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關鍵詞 風險導向內部審計 公司治理 風險管理

一、風險導向內部審計的基本理論

風險導向內部審計是以對整個組織的風險進行全面的評估與改善，以達到防弊、興利、增值的目的的一種審計理念[1]。它要求內部審計以內部控制作為生存和發展的基礎，以識別和評估公司風險作為內部控制評價與監督的目標，并把內部控制評價和監督作為風險管理的手段。

國際內部審計師協會于2003年修訂的《內部審計實務標準》對內部審計做出定義：“內部審計是一種獨立、客觀的確認和咨詢活動，旨在增加價值和改善組織的運營。通過應用系統的、規范的方法，評價并改善風險管理、控制和治理過程的效果，幫助組織實現其目標[2]。”

美國Treadway委員會下屬的發起人委員會在2004年提出了《企業風險管理框架》的討論稿，在該稿中風險管理被定義為“企業風險管理是一個過程，受組織的董事會、管理層和其他人員的影響，風險管理應用于戰略制定，貫穿于整個企業。風險管理旨在識別影響組織的潛在事件，在組織的風險偏好范圍內管理風險，為組織目標的實現提供合理的保證[3]。”

現代風險導向內部審計以組織的整體風險評估作為工作目標。內部審計的目標經歷了防弊、低層次興利、高層次興利的過程，發展到風險導向階段，內部審計就更注重與企業目標的直接聯系，在企業創造價值目標的作用下，風險導向內部審計的目標由高層次興利轉向了增值。通過事先發掘問題，改善經營管理，促進經濟效率的轉變。

傳統內部審計通常只局限于測試企業的內部控制執行的有效性，內部審計人員關注的是控制的充分性和遵循性，雖然有著防弊與興利的審計目標，但是無法與企業目標關聯。風險導向內部審計則先確定企業目標，再對可能影響這些目標實現的風險進行分析，并根據這些風險設計相應的內部控制制度，最后測試企業的內部控制制度是否對風險的管理控制有效。

二、風險導向內部審計與公司治理的關系

公司治理是被管理人員、投資者、董事會廣泛使用的概念，其目標是公司價值最大化，其核心是科學決策。在公司實現增值目標的過程中，在進行戰略規劃、經營計劃等決策時，風險是不可回避的因素[4]。風險導向內部審計作為內部審計理論和實務發展的最新動向，對公司治理的促進作用更加凸顯。

首先，風險導向內部審計是公司治理的重要內容。內部審計在公司治理中的作用包括監督、評價和分析組織的風險和各項控制；復核并證實信息是否可靠并且符合相關政策、程序和法律，協助管理者向董事會、審計委員會以及執行管理機構提供風險防范以及治理的有效的保證。

其次，風險導向內部審計為公司創造價值產生了促進作用。風險導向內部審計通過對于公司風險的評估和改善，可以幫助公司預防和減少損失，同時可以使公司內部保持良好的審計環境，對于經理層、員工都起到威懾作用，努力改善經營績效。

三、對我國風險導向內部審計實施的幾點建議

下面筆者將對風險導向內部審計如何在企業風險管理中發揮更大的作用提出以下幾點建議。

1．加強風險導向內部審計的獨立性和客觀性

獨立性是指內部審計機構的獨立性，客觀性是指內部審計人員的客觀性。客觀性反映的是內部審計人員的特征，與評估、判斷及決策的質量有關。企業應該設立獨立的審計部門。在內部審計過程中，內部審計人員不參加任何可能損害或者假定會損害他們無偏評估的活動，不能接受任何可能損害職業判斷的東西，應該披露所有的重要事實，不能歪曲事實。

2．加強公司的內部控制，完善公司的風險預警機制

公司的治理目標是在充分考慮利益相關者的愿景之后，爭取增加企業的價值，保持股東權益長期的最大化。企業的風險預警機制是企業在風險管理中所形成的各種相互依賴，相互制約的預警職能體系，是降低企業風險的關鍵。

3．管理層應更新觀念，提高企業的風險意識

管理層要徹底轉變觀念，增強風險意識，把風險導向審計擺在重要的位置上。正確處理風險和效益的關系，把企業的長遠利益作為企業的根本目標，形成由最高管理層直接負責的全面的風險管理系統。

目前在企業生存環境越來越復雜的情況下，內部審計應該以風險為導向，從降低風險損失的角度幫助企業有效增值。在審計過程中，風險管理成為組織中關鍵流程，內部審計人員使用風險管理原則改變審核過程，分析、確認、揭示關鍵性經營風險。企業應有效利用風險導向審計進行風險管理，為企業提高經濟利益奠定堅實的基礎。

參考文獻：

[1]耿慧敏風險導向內部審計相關理論問題.大連海事大學學報(社會科學版).2009.4(第八卷第二期):71-74.

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大多數企業對營銷人員的激勵方式大都采用“銷售提成制”，根據業務員銷售額的一定比例計算提成；在銷售款回籠后，兌現提成；出現壞賬時，扣減業務員的工資或獎金。只要不存在業務員與客戶相互勾結的情況，銷售提成制可以較好地規避銷售部門盲目踩油門的弊端。但該模式也有一個缺點，即它實質是一種事后控制。當某個客戶惡意拖欠貨款或無力歸還貨款時，對業務員的懲處往往是蒼白無力的。因此，以銷售人員為管理重點的應收賬款管控模式弊端多多。現實中，大多數企業都同時存在拖款和被拖款的問題。很多企業的壞賬規模上千萬甚至上億。面臨這樣嚴峻的壞賬壓力，如何搞好應收管理，變事后控制變為事前控制，下文將以案例分析的方式系統論述。

一、客戶ABC分類法

MM公司為某醫藥銷售公司，年銷售收入約4000萬元，客戶數量約450家，其中三年以上長期客戶約400家，前100家大客戶銷售收入占公司銷售收入的83％以上。MM公司將銷售規模在前100位的客戶定義為重點客戶。該公司應收賬款的規模約1000萬，從2010年底應收賬款占用情況看，欠款前100名的客戶共占用780萬元。但這100家客戶并不都是重點客戶，欠款大戶與重點客戶的重合度為76家，這76家客戶共占用應收款320萬元。可以看出MM公司應收賬款的管控并不合理，非重點客戶占用了公司過多的資源。

MM公司依據上年度450家客戶銷售回款率高低，將客戶劃分為ABCD四類。如，根據2010年對客戶X銷售150萬元，客戶Y 85萬元，客戶Z195萬元……；X回款140萬元，Y回款110萬元，Z回款210萬元……，我們可以計算出每個客戶的銷售回款率（銷售回款率=回款額/[銷售收入×1.17]。這里所說的回款含現銷回款、應收回款和預收賬款）。回款率在100%以上的重點客戶為A類客戶，回款率在100%以上的非重點客戶（計為B1）或回款率在90%至100%之間的重點客戶（計為B2）為B類客戶，回款率在80%至90%之間為C類客戶，回款率低于80%的客戶為D類客戶（其中重點客戶以D2列示），D類客戶不予賒銷；新增客戶，視同D類客戶管理。之所以選取回款80%作為是否賒銷的紅線，原因是20%是MM公司產品毛利率的水平（具體見表1）。

二、賒銷額度的分配

依據客戶分類及上年度銷售規模，我們可以逐一確定ABCD四類客戶下一年度的賒銷額度為多少（具體見表2、表3）。目的在于保證回款信譽好的客戶擁有更大的信用額度，擴大銷售，也能通過額度調整逐步淘汰信譽差的客戶。賒銷額度的分配涉及兩個層次：第一，ABCD各類客戶的分配，第二，ABC各類中單一客戶的分配。

三、賒銷額度的調整

額度標準每年編制一次，由CEO、CFO、銷售總監共同簽字確認，不能隨意變動。如有特殊原因，每個季度可以在額度范圍內做一次調整。賒銷額度調整涉及兩個層次：第一，ABCD同一大類中，兩個或多個客戶賒銷額度的增減；第二，ABCD不同大類中，兩個或多個客戶賒銷額度的調整。如果賒銷額度需要調整，銷售總監應向CEO提出申請，經同意后報CFO備案。

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一、風險導向審計運用不足的原因

（一）從風險導向審計方面

1、審計資源偏離高風險審計領域

控制風險導向審計將審計資源的重點分配于客戶內部控制薄弱環節，經營風險導向審計將審計資源的重點分配于客戶的商業經營高風險領域。可見，兩種風險導向審計模式均未重點關注管理舞弊，成為實現揭示管理舞弊審計目標的一大缺陷。

2、控制風險導向審計理論假設缺陷

如一個單位建有完善的內部控制，并能夠得到有效運行，則該單位在經濟活動中和財務報表編制中進行欺詐舞弊的機會就會減少；反之，財務報表的可靠性就低。

3、注冊會計師的民事責任制度不夠完善

在我國，一系列法律的出臺對規范注冊會計師的執業環境，加強注冊會計師的法律責任起到了一定的作用，但是，目前關于注冊會計師的法律責任的規定仍比較空洞，尤其是關于注冊會計師的民事責任，規定得較少，概念含糊。

4、審計準則滯后

我國目前的審計準則所作出的規定仍停留在控制風險導向審計的模式上，采用的指導思想是“審計風險=固有風險×控制風險×檢查風險”的審計風險模型，這在一定程度上限制了風險導向審計的發展和推廣。

（二）從中小會計師事務所方面

1、會計師事務所逐利行為。會計師事務所與普通企業一樣，都是一種逐利性組織，他們也會根據外界調節其行為，以使其自身利益最大化。

2、信息技術使用不足。我國中小會計師事務所既缺乏精通信息技術專業人才，又無財力建立相應的行業數據庫平臺，制約了現代風險導向審計技術的使用。

3、客戶的流失對事務所的影響。中小會計師事務所沒有品牌優勢，只有通過提高服務質量來贏得客戶。現在實施現代風險導向審計，導致一部分客戶流失，使得中小會計師事務所實施現代風險導向審計變得十分謹慎。

二、風險導向審計在中小會計師事務所的運用案例

（一）深圳華發電子股份有限公司的基本情況

實際操作分析本案例選擇深圳華發電子股份有限公司2005年度的資料，由于與審計相關的部分資料涉及商業秘密并沒有公開，所以資料并不全面。

公司名稱：深圳華發電子股份有限公司

股票簡稱：*ST華發A、*ST華發B

（二）戰略分析

1、行業狀況、法律與監管環境以及其他外部因素。2004年4月28日公告：根據有關規定，公司股票實行退市風險警示特別處理。公司所有者或者管理者面對如此壓力，2005年度虛增利潤的可能性大大增加，本年度的審計重點是審計其是否有虛增利潤的情況。

2、被審計單位經營情況。本年度深圳地區電力及能源緊張，公司為保障正常生產購置并租用發電機自行發電，導致生產成本提高；受銀行政策調整及公司連續兩年虧損的影響，銀行對本公司收緊貸款，生產資金壓力大增；為實現 2005年扭虧為盈的目標，公司董事會于 3月份調整了經營班子。經過第二季度的一系列調整后，下半年公司全面進入扭虧階段，最終 2005年度公司實現凈利潤 662.23萬元，超額完成年度目標。

3、完善了內部管理。由于本年度的審計重點是防止其虛增利潤，公司財務報表顯示 2005年度的凈利潤為 662萬元，而租賃利潤卻高達 1，693萬元，所以應特別重點關注物業租賃業務情況，是否存在虛假租賃、租金過高和提前確認租金收入等情況。

4、被審計單位的目標、戰略以及相關經營風險。公司未來幾年的主要產品是電路板和注塑件，應重點關注公司現有技術及設備能否滿足未來發展的需要；關注國內外生產電路板和注塑件的公司是否會對公司的經營造成影響以及影響的程度。公司新年度生產資金主要以自有資金為主，適當增加銀行貸款，暫無其他融資計劃。為應對市場變化，公司將會及時調整產品結構，逐步向應用于平板電視、汽車電子、通訊產品、數碼相機等的產品方向過渡。

