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行政監(jiān)督論文大全11篇

時(shí)間:2023-03-16 15:52:46

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行政監(jiān)督論文

篇(1)

關(guān)鍵詞行政復(fù)議法行政復(fù)議條例行政監(jiān)督救濟(jì)制度新突破

1999年4月29日,九屆人大常委會(huì)第9次會(huì)議審議通過了《中華人民共和國行政復(fù)議法》。該法是在1990年國務(wù)院頒布的《行政復(fù)議條例》基礎(chǔ)上修改而成的。它既對(duì)近十年來行政復(fù)議實(shí)踐進(jìn)行了總結(jié)和完善,也在行政監(jiān)督與救濟(jì)方面進(jìn)行了有益的嘗試和突破。為了全面了解這部法律的新意和特色,本文擬就行政復(fù)議法與復(fù)議條例相比較取得的新進(jìn)展和新突破作一探討。

一、行政復(fù)議原則更加全面、準(zhǔn)確

根據(jù)《行政復(fù)議條例》的規(guī)定,理論界通常將行政復(fù)議的基本原則概括為合法、及時(shí)、準(zhǔn)確、便民原則,合法性與適當(dāng)性審查原則,不適用調(diào)解原則。①《行政復(fù)議法》對(duì)《行政復(fù)議條例》確定的復(fù)議原則進(jìn)行了增刪與調(diào)整,確定為合法、公正、公開、及時(shí)、便民原則,有錯(cuò)必糾原則,保障法律、法規(guī)實(shí)施原則,救濟(jì)原則(司法最終原則)。很明顯,《行政復(fù)議法》刪去了準(zhǔn)確原則,合法性與適當(dāng)性審查原則,不適用調(diào)解原則,增加了公正、公開、有錯(cuò)必糾、保障法律法規(guī)實(shí)施以及司法最終原則。這一變化不僅反映出立法技術(shù)水平的進(jìn)一步提高,而且也強(qiáng)調(diào)了公正、公開、有錯(cuò)必糾等原則在行政復(fù)議制度中的重要地位。

首先,過去《行政復(fù)議條例》確定的"準(zhǔn)確原則"的內(nèi)容實(shí)際上已經(jīng)包含在"合法原則"中,復(fù)議活動(dòng)力求準(zhǔn)確是合法原則中認(rèn)定事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿的題中應(yīng)有之意,故無需再確定"準(zhǔn)確原則"。

其次,合法性與適當(dāng)審查原則的內(nèi)容已在《行政復(fù)議法》第1條立法目的和第28條行政復(fù)議決定的條款中說明,況且它只是復(fù)議機(jī)關(guān)審理復(fù)議案件,作出復(fù)議決定時(shí)需遵循的準(zhǔn)則,故在復(fù)議基本原則中亦無需單獨(dú)列明。所以,《行政復(fù)議法》刪除了該原則。

再次,不適用調(diào)解原則曾被視為一項(xiàng)獨(dú)立的復(fù)議原則,列于《行政復(fù)議條例》第8條,但根據(jù)復(fù)議機(jī)關(guān)依法復(fù)議、職權(quán)法定的要求,如果《行政復(fù)議法》未授予復(fù)議機(jī)關(guān)調(diào)解的職權(quán),就意味著復(fù)議機(jī)關(guān)只能按《行政復(fù)議法》規(guī)定作出有限的幾種復(fù)議決定,當(dāng)然不能進(jìn)行調(diào)解,也不能以調(diào)解結(jié)案。更何況行政復(fù)議法和原來的行政復(fù)議條例都允許復(fù)訴申請(qǐng)人撤回復(fù)議申請(qǐng),故而,將此項(xiàng)禁止性原則刪除也在情理之中。

值得注意的是,《行政復(fù)議法》刪除以上原則并不意味著上述原則表達(dá)的內(nèi)容也一同被取消,而這些原則的基本含義已經(jīng)明白或暗含在其他原則和法律條文中,無須單獨(dú)列出。這一變化體現(xiàn)了立法者在運(yùn)用立法技術(shù)方面的成熟與凝練,避免了重復(fù)與拖沓。

除刪除幾項(xiàng)原則外,《行政復(fù)議法》還增加了幾項(xiàng)原則,從行政復(fù)議制度的需要看,這是必要可行的。

首先,增加了"公正原則"。公正原則是指復(fù)議機(jī)關(guān)在行使復(fù)議權(quán)時(shí)應(yīng)公正地對(duì)待復(fù)議雙方當(dāng)事人,不能有所偏擔(dān)。公正原則是行政法中普遍適用的原則。隨著行政立法范圍的擴(kuò)展,越來越多的行政立法將公正原則確定為行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的根本原則,如《行政處罰法》就有規(guī)定。《行政復(fù)議法》之所以增加該項(xiàng)原則,其原因在于,行政復(fù)議與其他行政司法活動(dòng)一樣,除堅(jiān)持合法原則上,還必須公允、合理、無偏私,特別在行政自由裁量權(quán)較大的情況下,必須公正復(fù)議,只有做到這一點(diǎn),才能夠保證復(fù)議制度真正取信于民,發(fā)揮其監(jiān)督與救濟(jì)的作用。

其次,行政復(fù)義法新規(guī)定了"公開原則"。所謂公開是指行政復(fù)議活動(dòng)應(yīng)當(dāng)公開進(jìn)行。從復(fù)議案件的受理、審理、決定都應(yīng)公之于眾,使當(dāng)事人和社會(huì)各界,包括媒體充分了解行政復(fù)議活動(dòng)的具體情況,避免暗籍操作導(dǎo)致腐敗與不公正,增強(qiáng)公眾對(duì)行政復(fù)議的信任度。《行政復(fù)議法》之所以增加該項(xiàng)原則還在于此前的《行政處罰法》已經(jīng)規(guī)定了該原則,近年來執(zhí)法司法實(shí)踐中強(qiáng)調(diào)審判公開、檢務(wù)公平、政務(wù)公開的呼聲也日益高漲,使得公開原則成為行政程序中普通適用的原則。

再次,行政復(fù)議法還增加規(guī)定了"有錯(cuò)必糾原則"。有錯(cuò)必糾是指復(fù)議機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)原行政機(jī)關(guān)行政行為錯(cuò)誤違法的,必須及時(shí)予以糾正。有權(quán)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)復(fù)議機(jī)關(guān)及復(fù)議人員在行政復(fù)議中有違法違紀(jì)行為的,也必須及時(shí)糾正。防止違法行政、濫用復(fù)議權(quán)現(xiàn)象的發(fā)生,保證行政復(fù)議制度發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

此外,行政復(fù)議法還增加了一項(xiàng)"保障法律法規(guī)實(shí)施原則"。該原則要求行政復(fù)議活動(dòng)不僅要糾正違法不當(dāng)?shù)木唧w行政行為,且要保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行使職權(quán),使有關(guān)的法律法規(guī)得到忠實(shí)的執(zhí)行和落實(shí)。

最后,行政復(fù)議法增加的"司法最終原則",亦稱"救濟(jì)原則",它是指行政復(fù)議活動(dòng)是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督與救濟(jì)的重要方式之一,但不是最終的救濟(jì)方式。當(dāng)事人對(duì)行政復(fù)議決定不服的,除法律規(guī)定的例外情況,均可以向人民法院提起行政訴訟,人民法院經(jīng)審理后作出的終審為發(fā)生法律效力的最終決定。該原則是確定行政復(fù)議與行政訴訟關(guān)系的重要準(zhǔn)則。

綜上,《行政復(fù)議法》規(guī)定的行政復(fù)議基本原則與《行政復(fù)議條例》相比,內(nèi)容更加全面,重點(diǎn)更加突出,表達(dá)方式則顯得十分凝煉,充分反映了行政復(fù)議固有的特點(diǎn)和作用,是對(duì)行政復(fù)議活動(dòng)所遵循的基本準(zhǔn)則的高度概括和抽象。

二、行政復(fù)議范圍明顯擴(kuò)大

《行政復(fù)議法》與《行政復(fù)議條例》相比,最突出的一個(gè)特點(diǎn)就是明顯擴(kuò)大了行政復(fù)議的范圍。根據(jù)《行政復(fù)議條例》不能受理的或立法未明確規(guī)定可以受理的行政復(fù)議案件,依照《行政復(fù)議法》可進(jìn)入行政復(fù)議范圍。行政復(fù)議法是通過兩種方式擴(kuò)大行政復(fù)議范圍的:一是擴(kuò)大復(fù)議機(jī)關(guān)受理的行政行為的范圍;包括具體行政行為和抽象行政行為;二是擴(kuò)大行政復(fù)議法所保護(hù)的公民、法人或其他組織的權(quán)利范圍。

(一)進(jìn)入行政復(fù)議范圍的具體行政行為明顯擴(kuò)大

《行政復(fù)議條例》將復(fù)議機(jī)關(guān)受理的行政爭議案件列舉為九項(xiàng),其中主要包括因行政處罰,行政強(qiáng)制措施,侵犯經(jīng)營自行為,拒發(fā)許可證執(zhí)照,拒不履行法定義務(wù),拒不發(fā)放撫恤金,違法要求履行義務(wù),其他侵犯人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的具體行政行為引發(fā)的爭議。同時(shí),又列舉了復(fù)議機(jī)關(guān)不予受理的四項(xiàng)行政行為引起的爭議。《行政復(fù)議法》與《行政復(fù)議條例》相比,擴(kuò)大了行政復(fù)議范圍,主要表現(xiàn)在增加了幾類可以申請(qǐng)行政復(fù)議的具體行政行為,擴(kuò)張解釋了幾類可以申請(qǐng)復(fù)議的具體行政行為。《行政復(fù)議》擴(kuò)充解釋或增加的具體行政行為是:1.將行政處罰行為種類按《行政處罰法》作了擴(kuò)充解釋,增加了警告、沒收違法所得、暫扣許可證、執(zhí)照和幾類處罰行為;2.增加了一條關(guān)于行政機(jī)關(guān)變更、中止、撤銷許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證引發(fā)的爭議屬于行政復(fù)議范圍的規(guī)定;3.增加了行政確權(quán)行為屬于行政復(fù)議范圍的規(guī)定;4.增加了行政機(jī)關(guān)變更或者廢止農(nóng)業(yè)承包合同行為屬于行政復(fù)議范圍的規(guī)定;5.增加了行政機(jī)關(guān)沒有發(fā)放有關(guān)費(fèi)用屬于行政復(fù)議范圍的規(guī)定。這里有關(guān)費(fèi)用包括社會(huì)保險(xiǎn)金、最低生活保障費(fèi)等;6.增加了對(duì)其他具體行政行為侵犯合法權(quán)益可以申請(qǐng)行政復(fù)議的規(guī)定。很明顯按照《行政復(fù)議條例》的規(guī)定,對(duì)于上述行為是不能申請(qǐng)復(fù)議或未明確規(guī)定可以申請(qǐng)復(fù)議的,《行政復(fù)議法》將它們明確納入行政復(fù)議范圍是一個(gè)十分顯著的變化,它將行政復(fù)議的監(jiān)督和救濟(jì)范圍大大擴(kuò)展了。

與此同時(shí),《行政復(fù)議法》又進(jìn)一步限制了復(fù)議機(jī)關(guān)不予受理的事項(xiàng)。《行政復(fù)議條例》規(guī)定復(fù)議機(jī)關(guān)不予受理的事項(xiàng)為四項(xiàng),包括行政機(jī)關(guān)制定法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件的抽象行政行為;行政機(jī)關(guān)對(duì)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免決定等內(nèi)部行政行為;行政機(jī)關(guān)對(duì)民事糾紛的仲裁調(diào)解或處理行為;國防外交等國家行為。《行政復(fù)議法》將四項(xiàng)不屬于復(fù)議范圍的事項(xiàng)修改為兩項(xiàng),并規(guī)定了救濟(jì)途徑,即對(duì)行政機(jī)關(guān)行為處分及其他人事處理決定可依法申訴,對(duì)行政機(jī)關(guān)對(duì)民事糾紛的調(diào)解或其他處理,可依法申請(qǐng)仲裁或向法院。很顯然,《行政復(fù)議法》取消了對(duì)抽象行政行為和國家行為不能申請(qǐng)行政復(fù)議的限制,從另外一個(gè)角度擴(kuò)展了行政復(fù)議的范圍。

(二)《行政復(fù)議法》啟動(dòng)了對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督審查權(quán)

《行政復(fù)議法》的頒布,標(biāo)志著我國行政監(jiān)督救濟(jì)制度進(jìn)入了一個(gè)新發(fā)展階段,特別是關(guān)于抽象行政行為的審查制度,對(duì)于加強(qiáng)和完善我國行政監(jiān)督救濟(jì)制度具有重要而深遠(yuǎn)的意義。

抽象行政行為是行政機(jī)關(guān)針對(duì)非特定人制定的,對(duì)后發(fā)生法律效力并具有反復(fù)適用性和普遍約束力的規(guī)范性文件。②由于實(shí)施抽象行政行為的主體廣、層次多,上至國務(wù)院各部委,下至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都有權(quán)制定各類效力不一的"紅頭文件",因此,在實(shí)際生活中它們具有重要影響,是很多行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法依據(jù)。與此同時(shí),由于行政機(jī)關(guān)實(shí)施抽象行政行為的程序少、監(jiān)督弱,也帶來了一系列群眾反映強(qiáng)烈的問題,一些行政機(jī)關(guān)利用抽象行政行為亂收費(fèi)、亂罰款、不僅嚴(yán)重破壞了法制統(tǒng)一,也損害了國家和公民個(gè)人的利益,成為人們深惡痛絕的"三亂"之源。其影響之大,涉及面之廣,令人觸目驚心。然而,長久以來,我國對(duì)此類文件監(jiān)督卻十分薄弱,現(xiàn)行的備案審查制度遠(yuǎn)遠(yuǎn)起不到有效的監(jiān)督作用。相應(yīng)地,因此類文件遭受損害取得救濟(jì)也十分有限。這一現(xiàn)象嚴(yán)重影響了我國依法行政進(jìn)程,破壞了法制的統(tǒng)一,已經(jīng)到了非解決不可的時(shí)候。這次行政復(fù)議法規(guī)定,公民法人或其他組織在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)復(fù)議時(shí),如果認(rèn)為具體行政行為所依據(jù)的規(guī)定(除國務(wù)院行政法規(guī)、部門、地方政府規(guī)章之外的各級(jí)行政機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件)違法的,可以一并提出審查申請(qǐng)。復(fù)議機(jī)關(guān)有權(quán)處理的必須在30天內(nèi)處理,無權(quán)處理的必須在7日以內(nèi)轉(zhuǎn)送有關(guān)部門,有權(quán)機(jī)關(guān)必須在60日內(nèi)處理完畢。與以往《行政復(fù)議條例》及有關(guān)法律相比,這一規(guī)具有較強(qiáng)的操作性和實(shí)用性。首先,它直接賦予相對(duì)人對(duì)抽象行政行為要求審查的申請(qǐng)權(quán),這種申請(qǐng)不同于申訴,也不同于建議,它能夠產(chǎn)生一定的法律后果.即導(dǎo)致復(fù)議機(jī)關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)受理與轉(zhuǎn)送該申請(qǐng),審查并處理被申請(qǐng)的規(guī)定。解決了困擾我們多年的對(duì)抽象行政行為監(jiān)督無法啟動(dòng)的難題。其次,它從法律上明確了復(fù)議機(jī)關(guān)或有權(quán)機(jī)關(guān)的審查職責(zé)。這一職責(zé)不同于或其他方式,而是必須在一定期限審查處理抽象行政行為的義務(wù)。不履行義務(wù)即構(gòu)成失職,須承擔(dān)一定的法律責(zé)任。最后,通過這種方式監(jiān)督的抽象行政行為范圍十分廣泛,幾乎襄括了除行政法規(guī)與規(guī)章以外的所有抽象行政行為,特別是將部委規(guī)章以外的規(guī)定也納入審查范圍,具有十分重要的意義。可以毫不夸張地說,行政復(fù)議法的這項(xiàng)規(guī)定,開了對(duì)抽象行政行為實(shí)施個(gè)案法定監(jiān)督的先河,為今后行政訴訟制度的改革探索出一條新路。

