緒論：寫作既是個人情感的抒發，也是對學術真理的探索，歡迎閱讀由發表云整理的11篇服務行政論文范文，希望它們能為您的寫作提供參考和啟發。

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1服務型政府的概念及特征

所謂服務型政府，是相對于管理型、權力型、命令型政府而言，它是在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架內，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府。

服務型政府有兩個重要特征：一是政府只提供市場、企業和個人不能或不愿提供的公共物品和公共服務。眾所周知，現代經濟學普遍把產品分為公共物品和私人物品。公共物品（除政策、法規外）往往是投資規模大、投資周期長，對于企業而言，投資于公共物品無利可圖；對個人而言，則往往無力承擔。而公共物品所具有的非排他性特征，又使得人們容易產生搭便車的心理，即某人參與了公共物品的消費，卻不愿意支付或充分支付生產成本而依賴他人支付。這種搭便車的心理（以及避免被搭便車的心理）導致了集體的不理性：大家都不愿提供公共物品。這就決定了公共物品不可能由市場提供。經濟學上私人物品和公共物品的劃分方法很好地界定了服務行政的范圍：政府只應該向公眾提供公共物品，而不需要也不應該涉足私人物品的生產。私人物品完全可以由市場機制實現有效率的供給，政府沒有必要介入私人物品的生產。二是政府應當鼓勵公共服務市場化。雖然政府應當提供公共物品，但是政府決不可以壟斷公共物品的生產。即使事實上只有政府有能力提供的服務，也沒有理由因此而禁止私人企業去嘗試和尋求其他方法，也就是在不使用強制性權力的情況下提供這些商品和勞務的方法。人們完全有可能找到一些新的方法，使一種在過去不可能由那些愿意為之支付費用的人排他性獨享的服務成為一種可供交易的服務，進而使市場方法能夠在它此前無法適用的領域中得到適用。政府不得壟斷公共物品的供給意味著私人和私人企業可以進入這些領域，這些公共服務行業是面向市場開放的。因此，公共物品的供給應該向私人開放，與私人不愿意提供公共物品并不存在矛盾。作為服務型政府，不僅不可以壟斷公共物品的供給，而且應當鼓勵公共服務市場化，因為在存在競爭的情況下，服務行政的弊端會降至最低程度，并能和市場經濟體制的基本要求相兼容。

2創建服務型政府的必要性

2.1建設服務型政府是建立和完善社會主義市場經濟體制的客觀需要

服務型政府的根本任務就是按照社會主義市場經濟體制和法治社會的要求，提供良好的市場經濟發展環境。經過20多年的改革開放，中國社會主義市場經濟體制初步建立，但是傳統計劃經濟的影響仍然較為嚴重，舊體制下最困難的問題被積淀下來，轉型時期的特殊問題也已凸現。政府直接管理經濟、地方保護主義、部門與行業壟斷、假冒偽劣等問題仍然存在，這些既不符合WTO規則，也嚴重影響了整個市場經濟體系的規范發展。服務型政府，正是改變過去政府管理中不規范、不完善的地方，進一步轉變政府職能，將政府主要精力放在加強與改善宏觀經濟調控，規范市場、創造良好市場環境，提高公共服務水平和能力等方面；使政府管理符合市場經濟體制要求，推進我國社會主義市場經濟體制的完善。

2.2建設服務型政府是由我們黨的宗旨和政府性質決定的

我們黨的宗旨是為最大多數人謀利益，這也是的一個基本觀點。貫徹“三個代表”的要求，本質在堅持執政為民。黨的一切工作，都以實現最廣大人民的根本利益為最高標準。我們黨致力于發展先進生產力和先進文化，正是為了不斷滿足人民群眾日益增長的物質文化生活的需要，實現和維護最廣大人民的根本利益是堅持“三個代表”的最終落腳點。我們的政府是人民的政府，這就決定了政府所做的一切，必須是也只能是為人民服務、為人民謀利。

2.3建設服務型政府是各國政府改革的重要趨向

在席卷西方世界的政府再造之風中，特別是自20世紀90年代以來，西方各國的政府均以重塑服務型政府為其主要目標。1994年，英國政府進行了“政府信息服務”的實驗，1996年11月公布“GovernmentDirect”計劃，提出新形態的公共服務以符合未來社會的需求。美國政府于1994年9月20日頒布了“顧客至上：服務美國公眾的標準”，主張建立顧客至上的政府。同年12月，美國政府信息技術服務小組提出的政府信息技術服務的遠景報告認為，改革政府不只是人事精簡、減少政府赤字的問題，更需要善于運用信息技術的力量徹底重塑政府對民眾的服務工作。還有新西蘭的“公共服務部門之改造”以及日本的“實現對國民提供高品質服務的行政”，都體現了政府改革的目標———構建服務型政府。改革開放以來，我國也在創建服務型政府方面做出了不懈努力，先后多次進行以轉變職能為重點的機構改革。

3創建服務型政府的路徑選擇

3.1建設高素質的公務員隊伍是建設服務型政府的關鍵

建設服務型政府，首先要建設一支高素質的公務員隊伍。所謂高素質的公務員隊伍，不僅是指公務員具有較高的業務素質，更是指公務員具有較高的政治素質和強烈的服務意識。培養公務員的服務意識，必須強化公務員的職業道德、責任意識、敬業精神，提高公務員的業務能力、服務本領。具體而言，要著重強調以下三點：一是主動性。國家公務員要有主動為公眾利益服務的熱情，善于發現問題、了解問題，會做調查研究，能夠以敏捷的反應能力去體察、了解社會客觀事物，并積極預防和解決問題。同時也意味著國家公務員能夠積極回應民眾的需求，為其提供高品質的服務。二是高效性。行政效率是達到行政目標的最重要手段。人民需要高效率的政府，希望政府簡化辦事程序，提高辦事效率，尋找完成行政工作最迅捷、最經濟的途徑和方法。三是公正性。行政機關的活動以及相關的制度對任何人都不偏不倚，一視同仁。因而國家公務員在理念上，要承認社會公民具有平等的權利。政府所提供的機會和福利盡可能地在社會成員之間公平分配。在具體的施政行為中，要有一種“非人格化”的依法精神。即不因親而優特，也不因疏而冷漠，既不因位高而特殊，也不因位低而歧視。消除個人的、非理性和感情的因素，維護社會公正與正義。

3.2深化行政審批制度改革是建設服務型政府的重要舉措

根據行政審批制度改革的總體要求，在行政審批制度改革工作中要遵循五個原則。①合法原則。即設立和實施行政審批必須符合依法行政的要求，符合法定權限和法定程序，依據的有關法律、法規、規章必須公開。沒有規范性文件依據，而依部門內文件設立的審批事項一律取消。②合理原則。指設立和實施行政審批必須有利于社會主義市場經濟發展和社會全面進步，有利于政府實施有效管理。③效能原則。要求簡化程序，減少環節，方便群眾，強化服務，縮短時限，避免多頭、重復審批，提高效率，以較小的行政資源的投入，實現最佳的政府工作目標。④責任原則。按照“誰審批，誰負責”的原則，有行政審批權，就要對審批的事項負相應責任。行政審批機關不履行、不正確履行對許可對象的管理職責或者違法審批要追究責任，依照有關規定，給予有關責任人相應的紀律處分。⑤監督原則。即對行政審批機關行使審批權進行監督制約，保證合法、合理、公正地行使行政審批權，維護相對人的合法權益。相對人對審批提出異議，要做出書面答復，并告知有申請復議和提起行政訴訟的權利；審批機關要及時處理舉報、投訴，將處理結果通過適當方式回復舉報人、投訴人。“合法、合理、效能、責任、監督”五項原則是相互補充的有機整體，在實際運用中，不能割裂，片面強調其中一項或幾項。特別是要把握合法原則和合理原則的有機統一，即使是符合合法原則的審批事項，如果不符合合理原則，該項審批也應通過立法程序予以取消；雖然符合合理原則，但不符合合法原則，則應通過相應的立法程序，制定規范性的法律文件予以確定。

3.3建立行政服務中心是實現服務型政府目標的重要方式

行政服務中心就是將原政府職能部門的各項職能集中到一個大廳，面向服務對象統一提供對口服務。建立行政服務中心可以使公民不再需要分別找各部門科室，就在大廳內一次性解決問題，由跑多門變為進一門。與行政服務中心相配套的制度還有首問責任制和公開承諾制。首問責任制要求第一個受到咨詢的公務人員負首要責任。如所詢問事務屬于本窗口職責范圍則必須負責接待并為之辦理所有事務，若不屬于本窗口服務內容，則負責指點或幫助聯系相關部門人員接待，不得推諉搪塞。公開承諾制度堅持“公開、公正、公平”的原則，實行政務公開。行政服務中心的一切服務項目、辦事程序、服務時限及管理規章一律公布于眾，對服務質量和提供速度進行公開承諾并接受群眾監督。“一站式服務”、首問責任制與公開承諾制構成了行政服務中心的核心運轉機制，是行政服務中心這一新生事物的新意所在。建立行政服務中心是對傳統行政管理體制的變革和揚棄，是政府管理理念的一次改革和創新。行政服務中心通過將審批、審核事項集中辦理，實行“一個窗口對外”、“一站式辦公”、“一條龍服務”，通過“陽光下作業、規范化管理”的形式，公開所有辦事過程，使行政活動過程和行政權力的運用公開化、透明化，提高權力運行的透明度，為建立辦事高效、運轉協調、行為規范的服務型政府打下良好基礎。