（三）環節分析及剩余風險決定

1、識別和評估重大錯報風險。在審計過程中應當識別和評估財務報表層次以及各類交易、賬戶余額、列報與披露認定層次的重大錯報風險。這里只以關聯方為例。納入合并范圍的子公司情況：公司名稱：深圳市華發物業租賃管理有限公司；注冊資本：100萬元；實際投資額：60萬元；投資比例：60%；主營業務：物業租賃及管理。眾所周知上市公司關聯方交易以及大股東占用資產的情況是比較普遍的，所以此點也需要特別注意。

2、確定重要性水平。根據重要性水平的確認原則，取計算結果的最小值為會計報表的重要性水平，然后將重要性水平重點分配給風險較大的幾個賬戶并隨著審計工作的進程評估對重要性水平的判斷是否仍然適用。

3、編制審計計劃編制審計計劃，主要的內容有：被審計單位的基本情況、審計目標、審計范圍、審計風險初步評價、重要性標準、審計策略（包括重點審計領域以及其他關注事項）、審計時間表以及人員安排、審計實施前準備工作等。

4、審計報告階段。如果審計后確認：被審計單位采用的會計處理方法遵循了會計準則及有關規定；會計報表反映的內容符合被審計單位的實際情況；會計報表內容完整，表達清楚，無重要遺漏；報表項目的分類和編制方法符合規定要求，審計風險可以控制在可接受的水平上，就可以出具無保留意見。

三、注冊會計師行業的整體素質有待提高

由于許多會計師事務所培訓經費投入不足，培訓層次較低，加之我國還沒有建立起一套完整有效的面向市場的培訓機制，后續教育的機會和渠道較少，使得目前的注冊會計師獲得新的知識和提供新服務的能力十分有限。在風險導向審計模式下的實質性測試階段要運用分析性測試程序作為主要的獲取審計證據的手段，必然要求注冊會計師具有較高的素質，注冊會計師需要根據被審計單位的具體情況，運用分析性測試程序，尋求數據間的內存關系來構建模型。大多數程序是以數理統計的廣泛運用為前提的，在要求依據數理統計估算可出可接受的風險水平時，應具有相應規模的審計證據。而目前還有相當多的注冊會計師不具備運用數理統計方法的能力，這成為妨礙分析性程序成為實質性測試的重要手段。

參考文獻：

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一、案情簡介

2003年中國人壽分別在紐約和香港上市，發行74.4億股票，募集資金34.8億美元。2004年1月，國家審計署審計報告稱，中國人壽保險公司涉嫌各類違規資金約54億元人民幣。2004年3月，一位美國投資者以“未適當披露審計信息、違反1934年美國證券法”為由，對其提訟，五位高管、董事也被列為“個人被告”。書認為，中國人壽在上市前知道國家審計署要重大不利消息但不披露，導致股價虛高，投資者受損。隨后，又有8位投資者提訟。美聯邦法院授意9位被告合并訴狀，個人訴訟變為集體訴訟。2004年2月4日，中國人壽澄清公告稱，國家審計署所審計的是中國人壽的前身――中國人壽保險公司，與上市公司中國人壽無關。2004年3月16日，由美國投資者聘請的律師事務所Milberg Weiss宣布，其擬投資者對中國人壽提起集體訴訟，稱中國人壽及其部分高級管理人員違反美國1934年證券交易法，在中國人壽募股期間沒有披露以下不利事實：①其母公司中國人壽集團涉嫌6.52億美元的巨額財務欺詐；②在IPO時，中國國家審計署已經完成了審計，并且馬上就要公布對其母公司不利的審計發現；③其母公司存在非法、超額退保、挪用資金和私設小金庫等違法行為；④其母公司的違法行為應當在中國人壽的股價中有所體現，畢竟三分之二的涉案人員是中國人壽原先的董事或者高級經理。中國人壽對以上堅決不予認同，表示“提起的訴訟沒有任何依據”，并稱將進行“強烈抗辯”。目前，上述案件的訴訟程序仍在進行之中。據中國媒體報道，中國人壽集團已經向中國政府繳納了稅金和罰金總計約6749萬元人民幣。

中國人壽案件集中反映了國內企業在進入國際資本市場的同時，必須尊重并遵守市場規則和當地監管規定，否則將面臨巨大的法律風險。在本案中，中國人壽抗辯的一個重要理由就是上市公司與出問題的中國人壽集團無關，二者之間已經做出了相應的責任安排。但是，美國證券法律法規和紐約證券交易所多如牛毛的上市規則的核心之一就是確保信息披露，保護投資者的利益。為了實現對投資者的保護，法律甚至不惜要求上市公司承擔繁重的披露和合規義務。故意或過失違反了信息披露的相關規則，都可能遭到來自監管部門嚴厲的處罰。更為嚴重的是，市場和投資者可能會對上市公司的信息披露不當行為做出激烈反應，如股東集團訴訟和股價下跌，給上市公司造成更大損失。下文就中國人壽案件分析我國金融機構在境外上市的法律風險。

二、中國金融機構境外上市的法律風險

中國企業在境外上市必須面臨兩大關卡。首先必須滿足中國境內證券監管部門對境內企業境外上市的條件。境內企業到境外上市的模式非常多，但歸納起來主要有直接上市與間接上市兩種。無論通過哪種方式上市、在哪里上市，大體要滿足的實質條件相同，主要包括：①符合我國境外上市的法律法規；②籌資用途符合國家產業政策、利用外資政策及國家有關固定資產投資立項的規定；③對于擬上市企業的資產總量和盈利金額都有相應的具體規定；④上市后分紅派息有可靠的外匯來源，符合國家外匯管理的有關規定；⑤具有規范的法人治理結構及較完善的內部管理制度，有較穩定的高級管理層及較高的管理水平。國內的標準以及相關的審核程序對于大型的金融機構來說比較寬松，問題出在第二道關卡――國外證券市場的相關法律法規。其中具有典型代表性的就是美國的《2002年薩班斯-奧克斯利法案》，以下就其內容作相關的闡述。

薩班斯法案的主要內容包括：在紐約證券交易所上市的企業必須面對一系列的條件，如設立獨立的上市公司會計監管委員會，負責監管執行上市公司審計的會計師事務所；特別加強執行審計的會計師事務所的獨立性；特別強化了公司治理結構并明確了公司的財務報告責任及大幅增強了公司的財務披露義務；大幅加重了對公司管理層違法行為的處罰措施；增加經費撥款，強化美國證券交易委員會（SEC）的預算以及職能。

其中，薩班斯法案中有兩個條款需要在美上市的公司或準備赴美上市的企業特別留意。

其一，302條款――公司對于財務報告的責任：薩班斯法案302條款2002年9月生效，規定美國上市公司的首席執行官（CEO）和財務總監（CFO）在其年度和中期財務報表中必須簽名并認證，其財務報表完全符合薩班斯法案中有關規定，并不含有任何不真實的并導致其財務報表誤導公眾的重大錯誤或遺漏。如果將來發現有問題，CEO或CFO個人將對公司財務報表承擔民事甚至刑事責任。這個302條款對于在美國上市的中國企業同樣適用。然而，實際操作上如何把握，國有控股的在美上市的大企業老總如何面對由薩班斯法案帶來的大量法律訴訟，將是個令人頭痛的問題。

其二，404條款――公司管理層及外部審計師對于公司財務內部控制的責任。薩班斯法案404條款要求，公司管理層和公共審計師每年在年報中就公司產生財務報告的內控系統分別作出評價和報告，還要求外部公共審計師對于公司管理層評估過程以及內控系統結論進行相應的檢查并出具正式意見。

盡管薩班斯法的頒布主要是針對眾多的美國上市公司，但是外國赴美上市的公司也要受到薩班斯法的管轄。美國證券法的核心是保護投資者的利益，合法全面地披露信息。與此宗旨相違背的企業和高管要承擔相當嚴重的責任。中國的企業稍不留意就有遭遇集體訴訟的風險，損失巨大。隨著金融全球化的發展，日本、法國等發達國家也相繼效仿美國制定類似的法律法規。除了實體方面的限制，在程序方面也是限制頗多的，特別是境外直接上市的程序相當復雜，涉及的境外咨詢機構和審查機構之多，手續的繁瑣以及經費的要求都是境內上市無法比擬的。中國金融企業的境外上市的首要難題就在于此。

三、中國金融機構境外上市法律風險的控制和對策

1、加強國內金融機構的監管

就像是談到巴林銀行的倒閉人們就很自然地想到巴林交易員里森的違規交易，而很少人會把它與英格蘭銀行聯系在一起一樣，中國人壽遭受集體訴訟，人們只會考慮到企業內部的信息披露機制不健全，或者是高管違規欺詐等。殊不知，大家忽略了政府監管當局在境外上市過程中起到的作用以及承擔的責任和風險。

國內企業的境外上市審批是需要經過國內證券監管部門批準的，由于公司注冊地仍在內地，實質上是中外合資公司的外資股部分在境外上市，而且上市集資仍需返回大陸，所以中國證監會的政策指引是鼓勵的，“成熟一家，批準一家”。通常，境外直接上市都是采用IPO(首次公開募集)方式進行，其程序較為復雜，需聘請境內外中介機構較多，成本較高；需經過境內、境外監管機構審批，花費的時間也較長。但是，正因為需經過這些相對嚴格的程序，申請企業一旦獲準在境外上市，將能夠比較容易地獲得投資者的信任，公司股價能達到盡可能高的價格，公司可以獲得較大的聲譽，股票發行的范圍也更廣。再次，境內政府一定要承擔起嚴格的監管責任，才能使企業免受境外受挫之苦。

2、建立完備的內部控制體系

沒有進行信息披露的內容一般是不利于上市公司募資的負面消息，與其從“標”上對信息的公開性嚴格的限制，倒不如從引起企業內部產生不良信息的原因著手，治“本”才是正道。內部控制的產生、發展、完善是一個實踐的過程。早在上個世紀中期，針對美國“水門事件”調查的結果，立法者和監管團體開始對內部控制問題給以高度重視，并且開始制定內部控制體系的結構。經過長時間的發展，得出內部控制體系包括內部的控制環境、風險評估、控制活動、信息與交流和監督評審五個互相聯系的要素，以此合理確保取得經營的效果和效率、財務報告的可靠性、對相關法律和法規的遵守。新的《巴塞爾資本協議》也把內部控制體系的建立作為銀行內部管理的標準，我國作為其中的一員也應當建立相關的制度保障金融機構健康有序的運行。

3、加大金融立法力度，順應金融全球化趨勢

自從中國加入WTO以來，對外開放的步伐加快，市場準入和承諾列表的實現，在第一個五年過渡期后，金融業也全面對外開放，外資金融機構涌入。在金融全球化浪潮的沖擊下，中國的法制也受到了一定的影響。以《中國人民共和國外資銀行》為首的一系列法律規章制度的建立，促進了我國金融法體系的建設。但是，我國的金融立法相對于美國等發達國家成熟的金融法體系而言還相差甚遠，尤其是監管和風險控制上的規定。而國門的打開促進了立法的迫切性，不同的標準不僅不利于國內外資企業的監管，也不利于我國的金融機構“走出去”戰略的開展。除此之外，國際上的監管標準也在向發達國家靠攏，金融監管立法的迫切性是不容忽視的問題。

4、從業人員法律風險防范意識加強

中國企業的法律風險是世界各國企業中最高的，但是對法律風險的重視程度在世界范圍內卻是最低的；而且企業越不重視，風險加劇的可能性就越大，由此形成一個法律風險的惡性循環。這也可以解釋為什么中國的企業能在境外上市的屈指可數，即便能夠得以上市也會遭遇不同的法律風險最終以退回收尾。金融機構內部人員尤其是高管人員的法律風險防范意識是金融機構發展的內部因素。金融機構內部的合規性建設和人員素質的提高直接影響到法律風險防范的有效性。

四、結語

法律風險作為金融風險的新興成份，在金融開放的中國金融市場的安全穩定發展中扮演著越來越重要的角色，中國監管當局和金融機構應當給予相當的重視。金融法律風險在中國具有潛在性、高風險、低防范的特點，金融監管和內部控制風險管理制度的建立需要很長時間的努力。

【參考文獻】

[1] [美]布魯斯：銀行金融服務業的管制，案例與資料（第二版）[M]，北京，法律出版社，2006。

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中圖分類號：G513 文獻標識碼：C DOI：10.3969/j.issn.1672-8181.2014.01.075