當(dāng)然,行政復(fù)議法的這項(xiàng)規(guī)定引發(fā)了一些新的問題,有待復(fù)議實(shí)踐的進(jìn)一步完善。特別是復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)抽象行政行為審查決定的性質(zhì)及可訴性等問題仍需仔細(xì)研究。比如,國務(wù)院各部門及省政府的規(guī)定與規(guī)章應(yīng)如何區(qū)別?復(fù)議機(jī)關(guān)和其他有權(quán)機(jī)關(guān)審查處理違法抽象行政

行為應(yīng)適用什么程度,當(dāng)事人又如何參與表達(dá)意見?復(fù)議機(jī)關(guān)撤銷了某項(xiàng)抽象行政行為,是否意味著行政機(jī)關(guān)依據(jù)該抽象行為對(duì)其他人實(shí)施的具體行政行為也違法?如何糾正?因此遭受損失的能否要求賠償?對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)或其他有權(quán)機(jī)關(guān)作出的有關(guān)抽象行政行為的結(jié)論有異議應(yīng)如何處理?能否對(duì)此提訟?所有這些問題,都是行政復(fù)議法實(shí)施前需要明確解釋和研究的,正確處理好這些問題,必將有利地貫徹落實(shí)行政復(fù)議法關(guān)于審查抽象行政行為的規(guī)定,有利于遏制行政機(jī)關(guān)亂發(fā)文件的違法行為,真正發(fā)揮行政復(fù)議制度的監(jiān)督與救濟(jì)作用。

筆者認(rèn)為《行政復(fù)議法》規(guī)定的復(fù)議機(jī)關(guān)或其他有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)負(fù)擔(dān)行政行為的審查不同于對(duì)具體行政行為的審查,嚴(yán)格地講,它不是一種行政復(fù)議活動(dòng),而是由行政復(fù)議引發(fā)的對(duì)抽象行政行為的審查活動(dòng)。所以,行政復(fù)議機(jī)關(guān)審查抽象行政行為的程序也不同于對(duì)具體行政行為的審查程序。但為了使這種審查活動(dòng)不走過場(chǎng),還應(yīng)保證當(dāng)事人書面或口頭陳述辯論的權(quán)利,提供證據(jù)的權(quán)利,同時(shí)也應(yīng)要求抽象行政行為的實(shí)施機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任,證明其行為的合法性。復(fù)議機(jī)關(guān)經(jīng)審查認(rèn)為抽象行政行為違法或不適當(dāng)?shù)模袡?quán)予以撤銷或改變。如果某項(xiàng)抽象行政行為被撤銷,那么依據(jù)該抽象行政行為作出的具體行政行為也會(huì)因違法而被撤銷,但依據(jù)該抽象行政行為對(duì)其他人所作的具體行政行為并不會(huì)因此而自動(dòng)撤銷,仍需當(dāng)事人通過行政復(fù)議或訴訟方式確認(rèn)具體行為違法,相應(yīng)地,當(dāng)事人因此遭受的損害也不可能自動(dòng)得到賠償,仍需通過國家賠償程序獲得救濟(jì)。行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)抽象行政行為的處理結(jié)論不同于普通的行政復(fù)議決定,不能簡單地將其視為具體行政行為,必須視處理的結(jié)論的具體情況而定。如果該處理結(jié)論是維持原抽象行政行為,當(dāng)事人則應(yīng)當(dāng)繼續(xù)對(duì)依據(jù)該抽象行政行為作出的具體行政行為尋求行政訴訟救濟(jì),不宜直接對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)或有權(quán)機(jī)關(guān)作出的有關(guān)抽象行政行為的審查結(jié)論提訟。換句話說,此類處理結(jié)

論不具有可訴性。如果復(fù)議機(jī)關(guān)撤銷或改變了抽象行政行為,則依據(jù)該抽象行政行為所作的具體行政行為必然被撤銷或改變。通常情況下當(dāng)事人自然不會(huì)對(duì)此結(jié)果再提訟。即使,也只是對(duì)具體行政行為提訟。

(三)受行政復(fù)議制度保護(hù)和救濟(jì)的權(quán)利范圍進(jìn)一步擴(kuò)大

《行政復(fù)議法》與《行政復(fù)議條例》相比,它所保護(hù)的權(quán)利范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。過去《行政復(fù)議條例》所保護(hù)的權(quán)利限于法定的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。該項(xiàng)內(nèi)容體現(xiàn)在《行政復(fù)議條例》第9條第8項(xiàng)規(guī)定中,即公民、法人或者其他組織"認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的",有權(quán)申請(qǐng)行政復(fù)議。對(duì)于人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以外的其他權(quán)利遭受侵害的,《行政復(fù)議條例》沒有明確規(guī)定可以申請(qǐng)復(fù)議,這就意味著此類權(quán)利不受復(fù)議制度的保護(hù)。很顯然,這是《行政復(fù)議條例》與《行政訴訟法》共同的一個(gè)缺陷。這次《行政復(fù)議法》一改《行政復(fù)議條例》的規(guī)定,將"人身權(quán),財(cái)產(chǎn)權(quán)"概念擴(kuò)大為"合法權(quán)益",合法權(quán)益的范圍顯然要比"人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)"范圍大許多,除了人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)外,還包括其他權(quán)益。

《行政復(fù)議法》第6條第1

款第11款規(guī)定,公民、法人或其他組織"認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的,"有權(quán)申請(qǐng)行政復(fù)議。這是一項(xiàng)概括性條款,也是兜底式條款。這是因?yàn)榍懊?0類復(fù)議事項(xiàng)是采用列舉方式規(guī)定的,這種列舉并不是在同一個(gè)概念層次上的,因而不可能周延,也不可能窮盡,所以必須有一項(xiàng)兜底條款才能夠?qū)⑺星址赶鄬?duì)人合法權(quán)益的具體行政行為納入行政復(fù)議范圍。

該項(xiàng)規(guī)定中的"其他合法權(quán)益"是指除上述10項(xiàng)行為侵犯公民、法人或其他組織的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)外,還包括其他受法律保護(hù)的合法權(quán)益,如勞動(dòng)權(quán)、受教育權(quán)、休息權(quán)、環(huán)境權(quán)、程序權(quán)(聽證權(quán))。知情權(quán)、出版、言論、集會(huì)、結(jié)社、等政治性權(quán)利。如果行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯了公民、法人或者其他組織受法律保護(hù)的這些合法權(quán)益的,相對(duì)人也有申請(qǐng)行政復(fù)議權(quán)利。與《行政復(fù)議條例》相比,《行政復(fù)議法》規(guī)定的行政復(fù)議范圍明顯擴(kuò)大。體現(xiàn)在這項(xiàng)概括性條款上的就是用"合法權(quán)益"概念取代了過去"人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)"概念。應(yīng)該說,這是一個(gè)重要的變化,且有相當(dāng)深遠(yuǎn)的意義。

除了這項(xiàng)概括性條款外,《行政復(fù)議法》列舉的關(guān)于申請(qǐng)行政復(fù)議的行政行為的規(guī)定也體現(xiàn)了權(quán)利擴(kuò)大的特點(diǎn)。例如,《行政復(fù)議法》第6條第1款第3項(xiàng)規(guī)定,公司、法人或者其他組織"對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的有關(guān)許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證等證書變更、中止、撤銷的決定不服的,"有權(quán)申請(qǐng)行政復(fù)議。由于許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證等證書不僅涉及到公民法人的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán),還可能涉及公民法人的其他合法權(quán)益,如出版權(quán)、受教育權(quán),所以允許對(duì)于此類行為不服申請(qǐng)行政復(fù)議還可以保護(hù)人身權(quán)。財(cái)產(chǎn)權(quán)以外的其他合法權(quán)益,《行政復(fù)議法》第6條第1款第9項(xiàng)規(guī)定,公民、法人或者其他組織"申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利、受教育權(quán)利的法定職責(zé),行政機(jī)關(guān)沒有依法履行的,有權(quán)申請(qǐng)行政復(fù)議。也就是說,受教育權(quán)也在行政復(fù)議制度保護(hù)范圍之內(nèi)。

三、行政復(fù)議程序更加理民、公正、合理

《行政復(fù)議法》不同于《行政復(fù)議條例》的另一個(gè)重要方面就是行政復(fù)議程序的變化。具體表現(xiàn)在:

(一)申請(qǐng)行政復(fù)議的期限延長

《行政復(fù)議法》第9條規(guī)定申請(qǐng)行政復(fù)議的期限為60日,自知道該具體行政行為之日起算。如遇有不可抗力或其他正當(dāng)理由耽誤法定申請(qǐng)期限的,申請(qǐng)期限自障礙消除之日起繼續(xù)計(jì)算。這與《行政復(fù)議條例》規(guī)定的15日相比,延長了45日。而且申請(qǐng)時(shí)效中斷后繼續(xù)計(jì)算的規(guī)定取消了行政復(fù)議機(jī)關(guān)的決定權(quán),使得復(fù)議申請(qǐng)人申請(qǐng)復(fù)議的期限更加合理。

尤其值得注意的是,行政復(fù)議法不僅對(duì)法律未規(guī)定申請(qǐng)復(fù)議期限時(shí)情況作了規(guī)定,而且對(duì)現(xiàn)有法律規(guī)定短于60日期限的情況作了新的規(guī)定,即行政復(fù)議申請(qǐng)期限短于60日的按60日計(jì)算。如《治安管理處罰條例》規(guī)定的原申請(qǐng)期限是5日,按照《行政復(fù)議法》今后要按60日計(jì)算。

(二)申請(qǐng)行政復(fù)議的方式增加了口頭申請(qǐng)

《行政復(fù)議法》第11條規(guī)定,"申請(qǐng)人申請(qǐng)行政復(fù)議,可以書面

申請(qǐng),也可以口頭申請(qǐng);口頭申請(qǐng)的,行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)記錄申請(qǐng)人的基本情況。行政復(fù)議請(qǐng)求、申請(qǐng)行政復(fù)議的主要事實(shí)、理由和時(shí)間。"允許申請(qǐng)人口頭申請(qǐng)行政復(fù)議是《行政復(fù)議法》新增加的,體現(xiàn)了行政復(fù)議的民主、公開

、便于原則。

(三)行政復(fù)議的管轄規(guī)定更加全面和靈活

《行政復(fù)議法》取消了《行政復(fù)議條例》復(fù)議管轄一章,本著便民、公正的原則對(duì)原來比較復(fù)雜的管轄規(guī)定作了修改和調(diào)整。第一,確定了選擇申請(qǐng)復(fù)議的管轄原則,即允許申請(qǐng)人選擇復(fù)議機(jī)關(guān)。對(duì)縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府工作部門的具體行政行為不服的,可向該部門的本級(jí)人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議,也可向上一級(jí)主管部門申請(qǐng)行政復(fù)議。第二,確立了垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)及國家安全機(jī)關(guān)行政復(fù)議實(shí)行"條條復(fù)議"的原則,即對(duì)海關(guān)、金融、國稅、外匯管理等實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)及安全機(jī)關(guān)具體行政行為不服的,向上一級(jí)主管部門申請(qǐng)行政復(fù)議。第三,明確了行署的復(fù)議機(jī)關(guān)地位,規(guī)定對(duì)省,自治區(qū)人民政府依法設(shè)立的派出機(jī)關(guān)所屬的縣級(jí)地方人民政府的具體行政行為不服的,向該派出機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議。第四。增加規(guī)定了國務(wù)院在行政復(fù)議中的最終裁決權(quán)。《行政復(fù)議條例》規(guī)定對(duì)省級(jí)政府及國務(wù)院部委具體行政行為不服的向原機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議。這次《行政復(fù)議法》規(guī)定,對(duì)省級(jí)政府及部委行政復(fù)議決定不服的,可以向人民法院提起行政訴訟,也可以向國務(wù)院申請(qǐng)裁決,國務(wù)院作出的裁決為最終裁決。在這次《行政復(fù)議法》的審議中,"有些常委委員和部門、地方、專家提出,由本機(jī)關(guān)復(fù)議自己作出的具體行政行為,從法律制度上說不夠合理,也不利于充分保護(hù)公民法人和其他組織的合法權(quán)益。因此,主張可以考慮,申請(qǐng)人對(duì)國務(wù)院有關(guān)部門或者省級(jí)人民政府的具體行政行為不服的,可以向人民法院提訟,也可以向國務(wù)院申請(qǐng)行政復(fù)議。如果向國務(wù)院申請(qǐng)行政復(fù)議,國務(wù)院作出的行政復(fù)議決定為終局決定,不再向人民法院提訟"。③最終立法機(jī)關(guān)采納了上述意見,確立了國務(wù)院受理對(duì)省部級(jí)行政復(fù)議決定的裁決申請(qǐng)?bào)w制,強(qiáng)化了國務(wù)院對(duì)國務(wù)院各部委及省級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。第五,增加了縣級(jí)地方人民政府在受理復(fù)議申請(qǐng)時(shí)的轉(zhuǎn)送義務(wù)。由于行政復(fù)議機(jī)關(guān)設(shè)置較復(fù)雜,復(fù)議權(quán)限不盡一致,容易出現(xiàn)復(fù)議申請(qǐng)人投訴無門或找不到相應(yīng)復(fù)議機(jī)關(guān)的情形,為方便復(fù)議申請(qǐng)人,《行政復(fù)議法》專門規(guī)定了縣級(jí)地方人民政府接受復(fù)議申請(qǐng)并轉(zhuǎn)送有關(guān)復(fù)議機(jī)關(guān),告知申請(qǐng)人的義務(wù)。這是《行政復(fù)議條例》所沒有的。《行政復(fù)議法》第15條第2款規(guī)定"有前款所列情

形之一的,(即遇有派出機(jī)關(guān)、派出機(jī)構(gòu)、授權(quán)組織作出具體行政行為或共同作出具體行政行為,或作出行政行為的機(jī)關(guān)被撤銷的情形)申請(qǐng)人也可以向具體行政行為發(fā)生地的縣級(jí)地方人民政府提出行政復(fù)議申請(qǐng),由接受申請(qǐng)的縣級(jí)地方人民政府依照本法第十八條的規(guī)定辦理。"第18條規(guī)定"依照本法第十五條第二款的規(guī)定接受行政復(fù)議申請(qǐng)的縣級(jí)地方人民政府,……應(yīng)當(dāng)自接到該行政復(fù)議申請(qǐng)之日起七日內(nèi),轉(zhuǎn)送有關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān),并告知申請(qǐng)人。接受轉(zhuǎn)送的行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照本法第十六條的規(guī)定辦理。"

(四)縮短了行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理案件時(shí)的審查期限

《行政復(fù)議法》規(guī)定:"行政復(fù)議機(jī)關(guān)收到行政復(fù)議申請(qǐng)后,應(yīng)當(dāng)在五日內(nèi)進(jìn)行審查,對(duì)不符合本法規(guī)定的行政復(fù)議申請(qǐng),決定不予受理,并書面告知申請(qǐng)人;對(duì)符合本法規(guī)定,但是不屬于本機(jī)關(guān)受理的行政復(fù)議申請(qǐng),應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人向有關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出。"該規(guī)定與《行政復(fù)議條例》相比,將原來復(fù)議機(jī)關(guān)在受理階段進(jìn)行的形式要件審查期限,由10天縮短為5天。增加了復(fù)議機(jī)關(guān)書面告知申請(qǐng)人審查結(jié)果的義務(wù)。由于提出復(fù)議申請(qǐng)的方式由過去的書面式改為書面、口頭均可,所以在受理階段,取消了復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)不符合形式要件申請(qǐng)書發(fā)還申請(qǐng)人要求限期補(bǔ)正的一系列規(guī)定,增加了行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理復(fù)議申請(qǐng)的法定義務(wù),方便了復(fù)議申請(qǐng)人。

