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篇（1）

本文先后闡述了我國土地管理法中土地的所有權和使用權制度；我國集體土地的五項征用原則；國有土地有償使用的使用權出讓、出租、作價入股和劃撥的形式。并著重介紹了國有土地使用權出讓的四種形式：一.以協議方式出讓土地；二.以招標方式出讓土地；三.以拍賣方式出讓土地；四.以協議方式出讓土地。在最后介紹了目前我國閑置土地的認定方法及國家對其處置的方案。

關鍵詞：集體土地國有土地土地使用權

一．中國現行土地制度的內容

（一）我國土地目前的利用現狀

土地是人類賴以生存和發展的最珍貴的自然資源，是一切勞動過程得以實現的必要條件和物質基礎，是農業最基本的生產資料，也是工業生產的場所。我國總土地面積為960萬平方公里（折合144億畝），其中有耕地14.9億畝、草地42.9億畝、林地18.3億畝，其它面積為67.9億畝。應當說我國國土遼闊，土地資源是豐富的，但是人口眾多，人均耕地僅有1.2畝左右，遠遠低于世界人均耕地4.8畝的水平①。再加上長期以來，人們無法使用土地，對科學開發和利用土地問題重視不夠，亂占濫用等現象很普遍，土地資源遭到破壞，耕地面積逐年減少，土地問題的矛盾將日益尖銳。為了管好和用好土地，必須制定和完善土地管理法規，以便更好地用法律手段調整土地關系，保護土地資源。

為了適應土地管理和全面建設小康社會的需要，提高土地的集中節約利用水平，緩解建設用地指標不足的壓力，滿足經濟社會發展對土地資源的需求，近年來開封市政府按照河南省政府常務會議關于開展磚瓦窯場、工礦廢棄地整治工作的指示精神，依據國務院加強耕地保護的要求和法律、法規的規定，在全市范圍內開展磚瓦窯場、工礦廢棄地的整治工作，并取得可喜成績，這樣，不僅提高了土地的集中節約利用效率，減少耕地占用，降低用地成本，減少閑置浪費，更能促進小康社會的建設。

（二）土地的所有權制度

土地的所有權，是指土地所有人在法律規定的范圍內占有、使用和處分土地，并從土地上獲得利益的權利。土地所有權制度是保護土地所有制的法律工具我國《憲法》和《土地管理法》都明確規定我國土地所有制為社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。全民所有，即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使。集體所有，即農民群眾集體經濟組織（或村民委員會）的土地的所有權。

目前我國存在兩種土地所有制形式，即土地的國家所有制和土地的農村集體所有制。《中華人民共和國憲法》第十條規定：“城市的土地屬于國家所有，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”同時，《中華人民共和國土地管理法》第二條規定：“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。”顯然，我國現行的土地所有權制度與國家推行的社會制度即公有制是相適應的。

（三）土地的使用權制度

土地的使用權，是指土地使用人依照法律的規定，對占有的土地進行合理利用的權利。所有權的內容是由占有、使用、收益和處分的權能組成的。我國土地管理法規定，國有土地和農民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用。使用土地的單位和個人，有保護、管理和合理利用土地的義務。單位和個人依法使用的國有土地，由縣級以上人民政府登記造冊，核發證書，確認使用權。

農民集體所有的土地依法用于非農業建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認建設用地使用權。

我國的土地使用權制度，應視使用者使用土地的所有權性質而定。一般情況下，農民使用本集體所有的土地是無償的。不僅如此，由于歷史原因引起的非農業人口使用的農村集體所有的土地也是無償的，比如宅基地，對于國有土地來說，除了法律規定的無償使用者外，就連中國公民住宅使用的國有土地都是有償的。《中華人民共和國土地管理法》第二條第五款規定：“國家依法實行國有土地有償使用制度。但是，國家在法律規定的范圍內劃撥土地使用權的除外。”

隨著我國社會主義市場經濟的發展，大中城市的城鄉結合部都成為經濟社會化和土地利用變化最為頻繁和快速的地區，流動人口增加導致的房屋、土地租賃為主要形式的土地市場發展較快。土地利用非農化速度加快，集體建設用地流轉越來越普遍，隨著體制改革，結構的調整與資產的重組，現在進行的結構調整就是通過產權的交易、轉讓，依靠資本市場來進行的。

二．我國集體土地的征用原則

我國將土地分為農用地、建設用地和未利用地，在征用土地時，土地管理部

門和用地單位必須嚴格遵守以下原則：②

（一）珍惜耕地、合理利用土地的原則

土地是人類賴以生存和生活的基礎，我國耕地具有明顯的特點：人均占有耕地少、耕地總體質量差、生產水平低、退化嚴重、后備資源不足。但是，隨著城市建設的發展和建立社會主義市場經濟的需要以及人民生活水平的不斷提高，必然還要占用一部分耕地，因此，在征用地時必須要堅持“一要吃飯、二要建設”的方針，必須堅持精打細算，能少占土地就不多占，能利用荒地就不占用耕地，堅決反對征而不用、多征少用、浪費土地的做法。

（二）保證國家建設用地原則

在征用土地時應反對兩個極端：一是以節約土地為理由，拒絕國家征用；二是大幅度提高征地費用，以限制非農業部門占用土地。因此，既要貫徹節約用地的原則，又要保證國家建設項目所必須的土地。

（三）妥善安置被征地單位和農民的原則

由于中國土地遼闊，各地情況差異較大，補償、補助標準很難確定，更不易統一，但補償、補助要求適度。所謂適度，是既不要因為征用土地而降低被征地生產單位的生產水平和農民個人的生活水平，也不要因征地而過大的提高農民的生活水平或超過當地的生活水平。

（四）有償使用土地的原則

有償使用土地，是管好土地、促進節約用地和合理利用土地、提高經濟效益的經濟手段。在一個相當長的時期內，土地使用制度將實行雙軌制，既土地使用權有償出讓和土地使用權劃撥兩種制度長期并存。

（五）依法征地的原則

建設單位征用土地，必須依據國家的有關規定和要求，持有國家主管部門或縣級以上人民政府批準的證書和文件，并按照征用土地的程序和法定的審批權限，依法辦理了征用手續后，才能合法用地③。凡無征地手續或無權批準使用土地的單位批準使用的土地或超權限批準使用的土地，均屬非法征地，不受法律保護。

三．國有土地有償使用的形式

國有土地有償使用是指國家將一定時期內的土地使用權提供給單位和個人

使用，而土地使用者一次或分年度向國家繳納土地使用費的行為。目前，國有土地有償使用的形式如下：

（一）國有土地使用權出讓

國有土地使用權出讓，是指國家將土地使用權在一定年限內出讓給土地使用者，由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金的行為。

國有土地使用權出讓必須符合土地利用規劃、城市規劃和土地利用年度計劃，可以采取招標、拍賣、協議、掛牌交易的方式。商業、旅游、娛樂和豪華住宅用地，有條件的，必須采取拍賣、招標方式；沒有條件，不能采取拍賣、招標方式的，可以采取雙方協議的方式④。出讓的最高年限是由國務院規定，應當簽定書面合同，合同由市、縣人民政府土地管理部門與土地使用者簽定；使用者要改變土地用途必須取得出讓方和市、縣人民政府規劃主管部門的同意，簽定土地使用權出讓合同變更協議或重新簽定土地使用權出讓合同，相應調整土地使用權

金。國家對土地使用者依法取得的土地使用權，在出讓合同約定的年限屆滿前不得收回。

（二）國有土地使用權出租

國有土地使用權出租，是指土地使用者作為出租人將土地使用權隨同地上建筑物、其他附著物租賃給承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行為。

在我國土地使用者如果未按土地使用權出讓合同規定的期限和條件投資、開發土地的，不得出租土地使用權；在土地使用權出租時，出租人與承租人應當簽定租賃合同，其內容不得違反國家法律、法規和土地使用權出讓合同的規定，出租人必須履行土地使用權出讓合同中規定的義務；土地使用權和地上建筑物、其他附著物出租時，出租人必須依法辦理登記手續。

（三）國有土地使用權作價入股

對于省級以上人民政府批準實行授權經營或國家控股公司試點的企業方可采用授權經營或國家作價出資（入股）方式配置土地。經國務院改制的企業，土地資產處置方案應報國土資源部審批；其他企業的土地資產處置方案應報土地所在的省級土地行政主管部門審批。

（四）國有土地使用權劃撥

國有土地使用權劃撥，是指經縣級以上人民政府依法批準后，在土地使用者依法繳納了土地補償、安置等費用后，國家將該幅土地交付給土地使用者使用，或國家將土地使用權無償交付給土地使用者的行為。

我國下列幾種建設用地的土地使用權，確屬必須的，可以由縣級以上人民政府依法批準劃撥：⑴國家機關用地和軍事用地。⑵城市基礎設施用地和公益事業用地。⑶國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地。⑷法律、法規規定的其他特殊用地⑤。在這里需要說明，對國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地項目，可以劃撥方式提供土地使用權。但是對于以營利為目的，非國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地項目的，應當以有償使用方式提供土地使用權。

四．土地取得的程序及有關規定

（一）集體土地征用的程序

嚴密可行的工作程序，對于提高工作效率、防止失誤、保證工作質量有著重要的作用。征用集體土地一般按照下列工作程序辦理：先申請用地，建設單位持經批準的設計任務書或初步設計、年度基本建設計劃以及地方政府規定需提交的相應材料、證明。凡土地所在地的縣級以上地方人民政府土地管理部門申請建設用地，縣級以上人民政府土地行政管理部門負責建設用地的申請、審查、報批工作，對應受理的建設項目在30日內擬訂農用地轉用方案、補充耕地方案、征地方案和供地方案，編制建設項目用地呈報說明書，經同級人民政府審核同意后報上一級土地管理部門審查，經批準的建設用地，由被征用土地所在地的市、縣人民政府組織實施。建設用地批準后直至頒發土地使用證書之前，應進行跟蹤和管理。建設項目竣工驗收后，用地單位向當地土地管理部門提出土地登記申請，經測繪部門測繪，核定用地面積，確認土地權屬界限，地籍管理部門注冊登記后由人民政府頒發土地使用證，作為使用土地的法律憑證。

（二）國有土地使用權出讓的形式

為了進一步對國有土地的管理，體現市場經濟中的公開、公平、公正原則，在我國除涉及國家安全和保密外，都必須向社會公開。招標、拍賣出讓國有土地使用權不僅集中體現了公開、公平、公正的原則，同時可以實現政府按規劃統一開發、統一供地，以供應引導和制約需求，實現土地優化配置，還可以有效防止土地出讓中的不正之風和腐敗行為，保障依法行政。

1.以協議方式出讓土地使用權主要適用于：高科技項目用地；福利住宅用地；國家機關、部隊、文化、教育、衛生、體育、科研和市政公共設施等非營利性用地；政府批準的其他用地。土地使用者需要按協議出讓方式獲得土地使用權時，可向土地使用權出讓方索取地塊的有關資料和文件，并于規定的時間內提交包括土地開發建設方案、出讓金數額及付款方式等內容的文件。出讓方在收到上述有關文件后，應于規定期限內給予答復。如果雙方均有意向，就可進一步協商，直至達成協議。土地使用者可與土地管理部門簽定合同并支付定金。土地使用者支付出讓金后，可向土地管理局或房地產管理部門辦理使用登記，領取國有土地使用證。

2.以招標方式出讓土地使用權是指在規定的期限內，由符合條件的單位和個人以書面的形式投標，競投某一地塊的使用權，由招標人經過開標、評標，最后擇優中標者的出讓方式。其程序是依據市、縣人民政府土地行政主管機關根據社會經濟發展計劃、產業政策、土地利用總體規劃等擬訂招標公告，包括出讓地塊的用途、年限、出讓方式、時間等內容，邀請有意向的公民、法人和其他組織參加國有土地使用權招標。招標分為公開招標和定向招標。投標人提出申請后，招標人對其資格能力等方面進行審查，然后向符合條件的投標人發出招標文件，投標人在拖表結束前將標書投入標箱，并交納保證金，標書投入標箱后不可撤回，如果撤回投標書，則投標人喪失保證金，但在投標截止日期前如果需要修改標書可另投修改好的標書，原標書歸于無效。招標人按照招標公告規定的時間、地點開標，推選代表檢查標箱的密封情況，應當開啟標箱，宣布招標人名稱、投標價格和投標文件的主要內容（投標人少于三個的應重新招標）最后由評標小組進行評標，中標者保證金可轉為定金，亦有地方規定可抵作出讓金，未中標者可退還保證金，中標者在拿到中標通知書之后，在一定時間內和招標人簽定《國有土地使用權出讓合同》并支付規定數額的定金，在簽約后60日內支付全部土地使用權出讓金，過期不全部支付的，招標人有權解除合同，并請求違約賠償。

3.以拍賣方式出讓國有土地使用權，是指出讓人拍賣公告，由競買人在指定時間、地點進行公開競價，根據出價結果確定土地使用者的行為。國有土地使用權作為一種財產權利，可以通過拍賣這種競爭易方式得到較為充分的對價。其程序是拍賣出讓國有土地使用權是指出讓拍賣公告，由競買人在指定的時間、地點進行公開競價根據出價結果確定土地使用者的行為。市、縣人民政府土地行政主管部門應當根據土地估價結果和政府產業政策確定底價，在拍賣前七日，拍賣人應通過報紙和其他新聞媒體拍賣公告。公告內容包括：拍賣時間、地點、出讓地點的編號、位置、面積、用途、使用條件、出讓年限；競拍人應當具備條件，并辦理相關手續⑥。拍賣當天，由主持人介紹有關拍賣的情況，宣布起叫價，競買人競價，最高應價者為競得人，應當注意競買人不足三人，或競買人的最高應價未達到底價時，主持人應當終止拍賣。拍賣成交后，雙方應當簽署成交確認書，買方應當持拍賣出具的成交證明和有關材料向土地管理部門辦理證照變更手續。

4.國有土地使用權通過協議方式出讓給土地使用者。在我國只有除法律、法規和規章的規定應當采用招標、拍賣或掛牌方式外才可采取。出讓金不得低于新

增建設用地的土地有償使用費、征地補償費用以及按照國家規定應當交納的有關稅費之和；有基準地價的土地協議出讓最低價不得低于出讓地塊所在級別基準地價的70%。實行授權經營、作價出資方式取得應按政府收取出讓金額計作國家資本金或股金。以協議出讓方式取得國有土地使用權的土地使用者，需要將土地使用權出讓合同約定的土地用途改變為商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用途的，應當取得出讓方和市、縣人民政府城市規劃部門的同意，簽定土地使用權出讓合同變更協議或者重新簽定土地使用權出讓合同，按變更后的土地用途，以變更時的土地市場價格補交相應的土地使用權出讓金，并依法辦理土地使用權變更登記手續。

五.我國閑置土地的處置辦法

閑置土地，是指土地使用者依法取得土地使用權后，未經原批準政府同意，超過規定的期限未動工開發建設的建設用地。

在我國國有土地有償使用合同或者建設用地批準書未規定動工開發建設日期，自國有土地有償使用合同生效或者土地行政主管部門建設用地批準書頒發之日起滿一年未動工開發建設的；已動工開發建設但開發建設的面積占應動工開發建設總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足25%且未經批準終止開發建設連續滿一年的都認定為閑置土地。

目前我國的處置方案有：（1）延長開發建設時間，但最長不得超過一年；（2）改變土地用途，辦理有關手續后繼續開發建設；（3）安排臨時使用，待原項目開發建設條件具備后，重新批準開發，土地增值的由政府收取增值地價；（4）政府為土地使用者置換其他等價閑置土地或者現有建設用地進行開發建設；（5）政府采取招標、拍賣等方式確定新的土地使用者，對原建設項目繼續開發建設，并對原土地使用者給予補償；（6）土地使用者與政府簽訂土地使用權交還協議等文書，將土地使用權交還政府。原土地使用者需要使用土地時，政府應當依照土地使用權交還協議等文書的約定供應與其交還土地等價的土地。

在城市規劃區范圍內，以出讓等有償使用方式取得土地使用權進行房地產開發的閑置土地，超過出讓合同約定的動工開發日期滿一年未動工開發的，可以征收相當于土地使用權出讓金20%以下的土地閑置費；滿兩年未動工開發時，可以無償收回土地使用權；但是，因不可抗力或者政府、政府有關部門的行為或者動

工開發必須的前期工作造成動工開發延遲的除外。

綜上所述，大家都能看出，土地作為重要的生產資料，無論在什么樣的社會，無論在什么樣的經濟結構下，都是一樣重要的。為此，我國政府在近年來也出臺了一些相關的法律、法規，只有管好國有土地和集體所有土地，進行科學的土地規劃，合理利用和征用土地，建立良好的土地管理秩序和生態環境，才能促進社會主義市場經濟的協調發展。