1 引言

隨著歐洲政治經濟一體化的發展，教育一體化也提上日程，并得到充分的發展，教育作為文化軟實力的一個重要方面，對于歐洲一體化的發展具有先導性、基礎性作用。為盡快實現歐洲一體化，建立一個團結的、具有內部凝聚力的、向世界開放的歐洲，教育已經成為歐洲各國普遍關注和討論的問題。高等教育作為教育中一個極其重要的部分，在促進歐洲各國經濟政治合作以及保持歐洲對外強有力的競爭力方面扮演了重要的角色，而高等教育質量保障體系是決定歐洲高等教育在國際上能否有競爭力的關鍵所在。因此，選歐洲高等教育質量保障體系作為特定的研究區域，一方面豐富高等教育質量保障體系的理論內容；另一方面，它更具重要的現實意義，它將對我國高等教育的質量保障及國際化建設提供一定的經驗和借鑒意義。

有關歐洲高等教育質量保障體系的文獻不是很多，大致總結如下：

通過整理有關博洛尼亞進程下歐洲高教質量保障體系建設的文獻發現，國內的研究主要集中于以下三個層面，第一，從歐洲地區層面切入研究博洛尼亞進程下高等教育質量保障體系的建設與發展狀況。如李政（2007）在其碩士論文《歐洲高等教育區的質量保障機構體系研究》中，詳細的分析了博洛尼亞進程中歐洲高等教育保障體系建設的特點、現狀以及架構等，為提高我國高等教育質量提供了有益的借鑒。第二，從歐洲國家層面切入研究博洛尼亞進程下高等教育質量保障體系的建設與發展狀況。如孫傳春（2008）在其碩士畢業論文《博洛尼亞進程中的歐洲高等教育政策調整――高等教育國際化與本土化問題研究》中，從國家層面的角度分別對挪威、德國和東歐國家在博洛尼亞進程中高教質量保障體系改革進行研究。第三，從高等教育外部質量保障的主要方式及運作程序層面切入研究博洛尼亞進程下高等教育質量保障體系。如覃玉榮（2009）分別有針對性的進行介紹和剖析了歐洲高等教育內部質量保障形式和歐洲高等教育外部質量保障，同時還介紹了外部質量保障的形式，如歐洲注冊、質量標志、歐洲排行和協商論壇。

國外具有代表性的研究文獻是Taina Saarinen發表的文章《博洛尼亞進程中的“質量”》，文章采用批評性話語分析方法（critical discourse analysis approach），從高等教育政策和質量保障的角度切入，通過分析博洛尼亞進程的官方聲明和公報，如芬蘭等國家高等教育質量報告，剖析了歐洲高等質量保障體系建設對歐洲地區和國家層面上的重要作用。

2 歐洲高等教育外部質量保障標準

提高歐洲高等教育質量是歐洲高等教育質量外部保障機構的重要目標之一，歐洲高等教育質量保障體系的維持和提高是建立在遵守歐洲高等教育外部質量保障體系的標準基礎之上的，此標準包括高等教育外部質量保障活動的標準及歐洲高等教育外部質量保障機構的標準。

2.1 歐洲高等教育外部質量保障活動的標準

高等教育質量保障程序在內部的應用主要體現在，內外要統一，外部保障程序要顧及內部保障程序的有效實施，標準主要體現在：任何有關決策都要有確定的標準；目標統一；所有過程的設計都按既定的目標和規劃；形成報告時必須是書面通知，內容具有可讀性而且意義明了，不可模棱兩可晦澀難懂，始終以基于讀者的獲取決策建議為主；在后續處理程序方面，質量保障體系要包含行動先規劃好的，一直以來固定的后續程序，質量保障標準清楚，全面。第一方面，內外兩種質量保障程序是和諧統一，互為犄角，共同作用的，外部質量程序是內部質量程序有序進行的前提和保證，它首先要做的就是確保內部質量程序的順利進行；第二方面，要先明確目標，做好規劃，才可以進行制定外部質量保障程序。第三方面，要有一貫明確的標準，只有確定目標，才可以進行外部質量保障活動；第四方面，重新折返回目標，質量程序設計過程要契合目標，不能隨意發揮；第五方面就是后續程序，要有有關質量保障的后續程序，確保有的放矢。

2.2 歐洲高等教育外部質量保障機構的標準

歐洲高等教育外部質量保障機構若要正常運行，其需要具備以下條件：第一，保障程序的應用：保障程序在應用時，保障機構應充分考慮到保障程序的效力；第二，法定地位：保障機構在運作時，要得到歐洲高等教育區權威機構的認可，確認其法定地位及其職責權利，而且在運作時要遵守法律；第三，保障活動：對保障機構而言，應定期舉行院校或專業層次上的保障活動；第四，資源保障：保障機構需要具備一定的資源才能運行，這些資源不僅包括人力資源，還包括充足的財力資源等，充足的資源才能夠保證外部質量保障進程的運行，并有能力改進、提高外部質量保障程序；第五，獨立性：外部保障機構應能保證可以獨立的運作，不受其他機構的干擾，政府或其利益相關者等也不能對保障機構作出的報告進行干預。外部保障機構應預先制定出外部質量保障的準則、過程以及程序，并將完整的準則、程序等對外公開。外部質量保障的過程一般有：首先，保障機構對質量保障對象的自評；其次，專家組對外部質量保障程序的外部評估，評估時可以考慮允許一些學生參與，并對這些學生進行現場提問；再次，評估后的后繼程序和問責程序，后繼程序主要是用來檢查被測評對象是否按規定進行相應的改進，問責程序是指外部質量保障機構應實施恰當的問責程序。

通過以上的分析可知，歐洲外部質量保障機構是一個自主運作、擁有合法性、獨立性的權威機構，它們目標明確、充分利用人力物力資源，通過執行包括學校自評、專家組評估、實地考察訪問、公布報告等外部質量保障程序，監督受評院校是否按規定采取改進措施。歐洲高等教育區對外部質量保障機構的獨立性及專業性極為看重，只有具有獨立性及專業性的保障機構才能確保外部保障工作的公平、公正及權威性。

2.3 歐洲高等教育外部質量保障體系經驗分析

2.3.1 外部質量保障中介機構保公平和效率

通常情況下，高校和政府在利益和定位方面會出現錯綜復雜的關系，在面對這種復雜關系的情況下尋求第三方來解決往往是最常見的方法，這種方法早已在世界上通用，博洛尼亞進程下處理這種復雜的關系，歐洲各國同樣也采取了中介機構來擔任第三方來協調的方式。此外，各個國家還設立權威性質量保障監督機構，通過教學質量審核與評估來監督高校在教育質量方面所做的工作，同時在博洛尼亞進程下創立統一的高等教育質量保障標準，以此來推動各國高等教育質量管理的可持續發展。通過聯系高校、政府和社會，建立了全國高等教育質量保障互動機制，中介質量評估機制，并通過授予各國海外教育機構教學的方式來不斷提高歐洲區內各個國家高教質量保障水平。

各個歐洲國家獨立的評估中介機構不受政府干涉，不帶有政府意志，各個行業完全靠自身的自律和修養來管理自己，具有較強的獨立性。教學質量保障管理的認證工作客觀、公正，合理、科學，從而維持和提高了高校的辦學質量，實現了公平與效率的統一。

2.3.2 歐洲地區外部質量保障機構對國家級外部質量保障機構的再保障

在國家的基礎上，設立歐洲范圍內的外部質量保障機構，如歐洲高等教育質量保證注冊EQAR（European Quality Assurance Register）的設立，該機構為作為最高權威的認證機構，通過對所有完全符合歐洲高等教育區質量保證標準與準則的外部質量保障機構提供注冊認證，在注冊的同時還要通過獨立專家組進行的外部審核，這種注冊審核與標準審核的雙重保障為提高歐洲地區高校教學質量提供了有效的方式和方法。為實現信息的有效傳達，EQAR在官方網站上公布歐洲各國符合歐洲高等教育區質量保證標準與準則，同時只有符合標準和準則的外部質量保障機構才有注冊信息資格，這種標準與注冊資格相結合的方式有效的保障了這些外部質量保障機構的質量保障工作水平，這種標準與注冊相結合的機制為各個外部質量保障機構提供了相互比較、相互激勵的平臺，同時也為各個機構相互學習提供了便利，為爭取和長時間維持被注冊的地位，各個機構必然會不斷提高自己的質量保障水平，從而達到提高整個歐洲范圍內的高教質量的目的。

2.3.3 外部質量保障形式多樣

就外部質量保障方式而言，歐洲高教外部質量保障方式具有多樣性，主要包括：評估、認證、審計和基準四種方式，各種方式又具有自己的類型，評估的重點是通過對學科、培養計劃、院校以及專題的評估，并結合評估標準進行比對，最后將評估結果反饋給院校，幫助其改善業績表現。認證的目的不僅要保障學位項目和教育機構達到認證要求的標準，還要提高學校組織學位項目可靠行和公眾形象的能力。認證一般為學校教學質量提供了最基本標準線，低于標準線的提出改進意見，高于標準線的繼續發展與創新。

審計和基準是通過改進學科或課程，然后制定標準和基準，有目的的進行整個教學質量的評估，通過分析和觀察基準來進行經驗交流達到自身的不斷改進。

2.4 歐洲高等教育外部質量保障體系對我國的啟示

2.4.1 完善質量標準

教育質量保障中介機構做為獨立的第三方，無需對任一方負責，與政府和高校之間不牽扯利益關系，可以很好的起到紐帶橋梁作用，一方面可以為投資機構、政府補助等提供投資導向，另一方面可以保持高校的對外獨立性，防止受到外界社會壓力干擾，影響高等院校決策，實現高校自主與政府管理之間的平衡；而且教育質量保障中介還能以高校獲取自為激勵，激勵高校自主管理，實現教授治校，學術自由，從而不斷提高教學質量，因此，獨立教育質量中介機構是必不可少的，這也是高等教育國際化的必然要求，以達到中國高等教育與其它國家的相互學分、學位進而職業技能的認可，以期提高中國高等教育在國際教育市場的競爭力和話語權。

2.4.2 要提供完善的注冊制度

完善的注冊制度對于教育質量保障結構體系意義深遠，我國也不例外。國家應該建立起完善的制度，同時國家質量保障機構要負責監督地方，對地方教育質量保障機構進行定期的抽查和考核，地方機構在這種情況下，才能保證高質量高效率的運作，并及時查處不合格的機構，命其整改，整改無效者可以依據規章制度予以取締。

2.4.3 完善網絡信息系統

教育質量保障需要及時準確的信息溝通，完善網絡信息系統勢在必行，歐洲的經驗告訴我們，我國也應該建設全國性與地方性的教育質量網絡信息系統。例如，教育部可以通過建立網絡信息中心，對全國和各地方的教育保障項目指標做出標準，各地方院校通過網絡信息中心運送相關數據，在這個平臺上再建立相應的數據庫，然后進行分析研究，形成分析報告，然后反饋給教育部，社會相關機構、高等院校等，為其進一步改進發展提供服務。與此同時，我們也應該奮力進取，爭取追上國際先進步伐，盡快加入到國際質量保障機構網絡中去，在教育質量保障方面盡力與國際看齊，達到國際標準，當然這任重而道遠，需要各方的一起努力。

參考文獻：

[1]李政.歐洲高等教育區的質量保障機構體系研究[D].安徽大學，2007.

[2]孫傳春.博洛尼亞進程中的歐洲高等教育政策調整――高等教育國際化與本土化問題研究[D].上海交通大學，2008.

[3]覃玉榮.博洛尼亞進程中歐洲高等教育質量保障框架[J].黑龍江高教研究，2009.