(五)解決了復(fù)議機(jī)關(guān)不受理或不答復(fù)的情況下,申請(qǐng)人的訴權(quán)問題

按照《行政復(fù)議條例》及實(shí)踐中的做法,法律要求訴訟前必須先申請(qǐng)復(fù)議的,申請(qǐng)人必須先提出復(fù)議申請(qǐng),而復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議期限不復(fù)議或不予答復(fù)的,申請(qǐng)人只能要求上級(jí)機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)規(guī)定的機(jī)關(guān)責(zé)令其受理或答復(fù),如復(fù)議機(jī)關(guān)拒不受理或不答復(fù),上級(jí)機(jī)關(guān)能否直接受理,或在復(fù)議期滿后能否直接?是針對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)不作為?還是針對(duì)原具體行政行為?這些問題在實(shí)踐中都不甚明了,有時(shí)甚至出現(xiàn)爭議。《行政復(fù)議法》規(guī)定,對(duì)于上述幾種情況,行政復(fù)議機(jī)關(guān)無正當(dāng)理由不予受理的,上級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令其受理,必要時(shí),上級(jí)行政機(jī)關(guān)也可以直接受理。公民、法人或者其他組織可以自收到不予受理決定書之日或者行政復(fù)議期滿之日起15日內(nèi),依法向人民法院。這一規(guī)定對(duì)于防止復(fù)議機(jī)關(guān)或法院規(guī)避法律,保障公民訴權(quán),都具有重要作用。

(六)進(jìn)一步明確了行政復(fù)議案件的審理方式

《行政復(fù)議法》將行政復(fù)議審理方式明確為兩大類:一是書面審,二是言詞審理。前一種是《行政復(fù)議條例》已經(jīng)規(guī)定了的,而后一種則是《行政復(fù)議法》進(jìn)一步明確的。《行政復(fù)議條例》規(guī)定"行政復(fù)議實(shí)行書面復(fù)議制度,但復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要時(shí),可以采取其他方式審理復(fù)議案件。"至于何種方式,條例未曾明確。實(shí)踐中通常采用庭審方式,由"雙方當(dāng)事人到場(chǎng)說明問題,表達(dá)各自意見。"④行政復(fù)議將原來不甚明確的復(fù)議審查方式界定為,行政復(fù)議機(jī)構(gòu)"可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況,聽取申請(qǐng)人、被申請(qǐng)和第三人的意見。"也就是說,復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)申請(qǐng)人的要求或認(rèn)為有必要時(shí),必須組織類似《行政處罰法》規(guī)定的聽證會(huì),調(diào)查情況,聽取各方當(dāng)事人的意見.這一方式不同于書面審查,它允許當(dāng)事人通過言詞辯論的方式直接陳述自己的意見和理由,提供有關(guān)證據(jù),促使行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出更為公正的決定。有趣的是,我國臺(tái)灣省新修改的《訴愿法》也在書面

審理言詞審理,說明該種審理方式的重要性。⑤

(七)行政復(fù)議的證據(jù)制度也有所變化

《行政復(fù)議法》針對(duì)復(fù)議實(shí)踐中舉證責(zé)任不明確,復(fù)議機(jī)關(guān)剝奪或忽視申請(qǐng)人查閱證據(jù)權(quán)利,被申請(qǐng)人違法補(bǔ)正等現(xiàn)象,對(duì)行政復(fù)議的證據(jù)制度做了更明確的規(guī)定。

首先,重申行政復(fù)議中的舉證責(zé)任由被申請(qǐng)人承擔(dān)。明確被申請(qǐng)人的舉證范圍和舉證責(zé)任,規(guī)定"被申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)書副本或者申請(qǐng)筆錄復(fù)印件之日起十日內(nèi),提出書面答復(fù),并提交當(dāng)初作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料。"被申請(qǐng)人不提出書面答復(fù),提交當(dāng)初作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)、和其他有關(guān)材料的視為該具體行政行為沒有證據(jù)、依據(jù),可予撤銷。而《行政復(fù)議條例》沒有要求被申請(qǐng)人提交作出具體行政行為的"依據(jù)",也沒有不舉證承擔(dān)敗訴責(zé)任的條款。

其次,增加了申請(qǐng)人第三人的在復(fù)議過程中的查征權(quán)。《行政復(fù)議法》第23條第2款規(guī)定:"申請(qǐng)人、第三人可以查閱被申請(qǐng)人提出的書面答復(fù),作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料,除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私外,行政復(fù)議機(jī)關(guān)不得拒絕。"也就是說,遇有申請(qǐng)人或第三人向復(fù)議機(jī)關(guān)查閱有關(guān)證據(jù)材料情形的,復(fù)議機(jī)關(guān)必須保障這項(xiàng)權(quán)利,不得拒絕。

最后,增加了被申請(qǐng)人不得在復(fù)議時(shí)取證的義務(wù)。《行政復(fù)議法》第24條明確規(guī)定:"行政復(fù)議過程中,被申請(qǐng)人不得自行向申請(qǐng)人和其他有關(guān)組織或者個(gè)人收集證據(jù)。"原來《行政復(fù)議條例》沒有此限制,但實(shí)踐中經(jīng)常發(fā)生被申請(qǐng)人違反"先取證,后裁決"原則,在復(fù)議過程中向申請(qǐng)人或其他人收集證據(jù)的現(xiàn)象,這種做法不僅給申請(qǐng)人造成了壓力,也不利于復(fù)議機(jī)關(guān)判斷具體行政行為的合法性,是一種典型的程序違法行為。《行政復(fù)議法》借鑒了《行政訴訟法》關(guān)于被告不得在訴訟期間自行向證人或原告取證的規(guī)定,對(duì)被申請(qǐng)人在復(fù)議期間的收集證據(jù)行為作出了限制,明確了用此類方法取得的證據(jù)無效的證據(jù)原則。

(八)增加規(guī)定了復(fù)議機(jī)關(guān)和有權(quán)機(jī)關(guān)審查抽象行政行為的程序

在程序上,《行政復(fù)議法》與《行政復(fù)議條例》另一個(gè)重要的不同之處在于:規(guī)定了行政復(fù)議機(jī)關(guān)和有權(quán)機(jī)關(guān)審查抽象行政行為的程序。盡管這一程序是簡單的期限規(guī)定,但仍不失為一項(xiàng)重要變化。《行政復(fù)議法》第26條,第27條規(guī)定,申請(qǐng)人申請(qǐng)復(fù)議,一并提出對(duì)抽象行政行為的審查申請(qǐng)的,行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)該規(guī)定有權(quán)處理的,應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)依法處理,無權(quán)處理的,應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)按照法定程序轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)依法處理,有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在60日內(nèi)依法處理。處理期間,中止對(duì)具體行政行為的審查。如復(fù)議機(jī)關(guān)審查具體行政行為時(shí)認(rèn)為具體行政行為依據(jù)不合法的,也照此程序處理。

(九)增加了行政復(fù)議最終裁決的規(guī)定

關(guān)于行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出的土地等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定能否成為最終裁決的問題,《行政復(fù)議法》起草過程中爭議頗大。最初的草案規(guī)定,"行政機(jī)關(guān)對(duì)確認(rèn)土地、礦藏等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定,當(dāng)事人不得向人民法院提起行政訴訟。"審議時(shí),有些常委會(huì)組成人員和地方、部門、專家提出,"草案規(guī)定對(duì)自然資源確權(quán)的行政復(fù)議決定為終局裁決,難以有力保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。"因此,法律委員會(huì)建議將這一條修改為,對(duì)上述行政復(fù)議決定不服的,"可以向作出該決定的

行政復(fù)議機(jī)關(guān)的上級(jí)行政機(jī)關(guān)提出申訴,或者依法向人民法院提訟。"此后,又有地方和部門提出,"對(duì)土地等自然資源確權(quán)的行政復(fù)議決定是否可以提訟的問題不宜作簡單規(guī)定,因?yàn)橛幸恍┐_權(quán)是根據(jù)國務(wù)院或者省級(jí)人民政府對(duì)行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者是對(duì)土地的征用而引起的,根據(jù)憲法和土地管理法的規(guī)定,對(duì)行政區(qū)域勘定、調(diào)整和對(duì)土地征用的權(quán)限屬于國務(wù)院和省級(jí)人民政府。對(duì)于這類確權(quán)問題,法律可以規(guī)定行政復(fù)議決定為終局決定。"⑥因此,《行政復(fù)議法》第30條最終規(guī)定,"根據(jù)國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征用土地的決定,省、自治區(qū)、直轄市人民政府確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定為最終裁決。"

此外,《行政復(fù)議法》還規(guī)定了國務(wù)院依申請(qǐng)對(duì)省部級(jí)行政復(fù)議決定審查后,有權(quán)作出最終裁決,這也是《行政復(fù)議條例》未規(guī)定的。對(duì)于以上兩類最終裁決均不能提訟。

四、進(jìn)一步強(qiáng)化行政復(fù)議的法律責(zé)任

《行政復(fù)議法》在法律責(zé)任的規(guī)定上也有很多新的變化。

首先,《行政復(fù)議法》增加規(guī)定了行政復(fù)議機(jī)關(guān)的法律責(zé)任,即按照行政復(fù)議法的規(guī)定,行政復(fù)議機(jī)關(guān)無正當(dāng)理由拒不受理復(fù)議申請(qǐng)或不按規(guī)定轉(zhuǎn)送復(fù)議申請(qǐng)的,或在法定期限內(nèi)不作出復(fù)議決定的,均需承擔(dān)法律責(zé)任。承擔(dān)的方式為對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分。這一規(guī)定明確了復(fù)議機(jī)關(guān)的具體法律責(zé)任,對(duì)于監(jiān)督復(fù)議機(jī)關(guān)及時(shí)受理轉(zhuǎn)送復(fù)議申請(qǐng),作出復(fù)方?jīng)Q定都具有重要意義。

其次,進(jìn)一步明確了行政復(fù)議機(jī)關(guān)工作人員在行政復(fù)議活動(dòng)中的法律責(zé)任。雖然《行政復(fù)議條例》對(duì)此也作了規(guī)定,但只是籠統(tǒng)地規(guī)定對(duì)于失職、的,復(fù)議機(jī)關(guān)或有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)批評(píng)教育或者給予行政處分。《行政復(fù)議法》明確規(guī)定了行政復(fù)

議機(jī)關(guān)工作人員違法情節(jié)及相應(yīng)的行政處分。

最后,增加了行政復(fù)議被申請(qǐng)人承擔(dān)法律責(zé)任的情況,明確了行政處分的種類。按照《行政復(fù)議條例》規(guī)定,復(fù)議被申請(qǐng)人承擔(dān)法律責(zé)任的情形只有一種,即"拒絕履行復(fù)議決定的,復(fù)議機(jī)關(guān)可以直接或者建議有關(guān)部門對(duì)其法定代表人給予行政處分。"《行政復(fù)議法》在總結(jié)近十年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上,明確規(guī)定了復(fù)議被申請(qǐng)人承擔(dān)責(zé)任的各種情形,即包括:被申請(qǐng)人不提出書面答復(fù)或者不提交作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料;或者阻撓,變相阻撓公民、法人或者其他組織依法申請(qǐng)行政復(fù)議的。對(duì)被申請(qǐng)人不履行或者無正當(dāng)理由拖延履行行政復(fù)議決定的,對(duì)直接責(zé)任的主管人員和其他責(zé)任人員依法給予警告、記過、記大過的行政處分;經(jīng)責(zé)令履行仍拒不履行的,依法給予降級(jí)、撤職、開除的行政處分。

與《行政復(fù)議條例》相比,《行政復(fù)議法》在監(jiān)督與救濟(jì)制度方面的突破與創(chuàng)新遠(yuǎn)不止上述四個(gè)方面,由于偏幅所限,只能評(píng)介至此。值得注意的是,盡管《行政復(fù)議法》尚未將十年來行政復(fù)議理論與實(shí)踐成果全部吸收進(jìn)去,在復(fù)議范圍及最終復(fù)議裁決的設(shè)置方面,以及過于簡化程序有可能弱化復(fù)議功能等方面仍有不盡人意之處。但與《行政復(fù)議條例》相比,已經(jīng)有了不小的進(jìn)步。特別是擴(kuò)大行政復(fù)議范圍,啟動(dòng)對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督機(jī)制,增加行政復(fù)議公正、便民程序,加強(qiáng)行政復(fù)議法律責(zé)任的新規(guī)定,對(duì)于進(jìn)一步完善行政復(fù)議制度,改革

行政訴訟制度都具有極其重要的意義。

①④國務(wù)院法制局編:《行政復(fù)議條例釋義》,中國法制出版社1991年版,第14~21頁;第100頁。

②馬懷德:《將抽象行政行為納入行政復(fù)議范圍》,載《中國法學(xué)》1998年第2期。

③⑥應(yīng)松年主編:《中華人民共和國行政復(fù)議法講話》,中國方正出版社1999年版,第240頁;第239頁;第243頁。

篇(2)

行政執(zhí)法機(jī)關(guān)是維護(hù)社會(huì)秩序,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,依法行使行政執(zhí)法權(quán)的國家機(jī)關(guān),在國家的正常運(yùn)行中,起著重要的作用。但是行政執(zhí)法中確實(shí)也存在著不容忽視的問題。表現(xiàn)在行政執(zhí)法行為隨意性太強(qiáng),執(zhí)法人員即是法律,行政處罰不受監(jiān)督,執(zhí)法人員執(zhí)法行為不受制約,執(zhí)法中主觀武斷,徇私枉法,執(zhí)法不嚴(yán),瀆職失職,,甚至執(zhí)法犯法。從全國案例看,確實(shí)存在不可忽視,甚至嚴(yán)重的問題。例如廣東毒米案、江西食用油案、山西、廣西的礦難、安徽劣質(zhì)奶粉案等等,無不反映出行政執(zhí)法的混亂狀態(tài)和負(fù)有執(zhí)法職責(zé)的部門行政執(zhí)法嚴(yán)重失職和軟弱混亂的問題。

造成行政執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法行為出現(xiàn)問題的原因是多方面的,其中對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督不力,也是主要原因之一。行政執(zhí)法行為,是否合理、合法、適當(dāng),行政執(zhí)法行為受不受監(jiān)督,如何進(jìn)行監(jiān)督,由哪個(gè)部門進(jìn)行監(jiān)督,怎樣限制、規(guī)范行政執(zhí)法行為、防止行政執(zhí)法權(quán)的濫用,防止對(duì)當(dāng)事人的侵權(quán)等等,對(duì)這些問題的探討,由來已久,但真正落到實(shí)處,還需要相當(dāng)長的時(shí)間,因?yàn)橐婪ㄖ螄哪繕?biāo)并非短期能夠?qū)崿F(xiàn)。在行政執(zhí)法行為中,除當(dāng)事人依法提出復(fù)議申請(qǐng)引起行政復(fù)議程序,或向人民法院提出行政訴訟主張,引起行政訴訟程序外,其他行政執(zhí)法行為,基本處于無外部監(jiān)督的狀態(tài),對(duì)這些執(zhí)法行為的監(jiān)督,主要通過內(nèi)部規(guī)章制度的制約,然而從上述案例可以看出,這些內(nèi)部制約機(jī)制發(fā)揮了多大作用,已足以說明問題。"權(quán)力失去監(jiān)督,就會(huì)產(chǎn)生腐敗",永遠(yuǎn)是一條真理。

二、檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法監(jiān)督的現(xiàn)狀及監(jiān)督不力的原因

檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)行政執(zhí)法實(shí)施法律監(jiān)督的狀況總的來說還不能令人滿意,涉及人民群眾利益的偽劣產(chǎn)品問題、食品安全問題、醫(yī)藥衛(wèi)生安全問題、建筑安全問題、環(huán)境衛(wèi)生安全問題、工商、稅費(fèi)、稅流失問題等等,一個(gè)也沒解決好,監(jiān)督乏力。