[注釋]：

①參見《經濟法學》主編潘靜成，中央廣播電視大學出版社出版，2000年8月。

②參見1988年8月29日修訂的《中華人民共和國土地管理法》第一章第四條。

③參見1999年1月1日起施行的《中華人民共和國土地管理法實施條例》第

五章第二十二條。

④參見1995年1月1日起施行的《中華人民共和國城市房地產管理法》第二章第十二條。

⑤參見《房地產基本制度與政策》主編陸克華，中國建筑工業出版社出版，2003年5月第49頁。

⑥參見1997年1月1日起施行的《中華人民共和國拍賣法》第四章第二條。

[參考文獻]：

1.《土地利用管理文件匯編》地質出版社出版，2004年12月。

2.《土地利用管理調研報告匯編》國土資源部土地利用管理司編，2004年11月。

3.《經濟法學》主編潘靜成，中央廣播電視大學出版社出版，2000年8月。

4.《房地產政策與法規》主編孫辛勤李勝利，中國物資出版社出版，1998年11月。

篇（2）

2土地管理制度的問題分析

通過上文針對我國當前土地管理制度的基本內容和相關的項目進行細致并且深入的研究，可以對加強土地管理和完善相關制度的重要性有著全面的掌握。下文將針對當前土地管理制度之中存在的一系列問題進行綜合性的研究，力求在此基礎之上提出改進和創新的對策，以全新的工作思路來對工作的方向進行科學化的引導，促進土地管理水準和效益的不斷提升。首先，我國當前的土地管理工作之中土地的產權制度不夠完善和健全。最為突出的是城市內部的土地產權不夠清晰，土地產權的主體不夠清晰，同時針對土地的登記制度也不夠健全和科學，針對土地的使用劃分和相關的界定也不夠科學合理。另外，在當前的土地管理工作之中，針對土地的價格機制建設不夠科學化，相關基準的價格不能夠真實的、全面的、客觀的反映出土地的實際價格水準，另外在地方政府之中也存在有壟斷性的行為，這一點對于土地價格也將產生不利影響。另外，在我國的農村土地管理制度之中，也存在有重大的缺陷。首先，現行的集體性的土地管理制度立法存在有巨大的問題，針對各項權限的規定均存在有較大的缺失，而在部分的法律規定和政策之中，難以體現出農民作為集體式土地主體的所有權，部分地方政府不能夠準確的貫徹和執行國家所制定的土地管理制度政策，所以不少村民申請的住宅建設均由于規劃方案的缺失而難以得到及時的審批。上述問題都對我國當前土地管理工作帶來巨大的阻礙，所以應當加以全面的改進。

3完善土地管理制度的政策研究

篇（3）

本文先后闡述了我國土地管理法中土地的所有權和使用權制度；我國集體土地的五項征用原則；國有土地有償使用的使用權出讓、出租、作價入股和劃撥的形式。并著重介紹了國有土地使用權出讓的四種形式：一.以協議方式出讓土地；二.以招標方式出讓土地；三.以拍賣方式出讓土地；四.以協議方式出讓土地。在最后介紹了目前我國閑置土地的認定方法及國家對其處置的方案。

關鍵詞：集體土地國有土地土地使用權

一．中國現行土地制度的內容

（一）我國土地目前的利用現狀

土地是人類賴以生存和發展的最珍貴的自然資源，是一切勞動過程得以實現的必要條件和物質基礎，是農業最基本的生產資料，也是工業生產的場所。我國總土地面積為960萬平方公里（折合144億畝），其中有耕地14.9億畝、草地42.9億畝、林地18.3億畝，其它面積為67.9億畝。應當說我國國土遼闊，土地資源是豐富的，但是人口眾多，人均耕地僅有1.2畝左右，遠遠低于世界人均耕地4.8畝的水平①。再加上長期以來，人們無法使用土地，對科學開發和利用土地問題重視不夠，亂占濫用等現象很普遍，土地資源遭到破壞，耕地面積逐年減少，土地問題的矛盾將日益尖銳。為了管好和用好土地，必須制定和完善土地管理法規，以便更好地用法律手段調整土地關系，保護土地資源。

為了適應土地管理和全面建設小康社會的需要，提高土地的集中節約利用水平，緩解建設用地指標不足的壓力，滿足經濟社會發展對土地資源的需求，近年來開封市政府按照河南省政府常務會議關于開展磚瓦窯場、工礦廢棄地整治工作的指示精神，依據國務院加強耕地保護的要求和法律、法規的規定，在全市范圍內開展磚瓦窯場、工礦廢棄地的整治工作，并取得可喜成績，這樣，不僅提高了土地的集中節約利用效率，減少耕地占用，降低用地成本，減少閑置浪費，更能促進小康社會的建設。

（二）土地的所有權制度

土地的所有權，是指土地所有人在法律規定的范圍內占有、使用和處分土地，并從土地上獲得利益的權利。土地所有權制度是保護土地所有制的法律工具我國《憲法》和《土地管理法》都明確規定我國土地所有制為社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。全民所有，即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使。集體所有，即農民群眾集體經濟組織（或村民委員會）的土地的所有權。

目前我國存在兩種土地所有制形式，即土地的國家所有制和土地的農村集體所有制。《中華人民共和國憲法》第十條規定：“城市的土地屬于國家所有，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”同時，《中華人民共和國土地管理法》第二條規定：“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。”顯然，我國現行的土地所有權制度與國家推行的社會制度即公有制是相適應的。

（三）土地的使用權制度

土地的使用權，是指土地使用人依照法律的規定，對占有的土地進行合理利用的權利。所有權的內容是由占有、使用、收益和處分的權能組成的。我國土地管理法規定，國有土地和農民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用。使用土地的單位和個人，有保護、管理和合理利用土地的義務。單位和個人依法使用的國有土地，由縣級以上人民政府登記造冊，核發證書，確認使用權。

農民集體所有的土地依法用于非農業建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認建設用地使用權。

我國的土地使用權制度，應視使用者使用土地的所有權性質而定。一般情況下，農民使用本集體所有的土地是無償的。不僅如此，由于歷史原因引起的非農業人口使用的農村集體所有的土地也是無償的，比如宅基地，對于國有土地來說，除了法律規定的無償使用者外，就連中國公民住宅使用的國有土地都是有償的。《中華人民共和國土地管理法》第二條第五款規定：“國家依法實行國有土地有償使用制度。但是，國家在法律規定的范圍內劃撥土地使用權的除外。”

隨著我國社會主義市場經濟的發展，大中城市的城鄉結合部都成為經濟社會化和土地利用變化最為頻繁和快速的地區，流動人口增加導致的房屋、土地租賃為主要形式的土地市場發展較快。土地利用非農化速度加快，集體建設用地流轉越來越普遍，隨著體制改革，結構的調整與資產的重組，現在進行的結構調整就是通過產權的交易、轉讓，依靠資本市場來進行的。

二．我國集體土地的征用原則

我國將土地分為農用地、建設用地和未利用地，在征用土地時，土地管理部

門和用地單位必須嚴格遵守以下原則：②

（一）珍惜耕地、合理利用土地的原則

土地是人類賴以生存和生活的基礎，我國耕地具有明顯的特點：人均占有耕地少、耕地總體質量差、生產水平低、退化嚴重、后備資源不足。但是，隨著城市建設的發展和建立社會主義市場經濟的需要以及人民生活水平的不斷提高，必然還要占用一部分耕地，因此，在征用地時必須要堅持“一要吃飯、二要建設”的方針，必須堅持精打細算，能少占土地就不多占，能利用荒地就不占用耕地，堅決反對征而不用、多征少用、浪費土地的做法。

（二）保證國家建設用地原則

在征用土地時應反對兩個極端：一是以節約土地為理由，拒絕國家征用；二是大幅度提高征地費用，以限制非農業部門占用土地。因此，既要貫徹節約用地的原則，又要保證國家建設項目所必須的土地。

（三）妥善安置被征地單位和農民的原則

由于中國土地遼闊，各地情況差異較大，補償、補助標準很難確定，更不易統一，但補償、補助要求適度。所謂適度，是既不要因為征用土地而降低被征地生產單位的生產水平和農民個人的生活水平，也不要因征地而過大的提高農民的生活水平或超過當地的生活水平。

（四）有償使用土地的原則

有償使用土地，是管好土地、促進節約用地和合理利用土地、提高經濟效益的經濟手段。在一個相當長的時期內，土地使用制度將實行雙軌制，既土地使用權有償出讓和土地使用權劃撥兩種制度長期并存。

（五）依法征地的原則

建設單位征用土地，必須依據國家的有關規定和要求，持有國家主管部門或縣級以上人民政府批準的證書和文件，并按照征用土地的程序和法定的審批權限，依法辦理了征用手續后，才能合法用地③。凡無征地手續或無權批準使用土地的單位批準使用的土地或超權限批準使用的土地，均屬非法征地，不受法律保護。

三．國有土地有償使用的形式

國有土地有償使用是指國家將一定時期內的土地使用權提供給單位和個人

使用，而土地使用者一次或分年度向國家繳納土地使用費的行為。目前，國有土地有償使用的形式如下：

（一）國有土地使用權出讓

國有土地使用權出讓，是指國家將土地使用權在一定年限內出讓給土地使用者，由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金的行為。

國有土地使用權出讓必須符合土地利用規劃、城市規劃和土地利用年度計劃，可以采取招標、拍賣、協議、掛牌交易的方式。商業、旅游、娛樂和豪華住宅用地，有條件的，必須采取拍賣、招標方式；沒有條件，不能采取拍賣、招標方式的，可以采取雙方協議的方式④。出讓的最高年限是由國務院規定，應當簽定書面合同，合同由市、縣人民政府土地管理部門與土地使用者簽定；使用者要改變土地用途必須取得出讓方和市、縣人民政府規劃主管部門的同意，簽定土地使用權出讓合同變更協議或重新簽定土地使用權出讓合同，相應調整土地使用權

金。國家對土地使用者依法取得的土地使用權，在出讓合同約定的年限屆滿前不得收回。

（二）國有土地使用權出租

國有土地使用權出租，是指土地使用者作為出租人將土地使用權隨同地上建筑物、其他附著物租賃給承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行為。

在我國土地使用者如果未按土地使用權出讓合同規定的期限和條件投資、開發土地的，不得出租土地使用權；在土地使用權出租時，出租人與承租人應當簽定租賃合同，其內容不得違反國家法律、法規和土地使用權出讓合同的規定，出租人必須履行土地使用權出讓合同中規定的義務；土地使用權和地上建筑物、其他附著物出租時，出租人必須依法辦理登記手續。

（三）國有土地使用權作價入股

對于省級以上人民政府批準實行授權經營或國家控股公司試點的企業方可采用授權經營或國家作價出資（入股）方式配置土地。經國務院改制的企業，土地資產處置方案應報國土資源部審批；其他企業的土地資產處置方案應報土地所在的省級土地行政主管部門審批。

（四）國有土地使用權劃撥

國有土地使用權劃撥，是指經縣級以上人民政府依法批準后，在土地使用者依法繳納了土地補償、安置等費用后，國家將該幅土地交付給土地使用者使用，或國家將土地使用權無償交付給土地使用者的行為。

我國下列幾種建設用地的土地使用權，確屬必須的，可以由縣級以上人民政府依法批準劃撥：⑴國家機關用地和軍事用地。⑵城市基礎設施用地和公益事業用地。⑶國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地。⑷法律、法規規定的其他特殊用地⑤。在這里需要說明，對國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地項目，可以劃撥方式提供土地使用權。但是對于以營利為目的，非國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地項目的，應當以有償使用方式提供土地使用權。

四．土地取得的程序及有關規定

（一）集體土地征用的程序

嚴密可行的工作程序，對于提高工作效率、防止失誤、保證工作質量有著重要的作用。征用集體土地一般按照下列工作程序辦理：先申請用地，建設單位持經批準的設計任務書或初步設計、年度基本建設計劃以及地方政府規定需提交的相應材料、證明。凡土地所在地的縣級以上地方人民政府土地管理部門申請建設用地，縣級以上人民政府土地行政管理部門負責建設用地的申請、審查、報批工作，對應受理的建設項目在30日內擬訂農用地轉用方案、補充耕地方案、征地方案和供地方案，編制建設項目用地呈報說明書，經同級人民政府審核同意后報上一級土地管理部門審查，經批準的建設用地，由被征用土地所在地的市、縣人民政府組織實施。建設用地批準后直至頒發土地使用證書之前，應進行跟蹤和管理。建設項目竣工驗收后，用地單位向當地土地管理部門提出土地登記申請，經測繪部門測繪，核定用地面積，確認土地權屬界限，地籍管理部門注冊登記后由人民政府頒發土地使用證，作為使用土地的法律憑證。

（二）國有土地使用權出讓的形式

為了進一步對國有土地的管理，體現市場經濟中的公開、公平、公正原則，在我國除涉及國家安全和保密外，都必須向社會公開。招標、拍賣出讓國有土地使用權不僅集中體現了公開、公平、公正的原則，同時可以實現政府按規劃統一開發、統一供地，以供應引導和制約需求，實現土地優化配置，還可以有效防止土地出讓中的不正之風和腐敗行為，保障依法行政。

1.以協議方式出讓土地使用權主要適用于：高科技項目用地；福利住宅用地；國家機關、部隊、文化、教育、衛生、體育、科研和市政公共設施等非營利性用地；政府批準的其他用地。土地使用者需要按協議出讓方式獲得土地使用權時，可向土地使用權出讓方索取地塊的有關資料和文件，并于規定的時間內提交包括土地開發建設方案、出讓金數額及付款方式等內容的文件。出讓方在收到上述有關文件后，應于規定期限內給予答復。如果雙方均有意向，就可進一步協商，直至達成協議。土地使用者可與土地管理部門簽定合同并支付定金。土地使用者支付出讓金后，可向土地管理局或房地產管理部門辦理使用登記，領取國有土地使用證。

.以招標方式出讓土地使用權是指在規定的期限內，由符合條件的單位和個人以書面的形式投標，競投某一地塊的使用權，由招標人經過開標、評標，最后擇優中標者的出讓方式。其程序是依據市、縣人民政府土地行政主管機關根據社會經濟發展計劃、產業政策、土地利用總體規劃等擬訂招標公告，包括出讓地塊的用途、年限、出讓方式、時間等內容，邀請有意向的公民、法人和其他組織參加國有土地使用權招標。招標分為公開招標和定向招標。投標人提出申請后，招標人對其資格能力等方面進行審查，然后向符合條件的投標人發出招標文件，投標人在拖表結束前將標書投入標箱，并交納保證金，標書投入標箱后不可撤回，如果撤回投標書，則投標人喪失保證金，但在投標截止日期前如果需要修改標書可另投修改好的標書，原標書歸于無效。招標人按照招標公告規定的時間、地點開標，推選代表檢查標箱的密封情況，應當開啟標箱，宣布招標人名稱、投標價格和投標文件的主要內容（投標人少于三個的應重新招標）最后由評標小組進行評標，中標者保證金可轉為定金，亦有地方規定可抵作出讓金，未中標者可退還保證金，中標者在拿到中標通知書之后，在一定時間內和招標人簽定《國有土地使用權出讓合同》并支付規定數額的定金，在簽約后60日內支付全部土地使用權出讓金，過期不全部支付的，招標人有權解除合同，并請求違約賠償。

3.以拍賣方式出讓國有土地使用權，是指出讓人拍賣公告，由競買人在指定時間、地點進行公開競價，根據出價結果確定土地使用者的行為。國有土地使用權作為一種財產權利，可以通過拍賣這種競爭易方式得到較為充分的對價。其程序是拍賣出讓國有土地使用權是指出讓拍賣公告，由競買人在指定的時間、地點進行公開競價根據出價結果確定土地使用者的行為。市、縣人民政府土地行政主管部門應當根據土地估價結果和政府產業政策確定底價，在拍賣前七日，拍賣人應通過報紙和其他新聞媒體拍賣公告。公告內容包括：拍賣時間、地點、出讓地點的編號、位置、面積、用途、使用條件、出讓年限；競拍人應當具備條件，并辦理相關手續⑥。拍賣當天，由主持人介紹有關拍賣的情況，宣布起叫價，競買人競價，最高應價者為競得人，應當注意競買人不足三人，或競買人的最高應價未達到底價時，主持人應當終止拍賣。拍賣成交后，雙方應當簽署成交確認書，買方應當持拍賣出具的成交證明和有關材料向土地管理部門辦理證照變更手續。

4.國有土地使用權通過協議方式出讓給土地使用者。在我國只有除法律、法規和規章的規定應當采用招標、拍賣或掛牌方式外才可采取。出讓金不得低于新

增建設用地的土地有償使用費、征地補償費用以及按照國家規定應當交納的有關稅費之和；有基準地價的土地協議出讓最低價不得低于出讓地塊所在級別基準地價的70%。實行授權經營、作價出資方式取得應按政府收取出讓金額計作國家資本金或股金。以協議出讓方式取得國有土地使用權的土地使用者，需要將土地使用權出讓合同約定的土地用途改變為商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用途的，應當取得出讓方和市、縣人民政府城市規劃部門的同意，簽定土地使用權出讓合同變更協議或者重新簽定土地使用權出讓合同，按變更后的土地用途，以變更時的土地市場價格補交相應的土地使用權出讓金，并依法辦理土地使用權變更登記手續。

五.我國閑置土地的處置辦法

閑置土地，是指土地使用者依法取得土地使用權后，未經原批準政府同意，超過規定的期限未動工開發建設的建設用地。

在我國國有土地有償使用合同或者建設用地批準書未規定動工開發建設日期，自國有土地有償使用合同生效或者土地行政主管部門建設用地批準書頒發之日起滿一年未動工開發建設的；已動工開發建設但開發建設的面積占應動工開發建設總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足25%且未經批準終止開發建設連續滿一年的都認定為閑置土地。