3.4發展電子政務是實現服務型政府的重要手段。

電子政務的主要目標就是建立起以為公眾服務為導向的政府。發展電子政務屬于政治體制改革范疇，電子政務的實施過程，就是政府打破公共服務領域的壟斷，提高服務效率，更快捷、更直接和更廣泛地為社會服務、為公眾服務的過程。公眾由此可以獲得更多的公共信息資源，可以享受政府更具體、更個性化的服務。電子政務的公開性決定了上網的政府必須實行政務公開。首先是要求政府行為公開，無論是政府決策還是政府審批都不能實行暗箱操作，必須按照法定的程序進行，接受人民的監督。再就是要求政務信息公開，凡是法律規定需要向公眾公布的政務信息都必須上網，向公眾公開。

3.5推進公共服務社會化是實現服務型政府目標的有效途徑。

公共服務社會化主要是指將原來由政府承擔的一些公共服務職能，大量地轉移給非政府組織和私人部門，即從公共服務和公共產品完全由政府部門或國有企業提供轉變為政府利用社會的力量由社會自治或半自治組織以及私營企業向公眾提供公共服務和產品，一些私營部門、獨立機構，社會自治、半自治組織等社會組織都將成為公共物品及服務的提供者，為提供相同的公共物品和服務展開競爭。政府通過對社會力量的組織、利用和管理，實現公共管理和服務的社會化，以便在不增加政府規模和開支的情況下改善公共服務，提高行政效率。公共服務社會化可以使許多非政府機構加入到公共服務和產品的提供隊伍中來，這樣原先由政府承擔的很大一部分公共管理職能轉移出去，政府可以部分地甚至完全地從日常事務中解脫出來，專心于政策的制定和執行、市場經濟秩序的維護、基礎設施的建設，真正做到“掌舵，而不是劃槳”，為公眾提供更多，更優質的服務。這也是實現“小政府、大社會”的前提。

要實現公共服務社會化，政府必須廣泛采用授權或分權的方式，將社會服務與管理的權限通過參與或民主的方式下放給社會中的一些組織，授權并運用政策鼓勵社會中介組織、社區或私營機構承擔一些公共服務事業和產品。隨著社會結構的變遷，社會多元利益格局的形成，市民社會的成長，大力培育、發展和規范社會中介組織，推進公共服務社會化，建立社會自我管理機制，將成為政府社會管理模式改革的實踐取向之一，亦是建設服務型政府的重要環節。

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服務型政府是把“為人民服務”作為政府的宗旨，核心是“服務”民眾，考核指標是民眾的滿意度。服務型政府不僅重新界定了政府所享有的公共權能的權限，更重要的是強化了政府的責任，強調職權與責任的統一性。英國歷史學家約翰、阿克頓曾說“絕對的權力必然產生絕對的腐敗”。可見，任何公共權力的運作都必須有公共責任來約束，否則有權無責必將導致權力的濫用。尤其是在我國，從長期的全能主義政府轉向服務型政府的建設，更需要有完整的責任體系來支撐。

1.政府責任的概念界定

筆者經過查閱文獻發現，我國學界主要從政治學、法學、行政學、倫理學及經濟學等不同學科視角對政府責任進行了研究與探討。至今，學術界對政府責任并沒有統一的概念。具有代表性的主要觀點有：一是政府責任即是政府對自己的各種行為或者制度設計承擔相應的責任形式，并對政府的消極行為進行制約，該觀點把“政府責任”看作是是一種責任形勢，推崇“負責任的政府”，是責任政府的操作層面，是責任政府制度化的實現途徑和方式；二是政府責任是指政府能夠積極地對社會民眾的需求做出回應，并采取積極的措施，公正、高效地實現公眾的合法需求和利益；三是把政府責任視為政府社會回應力，政府的義務和法律責任的整體概念。盡管不同的學科視角對政府責任進行了不同的論述，但從本質上看，政府責任均包含以下有兩層含義: 第一, 政府及其公務員所負有的職責, 第二, 政府及其公務員沒有履行職責而應承擔的不利后果。此外，學者們還對政府責任進行了分類，比較受到認可的主要有下面幾種觀點：一是羅姆瑞克(Romzek) 把政府責任分為四種: 即官僚責任、法律責任、政治責任和職業責任, 并認為前兩種責任強調嚴格的監督和較少的自由處置權, 后兩種責任則允許較大的自由裁量權[1]。在國內不同學者也從不同的角度對政府責任類別進行了論述：中國人民大學的張成福教授把政府責任分為五種即: 道德責任、政治責任、行政責任、訴訟責任和賠償責任[2]；華南師范大學政法學院講師張強把政府責任分為政治責任、官僚責任、公平責任和績效責任[3]。

2.政府責任缺失的表現及原因分析

好比一部機器會出現失靈一樣，政府責任也有缺失的現象，例如當下社會頻繁出現的食品安全事故，等均把政府責任缺失推上了輿論浪尖。筆者認為所謂政府責任缺失主要包括政府的不作為、作為不到位以及不當作為三種情況。深究原因主要有以下幾種：

2.1從文化視角上來看，傳統的“官本位”思想根深蒂固

長期以來的“君尊民卑，官貴民賤”導致政府責任意識不強。盡管后來我國政府進行了相應的改革，強調建立責任型政府和服務型政府，對這種觀念造成了一定的沖擊，但其心理積淀并未徹底消除，仍然在左右著我們的觀念和行動，尤其是一些政府官員思想上未能從“官本位”真正轉向“民本位”。正是傳統的“官本位”心理模式在作祟，一方面激發了人們的權利意識，促使人們對權力進行狂熱的追逐；另外一方面，卻淡化了行政主體的責任意識，使他們在行政執法過程中無限地擴大權力的內涵，縮小責任的內涵，遇到問責就會出現“臨時工”等替罪羔羊；同時，民眾的“奴性”心態也為政府失責奠定了群眾基礎，群眾監督難以發揮作用。

2.2我國政府責任缺失的關鍵原因是相應制度尚未完善

縱觀我國的現有制度中，很多都是用來約束和規范政府的管理對象，主要針對政府及其公務員的相對較少。實際上，政府及公務員握有公權，擁有公共資源的支配權，更有必要對其行為進行嚴格的規范與監督，杜絕腐敗和行政亂作為，損害公共的利益。但是由于制度的欠缺，政府失責的成本就大大降低，追究責任時難免遇到無法可循的尷尬局面，也讓一些思想不端正的公職人員利用制度漏洞，趁職務之便謀取個人利益而得逞。

2.3我國政府各職能部門間的職責劃分不清，職能出現混叉的現象

集團理論認為在一個集體內，集團收益是公共性的，集團中的每一個成員都能共同且均等地分享它，而不管他是否為之付出了成本。集團收益的這種性質促使集團的每個成員想“搭便車”而坐享其成，這就嚴重影響了集體的效率。當前，我國政府各職能部門間的職責劃分不清，職能出現混亂的現象，他們類似一個龐大的集體，也會面臨這種困境，從而導致責任行政的缺失。同時由于責任主體分散，所有行為個體都不同程度地負有責任，這樣制度對他們的約束力是比較有限的，其后果對個人的影響也相對較小。這種責任擴散心理容易使政府官員產生一種無所謂的態度，從而不能夠嚴格履行職責并承擔責任。其次，職能混亂給追究責任主體和確定責任限度時均帶來不便，可能出現法不責眾，或權責不對等的情況。很難舉到震懾后人的效果，如一些行政人員看到別人在不負責任的行為之后沒有受到嚴厲的懲罰和追究，因此也盲目效仿。

3.進一步落實政府責任的有效途徑

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一、稅務行政復議前置條件合理性問題。

根據我國《稅收征管法》第88條規定“納稅人、扣繳義務人，納稅擔保人同稅務機關在納稅上發生爭議時，必須先依照稅務機關的納稅決定，繳納或解繳稅款及滯納金，或者提供相應的擔保，然后可以申請行政復議，對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院。”上述規定表明，納稅人對稅務機關的納稅決定不服時，必須先行繳納稅款或提供相應擔保，否則將不能提起行政復議，換句話說，先行繳納稅款或提供擔保是稅務復議的前置條件。

對于該前置條件是否合理，在理論界有兩種截然相反的觀點。贊同者主要持以下兩個觀點：一是我國目前稅制不太完善，稅務爭議比較普遍，加之征管力量不足，征管手段弱化，為了保證稅款及時足額入庫，防止納稅人借口申請復議而故意拖延稅款，在復議前要求納稅人繳清稅款是合理的，也是必要的①。二是法律之所以如此強硬地要求，當事人只有在繳納稅款及滯納金后才能申請復議，主要是考慮稅款的及時安全入庫。如果當事人直接申請復議，按照現行稅務爭訟程序，從復議到訴訟，從一審到二審，至少要經歷半年以上的時間。在這段時間內，稅款可能面臨各種各樣的風險，對國家利益可能造成損害。不僅如此，如果當期的稅收不能當期入庫，必須等訟爭程序結束才能實現，這完全增加稅收管理的難度②。與此相反，反對者認為：在復議前附加限制條件，不僅不符合行政復議的便民原則，而且有可能剝奪納稅人申請法律救濟的權利③。