[4]ENQA.Standards and Guidelines for Quality Assurancein the European Higher

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中圖分類號：F275.2 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）03-0156-02

關于“稽核”這一概念的定義有很多種，有狹義和廣義之分。稽核，稽就是考察、稽查，核就是審核、核實，核查，稽核就是稽查和復核的簡稱，合成解釋為稽查成數而審核其實在。具體的說，稽核或是財務稽核就是指在集團型企業的財務部門設置稽核崗位，依照國家財經法規和企業財務會計制度等相關規定而編制的內控流程，用以系統地檢查、復核各項財務收支的合法性、合理性和會計處理的正確性，并對稽核中發現的問題及時進行處理的一種內部控制機制。內部稽核制度是內部控制制度的重要組成部分。因此，現代企業都應該建立、健全內部稽核制度。

《會計法》規定：“會計機構內部應當建立稽核制度。出納人員不得兼任稽核、會計檔案保管和收入、支出、費用、債權債務賬目的登記工作”。同時《會計基礎工作規范》亦明確規定：“各單位應當建立稽核制度。主要內容包括：稽核工作的組織形式和具體分工：稽核工作的職責、權限，審核會計憑證和復核會計賬簿、會計報表的方法”。

稽核的具體工作內容包括對各項財務收支的事前、事中審查和對其他會計資料的事后復核。在中國幾經修訂的《會計法》中，始終強調各單位應建立、健全內部稽核制度，但是具體如何開展稽核工作，《會計法》并未作出規定。具體而言，應按照稽核工作的性質和特點進行以下的企業內部稽核工作：

1.組建財務稽核隊伍。稽核工作本身對從業人員要求很高，要求具備企業管理、財務、投資、法律等綜合知識，對企業經營有深刻的了解和實際經驗，通曉企業運營管理和財務管理，精通企業內部控制制度和相關業務流程，有較強的領導、溝通、協調能力以及強烈的事業心。稽核是一項專業性較強的工作，從事這項工作的人員必須掌握專業的知識和技能、掌握財務法規和制度，必須熟練掌握公司的財務核算制度及流程，能夠嚴格自律、不徇私情、堅持原則、忠于職守，并且必須保證稽核部門和稽核人員的獨立性、客觀性、公正性，必須與所要稽核的日常工作嚴格分離，避免出現自作自核的情況。一定要樹立“哪里有業務，哪里有流程，哪里就要有稽核”的理念。這就要求稽核人員必須有一定的超前防范意識和豐富的實務經驗。

2.要有統一的工作方法和明確的工作職責。由于稽核涉及企業經濟管理的各個環節，如果沒有一套科學有效的管理方法或許會很難保證稽核工作的工作效率及工作效果。具體方法可以參照審計抽樣的基本原則，進行樣本設計，合理設定工作頻率及抽查原則。在制定統一的工作方法的同時，還應將稽核人員的工作職能予以明確，分清責任，量化工作內容，以便分清管理與監督的不同職責。這一點在稽核工作也是至關重要的。如果稽核人員具備了各方面的整體素質，但是沒有良好的工作方法，沒有明確的工作職責，稽核團隊一盤散沙、一團亂麻，那么稽核團隊的工作就不會切實有效，甚至會起到相反的作用，這樣就會使稽核隊伍的建設成為空談。

3.及時地整改、復查是稽核工作的重要環節。從根本意義上來講，稽核就是一個檢查、整改、再檢查、再整改的、循環往復的、不停歇、不間斷的過程。因此，稽核工作中發現的問題是否得到了及時且有效的整改是檢驗稽核工作是否有效的關鍵因素。在實際工作中，要重點開展稽核過程中出現問題的復查工作。

目前，很多公司按照相關財務會計制度的相關規定在財務部門內部專門成立了財務系統稽核中心。也可在核算中心專設財務核算稽核崗以便對日常財務工作進行及時且必要的稽查審核工作。在設置上述稽核崗位的基礎上，還需要不定期地對稽核人員進行崗位專業知識的培訓，同時嚴格規定、明確稽核人員的職責權限、工作內容、時間，工作流程等具體操作規定。這些設置必將會為提高企業會計管理工作水平起到一定的促進和提高作用。

在企業內部設立專門的稽核崗位進行財務稽核意義重大，主要表現在以下幾個方面：

1.財務管理與會計工作的一項基本職能就是財務稽核。沒有管理制度，就不會有有效的管理，也就不會有有效的監督。有了管理制度才有“法”可依。除了制定有關財務管理制度外，財務管理的另一項基本的、也是十分重要的職能就是監督制度的執行，并確保這些制度得到貫徹落實。《會計法》規定：“會計機構內部應當建立稽核制度”，這就從法律上確立了稽核制度在會計工作中的重要地位。財務稽核制度是財務會計內部管理制度體系的重要組成部分，能有效地防止差錯和舞弊，保證財務會計資料的真實性、準確性，提高財務會計工作的質量。而建立和完善有效的財務稽核制度是查錯糾弊的重要措施，是實現會計核算監督職能的必要保證，是加強財務監督的重要環節。

2.財務稽核制度是企業內部控制體系的重要組成部分。《內部會計控制規范——基本規范》（試行）明確指出，內部會計控制的方法主要包括：不相容職務相互分離控制、授權批準控制、會計系統控制、預算控制、財務保全控制、風險控制、內部報告控制、電子信息技術控制等。同時又規定，不相容職務相互分離控制，要求單位按照不相容職務分離的原則，合理設置相互制衡機制。不相容職務主要包括：授權批準、業務經辦、會計記錄、財產保管、稽核檢查等職務。因此財務稽核是內部會計控制的重要方法。基于《內部會計控制規范》（試行）的要求，企業要統一規范企業的內部控制制度，建立反映行業特點的內部控制體系。在財務稽核、內部審計、紀檢監察等部門的共同努力下形成較為完整的監督網絡。

3.財務稽核可以促使財務人員提高素質。從事財務稽核工作的人員通過不斷開展進行的稽核工作，可以隨著工作程序不斷地加深對專業知識的認識、升華；增強職業判斷能力；提高職業覺悟等等。通過財務稽核，不但可以運用所學知識和能力發現財務管理中存在的問題，而且還可以鞏固和提高所學的知識和技能，擴大知識面，學到先進的管理經驗，增強遵紀守法意識等等。

按照企業內部稽核的不同特征，企業內部財務稽核可以劃分為以下不同的類別：

1.根據財務稽核工作實施地點的不同，可以將財務稽核分為現場稽核和非現場稽核。現場稽核是指到經營現場進行財務稽核，是財務稽核工作采取的主要方式。比如公司本部的稽核人員到各分公司財務現場進行稽核即屬于現場稽核。非現場稽核則由被稽核單位或部門報送有關財務資料，稽核人員根據國家有關的政策法規審查報送的資料，從中找出被稽核單位存在的問題，并與被稽核單位溝通、核實后擬出稽核報告。比如各分公司根據相關要求將財務資料報送公司本部，由公司本部財務稽核人員進行稽核即屬于非現場稽核。上述稽核方式各有利弊，現場稽核可以隨時詢問、及時發現，會避免被稽核人員臨時修改稽核材料等，但是這種稽核方式需要投入大量的人力、物力、精力。

2.根據財務稽核項目實施方式的不同，可以將財務稽核分為日常稽核和專項稽核。顧名思義，日常稽核是指每天隨時對財務稽核項目進行的常規性稽核。如核算中心稽核崗位職員對相關責任會計每日做出的會計憑證進行稽核即屬于日常稽核。日常稽核的工作面廣，工作強度大，幾乎是需要稽核日常所有財務事項。專項稽核是指針對一段時間財務稽查工作中發現的問題，以問題發生的頻率、問題的嚴重程度、風險的等級確定專項檢查項目，在一定范圍、一定時間內進行的專項財務稽核。

3.根據財務稽核項目實施范圍的不同，可將財務稽核分為抽樣稽核和詳細稽核。抽樣稽核是指稽核人員運用統計抽樣或非統計抽樣方式，從總體中抽取部分樣本進行測試，并用樣本的測試結果推斷稽核對象總體特征的稽核方法，主要是針對具體的財務稽核項目，采取統計抽樣或非統計抽樣的方式，根據財務稽核項目選取某一業務流程進行稽核，從而推斷經營者財務稽核項目中某一流程的執行情況。抽樣稽核主要適用于專項的財務稽核。詳細稽核是指稽核人員對某一特定稽核對象總體進行全面審查的稽核方法，具體地講，就是針對某一財務稽核項目，進行全面審查的方法，例如對往來賬項的全面審查。一般情況下，日常稽核采取的均為詳細稽核方法。

除上述不同的稽核分類外，在稽核過程中尚存在諸多稽核方法，如實地盤點、現場觀察、現場調查、現場測試、核對賬務、復算數據、往來函詢、審閱記錄、合同等等。實地盤點主要針對資產類的存在性進行確認；現場觀察主要是針對實際業務流程制度的建立和執行情況進行確認和分析；現場調查多為問卷調查、口頭調查等形式以發現稽核線索為主；現場測試多用來測試程序設置和執行的有效性等；核對賬務基本采用詳查的方法對會計賬務處理進行復核確認；復算數據主要是針對數據的計算準確性進行復核；往來函證主要是對往來款項的存在性和準確性做出判斷；審閱記錄、合同主要是針對會計事項的準確性和合理性以及經濟事項的合法性等做出合理判斷。

在實際財務稽核中，上述稽核方法均視具體情況選用，有時選其一、有時則為多種方法并用。

財務稽核對財務管理工作起到了很好的監督作用，為加強財務制度的執行起到了一定的作用，是建立、健全公司財務內部控制管理制度的良好手段和方法。目前，國內大部分現代化企業均處在財務內部稽核制度不斷完善的過程當中，因為優秀的企業家熟知這樣一個道理，那就是內部財務稽核工作勢必會使公司的財務管理工作錦上添花，更上一層樓。

參考文獻：

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[2] 李芳.完善企業內部會計稽核的對策分析[J].現代商業，2007，（26）.

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一、金融資產管理公司商業化業務的發展現狀

對資產公司來說，不良資產收購和管理依然是業務發展的核心。資產公司為了開展商業化業務，相繼涉足信托、證券、銀行、保險、金融租賃、基金等一系列金融牌照，拓展多元化的業務渠道，但輔業創造的價值依然根源于主業，只有在不良資產這一領域資產公司才能號稱權威。如今，資產公司商業化產品及服務已成為中國金融市場的重要組成部分，以下簡要介紹資產公司的商業化業務現狀：

（一）證券股票的發行及交易，即傳統的投資銀行業務。早在成立之初各家資產公司就已獲得中國證監會頒發的證券發行與承銷資格證書，獲準從事資產管理范圍內企業的股票發行與承銷業務。早在2004年4月，長城資產就擔當了晉西車軸成功上市的主承銷商，當次發行股票4000萬新股，為企業成功籌集資金245億元。在此之前，該公司還成功推薦瀕臨退市的渝鈦白恢復上市；2012年由華融資產擔任副主承銷商的青島黃海橡膠股份有限公司股票發行上市。

（二）主導資本不良資產）運作和增值，現資銀行的核心業務。資本運作是現資銀行的核心業務品種，資產公司在處置不良資產的過程中，靈活運用兼并、重組、破產等業務手段使不良資產資源煥發生機，達到保值增值的目的。對資產公司來說，除了部分物理功能已經完全滅失的實物資產外，大量的不良資產均可通過市場化運作后發揮第二次生機，這正是資產公司“點石成金”的魔力所在。在不良資產運作和增值方面，四家資產公司已經有了大量成功案例，他們頻繁通過跨部門、跨地區、跨所有制之間的企業重組，成功推動了數百億元資產的重新配置，有效地把不良資產處置同經濟結構調整聯系在一起，促進了產業結構的優化，助力我國產業結構的戰略性調整。如長城資產收購某制藥公司債權并首發上市案例，華融資產通過債轉股的方式，與太重集團重組太原重工并促其上市。

（三）資產證券化業務等不良資產增值業務。2013年8月，國務院常務會議決定在嚴控風險的基礎上，進一步擴大信貸資產證券化試點，為我國資產證券化市場的進一步發展釋放出了積極信號。為了加快不良資產的處置力度，盤活存量資產資源，提升不良資產價值，四大資產公司均在嘗試符合自身特色的資產證券化項目。資產公司擁有大量的不良資產資源，資產證券化項目將成為不良資產的商業化經營新途徑，這符合資產公司商業化轉型的方向。早在2006年，東方及信達資產就推出了中國不良資產證券化的首批試點項目，引起市場強烈關注，長城資產的首單資產證券化業務也即將面世。

四）財務咨詢與財務顧問等中間業務服務。[JP2]