目前我國的處置方案有：（1）延長開發建設時間，但最長不得超過一年；（2）改變土地用途，辦理有關手續后繼續開發建設；（3）安排臨時使用，待原項目開發建設條件具備后，重新批準開發，土地增值的由政府收取增值地價；（4）政府為土地使用者置換其他等價閑置土地或者現有建設用地進行開發建設；（5）政府采取招標、拍賣等方式確定新的土地使用者，對原建設項目繼續開發建設，并對原土地使用者給予補償；（6）土地使用者與政府簽訂土地使用權交還協議等文書，將土地使用權交還政府。原土地使用者需要使用土地時，政府應當依照土地使用權交還協議等文書的約定供應與其交還土地等價的土地。

在城市規劃區范圍內，以出讓等有償使用方式取得土地使用權進行房地產開發的閑置土地，超過出讓合同約定的動工開發日期滿一年未動工開發的，可以征收相當于土地使用權出讓金20%以下的土地閑置費；滿兩年未動工開發時，可以無償收回土地使用權；但是，因不可抗力或者政府、政府有關部門的行為或者動

工開發必須的前期工作造成動工開發延遲的除外。

綜上所述，大家都能看出，土地作為重要的生產資料，無論在什么樣的社會，無論在什么樣的經濟結構下，都是一樣重要的。為此，我國政府在近年來也出臺了一些相關的法律、法規，只有管好國有土地和集體所有土地，進行科學的土地規劃，合理利用和征用土地，建立良好的土地管理秩序和生態環境，才能促進社會主義市場經濟的協調發展。

[注釋]：

①參見《經濟法學》主編潘靜成，中央廣播電視大學出版社出版，2000年8月。

②參見1988年8月29日修訂的《中華人民共和國土地管理法》第一章第四條。

③參見1999年1月1日起施行的《中華人民共和國土地管理法實施條例》第

五章第二十二條。

④參見1995年1月1日起施行的《中華人民共和國城市房地產管理法》第二章第十二條。

⑤參見《房地產基本制度與政策》主編陸克華，中國建筑工業出版社出版，2003年5月第49頁。

⑥參見1997年1月1日起施行的《中華人民共和國拍賣法》第四章第二條。

[參考文獻]：

1.《土地利用管理文件匯編》地質出版社出版，2004年12月。

2.《土地利用管理調研報告匯編》國土資源部土地利用管理司編，2004年11月。

3.《經濟法學》主編潘靜成，中央廣播電視大學出版社出版，2000年8月。

4.《房地產政策與法規》主編孫辛勤李勝利，中國物資出版社出版，1998年11月。

篇（4）

本文先后闡述了我國土地管理法中土地的所有權和使用權制度；我國集體土地的五項征用原則；國有土地有償使用的使用權出讓、出租、作價入股和劃撥的形式。并著重介紹了國有土地使用權出讓的四種形式：一.以協議方式出讓土地；二.以招標方式出讓土地；三.以拍賣方式出讓土地；四.以協議方式出讓土地。在最后介紹了我國閑置土地的認定及國家對其處置的方案。

關鍵詞：集體土地國有土地土地使用權

一．現行土地制度的

（一）我國土地目前的利用現狀

土地是人類賴以生存和發展的最珍貴的自然資源，是一切勞動過程得以實現的必要條件和物質基礎，是農業最基本的生產資料，也是工業生產的場所。我國總土地面積為960萬平方公里（折合144億畝），其中有耕地14.9億畝、草地42.9億畝、林地18.3億畝，其它面積為67.9億畝。應當說我國國土遼闊，土地資源是豐富的，但是人口眾多，人均耕地僅有1.2畝左右，遠遠低于世界人均耕地4.8畝的水平①。再加上長期以來，人們無法使用土地，對開發和利用土地重視不夠，亂占濫用等現象很普遍，土地資源遭到破壞，耕地面積逐年減少，土地問題的矛盾將日益尖銳。為了管好和用好土地，必須制定和完善土地管理法規，以便更好地用手段調整土地關系，保護土地資源。

為了適應土地管理和全面建設小康社會的需要，提高土地的集中節約利用水平，緩解建設用地指標不足的壓力，滿足經濟社會發展對土地資源的需求，近年來開封市政府按照河南省政府常務會議關于開展磚瓦窯場、工礦廢棄地整治工作的指示精神，依據國務院加強耕地保護的要求和法律、法規的規定，在全市范圍內開展磚瓦窯場、工礦廢棄地的整治工作，并取得可喜成績，這樣，不僅提高了土地的集中節約利用效率，減少耕地占用，降低用地成本，減少閑置浪費，更能促進小康社會的建設。

（二）土地的所有權制度

土地的所有權，是指土地所有人在法律規定的范圍內占有、使用和處分土地，并從土地上獲得利益的權利。土地所有權制度是保護土地所有制的法律工具我國《憲法》和《土地管理法》都明確規定我國土地所有制為社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。全民所有，即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使。集體所有，即農民群眾集體經濟組織（或村民委員會）的土地的所有權。

目前我國存在兩種土地所有制形式，即土地的國家所有制和土地的集體所有制。《中華人民共和國憲法》第十條規定：“城市的土地屬于國家所有，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”同時，《中華人民共和國土地管理法》第二條規定：“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。”顯然，我國現行的土地所有權制度與國家推行的社會制度即公有制是相適應的。

（三）土地的使用權制度

土地的使用權，是指土地使用人依照法律的規定，對占有的土地進行合理利用的權利。所有權的內容是由占有、使用、收益和處分的權能組成的。我國土地管理法規定，國有土地和農民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用。使用土地的單位和個人，有保護、管理和合理利用土地的義務。單位和個人依法使用的國有土地，由縣級以上人民政府登記造冊，核發證書，確認使用權。

農民集體所有的土地依法用于非農業建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認建設用地使用權。

我國的土地使用權制度，應視使用者使用土地的所有權性質而定。一般情況下，農民使用本集體所有的土地是無償的。不僅如此，由于原因引起的非農業人口使用的農村集體所有的土地也是無償的，比如宅基地，對于國有土地來說，除了法律規定的無償使用者外，就連中國公民住宅使用的國有土地都是有償的。《中華人民共和國土地管理法》第二條第五款規定：“國家依法實行國有土地有償使用制度。但是，國家在法律規定的范圍內劃撥土地使用權的除外。”

隨著我國社會主義市場經濟的發展，大中城市的城鄉結合部都成為經濟社會化和土地利用變化最為頻繁和快速的地區，流動人口增加導致的房屋、土地租賃為主要形式的土地市場發展較快。土地利用非農化速度加快，集體建設用地流轉越來越普遍，隨著體制改革，結構的調整與資產的重組，現在進行的結構調整就是通過產權的交易、轉讓，依靠資本市場來進行的。

二．我國集體土地的征用原則

我國將土地分為農用地、建設用地和未利用地，在征用土地時，土地管理部

門和用地單位必須嚴格遵守以下原則：②

（一）珍惜耕地、合理利用土地的原則

土地是人類賴以生存和生活的基礎，我國耕地具有明顯的特點：人均占有耕地少、耕地總體質量差、生產水平低、退化嚴重、后備資源不足。但是，隨著城市建設的發展和建立社會主義市場經濟的需要以及人民生活水平的不斷提高，必然還要占用一部分耕地，因此，在征用地時必須要堅持“一要吃飯、二要建設”的方針，必須堅持精打細算，能少占土地就不多占，能利用荒地就不占用耕地，堅決反對征而不用、多征少用、浪費土地的做法。

（二）保證國家建設用地原則

在征用土地時應反對兩個極端：一是以節約土地為理由，拒絕國家征用；二是大幅度提高征地費用，以限制非農業部門占用土地。因此，既要貫徹節約用地的原則，又要保證國家建設項目所必須的土地。

（三）妥善安置被征地單位和農民的原則

由于中國土地遼闊，各地情況差異較大，補償、補助標準很難確定，更不易統一，但補償、補助要求適度。所謂適度，是既不要因為征用土地而降低被征地生產單位的生產水平和農民個人的生活水平，也不要因征地而過大的提高農民的生活水平或超過當地的生活水平。

（四）有償使用土地的原則

有償使用土地，是管好土地、促進節約用地和合理利用土地、提高經濟效益的經濟手段。在一個相當長的時期內，土地使用制度將實行雙軌制，既土地使用權有償出讓和土地使用權劃撥兩種制度長期并存。

（五）依法征地的原則

建設單位征用土地，必須依據國家的有關規定和要求，持有國家主管部門或縣級以上人民政府批準的證書和文件，并按照征用土地的程序和法定的審批權限，依法辦理了征用手續后，才能合法用地③。凡無征地手續或無權批準使用土地的單位批準使用的土地或超權限批準使用的土地，均屬非法征地，不受法律保護。

三．國有土地有償使用的形式

國有土地有償使用是指國家將一定時期內的土地使用權提供給單位和個人

使用，而土地使用者一次或分年度向國家繳納土地使用費的行為。目前，國有土地有償使用的形式如下：

（一）國有土地使用權出讓

國有土地使用權出讓，是指國家將土地使用權在一定年限內出讓給土地使用者，由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金的行為。

國有土地使用權出讓必須符合土地利用規劃、城市規劃和土地利用年度計劃，可以采取招標、拍賣、協議、掛牌交易的方式。商業、、娛樂和豪華住宅用地，有條件的，必須采取拍賣、招標方式；沒有條件，不能采取拍賣、招標方式的，可以采取雙方協議的方式④。出讓的最高年限是由國務院規定，應當簽定書面合同，合同由市、縣人民政府土地管理部門與土地使用者簽定；使用者要改變土地用途必須取得出讓方和市、縣人民政府規劃主管部門的同意，簽定土地使用權出讓合同變更協議或重新簽定土地使用權出讓合同，相應調整土地使用權

金。國家對土地使用者依法取得的土地使用權，在出讓合同約定的年限屆滿前不得收回。

（二）國有土地使用權出租

國有土地使用權出租，是指土地使用者作為出租人將土地使用權隨同地上建筑物、其他附著物租賃給承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行為。

在我國土地使用者如果未按土地使用權出讓合同規定的期限和條件投資、開發土地的，不得出租土地使用權；在土地使用權出租時，出租人與承租人應當簽定租賃合同，其內容不得違反國家法律、法規和土地使用權出讓合同的規定，出租人必須履行土地使用權出讓合同中規定的義務；土地使用權和地上建筑物、其他附著物出租時，出租人必須依法辦理登記手續。

（三）國有土地使用權作價入股

對于省級以上人民政府批準實行授權經營或國家控股公司試點的方可采用授權經營或國家作價出資（入股）方式配置土地。經國務院改制的企業，土地資產處置方案應報國土資源部審批；其他企業的土地資產處置方案應報土地所在的省級土地行政主管部門審批。

（四）國有土地使用權劃撥

國有土地使用權劃撥，是指經縣級以上人民政府依法批準后，在土地使用者依法繳納了土地補償、安置等費用后，國家將該幅土地交付給土地使用者使用，或國家將土地使用權無償交付給土地使用者的行為。

我國下列幾種建設用地的土地使用權，確屬必須的，可以由縣級以上人民政府依法批準劃撥：⑴國家機關用地和軍事用地。⑵城市基礎設施用地和公益事業用地。⑶國家重點扶持的能源、、水利等基礎設施用地。⑷法律、法規規定的其他特殊用地⑤。在這里需要說明，對國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地項目，可以劃撥方式提供土地使用權。但是對于以營利為目的，非國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地項目的，應當以有償使用方式提供土地使用權。

四．土地取得的程序及有關規定

（一）集體土地征用的程序

嚴密可行的工作程序，對于提高工作效率、防止失誤、保證工作質量有著重要的作用。征用集體土地一般按照下列工作程序辦理：先申請用地，建設單位持經批準的設計任務書或初步設計、年度基本建設計劃以及地方政府規定需提交的相應材料、證明。凡土地所在地的縣級以上地方人民政府土地管理部門申請建設用地，縣級以上人民政府土地行政管理部門負責建設用地的申請、審查、報批工作，對應受理的建設項目在30日內擬訂農用地轉用方案、補充耕地方案、征地方案和供地方案，編制建設項目用地呈報說明書，經同級人民政府審核同意后報上一級土地管理部門審查，經批準的建設用地，由被征用土地所在地的市、縣人民政府組織實施。建設用地批準后直至頒發土地使用證書之前，應進行跟蹤和管理。建設項目竣工驗收后，用地單位向當地土地管理部門提出土地登記申請，經測繪部門測繪，核定用地面積，確認土地權屬界限，地籍管理部門注冊登記后由人民政府頒發土地使用證，作為使用土地的法律憑證。

（二）國有土地使用權出讓的形式

為了進一步對國有土地的管理，體現市場經濟中的公開、公平、公正原則，在我國除涉及國家安全和保密外，都必須向社會公開。招標、拍賣出讓國有土地使用權不僅集中體現了公開、公平、公正的原則，同時可以實現政府按規劃統一開發、統一供地，以供應引導和制約需求，實現土地優化配置，還可以有效防止土地出讓中的不正之風和腐敗行為，保障依法行政。

1.以協議方式出讓土地使用權主要適用于：高項目用地；福利住宅用地；國家機關、部隊、文化、、衛生、、科研和市政公共設施等非營利性用地；政府批準的其他用地。土地使用者需要按協議出讓方式獲得土地使用權時，可向土地使用權出讓方索取地塊的有關資料和文件，并于規定的時間內提交包括土地開發建設方案、出讓金數額及付款方式等內容的文件。出讓方在收到上述有關文件后，應于規定期限內給予答復。如果雙方均有意向，就可進一步協商，直至達成協議。土地使用者可與土地管理部門簽定合同并支付定金。土地使用者支付出讓金后，可向土地管理局或房地產管理部門辦理使用登記，領取國有土地使用證。

2.以招標方式出讓土地使用權是指在規定的期限內，由符合條件的單位和個人以書面的形式投標，競投某一地塊的使用權，由招標人經過開標、評標，最后擇優中標者的出讓方式。其程序是依據市、縣人民政府土地行政主管機關根據計劃、產業政策、土地利用總體規劃等擬訂招標公告，包括出讓地塊的用途、年限、出讓方式、時間等，邀請有意向的公民、法人和其他組織參加國有土地使用權招標。招標分為公開招標和定向招標。投標人提出申請后，招標人對其資格能力等方面進行審查，然后向符合條件的投標人發出招標文件，投標人在拖表結束前將標書投入標箱，并交納保證金，標書投入標箱后不可撤回，如果撤回投標書，則投標人喪失保證金，但在投標截止日期前如果需要修改標書可另投修改好的標書，原標書歸于無效。招標人按照招標公告規定的時間、地點開標，推選代表檢查標箱的密封情況，應當開啟標箱，宣布招標人名稱、投標價格和投標文件的主要內容（投標人少于三個的應重新招標）最后由評標小組進行評標，中標者保證金可轉為定金，亦有地方規定可抵作出讓金，未中標者可退還保證金，中標者在拿到中標通知書之后，在一定時間內和招標人簽定《國有土地使用權出讓合同》并支付規定數額的定金，在簽約后60日內支付全部土地使用權出讓金，過期不全部支付的，招標人有權解除合同，并請求違約賠償。

3.以拍賣方式出讓國有土地使用權，是指出讓人拍賣公告，由競買人在指定時間、地點進行公開競價，根據出價結果確定土地使用者的行為。國有土地使用權作為一種財產權利，可以通過拍賣這種競爭易方式得到較為充分的對價。其程序是拍賣出讓國有土地使用權是指出讓拍賣公告，由競買人在指定的時間、地點進行公開競價根據出價結果確定土地使用者的行為。市、縣人民政府土地行政主管部門應當根據土地估價結果和政府產業政策確定底價，在拍賣前七日，拍賣人應通過報紙和其他新聞媒體拍賣公告。公告內容包括：拍賣時間、地點、出讓地點的編號、位置、面積、用途、使用條件、出讓年限；競拍人應當具備條件，并辦理相關手續⑥。拍賣當天，由主持人介紹有關拍賣的情況，宣布起叫價，競買人競價，最高應價者為競得人，應當注意競買人不足三人，或競買人的最高應價未達到底價時，主持人應當終止拍賣。拍賣成交后，雙方應當簽署成交確認書，買方應當持拍賣出具的成交證明和有關材料向土地管理部門辦理證照變更手續。

4.國有土地使用權通過協議方式出讓給土地使用者。在我國只有除、法規和規章的規定應當采用招標、拍賣或掛牌方式外才可采取。出讓金不得低于新

增建設用地的土地有償使用費、征地補償費用以及按照國家規定應當交納的有關稅費之和；有基準地價的土地協議出讓最低價不得低于出讓地塊所在級別基準地價的70%。實行授權經營、作價出資方式取得應按政府收取出讓金額計作國家資本金或股金。以協議出讓方式取得國有土地使用權的土地使用者，需要將土地使用權出讓合同約定的土地用途改變為商業、、娛樂和商品住宅等經營性用途的，應當取得出讓方和市、縣人民政府城市規劃部門的同意，簽定土地使用權出讓合同變更協議或者重新簽定土地使用權出讓合同，按變更后的土地用途，以變更時的土地市場價格補交相應的土地使用權出讓金，并依法辦理土地使用權變更登記手續。

五.我國閑置土地的處置辦法

閑置土地，是指土地使用者依法取得土地使用權后，未經原批準政府同意，超過規定的期限未動工開發建設的建設用地。

在我國國有土地有償使用合同或者建設用地批準書未規定動工開發建設日期，自國有土地有償使用合同生效或者土地行政主管部門建設用地批準書頒發之日起滿一年未動工開發建設的；已動工開發建設但開發建設的面積占應動工開發建設總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足25%且未經批準終止開發建設連續滿一年的都認定為閑置土地。