對于上述兩種觀點，筆者認為皆有其合理性。但總體上看稅務行政復議規定的前置條件是不當的。理由如下：（一）該前置條件設置有違我國憲法規定的平等原則。我國憲法明確規定“中華人民共和國公民在法律面前一律平等。”如果因為當事人有貧富之差，是否交得起稅款或擔保而決定其是否有權獲得法律救濟權利，顯然對當事人是不公的，也是有違憲法賦予公民的平等權利。（二）該前置條件規定與我國憲法及其它法律規定的公民享有的控告、申訴的權利是相沖突的。我國憲法等41條規定，中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告、檢舉的權利。上述規定表明申訴是我國憲法規定的公民憲法權利，而稅收征管法關于稅收爭議前置條件的規定有違憲之嫌。（三）該前置條件的設置有違“有權利、必有法律救濟”的公理。有權利即有救濟，無救濟則無權利，此乃法律基本公理。而稅務復議前置條件與這一公理是明顯相悖的，故此規定是不符合法律的基本公理的。（四）該前置條件的規定在實踐中運用弊端很大。在實踐中，假如稅務機關的征稅行為確屬違法，而當事人又因征稅機關征稅過多而無力繳納稅款或提供相應的擔保，也可能因有特殊困難而不能繳納，在這種情況下，當事人是不能申請行政復議，更無法向人民法院，這樣一來，當事人受到的侵害都無法獲得法律的救濟，等于變相剝奪當事人的訴權，而且稅務機關的違法行為也因此得以躲避相關的審查，這樣一來顯然與設立稅務行政復議制度的初衷相背離。

綜上，筆者認為，稅務行政復議前置條件的設置雖然有其合理性，但總的來講由于其可能會成為防礙當事人獲得救濟的障礙，故從保障當事人訴權和制約行政機關濫用權力角度出發，應對此進行修改。當然，為了維護稅收的正當性和國家利益，可以相應規定，如果納稅人有利用稅務復議制度的時間來轉移財產以逃避納稅義務的履行，稅務機關有權先行予以強制執行稅款。

二、稅務行政復議與稅務行政訴訟銜接模式選擇問題。

以稅務行政爭議是否將稅務行政復議作為稅務行政訴訟的前置程序為標準，可以將稅務行政復議與稅務行政訴訟銜接模式劃分為兩種模式。一種為復議前置模式，即把復議作為訴訟必經程序，另外一種為選擇復議模式，即復議、訴訟可自由選擇。我國稅收征管法第88條規定，納稅人、扣繳義務人、納稅擔保人同稅務機關發生爭議時，必須先依照稅務機關的納稅決定，繳納或解繳稅款及滯納金，或者提供相應的擔保，然后可以依法申請行政復議，對行政復議不服的，可以依法向人民法院。當事人對稅務機關的處罰決定，強制執行措施或稅收保全措施不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法向人民法院。上述規定表明，我國法律對于因納稅決定引發的爭議規定為復議前置程序模式，而對于納稅決定爭議之外的其它稅務爭議規定為選擇復議模式。對于復議前置模式的利弊理論上有兩種不同觀點，贊同者認為：復議前置程序較為簡便迅速，便于發揮稅務機關的專業優勢，可以給稅務機關提供糾錯機會，可以審查征稅行為的合理性，有利于減輕法院的訴訟負擔等④。反對者認為：復議前置程序剝奪了當事人的選擇權，限制當事人的訴權，且效率不高等。

筆者認為：復議前置程序客觀上確有一定的優點，如程序簡便，專業性強等優點，但相對于選擇性復議模式，其缺點也是非常明顯的。故筆者贊同稅務行政爭議全部實行選擇復議模式，具體理由如下：（一）復議前置模式剝奪了當事人的選擇權。對于是選擇復議，還是選擇訴訟，本應屬于當事人的正當程序權利，應由當事人自由選擇，而不應強行規定。（二）復議前置模式下的行政復議機關缺乏獨立性，其公正性、中立性不高，根據我國稅法相關規定，稅務復議機構為稅務機關內設機構，其難以超脫稅務機關整體利益關系，故其缺乏中立性，公正性也就當然很差了。（三）從實踐來看，復議前置程序中復議機關的復議結果正確率較低，未能起到相應的作用。近幾年來，稅務機關的行政訴訟中的敗訴率奇高⑤。上述事實表明稅務復議機關未能公正有效地審查稅務行政機關錯誤的行政決定，當事人最終還是依靠法院才公正解決稅務行政爭議。故復議前置模式實際效果不佳。（四）國外主要國家一般實行的是選擇復議模式，而非復議前置模式⑥。

綜上，筆者認為，應將我國法律目前規定的稅務爭議復議與訴訟銜接的兩種并存復式都修改為單一的選擇性復議模式。

「注釋

①萬福、角境：《談<稅務行政復議規則>制定中的幾個問題》，載《稅務》1989年第12期

②劉劍文、熊偉：《稅法基礎理論》北京大學出版社2004年第1版488頁

③傅紅偉：《稅務行政訴訟若干問題初探》，載《行政法學研究》1999年第2期

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2.象征式執行所謂象征式執行，也叫政策敷衍，是指在政策實施過程中，執行主體僅在表面上做文章，建設“形象工程”，在執行活動中往往只做宣傳而不務實際，或者前緊后松，或者陽奉陰違，而規避可操作性的政策措施。在這種執行模式中，執行主體的具體措施在于口頭上支持政策決策，或以書面形式表態，但卻沒有按照決策者的期望做任何事情。簡單地說，就是將政策束之高閣而不予執行。它的欺騙性特點，往往會導致“錯失政策執行的最佳時間，影響政策目標的實現，同時不可避免地造成政策資源的浪費”。

3.上有政策，下有對策在公共政策執行領域，執行不力最常見一種表現就是富含替代性執行特點的“上有政策，下有對策”。事實上，這種表現所體現的是上級政府與下級政府之間的一種利益博弈：當上級決策符合下級利益時，下級會設法擴大利益范圍；當上級決策與下級利益不符時，下級會努力使上級決策盡量滿足下級的利益需求；而當上級決策約束下級行為時，下級往往會尋找替代辦法規避約束或打政策的“球”。在這個利益博弈的框架中，形成的不良后果既包括導致政策既定目標無法實現，更重要的是會損害中央政府的形象，進而降低政策決策的社會認同。在這種模式下，政策執行往往會出現執行腐敗。

4.機械式執行機械式政策執行是公共政策執行中常見的一種現象。所謂機械執行，是指在政策執行過程中，執行主體對上級下達的政策機械地照搬照抄，包括只講原則，不講靈活；只顧上情，不顧實情；明知政策有漏洞，也不補救；明知政策執行起來會有偏差，也不糾正。實質上，這嚴重違背了理論聯系實際的哲學規律。“這種呆板地執行政策的做法不但不能解決實際問題，還容易出現責任推諉，把過錯歸咎于政策本身，認為問題之所以沒有解決是政策的質量問題。”綜上所述，公共政策執行不力的表現形式是多種多樣的。但是，這些政策執行不力的表象，無一例外地突出了政策執行主體在政策執行過程中存在著主客觀因素制約的問題。公共政策執行不力，是主觀因素與客觀因素共同作用的結果。所謂主觀因素，主要包括政策執行者的自身利益和需求、執行者的素質缺陷、執行機構的管理缺陷以及政策宣傳過程中存在的缺陷等。客觀因素則主要包括政策本身的質量問題、政策環境的變化、目標群體所施加的壓力、政策執行經費供給的缺位及相應法制不全、方法不當等造成的對政策執行行為監督缺位與乏力。

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作者：毛瑞芳 單位：鄭州市科技中等專科學校計算機教研室

憑證變更管理模塊主要包括憑證的確定和變更、臺賬的確定和變更、懸帳的確定和變更等，負責到報刊目錄發生變更后，哪些數據庫必須隨之作相應的變更，同時也必須保證能查詢到變更以前的數據。訂單管理模塊主要負責訂單的錄入、變更、查詢和統計。當報刊目錄發生變更時，例如原計劃按月刊發行，后決定按半月刊發行，則訂單也必須改成半月刊發行并更改相應的數據，例如訂閱金額等。2目錄變更子系統的NTER模型ER模型是數據庫設計的圖形表示方法，非常適合概念性的數據庫設計。為了擴展ER模型的功能，以及滿足事態數據庫的要求，更突出時變屬性的時態性，也為了更好、更方便地表達及引用時態區間，提出了嵌套關系的時態實體-關系數據庫模型（NestTemporalEn-tity-RelationshipModel），簡稱NTER模型[3]。運用NTER模型，根據基于時態分析原則來分析目錄變更子系統中的客觀因素。例如，對于報刊目錄信息，將目錄信息中獨立于時間的屬性（即不受時間因素影響的屬性）置于“報刊目錄自然信息”關系中，將時變屬性（即受時間因素影響的屬性）置于“報刊目錄時變信息”關系中。在“報刊目錄信息”關系中，用嵌套關系來表示隨時間變化的各種信息，這樣能夠將各種信息統一歸類管理，即克服了冗余數據多的缺陷，也便于查詢。用NTER模型能夠很方便、直觀地描述時態數據庫的三維實體對象。