資產公司一直都在為客戶開展管理咨詢和財務顧問服務。據不完全統計，僅華融資產系統內就有三分之二的分支機構開展過管理咨詢和財務顧問業務，已累計與近千戶企業簽訂了服務協議，內容涉及財稅政策咨詢、投資與融資咨詢、資產債務重組、應收賬款管理、委托資產管理、收購兼并與反兼并、企業改制與法人治理結構設計、行業分析等業務。此外，資產公司還將管理咨詢與財務顧問業務與其他業務融合，創造出更具靈活性和競爭力的服務品種。據了解，僅2012年四家資產公司在這些新的業務領域中就創收逾十億元。

二、金融資產管理公司商業化業務發展的風險因素

（一）自有資金不足，負債經營風險加大

資產公司與其他投資銀行不同，他們成立初期均以處置不良資產為唯一目標。財政部作為唯一股東向每家公司注資100億元，以定向購買“四大國有銀行”相應的不良資產之后，四家資產公司還先后向央行及其他金融機構舉債過萬億元。雖然資產公司均完成了政策性不良資產處置任務，但因此負擔了大量政策性再貸款的本息償還責任，產生了大量的掛賬虧損。有市場消息稱，即使是發展最好的信達，也有高達2000億元的掛賬損失。而開展商業化業務需要充足的資金支持，資產公司為了發展商業化業務，不得不再次向體系外金融機構負債融資。目前四大資產管理公司商業化資金主要來自于商業銀行授信及保險資金，融資成本已經達到7%左右，要維持如此高的融資成本，四大資產管理公司需要不斷擴大資產規模，消化大額融資的壓力。

（二）內控機制不健全，法人治理結構需完善

資產公司成立之初是按照國有企業序列配置管理機構和經營單位，內部管理與大多數國企相似，缺乏現代化的公司治理結構。信達和華融雖經股改建立了股份公司的治理模式，但并未真正建立起激勵和制約相結合的現代法人治理結構，資產公司的權力機構、決策機構及執行機構之間的制衡關系容易失控，其存在的問題主要表現在以下幾個方面：內部監督機構“形似神不至”，風險管理委員會、經營決策委員會、薪酬委員會等各管理機構應有盡有、門類齊全，但管理職責卻并未完全厘清；信達和華融公司也組建了“三會股東會、董事會和監事會）”，但新瓶裝舊酒，并未真正按“三會”的規則運行，表現為公司治理運作不協調，董事會會議召開程序不規范，公司決策不公開，行政色彩濃重，公司信息不透明，投資收益不能得到充分保障等。資產公司均有計劃的在完善內部法人治理機構，提高公司整體決策效率及市場競爭力，但要取得實質性的成效仍需時日。

（三）缺少穩定的盈利模式，風險偏好過于激進

資產公司完成政策性不良資產處置任務并被允許續存后，信達、華融公司已基本完成商業化改制目標。按照“一司一策”的方針，其他兩家也會相繼完成轉制。然而，資產公司的業務發展方向不清一直是發展桎梏，要完全獲得市場認可，快速的擴大資產規模并實現利潤是發展的必經之路。為了確保利潤增長的持續性，四大資產公司各顯神通，不斷在金融市場掀起陣陣資產公司熱潮。2013年四家資產公司的商業化利潤均接近或超過100億元大關，資產規模全部進入中國金融業前100強，這已是資產公司利潤連續四年翻番增長。

此外，隨著業務發展的快速推進，四家資產公司均大規模涉足房地產、礦產等高風險行業，從2013年下半年至今，資產公司已向11家上市公司及其旗下的房地產企業提供融資超過120億元。他們通過商業化方式收購涉房類的不良資產，變相向房地產企業提供貸款。當然，為了控制風險，資產公司也會要求融資方提供高于銀行標準的抵押和擔保措施，但在經濟下行周期，房地產未來不被看好的情況下，四大資產公司過度依賴抵押物及上市公司擔保的房地產融資業務，風險不容小覷。

四）金融市場變幻莫測，市場本身的風險難以回避

金融業本身就是一個高風險行業，且資產公司與其他金融機構之間的風險因素極易發生交叉感染，從而產生系統性風險。系統性金融風險根源于經濟周期的衰退性波動或重大風險突發事件，由此導致金融企業整體資產質量惡化、經營運行失效而帶來的風險因素。系統性風險產生的主要原因是各個金融機構之間大多存在著非常密切而復雜的關聯，而系統性金融風險一旦產生，就會影響到整個國家的金融企業發展和國家經濟安全。此外，經濟全球化及金融領域的創新發展，使金融機構之間的風險鏈接越發緊密，彼此之間的抗風險措施高度依存，對資產公司風險管理和防控能力提出了更高的要求。

資產公司是開展資產收購與處置、投資投行業務的金融服務商，在從事資產收購及投資業務時，不可避免的要持有大量債權資產、實物資產、股票、債券等其他金融性產品，而金融資產大多數屬于虛擬資產，內在價值無法準確做出衡量，市場價值波動性較大。價格受價值和市場供求關系的共同影響，當市場信息不透明時，金融資產的價格受市場信心影響程度較高，一旦市場上出現不利因素，資產公司持有的大量非現金資產存在很大的貶值空間，即會對資產公司自身經營和利潤增長帶來消極影響。

三、資產公司商業化業務的風險防范及啟示

加強資產公司自身風險防控，對資產公司的健康發展至關重要。資產公司應認真反思金融危機中存在的問題，結合我國金融業的實際發展水平和客觀性，審慎推進各項風險管理制度建設，才能真正實現“百年金融老店”的夢想。

（一）創新產品研發能力，提高綜合競爭力

資產公司商業化業務起步較晚，資產規模相對較小，為了使融資項目產生較高的收益，資產公司偏向于選擇收益高、風險較可控的產品和服務。對資產公司而言，高度依賴收益、回報高的業務品種，難以快速提高生產效率。這種業務模式僅僅在經濟周期下行期間具備競爭力，一旦經濟向好，這種“壞銀行”的生存模式很難和好銀行競爭。市場環境的變化以及偶然因素的變動都可能給資產公司商業化業務帶來極大的風險，因此，資產公司在開展商業化業務時，要避免因資金集中進入高風險行業而產生系統性風險，避免因資金期限錯配帶來的流動性風險，努力開發適應市場需求的產品及服務模式，在產品收益和投資風險兩者之間實現平衡。當然，這個業務結構并不是固定不變的，而是隨著資產公司自身業務發展和運營目標的變化而每時每刻都在動態調整的。

（二）培養全面的風險管理人才，提高風險識別和管控能力

根據國際投行的經驗，合格的風險管理體系涵蓋了各個業務單元和內控部門、各業務產品及員工等風險因素。資產公司在政策性不良資產處置時期，特別重視對風險管理人才的培養和選用，為不良資產處置和發展積累了豐富的風險管理經驗和人才資源。在開展商業化業務時，要繼續依靠自身的風險管理機制和人才優勢，實行全面、獨立的風險管理制度，保障風險管理機構和人員擁有較高的工作效率，提高審核、評估、監察、法律等部門準確發現和處置風險的能力。對資產公司來說，要提高商業化業務的風險管控能力，關鍵是要擁有一批專業的審計、法律、財務人員，培養和鍛煉一支具備知識結構合理，實踐經驗豐富的專業化員工隊伍，適應投資銀行業務發展的需要。隨著商業化業務的深入發展，各資產管理公司逐步意識到加強風險管理機制，培養風險管控人才，加強人才選用機制的重要性。如2012年開始，長城資產為了加強風險管控能力，為全系統經營單位配備專職風險總監，以此提高經營單位的風險識別能力，為商業化業務保駕護航。

（三）發揮內外監管機構的監督作用，完善風險管理體系

經過幾年的商業化轉型發展，資產管理公司已經積累了豐富的商業化風險管理經驗，也建立了比較完善、科學、有效的內控管理制度、業務運作和風險防范機制。但資產公司內部風險防范依然存在著諸多薄弱環節，如盡職調查不嚴謹、審核流程虛置、風險責任不清，需要資產公司在業務發展過程中繼續優化和完善。因此資產公司需要在風險管理、風險識別及訴訟處置制度上不斷完善。資產公司已出臺了百余項風險管理制度和業務操作辦法，建立了經營決策委員會、資產處置審查委員會、財務審查委員會和資產評估審查委員會等各類專門委員會，使決策程序趨于規范化和科學化，正確把握整體的風險狀況。長城資產嚴格按照ISO9000質量認證體系的管理要求，使公司的內控管理走向標準化、規范化的道路。

此外，資產公司還需積極借助外部監管、審計力量，有針對性的完善和改革內部管理漏洞，提高外部監管的全面性及有效性。政府主管部門可通過強化專項審計和不定期現場檢查等措施，進一步增加外部監管力量，及時發現系統內部的風險因素，防范資產公司產生經營風險和道德風險。銀監會定期會對資產公司開展業務檢查和窗口指導，以幫助資產公司完善內部風險管理體系，及時發現和處理各類違法、違紀事件。

四）加強國際合作，審慎推進“走出去”戰略

資產公司一直注重對外交流與合作，積累了豐富的不良資產處置國際交流與合作經驗。通過不良資產處置的國際招標、國外資產證券化以及利用外資進行不良資產重組，資產公司均已與國際上一些著名的不良資產處置機構、投資銀行等機構建立了良好的合作聯系，在吸引外資參與我國不良資產處置方面探索和積累了豐富的國際經驗。國際合作為資產公司商業化轉型發展積累了豐富的國際資源，也取得了不少成績。信達資產成功在港交所上市，東方資產、華融資產在境外成功發行美元債券，長城資產與日本生命保險合資成立保險公司等。但是，資產公司在享受金融全球化的益處時，也應時刻警惕來自國際金融市場的風險因素。20世紀80年代，日本金融業機構大跨步推行國際擴張策略時，片面追求海外資產規模的增長，忽視了自身核心競爭力的培育，最終遭遇金融慘敗。資產公司期望通過國際金融市場發展自己固然值得鼓勵，但現階段更重要的立足自身發展現實，更加關注自身競爭力的培養。

參考文獻：

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[3] 何德旭，葛兆強我國銀行業的發展趨勢與風險防范中國金融，2008 年第8 期

篇（8）

非正式金融法律規制研究

二、選題意義的研究

作為一種提供資金融通服務的金融形式，對其加以法律規制，既是現實問題，也是理論問題。30余年改革開放，非正式金融支持了中國民營經濟的大力發展，緩解了農村地區資金的極度匱乏現象，有力地推動了我國的經濟增長。然則，長期以來，非正式金融在中國是個頗有爭議的議題。一方面，作為誘致性制度變遷的結果，其內生性推動了中國民營經濟的發展，間接地推動了中國經濟的快速發展；另一方面，長期體制外循環對社會經濟造成一定負面影響，影響了國家宏觀經濟調控政策的制定與實施，甚至對正常的金融秩序造成影響。為此，我國政府對于非正式金融的“管制”是較嚴苛的，但效果并不明顯。

金融危機之后，全球經濟低迷，歐債危機持續不斷，中國實體經濟遭遇挫折、國內通脹壓力不減、股市樓市財富效應暗淡的情況下，大量民間資金流向民間借貸行業有其必然性，借助民間借貸渠道，眾多求貸無門的中小企業獲得了寶貴的資金“輸血”。但在實體經濟盈利低下的情況下，巨額高息的民間借貸，無疑是“一劑飲鴆止渴的毒藥”，浙江“跑路”潮恐是最好的實證。民間借貸如果演化為純粹的資金炒作，沒有實體經濟做支撐，那只能是擊鼓傳花的游戲，風險終會爆發。面對如此現狀，正視非正式金融成為必然，對其進行必要的法律規制是當務之急，近年來中央乃至地方相繼對民間借貸這種非正式金融形式及其組織進行規范正是現實所迫，但就法律規范本身而言，目前對于非正式金融的規范位階過低，多集中于部門規章與司法解釋，這并不能解決中國面臨的民間融資問題。