我國的處置方案有：（1）延長開發建設時間，但最長不得超過一年；（2）改變土地用途，辦理有關手續后繼續開發建設；（3）安排臨時使用，待原項目開發建設條件具備后，重新批準開發，土地增值的由政府收取增值地價；（4）政府為土地使用者置換其他等價閑置土地或者現有建設用地進行開發建設；（5）政府采取招標、拍賣等方式確定新的土地使用者，對原建設項目繼續開發建設，并對原土地使用者給予補償；（6）土地使用者與政府簽訂土地使用權交還協議等文書，將土地使用權交還政府。原土地使用者需要使用土地時，政府應當依照土地使用權交還協議等文書的約定供應與其交還土地等價的土地。

在城市規劃區范圍內，以出讓等有償使用方式取得土地使用權進行房地產開發的閑置土地，超過出讓合同約定的動工開發日期滿一年未動工開發的，可以征收相當于土地使用權出讓金20%以下的土地閑置費；滿兩年未動工開發時，可以無償收回土地使用權；但是，因不可抗力或者政府、政府有關部門的行為或者動

工開發必須的前期工作造成動工開發延遲的除外。

綜上所述，大家都能看出，土地作為重要的生產資料，無論在什么樣的社會，無論在什么樣的經濟結構下，都是一樣重要的。為此，我國政府在近年來也出臺了一些相關的法律、法規，只有管好國有土地和集體所有土地，進行的土地規劃，合理利用和征用土地，建立良好的土地管理秩序和生態環境，才能促進社會主義市場經濟的協調發展。

[注釋]：

①參見《經濟法學》主編潘靜成，中央廣播電視大學出版社出版，2000年8月。

②參見1988年8月29日修訂的《中華人民共和國土地管理法》第一章第四條。

③參見1999年1月1日起施行的《中華人民共和國土地管理法實施條例》第

五章第二十二條。

④參見1995年1月1日起施行的《中華人民共和國城市房地產管理法》第二章第十二條。

⑤參見《房地產基本制度與政策》主編陸克華，建筑出版社出版，2003年5月第49頁。

⑥參見1997年1月1日起施行的《中華人民共和國拍賣法》第四章第二條。

[]：

1.《土地利用管理文件匯編》地質出版社出版，2004年12月。

2.《土地利用管理調研報告匯編》國土資源部土地利用管理司編，2004年11月。

3.《經濟法學》主編潘靜成，中央廣播電視大學出版社出版，2000年8月。

4.《房地產政策與法規》主編孫辛勤李勝利，中國物資出版社出版，1998年11月。

篇（5）

1我國土地物權制度的基本理論

物權與債權同為財產法的兩大支柱，但相較于債權，物權具有支配性、絕對性及排他性，故物權法在各國立法原則上均采取物權法定主義規則，即由法律事先強行對物權之種類、內容及其效力等予以規定，而不允許當事人在此內容方面有意思自治。同時又因物權法（尤其是土地物權制度）與各國的政策性規定關聯很強（如各國所有制的不同），這樣各國物權法雖在物權法原則及物權效力上具有相通性，但彼此的物權種類卻因各國的政策性選擇及習慣法的作用而有很大差異。

自物權法的發展及其規范內容來觀察，土地自始至終均為物權的最重要的標的，土地物權是最基本的不動產物權。我國目前有關土地的立法性文件林林總總，雖已達100多件，但從土地為物權標的角度來看，因我國目前尚無完善物權法，民法基本法《民法通則》甚至未使用“物權”之概念（其第五章僅有“財產所有權和與財產所有權有關的財產權”為章名），如嚴格依物權法定主義原則，則除所有權之外，很難依現行法而確定我國的土地物權種類及其體系。此立法背景亦導致法學理論界在闡述我國的土地物權制度時，于概念使用的不規范、土地物權種類及其體系的極不統一與混亂的現狀。相應地亦導致土地經濟學界在概念使用上的不統一（如土地產權概念），故目前在我國確有制定一部物權法之迫切需要。而制定物權法則首應明確我國物權法在民法體系上的選擇與定位，即我國目前的物權立法（實質內容的）與理論研究均經前蘇聯而繼承傳統大陸法系（以德國民法、法國民法為首）一脈，并非英美法系的財產法制度。而在大陸法系，物權是以所有權為核心而建立其抽象體系，并經現代社會的發展而側重向他物權體系拓展，以達物盡其用的社會目的。至于“產權”則為英美財產法上的概念，而英美財產法（包括整個英美私法）是在判例的基礎上發展起來的，沒有由能夠適用于各種具體的財產權利的共同性效力及屬性構建起來的一般性的、抽象性的財產權概念，這與將物權作為與債權相對應的概念，并將支配性屬性寓于整個物權制度之中，講究抽象的演繹方法的大陸法系很不一樣，英美法中的財產權或產權概念很難在大陸法系的物權法體系中找到合適的定義，這是兩大法系的差異性所致。而我國目前所討論或擬將制定的，很明顯是繼受大陸法系的“物權法”制度。故在我國應摒棄產權概念在土地物權制度中的使用。

2土地所有權-公有制的定位

我國土地在所有制上經幾十年的發展已形成現在的分屬國家與集體所有的公有制局面，這是探討我國土地物權法制度的基本前提。土地國家所有權在一些基本理論問題上已有較統一的認識，而集體土地所有權則在以下兩個問題存在爭議：其一，集體土地所有權的主體虛化，不能體現所有者的地位與利益；其二，集體土地所有權的內容遠較一般所有權而大受限制。就第一個問題而言，則已不僅為物權法問題，而關乎所有制度。實際上集體所有權的主體應為全體集體組織成員，但就具體權利的行使倘應由全體成員或須征得全體成員的同意，則在事實上為不可能，故應須在選舉基礎上推舉集體組織的代表，并由此代表（一人或數人）依全體成員的意思來行使所有權，并為全體成員取得因行使所有權而獲得的利益。至于該集體組織的代表如何產生，如何行使所有權等則應由民法及相關法律共同規定。就第二個問題而言，其權利內容的限制實際上是受集體所有的土地用途（無非是為了農耕或非經營性建筑，如宅基用地等）的限制，且倘考慮到目前各國對耕地的保護以及我國公有制的性質，則這一點是不足為怪的。當然在如何限制方面也確實存在許多需完善的地方。

3城鎮國有土地他物權

現代物權法在強調傳統的以所有權為核心的靜態歸屬的同時，更不斷地向動態利用方面發展，其表現則是他物權體系的發達。因為在物權法一物一權主義原則下，一物之上只能存在一個所有權；而在資源有限的現代社會，所有權相對于眾多的人口的需要來講，終是少數，倘再有所有權崇拜的心理作用，則物（社會資源）很難流轉到其最佳或最需要利用人手中，必造成資源的浪費，這樣就必須在所有權（自物權）之外另辟途徑。而物所具有的使用價值與交換價值的二重屬性正好迎合此需要，這樣在物的這二重屬性基礎上構建起來的他物權制度在現代社會獲得巨大的發展，并在將來也深深地影響著物權法的發展趨勢。我國城鎮國有土地使用制度改革實質上亦是按此思路進行的。城鎮國有土地的所有權主體為國家（實代表全體人民）所壟斷，而國家主體為抽象的存在，其權利必須由實然的主體去行使，即設立國家所有權的代表機關。另一方面，既然國家壟斷所有，則在土地交易市場上不可能存在所有權的交易，而城鎮國有土地要改變以前無償無期無限制的使用狀況，并使土地進入地產市場成為交易的客體，則必須尋找另一種土地上的權利替代土地所有權以帶動土地進入流通領域。而這種權利在我國就是土地使用權。

土地使用權概念在各國物權法上并未有見，就概念的科學性來講，此概念并不能完全地揭示其內涵，因為土地使用權的內容依我國現行法的規定來看，并不是單純的使用，至少還應包括占有、土地的開發及收益等權能。但此概念在我國的使用已相沿成習，故立法及大多學者均使用此概念。另自所有權權能之角度看，使用又僅為所有權的一項權能，且用益物權也主以使用為其最基本的權能。這樣在我國就土地的用益物權方面使用“使用權”這一概念時，就不得不繁瑣地限定“城鎮國有土地使用權”、“宅基地使用權”、“農村土地使用權”等以示區別。土地就其用途而言，無非耕作與建筑（包括宅基地）二種，城鎮國有土地使用權的內容則主要是建筑及土地開發，此類似于傳統大陸法系中地上權內容，故大多民法學者主張以地上權概念取代“土地使用權”概念。筆者亦認為采用地上權概念有助于我國土地物權體系的建立。但也應看到：地上權是在土地私有制條件下產生的概念，地上權的內容廣于我國的國有土地使用權概念，即地上權還包含了非開發性經營的宅基地使用權。故在我國采用地上權概念，只須明確在他人土地上從事建筑及開發為其內容，這樣現行的國有土地使用權，農村或城鎮集體土地的宅基地使用權均包括于其中，至于哪些地上權可以進行交易則可由法律規定解決。至于有些學者所認為應成為一項獨立物權的土地開發權、土地經營權，實際上均僅為地上權的內容或權能，已為地上權概念的內容所包括，并無獨立的必要。

我國選擇地上權（下述均用地上權概念代替土地使用權概念）作為國有土地使用制度改革的出發點，其原因在于：①確保土地公有制；②擔保物權（不動產擔保物權僅有抵押權一種）在性質上雖為他物權，但它追求的是土地的交換價值，倘以土地所有權作為抵押權的標的，則在抵押權實現時即會導致土地所有權的移轉，此與堅持土地國有原則不符；③地上權是以追求土地的使用價值為內容的用益物權，地上權的享有與行使以實際占有土地為其基本條件，地上權的移轉與流通，必導致土地占有人（即利用人）的不斷變動，這樣在有序的房地產交易市場條件下地上權的流轉，就必帶動土地流轉到最佳的利用人手中，而絲毫不動搖國家所有人的地位。這樣在私有制國家以土地所有權與地上權為二元交易標的模式，在我國因公有制度原因就僅能體現為以地上權為交易標的一元模式。目前，城鎮國有土地使用權依行政劃撥或出讓合同而取得，在性質上這兩種土地使用權（地上權）均應為物權，只是因取得方式不同而在權利效力上有所差異。

地上權的移轉，自民法上看即為地上權人對其權利標的-地上權依法律行為方式所作的法律上的處分，即地上權人對其所擁有的地上權享有處分權。此處分權的享有為地上權交易市場得以形成的法律邏輯起點。地上權人處分地上權行為的方式大體有買賣、互易、贈與、設定抵押權等。買賣、互易、贈與（此為非交易方式）為依債權行為方式使地上權產生變動；而設定抵押權則是在地上權之上再設定一項不動產擔保物權，于被擔保的債務人不履行債務而導致抵押權實現時，通過變賣、拍賣（在我國現行法上就土地使用權抵押只允許以拍賣方式實現）而使地上權發生變動。故就土地所有權、地上權與地上權之抵押權三者的關系來講，構成立體層次的物權關系，即由國家土地所有權中派生出地上權，再在地上權之上設定抵押權，前者以土地為標的，后者則以地上權為標的。地上權人通過買賣、互易、設定抵押權等方式使地上權進入流通領域，進而形成房地產交易的二級、三級……市場。

地上權可否成為租賃行為的標的，因1990年《城鎮國有土地使用權出讓與轉讓暫行條例》與1995年《城市房地產管理法》先后規定的不同而有爭議。租賃權雖然在近現代民法中有物權化的趨勢，但仍屬債權，且是以對標的的用益（即追求使用價值）為內容的用益性債權。既然要使用，則必須要求以對客體的實際占有為前提，這樣亦必然要求租賃權的客體必須是有形的實體物。而地上權為不動產物權，顯然不成為使用的標的。當然地上權人仍不妨以其所取得的土地出租于他人，但此時租賃之標的為土地，而非為地上權，且還應視法律或地上權設定合同（即我國現行法上所稱的土地使用權出讓合同）中地上權人有無出租的權能而決定。

4集體土地他物權

集體包含著各種具體而特定的集體組織，依此集體土地所有權在理論上應存在不同集體組織間以及集體與國家間土地所有權移轉的可能。但實際上在我國集體與國家只存在由集體土地所有權變為國家所有權一種可能（且此又大多依征收、征用等行政方式實施），而集體與集體間因土地的不動性，土地所有權的交易也很少見，故此集體土地物權的重點仍在于他物權制度上。集體土地用于建筑時，其他物權內容已包含于上述地上權概念中。集體土地用于農耕在現行法稱之以“土地承包經營權”。筆者認為“農地耕作權”概念較能恰當地反映其權利內容，因為承包經營權是自取得權利之合同行為來命名的，且易與企業的承包經營行為相混。農地耕作權的主體基本上是集體組織的成員，其取得雖以自愿性合同行為為基礎，但實際上是按人口分配的，這一點是由我國的農業人口占大多數的現實所決定的。雖有學者提出農地耕作權的主體可以是集體組織成員以外的人，對于那些未能取得農地耕作權的農民可以通過健全的社會保障制度以保證他們的生活需要。但筆者認為，農地的平均分配耕作雖受小農經濟的局限，但在目前的中國農村允許農地的自由流通仍不具備現實可操作性。問題的關鍵在于如何保障農民的積極性，這在物權法上的解決方案則是保障農民所取得的農地耕作權，即在期限上規定農地耕作權應有合理的相當長的最低存續期間，以保證農民的長期投資而避免短期行為；在權利效力及內容上，賦于農地耕作權的物權性，使農民可依物權的絕對性、排他性及優先性等效力規則主張自己的權利，以防止他人的不法干預。

5相鄰關系與地役權

土地因其不動性而須毗鄰。若彼此毗鄰的土地歸屬于不同的所有人，而各所有人各依自己的意思與利益需要任意在自己的土地上行使權利，自由地利用土地，則必影響相鄰一方對土地的利用，其土地的價值也必受損及，故有自立法上予以相互調節的必要。相鄰關系（不僅針對土地，其他相鄰不動產也包括其中），則是自立法上對相鄰土地的利用作最低限度的調節，而地役權則是相鄰土地的所有人為更高要求的利用通過相互協商產生的彼此權利的較高程度的調節。在土地私有制下，相鄰關系在本質上是相鄰一方土地所有權的擴張，相應地是另一方土地所有權的限制，不成其一項獨立的物權。此擴張或限制是土地所有權中的應有之義，或者說是法律強行規定的，不須相鄰各方所有人之協商，故也就不必要專為相鄰關系而辦理不動產登記。但地役權在本質上是相鄰土地各方所有人意定的產物，故構成一項獨立的物權，是以用益為內容的不動產他物權，其成立必須滿足不動產登記要件。

就相鄰關系與地役權，各國立法規定不一，有就二者均予以規定的，有僅就相鄰關系進行規定，而將地役權內容納入相鄰關系之中。我國現行民法僅規定了相鄰關系，而未規定地役權，且相鄰關系的規定非常簡單，難以適應現實的需要，較多數學者認為除完善相鄰關系的規定外，還應規定地役權這種物權，以適應物權主體不同層次的需要。這一點筆者深表贊同。但必須注意到在我國土地所有制特色下，相鄰關系的本質應重新理解。因為在我國土地所有權二元格局下，相鄰關系在土地所有權間雖有發生，但多體現在不同利用主體間，故此相鄰關系不應機械地理解為所有權內容的擴張或限制，而應擴張理解為土地用益物權（地上權與農地耕地權）權能的擴張或限制。當然在同一所有人（國家或集體組織）將其所有土地設定用益物權于他人時，亦可在用益物權設定合同中依據所有人的宏觀規劃而對不同用益物權人的權利進行限制，從而起到調節相鄰土地利用關系的作用。

6土地物權的登記

物權因其法定主義規則、絕對性屬性，以及排他性、優先性效力，對社會公眾的利益影響很大，所以又產生物權公示原則，并因此公示而產生物權公信力原則。物權公示在動產以占有為方式，在不動產以登記為方式，這在各國物權法中概莫例外，只是在其公示的效力方面有不同規定而已。我國因無物權法，在不動產物權公示方面的規定亦極不完善。首先在集體所有制土地方面，土地登記制度幾乎是空白的；其次是城鎮國有土地方面，雖近幾年頒布的法律強調登記，但也未能明確揭示土地物權登記的效力。故有必要建立完善的土地物權登記制度，這是在法律有序化環境下國家對土地進行宏觀管理與控制的唯一手段，也是土地物權人的物權得以保障的外部表現與依據。

完善土地物權登記工作，應做到如下幾個方面：第一，應明確國家與集體土地所有權客體的范圍。國家所有土地與集體所有土地雖在立法上有其原則性規定，但仍須通過登記造冊而予以具體化、明確化。第二，應明確規定，以法律行為方式進行土地物權交易的，土地物權登記應為其取得物權的生效要件。

這一點與我國現行民法理論中有關物權變動不采德國民法上的物權行為主義而采折衷主義方式相適應。而在《城市房地產管理法》及有關法律中對這一點規定極不明確。第三，以非法律行為方式的征用、繼承等取得土地物權的，應明確規定在未辦理登記手續前，取得人不得處分其所取得的土地物權，即強調此時土地物權的登記的對抗性效力。第四，應明確土地物權登記的公信力，即應保護因信賴土地物權登記狀況而進行土地物權交易的善意第三人，以保護土地物權交易的安全性。