最常見的是“新的報刊目錄從2011年2月1日開始執行”的文字描述，其有效性與時間緊密相關，因此目錄變更策略是一種典型的結構化時態知識。結構化事態知識，是指結構比較明確的知識，這種知識有時態特征。例如，某一雜志從2011年4月1日由月刊改為半月刊，該變更從2011年2月1日開始執行，整訂價格由3.6元改為5.7元，則用標準表表示如表1：可以驗證，各報刊的整訂單價符合如下模型定義，可以用表來記錄。（式略）4時態數據庫的實現4.1時態數據庫模型和查詢語言選擇對于報刊目錄變更來說，不但要指明有效時間（起始有效時間，終止有效時間），還與事物時間有關，因此必須用雙時態數據庫（BitemporalDatabase）來實現。目前，時態信息技術仍處于研究和發展階段，人們從不同的觀點，提出了各種時態數據庫模型。最有影響的時態數據庫模型有13種，目前得到大多數人認同和應用的時態數據庫模型和查詢語言主要是基于雙時態概念數據模型BCDM（BitemporalConceptualDataMod-el）的TempSQL、TQule、TSQL2等，由于TSQL2實際上是時態數據庫模型、時態數據庫查詢語言的研究成果與SQL-92的結合，TSQL2是SQL3標準草案的一部分，所以它是當前最具代表性的時態數據庫查詢語言。而河南省郵政綜合服務平臺采用的數據庫是Oracle9i,與SQL-92完全兼容，并且報刊目錄變更子系統必須實現雙時態數據庫，所以設計時采用目前最流行也最成熟的TSQL2模型。在TSQL2中提出了三種描述能力相等的時態數據庫模型，即面向查詢和數據庫邏輯設計的雙時態概念數據模型（BitemporalConceptualDataModel）、面向存儲的表示數據模型（RepresentationalDataModel）以及面向演示的演示數據庫模型（PresentationDataModel）。這三種模型構成了類似DBMS的三層邏輯關系，即數據存儲、數據邏輯和數據表示分開。時態中間件位于傳統DBMS的前端，在對非時態數據進行操作時，它們沒有什么差別，但涉及時態數據的操作時，時態中間件就能使操作變得簡單明了。在實現嵌入式時態應用時，從邏輯上可以劃分為三個層次：（1）時態應用層此層是和用戶聯系的窗口，它提供了應用時態預處理的工具來定義時態數據視圖，編輯時態知識庫調用時態中間件服務，完成時態信息處理。（2）時態中間層提供基于Web的跨數據庫平臺的時態信息處理服務，包括時態查詢、時態推理等。（3）數據庫層實現在傳統的數據庫平臺上時態信息的表達。

由于理論功底和實踐經驗等方面的不足，還存在很多需要改進的地方，例如在怎樣提高數據庫時態管理能力方面考慮不夠。下一步需重點研究的主要方面有：（1）查詢優化數據庫系統的基本功能是對數據進行有效存儲、查詢和更新。數據庫系統如何按照用戶提出的特定查詢要求，有效、合理、快速和正確地將對應的數據查詢出來，關鍵技術就是索引技術，索引技術的優劣直接關系到查詢效率的高低。由于有效時間和事物時間的二元時間結構，給時態查詢帶來了許多困難，傳統的數據索引技術已經不能支持對時態信息的有效存取和查詢，研制適合于時態特性的索引機制是時態數據庫管理系統的一個重要方面。（2）存儲優化由于雙時態數據庫既可以進行回滾操作，對過去的事物時間點進行查詢，又可以對元組的時態屬性進行修改，以保存符合實際的時間屬性記錄，所以雙時態數據庫會帶來非常大的存儲開銷，合理有效的存儲設計是非常重要的。

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服務型政府是在批判和繼承新公共管理理論的基礎上形成的一種指導各國政府行政管理的的新型理論，在剛剛結束的十七大上，總書記再次強調強調加快行政管理體制改革，建設服務型政府。我國在建構服務型政府的理論研究和時間中已經取得了豐碩的成果。本文試圖運用公共理性的知識探討服務型政府的建構的新途徑。

一、公共理性與服務型的特征理性(reason)是社會行為主體對對客體的一種能動性的反映,是行為的主體認識自然、社會及其協調、整合自然、社會和各種行為主體之間關系的基本功能。林毓先生認為:“理性”(reason)是人生來就有的一種能力,一種發現什么是真理的能力,這個能力就是理性。換言之，“‘理性’是一種使我們了解真理的本領”。這種理性是有限理的，即有限理性。從社會學家馬克斯.韋伯開始，人們習慣上把理性劃分為工具理性和價值理性兩種。“工具理性”是指從理性出發，尋求理想的工具來解決論文現實中的問題，以便達到預期的目的，簡而言之就是采用最有效的手段以達到一個目的就是所謂的“工具理性”。所謂“服務型政府”,它是在公民本位,社會本位觀念指導下,在整個社會民主秩序的框架下,通過法定程序,按照公民意志組建起來的以為人民服務宗旨并承擔責任的政府。服務型政府從本質上講是一個為民、便民、人民擁有的政府。

二、公共理性與服務型政府的關系綜上所述,“公共理性”旨在要求公共管理主體在公共決策和管理等一系列活動中,都應在公眾的參與和監督之下進行。這種理性是代表民意的,是公共的,是各種利益集團在和平的氣氛下,通過討價還價,最后在協商一致和“妥協”的情況的約定意識。而服務型政以“向人民學習,為人民服務,請人民評判,讓人民滿意”為行動指南。

三、我國政管理在公共理府在政府決策和性上存在的問題由于我國幾千年的封建思想和制度的根深蒂固,現代民主意識還未形成氣候,官管民的觀念普遍存在。政府成為統治的工具,權力的執行者一直把民眾(特別是中下層民眾)看成是管制的對象，一切事宜政府說了算,而人民也對此樂此不疲，甘心做奴隸，不愿改變現狀。政府工作人員不知道自己服務的對象是廣大人民群眾,許多領導更是喜歡獨斷專行,搞一言堂，上行下效，官僚風氣甚嚴。再加上政府缺乏政務公開,決策和管理不透明,沒有完善的群眾參與決策、管理、監督、評估的機制,而大眾傳媒又被控制得過死,歌功頌德幾乎成了其基本職能。

四、以公共理性為指導構建服務型政府公共理性要求政府決策和管理都應是在各利益團體的“正和博弈”中,通過討價還價，在互相“妥協”下達成一致并在民主監督之下完成，這對構建新型服務型政府具有重大的啟示。我們認為可以從以下幾個方面入手:

1、轉變政府工作人員觀念，樹立公共理性意識要構建服務型政府,首先要轉變兩種觀念:一種是在我國長期的封建統治中形成的“官管民”的思想。正如馬基雅為里說的那樣:“世界上除了庸人還是庸人”。而要構建服務型政府必須鼓勵民眾積極參與行政管理,并在其過程中起到監督和績效評估的作用;針對精英主義的政治統治思想,我們應該通過教育宣傳讓政府工作人員深刻認識到自己的雙重身份,首先是一名普通的公民,然后才是政府官員,自己手中的權力是人民給予的,作為人民的公仆,應全心全意為人們服務,而不能高高在上,蔑視大眾，在做出行政行為的時候要和群眾商量,認真聽取群眾的意見和建議,接受群眾的監督。而群眾也應該認識到自己的智慧和權利,熱情地參與行政管理。

2、以公共理性為指導，再造政府流程把公共理性引入政府流程再造中,在吸收和創造性運用現在企業制度的基礎上,以“公共需求”為導向,對傳統的流程進行徹底的改造,使之更具有與社會特別是人民大眾更具有互動性,在流程設計上應盡量實現“并聯式”服務,設立“政府超市”優化和完善電子政務，使政府的各項管理更透明,更陽光,公民辦事更快捷,方便,增加民眾對行政管理的參與的深度和廣度。

3、以公共理性為指南，加強制度建設制度是一個國家的靈魂，政府的制度設計是其統治有條不紊的保障。我們認為,必須在公共性的指引下,用制度的方式規范約束政府及其工作人員的行為,并讓公眾,大眾傳媒監督自己的行政管理活動.例如可以建立和完善聽政制度、問責制度、專家咨詢制度等等,并堅決貫徹執行。

4、進一步發揮公眾和大眾傳媒的輿論監督作用群眾是政府的的鏡子，公眾的輿論監督作用對政府的決策和管理有著試金石的作用。在我們建構新型務性政府的過程中一定要高度重視公眾和媒的輿論監督作用，特別是要充分發揮大眾傳媒的“中間人”的的作用，促使政府和公眾的溝通和交流，并此保護好公眾的利益。服務型政府的構建是一個不斷變化和發展的過程，由于封建傳統觀念和官僚制度的影響，會遇到重重阻礙，不可能一蹴而就,在服務型政府的建構過程中，可能會出現新問題和要求，公共管理者必須要樹立科學發展觀，與時俱進，統籌城鄉服務型政府的建構,在繼承前人理論和經驗的基礎上不斷創新，在實踐中推進服務型政府的完善。