本文通過分析非正式金融法律規制的必要性、比較發達國家與發展中國家有關非正式金融法律規制實踐，提出中國非正式金融契約治理與監管并行的規制路徑，通過監管邊界的設定，具體設計中國非正式金融的法律規制，以希將非正式金融的風險控制在一個可承受范圍內，并借此發揮其對經濟發展的促進作用。本文的理論意義在于變消極事后“管制”為積極“法律規制”和變“堵”為“疏”的理念以及監管邊界設定的思路，全文貫穿著對非正式金融的寬容思想。文章創新之處在于將非正式金融的契約治理機制與適度監管結合起來，設定監管邊界。

同時將司法系統長期以來在非正式金融發展中所起的作用加以疏理，對于浙江省通過司法“試錯”來反應非正式金融的創新進行了深入分析，從而為司法介入非正式金融提供了路徑依賴，即便是在現有非正式金融立法環境不變的情況下，通過地方司法的改革來適應非正式金融不斷創新的路徑也是可行的；司法可以第一位次的解決非正式金融糾紛，如民間借貸糾紛等。全文貫穿著實證分析方法，并在第四章中就契約治理機制的論述過程中，對于各種具體非正式金融行為的法律規制進行了具體論述，同時對于非正式金融的監管制度進行了初步構建。非正式金融的研究不僅對于中小企業融資、民間資本的投資渠道具有一定現實意義，同時對于中國金融法律制度的完善也具有一定意義，彌補了法學領域對于非正式金融法律規制系統研究的不足。

三、課題的基本內容

30余年改革開放，中國經濟增長速度創造了世界經濟史奇跡，其中民營經濟對其做出了不可磨滅的貢獻。然則，民營經濟對社會經濟發展做出的貢獻并不足以說明其在正規金融體系中的地位，其中企業數量占比為99%的中小企業，占GDP比重為55.16%，占全國新增產值比重為74.17%，占社會銷售額比重為58.19%，占稅收比重為46.12%，占出口總額比重為62.13%，占城鎮就業崗位比重為75%左右。

但只有極小數的中小企業可以從正規銀行類金融機構獲取所需資金，如同KelleeS.Tsai所言，中國經濟中最有活力的部分卻缺失正規信貸，民營企業并沒有直接受益于國有銀行的信貸配置。同時，證券市場的門檻又將絕大多數中小企業拒之門外，在無法從正規金融系統融入資金的情況下，多數中小企業在創業初期、產能擴張期或者經濟不景氣的情況下，選擇了非正式金融。

與此同時，中國廣大農村出現了資金逆向流出現象，農村信用社及郵政儲蓄銀行等金融機構從農村吸收的存款，不斷地輸入到城市，如果農村信用社全部改制成商業銀行，成為與大型商業銀行類似的運營模式，可能會隨著大型商業銀行在農村的萎縮而逐漸縮容。面對此格局，在農村長期的金融體系中，非正式金融發揮了重要的不可替代的作用。對民營經濟和農村經濟發展起到推動作用的非正式金融，又如何陷入風波之中？非正式金融是否比正規金融體系更加脆弱，更易引發系統性風險，否則政府何以將絕大多數非正式金融視為非法，予以取締而快之？基于一系列疑惑以及近年來民間借貸風波的發生，本文試圖對非正式金融的法律規制問題進行深入分析，對中國現有非正式金融法律規范進行疏理，并采取歷史、經濟、比較以及實證的分析方式探究我國非正式金融法律規制的現狀，及我國民間借貸糾紛大規模發生、非法集資手段不斷推陳出新、非金融企業間借貸不斷地變相發展的制度動因，同時通過對境外有關非正式金融法律規制的實踐經驗進行疏理與比較，最終對我國非正式金融的法律規制路徑進行思考。基于這一思路，全文的研究分為五章層層展開。

第一章是全文的理論根基，從非正式金融內涵與外延的界定著手，通過非正式金融生成邏輯的多維分析以及非正式金融法律規制的理論基礎分析，為后文的法律規制確定理論基石。有關非正式金融內涵的界定是仁者見仁，但關鍵在于其是否受到監管、是否納入政府金融監管體系，處于金融監管體系之外的各種金融組織及各種資金融通活動統稱為非正式金融。換言之，非正式金融是指不受政府對于資本金、儲備金和流動性、存貸利率限制、強制性信貸目標以及審計報告等要求約束的金融組織和金融活動的總和。基于這一內涵的界定，非正式金融區別于民營金融、非法金融等，同時具體的非正式金融活動包括民間借貸、企業內部集資、非金融企業間借貸(文章并不贊成將其排除在民間借貸范圍之外)、通過私人錢莊與合會進行的金融活動、錢中與銀背等中介組織進行的金融活動、P2P網絡信貸以及各類非法集資行為、影子銀行的行為等等，只要滿足其內涵均可以確定為非正式金融范疇。

對于非正式金融的生成邏輯，文章從二元金融結構與政府的“父愛主義”入手提出非正式金融在當代中國生成的特殊環境，并且對于我國長期存在的金融抑制政策加以分析，同時對非正式金融生成的制度動因進行深入闡述，非正式金融的變遷作為一種誘致性制度變遷的結果，更是地方政府、中央金融權威機構與非正式金融參與者三方之間博弈的一種金融制度創新，最后通過經濟學上交易成本理論的分析為非正式金融的存在與發展提供進一步的經濟學基礎。文章一方面強調非正式金融生成的邏輯機理，另一方面對非正式金融長期隱蔽運營所造成的社會問題以及金融本身的脆弱性進行論證，從而為非正式金融的法律規制提供基石。

依照明斯基的金融脆弱性理論，一旦不具備償還債務能力的組織或者個人，只是通過不斷舉借新債償還舊債時，隨著這種非正式金融主體的增加，非正式金融將處于不穩定狀態，即極易發生危機，而溫州民間借貸風波的發生即有此等因素的作用。與此同時，金融市場所存在的信息不對稱性、外部性及壟斷問題，通過政府公權力的介入，初步是可以解決的，但其不可避免地會產生一些監管被俘獲的問題，故而如何將這種公權力的介入控制在一定邊界內，即對非正式金融的監管控制在必要的范圍內，進行適度地監管成為各界所關注的問題。作為外在制度的金融法律制度，是否具有普適性、是否與內生演化而來的規則互補、金融法律制度的供給是否滿足社會需求，這一系列問題亦成為非正式金融法律規制的必要前提。

第二章就非正式金融法律規制現狀加以闡釋。通過溫州民間借貸風波的簡要論述，引出中國非正式金融法律規制的發展歷程，此后對非正式金融法律規制的現狀進行深入分析，從而尋找出如此管制強度之下，民間借貸糾紛泛濫、非法集資行為范圍不斷擴張的制度原因，進而為變非正式金融“管制”為“法律規制”提供法律制度上的現實原因，也為后文“契約治理”與適度監管的規制路徑的提出提供法律制度基礎。

一國的金融法律制度一般都會基于金融穩定、安全的考量，從當時的社會經濟背景出發，確定具體的金融法律制度。為此，從1949年至今，我國對于非正式金融的法律態度前后有所變化，從建國初期的提倡私人借貸到此后一段時間的絕對禁止，形成了非正式金融一度基本消失的狀態。對于當時的政治經濟環境而言，通過市場機制來實現經濟趕超目標基本是不可能的，計劃經濟也就成為當時恢復經濟的首要選擇，這種強制性積累機制適應了社會經濟發展的現實需求。

然而在改革開放之后，民營經濟迅速發展起來，政府對非正式金融的管制也有所松動，故而得到前所未有的發展。然而，20世紀90年代初的投資過熱現象，以及諸如沈太福、鄧斌事件的發生，和1993年-1995年期間大量金融法律法規相繼出臺，又適逢1997年亞洲金融危機的發生，促成了新一輪金融嚴管政策。故而，在20世紀90年逐步形成了行政取締與刑事制裁非法集資行為的規制模式，各種非正式金融組織亦成為非法金融組織。2005年，相關法律制度開始松動，中央對于非公有制經濟發展提出36條，同時促進了民間資本向金融領域的發展，而2010年有關民間資本36條的出臺，更是為民間資本進入金融領域提供了決定性的法律基礎，從而對非正式金融的管制有所松動。

現有規制非正式金融的法律規范多集中于金融行政法規、規章，以及最高人民法院的司法性文件，效力位階比較低，甚至與其他基本法律相抵觸。這種將民間借貸限制于自然人間、自然人與企業組織之間的借貸，排除非金融企業間借貸行為的規定，以及民間借貸利率四倍以上不受法律保護，同時又通過中國人民銀行的金融規章將其確定為“高利貸”行為，卻無相關法律責任的規定，等等一系列法律制度上的不完善，憱就了非正式金融管制的低績效。文章通過規范分析方法闡述了非正式金融現有法律規制的低績效與嚴管制的現狀，為第四章論述私人契約治理與適度監管路徑提供邏輯基礎。

第三章圍繞發達國家與發展中國家有關非正式金融法律規制實踐與經驗，為后文的論證提供比較分析的基礎。本章分為兩部分，即發達國家，諸如美國、德國、日本等國有關非正式金融發展的經驗，尤其是法律規制的經驗，并且將對中國非正式金融發展的啟示融合于其中；發展中國家則以非洲撒哈拉以南國家小額信貸機構的發展經驗、南非《國家信貸法》的規制實踐以及亞洲孟加拉格萊珉銀行的成功發展為例，為我國小型金融組織的發展提供參考。而南非《國家信貸法》的簡要闡述為我國民間職業放貸人的規范提供了可資借鑒之處。無論是發達國家的美國、日本，抑或是發展中國家的非洲諸國，以及中國臺灣地區，對于非正式金融的法律規制，既重視非正式金融固有的契約治理模式，同時考慮差異化監管，并且非正式金融的進一步發展離不開法制的先行。

第四章圍繞非正式金融法律規制理念的重新樹立、契約治理與適度監管的論證展開。金融監管強調安全、穩健、有效等理念，然而在非正式金融法律規制過程中，過分強調“管制”，造成自由與效率價值的忽視，甚至是公平的喪失，并不符合非正式金融規制現實需求，更不利于非正式金融的規范化健康運作，必須重新樹立理念價值，客觀地認識非正式金融與正規金融法律規制的區別。強調效率理念：非正式金融的私人契約治理機制的有效利用；自由理念：賦予公民、企業一定的融資自由權，即民間自治權的發揮；公平價值：公平信貸權理念的樹立；保障安全價值：需要適度監管；最終實現正式規范與非正式規范的彌合、非正式金融與正規金融的聯結。

非正式金融之所以能夠長期存在并得以發展，除了具有多維度的生存空間，在缺乏有效的法律機制保護情況下，其特有的私人治理機制發揮了重要作用。然而，無論是非正式金融的隱性擔保機制(緣約文化)、基于長期合作與重復博弈形成的聲譽執行機制，抑或是團體貸款中的連帶責任(同行壓力)，都是以社會資本和聲譽價值為基礎，其運作機理的關鍵在于交易者聲譽信息的傳遞，以及對不良聲譽懲罰的可置信性。但其受限于特定的社區范圍內，無法應對規模化運營，對于超出血緣、地緣、親緣關系的非正式金融，這種私人治理機制的效用不斷弱化。同時，經濟環境的復雜多變，信息不對稱問題、交易不確定性問題依然會困擾非正式金融的正常發展，再加上長期在法律體系之外運營，無法得到法律的保護，對于組織化程度較低的非正式金融而言，缺乏有效的風控機制，這些都對非正式金融的可持續發展、投資者的利益保護不利，為此，需要來自于第三方的法律治理機制來彌補這些治理空隙，并矯正這些私人治理機制失效的領域。

法律治理機制對于私人治理機制的彌合，需要控制在一定范圍內，即政府公權力的介入，需要有一定的邊界，換言之，需要設定非正式金融監管供給與需求邊界，為非正式金融的私人治理與政府監管提供一個可行的平衡點。對于監管模式的選擇上，文中并不贊成在目前的中國實行自律性監管為主、政府監管為輔的監管模式，而是仍以政府監管為主，充分重視自律性監管及非正式金融領域存在的非正式制度。通過立法上一定程度地賦予非正式金融法律身份，從而為監管制度的具體構建提供法律基礎，否則市場準入、退出及交易活動等監管制度的設計皆為惘然。