正因如此,近幾年來,檢察機(jī)關(guān)自覺加強(qiáng)了對(duì)這些領(lǐng)域的法律監(jiān)督力度,通過開展立案監(jiān)督專項(xiàng)行動(dòng)制止"以罰代刑"的問題,通過加大查辦職務(wù)犯罪懲治行政執(zhí)法機(jī)關(guān)中的腐敗犯罪分子,對(duì)犯罪起到警示、震攝作用,通過扎這實(shí)開展職務(wù)犯罪預(yù)防,防患于未然,對(duì)行政執(zhí)法行為的正確、公正、嚴(yán)格、規(guī)范行施起到了促進(jìn)作用,可以說上述工作均取得了一定的效果,但監(jiān)督的任務(wù)仍任重而道遠(yuǎn)。從當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督手段看,主要有以下兩種:一是對(duì)涉嫌構(gòu)成犯罪而行政執(zhí)法機(jī)關(guān)處以行政處罰的案件進(jìn)行立案監(jiān)督。近幾年來,高檢院相繼推出對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域犯罪案件實(shí)施立案監(jiān)督的專項(xiàng)行動(dòng),意在加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法中有案不立、有罪不究,以行政處罰代替刑事處罰的監(jiān)督力度,發(fā)揮打擊犯罪,遏制犯罪,維護(hù)經(jīng)濟(jì)正常健康發(fā)展的目的。專項(xiàng)行動(dòng)取得了一定的成績,但總體發(fā)展仍需加強(qiáng),機(jī)制建設(shè)尚不配套,受主觀因素的影響大,工作制度不到位。二是通過查辦職務(wù)犯罪案件來達(dá)到監(jiān)督的目的,但從統(tǒng)計(jì)情況看,自偵案件中查辦行政執(zhí)法人員貪污賄賂犯罪案件比例比較低,而因庇護(hù)行政違法案件當(dāng)事人而受到查處的公職人員職務(wù)犯罪案件則更少。

分析原因主要有:一、案件線索少。據(jù)某縣統(tǒng)計(jì),幾年來因涉嫌偽劣商品等犯罪而被行政處罰的案件,向檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行控告、舉報(bào)的一件也沒有。面對(duì)線索的匱乏,檢察機(jī)關(guān)只能依靠自已發(fā)現(xiàn)線索,而其他工作的繁忙(該項(xiàng)工作主要有偵查監(jiān)督部門負(fù)責(zé)),又難以拿出人力、精力去深查線索。舉報(bào)線索少的原因是不言而喻,被處罰的當(dāng)事人本來可能涉嫌犯罪,而被行政執(zhí)法機(jī)關(guān)處以較輕的處罰(相對(duì)刑罰而言),當(dāng)然會(huì)息事寧人;而行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)此已作罰款(主要形式)或其他形式的處罰,也必將受到經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使(嚴(yán)格不應(yīng)出現(xiàn)這種情況,但現(xiàn)實(shí)必竟存在)而得罰便罰,不會(huì)再去追究當(dāng)事人其他責(zé)任了,這也正是以罰代刑現(xiàn)象存在的本質(zhì)所在。當(dāng)然,群眾意識(shí)淡薄也是原因之一,但群眾對(duì)案件的了解不會(huì)很深,并且當(dāng)今社會(huì)下,"事不關(guān)已"而主動(dòng)"管事"的人又有多少呢!二、立法上的漏洞。檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),享有對(duì)國家法律正確實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力和職責(zé)。但相比較而言,檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督主要體現(xiàn)在刑事法律的監(jiān)督上,也就是說刑事法律監(jiān)督是比較成熟的,而對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督則相對(duì)弱化,主要原因筆者認(rèn)為:在于立法上的漏洞和不完整。從法律的比較可以非常清楚的看出來,在刑事法律監(jiān)督中,刑事訴訟法非常明確地規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中享有的職權(quán),例如批捕權(quán)、公訴權(quán)、自偵案件立案、偵查權(quán)、檢察權(quán)、立案監(jiān)督權(quán)、偵查活動(dòng)監(jiān)督權(quán)、對(duì)法庭審理的監(jiān)督權(quán)、抗訴權(quán)、對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)督權(quán)等等,非常具體,非常明確,這是檢察人員履行職責(zé)的依據(jù),是以國家強(qiáng)制力作后盾的,是憲法規(guī)定的檢察權(quán)的具體體現(xiàn),因而在履行監(jiān)督職責(zé)中工作有力度,監(jiān)督機(jī)制也成熟;而對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督,除自偵部門依法對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的行政執(zhí)法工作人員進(jìn)行立案、偵查的權(quán)力外,法律的規(guī)定則幾乎是個(gè)空白。例如開展的立案監(jiān)督專項(xiàng)行動(dòng)中,檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的案件線索能否進(jìn)行檢查,查到什么程度,行政執(zhí)法機(jī)關(guān)有沒有義務(wù)配合、在不配合時(shí)又怎么辦,檢察機(jī)關(guān)如何建議行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件等問題,法律沒有明確規(guī)定,也沒有嚴(yán)格的程序。從現(xiàn)實(shí)執(zhí)法情況看,只是檢察機(jī)關(guān)通過加強(qiáng)與有關(guān)行政執(zhí)法部門的聯(lián)系,達(dá)成共識(shí),簽訂會(huì)議紀(jì)要等形式來開展監(jiān)督工作,筆者認(rèn)為,這種"協(xié)調(diào)"形式的監(jiān)督是達(dá)不到法律規(guī)定的效果的,工作也是難以開展到位的。并且以文件建立起來的監(jiān)督在貫徹中同法律規(guī)定的監(jiān)督權(quán)是無法并論的。三、監(jiān)督手段弱。從當(dāng)前情況看,對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域犯罪打擊不力的主要原因在于有的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)"以罰代刑"現(xiàn)象的存在和案件線索無法被司法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)并追究。而檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān),對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的監(jiān)督又缺乏有力的手段,《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第十二條規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)對(duì)涉嫌犯罪的案件,在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不移送時(shí),也僅能提出"檢察建議",從手段上分析,比較弱,并且提建議的前提,必須是涉嫌犯罪的案件線索。但從現(xiàn)實(shí)情況分析,經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域犯罪案件法律規(guī)定的構(gòu)罪標(biāo)準(zhǔn)一般數(shù)額較高,而行政執(zhí)法機(jī)關(guān)一次查獲和發(fā)現(xiàn)的當(dāng)事人的物品(犯罪對(duì)象)則很難達(dá)到犯罪的數(shù)額和標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)此情況,檢察機(jī)關(guān)怎么辦,也無從下手。因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)也無法再進(jìn)行初查,從人力、物力上也難以保障,并且行政執(zhí)法機(jī)關(guān)是否支持也可見一斑。

三、建議和對(duì)策

行政執(zhí)法機(jī)關(guān)存在隨意執(zhí)法的現(xiàn)象比較嚴(yán)重,極大地?fù)p害了國家行政機(jī)關(guān)的形象,破壞了人們的法制觀念,損害了經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。落實(shí)檢察監(jiān)督權(quán),防止打擊不力,關(guān)鍵在于依法履行檢察監(jiān)督職責(zé),建立合理機(jī)制,完善法律規(guī)定,補(bǔ)足漏洞和空白,深挖犯罪線索,加大打擊力度,實(shí)現(xiàn)公平正義的要求。

篇(3)

2行政管理相對(duì)人的自檢制度和公眾舉報(bào)制度

《行政許可法》第六十五條和六十八條對(duì)此進(jìn)行了規(guī)定:。六十五條中指出個(gè)人和組織發(fā)現(xiàn)違法從事行政許可事項(xiàng)的活動(dòng),有權(quán)向行政機(jī)關(guān)舉報(bào),行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)核實(shí)、處理。第六十八條規(guī)定:對(duì)直接關(guān)系公眾安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)督促設(shè)計(jì)、建造、安裝和使用單位建立相應(yīng)的自檢制度。行政機(jī)關(guān)在監(jiān)督檢查時(shí),發(fā)現(xiàn)直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施存在安全隱患的,應(yīng)當(dāng)責(zé)令停止建造、安裝和使用,并責(zé)令設(shè)計(jì)、建造、安裝和使用單位立即改正。對(duì)于涉及公共利益的行政許可,這些許可通常都是十分重要的,僅僅只靠單純地自檢制度,肯定會(huì)有所遺漏,不可能徹底糾正,但是不能否認(rèn)這種制度作為行政機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查的有效補(bǔ)充的方式。因?yàn)槟切╆P(guān)系公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施在建造階段就需要對(duì)其實(shí)施監(jiān)督檢查。同時(shí),由于行政許可機(jī)關(guān)的工作人員有限,經(jīng)費(fèi)有限,不可能在每個(gè)企業(yè)派專人對(duì)這些設(shè)施設(shè)備進(jìn)行監(jiān)督檢查。因此,確立公眾舉報(bào)制度,積極發(fā)揮群眾的主觀能動(dòng)性,發(fā)揮群眾的優(yōu)勢(shì),讓群眾成為行政許可的監(jiān)督者。

篇(4)

一、檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟中的法律地位

關(guān)于檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟中的法律地位問題,法學(xué)界和實(shí)際部門存在著不同的觀點(diǎn)和認(rèn)識(shí)。(1)有人主張檢察機(jī)關(guān)參加行政訴訟處于原告地位;(2)有人主張檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟中處于法律監(jiān)督者的地位;(3)還有人主張檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟中具有雙重身份,從提訟的角度來看,它處于原告的訴訟地位,同時(shí),它又行使法律監(jiān)督者的職能。國外立法對(duì)這一問題也采取了不同的態(tài)度。在英國,檢察機(jī)關(guān)參與行政訴訟的基本方式是提訟和參加訴訟。法律明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)參與行政訴訟的情形并規(guī)定應(yīng)有檢察長參加的案件,檢察長應(yīng)該參加。英國總檢察長提訟或以檢察長的名義提訟,都以總檢察長作為訴訟形式上的原告人。在英王訴訟中,由有關(guān)的部充當(dāng)原告人或被告人,如果沒有這樣的部,總檢察長充當(dāng)訴訟中的原告人或被告人〔1〕.在德國,行政法院法規(guī)定了行政訴訟的公共利益代表人制度,就是聯(lián)邦最高檢察官作為聯(lián)邦公共利益的代表人,州高等檢察官和地方檢察官分別作為州和地方公共利益的代表人,他們分別是行政訴訟的參加人。〔2〕可見,在德國,檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟中有自己的特點(diǎn),它既不代表原告,也不代表政府,而是依法代表公共利益。

我們認(rèn)為,檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟中始終處于法律監(jiān)督者的地位,而不等同于一般訴訟當(dāng)事人,無論是提訟還是參加訴訟,其法律地位只能是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),主要理由如下:

第一,這是檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)和任務(wù)決定的。我國憲法第129條明確規(guī)定:“人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。”《人民檢察院組織法》第4條規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)的任務(wù)是“通過行使檢察權(quán),……維護(hù)社會(huì)主義法制,維護(hù)社會(huì)秩序……保護(hù)公民的人身權(quán)利、民利和其他權(quán)利,保衛(wèi)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行。”

第二,這是國家干預(yù)原則所決定的。檢察機(jī)關(guān)代表國家實(shí)行干預(yù)的目的是保證行政審判機(jī)關(guān)正確行使審判權(quán),確保行政裁判的公正、合法,保證行政訴訟立法目的的實(shí)現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)依法對(duì)行政訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督,對(duì)那些損害國家和社會(huì)公共利益的違法行為進(jìn)行必要的干預(yù),確保行政訴訟法的順利實(shí)施,這是行政檢察監(jiān)督的重要任務(wù)。

第三,這是由行政訴訟法明確規(guī)定的。行政訴訟法第10條明確規(guī)定:“人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督”。有人主張,檢察機(jī)關(guān)在參加訴訟時(shí)是處于法律監(jiān)督者的地位,在提訟時(shí)則處于原告的地位。這種觀點(diǎn)是不能成立的,我們認(rèn)為,檢察機(jī)關(guān)在提訟時(shí),仍然處于法律監(jiān)督者的地位,因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)提訟與當(dāng)事人提訟不同。檢察機(jī)關(guān)提訟的權(quán)力來源于其法律監(jiān)督的職能,是由其法律監(jiān)督權(quán)派生出來的,因而具有法律監(jiān)督的性質(zhì)。檢察機(jī)關(guān)提起行政訴訟,既是對(duì)行政違法行為的監(jiān)督,又是對(duì)行政相對(duì)人放棄訴權(quán)的行為的監(jiān)督。因而檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟中不是處于一般當(dāng)事人的訴訟地位,而是處于法律監(jiān)督者的訴訟地位。

檢察機(jī)關(guān)的行政訴訟中的法律地位體現(xiàn)在它既享有行政訴訟活動(dòng)程序意義上的監(jiān)督權(quán),監(jiān)督行政訴訟活動(dòng)是否合法,又享有實(shí)體意義上的監(jiān)督權(quán),監(jiān)督行政裁判是否合法、正確。因此,檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟中應(yīng)該享有獨(dú)立的訴訟權(quán)利,承擔(dān)相應(yīng)的訴訟義務(wù)。訴訟權(quán)利主要包括:(1)有權(quán)提訟;(2)有權(quán)在行政訴訟的任何階段參加訴訟;(3)有權(quán)對(duì)案件的事實(shí)和證據(jù)進(jìn)行調(diào)查;(4)有權(quán)查閱案卷、審查證據(jù);(5)有權(quán)參加法庭審理并對(duì)案件認(rèn)定的事實(shí)和適用法律問題下發(fā)表意見;(6)有權(quán)對(duì)行政訴訟中的違法行為進(jìn)行及時(shí)制止并提出修改意見;(7)有權(quán)對(duì)法院違法的一審裁判提出上訴;(8)有權(quán)對(duì)法院違法的二審裁判提出抗訴。訴訟義務(wù)主要包括:(1)嚴(yán)格按照行政訴訟程序辦案;(2)不影響行政審判人員依法獨(dú)立行使職權(quán);(3)保持法律監(jiān)督者的地位,不介入當(dāng)事人之間的具體權(quán)利義務(wù)之爭。〔3〕

二、行政檢察監(jiān)督的方式

行政檢察監(jiān)督的方式是指檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督的具體途徑和方法。我國行政訴訟法第64條規(guī)定:“人民檢察院對(duì)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定,發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的,有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴”。由此可見,行政訴訟法明確規(guī)定了提出抗訴這種行政檢察監(jiān)督的方式。

除了法律明確規(guī)定的抗訴方式之外,是否還可以采取其他的行政檢察監(jiān)督的方式,如提訟、參加訴訟等,對(duì)此,法學(xué)理論界和實(shí)際部門存在著不同的認(rèn)識(shí)和觀點(diǎn),有的肯定,有的否定,并各自提出了自己的理由和根據(jù)。我們認(rèn)為,從行政訴訟的立法目的出發(fā),根據(jù)我國檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)、地位和目的任務(wù),行政檢察監(jiān)督的方式應(yīng)當(dāng)既包括提訟,又包括參加訴訟,主要理由如下:

第一,我國行政訴訟法第10條明確規(guī)定:“人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督”。行政訴訟法在總則中用專門的條文規(guī)定,其目的就在于行政檢察監(jiān)督是全方位、多角度的,是實(shí)施全面的、完整的法律監(jiān)督,而不是局部的、有限的法律監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)不僅要監(jiān)督審判結(jié)果——已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決和裁定,而且還要監(jiān)督訴前的行為和訴訟的全過程。如果行政檢察監(jiān)督的方式僅限于事后的抗訴監(jiān)督則不符合行政訴訟法第10條的立法精神,在實(shí)踐中不利于行政檢察監(jiān)督活動(dòng)的全面開展。

第二,由于行政糾紛的雙方當(dāng)事人的法律地位不平等,在行政相對(duì)人不敢或無力提訟的情況下,行政相對(duì)人就會(huì)被迫放棄訴權(quán)或改變自己的訴訟請(qǐng)求,對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政違法責(zé)任就難以追究。由檢察機(jī)關(guān)提訟,就可以有效地保護(hù)行政訴權(quán)的行使,全面保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

第三,為了保護(hù)國家和社會(huì)公共利益,必須實(shí)行全面的行政檢察監(jiān)督方式。在現(xiàn)實(shí)生活中普遍存在著行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵害了不特定群體的合法權(quán)益,而出現(xiàn)無人就全部損害提訟的情況。此外,行政機(jī)關(guān)為了逃避當(dāng)被告,以犧牲國家利益為代價(jià),降格執(zhí)法,這種違法的具體行政行為不僅侵犯了相對(duì)人的合法利益,而且使國家社會(huì)公共利益遭受損害。在上述這兩種情況下,必須對(duì)行政訴訟實(shí)行全面的行政檢察監(jiān)督。