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三、我國政管理在公共理府在政府決策和性上存在的問題由于我國幾千年的封建思想和制度的根深蒂固,現代民主意識還未形成氣候,官管民的觀念普遍存在。政府成為統治的工具,權力的執行者一直把民眾(特別是中下層民眾)看成是管制的對象，一切事宜政府說了算,而人民也對此樂此不疲，甘心做奴隸，不愿改變現狀。政府工作人員不知道自己服務的對象是廣大人民群眾,許多領導更是喜歡獨斷專行,搞一言堂，上行下效，官僚風氣甚嚴。再加上政府缺乏政務公開,決策和管理不透明,沒有完善的群眾參與決策、管理、監督、評估的機制,而大眾傳媒又被控制得過死,歌功頌德幾乎成了其基本職能。

四、以公共理性為指導構建服務型政府公共理性要求政府決策和管理都應是在各利益團體的“正和博弈”中,通過討價還價，在互相“妥協”下達成一致并在民主監督之下完成，這對構建新型服務型政府具有重大的啟示。我們認為可以從以下幾個方面入手:1、轉變政府工作人員觀念，樹立公共理性意識要構建服務型政府,首先要轉變兩種觀念:一種是在我國長期的封建統治中形成的“官管民”的思想。正如馬基雅為里說的那樣:“世界上除了庸人還是庸人”。而要構建服務型政府必須鼓勵民眾積極參與行政管理,并在其過程中起到監督和績效評估的作用;針對精英主義的政治統治思想,我們應該通過教育宣傳讓政府工作人員深刻認識到自己的雙重身份,首先是一名普通的公民,然后才是政府官員,自己手中的權力是人民給予的,作為人民的公仆,應全心全意為人們服務,而不能高高在上,蔑視大眾，在做出行政行為的時候要和群眾商量,認真聽取群眾的意見和建議,接受群眾的監督。而群眾也應該認識到自己的智慧和權利,熱情地參與行政管理。2、以公共理性為指導，再造政府流程把公共理性引入政府流程再造中,在吸收和創造性運用現在企業制度的基礎上,以“公共需求”為導向,對傳統的流程進行徹底的改造,使之更具有與社會特別是人民大眾更具有互動性,在流程設計上應盡量實現“并聯式”服務,設立“政府超市”優化和完善電子政務，使政府的各項管理更透明,更陽光,公民辦事更快捷,方便,增加民眾對行政管理的參與的深度和廣度。3、以公共理性為指南，加強制度建設制度是一個國家的靈魂，政府的制度設計是其統治有條不紊的保障。我們認為,必須在公共性的指引下,用制度的方式規范約束政府及其工作人員的行為,并讓公眾,大眾傳媒監督自己的行政管理活動.例如可以建立和完善聽政制度、問責制度、專家咨詢制度等等,并堅決貫徹執行。4、進一步發揮公眾和大眾傳媒的輿論監督作用群眾是政府的的鏡子，公眾的輿論監督作用對政府的決策和管理有著試金石的作用。在我們建構新型務性政府的過程中一定要高度重視公眾和媒的輿論監督作用，特別是要充分發揮大眾傳媒的“中間人”的的作用，促使政府和公眾的溝通和交流，并此保護好公眾的利益。服務型政府的構建是一個不斷變化和發展的過程，由于封建傳統觀念和官僚制度的影響，會遇到重重阻礙，不可能一蹴而就,在服務型政府的建構過程中，可能會出現新問題和要求，公共管理者必須要樹立科學發展觀，與時俱進，統籌城鄉服務型政府的建構,在繼承前人理論和經驗的基礎上不斷創新，在實踐中推進服務型政府的完善。

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（二)職能分工太明確，每人各管一攤事為了提高效率，實行科學分工，這本是好事，但院系行政工作又有一定的特殊性。崗位人員很少，一個學院林林總總幾十項職責，每人負責幾項，很多具體事務往往只有一個人在負責，一旦具體人員因事離崗，有師生前來辦事，再簡單的事務也只能推后辦理，而其他行政人員即使閑著也無法辦理，一方面可能是因為制度復雜，不了解辦理流程，另一方面也在避免越權辦事，職責混亂。而帶給辦事師生的感受就是事難辦。

（三）信息共享不通暢行政中事務絕大多數都需要填寫核實辦事人員的一些信息，這些信息分散在不同的管理系統中，相互之間難以共享。不僅師生無法掌握個人的全部信息，單個行政人員也無法掌握一個師生的全部信息。辦理事務是師生需要一次次的重復填寫各類信息，行政人員需要從各方信息來源一次次的核實這些信息。帶來很多不必要的重復勞務，不僅效率低下，而且感覺很差。

（四）“雙肩挑”領導事務繁忙院系的行政領導大多數是“雙肩挑”干部，同時擔任領導職務與承擔教學科研任務，并且大多數是學術帶頭人，學術事務十分繁忙，經常需要參加各類會議以及學術交流，頻繁出差，又需要保證個人教學科研的時間，因此基本上難以實現坐班的要求。而師生辦理的多數事務，都需要經相關領導的審批意見，遇到領導不在的時段，為了一個簽名，師生短則等待數小時，長則需要幾天。不僅師生覺得事情難辦，院系領導也認為很多可以省去的管理職責占用了太多的個人精力。

（五）假期行政工作安排高校行政另一個特殊的問題是在社會各項工作正常運轉時有寒暑假時間，期間各項行政工作陷于停滯或者以極低效運行。而對師生來說，雖然假期時高校教學工作是停止運轉的，但科研、實習、社會服務等并沒有停止，以及其它一些師生的個人事務需要用到單位材料或加以明證的。而行政人員的假期輪班，并不按工作流程進行安排，加上行政人員的各自分工不交融，因此正常時間可能很快就完成的幾項工作流程，放到假期可能就需要幾周不一定能做完，遇到緊急的事務，即使行政人員愿意加班也不一定能做成。

（六）行政人員素質參差不齊高校行政人員的來源復雜，除了進幾年開始的事業單位通過考試競聘上崗的人員，平均素質相對統一，之前的人員有各種來源，素質參差不齊，加上沒有淘汰機制，高校里面行政工作壓力不大，多數行政人員學習動力不強，業務水平靠慢慢積累經驗提升，而近些年新技術發展迅速，各類改革政策也推出頻繁，更是拉開了個行政人員的個人能力和業務水平，同樣的事不同的人辦差別太大。

（七）與師生之間溝通太少，缺乏互相理解高校師生與行政人員，同屬于一個大集體，但工作時間、考核、待遇、職業前景等都有較大差異，互相換位思考較為困難。高校的師生是思想特別活躍的一個群體，對僵化的行政工作批判很多，而學校職能部門制定的教師的各種激烈的聘崗和晉升制度，讓教師對行政人員的意見也時有爆發。而有部分行政人員沒有經歷過大學生活，也難以體諒學生的焦慮和思考。一邊是去行政化、教授治校的呼聲，一邊是教師不懂管理、不顧全局的評論。溝通越少，對立越多，使得一線的院系行政工作更加困難。

二、院系行政工作轉型的建議

行政工作的問題很多人都看得很清楚，在國家整體的改革大潮下，高校行政工作也已經在逐步推行者一些改革嘗試。以下是對于院系基層行政工作轉型一些比較粗淺的思考。

（一）面向大學理念樹立工作目標院系行政工作要跳出復雜的政策制度和工作流程的框架樹立工作目標，有沒有做好工作不是說遵守了多少制度和流程，而是究竟對學校的理念是否有幫助，是否對學生的培養、教師的研究提供了正面的作用，是不是有利于自己學院與學校的發展。當然，理念與目標不是基層行政人員所提出來的，但基層的行政工作中需要有這樣的理念和目標。

（二）擴大院系行政權限，轉審批為備案自下放是近些年老生常談的話題，這不是院系行政層面能決定的事情，但也是十分迫切需要的事情。要給與院系行政辦公室直接利用學校資源、使用學校材料、調用學校職能部門的權限，只要不是影響學校全局的事務，原來掌握在學校職能部門手中的權限盡可能的放到一線的院系行政機構手中。未曾行使否決權的審批全部取消，改成由院系行政機構直接完成，由學校職能部門備案，完成過程中有困難的，由學校部門提供幫助和建議。學校所有可以重復利用的資源，院系可以直接使用，報學校職能部門備案，發生沖突再進行協調。對于師生來說，這樣可以極大減輕辦事的復雜性。