第五章探討司法對非正式金融的保障。尤其是在現有法律規定不加以改變的前提下，對于體制外運營的非正式金融而言，在自身私人治理機制無法解決契約糾紛時，或者已經獲取一定的法律身份的前提下，發生糾紛，司法機制也是其最后的保障，同時，司法能動性是回應非正式金融創新的最可行路徑。司法介入非正式金融不僅有助于金融監管目標的實現、解決非正式金融糾紛持續走高問題，同時也可以彌合現有法律制度的粗疏與滯后性以及監管不足的現象。然則，完全依賴于司法規制并不是法律規制的應然之路，非正式金融陽光化的發展，不僅需要尊重其自身固有的特性，更需要立法上予以承認其法律身份，并且需要行政監管部門的適時護航、司法部門的最后保障，即形成全方位的規制體系。

四、課題的重點和難點

“存在即為合理”，行文伊始，筆者提到非正式金融的廣泛存在是否合理的問題，通過二元金融結構的分析、非正式金融生成的制度動因分析，非正式金融作為一種誘致性制度變遷的結果，更是地方政府、中央金融監管機構與非正式金融參與者三者之間博弈的一種金融制度創新，也是經濟學上交易成本理論作用使然，這一系列制度經濟學的闡釋，為深入分析非正式金融廣泛存在的正當性提供了依據。然而，非正式金融長期以來隱蔽經營，甚至是近些年的異化發展所引致的社會問題同樣不可小覷。無論是從金融脆弱性角度、公共利益角度，抑或是法律制度的供給與需求角度而言，更或是中國現有非正式金融法律規制狀況而言，都需要對非正式金融加以進一步規制，將其引入規范化發展之路。如何既考慮非正式金融固有的私人契約治理機制，又將法律、監管這些正式的治理機制融入其中，將二者完美的相結合，成為全文考慮的重心。

行文至此，本文已經初步對非正式金融的法律規制路徑問題做出回答，即非正式金融的私人契約治理機制+適度金融監管，伴隨以非正式金融法律規制理念的重樹、金融監管模式的設定以及司法介入非正式金融領域路徑的探析。具體而言，主要得出以下結論：

1.非正式金融作為一種內生自發性金融形式，具有多種存在的制度動因，并不會因為政府的嚴厲打擊而減少，近年來民間借貸規模的不斷增長、非法集資手段的不斷創新及其涉案金額與范圍的不斷膨脹、非金融企業間變相借貸形式的不斷推陳出新，已然說明非正式金融的存在絕非是可以通過嚴刑峻罰來加以壓制的，適當地承認其合理性與正當性是規范非正式金融的必要前提。

2.以尊重非正式金融契約的私人治理機制為基礎的法律治理機制，進行適度監管是其法律治理機制的關鍵，尤其是在非正式金融監管缺位、管制過多的情形下，依照適度監管的理念構建我國非正式金融監管體制是非正式金融法律規制的重要組成部分。對非正式金融監管供給與需求邊界加以設定，從而為金融行政監管部門介入到非正式金融領域提供邊界，進行適度地監管。

3.進行適度監管，并非是放松監管，而是正視非正式金融的特性，采取區別于正規金融監管的方式。考慮到監管主體的不同、市場自治程度、我國金融業監管傳統、非正式金融發展現狀等多方面因素，筆者認為，政府既要監管非正式金融，同時對相關監管者予以必要的限制，將政府行政監管與行業自律組織的自律性監管相結合。目前階段并不適宜以行業自律性監管為主的模式，畢竟中國的自律性傳統還不足以采取這種監管模式，非正式金融市場的行業自律組織仍處于起步階段，待其發展成熟，參與者的自律程度達到一定水平時，可以考慮政府逐漸退出。為此，本階段需要建立以政府的監管為主、行業協會的自律監管為紐帶、非正式金融參與者的內控為基礎、社會監督為補充的監管體系。

4.對于非正式金融監管的各種制度設計，其前提離不開法律對非正式金融的適度承認。而現有非正式金融的立法規定極其不完備，對各種非正式金融組織的規定過于粗疏，在規制實踐中，司法機構發揮了更大的作用，法律規范也多以最高人民法院的司法性文件為主，這種法律規制現狀無法調整非正式金融異化發展的現實。為此，部分地區通過地方司法“試錯”的方式對非正式金融的不斷創新加以體現，例如浙江省的高級人民法院，甚至是溫州市中級人民法院，出臺了一系列領先于全國其他地區的司法性文件，作為處理非正式金融糾紛的規范性文件。但是對于這種先行先試，要有一定邊界的限制，需要處理好與立法、地方行政的關系。

綜上所述，對于非正式金融的法律規制，是一個綜合規制的體系，既需要立法的確認，同時需要行政監管部門的維護，以及司法部門的最后保障。從廣義上而言，應該是在尊重非正式金融固有特性與契約治理機制的基礎上，做到事前監測、事中監管、事后保障的全方位的非正式金融規制體系。

本文的研究尚有未盡事宜，譬如對非正式金融具體行為的規制論證，尤其是實證方法的運用，在文章中尚有所欠缺，雖則筆者在近兩年多時間里幾赴浙江省的溫州市、麗水市、寧波慈溪市，江蘇省的南通市、無錫市，山西省的臨汾市等地市，就民間借貸問題進行調研，但仍囿于調研范圍及深度，不能充分就文中相關觀點進行論證，也不能完全確定自己提出的規制路徑是否能夠在非正式金融活動中得到完全驗證，然而，對于源自于民間的非正式金融，筆者能夠確定的是全文是基于大量實地調研收集的資料所進行的思考與寫作，而且會繼續這一本土化的“草根學問”。

五、論文提綱

目錄

導言

一、問題的提出

二、選題意義

三、非正式金融研究文獻述評

四、研究思路與方法

第一章非正式金融及其法律規制的理論基礎分析

第一節非正式金融內涵與外延的界定

一、非正式金融概念的厘清

二、非正式金融類型的界定

三、非正式金融的特性分析

第二節非正式金融生成邏輯分析

一、二元金融結構與政府“父愛主義”

二、非正式金融：金融抑制政策使然

三、非正式金融：制度動因

四、非正式金融：交易成本分析

五、非正式金融：有利于競爭政策優化

六、非正式金融：個人與企業的選擇

第三節非正式金融法律規制的理論基礎分析

一、政治學基礎：公共利益理論

二、經濟學基礎：金融脆弱性理論

三、法經濟學基礎：法律制度的普適性準則和制度的供給需求關系.

本章小結

第二章非正式金融法律規制的現實需求--我國非正式金融法律

規制的發展歷程及其問題

第一節我國非正式金融法律規制的發展歷程

一、1949-1978年：從提倡私人借貸到絕對禁止

二、1978年-1995年：適度寬松，但仍對非正式金融進行抑制的時期76

三、1995-2004年：非正式金融的嚴格管制期

四、2005-2010年：雖有限制但法律開始松動

五、2010年至今：進一步放寬非正式金融管制

第二節我國非正式金融法律規制的現狀

一、非正式金融的法律地位

二、對非正式金融采取的管制措施與管制主體

三、非正式金融的法律責任

第三節我國非正式金融現有法律規制的缺陷

一、管制強度高、績效低

二、金融管制理念的偏差

三、非正式金融法律規制體系的不健全

本章小結

第三章境外非正式金融發展與法律規制實踐及其啟示

第一節發達國家非正式金融發展、法律規制實踐及其啟示

一、美國非正式金融向正式金融的成功轉型：社區銀行

二、充分尊重合作制本色的合作金融法制典范：德國

三、日本輪轉基金組織的成功轉型：無盡聯合股份公司互助銀行一般性商業銀行

第二節發展中國家(或地區)非正式金融的法律規制實踐與啟示

一、撒哈拉以南非洲國家的金融自由化改革--小額信貸機構的發展

二、小型銀行典范：孟加拉格萊珉銀行

三、強制替代的代表：20世紀50年代的印度、泰國

四、契約治理的典范：臺灣

本章小結

第四章我國非正式金融法律規制的構想

第一節非正式金融法律規制理念之重樹

一、效率：非正式金融的私人契約治理機制的有效利用

二、自由：賦予公民、企業融資自由權，即民間自治權的發揮

三、公平：公平信貸權理念的樹立

四、安全：適度監管

五、合作：正式規范與民間規范的彌合、非正式金融與正規金融的聯結

第二節我國非正式金融的契約治理

一、契約自由與契約治理

二、非正式金融契約治理機制現狀

三、非正式金融契約的法律治理機制對私人治理機制的彌補與矯正

第三節非正式金融監管邊界的分析

一、監管理論述評

二、非正式金融監管邊界設定中的主要假設條件分析

三、非正式金融監管成本分析

四、非正式金融監管的供給強度邊界及其影響因素分析

五、非正式金融監管的需求邊界分析

第四節我國非正式金融監管制度設計

一、非正式金融監管模式的選

二、監管權限的設定

三、我國非正式金融監管制度的具體設計

第五章司法介入非正式金融的路徑分析

第一節司法介入非正式金融的必要性分析

一、各地民間借貸糾紛、非法集資案件持續走高

二、現行有關非正式金融法律規制制度的粗疏與滯后

三、監管有效與無效論下的司法介入

第二節司法介入非正式金融的路徑選擇--以“先行先試”和司法能動性為視角

一、地方司法“試錯“的可能性

二、能動性下的地方司法

三、地方司法與地方行政的良性互動及司法能動性對立法革新的推動

第三節地方司法“試錯”邊界分析

一、地方司法“先行先試權”的授權合法性

二、地方司法“試錯”主體的限定與時間、范圍的限制及監督救濟

三、司法的能動性不能取代立法

四、司法介入非正式金融應注意的問題

篇（9）

【中圖分類號】TU984.2 【文獻標識碼】A

城市河流作為城市經濟發展的命脈，與人類的發展密切相關，不僅具有供應水源、美化環境等基本功能，而且還具有保護自然生態以及防洪排澇等重要作用。從本質上看，城市河流具有很強的人工開挖特征，在經歷長時間演化之后，城市河流已在很大程度上具有自然河流的特點。

《中國城市發展報告》2012卷顯示，截至2012年年底，我國的城鎮化率已經達到52.57%，與世界平均水平持平，隨著我國城鎮化進程的加速，城市對水資源的用量需求日益增大，這就使水環境日益遭到人為的破壞，很多城市水質不斷惡化。一方面，很多企業和居民把城市河流視作“天然的排污場所”，習慣于把大量的工業污水和生活垃圾直接排入城市河流中，導致河流的水質不斷遭到破壞，最終逐漸喪失其生態功能，“缺水危機”的現象隨之在城市中頻繁出現。另一方面，許多城市在發展過程中忽視城市水環境的保護工作，而是一味強調經濟利益的重要性，城市工程建設大張旗鼓地進行，導致一些城市河流被填埋，不僅使城市天然水系逐漸萎縮，而且改變了城市河流原有的地貌及其水文特征，最終對人類賴以生存的自然壞境造成了嚴重的負面影響。因此，有必要結合我國城鎮化進程加速這一宏觀背景，對城市河流污染治理過程中面臨的主要問題進行分析，再提出相應的治理對策。

我國城市河流污染的總體現狀

長期以來，我國對水資源的保護和水資源再生等工作一直較為忽視，水資源一方面被大量浪費，另一方面還遭到嚴重污染，數據表明①，我國有超過25%的河流和河段由于受到污染而不能滿足最基本的灌溉用水需求。根據我國七大水系的408個水質監測斷面數據，經過多方努力，目前在總體上呈現逐漸好轉的跡象。

盡管如此，隨著我國城鎮化進程的加快以及土地的開發利用程度加深，很多城市河流逐漸降低了原有的水土保持功能，河流水量時段分布不均的趨勢也越來越明顯，部分城市河流的污染非常嚴重，尤其是一些河流，由于“在源頭上沒有新鮮補給水，同時也不存在地表徑流”②，沿岸的企業污水處理不徹底，甚至有少數企業為了節約成本，未進行處理就直接把工業污水排入河流內。并且，在農業生產過程中，隨著化肥和農藥被不合理地大量使用，導致部分化肥和農藥通過農田灌溉或自然降雨等渠道流入農田附近的河流之中，并且大大超過了這些河流固有的自我凈化能力。此外，鑒于一些居民在日常生活中缺乏環保意識，隨意向附近的河流傾倒垃圾以及排放生活污水，這就導致工業污水、農業污水、生活污水以及各種廢棄物不斷充斥于河流，使這些河流逐漸成為所處城市的固定排污場所。城市河流變成了污水溝，導致其最終喪失了生態功能，呈現出渾黃甚至深黑的顏色，持續散發出難聞的刺鼻氣味，于是對區域經濟的發展以及沿河流域的地區（或城市）居民的安全飲水等方面均產生了極大的威脅。