第四,對(duì)行政訴訟實(shí)行全面的監(jiān)督,是維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一的需要,由于檢察機(jī)關(guān)提起行政訴訟是基于法律監(jiān)督權(quán),而不是基于行政訴訟當(dāng)事人的行政訴權(quán),因而它的意義不僅僅在保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益,而且是維護(hù)社會(huì)主義法律的統(tǒng)一實(shí)施所必需。從這一環(huán)節(jié)開始對(duì)行政訴訟實(shí)行檢察監(jiān)督,對(duì)于保證行政相對(duì)人訴權(quán)的實(shí)現(xiàn),協(xié)助行政審判機(jī)關(guān)做好審查受理工作,具有重要的意義。由于對(duì)行政案件實(shí)行“不告不理”的原則,是否對(duì)違法具體行政行為提訟直接關(guān)系到該違法行為是否接受司法審查,因此,檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為不應(yīng)該采取消極的態(tài)度,在案件受理后再進(jìn)行監(jiān)督,而應(yīng)該采取積極的態(tài)度,賦予檢察機(jī)關(guān)提訟的權(quán)利,對(duì)行政訴訟實(shí)行事前的監(jiān)督,以切實(shí)保障行政訴訟立法目的的實(shí)現(xiàn)。

第五,檢察機(jī)關(guān)采取提訟和參加訴訟的方式對(duì)行政訴訟進(jìn)行監(jiān)督是國外行政檢察監(jiān)督的基本監(jiān)督方式。在英國,英國的總檢察長對(duì)公共機(jī)構(gòu)的越權(quán)行為,有權(quán)向法院提訟,要求法院阻止令或作出確認(rèn)判決;對(duì)于公民的告發(fā),總檢察長也可在審查后由公民以總檢察長的名義向法院提起這方面的訴訟。如前所述,在德國,檢察機(jī)關(guān)有權(quán)以公益代表人的身份提訟等等。1985年9月公布的波蘭檢察院法第45條規(guī)定,檢察官要監(jiān)督行政法律的實(shí)施,并要求提起這類案件的訴訟。檢察官訴訟的任何階段都可以參加進(jìn)去。匈牙利民事訴訟法典第337條第4款規(guī)定,如行政機(jī)關(guān)不同意檢察長的抗議,檢察長有權(quán)從這一決定通知在30天以內(nèi)向法院提訟并可參加訴訟。〔4〕

除了上述三種行政檢察監(jiān)督的方式之外,有的同志還提出,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)采取支持方式。我們認(rèn)為,支持不應(yīng)成為行政檢察監(jiān)督的方式。支持是指檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政侵權(quán)行為所造成的后果比較嚴(yán)重的,要支持行政相對(duì)人向法院提訟。采取支持的方式。由檢察院支持當(dāng)事人,實(shí)際上是把民事訴訟法第15條確定的支持的原則應(yīng)用到行政訴訟法中來,支持的實(shí)質(zhì)是一種社會(huì)監(jiān)督的方式,而不具有國家權(quán)力的性質(zhì),檢察院作為國家專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)既然有權(quán)實(shí)行提訟和參加訴訟的方式,其效力和作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了社會(huì)監(jiān)督的方式,因而沒有必要采取這種監(jiān)督方式。〔5〕

三、行政檢察監(jiān)督的范圍

行政檢察監(jiān)督的范圍問題,我國法律未作明確的規(guī)定。法學(xué)界和實(shí)際部門對(duì)此認(rèn)識(shí)也很不一致。有的同志認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)所有的行政案件實(shí)行全面的監(jiān)督,有的同志則認(rèn)為只能對(duì)一部分行政案件實(shí)行重點(diǎn)的監(jiān)督,但對(duì)應(yīng)當(dāng)實(shí)行檢察監(jiān)督的一部分行政案件如何界定,又存在不同的觀點(diǎn):(1)其中一部分人認(rèn)為行政檢察監(jiān)督的范圍是“公益性的行政案件”,以及根據(jù)行政相對(duì)人的申請(qǐng)參與的“重大個(gè)人權(quán)益的行政案件”;(2)另一部分人認(rèn)為行政檢察監(jiān)督的范圍應(yīng)根據(jù)訴訟請(qǐng)求來確定,只有在行政相對(duì)人不便或不敢并且案情基本清楚的情況下才屬于行政檢察監(jiān)督的范圍;(3)還有一部分人認(rèn)為行政檢察監(jiān)督的范圍包括三大類案件:一是行政機(jī)關(guān)的違法侵權(quán)行為涉及到社會(huì)公共利益以及行政機(jī)關(guān)的行政違法行為后果比較嚴(yán)重并且受害人又放棄訴權(quán)的行政案件;二是檢察機(jī)關(guān)自己發(fā)現(xiàn)并認(rèn)為應(yīng)當(dāng)監(jiān)督的重大行政案件;三是涉外的行政訴訟案件。〔6〕

在確定行政檢察監(jiān)督的范圍時(shí),我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)注意到以下兩個(gè)問題:

第一,檢察機(jī)關(guān)實(shí)行法律監(jiān)督的權(quán)限問題。我們認(rèn)為,人民檢察院作為國家專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),行政檢察監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)職務(wù)行為,體現(xiàn)了國家意志,具有國家強(qiáng)制性。因此,它的監(jiān)督權(quán)限是不受限制的,對(duì)行政訴訟中的一切違法行為都有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。不論行政案件的性質(zhì)如何,也不論是什么種類的行政案件,檢察機(jī)關(guān)都有權(quán)依法自行決定是否實(shí)行法律監(jiān)督,在監(jiān)督的范圍上不受任何限制。

第二,在行政檢察監(jiān)督實(shí)踐中的必要性和可能性的問題。行政檢察監(jiān)督是一項(xiàng)全新的工作,在我國剛剛起步,目前實(shí)踐中仍在試點(diǎn)摸索,人員缺乏,經(jīng)驗(yàn)不足,又缺少成熟的理論指導(dǎo)和明確的法律依據(jù),因此,我們認(rèn)為,目前在確定行政檢察監(jiān)督的范圍時(shí)應(yīng)當(dāng)分階段有選擇有重點(diǎn)地進(jìn)行,沒有必要也沒可能將全部的行政案件納入監(jiān)督的范圍,這是因?yàn)?(1)我國行政訴訟法規(guī)定的行政訴訟的范圍較為廣泛,種類復(fù)雜,檢察機(jī)關(guān)如果要對(duì)全部的行政案件進(jìn)行監(jiān)督顯然是不現(xiàn)實(shí)的。(2)相當(dāng)一部分行政案件并沒有出現(xiàn)訴訟障礙,訴訟活動(dòng)進(jìn)行得較為順利,沒有發(fā)生違法行為,因此,檢察機(jī)關(guān)沒有實(shí)行法律監(jiān)督的必要。(3)行政訴權(quán)是行政相對(duì)人依法享有的一項(xiàng)重要的權(quán)利,是否行使或怎樣行使應(yīng)由行政相對(duì)人自行選擇,檢察機(jī)關(guān)在進(jìn)行檢察監(jiān)督時(shí)應(yīng)當(dāng)尊重行政相對(duì)人的選擇權(quán)和處分權(quán),正確處理國家干預(yù)與行政相對(duì)人自由選擇和處分的關(guān)系。

第三,借鑒國外確定行政檢察監(jiān)督范圍的立法規(guī)定。在英國,法律規(guī)定了行政檢察監(jiān)督的范圍,檢察長在下述情況下參與行政訴訟:(1)凡涉及公共權(quán)利和利益的訴訟,并要頒布訓(xùn)戒令或宣言加以保護(hù)的,必須有檢察長參加;(2)為防止損害公共利益或約束公共機(jī)關(guān)不致發(fā)生違法行為,經(jīng)檢察長許可后,私人和地方機(jī)關(guān)可以假借檢察長的名義提訟;(3)選舉法院審理有關(guān)選舉的案件時(shí),需有公共控訴局長的代表參加,選舉法院關(guān)于選舉中有無不法行為向高級(jí)法院的報(bào)告,須抄送檢察長,以便研究決定是否實(shí)行控訴。〔7〕

在現(xiàn)階段,我們?cè)诖_定行政檢察監(jiān)督的范圍時(shí),既要注意檢察機(jī)關(guān)有權(quán)實(shí)行全面的監(jiān)督,行政檢察監(jiān)督的范圍不受任何限制,同時(shí)又要從目前行政檢察監(jiān)督的必要性和可能性出發(fā),只能有選擇有重點(diǎn)地進(jìn)行監(jiān)督,監(jiān)督范圍又是有限制的。我們必須把行政檢察監(jiān)督范圍的無限性和有限性結(jié)合起來,把應(yīng)有狀態(tài)和現(xiàn)有狀態(tài)結(jié)合起來,實(shí)行全面監(jiān)督和重點(diǎn)監(jiān)督相結(jié)合的原則,同時(shí)借鑒國外的有益經(jīng)驗(yàn),并以此來確定我國目前行政檢察監(jiān)督的范圍。

目前,從我國行政檢察監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)情況出發(fā),考慮到作為監(jiān)督對(duì)象的行政案件的客觀情況,如案件的性質(zhì)、影響、復(fù)雜程度等等,將行政檢察監(jiān)督限定在以下范圍之內(nèi):

(1)涉及到社會(huì)公益的行政案件。(2)行政違法后果嚴(yán)重,案情重大,而無人提起的行政案件。這里的案情重大,包括損害嚴(yán)重的案件和情節(jié)惡劣的案件。(3)具有重大政治影響的行政案件。(4)具有涉外因素的行政案件。因?yàn)檫@類案件直接關(guān)系到國家的和我國在國際上的聲譽(yù)。(5)行政審判機(jī)關(guān)或行政訴訟當(dāng)事人要求檢察機(jī)關(guān)參加,檢察機(jī)關(guān)也認(rèn)為有必要參加的行政案件。(6)檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要監(jiān)督的其他重大的行政案件。主要是檢察機(jī)關(guān)自己發(fā)現(xiàn)并認(rèn)為應(yīng)當(dāng)監(jiān)督的行政案件。

四、行政檢察監(jiān)督中的抗訴問題

行政訴訟法第64條明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟有權(quán)提出抗訴,這是我國目前唯一從立法上予以確認(rèn)的行政檢察監(jiān)督的方式。為了具體貫徹實(shí)施行政訴訟法的這一規(guī)定,最高人民檢察院制定了《關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法第六十四條的暫行規(guī)定》(以下簡稱暫行規(guī)定),明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)提起抗訴的途徑和方式。關(guān)于檢察機(jī)關(guān)行使抗訴權(quán)雖然在立法上有明確規(guī)定,是法定的檢察監(jiān)督方式,但是,由于立法規(guī)定過于簡略,很不完善,致使檢察機(jī)關(guān)在行使抗訴權(quán)時(shí)面臨著許多問題和困難。我們認(rèn)為,根據(jù)行政訴訟法第64條以及司法解釋的精神,從我國行政檢察監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)出發(fā),應(yīng)當(dāng)全面理解和把握抗訴權(quán)的立法規(guī)定,抗訴權(quán)應(yīng)當(dāng)包括以下三方面的內(nèi)容:一是提出抗訴權(quán);二是在抗訴案件審理中的法律監(jiān)督權(quán);三是抗訴案件審結(jié)后的法律監(jiān)督權(quán)。即包括抗訴案件的事前、事中和事后三種監(jiān)督權(quán),是三種監(jiān)督權(quán)力的統(tǒng)一體。

(一)提出抗訴權(quán)提出抗訴權(quán)中主要包括兩方面的問題:一是應(yīng)拓寬提出抗訴權(quán)的主體范圍;二是應(yīng)確定能夠提出抗訴的裁決的種類。

1.關(guān)于提出抗訴權(quán)的主體范圍。最高人民檢察院的《暫行規(guī)定》第2條規(guī)定:“最高人民檢察院對(duì)各級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的行政判決、裁定,上級(jí)人民檢察院對(duì)下級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的行政判決、裁定,發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的,應(yīng)當(dāng)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴。地方各級(jí)人民檢察院對(duì)同級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的行政判決、裁定,發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的,應(yīng)當(dāng)建議上級(jí)人民檢察院按照審判監(jiān)督程序提出抗訴。”這一規(guī)定具體設(shè)定了檢察機(jī)關(guān)在審判監(jiān)督程序中的抗訴權(quán),但是,對(duì)抗訴主體的規(guī)定有一定的缺陷。《暫行規(guī)定》中明確規(guī)定只有上級(jí)檢察機(jī)關(guān)才能成為抗訴主體,而同級(jí)檢察機(jī)關(guān)不能行使抗訴權(quán),只享有提出抗訴的建議權(quán),不能直接成為抗訴的主體。這一規(guī)定給行政檢察監(jiān)督的實(shí)踐帶來了許多問題和困難,主要表現(xiàn)在:其一,抗訴權(quán)過于集中,容易造成抗而不決的現(xiàn)象。由于大量生效的行政判決、裁定發(fā)生在基層人民法院,抗訴權(quán)就會(huì)集中在分檢、市檢以上的檢察機(jī)關(guān),由于這些機(jī)關(guān)沒有直接參加行政訴訟活動(dòng),對(duì)案情不熟悉,再加上交通、辦案時(shí)間和數(shù)量條件的限制,因而難以及時(shí)發(fā)揮行政檢察監(jiān)督的職能。

其二,在監(jiān)督實(shí)踐中,抗訴任務(wù)將主要集中在省一級(jí)檢察機(jī)關(guān),而省一級(jí)檢察機(jī)關(guān)在對(duì)全省檢察工作進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)的同時(shí),還得應(yīng)付大量的抗訴案件,在目前這種情況下,難以及時(shí)和有效地行使抗訴權(quán)。

基于上述理由,我們認(rèn)為,為了確保行政檢察監(jiān)督的順利進(jìn)行,應(yīng)當(dāng)拓寬行使抗訴權(quán)的主體范圍,賦予同級(jí)檢察院在審判監(jiān)督程序中的抗訴權(quán),使其成為真正的抗訴主體而不是抗訴的建議主體,這在理論上和實(shí)踐中都是切實(shí)可行的。在理論上,同級(jí)檢察院和上級(jí)檢察院都是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),賦予同級(jí)檢察院享有抗訴權(quán)只是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的職權(quán)劃分問題。在實(shí)踐上,同級(jí)檢察院監(jiān)督同級(jí)法院的行政審判活動(dòng)案情熟悉并且交通等條件便利,有利于迅速及時(shí)地糾正錯(cuò)誤的行政裁判。

2關(guān)于能夠提起抗訴的裁決的種類問題。在行使行政檢察監(jiān)督的抗訴權(quán)時(shí),應(yīng)確定能夠提起抗訴的裁決的種類。

行政審判機(jī)關(guān)作出的行政判決如果違反法律、法規(guī)的規(guī)定,無論是哪一種類的行政判決,都可以成為行政檢察監(jiān)督的對(duì)象。而行政裁定的種類較多,情況比較復(fù)雜,按照是否涉及行政案件的結(jié)論,可以分為兩大類;第一類是對(duì)行政案件進(jìn)行根本性的處理,對(duì)行政訴權(quán)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響,直接涉及到案件的結(jié)論問題,如終止訴訟裁定、不予受理的裁定、準(zhǔn)許原告撤訴的裁定等,這三種行政裁定雖然沒有直接作出審判結(jié)論,但間接確認(rèn)了被訴行政行為的合法性。第二類只是涉及訴訟程序或與訴訟有關(guān)的具體問題,對(duì)案件的結(jié)論不發(fā)生影響。如中止訴訟裁定、停止具體行政行為執(zhí)行裁定等。我們認(rèn)為,在行政裁定的眾多種類中,檢察機(jī)關(guān)只能針對(duì)第一類行政裁定提起抗訴,不能針對(duì)第二類行政裁定提出抗訴。因此,在行使法定的抗訴權(quán)時(shí),應(yīng)當(dāng)確定能夠提起抗訴的裁定種類,這樣在實(shí)踐中才有利于我們有效地行使行政檢察監(jiān)督的職能。〔8〕