（三）按工作對象而不是按職能劃分辦公室，并加強輪崗院系的內設機構，一般都按職能進行劃分，并且對應學校的各個職能部門。而大多數事務都帶有綜合性，師生辦事時需要進過多個部門的流程，或者要分清楚不同的事情要找不同的部門和人員，這樣就要求師生必須要清楚每一個具體事務的分管部門與流程。而服務型行政一個顯要的要求就是要面向用戶的需求，因此從院系三大工作對象可以講內設的辦公室改成教師服務辦公室、學生服務辦公室、對外服務辦公室等。分別處理教師、學生、外部機構人員涉及到的所有事務，再加上一個負責綜合協調的崗位。這樣師生需要辦理任何事情都只需要找到一個人就可以，這樣可以縮減很大一部分工作流程，減輕行政事務帶給師生的負擔。在減少外部工作流程的同時，對于相對復雜的事務，增強內部工作流轉，通過行政人員之間的互相交流和合作進行分解，這樣即使對于少部分事務會降低效率，但是帶給師生的感受卻完全不同，對于事務內部事項不需要懂太多，只要找到一個部門的一個人，事情就可以完結。在此基礎上加強行政人員的內部輪崗，服務對象從教師到學生到外部人員輪換過后，每個行政人員都可以基本掌握院系行政中主要的服務事務，成為一個多面手。

（四）梳理服務型事務、執行性事務、主動型事務，精簡不必要的事務于此同時，院系行政機構還需要對具體事務進行分類，將面向師生進行服務的事務與執行政策對師生有限制的事務以及需要主動完成的機構內部事務進行區分，結合校級機構的職能改革，盡量精簡不必要的內部事務以及對師生帶有管制的事務，并且編制相應的學生指南、教師指南等材料簡潔明了的讓師生了解哪些事是他們必須要做的，哪些事是行政人員為他們辦理的，并進行公開和及時的更新。凸顯出服務型事務的主要地位，也可以強化師生的主人翁精神，增強對院系發展的責任感。現在有一些教師往往搞自己的科研，只追求個人的發展，而公共事務和自己無關，公共事務是院系領導的事情，只要不影響到自己的利益就漠不關心。而即使真的要實現教授治校，也需要培養出教授們對公共事務的熱情和奉獻精神。

（五）明確責任的基礎上增加職員的權限，在合理考核上加強職員的工作重疊在擴大院系行政權限之后，一旦行政人員要獨立去解決師生的全部事務，就需要他對全部涉及到的事務都有相應的權限，而現代的很多行政權限，體現出來的是形形的管理系統的用戶權限，為了保證管理系統的穩定與安全，院系行政人員的權限一般都是最低的。此外行政等級也帶來一些權限的分類，什么等級的職務有什么樣的權限。要真的實行服務化行政，還需要打破這種權限管理，給一線的直接經辦人員最大的權限，并由他們承擔起相應的責任。對于大多數日常的服務性事務來說，由什么層級的人來做決定并不具有太大的不同，也不會帶來很大的危害。只要一線經辦人員具有責任感，因為他們對具體事務和情況了解的最多，從能力上來說，是最適合做出判斷和決定的人選。只要明確責任，合理考核，大多數形式上需要領導和上級部門處理的事務都可以直接由一線人員直接完成，沒有把握的只要給一線人員相應的請教渠道即可。同時淡化職能分工，加強業務重疊，院系層面行政人員本來就少，如此不僅可以提高工作效率，激發一線人員的積極性，減輕他們的純粹當操作員的感覺；也可以減輕院系領導對日常管理事務需要投入的精力，使他們有更多精力投入到學科發展、學生培養等宏觀決策中去；同時也可以減少工作流程和環節，消除很多推諉事務的借口，提高師生對行政工作的評價。

（六）建立師生信息檔案，互通共享，統一信息來源，增加渠道既有的管理體制使每個職能部門或行政人員掌握著師生們的部分信息，導致很多事務需要不同程度的配合，統一信息與檔案數據是一個減少此類問題的方向。最好是由學校層面來建立數據中心，所有涉及到師生個人的數據及信息，都歸類到個人信息檔案中，這樣不僅不同的部門可以批量的讀取全體師生的同一類信息形成數據，師生個人也可以查閱自己個人的全部信息，并可以有選擇的向外公開，有變動時也可以及時的進行修改，還可以通過技術手段，通過部分數據授權的方式，對很多事務進行委托代辦。行政人員在為師生辦理事務時也可以方便的調取信息檔案，極大的節省審核環節與時間。唯一需要注意的是加強信息安全的防范，避免因為太過全面的個人信息的泄露帶來其他的隱患。

（七）建立聯系人制度與緊急事項通道，利用新技術增加與師生的溝通渠道中國的特殊文化，致使很多事情熟悉的人辦理還是不熟悉的人辦理會有差異。現在普遍開花的定點聯系體系是一個很明顯的體現。從院系行政工作來說，這也是一個很好的推行服務行政的一個切入點。一個院系的行政人員不多，師生也不算多，建立聯系人制度，每名行政人員分別聯系十幾位教師、百多位學生，然后相對熟記他們的信息檔案，雖然不可能去負責這些師生的全部事務，但是可以為這些師生提供咨詢通道，作為他們解答問題的人員。同時可以建立緊急事務流程，尤其在節假日期間常規事務中斷辦理時，師生辦理事務先尋找他們的聯系人，通過行政人員內部的溝通，可以像正常工作時間一樣為師生處理好事情。利用現在的移動互聯網技術，通過手機直接完成很多的信息獲取、事務審核與權限分派，并且可以隨時溝通，進行工作之外的交流，互相倒倒苦水，更容易做到換位思考，建立良好的互動關系。

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第一，強調服務意識。堅持“以師生為本”的理念，將服務視為學校管理模式的核心價值觀和行政管理機構的首要職責，一切從師生的需求出發，為師生的利益著想，明確師生的主體地位和作用。在實際工作中，努力實現和維護好師生的根本利益，協調好各方面的利益關系，做到“教育以育人為本、以學生為主體，辦學以人才為本、以教師為主體”。

第二，鼓勵參與并及時回應。鼓勵參與指的是在涉及有關學校發展與建設的問題上，服務型行政管理模式鼓勵相關人員參與。學校決策不再僅由少數領導干部討論決定，而是要廣泛聽取師生、家長及其他相關機構的意見與建議，讓他們充分而自由地參與到學校決策中來；與鼓勵參與相對應的是強調回應性。針對相關人員提出的意見和建議，建立科學有效的溝通回應機制，以保證暢通無阻的溝通與交流。

第三，體現公開與公正。在新時期高校服務型行政管理模式下，學校行政部門要及時將重要工作信息如學校重大決策、制度調整和管理活動向師生、家長及其他相關機構公布，做到管理的公開和公正。師生、家長等相關人員有權對學校的服務質量進行監督。

第四，倡導尊重與平等。服務型高校管理模式倡導尊重個體，強調平等。在日常行政管理工作中，管理人員要嚴格遵循勤奮務實的工作原則，努力與師生形成一種互相尊重、彼此平等的關系，營造和諧的工作氛圍。在管理決策過程中，行政部門應充分考慮并積極維護師生員工的合法權益，使每位師生都能平等地享受學校資源，使學校教育發展的成果惠及全體師生。

二、目前中國高校行政管理的現狀及存在的問題

近年來，在全國構建“服務型政府”的大背景下，高校行政管理工作的服務意識不斷增強，行政管理體制改革不斷向前推進，但由于中國高校始終沒有完全擺脫傳統的行政管理模式，時至今日仍然存在一些弊端和問題，主要表現在以下幾個方面：

（一）管理機構過度膨脹

中國高校在內部管理上一直采用從學校、學院、教研室到教師這種自上而下層層管理的形式，即金字塔式的組織機構。這種科層制的組織機構會產生兩個方面的負面影響：一是由于各部門功能不斷細化和權限不斷縮小使行政部門崗位越設越多，導致機構膨脹，行政效率不高。二是由于中國高校行政管理人員是按照政府機關的人員編制設置的，從科員到處級、局級逐級建構，每個部門至少有兩到三名行政人員，隨著行政機構的不斷膨脹，行政管理人員的隊伍也越來越大。

（二）管理制度不完善

一方面，缺乏實際有效的法律制度保障。中國現行的教育法律體系是自20世紀80年代開始建立的，以《中華人民共和國憲法》為基礎，先后制訂了《學位條例》、《義務教育法》、《高等教育法》等教育法律、法規，它們構成了中國現行教育法律制度的基本框架。但這其中及后續出臺的相關法律法規涉及行政管理的內容較少且空泛，實際工作中難以參照執行，使行政人員在執行或決策中隨意性增大，難以形成公開透明的制度環境。另一方面，很多高校忽視與行政管理制度聯系密切的監督和信息反饋等民主制度建設，使得師生、家長及相關機構脫離了涉及高校重要決策制定的過程，不利于建立“以人為本”的新時期高校服務管理模式。

（三）管理機制不健全

首先，人才引進機制不完善。高校不僅需要有一支高水平的師資隊伍，還要有一支高素質的行政管理隊伍。從專業素質看，大多數行政管理人員都不是來自管理專業，沒有經過系統的高等教育基礎理論和現代高校管理知識的學習，不具備系統的知識理論框架，在日常工作中不講方式方法，影響了工作效率。從年齡結構看，由于對高校行政管理工作仍保持著傳統的認識，即科技含量低、創新空間小、自我提升慢等，專業青年人才不愿加入到這個隊伍中來，致使整個行政管理隊伍人才出現斷層。其次，激勵機制欠缺。目前，全國各高校發放工資、獎金、福利等大多是以科研成果來劃分等級，由于工作性質原因行政人員不可能在科研方面有太多成果，因此獲得獎勵的機會很少，導致行政人員缺乏工作積極性，工作效率受到影響。