我國城市河流治污面臨的主要困境

城市河流的污染在很大程度上來源于人為污染，除了前文提及的企業、居民隨意排污等原因之外，筆者認為，還有必要對更加深層次的原因進行分析。

城市化進程引致了對城市河流的負面影響。城鎮化不僅是我國社會經濟水平提高的重要標志，而且也是人類社會發展的必經階段。作為我國當前的重要國策之一，推進城鎮化的發展在有效推動經濟發展的同時，導致我國城市有限的資源出現了相對緊缺的狀態，城市生態環境也會隨之受到負面影響。對于寶貴的城市河流資源而言，一方面影響了既有的河流生態系統，另一方面改變城市河流的物質生產和循環、信息傳遞以及能量流動等一系列常態過程，最終改變了河流生態系統原有的穩定結構，不利于河流生態系統的健康發展。除了前文敘述的人為排放污染物這一重要原因之外，還具體表現在如下一些方面：

第一，城市河流生態系統破壞嚴重。城市用水量的劇增直接導致城市經濟用水擠占了河流生態環境用水，加劇了生態環境質量的退化速度。很多時候，人們出于對自身利益的考慮，往往會對河流展開諸如筑壩、河道硬質襯砌、分流等一系列改變河流原有形態的人工操作，這就導致河流的天然水分循環過程被人為地改變，并且，一方面，河流生態環境用水被經濟用水擠占過多，另一方面，在工業化大規模生產的格局下，河流容納的污染物不斷累積和增多，這些因素共同作用后導致生態系統原有的服務功能下降，河流生態系統逐漸退化，這樣一來，反而“使城市河流失去了原有的保障城市經濟發展的作用，甚至還會對城市經濟發展形成反作用”③。

第二，城市規模的擴大導致用水需求的劇增，繼而導致城市河流生態環境出現用水短缺狀況。在我國，很多城市在水資源相對短缺的前提下不得不以定時用水、定額用水以及聯片用水等變通的方式來提供水資源，這樣一來，不僅對城市的經濟發展起到了阻礙作用，而且還降低了城市居民的生活質量。

區域利益分化導致了水資源結構性污染。從我國宏觀經濟發展的層面而言，全球經濟的持續低迷促使我國把發展經濟作為當下的第一要務，尤其是各個行政區的地方政府更是如此。由于地方政府肩負著發展當地經濟的重要任務，當地的一切生產和生活都要為本地區經濟發展服務，于是逐漸漠視了對行政區內的河流水資源采取有效保護措施。再從城市河流的地理位置層面來看，河流的上游地區本身就占據天然優勢，并且有些地方政府在發展本地經濟的長期規劃中，有意或無意地把帶有重污染的企業建造在上游河流附近，目的在于方便本地區域排污，過度的排污使上游河流水體受到了嚴重污染，這些遭受污染的水會順著河流流入下游地區。再結合我國的法律來看，盡管對“從上游地區流入下游地區的水質指標給予了明確規定”④，但對于下游地區而言，要想保證下游地區流出的水質能夠達到國家規定的標準，則需要投入大量的資金對來自上游的污染水進行處理，下游地區出于利益的考慮，往往對此采取拖延態度，久而久之，導致城市河流的水質不斷惡化。

對城市河流水資源的合理規劃和有效利用認知不足。在經濟發展利益驅動下，人們僅僅從經濟利益的角度出發，要么埋湖囤地，要么修改河道，對城市水系進行肆意破壞，使城市水系的整體功能不斷減弱，并最終喪失了其強大的服務功能。

第一，一味填河圍地。城市河流水面隨著城市化步伐的加快被人為侵占，或將河道排水改為管道排水，導致城市河流水面積急劇減少，河流溶劑不斷下降，城市河流的天然調蓄功能大幅度萎縮，從而顯著提升了內澇的發生概率。

第二，盲目硬質化襯砌。天然河道內部蘊藏有大量的生物、植物以及微生物，這些生物都有能夠對污染有機物進行降解，因此能夠在一定程度上保證河流具有自我凈化的能力。一方面，盲目硬質化襯砌會導致原本能夠有效阻擋垃圾的植被遭到人為破壞，這樣反而更容易加重河流水質的被污染程度，另一方面，很多河道治理工程只考慮河流的防洪功能，片面追求河岸的硬化覆蓋，與此同時卻淡化了河流固有的資源儲蓄和生態功能，破壞了自然河流原有的生態鏈。

相關職能機構缺乏污染治理能力。整體來看，我國河流水資源的管理機構可劃分如下：“一是作為國家環保部派出機構的環保督查中心，二是作為流域管理機構的各流域水利委員會，三是流域水資源保護局。”⑤盡管我國治理水污染的部門眾多，但這些部門的職能重疊交叉，并且各部門的職能界定不清晰，總體上依舊體現為“多龍治水”的格局，從而使得現有的流域管理機構在水污染治理方面并不擁有獨立自主的執法管理權，在具體執行過程之中，很難對水資源的污染防治工作發揮出應有的職能作用。具體表現在兩個方面：首先，作為水利部的派出機構，環保督查中心的主要職能是對河流進行管理，然而，該部門本身只是一個事業部門，并非行政部門，在其實際治理的過程中，很多情況下，由于一個流域往往會涉及兩個或兩個以上的不同行政區域，每個行政區均有各自不同的地域特點，這就導致不同流域的河道主管部門不會統籌全局，而是更愿意按照自身的地方特點對跨行政區域的河流進行規劃和管理。其次，由于不同的行政區域擁有各自不同的地方利益，環保督查中心并沒有足夠的權力來平衡各方利益，這就導致很多被污染城市河流在具體糾紛處理過程中，處理時間被無限延長，最終不了了之。

我國城市河流污染的治理對策

樹立正確的城市河流治污觀念。政府、企業和城市居民均清晰地認識到：無論對于哪一座城市而言，城市水系都是其生存和發展的重要基礎。并在這一觀念的指導下，或吸收國外的成熟經驗，及時出臺水資源保護政策，或嚴格自律，不讓自己做出不良行為，從而造成負外部性。當然，經濟的發展和環境的保護從來都是一對矛盾，換言之，在多種客觀因素的影響下，無法完全避免污染物進入城市河流，對于此，政府可以設置一條排污底線，這樣就能保證城市河流中的水體始終能夠維持正常的自凈化功能。

設立流域綜合管理機構。流域綜合管理機構可以在跨行政區的河流管理和保護方面起到重要作用。從目前來看，國家水利部的職能在于更好地利用河流水資源，國家環保部的職能則體現在有效保護水資源，多個部門分工合作，協同發揮職能。然而，目前我國卻并未針對跨行政區域水污染的防治設立一個擁有充分執法權力的專門機構，而是僅僅擁有一個流域水資源保護局這樣的事業單位，因此無法順利開展水污染防治工作。具體而言，水資源除了具有流動性特征外，另一個顯著的特征體現為整體性。對于跨行政區域的河流水資源這一整體，我國均由不同的部門從最開始的規劃、過程的配置一直到最后的污染防治等各個環節進行管理。基于這一分散式管理體制，各個部門均無法順利開展污水防治工作，由此會產生如下兩種情況：當利益出現時，各個部門會爭奪管理權，而當問題難以解決時，各個部門則會對此唯恐避之不及，出現相互推諉的局面。

基于此，通過立法來建立一個強大的流域綜合管理機構是解決這一狀況的有效方法。我國應該摒棄“只有在水利部授權下，流域管理機構才能行使相關職能”的傳統觀念，依法設立一個流域綜合管理機構，賦予該機構充分的權限，并指定該機構成為唯一擁有跨行政區域河流水資源執法權力機構。這樣一來，就可以把原本分散的權力聚集在一起，集水資源規劃、水資源配置和水資源污染防治等各項職能于一身，能夠在權責明確的前提下統籌全局，更好地開展工作。

預防為主，防控結合。在開展河流污染治理工作的整個過程中，應該始終貫穿“預防為主、防治結合”的思想。第一，預防為主。對于那些已經完成治污的河流或者潔凈河流，為了防止它們的重復污染或首次污染，政府部門應該及時制定和采取有效的預防性措施；對于那些已經處于輕度污染狀態的城市河流，為了及時防污染重度化和污染物的蔓延，政府則應當立即對其實施應急預案，據此控制其污染惡化程度；對于那部分已經被重度污染的城市河流，政府則應對治污方案做出多套詳細規劃，并通過比較來從中選擇最優方案，再通過多部門聯動，采取綜合措施來有序開展治污工作。第二，防控結合。控制的關鍵在于控制到位，具體表現為要對各類污染源進行全方位控制，一方面要對河道實施定期清理，從而減輕或消除河道內污染源對水體功能產生的負面影響，另一方面則要嚴格開展日常監測工作，嚴密防止河道外污染源進入河道。

建立科學合理的城市河流生態系統修復模式。城市河流生態系統修復模式的建立是一個龐大的系統工程，要考慮到很多方面，具體可嘗試通過如下步驟來建立一套操作性強的修復模式。

第一，有效控制污染源。通過合理規劃社會經濟發展布局、調整和優化產業結構來節約有限的水資源，同時提高植被覆蓋面積，由此進一步保護水資源。大力倡導城市清潔生產，積極推進工藝革新，從而減少各類污水、污染物等污染源的產生和排放。降低對城市河流生態系統的威脅強度，減少過去那種大強度開采水資源的粗放式做法。加強環境審計管理工作。第二，截留并處理城市污水。作為河流水質惡化的重要因素之一，城市污水一直是人們密切關注的問題，截留并處理城市污水由此成為改善水質最為有效的手段。因此，需要對匯入城市河流的污水實施生態截留或工程截流，并將城市污水集中處理。第三，清除水體中的污染底泥。一般來說，有兩種情況會導致城市河流底泥中污染物釋放出來，一是外來動力源發生變化（或被切斷），二是水體的其他動力條件發生改變。為了給河流生態系統的修復創造一個良好的條件，就需要利用專業設備，將水體中的這些污染底泥及時轉移和清除。這樣一來，不僅可以把大量的底泥作為河道兩側護岸及堤防加固的填土材料，實現廢物再利用，而且還有助于增強航運能力。第四，增加河流水體容積。要減少城市生產用水和生活用水的浪費，不能再像以前那樣過多地擠占城市河流生態環境用水。要在適當的時候，提高對城市河流生態系統必需的生態環境用水的分配額度。利用各種有效方法來增強河流對污染物的稀釋及自凈能力。通過適當提高河流水流流速的方式來使河流中水流與河岸基質以及地下水之間加強物理交換。第五，加強魚道建設。應該使河流成為生物多樣性的匯集場所，充分考慮水生生物的生存需求，在這一觀念的指導下，一方面要促進邊灘和淺灘的發育，并有效保護與恢復河道內水生物的棲息地，另一方面還要加強魚道建設，為這些水生物提供更加開闊的人工自然營棲地。第六，建設親水景觀。通過親水景觀的建設，一方面能夠提高河流生態系統的休閑娛樂價值，另一方面還能滿足城市居民的親水愿望，從而進一步提高居民對環境質量的訴求。

綜上，無論是政府、企業還是城市居民，針對城市河流生態系統日益退化的嚴峻問題，應該面對現實，樹立起正確的治污觀念和環保意識，企業不再向城市河流中排放工業廢棄物，居民不再向河流中亂扔生活垃圾，政府則出臺起賞罰分明的懲戒制度，三方合力，共同保護稀缺的水資源。

（作者單位： 北京大學環境與能源學院）

【注釋】

①徐祖信：《河流污染治理技術與實踐》，北京：中國水利水電出版社，2013年，第57頁。

②盛連喜主編：《環境生態學導論》，北京：高等教育出版社，2002年，第152頁。

③任海，彭少磷編著：《恢復生態學導論》，北京：科學出版社，2002年，第207頁。