「參考文獻

1.柳經緯，從我國土地制度之變革看物權法之廢興，政治與法律，1996年第3期。

篇（6）

一方面表現為，政府行為過渡介入。為發展農村經濟，政府介入過多，介入過大，導致農村經濟組織發展違背自身原則，行為與功能扭曲，往往追求組織效益，忽視農民自身收入的提高，導致虛假繁榮，不能科學持續發展。另一個方面變現為，政府行為缺失，涉及農村經濟組織的部門過多，如農委、科協、農技站等等，形成多頭管理，無自身利益時，又往往不作為或亂作為。

（2）法律制度有待完善。

各種經濟組織的活動，必須依據一定的法律來調節，組織內部以及組織之間的經濟利益。而各種農村經濟組織形式還缺少相關的法律進行調節。其自身的經濟活動必然受到限制，經濟組織的進一步發展也必然受到制約。

（3）相關農村經濟組織建設研究不足。

對農村基于土地流轉的經濟組織建設研究才起步，沒有形成適合我國的經濟組織理論體系。往往是借鑒西方國家的農村經濟組織研究方法，忽視了我國土地集體所有這一本質特征，理論已經滯后于實踐的發展。

2基于土地流轉的農村經濟組織形式

（1）家庭經濟。

適應現代市場經濟的家庭經濟不同于傳統的自給自足的小農經濟。現代家庭經濟雖然也是由家庭血緣和婚姻為紐帶，但是更主要的是以共同的家庭利益，以家庭作為一個生產主體，進行生產組織，利益分配的經濟組織。它既是我國原有的小農經濟的體現，也是適應現代市場經濟，按家庭范圍內生產要素的重組。是我國現在農村經濟組織的基本模式。它經營組織相對靈活，隨著社會經濟的發展，能夠在一定程度中，實現自我發展。如：現在的家庭農場，當生產力水平不斷提升，農業生產也將不斷專業化、集約化，通過土地流轉，生產要素就會逐步向優勢家庭集中，必然加速了其他農戶的轉變，并使他們逐步轉換職業與身份，逐步向第二、三產業轉移。通過這種生產要素的逐步集中，逐步形成了家庭農場。

（2）農民合作經濟組織。

通過合作經濟，能夠降低交易費用。多個農民的多次買賣行為，通過合作經濟組織，轉化為一次，隨著交易規模的上升，交易次數的下降，必然帶來交易費用的降低。一是合作領域深化。農民合作經濟組織將不再局限于生產領域，逐步向加工、流通領域拓展。通過農民合作興辦不同類型的產前、產后企業，實現農產品價值進一步增值、農業增效、農民進一步增收。二是合作方式緊密化。農民合作經濟組織將逐步建立現代利益分配體系。農產品產前、產后的增值利潤。要按照一定比例向農民返還，實行二次分配。按照土地流轉的方式，相對應的現代企業管理方式，也將逐步在合作經濟組織內部實施。三是合作組織實體化。一般的、松散的技術合作或互助合作組織在搞好自我服務、滿足自身農業生產基木需要以外，將會進一步實體化，增強合作組織內部的經濟實力，擴大盈利性經營范圍，提高經營效率和競爭力，以適應農村生產力發展和抵御市場風險能力的要求。

（3）農業企業是我國農村經濟組織形式發展的高級形式。

隨著土地流轉的進一步深入，社會資本進入農村土地流轉市場，必然帶來現代農業企業。現代農業企業是指按照現代企業制度，建立的從事商品性農業生產以及與農產品生產經營直接相關的經濟組織。農業企業化，必將農業從傳統的自給自足的，或半自給自足的一家一戶的小農生產方式，向高度商品化的市場生產方式、經營方式轉變。使農民從傳統的農業生產者向具有市場意識、風險意識、投資意識、科技意識的農業企業家方向轉變，從而解決農業生產過度分散化和非組織化問題的過程。農業產業化的微觀基礎和表現形式是農業企業化，農業產業化的過程就是農業企業化的過程。農業產業化過程中產生的各種新型合作經濟組織形式，促進了市場對農業生產要素合理配置和勞動生產率的提高。在市場經濟條件下，依靠社會力量，運用市場手段發展農業企業，實現企業主導，有利于鞏固和加強農業的基礎地位，解決農戶小生產與大市場的矛盾，有利于解決農產品加工率低、銷路差、效益低的問題，實現農業生產的規模化、區域化、專業化，促進傳統農業向現代農業轉變，提高農業整體素質。在企業化的低級階段，社會分工由垂直型向水平型轉變，在企業化的高級階段，生產和資本的集中逐漸形成壟斷性的農業企業集團、農業產業集群。企業化的充分發展將直接導致農業現代化，農業企業化是農業現代化的高級階段。

3農村經濟組織形式發展過程中應當注意的問題

（1）加大社會保障體系建設。

各種農村新型經濟組織，在成長的過程中必然面臨各種風險與挑戰。社會保障體系作為改革與發展的減震器必須發揮保障，兜底作用，提供必須的生活、生產保障。為農村經濟組織的健康發展提供必要的前提條件，并進一步降低其成長中面臨的風險。

（2）實事求是，靈活多樣。

我國各地的經濟、風俗習慣和自然條件各不相同。在發展農村經濟組織的時候，不能搞一刀切。要根據各地實際條件，實事求是，尊重農民自身意愿，可以是家庭經濟、也可以是合作經濟組織，不管什么組織形式，只要有利于提高農民生活水平，提高農業生產效率，促進農業經濟發展的，都可以進行嘗試探索。在具體實踐中，要圍繞當地自身資源優勢、通過典范帶動，充分調動農民參與的積極性。

（3）不斷健全自我發展機制。

一是要加強教育培訓，通過教育培訓以及引進高級管理人才，提高管理者的經營管理水平，才能是經濟組織在競爭日益激烈的市場中生存和發展。二是要改革分配制度，要充分重視各種生產要素合理報酬，特別是知識技術的作用。三是要完善經濟組織內部監督機制，特別要充分發揮廣大社員的監督作用。

篇（7）

我國土地征用制度起源于建國初期，經歷了計劃經濟和市場經濟兩個時代，曾前后多次被修改，不同時期的征地補償方式和標準存在較大差異。近年來，由于城市化進程的加快，大量農民集體的土地被征用，隨著現有產權制度的確立，不少農民對被征土地提出了產權要求，希望分享土地功能扭轉后所產生的增值。

然而，按照現有的土地征用補償標準，農民所獲得的土地補償非常有限，不僅不能分享土地增值，甚至連基本生活水平也得不到保證。對土地征用制度進行新一輪的改革已勢在必行。

土地征用制度改革的必然性

自從建國以來，當土地征用制度不適應社會發展要求時，政府會對該制度進行改革。改革后的一段時期內，土地征用制度能為經濟建設發揮積極的作用。然而，隨著時間的推移，該制度的優勢將逐漸消失，其弊端也將逐步體現并開始阻礙經濟的發展。

此時，新一輪的土地征用制度改革也將拉開序幕。據有關學者研究，土地征用制度的發展曾經歷了五個階段，分別是1950年到1957年：土地征用立法起步階段；1958年到1964年：土地征用制度的調整階段；十年：土地征用制度的停止階段；1982年到1997年：土地征用制度的發展階段。1998年至今：土地征用制度的全面改革階段。這五個階段所實行的土地征用制度各不相同，當時代從一個階段向另一個階段過渡時，土地征用制度進行了相應的改革，土地征用補償標準也發生了變化。

參照歷史，任何時代所實行的土地征用制度都存在一定的適用時期。某時期土地征用制度僅僅同該時期國家的發展形勢相適應，當形勢發生變化后，這種適應性也將消失，舊的制度將被新的制度取代。所以，土地征用制度具有鮮明的時代特征，土地征用制度的不斷變革和其內在的時代局限性有很大關系。

土地征用制度的決定因素

我國的經濟發展階段、行政法律制度以及產權結構在不同時期有著顯著差異，而這些因素的決定了相應時期的土地征用制度。而這些因素的變化也決定了不同時期土地征用制度的改革。

改革開放前的土地征用制度

改革開放前，我國農業占GDP的比重較高，工商業的發展受到了一定的限制。當時的經濟增長目的是保證農業和工業的均衡發展，維持社會結構的穩定。因此，我國采取了較低的農地征用補償制度，同時給予失地農民新的土地，鼓勵其繼續務農。

由于我國實行計劃經濟體制下的社會主義公有制，國家的利益高于一切，法律缺乏對私人財產的保護。農地的產權完全歸集體所有，農民個人不擁有任何產權。雖然農民僅能獲得土地調整期的補償，補償標準非常低，盡管農民仍然能夠安心的接受這一補償。

改革開放中前期的土地征用制度

改革開放后，社會形勢發生了深刻變化。在社會主義市場經濟的推動下，我國社會生產力迅速增長。生產力的發展主要來源于工業的發展，而工業的發展和城市化進程密不可分。城市能夠為工業帶來產業聚集效益，能夠為工業提供良好的基礎設施支持，城市中大量的勞動力和生產服務性第三產業是工業企業發展壯大的必要保證。

當工業集中在城市時，也會為城市發展提供大量的資源。所以，這一階段我國經濟建設的主要目的是以城市化帶動工業化發展，政府為推動城市發展投入了大量的人力物力。

經濟發展的同時，與市場經濟相適應的產權制度也在我國逐步確立，聯產承包責任制的推廣意味著我國農民獲得了土地的部分產權，國家不再通過調換土地的方式來保證農民的基本生活。在法律和制度方面，國家更加重視對私有財產的保護，農民對更高征地補償的要求有了部分理論依據。

在經濟建設為主要目的大環境下，原有的征地補償標準雖然有利于城市化進程，但是無法體現出對農民權益的保障。因此，政府在保證城市化進程能夠順利實施的前提下，適度提高了農地征用補償的標準。

改革開放后期土地征用制度

在改革開放的后期，我國經濟發展仍然保持了較高的速度。我國仍然堅持以城市化帶動工業化的發展途徑，城市化的進程進一步加快。城市規模正以前所未有的速度擴張，導致的農地征用補償問題也日益突出。據統計資料顯示，上世紀90年代的十年間，全國城鄉建設用地增加2640萬畝，其中81%的新增建設用地來自于對耕地的占用，被占耕地共有2138萬畝。進一步，在目前全國土地利用總體規劃修編過程中，各部門已提出的2005年-2020年新增建設用地高達6750-7500萬畝。土地供給不足已成為制約我國城市化發展的重要因素。

為此，我國迫切需要加大土地開發力度，以保證城市化進程的順利進行。

與此同時，市場經濟體制和產權制度在我國得到進一步發展和完善，農地的產權結構進一步明晰，農民要求獲得更高補償的法律依據更加充分。經濟發展使得城市居民的消費水平日益升高，為了保障失地農民的生活水平，需要更高的補償標準。然而，現有征地補償標準與實際需要的差距過大，城市化進程導致土地被占用的農民人數也與日俱增，這些都成為危害社會穩定的潛在因素。

由于改革的矛盾在這一階段集中出現，保持穩定、構建和諧社會成為這一時期經濟發展任務的必要補充。新的土地征用補償制度既要保證城市化的繼續進行，又要減少社會矛盾的產生，為此國務院專門下發了《關于完善征地補償安置制度的指導意見》，再一次提高了土地征用補償的標準。

土地征用制度改革的源動力

土地征用制度改革具有歷史必然性，而這一必然性背后則隱含著土地征用質地改革的源動力。

通過分析我國土地征用制度的幾次改革過程，我們不難發現其中的相似之處。每當一個土地征用制度建立之初，都能在促進經濟發展和保障農民權益之間找到平衡，但經過一段時間后，這種平衡就將被打破而產生一系列社會矛盾。而這一系列矛盾則推動了下一輪土地征用制度的改革。

我國的土地征用制度產生于建國初期，當時土地的一切權力都歸國家所有，征地后根據年產值的倍數給予補償合情合理。可是，直到改革開放之后，我國政府仍然沿用了這一標準。該標準降低了農地征用的支出，保證了政府能獲取土地的增值收益。

政府獲得這部分收益后，往往將該收益投入到城市建設中，以加快城市化進程。也就是說，我國政府通過土地征用補償制度，將農地開發所產生的收益在城市和農村間按比例進行了再分配。經過一段時間后，這種再分配會導致城鄉差距過大，影響社會穩定。此時，我國政府則通過改革土地征用制度的方式，調整再分配的比例，暫時縮小城鄉差距以緩和矛盾。可是，改革并沒有消除這種再分配現象，政府仍然從農地開發中獲取增值收益，再將該收益用于城市建設。

只要這種再分配現象仍然存在，城鄉差距仍將繼續擴大，由此導致的土地征用制度改革也必然會出現。因此，我國土地征用制度所蘊含的城鄉差別，決定了該制度改革的必然性。

相比而言，由于歐美國家實行以市價為基礎的征地補償標準，其制度并不存在內稟的城鄉差別，無論是城市還是農村的土地都按統一標準進行補償，因而是一種相對穩定的制度。但由于我國城市化程度遠遠低于發達國家，需要大量的土地進行城市化建設，故并不適合采用這種相對較高的補償標準。

據有關資料顯示，美國的城市化率已經高達87%以上，美國三大城市群GDP占全美份額的67%；我國2005年城市化率僅為42.99%，我國三大城市圈的GDP僅僅占全國份額的38%左右，我國的城市無論在數量上還是在規模上都無法同發達國家相比，加快城市化進程成為我國社會發展的當務之急，因此現階段實行的土地征用制度仍應以促進城市發展、提高工業水平為主要目的。在該制度的實行過程中，則要切實加強土地資源的集約利用，統籌兼顧社會各界的利益。根據本文的論述，由于該制度內稟的城鄉差別將不可避免的導致社會矛盾的積累，所以在適當的時候，政府必須果斷的對土地征用制度進行改革，探索更有效的土地利用方式。

參考文獻：

1.李珍貴.美國土地征用制度.中國土地，2001

篇（8）

土地儲備制度在我國的興起

綜合來看，我國土地儲備制度率先在市場經濟較為發達的深圳和上海得以實施。此后，杭州、廈門、南京、青島、廣州、鄭州等城市也先后成立土地儲備機構，開展土地儲備工作。目前我國已有近半數的市縣建立了土地儲備制度。我國土地儲備制度的含義是：由城市政府委托或設立的專門機構，對通過收回、收購、置換、征用等方式取得的土地進行前期開發、整理，并予儲存，根據城市土地利用規劃和年度用地計劃，將所儲備的土地以招標、拍賣等方式有計劃地投入市場，以供應和調控城市各類建設用地需求的一種經營管理制度。

城市土地儲備制度應用狀況

近年來，土地儲備制度在我國一些城市的運作取得了巨大成效，在完善土地市場、控制土地供應、促進城市產業結構調整和基礎設施建設等方面的優越性已逐步表現出來。但是，隨著土地儲備實踐的深入，人們對該制度在房地產市場的影響方面存在著許多疑慮。

地價房價上漲，開發市場起點不公

在已建立土地儲備制度的城市中，土地出讓價格大幅上揚，商品房價格隨之上漲。以杭州市為例，近年來該市地價、房價呈不斷上揚趨勢。同時，與目前的土地出讓價格比較，實施土地儲備制度前的我國城市土地出讓價格很低，制度實施前后地價差異很大。相鄰地塊的兩個項目由于土地成本的差異，導致開發的起跑線不公平。如何平衡制度實施前后一級市場的價格差異，如何在歷史與現實之間找到平衡點，是當前困擾我國許多城市政府的一個急需解決的問題。

市場結構失衡，多層次需求難滿足

我國推行房產改革政策的目的是采取多渠道、多途徑來滿足城鎮居民不同層次的住房需求。有人認為，土地儲備的實施在一定程度上影響了這一目標的實現，它導致房產開發走向集約與壟斷，市場逐漸被一些實力強的開發企業所占據，小型與實力較弱的開發企業被淘汰出局，而當前實力強的開發企業著眼于高檔和高回報開發，銷售的對象是高收入群體。即使是面向普通工薪階層開發的經濟適用房，開發檔次和市場價格也較高，部分消費者難以承受。房地產市場結構的失衡使多層次的住房需求得不到有效滿足，也造成高檔商品房供需矛盾加大。

土地儲備制度對房地產市場影響的分析

作為土地資源的配置方式之一，土地儲備制度的實施必然對房地產市場、土地資本市場產生影響。但是，該制度是否是引起城市地價上漲的主因，這就需要深入研究，它直接關系到我國城市土地儲備制度今后的發展與完善。

對城市土地價格上漲的分析

糾正扭曲的地價是城市地價上漲的直接原因我國土地儲備制度是在土地真實價值受到抑制，土地價格嚴重扭曲的情況下建立起來的，招標、拍賣方式帶來的地價合理上漲是土地價值的真實體現。在先前不規范土地市場中，地價或成交價低，一方面是土地隱型市場不注重價格杠桿作用的結果，另一方面灰色交易造成了國家利益的嚴重損失。據測算，我國的土地資產有25萬億元。由于種種原因，目前全國土地資產每年流失近100億元。實施土地儲備制度，土地市場在公平、公開的平臺上運作，必然帶來地價的上漲，其實質是國家作為土地所有者對土地收益權的體現。