三、構建高校服務型管理模式的主要措施

解決傳統高校行政管理模式中出現的問題，推動新時期高校服務型管理模式的建立，是中國高校內部管理體制改革的重要任務，具體要從轉變管理觀念、精簡管理機構、完善體制機制三個方面入手。

（一）轉變和提升服務理念

在全國構建“服務型政府”的大背景下，高校應開始轉變并不斷提升行政服務理念，將以人為本作為日常工作的出發點，將保證高校師生的利益作為工作核心，樹立和維護以服務為根本、尊重與合作并存的理念，真正做到將為師生提供的便利化服務擴展到最大范圍。堅持“以師生為本”的服務理念，需要行政管理人員在日常工作中具體做到以下兩點：第一，明確定位，包括對自身的定位和工作對象的定位。行政管理人員應深刻理解高校行政管理工作的性質、職能和作用，擺脫自身官本位思想的束縛，站在服務者的角度協助師生處理好日常事務工作。第二，把握好思路和方法，尋求以師生為本的有效的高校行政管理工作方式方法，切實轉變工作作風。

（二）精簡機構

建立扁平式的組織結構科學合理的組織結構不僅搭建出了新時期高校服務型行政管理模式的主體框架，還為提高行政工作效率和服務質量打下了堅實基礎。科學和合理的組織結構是指扁平式的組織結構，即改變傳統多層級的金字塔式組織結構，減少過多的中間層行政部門和行政人員職位，使行政組織逐漸趨向簡約化和扁平化。這種扁平式的組織結構具有管理層次少、管理成本低、管理跨度大、信息傳遞速度快且準確度高等特點，促進行政管理工作效率不斷提高。

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    1.1 個性化信息服務對信息資源整合的要求

    以用戶為中心的個性化信息服務模式,是指為了方便用戶利用其各種數字化資源,充分利用各種智能化技術對不同類型、不同特點的數字化資源進行整合,實現信息資源、信息技術、信息內容的集成,使目前信息資源組織系統的公共用戶界面變得簡單、友好,并且使用戶能利用同一檢索表達式或檢索詞對各種數字化資源進行同步檢索,實現同一主題信息資源的一步到位的檢索與查詢。同時,還可以根據某些用戶特定的信息需求定制具有個性化特點的用戶界面來提供符合其特定需求的具有個性化特點的信息和信息服務。

    個性化的信息服務是以信息資源整合和信息服務集成系統的建立為基礎的,如果沒有完備的資源整合體系作后盾,無縫的、貼切的、高效的、主動的、一站式的信息服務模式則是無法實現的。

    個性化信息需求及服務要求信息資源必須進行整合。由于目前的信息資源組織體系并沒有將其提供的各種信息資源整合為一個整體,只是簡單地將各種商用數據資源和非商用數據資源連接到機構網站上提供信息服務。所以,目前絕大多數信息資源組織體系給用戶提供的用戶界面是一個既相當復雜又不考慮不同用戶信息需求差異的公共用戶界面。用戶使用不同的資源往往需要使用不同的檢索軟件并需要對路徑及其它一些參數進行必要的設置,這樣就大大增加了用戶檢索和利用數字化信息資源的麻煩。[1]

    目前信息資源組織體系中各種數字化資源的非整體化狀態,致使其用戶界面復雜單一,檢索方式迥然不同。即使專業檢索人員要查檢有關某一主題的信息資源,也是一件相當麻煩和復雜的事情,更何況絕大多數用戶并不了解各種檢索技術、各種數字化資源的結構特點,且信息需求各異。所以,把信息資源組織體系諸要素有機地鏈接成一個整體,使得一般用戶在一個簡單、友好的公共用戶界面上,利用一個檢索表達式或檢索詞,能得到面向主題的“一步到位”的信息服務,是信息資源組織發展的必然趨勢。建立以用戶為中心的集成信息服務與個性化定制服務相結合的用戶服務模式,是信息資源組織體系滿足信息用戶多元化、多層次、個性化信息需求,改進數字化資源的利用率,提高服務質量的必由之路。[2]

    1.2 基于個性化服務的信息資源整合

    信息資源整合是一種信息資源優化組合的存在狀態,是依據一定的需要,對各個相對獨立的資源系統中的數據內容、功能結構及其互動關系進行類聚和重組,重新結合為一個新的有機整體,形成一個效能更好、效率更高的新的信息資源體系。信息資源的整合程度直接關系到信息資源能否被高效吸收與利用。

    整合是連接現代信息資源組織與傳統信息資源組織的橋梁。傳統信息機構已建立起大量的電子化、網絡化的書目數據庫系統,指引讀者使用圖書館館藏。最著名的書目數據庫是OCLC的WorldCat數據庫[3],該數據庫集合了全世界3萬多個圖書館的4000萬條書目記錄。這些用MARC格式保存的書目記錄自然應該成為信息資源組織體系的一部分。由于數字化信息只是人類信息的一部分,傳統方式組織的書目信息也將日益增長。所以要將數字化信息與非數字化信息有機地聯系起來,組成一個廣泛的、有序的和完整的信息組織體系。由于傳統書目信息和數字信息資源的組織,在技術和標準等方面有較大的差別,怎樣建立起這兩種信息組織之間的對應關系,也是信息資源組織研究的課題。[4]

    基于個性化服務的信息門戶將數據庫、數據倉庫和文檔中的信息轉變成可利用的信息,并把這些信息傳送到用戶面前。通過集成化的方法把原有應用系統通過一個核心組件服務器(即應用服務器的服務之一)集成在一起,能夠獲取其他應用系統中的相關數據和消息,所有獨立的、分散的應用系統通過事件、消息和數據的相關性集成為一個有機整體。由于分布、異構的信息系統將是數字信息環境的主流形態,因此整合檢索和整合瀏覽是網絡環境下信息服務的迫切要求。目前雖有多方面的探索,但仍處于初步發展階段。而互操作性又涉及系統的、語法的、結構的和語義的4方面的問題。我們不可能奢望已存信息系統以及即將建立的信息系統全部實現標準化。我們只能最大限度地追求接口標準化,實現跨主題信息網關檢索,從而為用戶提供高質量的信息檢索服務。[5]

    信息資源整合應立足于信息資源系統結構性優化整合。系統的結構性是指系統中各要素之間所形成的某種關系,是系統有機聯系的反映。相同的要素具有不同的結構形式時,系統就會產生不同的功能和效果。

    信息資源系統的結構整合包括橫向和縱向結構整合。橫向結構指的是信息資源專業學科上的相互關聯性,橫向整合即對不同的數據庫中相同學科專業的信息資源進行優化整合。縱向結構指信息資源在空間上的相互關聯性,縱向整合即是將不同學科專業的信息資源整合為具有多維立體網狀結構的有機知識整體。

    結構是功能的基礎,結構決定功能。要發揮信息資源系統的整體功能,必須合理地整合結構,構建有效發揮功能的信息資源體系結構。[6]

    基于個性化服務的信息資源整合方式優勢有:首先,能夠整合多種渠道多種媒體的數字信息,不僅包括文字、還包括圖像、音頻、視頻等不同載體、不同介質的數字信息。其次,能夠實現不同類型、不同級次(一次和二次)資源間的鏈接,建立其圖書、期刊、會議、機構、人物等科學研究所需核心資源和相關資源間的整合與鏈接關系。第三,能夠保持知識體系的整體性和關聯性,通過知識因子的有序化和知識關聯的網狀化,溝通相互隔絕的學科領域,使之成為相互滲透、相互作用的有機體,發揮科學知識的整體功能。第

    四,能夠形成具有新的組織結構和功能的資源系統。這種整合不是簡單的集合和鏈接,而是剔除冗余、重復和劣質信息,形成一個獲取便捷、利用率高的新的信息資源體系。[7]

    理想的信息資源整合把各種信息資源透明地、無縫地鏈接在一起,讓用戶十分方便地使用這些資源而感覺不到他的每一步操作所調用的可能是不同的資源。

    在個性化知識組織門戶中,經過信息資源的整合,提供統一的檢索界面,用戶的信息利用將會變得非常便利,這也是數字資源開發、組織和管理所追求的一個重要的目標。

    2 個性化知識門戶中信息資源整合的構想

    在個性化知識門戶中,信息資源的整合與系統組織形式有:建立開放資源系統、信息資源的整合導航、信息資源的無縫鏈接與動態重組。

    2.1 建立開放資源系統

    從技術角度,個性化知識門戶采用開放結構,開放地集成各種分布、異構和多樣化信息資源和服務系統,動態構建滿足各種用戶群或業務流程需要的虛擬信息服務機制。

    之所以采用開放體系,是因為用戶面臨的是一個分布的信息環境,需要充分利用各種現有和未來的、自建或引進或鏈接的、采用各種技術平臺和數據模式的資源與服務系統,無論這些系統分布在什么地方。為了支持用戶在分布環境中搜尋、獲取和利用信息,個性化知識門戶需要能夠對分布和多樣化的資源和服務系統進行搜尋、調用和集成,支持互操作和整合處理以及相應的集成管理,形成邏輯的集成服務。而這一切,又要在信息技術和用戶需要不斷發展、信息資源組織技術和體系結構不斷變化的情況下建立,因此必須在按照一個邏輯體系來構建相應的資源與服務體系的同時,爭取適應新的技術與機制(包括新的資源與服務類型)的發展。[8]