(二)在抗訴案件審理中的法律監(jiān)督權(quán),抗訴權(quán)的行使不僅包括對(duì)確有錯(cuò)誤的違法的行政裁決有權(quán)提出抗訴,而且還包括在抗訴案件審理中的法律監(jiān)督權(quán)。關(guān)于在抗訴案件審理中實(shí)行法律監(jiān)督的形式問題,法律未作明確的規(guī)定。最高人民檢察院的《暫行規(guī)定》第8條規(guī)定:“人民檢察院提出抗訴的案件,應(yīng)當(dāng)派員出席法庭,對(duì)訴訟活動(dòng)是否合法實(shí)行監(jiān)督。”這一規(guī)定只是明確了在抗訴案件的審理中檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)派員出席法庭這種監(jiān)督形式,對(duì)于其他監(jiān)督形式未作明確的規(guī)定。我們認(rèn)為,在抗訴案件審理實(shí)行法律監(jiān)督的形式有許多問題值得進(jìn)一步深入探討:(1)在抗訴案件審理過程中,檢察機(jī)關(guān)派出人員的稱謂問題,以及在法庭上的席位設(shè)置問題,在開庭時(shí)享有哪些具體權(quán)利等等。(2)抗訴案件的具體審理方式應(yīng)如何確定。(3)抗訴案件審理中的一些具體的程序問題,如案卷移送問題、抗訴書的送達(dá)及期限問題、當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)等等。

(三)抗訴案件審結(jié)后的法律監(jiān)督權(quán),檢察機(jī)關(guān)行使的抗訴權(quán)應(yīng)當(dāng)延續(xù)到抗訴案件審結(jié)之后,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)依法享有抗訴案件審結(jié)后的法律監(jiān)督權(quán)。在實(shí)踐中,如果檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為抗訴案件審結(jié)之后,抗訴案件的再審判決、裁定仍然違反法律、法規(guī)規(guī)定,能否進(jìn)行監(jiān)督,我國現(xiàn)行立法沒有明確規(guī)定。我們認(rèn)為,必須賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)抗訴案件審結(jié)后的法律監(jiān)督權(quán),主要理由有:

第一,應(yīng)當(dāng)全面完整地理解和把握行政訴訟法第10條的規(guī)定,行政檢察監(jiān)督是一個(gè)有機(jī)的整體,不能簡單地、孤立和靜止地看待某一種監(jiān)督權(quán)力,目前立法所確認(rèn)的抗訴權(quán)應(yīng)當(dāng)包括提出抗訴——事前的監(jiān)督權(quán)、在抗訴案件審理中實(shí)行法律監(jiān)督——事中的監(jiān)督權(quán)和在抗訴案件審結(jié)后實(shí)行法律監(jiān)督——事后的監(jiān)督權(quán),我們不能將抗訴權(quán)這三方面的內(nèi)容分割開來。

第二,在審判實(shí)踐中,對(duì)抗訴案件審結(jié)之后,如果當(dāng)事人不服可以通過行使申訴權(quán)要求再一次再審。而檢察院作為國家專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)如果發(fā)現(xiàn)抗訴案件的裁決違法而無權(quán)實(shí)行監(jiān)督的話,檢察機(jī)關(guān)在這方面的監(jiān)督權(quán)還不如當(dāng)事人的申訴權(quán),這樣背離了行政檢察監(jiān)督的宗旨和目的,不利于行政檢察監(jiān)督職能的發(fā)揮。〔9〕

注:

〔1〕〔2〕〔4〕〔7〕參見柯漢民主編:《民事行政檢察概論》,中國檢察出版社1993年12月第1版,第17~27頁。

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中圖分類號(hào)DF84文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A

文章編號(hào)1004-4043200209-0017-04

行政訴訟法規(guī)定,人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督。實(shí)踐中,有人過分看重“權(quán)”字,認(rèn)為對(duì)行政訴訟的法律監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)的裁量權(quán),可以行使也可以不行使。然而,根據(jù)公法理論,任何公權(quán)力都具有兩面性——既是權(quán)力也是職責(zé)。據(jù)此,檢察機(jī)關(guān)有義務(wù)根據(jù)法律規(guī)定全面履行行政訴訟監(jiān)督職責(zé)。為發(fā)現(xiàn)和糾正違法的行政訴訟行為,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)“行政訴訟活動(dòng)”進(jìn)行審查。既然是“法律監(jiān)督”,檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟活動(dòng)的審查程度就應(yīng)當(dāng)是合法性審查,而不包括合理性審查。可以說,全面把握行政案件的審查對(duì)象是檢察機(jī)關(guān)適當(dāng)履行行政檢察職責(zé)的前提。

與刑事訴訟中司法機(jī)關(guān)根據(jù)刑事訴訟規(guī)則確定刑事案件的審查對(duì)象、民事訴訟中法院根據(jù)民事訴訟規(guī)則確定民事案件的審查對(duì)象一樣,行政案件的審查對(duì)象是根據(jù)行政訴訟規(guī)則派生出來的。三種訴訟的任務(wù)各不相同,其訴訟規(guī)則也不盡相同,決定了刑事、民事、行政案件中司法機(jī)關(guān)的審查對(duì)象各不相同,檢察機(jī)關(guān)在審查行政案件的實(shí)踐中,切忌套用刑事或民事案件的審查對(duì)象。而且,檢察機(jī)關(guān)與法院在行政訴訟中所起的作用不同,決定了檢察機(jī)關(guān)審查行政案件的對(duì)象與法院審查行政案件的對(duì)象也不相同。行政訴訟法規(guī)定的檢察監(jiān)督的對(duì)象,即“行政訴訟活動(dòng)”,實(shí)際上是指所有行政訴訟行為,既包括法院的行政審判行為,也包括當(dāng)事人的訴訟行為。具體地說,檢察機(jī)關(guān)審查行政案件的對(duì)象主要有以下幾個(gè)方面:

一、行政裁判的合法性

除檢察監(jiān)督原則之外,行政訴訟法對(duì)行政檢察還有一條具體規(guī)定:“人民檢察院對(duì)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定,發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的,有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴。”實(shí)踐中,抗訴是檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟活動(dòng)行使監(jiān)督權(quán)的主要方式,行政裁判的合法性也因此成為檢察機(jī)關(guān)審查的主要對(duì)象。由于法律規(guī)定檢察機(jī)關(guān)僅僅對(duì)生效行政裁判行使抗訴權(quán),檢察機(jī)關(guān)通常只受理、審查不服生效行政裁判的申訴。至于尚未生效的行政裁判是否應(yīng)當(dāng)作為檢察機(jī)關(guān)的審查對(duì)象,雖然有進(jìn)一步探討的余地,但現(xiàn)實(shí)必要性和理論根據(jù)都顯不足。當(dāng)前,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)以生效行政裁判的合法性作為主要的審查對(duì)象。

從理論上講,檢察機(jī)關(guān)全面履行監(jiān)督職責(zé)的前提是審查生效行政裁判的全部,而不能有所遺漏。而法院的相應(yīng)義務(wù)是每作出一個(gè)裁判就要把案卷移送檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行審查。但是,如果環(huán)顧一下相關(guān)制度,就會(huì)發(fā)現(xiàn),法律機(jī)制對(duì)法律統(tǒng)一正確實(shí)施的追求,就像人們追求真理一樣,只能接近而永遠(yuǎn)不可能到達(dá)。法律應(yīng)當(dāng)普遍適用于所有的人,這是法律的內(nèi)在要求,然而,再龐大的國家機(jī)器也做不到將所有公民、法人的全部行為都置于其視野之內(nèi)。同樣,依法行政原則也要求所有的行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法履行職責(zé),而國家同樣沒有能力讓所有行政機(jī)關(guān)及其公職人員的活動(dòng)處于監(jiān)督機(jī)關(guān)乃至公眾的監(jiān)督之下。正因?yàn)槿绱耍姓V訟、行政復(fù)議都只能是“不告不理”的監(jiān)督機(jī)制。同樣,檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政裁判合法性進(jìn)行監(jiān)督的實(shí)際范圍,應(yīng)受制于訴訟經(jīng)濟(jì)原則。檢察監(jiān)督只是保障司法公正的手段,而不是目的。既然檢察機(jī)關(guān)要做到審查全部生效行政裁判是不可能實(shí)現(xiàn)的,那么,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)以哪些生效行政裁判作為審查對(duì)象,也就成為一個(gè)非常現(xiàn)實(shí)的問題。

按照《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》第四條的規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)受理行政案件,主要有以下來源:當(dāng)事人或者其他利害關(guān)系人申訴的;國家權(quán)力機(jī)關(guān)或者其他機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)辦的;上級(jí)人民檢察院交辦的;人民檢察院自行發(fā)現(xiàn)的。在這一規(guī)定當(dāng)中,國家機(jī)關(guān)被擬定為社會(huì)利益和國家利益的化身,它代表了法律上承認(rèn)的利害關(guān)系人之外的所有人來判斷行政裁判是否侵害了社會(huì)利益和國家利益,是否嚴(yán)重踐踏了法制。問題是,它的判斷標(biāo)準(zhǔn)是它自己的,而不是大眾的,也不是其他利益主體的。眾所周知,任何國家機(jī)關(guān)的權(quán)力都是由人來行使的,不同的公職人員,雖然其智力、品行和責(zé)任感不盡相同,但他們所處的社會(huì)地位卻大致相同,這就決定了他們對(duì)利益的判斷標(biāo)準(zhǔn)具有相對(duì)的單一性,他們與其他階層的人群對(duì)社會(huì)現(xiàn)象的感受完全不同①。而行政事務(wù)的公共性決定了行政裁判常常涉及到公眾的利益和社會(huì)的長遠(yuǎn)利益、根本利益。根據(jù)憲法規(guī)定,各個(gè)階層社會(huì)成員的利益因違法的行政裁判受到損害時(shí),都應(yīng)當(dāng)有表達(dá)意見的機(jī)會(huì),無論他它是不是法律擬定的利害關(guān)系人。如果將檢察機(jī)關(guān)受理案件的來源局限于利害關(guān)系人申訴和擬定的公共利益代表的發(fā)現(xiàn),就有可能影響檢察機(jī)關(guān)的視野。實(shí)踐已經(jīng)證明,檢察機(jī)關(guān)受理的案件絕大多數(shù)是當(dāng)事人申訴的案件,自行發(fā)現(xiàn)的案件極為罕見。在今后的檢察工作中乃至將來修訂法律時(shí),對(duì)“利害關(guān)系”應(yīng)盡可能地作廣義的理解,甚至可以將公民因社會(huì)利益、國家利益受損而受到的利益影響視為一種法定的行政申訴權(quán)利。如果做到了這一點(diǎn),行政檢察實(shí)踐就向法治的理想又靠近了一大步,憲法賦予公民的檢舉權(quán)在這個(gè)領(lǐng)域也受到了保障。

與法院審查具體行政行為的合法性以法律、法規(guī)為依據(jù),參照規(guī)章一樣,檢察機(jī)關(guān)審查行政裁判的合法性也要以法律、法規(guī)為依據(jù),也要參照規(guī)章。所不同的是,法院審查具體行政行為所依據(jù)的法律主要是指行政法規(guī)范,而檢察機(jī)關(guān)審查行政裁判合法性的依據(jù),除行政法規(guī)范之外,還有行政訴訟法。

從實(shí)踐情況來看,行政判決違法主要指以下幾種情形:(1)撤銷了完全合法的被訴具體行政行為,或者撤銷了不可撤銷的違法行為;(2)完全維持了部分合法部分違法的被訴具體行政行為;(3)完全撤銷了部分合法部分違法的被訴具體行政行為;(4)維持了主要證據(jù)不足、適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤、違反法定程序、超越職權(quán)的具體行政行為或者顯失公正的行政處罰;(5)沒有判決應(yīng)當(dāng)履行法定職責(zé)的行政主體履行法定職責(zé);(6)判決行政機(jī)關(guān)履行不應(yīng)履行的職責(zé);(7)應(yīng)當(dāng)駁回原告訴訟請(qǐng)求而未駁回,或者不應(yīng)駁回原告的訴訟請(qǐng)求而判決予以駁回;(8)將違法行為確認(rèn)為合法,將合法行為確認(rèn)為違法,或者確認(rèn)應(yīng)判決撤銷的行為無效;(9)應(yīng)給予行政賠償?shù)模袥Q不給予賠償,或依法不應(yīng)給予行政賠償?shù)恼?qǐng)求判決予以行政賠償。

檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)行使抗訴權(quán)的行政裁定主要有以下幾種情形:(1)對(duì)應(yīng)予受理的行政案件,作出不予受理或駁回的裁定;(2)對(duì)不符合撤訴條件的案件,作出準(zhǔn)許撤訴的裁定;(3)對(duì)不符合終結(jié)訴訟的案件,裁定終結(jié)訴訟;(4)對(duì)不符合終結(jié)執(zhí)行條件的案件,裁定終結(jié)執(zhí)行。

檢察機(jī)關(guān)審查行政裁判,主要是判斷其是否符合抗訴標(biāo)準(zhǔn)。但這不是惟一目的。有些行政裁定并不具有終結(jié)整個(gè)訴訟程序的意義,通過抗訴來進(jìn)行監(jiān)督會(huì)造成訴訟久拖不決,弊大于利。對(duì)那些不宜通過再審予以糾正的行政裁定,檢察機(jī)關(guān)雖然可以不提出抗訴,但仍然應(yīng)將其作為審查對(duì)象,并論證和探索其他監(jiān)督方式的可能性。

二、當(dāng)事人之間的行政爭議

在行政訴訟中,當(dāng)事人之間的爭議主要是被訴具體行政行為的合法性,這是行政審判要解決的核心問題。而檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政訴訟活動(dòng)的目的,主要是保障和監(jiān)督法院依法行使審判權(quán)。與此相對(duì)應(yīng),檢察機(jī)關(guān)審查的直接對(duì)象不是當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,也不是被訴具體行政行為的合法性,而是裁斷當(dāng)事人之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的行政裁判及其作出過程的合法性。但是,檢察機(jī)關(guān)對(duì)于法院是否依法作出裁判的判斷,需要以準(zhǔn)確地判斷當(dāng)事人之間的行政爭議為前提。正因?yàn)槿绱耍?dāng)事人之間的行政爭議也是檢察機(jī)關(guān)審查行政案件的對(duì)象。

對(duì)于當(dāng)事人之間的爭議法院在什么情況下如何裁判,是法律事先擬定好的。行政訴訟法第五十四條和有關(guān)的司法解釋對(duì)法院行政判決的條件作了明確的限定。行政判決應(yīng)遵循這些條件,違反了法定判決的條件就是違法的判決,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法提出抗訴。實(shí)踐中,檢察機(jī)關(guān)只有通過對(duì)當(dāng)事人之間爭議的具體行政行為的主體權(quán)限、事實(shí)認(rèn)定、程序和法律適用等要素進(jìn)行全面審查,才可能無一遺漏地發(fā)現(xiàn)行政判決中存在的錯(cuò)誤。檢察機(jī)關(guān)出于判斷行政裁判合法性的需要而不得不審查被訴具體行政行為的合法性,其審查標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容和審查的程度與法院審查具體行政行為合法性的標(biāo)準(zhǔn)②、內(nèi)容和程度大致相同,只是審查程序相對(duì)較為簡約③。

實(shí)踐中,檢察機(jī)關(guān)審查行政爭議容易出現(xiàn)以下問題:其一,以所謂的“客觀事實(shí)”代替法律事實(shí),忽視行政證據(jù)規(guī)則和行政訴訟證據(jù)規(guī)則的適用,從而導(dǎo)致對(duì)行政裁判合法性的判斷錯(cuò)誤;其二,忽視行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)過程中遵循程序規(guī)則的義務(wù),無視行政裁判在判斷具體行政行為是否違反法定程序方面的錯(cuò)誤;其三,無視法院的不予受理、駁回裁定對(duì)行政爭議的實(shí)體意義,未能妥善履行保護(hù)公民、法人或者其他組織權(quán)的法定職責(zé)。