土地市場無序炒作是地價上揚的重要原因目前在建立土地儲備制度的城市中，招標拍賣出讓土地出現了地價的非正常上漲。日本學者野口悠紀雄曾用現實地價與理論地價的差異來衡量東京市土地市場的健康狀況。其中的理論地價是指地租的資本化。結合我國的實踐，政府在土地的出讓環節中都要確定基準地價、標定地價和出讓底價。其中，基準地價是指政府按土地級別、用地類型或區段位置評估確定的平均價格。它是政府宏觀調控地價和進一步評估標定地價、出讓底價的基礎；標定地價是政府根據需要評估的具體地塊，在正常土地市場和正常經營管理條件下某一日期的土地使用權價格。它是政府出讓土地使用權時確定出讓金額的依據；出讓底價是指經具有土地評估資格的機構按規定的程序進行評估后，由市土地行政主管部門根據基準地價和標定地價所確定的土地使用權價格。由此可見，這三種價格在一定程度上具備了理論地價的含義，土地出讓價格只有在理論地價的合理范圍內波動才是正常的。

土地儲備對土地價格的影響不大以杭州市為例，對該市自實施土地儲備制度以來的土地儲備庫存量和土地交易價格進行相關分析：土地儲備庫存量（DS）與土地交易價格(DP)的相關系數為0.659，為顯著相關。但在對該樣本相關系數進行顯著性檢驗時發現t值偏小，總體相關系數接近零值，土地儲備量與土地價格呈弱相關關系。對土地儲備庫存量（DS）與土地交易價格（DP）進行簡單回歸分析，土地儲備庫存量對地價的解釋能力較弱。

DP=1636.75+13.92DS(t=1.752)

擬和優度檢驗R=0.435，F=3.080，DW=1.940

LN(DP)=7.001+0.221LN(DS)(t=3.125)

擬和優度檢驗R=0.206，F=1.038，DW=1.819

由以上回歸模型的解釋，土地儲備庫存量與地價間的相關關系較弱。土地儲備庫存量每增加1萬平方米，對地價平均有13.92元/平方米上漲的貢獻。按照彈性解釋，如果土地儲備庫存量增加1%，地價只變動0.221%。通過以上分析可知，土地價格上漲并不是由土地儲備制度造成的，土地儲備對土地價格的影響不大。

對商品房價格上漲的分析

房價上漲是多種因素共同作用的結果。其中，開發成本、市場需求等因素是主要的。

開發成本上升是房價上漲的主要原因在土地拍賣供應方式中，開發商的土地成本投入數額受到市場競爭的影響，必然以市場最高價才可競得理想的土地。而將土地成本增加部分轉嫁至房價是開發商轉嫁開發風險的必然選擇。以杭州市為例，對該市自實施土地儲備制度以來的商品房銷售價格和土地交易價格進行相關分析：房價（HP）與土地交易價格（DP）的相關系數為0.980，為高度相關。對房價（HP）與土地交易價格（DP）進行簡單回歸分析，土地交易價格對房價有很好的解釋能力。

HP=815+1.079DP(t=9.849)

擬和優度檢驗R=0.960，F=96，DW=2.996

LN(HP)=2.566+0.718LN(DP)(t=10.232)

擬和優度檢驗R=0.659，F=7.73，DW=3.355

由以上回歸模型的解釋，房價與地價之間有很強的正相關關系。土地交易價格每增加1元/平方米，對房價平均有1.079元/平方米上漲的貢獻。按照彈性解釋，如果土地交易價格增加1%，房價將變動0.718%。房地產市場需求的相對旺盛是拉動房價上漲的又一因素目前我國正處于城市化的加快發展階段，土地供應的高度壟斷直接導致城市用地需求猛增，間接影響城市房地產開發進程和總量增加，進一步導致房屋需求上升。需求的相對旺盛必然引起房價的上漲。以杭州市為例，對其近年來的商品房銷售價格和商品房銷售面積進行相關分析：房價（HP）與商品房銷售面積（M）的相關系數為0.969，為高度相關。對房價（HP）與商品房銷售面積（M）進行簡單回歸分析，商品房銷售面積對房價有較好的解釋能力。

HP=-236.18+12.814M(t=7.844)

擬和優度檢驗R=0.940，F=62.67，DW=2.564

LN(HP)=2.11+1.065LN(M)(t=8.242)

擬和優度檢驗R=0.646，F=7.30，DW=3.444

由以上回歸模型的解釋，房價與房屋銷售面積之間有較強的正相關關系。商品房銷售面積每增加1萬平方米，對房價平均有12.814元/平方米上漲的貢獻。按照彈性解釋，如果銷售面積增加1%，房價變動1.065%。

土地管理上的缺陷也在一定程度上影響了房屋的整體價格水平我國一些城市從鼓勵扶持某一事業發展的目標出發，曾相繼出臺了一系列土地優惠政策，主要針對經濟適用房、以房帶路、招商引資、扶持骨干企業、幫助特困企業等等。由于政策執行上的自由度大，管理很難到位，造成土地資產流失，也沒有達到扶持的目的。此外，由于國家對經濟適用房土地獲取、設計方案、購房對象范圍限定等方面還缺乏嚴格有效的管理，一些房地產開發商千方百計以經濟適用房名義取得劃撥土地后，不按國家規定的標準建設經濟適用房，造成了房地產市場競爭不公、產品結構不合理和土地供應的無序。

因而土地儲備制度對我國房地產市場的負面影響不大，不會直接導致房地產價格上揚。

完善土地儲備制度的對策建議

為了使土地儲備制度對我國城市建設發揮更大的作用，有必要對該制度進行進一步的完善，具體建議如下：

合理控制土地儲備的范圍和數量

土地儲備制度是確保政府切實壟斷土地一級市場的一種管理制度。但必須指出，不能以壟斷影響土地市場的發育，也不能盲目擴大土地一級市場的邊界，必須正確處理政府調控與市場配置的關系，合理控制進入土地儲備的范圍和數量。我們認為，在地價上漲過快的城市，完全可以通過成立有形的土地交易市場，允許一些有閑置土地的企業上市交易，這樣既可以讓閑置的土地盡快流動起來，增加土地供應量，也可避免土地資源浪費。科學合理地確定土地儲備數量是土地儲備制度正常運行的重要保證。但土地儲備過多，會造成資金占用過多，加大土地儲備機構的經營風險。合理的土地儲備數量要根據土地市場供求關系來確定，而土地供求取決于社會、經濟、政策等若干因素，要通過對相關歷史數據進行統計分析，設計需求預測模型，進而得出最佳土地儲備數量。

加大土地供應結構的調整力度

土地供給結構與需求結構的協調均衡是土地市場供求平衡的更高層次的要求。在目前我國一些城市已出現地價、房價大幅上漲的情況下，土地儲備機構不僅要根據市場的實際需要和經濟發展實際及時地掌握土地投放總量，更要從市場細分的角度，適時調整各類不同用途的土地儲備量和供給量，化解土地市場供需失衡的矛盾。就當前我國房地產市場狀況而言，當務之急是緊縮城市中心區住宅用地和城市高檔房地產用地，對開發高檔商品房，不僅要從供給源頭上進行限制，還要以高地價、高稅收等手段加以限制；落實經濟適用房、廉租房政策，對面向百姓的商品房所用土地要適當放寬，滿足居民日益增長的住房需求。在“放寬”政策的同時，要切實規范土地行政管理行為，避免土地供應政策帶來的漏洞。

建立健全相關配套的法律法規

建立健全相關配套的法律法規，用配套的法律手段解決現實中的問題如公益型用地的收購與管理、原建成區的隱形土地市場問題等等；同時要嚴格執法，加大管理力度，使土地儲備工作順利進行。建立依法監督的機制，對儲備機構的工作進行監督，以保障儲備目標的實現應建立土地儲備工作信息公開制度，盡量公開土地儲備機構在土地收購、開發、儲備和出讓環節中的資料和信息，便于各方的監督和投訴。同時，通過公開如年度土地出租、出讓計劃、一級土地市場交易資料、土地儲備數量等市場信息，促進房地產開發市場的理性發展，引導市場化的開發商能夠根據信息進行分析預測，做出理性的投資決策。

強化土地儲備管理的監控職能

土地儲備管理監控職能的弱化嚴重地阻礙了城市土地市場和房地產市場的健康有序發展。因此，要強化土地儲備管理的監控職能，加強對土地使用狀況和土地價格的全程監控和跟蹤管理。具體來講，監控的內容一是建設用地的選址、用途是否符合城市土地利用總體規劃和城市建設規劃的要求；二是建設項目是否按法定程序和審批權限申請和審批，有無違反規定用途使用土地；三是土地利用是否按規定的進度進行建設，有無占而未用的土地；四是土地價格是否合理，是否故意抬高地價或壓低地價，從事炒賣地皮的非法活動。同時，與房地產管理部門密切配合，實行地價與房價的鏈接管理，杜絕房地產市場不合理定價行為。

重構土地儲備的組織體系

在我國城市建立土地儲備制度的初期，以杭州市為代表的分層次兩級管理模式的組織體制的運行比較順利。但隨著土地儲備制度實踐的深入，這種體系的弊端日益暴露。一方面，土地儲備機構掛靠土地行政管理部門，接受后者的直接領導，致使其地位弱化，運作效率不高；另一方面，在土地儲備實施中需要相互配合的城市規劃、計劃、建設、財政、環保、房管等多個政府職能部門之間的責任不清，未形成協作的格局。

為此，應該對土地儲備機構掛靠于土地行政管理部門的現有體系進行改革。其目標是，建立由市土地與房產管理委員會直接領導土地儲備機構的新體系。具體內容是：城市政府通過機構改革，對與城市土地利用和管理直接有關的部門進行整合，組建土地與房產管理委員會。該委員會下設土地管理、房產管理、城市規劃以及土地儲備等若干辦公室。新的組織體系有利于提高土地儲備機構的地位，為充分發揮其作用提供條件也有利于各部門之間的協調。

參考資料：

1.楊遴杰、林堅、高永，國外土地儲備制度及借鑒，中國土地，2002（5）

2.吳次芳、譚永忠，我國城市土地儲備的幾個問題，城市問題，2002（5）

3.劉田，構筑土地市場巍峨大廈——紅五月縱橫談，中國土地，2002（6）

篇（9）

土地是一切生產和一切存在的源泉，是人類賴以生存和發展的最重要的資源。土地的歸屬和利用關涉到社會的安寧和發展，與社稷的興衰與人民的福祉息息相關。在當下，隨著我國城市化步伐的大大加快，城市向郊區迅速擴張，以及各地掀起了建設經濟技術開發區的熱潮，農民的土地被大量征用，出現了大量的種地無土地、進城無工作、拆遷無家園、“非農”無保障、告狀無門路的“五無農民”群體[1]。從而引發了大量和上訪事件。一組國土資源部統計數字顯示，2002年僅上半年群眾反映征地糾紛違法占地等問題的占接待部門受理總量的73%。其中40%的上訪訴說的是征地糾紛問題，這其中87%是征地補償安置問題，而在反映征地問題的上訪中，又有一多半是集體上訪。因此農地征用補償問題是導致政府和農民關系緊張的關鍵問題。這一問題不僅關涉到政府的公信力以及農民合法權益的保護，而且也關系到我國社會主義和諧社會的建設。黨的十六屆四中全會指出“要適應我國社會的深刻變化，把和諧社會的建設擺在重要位置”。但是農地征用補償的不合理使得公共利益和私人利益未能得到有效的協調，農民的生存權、發展權未能得到有效保障。因此農地征用補償的不合理成為阻礙農村和諧社會實現的一大障礙。

一、征用補償的理論依據和補償原則

所謂農地征用補償是指國家為了社會公共利益的需要，按照法律規定的批準權限和程序批準并依法給予農村集體經濟組織和農民個人補償后，強制性的變更農村土地所有權或使用權的行政行為[2]。從理論上講“征用”本身僅僅指使用權的轉移，而征收是指所有權的變更。而且我國2004年的憲法修正案也明確了這一點。但是在以往的法制實踐以及理論研究中大多使用“土地征用”這一概念，因此為了與以往的理論研究相銜接避免不必要的麻煩，本文也使用土地征用這一概念。但是在此，土地征用的內涵既包括所有權也包括使用權的有償轉移。土地征用是基于公共利益的需要而限制或剝奪私人權益，而且是對人賴以生存和發展的最重要的財產權的克減。那么實現公共利益和私人利益的平衡就是我們首先需要面對的一個問題。在強調“私有財產神圣不可侵犯”的權利本位時代，土地征用制度的存在空間是有限的。但是隨著強調財產義務性的社會本位時代的到來，基于公共利益的需要而對私人的財產權予以限制和剝奪逐漸被人們所接受。但是基于公平正義的觀念，“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣。一種理論，無論它多么精致和簡潔，只要它不真實，就必須加以拒絕或修正；同樣，某些法律和制度，不管它們如何有效率和有條理，只要它們不正義，就必須加以改造或廢除。每個人都擁有一種基于正義的不可侵犯性，這種不可侵犯性即使以社會整體利益之名也不能逾越。因此，正義否認為了一些人分享更大利益而剝奪另一些人的自由是正當的，不承認許多人享受的較大利益能綽綽有余補償強加于少數人的犧牲。所以，在一個正義的社會里，平等的公民自由是確定不移的，由正義所保障的權利決不受制于政治的交易或社會利益的權衡。[3]”土地征用作為一種土地公共取得制度，對于個人因為公共利益所遭受的損失必須給予補償。圍繞土地征用補償問題，形成了眾多的學說，通過分析這些學說，可以把握征地補償合理性的依據。

（一）農地征用補償的理論依據

1、既得權說。此說以自然法思想作為基礎認為財產權是人民的天賦人權，是合法取得的既得權，因此應該得到絕對的保障，即使是基于公共利益的需要使其遭受經濟上的特別損失，也應當基于公平的原則給予補償。

2、恩惠說。此說強調絕對的國家權力，認為土地征用權是國家與生俱來的權力，主張公益至上和法律萬能。此說認為個人沒有與國家相對抗的理由，甚至完全否認國家對私人有提供補償的必要。國家侵犯個人權利給予補償那完全是出于國家的恩惠。

3社會職務說。此說摒棄了權利天賦的觀念，認為國家為了使個人盡其社會一份子的責任，首先應該承認個人的權利，這是實現社會職務的手段，因為權利的本質具有義務性，人民的財產被征用后，國家酌量給予補償，才能使得社會職務得以繼續履行。

4、社會協作說。該說基于法國狄驥的社會連帶理論，認為社會作為一整體系統，其存在和運轉依賴社會成員的相互協作，因此社會成員為保證社會的存在和發展只能犧牲部分權利和自由，而社會則以其整體的力量保障社會成員的生存和發展，對其利益所受損失和損害給予救濟。

5、公共負擔說。由于國家行為的受益者是社會全體，故當一部分人或個別人因為國家行為而承擔的義務超出其因該承擔的份額時，國家就應該基于平等原則，將其平均分擔給社會全體，實現權利義務的平衡。

6、特別犧牲說。該說由德國奧托·麥耶提出，認為國家的合法征地行為對人民權益所造成的損失與國家課以人民的一般的負擔不同，它是使無義務的特定人對國家所做得特別犧牲，這種特別犧牲應當由社會全體人民共同分擔，給其以補償，才符合公平正義的精神，實現私人利益與公共利益的協調。[4]

上述第一種以及第二種學說，前者強調權利的絕對保障而后者強調絕對的國家權力，在當下都無法得到社會一般觀念的認同，因此均被摒棄。社會職務說、社會協作說以及公共負擔說都從一個側面反映了征用補償的合理性，但是都可以被特別犧牲理論所涵蓋，所以特別犧牲說成為當下的主流學說，也極容易被廣大的民眾所理解和接受。因為在當今社會財產權的平等保護被視為一項重要的憲法原則。財產權雖然有社會義務性但是也應該適用平等保護原則。一般情況下，對于法律明文規定的公法上的義務，財產權利人可以預期因為承擔該義務所遭受的損失。但是土地征用則不然，其權利人只有等到具體的征用行為公告后才能獲悉自己的財產因為征用而遭受的損失。這對于權利人來說無疑是一種十分不確定的社會風險。針對此種少數人為了公共利益所做得特別犧牲如果不給予補償是違反平等原則的，因此補償義務得以確立。補償的目標在于實現公共利益和私人利益的協調。征用必須建立在補償基礎上也為世界各國的憲法所明文規定。1789年法國的《人權宣言》就已經規定“財產是神圣不可侵犯的權利，除非當合法認定的公共需要所顯然必須時，且在公平且預先賠償的條件下，任何人的財產不受剝奪。”美國憲法第5條修正案規定，“沒有正當程序不得剝奪任何人的生命、自由和財產；沒有公平的補償不得征用私有財產供公共使用。”我國《憲法》第10條：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。征用補償原則基本上成為各國法律的一項重要原則，但是如何補償各國法律規定得并不一致。有的國家采用完全補償原則，有的則采用不完全補償原則，還有的國家采用相當補償原則。

（二）征用補償的原則

1、完全補償原則。該原則認為土地征用的受益者是全體人民，對于國家土地征用而遭受特別犧牲的人，理應由公眾受益人負完全補償責任才符合平等原則的精神。而且確保權利人不因土地征用而處于財產狀況惡化的狀態，也是憲法保障財產權的宗旨所在。從生存權的保障來看，土地作為人民尤其是農民的生活依靠，不僅僅是生活之源而且是生存之本。因此補償不應該僅僅限于征用的客體，而且還應包括與該客體直接或間接關聯的經濟上和非經濟上的利益。