    開放資源系統建設的目標是:制定信息資源系統和服務系統的開放描述、開放數據接口和開放服務接口規范,建立對資源系統數據進行系統化定制加工和個性化組織的政策機制和權益管理機制,建立對服務系統功能與流程進行系統化集成和個性化重組的政策機制和權益管理機制,支持第三方(包括市場力量)按照規則開發、組織和提供個性化知識化特色服務。  2.2 信息資源的整合導航

    信息資源整合強調導航能力,因為信息資源組織體系提供的信息,不管是專業性的還是綜合性的,如果不提供導航能力,用戶就像是在大海中迷路的船只一樣。導航的途徑是多種多樣的,既有基于資源類型的導航,也有基于知識分類體系的導航,同時也可以按照字順瀏覽等。美國國家教育圖書館上,就按照資源的提供網站,向用戶提供導航,讓人一目了然。OhioLink提供了按主題瀏覽、資源類型、首字母來提供導航功能。[9]

    筆者認為,隨著數字化進程的加快,信息資源數量將會越來越多,在基于個性化服務的信息資源組織系統中,全面收集信息資源的相關信息,提供包含刊名、URL、數據庫來源、ISSN、學科分類、主題詞、資源類型、出版機構、使用權限、刊物被著名檢索系統收錄情況、刊物通信地址、刊物簡介等在內的導航服務十分必要。同時應重視對引進數據庫資源的開發研究工作,建立基于信息資源共享的信息機構聯機電子資源檢索平臺,并提供各信息機構的虛擬館藏信息,以便開展電子資源的文獻傳遞服務。

    中國科學院國家科學數字圖書館為支持科研用戶方便有效地搜尋、發現和選擇利用各種數字信息資源和其它信息資源,建立多個分布的學科信息門戶網站,提供權威和可靠的學科信息導航,整合學科信息資源與服務系統,將學科信息資源與服務整合到用戶桌面。[10]

    2.3 信息資源的鏈接與動態重組

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一、中國銀行業中介服務市場的特征及其基本假定

筆者將中國銀行業市場的特征及其基本假定具體概括如下：

第一，由寡占市場向壟斷競爭市場過渡。中國目前已經打破了四大國有銀行的寡占壟斷經營，各類商業銀行逐步打破地域經營界限，外資銀行也呈逐漸滲透之勢。

第二，同質產品市場。中國各類商業銀行提供的服務同質化嚴重。各銀行提供的儲蓄、匯兌、結算、信貸等服務基本是無差別的，也就是說，在服務范圍和責任內容上沒有差異。這主要是因為在同一個市場：中，面對的客戶需求基本相同，提供相同金融服務在成本上沒有太大差異，因此，對于相同服務銀行服務收費費率的計算應該是一致的。

第三，范圍經濟特征明顯，價格是主要競爭手段，這也是銀行業的基本特征。范圍經濟往往和自然聯系在一起，銀行業雖然不具有自然壟斷的特征，但銀行的服務卻具有范圍經濟的特點，客戶一旦選擇在某家銀行開戶，一般儲蓄、貸款、結算、繳費等業務都通過這家銀行辦理，因此銀行的成本收益很難從單一業務方面進行測算。因此，如果放開中間服務收費的管制，對于中資銀行是否選擇收費以及收費標準，考慮的不僅僅是單項業務的成本收益，而是客戶流失、綜合業務下降等等系列問題，特別是面向一般儲戶的收費，服務價格的高低將直接影響到儲蓄規模等一系列問題。

第四，進入壁壘是影響市場競爭程度的重要因素之一。目前中國商業銀行的設立受到嚴格的管制，銀行業由于關系到國家經濟的安全，存在很多有形和無形的行業進入壁壘；同時，相對于整個市場需求，單個商業銀行的供給能力有限。商業銀行服務的供給能力是山資本實力決定的，表現在是否能夠提供覆蓋整個市場的服務體系。從這——點上看，任何一家銀行在儲蓄、結算、信貸等服務領域都不能獨立滿足整個市場的需求，需要各家銀行之間的合作，才能更好地為社會提供優質服務。

二、壟斷競爭下銀行業服務收費分析

根據以上對中國銀行業市場的基本特征分析，筆者認為，可以利用壟斷競爭的基本思想對銀行服務收費的競爭問題進行研究。壟斷競爭下，每個廠商面對著一條向下方傾斜的需求曲線；有足夠多的廠商，其中每個廠商都認為，如果自己降低服務價格，其競爭對手并不會改變他們的價格策略；廠商的進入導致利潤趨于零。

（一）壟斷競爭條件下的市場均衡

對壟斷競爭市場上廠商行為進行的分析，最早見于哈佛大學的愛德華、張伯倫于1933年出版的頗具影響的《壟斷競爭理論》一書。在張伯倫考慮的市場-亡，最初有一定數量的具有相同成本曲線的相似廠商，這些廠商生產具有不完全替代性的商品，如果這些廠商索取相同的價格，那么，他們平分市場。

根據張伯倫的理論，假定最初所有銀行的收費是相同的，比如說P1.如果一家銀行將價格略微降低，那么，它有可能從其它銀行那里爭取到一些客戶，在現實生活中出現過有些銀行為了推銷信用卡，取消卡費的優惠措施，結果造成短期內客戶增加的實例。同樣，如果某家銀行將價格提高到其競爭對手之上，那么，它就會把一些客戶推給對手，這方面也出現過工商銀行一種儲蓄卡由免費開始收費，結果出現部分持卡人退卡的情況。因此，面對向下力傾斜的需求曲線，銀行在產量問題上將選擇邊際收益等于邊際成本之處，假設就是（P1，Q1）。如果在這種均衡狀態下存在利潤，那么就會產生吸引新的競爭對手進入該市場的動機，直到利潤趨近于零。隨著新銀行的進入，市場上將會出現更多的替代品，正如現實中隨著外資銀行的進入，各類股份制商業銀行在全國范圍內設立分支機構，客戶選擇的余地大了，這一過程的最終均衡點將是需求曲線恰好與成本曲線相切的那一點，假設是（Pe，Q1），在這一點，利潤為零。

（二）熊彼特競爭現象

著名的哈佛大學經濟學家約瑟夫。熊彼特沒想了一種形式頗為不同的壟斷競爭，對目前中國銀行業的競爭問題也具有一定的借鑒意義。熊彼特注意到，作為廠商技術優勢的結果，不同市場在不同的時期被一人或少數廠商所控制，但是，隨著新的創新取代原來的技術，這些廠商經常面臨著對其技術優勢的競爭。這種現象在中國的銀行業中也有一定程度的表現。很多銀行通過金融創新，占有新的市場領域，如果新的市場領域存在具有吸引力的利潤，其它銀行就會通過“學習”進入這個市場。

在這種情況下，即使在新業務領域具有主導地位的銀行，也面臨新對手進入的威脅。當它獨自支配著一個市場時，它像一個壟斷者那樣行事，根據邊際收益大于邊際成本的原則決定市場策略，提供比完全競爭少得多的服務。但是，主導銀行如何使用利潤卻受到市場競爭的影響：如果它希望維持其現在的主導地位，那么，它就必須把這些利潤投資到新的金融創新之中，提供更好的金融服務。

（三）合謀——組建卡特爾

如果一個區域內的銀行進行合謀，組建市場卡特爾的話，無異會給銀行帶來超額的壟斷利潤。但是，在壟斷競爭的市場結構下，如何監督執行卡特爾協議，以及如何有效懲罰違規者等等，這些困難足以使任何卡特爾同盟瓦解。

同時，隨著中國加入WTO后金融市場開放承諾的兌現，外資銀行的進入，以及允許各類中資商業銀行在異地設立分支機構，任何卡特爾都可能招致非成員競爭對手的顯著競爭，從而最終造成卡特爾的崩潰。

三、市場策略與政府規制建議

考慮到銀行服務市場競爭的特征，為了避免同質產品之間激烈的價格競爭，銀行首先應該考慮產品差別化的競爭策略。通過提供有別于其他銀行的金融產品和附加服務，在保持穩定中間服務收費增長的基礎上，采用非價格競爭手段贏得市場。因此，“專業化、個性化、區域化”應該是未來市場競爭中避免殘酷價格競爭的主要策略。銀行應該加大與其他非銀行金融機構的合作，創新推出各類理財業務，例如與券商合作，提供債券買賣服務，與信托公司合作，提供信托投資服務，通過一系列金融創新，實現客戶資產收益最大化，在此基礎上通過收取各種中間服務費，不僅可以避免銀行間直接的價格競爭，而且可以通過新業務的推廣，逐漸培養客戶付費的市場意識，從而通過拓寬服務范圍培育更大的市場蛋糕。