三、行政審判行為的合法性

行政審判行為,是法院行使行政審判權(quán)的體現(xiàn),是行政訴訟活動(dòng)的重要組成部分。根據(jù)檢察監(jiān)督原則,法院的行政審判行為當(dāng)然屬于檢察監(jiān)督的范圍。不僅如此,對(duì)行政審判行為實(shí)行法律監(jiān)督,也是法院依法行使行政審判權(quán)原則的要求。《行政訴訟法》第三條規(guī)定:“人民法院依法對(duì)行政案件獨(dú)立行使審判權(quán),不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。”在行政訴訟法頒行之初,人們對(duì)這一規(guī)定常常突出強(qiáng)調(diào)獨(dú)立審判的重要性,對(duì)依法審判的呼聲不高,隨著民主政治的發(fā)展和社會(huì)觀念的進(jìn)步,法院獨(dú)立審判的理念日漸深入人心,法院行使行政審判權(quán)受到的干預(yù)越來越少,防止行政審判不公也就越來越顯現(xiàn)其重要性。在人大和檢察機(jī)關(guān)之間,由誰來承擔(dān)監(jiān)督審判權(quán)的主要責(zé)任,并不是理論問題,最終的選擇標(biāo)準(zhǔn)只有一個(gè):實(shí)際效果。

檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政審判行為的監(jiān)督,主要是對(duì)法院是否依據(jù)行政訴訟法及相關(guān)司法解釋的規(guī)定作出審判行為的監(jiān)督。從這種意義上說,檢察機(jī)關(guān)對(duì)法院的行政審判行為的審查,實(shí)際上就是對(duì)審判程序是否合法的審查。一個(gè)公正、合法的裁判,不僅要內(nèi)容合法,而且應(yīng)當(dāng)是按照法定程序作出的。因此,行政裁判的合法性并不完全根據(jù)其內(nèi)容來確定。正因?yàn)槿绱耍砂选叭嗣穹ㄔ哼`反法定程序,可能影響案件正確判決、裁定”規(guī)定為檢察機(jī)關(guān)提出抗訴的理由之一。從這種意義上說,對(duì)法院的審判行為的審查,也是檢察機(jī)關(guān)依法行使抗訴權(quán)的需要。對(duì)于利害關(guān)系人申請(qǐng)抗訴的案件,檢察機(jī)關(guān)的審查不應(yīng)局限于生效裁判的內(nèi)容是否合法,還要審查行政裁判的作出過程是否合法。

當(dāng)然,并不是所有的違法審判行為都會(huì)影響案件的正確裁判。檢察機(jī)關(guān)也無需對(duì)所有違反程序作出的裁定提出抗訴。但這并不是法律對(duì)檢察機(jī)關(guān)可以無視部分不具有抗訴意義的程序違法的暗示。遵守訴訟規(guī)則是每個(gè)法官和每個(gè)法院的法定職責(zé),任何違反訴訟程序的行為都應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。行政訴訟法規(guī)定的檢察監(jiān)督原則的內(nèi)涵非常豐富,糾正違法的行政審判行為應(yīng)當(dāng)是檢察監(jiān)督原則的基本要求之一。

問題是,檢察機(jī)關(guān)經(jīng)過審查,發(fā)現(xiàn)了違法審判行為,應(yīng)當(dāng)如何行使監(jiān)督權(quán)以前的實(shí)踐中,有的檢察機(jī)關(guān)以“檢察建議”和“糾正違法通知書”作為糾正違法審判行為的主要監(jiān)督方式,效果并不理想。長此以往,檢察人員漸漸地失去了審查審判行為的責(zé)任感。到目前為止,旨在糾正違法審判行為的檢察實(shí)踐還沒有展開,立足于全局的研究論證也不多。違法審判行為之所以會(huì)長期存在,其原因就在于違法審判的責(zé)任沒有真正落實(shí),因違法審判而受到追究者很少。其制度上的根源是,檢察機(jī)關(guān)負(fù)有審查違法審判行為的職責(zé),但沒有追究違法審判行為的權(quán)力;人大及其常委會(huì)擁有監(jiān)督、懲戒法官的職責(zé),但缺乏發(fā)現(xiàn)違法審判行為的有效渠道;檢察機(jī)關(guān)的審查與人大及其常委會(huì)的懲戒缺乏有效的銜接。我們認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)把檢察機(jī)關(guān)審查發(fā)現(xiàn)違法審判的程序與人大及其常委會(huì)懲戒法官的程序銜接起來,賦予檢察機(jī)關(guān)彈劾違法審判的法官的職責(zé)。只有這樣,法院的審判行為才能真正成為檢察機(jī)關(guān)的審查對(duì)象。

四、其他訴訟行為的合法性

篇(6)

在行政執(zhí)法過程中,行政執(zhí)法人員對(duì)違法行為的認(rèn)識(shí)程度各有不同,在對(duì)違法行為的處置上也存在較大差異;有些行政執(zhí)法人員,對(duì)違法行為視而不見,危害后果認(rèn)識(shí)不足,導(dǎo)致處理過輕或者簡單地以罰款了事,導(dǎo)致行政相對(duì)人對(duì)處理結(jié)果有不理解、不滿意的結(jié)果;有些行政執(zhí)法人員對(duì)行政相對(duì)人提出的合法、合理要求不理會(huì)、不履職、不作為、消極對(duì)待,行政相對(duì)人容易產(chǎn)生埋怨情緒,容易形成群體性突發(fā)事件;更有極少數(shù)行政執(zhí)法人員,利用手中的權(quán)利,為了謀取一已私利,不顧國家和人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)損失,不計(jì)危害后果,導(dǎo)致違法犯罪的行為發(fā)生,最終走上貪污受賄、、等經(jīng)濟(jì)犯罪和瀆職犯罪道路。

2、缺乏有效監(jiān)督,監(jiān)管力度不夠

對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的監(jiān)督缺乏有力的監(jiān)督措施,現(xiàn)行監(jiān)督存在的問題是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督虛化,專門監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督弱化,新聞媒體的監(jiān)督低效率。對(duì)行政執(zhí)法行為的實(shí)質(zhì)監(jiān)督僅停留在內(nèi)部監(jiān)督上,依賴于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部審查發(fā)現(xiàn)問題,及時(shí)移送,并獲取相應(yīng)的證據(jù)材料,這種內(nèi)部監(jiān)督方式弱化了監(jiān)督作用。而外部監(jiān)督也缺乏剛性,僅限于表面監(jiān)督,所以必然存在監(jiān)督不力,監(jiān)督不透明,行政執(zhí)法行為難以受到約束,造成社會(huì)上一部分人對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督效果的產(chǎn)生懷疑。

二、檢察監(jiān)督對(duì)行政執(zhí)法行為的約束力現(xiàn)狀

1、檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的現(xiàn)行法律依據(jù)

我國現(xiàn)行檢察監(jiān)督對(duì)行政執(zhí)法主要是通過對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員職務(wù)犯罪行為的刑事追訴方式對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督,主要包括兩個(gè)方面的內(nèi)容:一是監(jiān)督行政執(zhí)法機(jī)關(guān)辦理的案件中,是否涉及到刑事犯罪案件,行政執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)涉及刑事犯罪后,有沒有依法及時(shí)將其移送有權(quán)機(jī)關(guān)處理;二是監(jiān)督行政執(zhí)法人員在行政執(zhí)法過程中,執(zhí)法機(jī)關(guān)及執(zhí)法人員本身是否有、等瀆職行為。我國現(xiàn)行刑法第九章中規(guī)定的瀆職類犯罪,共有34個(gè)罪名,其犯罪主體絕大部及到行政執(zhí)法機(jī)關(guān)工作人員,如果行政執(zhí)法執(zhí)法人員在行政執(zhí)法過程中,有利用職權(quán)進(jìn)行徇情枉法行為,或有的消極不作為行為,造成嚴(yán)重后果,需要追究刑事責(zé)任,檢察機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)立案偵查,依究法律責(zé)任。

2、檢察監(jiān)督規(guī)范行政執(zhí)法行為的現(xiàn)狀

檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督外延受限、法律監(jiān)督剛性不足,以及對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督存在理論的困惑,這些導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)長期以來無法實(shí)現(xiàn)對(duì)行政執(zhí)法行為的有效監(jiān)督。近年來,各地在行政執(zhí)法與刑事司法銜接方面做了一些大膽嘗試,對(duì)規(guī)范行政執(zhí)法行為、查處經(jīng)濟(jì)違法犯罪案件方面發(fā)揮了顯著的推動(dòng)作用。但從宏觀上看,該制度仍然沒有解決兩大重要問題,一是有罪不究,重罪輕罰,以罰代刑現(xiàn)象很嚴(yán)重;二是銜接機(jī)制運(yùn)作效率并不平衡。從微觀上看,銜接機(jī)制存在問題更突出:主要是銜接機(jī)制的主導(dǎo)權(quán)仍在作為行政機(jī)關(guān)的各級(jí)政府部門,作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察院反受其制約。

3、檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督難點(diǎn)

近幾年來,檢察機(jī)關(guān)以督促、支持、公益訴訟和檢察建議的方式進(jìn)行了行政檢察監(jiān)督的有益探索,積累了許多實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),對(duì)研究檢察監(jiān)督對(duì)行政執(zhí)法行為的規(guī)范有積極意義。但是,檢察監(jiān)督也面臨兩大難題,制約著監(jiān)督的效果。難題之一是檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法進(jìn)行法律監(jiān)督的法律、法規(guī)不健全,行政執(zhí)法監(jiān)督的有關(guān)立法缺失,檢察監(jiān)督刑事追究僅僅基于“構(gòu)成犯罪的,移送司法機(jī)關(guān)處理”,缺乏具體規(guī)定;難題之二是行政執(zhí)法與檢察機(jī)關(guān)聯(lián)系較少,信息交流不暢,導(dǎo)致一些案件不及時(shí)移送,或根本不移送,檢察機(jī)關(guān)都無法知曉,助長了執(zhí)法過程中的違法犯罪現(xiàn)象蔓延。例如向行政機(jī)關(guān)發(fā)出“檢察建議”監(jiān)督方式,行政執(zhí)法機(jī)關(guān)如果敷衍塞責(zé)、或者置之不理、簡單應(yīng)付,檢察機(jī)關(guān)就陷入尷尬境地,使監(jiān)督成為無效監(jiān)督。

三、檢察監(jiān)督促進(jìn)依法行政工作的建議

1、加強(qiáng)完善相關(guān)法律制度建設(shè)

檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān),理應(yīng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法行為進(jìn)行有效監(jiān)督,國家要制定相應(yīng)的法律規(guī)范,明確檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)監(jiān)督的法律地位,通過制訂、完善、落實(shí)檢察監(jiān)督權(quán)的具體法律規(guī)定,強(qiáng)化對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督權(quán),使檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)更具體、更具操作性。進(jìn)一步完善經(jīng)濟(jì)犯罪案件和瀆職犯罪案件的移送制度,明確行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送經(jīng)濟(jì)犯罪案件和瀆職犯罪案件的具體情形、程序、對(duì)應(yīng)責(zé)任及法律后果等,使行政執(zhí)法過程中的犯罪案件線索移送司法機(jī)關(guān)成為一條規(guī)范的、順利的、必然的過程。

2、鞏固創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制

一是加大宣傳力度,取得宣傳教育成效。檢察機(jī)關(guān)要與新聞媒體廣泛合作,利用現(xiàn)代新聞媒體的各種途徑加強(qiáng)法律宣傳,營造檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法行為監(jiān)督的強(qiáng)大聲勢(shì),引導(dǎo)人民群眾參與到監(jiān)督中來,調(diào)動(dòng)人民群眾對(duì)行政執(zhí)法行為監(jiān)督的積極性,樹立人民群眾對(duì)監(jiān)督效果的信心,激發(fā)人民群眾及時(shí)舉報(bào)反映行政執(zhí)法過程中的信息,拓展檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督渠道。二是開展預(yù)防講座,剖析典型案例。檢察機(jī)關(guān)要充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能,主動(dòng)把監(jiān)督關(guān)口前移,在行政執(zhí)法的過程中進(jìn)行職務(wù)犯罪的預(yù)防工作,在監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)問題采取有效措施,防患于未然。選擇典型的職務(wù)犯罪案件到行政執(zhí)法領(lǐng)域開展講座,送法進(jìn)機(jī)關(guān),通過剖析案例,詮釋法律規(guī)定和行為后果,做到打防結(jié)合,標(biāo)本兼治。三是共建信息平臺(tái),增加監(jiān)督時(shí)效性。通過實(shí)行聯(lián)席會(huì)議工作座談、通報(bào)工作情況,交換對(duì)工作的意見和工作中處理問題的辦法,研究完善工作機(jī)制等行政事項(xiàng),通過實(shí)施行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向檢察機(jī)關(guān)通報(bào)和備案制度,確保檢察機(jī)關(guān)能及時(shí)了解行政執(zhí)法情況,特別是涉及到經(jīng)濟(jì)犯罪案件和瀆職犯罪案件的相關(guān)信息,構(gòu)成犯罪的案件及時(shí)移送司法機(jī)關(guān),建立科學(xué)合理的銜接機(jī)制和暢通無阻的監(jiān)督渠道。四是規(guī)定不移送案件的相應(yīng)法律責(zé)任。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的行政決策權(quán)的關(guān)系,一些行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)案件移送消極回避,以內(nèi)部處理的方式取代案件移送,導(dǎo)致構(gòu)成犯罪的案件線索通常不能及時(shí)移送,針對(duì)這種情況,檢察機(jī)關(guān)要加大責(zé)任追究,實(shí)行質(zhì)詢或否決方式,提出不適合再擔(dān)任行政負(fù)責(zé)人的意見和建議。

3、加大懲處力度,強(qiáng)化懲戒措施

行政執(zhí)法行為的校正一方面是通過加強(qiáng)監(jiān)督規(guī)范管理,另一方面事后監(jiān)督也要落在實(shí)處。通過對(duì)典型案例的分析評(píng)判,闡明行政執(zhí)法行為正確與否,其行政執(zhí)法行為的后果和危害程度,達(dá)到警示和教育行政執(zhí)法人員積極履職、秉公執(zhí)法。

篇(7)

中圖分類號(hào): D913 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼: A

新修改的行政訴訟法規(guī)定公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)據(jù)以做出行政行為的規(guī)范性文件不合法的,可以在對(duì)行政行為提訟時(shí),一并要求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。這也僅僅是對(duì)規(guī)范性文件的附帶審查進(jìn)行了原則性的規(guī)定。將行政規(guī)范性文件納入司法審查的范圍,將推進(jìn)行政訴訟的快速發(fā)展,同時(shí)對(duì)行政規(guī)范性文件的司法監(jiān)督屬于事后監(jiān)督,涉及司法對(duì)行政的干預(yù),因此必須確立行政規(guī)范性文件司法審查的標(biāo)準(zhǔn)以保證行政機(jī)關(guān)能夠正常行使其職權(quán),同時(shí)又能真正發(fā)揮司法對(duì)行政的監(jiān)督作用。我國行政規(guī)范性文件司法審查制度的構(gòu)建需要根據(jù)我國的具體情況并借鑒國外的司法審查制度,使我國的行政規(guī)范性文件司法審查制度能夠滿足社會(huì)發(fā)展的需求,同時(shí)又能促進(jìn)法治中國的建成。

一、行政規(guī)范性文件司法審查的前提條件

人民法院對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行司法審查,必須符合一定的訴訟條件,如原告應(yīng)當(dāng)具有原告資格,受訴法院具有管轄權(quán),被告為適格的被告,原告向人民法院提訟必須在期限內(nèi)等,對(duì)這些條件進(jìn)行規(guī)定是對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查的前提條件。同時(shí)法院對(duì)行政規(guī)范性文件的司法審查與普通的行政訴訴不同,行政規(guī)范性文件司法審查的依據(jù)、審查的范圍以及司法裁判的類型對(duì)行政機(jī)關(guān)及其行政行為的相對(duì)人都有很大的影響。因此法院對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行司法審查應(yīng)當(dāng)與對(duì)普通行政訴訟案件的審查有所區(qū)別。