2、不完全補償原則。該原則從強調“所有權的社會義務性”觀念出發，認為財產權因負有社會義務而不具有絕對性，可以基于公共利益的需要，而依法加以限制，但是應該給予合理的補償。補償僅僅限于財產上的損失，對于精神上的損失，應該被視為特別犧牲，個人有忍受的義務。

3、相當補償原則。該原則認為，由于“特別犧牲”的標準是相對的、活動的，因此征地補償應斟酌征用的目的及必要程度等各種要素，并結合社會的現實，選擇采用完全補償原則或者不完全補償原則。一般說來，基于平等原則，對于特別財產的征用損害，應當給予完全補償，但是特殊情況下，可以準許給予不完全補償。[5]

目前我國土地征用過程中，采用的以土地年產值倍數作為補償標準的不完全補償原則。這一補償原則未將農民的生存權損失納入補償范圍并且基本未考慮土地發展權價格，而只是一種生活補貼性的補償，而在現實生活中那些非公益性的征地，政府在征地前對于被征用農地并不享有所有權，征地后一般對農地也沒絲毫的投入，政府僅靠征地權就將征地補償費與市地批租價之間的巨大利益據為己有，無疑是對農民發展權的剝奪。在當下國家的價值取向正開始轉變，2004年的憲法修正案明確規定了“國家尊重和保障人權”，“公民個人的私有財產不可侵犯”。在注重人權保障的國家價值觀下，個人的權利應當決定國家權力，個人是一個目的性存在，個人權利的保障應該是社會的最高價值。對于失地農民來說，土地關系到其生存權和發展權，因此對于土地征用制度，我們應該從人權保障的角度進行重新審視，探究當前農民和政府關系緊張的法律制度層面的原因。

二、我國農地征用補償法律制度透析

土地作為一種稀缺性的資源，各個國家都有嚴格保護土地資源的規定。從“十分珍惜和合理利用每一寸土地”的基本國策出發，我國立法機關在1998年修改《土地管理法》時旨在建立世界上最嚴格的土地管理制度。基于這一宗旨，我國土地征用法律制度幾乎完全行政化，建立了嚴格的土地征用審批制度。但是嚴格的制度并不等于是完善的制度，尤其是在市場經濟條件下，城市發展對土地需求日益增大，客觀上要求土地的利用和流轉市場化。征地補償工作中存在的一系列問題折射出現行征地補償法律制度的不完善。

（一）征地補償未區分“公益性征地”和“非公益性征地”

在現代國家，對公民財產權的限制和剝奪只能基于公共利益已為世界各國的法律所明文規定，政府作為行政主體，其行為必須以公共利益為依歸。“在民主法治國家、社會國家和環境國家，公共行政的目的是維護和促進公共利益或者大眾福祉，這是任何公共行政的一個不成文的基本原則，以公共利益為目的是公共利益的概念屬性和功能屬性，是公務員執行職務的基礎。”[6]我國憲法第10條也規定國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。但是《土地管理法》在將憲法具體化的過程中，對于征地的前提規定的卻不一致。《土地管理法》第2條：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。但是《土地管理法》43條規定任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。根據《土地管理法實施條例》“農民集體所有的土地依法用于非農業建設的，由土地使用者向土地所在地的縣級人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級人民政府登記造冊，核發集體土地使用權證書，確認建設用地使用權。”可見政府將公益性征地和非公益性建設用地都納入統一的征地工作中，均按照統一的補償標準對農民進行補償。《土地管理法》將非公益性用地納入征地工作中本身就是違反我國憲法的。如果不考慮其違憲性因素，僅從這一征地補償規定來看，也是十分不合理的。因為在非公益性征地過程中，農地有很大的增值空間，尤其是城市郊區的土地，土地轉手間可以增值10多倍。據統計，2002年全國土地使用權招標拍賣收入平均每畝為35.67萬元，而對征地農民的補償通常每畝只有1.5萬-3.5萬元。我國現行的土地征用補償規定并未考慮非公益性征地所帶來的土地增值收益，未考慮土地發展權的價格。土地發展權的收益本來應該歸農民所有，現在的現實卻是政府僅靠征地權就將征地補償費與市地批租價之間的巨大利益據為己有，不僅是對農民合法權益的剝奪，而且激發了政府征地的內在沖動。據統計，自改革開放至今，中國政府利用計劃經濟的征地方式和市場經濟的賣地方式從農民手中拿走的土地出讓和補償安置差價超過了2億人民幣，有人稱之為“政府請客，農民買單”。[7]因此，公益性征地因其關乎公共福祉而不考慮土地發展權的價格還有一定的合理性，但是非公益性征地也剝奪農民的土地的增值收益，無論從理論上講還是從社會公平正義的角度考慮都是不合理的。因此，征地補償未區分公益性征地和非公益性征地是我國農地征用補償法律制度的一大缺陷。

（二）征地補償標準不合理

1、按土地原用途給予補償違反公平正義原則

土地作為一種稀缺性的資源具有巨大的增值空間，尤其是城市郊區的土地，由于具備發展的區位優勢，土地用途的改變可以帶來巨大的增值收益。按照馬克思的地租理論，由于區位不同可以產生級差地租，這部分土地收益由于并非是土地權利人投資形成的，所里理應在土地的所有者、國家和用地單位之間合理分配。但是按照現行法律規定，國家征用土地再出讓時決定不同地價的級差地租是國家投資形成的，原則上這項收益應當屬于國家。作為被征地農民的利益被剝奪了，因此是違反法律的公平正義理念的。

2、以年產值的倍數作為補償標準不科學

按照年產值的倍數計算補償數額雖然簡便易行，但是在市場經濟高度發展的今天，土地價格的確定很大程度上同被征地所處的區域經濟發展狀況緊密相關，而同農業用地年產值的關聯性程度并不明顯，而現行的征地補償標準不能反映土地的位置、地區經濟發展水平、市場交易價格以及人均耕地面積等影響土地價值的經濟因素，也不能體現同一宗土地在不同投資情況下出現產出差別的真實價值。尤其值得注意的是當前我國農產品價格普遍偏低，以土地的年產值倍數作為補償標準，農民得到的補償僅僅也就幾萬元，無法保障農民的長遠生計。

3、確立征地補償的最高補償限額不合理

我國《土地管理法》47條規定“征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產值的六至十倍。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前三年平均年產值的十五倍。”依照本條第二款的規定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的三十倍。”根據2006年國務院《關于加強土地調控有關問題的通知》征地補償安置必須以確保被征地農民原有生活水平不降低，長遠生計有保障為原則。因此，在征地補償中設定一個征地補償的最低限額有利于保障農民的合法權益，但是設定一個最高不超過30倍的最高限額卻是不合理的。因為在當前我國農村尚未建立有效的社會保障體系，因此土地對于農民來說不僅僅是生活之源，而且具有生存保障的社會功能。所以規定一個補償的最高限額，很有可能使得失地農民生活無保障，所以這一規定是不合理的。

（三）征地補償方式單一，補償分配不合理

1、征地補償方式單一

根據我國現行的法律規定，征地補償以金錢補償為主。對于安置補助費，征得被安置人員同意后，可用于支付被安置人員的保險費用。政府采用金錢補償的方式，將各項費用一次性的支付給農民，可以避免采用其他方式所帶來的麻煩。現實的情況卻是當前農民的市場意識還比較差，除少數農民將所得土地補償費用于長遠投資外，大多數的農民得到補償費后，用來建設房屋等，因此本來就不多的補償費，很快就被花光，進而成為生活無保障的邊緣人。在此種情況下，失地農民有的再向政府要錢，有的甚至走向極端，實施違法犯罪活動。因此，單一的金錢補償方式雖然簡便易行，但是卻忽視了現實，不利于社會的長遠發展。在此，我們可以借鑒國外的有益做法，采用多種補償方式。

2、補償分配不合理

根據《土地管理法實施條例》26條“土地補償費歸農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補助費必須專款專用，不得挪作他用。需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的，安置補助費支付給農村集體經濟組織，由農村集體經濟組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統一安置的，安置補助費發放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。”但是制度取消后，農村集體經濟組織在很多地方已經不復存在，而且很多村組沒有章程辦事，所以支付給農村集體經濟組織的安置補助費，缺乏有效的監督控制。而且從目前中國農村基層組織體制看，村委會和農村集體經濟組織，處于“政府職能代表”和“群眾自治代表”的沖突之中，無法真正代表農民的利益。作為農民集體代表的農村權勢階層受自身利益的驅動，又往往有著與農民集體不一致的個人利益，他們往往利用特殊的身份和地位，擴大尋租空間。[8]所以村集體留存的征地補償費比例過大，而且留存在村集體的征地補償費使用和管理缺乏有效的監督。而土地收益中的主要成分是土地補償費，至少應當占到土地收益總額的70%以上，土地補償費歸集體所有以后由于集體經濟組織的利益和農戶的利益并不完全一致，因此對于土地補償費農民僅能得到5%-10%。

（四）征地補償法律程序不完善

在我國這樣一個缺乏法治傳統的國度，數千年的人治傳統已經深深地影響了人們的思維方式和行為模式，在君主與父母官的支配下，子民永遠都是受政者，他們只有服從命令和安排的義務而沒有所謂的權利，因此在這樣一個缺乏權利意識的社會，法律權威的最終確立更多地需要依靠程序的力量。因為“任何實體目標的定位都需要借助程序的技巧以安排和落實，也就是說，法律上實體性目標的追求只能被置于程序性的邏輯框架中，才能真正體現其現實意義。”[9]但是，在我國土地征用程序在限制公權力運作方面卻未能發揮其應有的作用。

1、程序性法律規范本身有漏洞

許多征地法律法規僅僅有原則性的規定，缺乏操作的具體標準，為政府濫用自由裁量權打開了方便之門。例如，《土地管理法實施條理》25條規定，如果對征用補償的標準有疑義，最終將由批準征地的機關裁量。但是對裁量的程序和標準未做出具體的規定。再如，我國雖然對土地征用聽證作了規定，但是在聽證代表的選拔和總體名額的分配上缺乏明確的規定。總之，關于土地的法律規范本身存在許多的漏洞和不足，需要進一步完善。

2、農民的程序性權利無保障，缺乏有效的法律救濟機制

現行法律規定征地補償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關部門制定，補償方案制定后公告農民，新出臺的《征用土地公告辦法》、《國土資源聽證規定》賦予了被征地的農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人對征地補償方案有提出不同意見和要求聽證的權利，對農民提出的意見確需修改的時候，土地行政主管部門應當修訂，并在報同級人民政府批準的時候附上相關意見和聽證筆錄。但是程序規范的法律約束力不足。我國的《征地公告辦法》、《國土資源聽證規定》等等的程序性規定本身僅僅屬于部門規章。

在我國的土地征用過程中，政府往往追求效率而忽視程序，但是農民的權益卻與程序密切相關。對于農村征用補償爭議的處理由縣級以上政府協調，協調不成的由批地政府裁決，對土地征用的決定不服申請行政復議，且復議為終局裁決。這樣一來，農民在自身權益受損時，如果得不到行政救濟，也就失去了司法救濟的途徑。而且實踐中法院基于自身在權力體系中的地位，往往對涉及征地的案件拒絕司法，致使農民的訴訟權得不到保障，更使得政府肆無忌憚。

三、實現我國農地征用補償法律制度完善之路

（一）實現“非公益性用地”市場化

通過上面的分析我們知道，非公益性征地剝奪了農民的發展權，違的公平正義法理念，最重要的是土地管理法規定的非公益性征地是違反憲法的，破壞了以憲法為基礎的法制秩序。因此，應該取消政府非公益性用地的審批權，實現非公益性用地市場化。從經濟學的角度看，由市場來配置土地資源，也有利于提高土地資源的利用效率。布坎南認為“國家不是神造物，它并不具有無所不在和正確無誤的天賦。因為國家乃是一種人類的組織，它并不一定比其他任何社會組織的規則和結構更加正確無誤，因為在這里作決定的人—政治家和官員與其他人沒有什么差別，既不更好也不更壞，這些人也一樣會犯錯誤。”[10]因此，政府試圖憑借公權力對土地資源進行嚴格控制的做法，往往不能實現其最初的愿望，恰恰相反，反而降低了土地資源的利用率，而且極易導致權力尋租現象。因為在土地利用者看來，用較低的賄賂成本可以獲取較高的收益。同樣官員也可以憑借公權力謀私利。因此，雖然市場調節土地資源存在諸多的缺陷，市場調節也可能出現失靈，但是這并不是把問題交給政府處理的充分條件，市場調節不好的問題，政府未必解決得好，甚至會把事情處理得更遭。

為了保證以憲法為基礎的法制秩序的統一，也為了實現社會的公平正義，保證土地資源的有效配置，我國法律應該取消非公益性用地的審批權，實現非公益性用地市場化。土地權利人和土地使用者就土地價格等問題直接磋商，達成協議后經政府土地管理部門確認后即發生土地使用權轉移的法律效力。由于農民在信息方面處于劣勢，所以政府應建立土地價格的信息公布機制，克服單純依靠市場調節所帶來的弊端。

因此，實現非公益性用地市場化，可以實現法制的統一，有利于土地資源的有效利用，也有利于政府公權力的合法運行。

（二）提高補償標準，實行完全補償原則

在計劃經濟體制下包括土地在內的一切生產要素均實行非市場的配置方式。土地被征用以后，農民轉為城市戶口，可以享受城市戶口所帶來的福利待遇，因此失地農民的生活水平在當時是提高了而非下降了。征地所帶來的風險沒有分散給農民個人家庭。但是在市場經濟條件下，失地農民必須考慮就業問題。但是由于農民缺乏生存技能，因此失地農民的再就業非常困難。而且在當下，農村沒有建立起完善的社會保障機制，對于農民來說，失去土地實際上失去一筆家庭財富，失去基本的就業崗位，失去一種低成本的生活方式，失去一種低成本的發展方式，失去生存和發展的保障基礎[11]。因此失去土地不僅意味著失業，而且意味著生計沒有保障。所以征地補償必須著眼于農民的長遠生計，采取完全補償原則。

基于完全補償原則，在具體的制度設計時，應該細化補償項目，擴大補償范圍。可以借鑒國外關于補償范圍的規定，補償的范圍包括：土地及其附著物的直接損失，因征地而發生的可預期利益的損失，殘余地分割損害，征用發生的必要費用損失等。另外，基于農民生存權和發展權保障的考慮，被征地農民的社會保障費用，應該納入征地補償安置費的范圍。借鑒經濟學關于相關問題的研究，我國的土地征用完全補償費用=地價+青苗等地上附著物價格+由征地外部不經濟引起的損害連帶補償價格+土地發展價格。其中地價以馬克思地租理論為基礎，地價=地租/資本化率=[農地級差地租Ⅰ+農地級差地租Ⅱ+絕對地租（農用）+壟斷地租（農用）]/資本化率。[12]

（三）采取多種補償方式，健全征地補償分配機制

首先，要改變單一的補償方式，以金錢補償為主，多種補償方式并存。目前我國征地補償的方式主要為一次性的金錢貨幣補償。但是土地是農民的生存之本，失地農民在缺乏其他謀生手段的條件下，僅憑土地補償費難以維持其長久的生存，加上我國農村社會保障制度不完善，無疑使失地農民的生活陷入絕境。因此我應該借鑒國外的做法實現，補償方式多樣化。日本的征地補償方式除現金補償外，還有替代地補償、遷移代辦和工程代辦補償（即被征地由物件時在土地被征用人的請求下，由需用地人遷移改物件以替代遷移費的補償）。德國的土地征用補償方式除金錢補償外，還有代償地的補償，代償權利的補償等等。我國的征地補償方式，應該在借鑒外國有益經驗的基礎上，結合我國的具體實踐經驗，例如咸嘉“三集中、三統一”的安置模式，南海模式以及蕪湖模式等等。可以考慮征地補償費入股，社會保險方式，留地方式，債券方式以及其他方式。

其次、要完善我國的土地補償分配方式。由于我國的征地補償分配不合理，占土地收益總額的70%以上土地補償費根據法律規定歸屬農民集體經濟組織，但是在當下村委會和農村集體經濟組織，處于“政府職能代表”和“群眾自治代表”的沖突之中，無法真正代表農民的利益。甚至犧牲農民的利益換取政治資本或者牟取個人私利。現行補償金發放環節過多，時限不明確。鄉鎮、村、組、農民缺乏統一的可操作的分配方法。“在實地調查中發現，集體宣布的土地補償金額為每畝600～40000元，但絕大多數宣布的土地補償金為每畝12000元以下，甚至還有征地補償全部付給了村里，村里一分錢都沒有給村民組的情況發生。”2004年1月18日《中國建設報》報道有關資料顯示，我國目前在土地征用時，許多地方在實際操作中采取法定標準的最低限，有的甚至低于法定標準；在土地轉變增值的土地收益分配中，地方政府大約獲得60%-70%；村級集體組織25%-30%；真正到農民手里的不足10%。因此為了保障農民的合法權益，必須健全征地補償的分配方式，將土地補償費直接發放個農民個人，并完善征地補償費用的監督機制，保障農民的合法權益。

（四）完善征地補償法律程序，保障農民的程序性權利

在法治條件下，對于公民財產權的限制和剝奪除合乎公共利益的需要外，還要遵循正當程序。美國憲法第5條修正案規定，“沒有正當程序不得剝奪任何人的生命、自由和財產；沒有公平的補償不得征用私有財產供公共使用。”在土地征用過程中，完善的土地征用程序，可以防止政府權力的恣意，使公權力在法律預設的軌道上運行，同時法律程序的設計可以使財產權利人預知公權力的運行模式，從而監督其運行，防止其濫用而侵犯自身的合法權益。

通過本文第二部分的分析我們知道，農民的程序性權利無保障。在補償安置公告并聽證的過程中，由于我國的《征地公告辦法》、《國土資源聽證規定》等等的程序性規定本身僅僅屬于部門規章，所以程序規范的法律約束力不足。例如法律雖然規定了依法應當聽證的事項，當事人要求舉行聽證，主管部門不組織聽證的，法律并沒有對因程序違法而造成的當事人實體權利損害給予任何的救濟途徑和規則原則。對于農村征用補償爭議的處理由縣級以上政府協調，協調不成的由批地政府裁決，對土地征用的決定不服申請行政復議，且復議為終局裁決。這樣一來，農民在自身權益受損時，如果得不到行政救濟，也就失去了司法救濟的途徑。所以必須完善我國的征地補償法律程序，明確違法征地補償法律程序而實施的行政行為是無效的行為，農民對此可以提起行政訴訟。對于農民的，法院可以根據《行政訴訟法》54條的規定，具體行政行為違反法定程序的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新做出具體行政行為。

四、小結

在當代，傳統的“管得越少的政府越是好政府的”理念已經被“最好的政府、最大的服務”理念所取代，所以基于公共利益的需要的土地征用是實現社會福祉的必然要求。但是，土地征用必須建立在合理補償的基礎上，這是實現正義原則的必然要求，也為世界各國的實踐所廣泛認可。我國憲法也規定國家為了公共利益的需要可以對土地進行征收、征用并給予補償。但是相關的具體法律并沒有將這一憲法的原則性規定具體化，因此在土地征用的過程中，出現了政府公權力的異化，嚴重的損害了農民的利益。因此，征地行為必須基于公共利益的需要且必須給予充分的補償，以實現土地征用目的的合理性。同時，政府征地補償必須履行法律規定的正當程序，實現征地行為形式的合理性。如果因為土地征用補償引起矛盾沖突，侵犯了農民的合法權益，法律必須規定救濟機制，使矛盾可以通過合法的方式解決，防止出現救濟無門而引發集體暴力事件。建立在完善的征地補償法律規范基礎上的土地征用行為，可以使政府和民眾之間相互信任，實現農村的和諧穩定。

注釋：

[1]鐘偉：《誰擁有土地》，《南方周末》，2004年7月29日，第19版。

[2]劉燕萍：《征地制度創新與合理補償標準的確定》，《中國土地》，2002（2）。

[3]約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏譯，中國社會科學出版社1988年版，1-2頁。

[4]以上原則參照陳泉生：《論土地征用之補償》，《法律科學》，1994（5）。

[5]參照陳泉生：《論土地征用之補償》，《法律科學》，1994（5）。

[6]漢斯.J.沃爾夫等：《行政法》(第一卷)，高家偉譯，商務印書館2002年版，324頁。

[7]於忠祥、李學明、朱林：《論農地征用的經濟補償與失地農民的安置》，《農村經濟問題》，2004年（12）。

[8]廖小軍：《中國失地農民研究》，社會科學文獻出版社2005年版，193頁。

[9]謝暉、陳金釗：《法理學》，高等教育出版社2005年版，173頁。

[10]轉引自張慧芳：《土地征用問題研究：基于效率與公平框架下的解釋與制度設計》，經濟科學出版社2005年版，145頁。

[11]廖小軍：《中國失地農民研究》，社會科學文獻出版社2005年版，16頁。

[12]張慧芳：《土地征用問題研究：基于效率與公平框架下的解釋與制度設計》，經濟科學出版社2005年版，231頁。

參考書目：

[1]鐘偉：《誰擁有土地》，《南方周末》，2004年7月29日，第19版。

[2]劉燕萍：《征地制度創新與合理補償標準的確定》，《中國土地》，2002（2）。

[3]約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏譯，中國社會科學出版社1988年版。

[4]陳泉生：《論土地征用之補償》，《法律科學》，1994（5）。

[5]漢斯.J.沃爾夫等：《行政法》(第一卷)，高家偉譯，商務印書館2002年版

[6]於忠祥、李學明、朱林：《論農地征用的經濟補償與失地農民的安置》，《農村經濟問題》，2004年（12）。

篇（10）

(二)《企業會計制度》等對土地出讓的核算規范《企業會計制度》和《小企業會計制度》都規定取得土地使用權時計入無形資產,待土地開發利用即建造地上建筑物時再分攤計入在建工程成本。這樣,土地使用權的價值最終將轉入固定資產購置成本并計提折舊,開始這一規范曾因地上建筑物折舊年限與土地使用權規定使用年限有較大差異而難于操作,為此財政部專門規定在預計建筑物凈殘值時,應當考慮土地使用權的預計使用年限高于地上建筑物的預計使用年限的因素,作為凈殘值預留。但隨后2002年《企業會計準則———固定資產》中規定,固定資產的各組成部分,如果各自具有不同的使用壽命,從而適用不同的折舊率時,應當單獨確認為固定資產。地上建筑物與其占用的土地適用不同的折舊率,應分別確認為單項固定資產,各自按照其可使用年限計提折舊。因此,執行《企業會計制度》、《小企業會計制度》的單位,出讓或受讓的土地使用權,應當在固定資產的相關建筑物中單設明細項目核算。

二、新準則下土地使用權的核算

(一)新準則下土地使用權基本規范《企業會計準則第4號——固定資產》和《企業會計準則第6號———無形資產》,仍沿襲以往規定將劃撥土地作為固定資產核算,將出讓土地作為無形資產核算的規定。無形資產準則沒有直接提到土地使用權核算,但該準則應用指南中對其規范如下:(1)企業取得土地使用權通常應確認為無形資產,但改變其用途、用于出租或增值目的時,應當將其轉為投資性房地產。(2)在土地上自行開發建造廠房等地上建筑物時,土地使用權與地上建筑物應分別進行攤銷和提取折舊,但土地用于房地產開發時,其價值應計入所建造房屋的建筑成本。企業外購的房屋等支付的價款,應當在建筑物與土地使用權之間進行分攤;難以分配的,應當全部作為固定資產核算。

從上述規定可知:(1)企業有償取得的土地使用權(出讓土地),正常情況應確認為無形資產,只有在用于出租或自己未使用而用于增值目的時,才應從“無形資產”科目轉入“投資性房地產”科目。(2)在土地上自行開發建造廠房等地上建筑物,土地使用權價值無須分攤到地上建造物的工程成本中,應仍作為無形資產核算,并與地上建筑物分別計提攤銷和折舊。(3)房地產開發企業相關的土地使用權價值,應當計入建造房屋建筑物的成本。(4)企業外購房屋建筑物,將地上建筑物與土地使用權合并作價的,應當將總價款在地上建筑物與土地使用權之間進行分配;只有在難于分配的情況下,才能全部作為固定資產核算。

將外購房地產價款在地上建筑物與土地使用權之間進行分配,筆者認為應采用“建筑物先行確認法”處理。即按照同類建筑物正常造價加上相關稅費,再加上適當銷售利潤,作為地上建筑物入賬價值,再以總購入價減去地上建筑物價值后的余額,確認為土地使用權的入賬價值。將總購入價統一確認為固定資產原價的方法,容易導致房產稅的稅負不合理,筆者認為應避免使用。

(二)新準則下土地使用權攤銷對于將土地使用權的價值轉入建筑物的做法,實踐中也有不少企業因擔心加大房產稅稅負而沒有采用;但如果仍將土地使用權作為無形資產核算,又會導致管理費用加大而產品成本減少,致使產品成本計量不真實。因為新準則以前的各類會計制度,幾乎一致規定無形資產攤銷金額計入管理費用。有鑒于此,在原制度基礎上堅持將土地使用權作無形資產核算,仍存在較大缺陷。新準則關于包括土地使用權在內的無形資產攤銷的規定,較好地消除了上述缺陷。準則應用指南規定,無形資產攤銷一般應計入管理費用,但某項無形資產包含的經濟利益通過所生產的產品或其他資產實現的,無形資產的攤銷金額可計入產品或其他資產成本。將用于直接生產的廠房占用的土地所計提的攤銷金額直接計入產品成本,一方面可保證產品成本的完整性,另一方面也避免了計入廠房原價而增加房產稅的可能性。

篇（11）

一、我國現行集體土地所有權制度的弊端

農村實行土地承包經營制度以后，土地所有權與使用權逐漸分離，使用權成為相對獨立的財產權轉到了農民個人手中，集體統一經營變成農戶分散經營，但土地所有權仍然保持著所形成的格局，即仍歸集體所有。[1]盡管集體土地所有權的主體是農民集體，但農民集體沒有一個人格化的組織彰顯其主體地位，并且國家對集體土地所有權的限制過嚴，從而導致現行集體土地所有權制度出現了主體虛位、權能殘缺及效力不強等一系列弊端。

集體土地所有權主體虛位是指農村集體土地所有權的主體在法律上徒有虛名的狀況。根據《土地管理法》的規定，集體土地所有權的主體是鄉(鎮)農民集體、村農民集體或村民小組農民集體。但集體是一個抽象的概念，其內涵模糊不清。從現實情況來看，農民集體自創立以來一直缺乏明確和健全的組織機構，無法形成自己獨立的意志，作為農民集體的成員不能通過法定程序行使自己的權利，其實質上形同虛設。[2]由于所有權主體不明，集體所有成了既非法人所有、又非集體成員個人共有的高度抽象化了的懸空狀態所有，集體成員缺乏對土地的有效介入和控制，從而造成農民利益得不到有效保障。

所有權是民事主體依法以占有、使用、收益、處分等方式對其物所享有的全面支配的權利。[3]土地所有權是一種特殊的財產權，但仍具有財產所有權的基本特性。然而，我國法律通過土地規劃、用途管制、建設用地行政審批、土地征用等制度過分限制了集體土地所有權的行使，使其成為一種權能不完全的所有權。首先，使用權殘缺。集體所有的土地只能用于農業生產，而對于房地產等有巨大經濟效益的用途則嚴格禁止。其次，收益權殘缺。一方面由于農地受到土地用途管制原則的限制只能用于農業生產，其收益大為降低；另一方面國家通過低價征購農產品拿走了大量土地收益。最后，處分權殘缺。[4]集體土地不得出讓、轉讓、抵押、出租用于非農業用途，其土地發展權被剝奪。法律的過多限制與政府的過多干預造成了集體土地所有權權能殘缺和權利行使方式單一，降低了土地價值，削弱了土地的融資功能，不適應農村經濟多元化發展的需要。

二、變革集體土地所有權制度的理論創新

我國現行集體土地所有權制度由于弊端明顯，改革已勢在必行，但是在徹底變革的風險與利益無法預測時，以任何暴風驟雨式的運動來改變集體土地所有權的做法不僅是不可取的，而且是危險的。[5]因而需要按照改革穩定穩妥的要求，把我國的特殊國情與傳統民法理論結合起來，在創新的基礎上指導集體土地所有權制度的重構。筆者認為，創立不可分共同共有土地權利制度切實可行，它符合我國當前國情的需要。

我國的集體土地所有權是一種類似于總有而獨具特色的所有權形態。[6]總有是指多數人結合而不具有法律上人格的共同體，以團體資格對特定之物享有所有權，其成員享有收益利用權的制度。這種制度會產生主體模糊的現象。任何一種權利必須和一定的明確的主體相結合，權利的存在方有意義。因此，集體土地所有制應變革為一種權利主體明確的特殊共有——不可分共同共有。

共同共有是指兩個或兩個以上的人基于某種共同關系，而共同享有某項財產的所有權[7]；或者因一定原因成立共同關系之數人，基于其共同關系，而共享一物之所有權者謂之共同共有[8]。

不可分共同共有是指兩個以上的權利主體，基于某種共同關系或法律規定，對于同一項特定財產不分份額且不能分割，但平等地享有占有、使用、收益和處分的權利。其特征是：所有權是一個，而不是多個；共有關系的主體即所有人不具有單一性，是兩個以上；依據共同關系或法律規定而發生；客體是同一項特定財產；財產不分份額且不能分割；權利主體對財產平等地享有占有、使用、收益和處分的權利。創立不可分共同共有的意義在于：

首先，它有利于穩定農村土地關系，維護社會主義公有制。公有和私有的劃分標準有二：其一是從所有權的主體劃分，若權利主體是個人，則屬私有，權利主體是多人，則屬公有；其二是從財產權利的性質劃分，若財產屬于公共需要和公益目的，則屬公有，反之為私有。[9]我國衡量公私的標準是前者，那么集體土地由一定社區范圍內的成員共有就沒有改變社會主義公有制的性質。并且這種特殊共有的財產不能分割，可以長期存在，沒有必要擔心私有化的產生。

其次，它明確了集體土地所有權的主體，有利于農民利益的保護。現行的集體土地所有制是一種團體所有，集體作為單一主體享有所有權，農民個人不享有所有權。變革為不可分共同所有，集體土地的權利主體是每一位集體成員，農民對集體土地擁有的是明確的所有者權利，農民享有的土地使用權是所有者行使的自物權，而不是基于承包合同基礎上的用益物權。這樣，農民土地權利的保護就更有據可依，從而不會出現像征地補償款留于集體而農民無法享有的情形。

再次，它有利于用物權制度規范土地權利，促進市場經濟的發展。市場經濟是資源配置的高效率機制，其要求主體特定，權利明確。不可分共同共有土地權利制度可基本滿足市場經濟發展的要求。盡管在我國當今社會制度下，土地所有權不得買賣，但是，我們可以將土地使用權作為一項獨立的可交易的財產權，利用物權法加以改造，通過土地使用權在一定年限內的出讓、轉讓、出租、抵押、折價入股等多種方式，參與市場流轉，讓其發揮土地所有權的功能，從而達到推動市場經濟運作、促進生產力發展的目的。

三、不可分共同共有：走出集體土地所有權變革困境的最佳選擇

當代中國，在農村集體土地所有權制度的變革問題上，無論是實行農村土地私有化、國有化、股份化，還是國家、集體、個人三者所有并存，都因為存在各種各樣的缺陷而不足取。于是在承認農民既得利益和保持農村社會安定的前提下，選擇不可分共同共有方案是符合我國人多地少基本國情的最佳選擇。改革的初步設想是：

1.明確集體土地的權利主體。農民集體所有就是一定社區范圍內的農民共同所有。對于土地這一特殊財產，規定為不可分共有財產，集體土地所有權主體是集體經濟組織內的每一個成員。這樣，農民個人對集體土地就享有了共有權，農民成了土地的主人，對土地平等地享有占有、使用、收益和處分的權利。

2.健全行使共有財產管理權的組織機構。雖然集體土地所有權的權利主體是集體經濟組織內的每一位成員，但對于共有財產必須有一個健全的組織機構來行使管理權。在民主選舉、民主決策、民主監督、民主管理的基礎上改革原有的集體經濟組織或農村自治組織不失為一條捷徑。根據各地實際，在尊重農民自的前提下可以選擇村委會或村民小組作為管理機構，法律應承認其為一個獨立的民事法律主體。在這種管理體制中，集體成員當然享有參與決策的權利與選任和罷免管理人員的權利。對于任何組織或個人侵害集體成員利益，法律應賦予被侵害者訴權來保障其合法權利。

3.完善集體土地所有權的權能和權利行使方式。集體所有權與國家所有權在法律上地位是平等的，具有所有權的全部權能，集體土地使用權應同樣可以進入市場流轉。農民作為享有共有權的集體成員應享有永久性的土地使用權，而不是有期限的承包經營權。我們應考慮在國家統一的監管體系下，開放集體土地一級市場，允許集體土地使用權自由流轉，發揮土地的市場價值，使其進入市場優化配置的軌道，從而促進農村經濟發展。

4.限定集體土地的公法義務。傳統民法認為所有權人對其財產享有充分自；在現代社會，立法指導思想由個人本位向社會本位轉變，社會利益作為一種價值載體被引入所有權制度，所有權承擔一定的公法義務也就成為必然。但這種義務必須合理適度，否則所有權人的利益會受到嚴重傷害。集體土地所承載的公法義務主要是：保證用于農業用途的基本農田保護區內的耕地面積不減少，確保國家糧食安全。因此，必須對集體土地重新規劃分類。筆者認為集體土地應該規劃為：(1)基本農田用地，(2)宅基地與公益事業用地，(3)資源性土地(包括草原、林地、水面、礦藏地)，(4)經濟發展用地。荒山、荒坡、荒溝、荒灘、自留地、自留山以及沒有劃入基本農田保護區的其他少量耕地應劃入經濟發展用地，賦予農民“土地發展權”，可以用于二、三產業，幫助農民脫貧致富。對于土地轉讓因區位優勢而獲得的巨大利益，可以征收一定比例的社會保障統籌基金用于全國農村醫療、養老等社會保障事業，以平衡不同地區的利益差別。

5.改革土地法律管理體系。當前，我國的土地法律管理體系是一種以行政管理為主，而不是以保障土地權利人的權利為核心的法律體系。這與土地集體所有的現實不符。實際上，土地法律管理體系應是一種綜合法制體系，國家的管理應主要集中在基本農田保護以及國家因公益目的對集體土地征收征用與環境保護上，而對于集體土地的處分，除要求遵守城鄉規劃外，要基于國情給予合理引導。同時法律必須明確，政府應以指導、扶持、服務農業和農村的發展為其主要經濟職能，杜絕政府對集體土地利用的不當干預，把政府的管理轉到宏觀調控上來。

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