(一)原告的主體資格

向人民法院提訟必須是具備原告主體資格的人,只有具有原告主體資格的人才能請(qǐng)求法院對(duì)其訴訟請(qǐng)求進(jìn)行審查,法院才會(huì)受理其申請(qǐng)。根據(jù)《布萊克法律大辭典》的解釋,所謂原告資格“是指某人在司法性爭端中所享有的將該爭端訴諸司法程序的足夠利益,其中心課題是確定司法爭端對(duì)人的影響是否充分,從而使人成為本案訴訟的正當(dāng)原告。如果人符合原告資格的各項(xiàng)要求,具有司法爭端所影響的足夠利益,就可以認(rèn)為人在訴訟中享有法院應(yīng)當(dāng)給予保護(hù)的實(shí)實(shí)在在的利益。原告資格的另一個(gè)作用是確定司法審查的范圍,即法院是否享有審判某一司法爭端的權(quán)利。原告資格與人實(shí)體訴訟請(qǐng)求的是非曲直沒有直接關(guān)系。”根據(jù)該解釋,原告必須對(duì)司法爭端具有足夠利益,對(duì)司法爭端不具有足夠利益的人不具有原告主體資格。

1. 原告資格的認(rèn)定。各國在原告資格問題上的規(guī)定各不相同。美國的原告資格經(jīng)歷了從“法律權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)”到“利益范圍標(biāo)準(zhǔn)或者單一的事實(shí)損害標(biāo)準(zhǔn)”的變遷。即從要求只有當(dāng)事人受實(shí)定法保護(hù)的權(quán)利遭受行政機(jī)關(guān)的行政行為侵害時(shí),才能請(qǐng)求法院對(duì)侵害行為進(jìn)行審查,擴(kuò)大到只要行政機(jī)關(guān)的行政行為侵害了原告的利益,就能提請(qǐng)審查,這種利益不需要是法律特別規(guī)定或者特別保護(hù)的,只要能主張是處在法律規(guī)定或調(diào)整的利益范圍內(nèi)即可。①在英國公法上的救濟(jì)屬于特權(quán)救濟(jì),原告資格受不同救濟(jì)手段的限制,直到1977年最高法院規(guī)則在修改后的第53號(hào)命令第3條第5款中規(guī)定:“法院除非認(rèn)為申請(qǐng)人與申請(qǐng)事項(xiàng)有足夠的利益關(guān)系,否則不予批準(zhǔn)申請(qǐng)?jiān)S可。”用“足夠利益”作為原告資格的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。①只是對(duì)于如何檢驗(yàn)是否有“足夠利益”,則沒有明確的規(guī)定,這個(gè)問題必須由法院根據(jù)個(gè)案來解決。②日本以“法律上的利益”來界定原告資格,只是“法律上的利益”也存在不同理解,或認(rèn)為指“實(shí)定法所保護(hù)的利益”,或認(rèn)為指“裁判上值得保護(hù)的利益”等,從而范圍上也存在區(qū)別。③德國則以訴訟權(quán)能一詞來分析原告資格問題,訴訟權(quán)能的具備應(yīng)兼有對(duì)抗權(quán)利侵害及涉及本身兩項(xiàng)要素。④對(duì)侵害的權(quán)益分析上,德國以“公權(quán)利”與“反射利益”的區(qū)別來作為界定原告資格的標(biāo)準(zhǔn)。⑤

2. 原告資格的限制。對(duì)原告資格進(jìn)行限制,一方面能夠節(jié)約司法資源,另一方面能夠防止濫訴的產(chǎn)生,在考率我國對(duì)規(guī)范性文件提起司法審查的原告應(yīng)具備怎樣的條件時(shí),也應(yīng)當(dāng)考慮對(duì)原告資格進(jìn)行限制。哪些人能夠?qū)σ?guī)范性文件提起司法審查,有不同的觀點(diǎn),有人主張由于規(guī)范性文件的效力范圍比較廣,規(guī)范性文件違法會(huì)侵害很多人的合法權(quán)益,因此應(yīng)當(dāng)賦予所有的公民、法人或者其他組織原告資格,只要公民、法人或者其他組織認(rèn)為規(guī)范性文件侵犯了其權(quán)益,就可以向人民法院提訟。有人主張,規(guī)范性文件違法并不必然侵犯公民的合法權(quán)益,只有規(guī)范性文件轉(zhuǎn)化為具體行政行為時(shí),才會(huì)對(duì)公民的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響,因此,對(duì)規(guī)范性文件提訟的權(quán)利應(yīng)當(dāng)賦予實(shí)體的權(quán)利義務(wù)受到侵害的個(gè)人。對(duì)于原告的主體資格問題,介于對(duì)規(guī)范性文件的審查既可以采取直接審查也可以采取附帶審查的方式,對(duì)規(guī)范性文件提起直接審查的訴訟,應(yīng)當(dāng)由檢察機(jī)關(guān)作為原告,檢察機(jī)關(guān)作為國家的監(jiān)督機(jī)關(guān),由其作為原告對(duì)行政規(guī)范性文件提起司法審查之訴,一方面能夠發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能,也能夠防止對(duì)規(guī)范性文件的濫訴。對(duì)于附帶審查的方式,原告的主體資格就應(yīng)不予限制,因?yàn)樵嬖谔岢銎渌V訟請(qǐng)求的同時(shí),要求附帶對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查,此時(shí)的規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)是與其他的訴訟請(qǐng)求有關(guān)聯(lián)的規(guī)范性文件,或者說是行政機(jī)關(guān)具體行政行為的依據(jù),公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為侵犯了其合法權(quán)益,并且認(rèn)為據(jù)以作出具體行政行為的行政規(guī)范性文件違法的,就可以提起對(duì)規(guī)范性文件的附帶審查請(qǐng)求。

(二)法院的管轄權(quán)

對(duì)規(guī)范性文件提起司法審查,需要向有管轄權(quán)的法院提訟,對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行司法審查的權(quán)限應(yīng)當(dāng)賦予哪類法院,各國的規(guī)定不同:英國對(duì)行政規(guī)范性文件的司法審查,一審集中由高等法院王座分院統(tǒng)一進(jìn)行審理,當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)依據(jù)某一項(xiàng)條例作出的某一項(xiàng)行政決定的,就可以以該條例無效為由向高等法院王座分院提訟,要求高等王座法院依法審查該條例,如果當(dāng)事人對(duì)高等法院王座分院的判決不服,可以向上訴法院提出復(fù)審,直至上議院。美國對(duì)規(guī)范性文件的司法審查雖然采用的是分散式模式,即地方法院對(duì)行政規(guī)范性文件也有審查權(quán),但是在美國對(duì)規(guī)范性文件的審查也十分謹(jǐn)慎,一般由聯(lián)邦上訴法院對(duì)行政規(guī)范進(jìn)行審查,而且對(duì)于一切重要的行政決定,美國直接在法律中規(guī)定由上訴法院對(duì)其進(jìn)行審查,美國對(duì)該制度這樣進(jìn)行安排,主要是基于兩方面的考慮,一方面是為了避免地方法院法官的素質(zhì)不高,對(duì)規(guī)范性文件的審查能力缺失,上訴法院對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查,實(shí)行合議制,而且上訴法院法官的能力和司法水平比較高,由上訴法院進(jìn)行審查,可以保證審判質(zhì)量,同時(shí)又能節(jié)省司法資源。在德國,根據(jù)其行政法院法第47條的規(guī)定,如果是依據(jù)建筑法典的規(guī)定頒布的規(guī)章、法規(guī),其他階位上屬于州法律以下的法規(guī),只要該法規(guī)是由州法律予以規(guī)定,對(duì)此類規(guī)章和法規(guī)是否有效的管轄權(quán)在高等行政法院;如果法律明文規(guī)定法規(guī)專門由州審查,則由州審查。聯(lián)邦最高行政法院作為行政訴訟的終審法院,當(dāng)然擁有對(duì)法規(guī)、規(guī)章的審查權(quán)。在法國,根據(jù)行政條例制定主體的不同將對(duì)規(guī)范性文件的審查賦予不同的法院,對(duì)于總統(tǒng)和部長會(huì)議的命令及部長制定的行政條例的審查由最高行政法院行使,對(duì)于解釋及審查行政決定的意義及合法性的上訴案件

① (英)威廉?韋德.行政法[M]. 北京:中國大百科全書出版社,1992:364-389.

② 丹寧勛爵著,楊百揆等譯.法律的訓(xùn)誡[M].北京:法律出版社,2000:125.

③ 楊建順.日本行政法通論[M]. 北京:中國法制出版社,1998:732-737.;鹽野宏.行政法[M]. 北京:法律出版社,1999:333-347.

④ (臺(tái))吳庚著.行政爭訟法論[M].臺(tái)灣:臺(tái)灣三民書局:53.

⑤ 馬懷德.行政訴訟原理[M].法律出版社,2004:214.

和關(guān)于行政條例的越權(quán)之訴的上訴案件,則由上訴行政法院進(jìn)行審查,對(duì)于部長制定的行政條例是否合法是判斷某一問題的先決條件時(shí),行政法庭也有權(quán)對(duì)該條例的合法性進(jìn)行審查并作出決定。

從上述國家對(duì)行政規(guī)范的審查法院來看,各國對(duì)規(guī)范性文件的司法審查都十分的重視,在對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行司法審查時(shí)都相應(yīng)的提高了受訴法院的級(jí)別,甚至在法律對(duì)行政規(guī)范性文件的審查法院直接予以規(guī)定。相對(duì)來說,我國的行政規(guī)范性文件的情況更為復(fù)雜,對(duì)我國行政規(guī)范性文件的司法審查應(yīng)當(dāng)賦予哪些法院,爭論也頗多,有人建議成立專門的行政法院,由行政法院負(fù)責(zé)審理所有的行政案件和對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查的案件,有人認(rèn)為應(yīng)提高行政規(guī)范性文件進(jìn)行審查的法院的級(jí)別,一方面可以保證法院獨(dú)立審理案件,另一方面,較高審級(jí)法院的法官素質(zhì)和能力較高。設(shè)立專門的行政法院對(duì)行政規(guī)范性性文件進(jìn)行司法審查的方案行不通,一方面設(shè)立專門的行政法院成本太高,成立專門行政法院之后人員的分配也存在問題。對(duì)于我國的行政規(guī)范性文件的司法審查,應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國現(xiàn)行的行政訴訟體制。

對(duì)行政規(guī)范性文件單獨(dú)提訟的案件,由行政規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)的上級(jí)人民法院行政審判庭進(jìn)行審理,當(dāng)事人對(duì)人民法院的裁決不服的,可以上訴至上級(jí)人民法院,這樣對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行審查的初級(jí)法院即為中級(jí)人民法院,對(duì)規(guī)范性文件的司法審查亦應(yīng)實(shí)行兩級(jí)終審制,這樣一方面能夠維護(hù)法律的權(quán)威,另一方面又能防止無休止的訴訟循環(huán),對(duì)于最高人民法院對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審理的一審行政案件實(shí)行一審終審制。對(duì)行政規(guī)范性文件提起附帶審查的行政訴訟案件,確定其管轄法院更為復(fù)雜,由于是附帶審查,因此是否可以將作出行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地的法院為受訴法院,還是以行政規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)的上級(jí)人民法院為受訴法院,針對(duì)這種情況,應(yīng)當(dāng)賦予級(jí)別較高的法院進(jìn)行管轄,如果作出行政行為的行政機(jī)關(guān)與行政規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)是一致的,那么就可以按照對(duì)行政規(guī)范性文件單獨(dú)提訟的方式確定管轄法院。如果適用規(guī)范性文件的行政機(jī)關(guān)與制定機(jī)關(guān)不一致,此時(shí)應(yīng)當(dāng)以行政規(guī)范性文件的制作機(jī)關(guān)來確定法院的管轄權(quán),在附帶訴訟中,行政規(guī)范性文件的審查是判斷行政行為是否合法的依據(jù),根據(jù)制定機(jī)關(guān)來確定法院的管轄既節(jié)省了司法資源,又能保證行政糾紛的實(shí)際解決。對(duì)于由多個(gè)行政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的行政規(guī)范性文件提起的訴訟,如果這些制定機(jī)關(guān)不再同一個(gè)法院管轄范圍之內(nèi),可以在法律中直接規(guī)定由較高級(jí)別的法院進(jìn)行管轄,因?yàn)橛啥鄠€(gè)機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的規(guī)范性文件比較特殊,其比由單個(gè)機(jī)關(guān)制定的行政規(guī)范性文件的影響更大,直接規(guī)定由較高級(jí)別的法院進(jìn)行管轄能夠滿足司法的實(shí)際需要。

(三)被告資格

我國行政訴訟法沒有規(guī)定可以直接對(duì)規(guī)范性文件提訟,對(duì)于規(guī)范性文件提訟時(shí),被告即為規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān),這沒什么爭議。對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查的則存在追加被告以及法院是否能夠受理的問題,在訴訟實(shí)踐中,要求對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查往往是在對(duì)行政行為提訟之后,此時(shí)作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告無疑,如果原告在法院受理之后,原告要求對(duì)行政機(jī)關(guān)據(jù)以作出行政行為的行政規(guī)范性文件進(jìn)行審查,那么此時(shí)法院能否追加行政規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)為共同被告,需要根據(jù)具體情況進(jìn)行考慮。如果追加行政規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)為共同被告,受訴法院將面臨是否具有管轄權(quán)的問題,如果法院對(duì)規(guī)范性文件沒有司法審查權(quán),那么意味著法院就應(yīng)當(dāng)終止審理并將案件移送有管轄權(quán)的法院,這將造成法院審判資源的浪費(fèi)。對(duì)于在行政訴訟案件中,原告要求對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行司法審查的案件,應(yīng)當(dāng)綜合案件的具體情況,確定本案的被告。在附帶訴訟中,原告提起行政訴訟的直接目的是為了排除行政行為所造成的侵害,要求對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行司法審查的目的也是為了排除行政行為造成的侵害。如果此時(shí)追加行政規(guī)范性文件的制定主體為被告,行政訴訟的審理期限將會(huì)延長,被行政行為侵犯的權(quán)益得到救濟(jì)的時(shí)間就會(huì)延長,對(duì)于該類案件,人民法院在審理的時(shí)候應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮法院釋明的功能,由當(dāng)事人進(jìn)行選擇,如果原告堅(jiān)持要求追加被告的,人民法院則應(yīng)按照法律程序的規(guī)定追加被告并將案件移交由管轄權(quán)的法院進(jìn)行審理,如果原告允許法院不追加被告的,法院可以將行政規(guī)范性文件的制定主體列為第三人參加訴訟,案件審結(jié)之后,人民法院應(yīng)當(dāng)將案件的審理情況告知人民檢察院,由人民檢察院決定是否對(duì)行政規(guī)范性文件提請(qǐng)司法審查。

(四)期限

對(duì)行政規(guī)范性文件提起司法審查,應(yīng)當(dāng)有一定的期限限制。我國行政訴訟法對(duì)行政復(fù)決定不服的期限限定為收到復(fù)議決定之日起十五日內(nèi),對(duì)行政行為提訟的,在知道或應(yīng)當(dāng)知道行政機(jī)關(guān)作出行政行為之日起六個(gè)月內(nèi)等等都進(jìn)行了規(guī)定,對(duì)規(guī)范性文件提訟的期限也應(yīng)限定一定的期限,對(duì)于行政規(guī)范性文件提訟的期限,應(yīng)當(dāng)區(qū)分單獨(dú)的審查還是附帶的審查,對(duì)于附帶提起對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行審查的期限應(yīng)當(dāng)限定在原告對(duì)行政行為期至訴訟程序結(jié)束的時(shí)間之內(nèi),如果原告在該期限內(nèi)沒有提出對(duì)規(guī)范性文件審查的請(qǐng)求,人民法院作出判決后,原告以規(guī)范性文件不合法為由要求人民法院重新作出案件審理的,應(yīng)當(dāng)根據(jù)“一事不再理”的原則,直接駁回原告的訴訟請(qǐng)求,以免造成司法資源的浪費(fèi),同時(shí)為了避免違法的行政規(guī)范性文件繼續(xù)侵犯公明的合法權(quán)益,原告可向檢察機(jī)關(guān)提出訴訟建議,由人民檢察院直接向人民法院提起對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行司法審查的訴訟。對(duì)規(guī)范性文件直接提訟的期限,應(yīng)當(dāng)限定為行政規(guī)范性文件公布之日起一年。行政規(guī)范性文件施行后,公民對(duì)規(guī)范性文件的理解、規(guī)范性文件瑕疵的暴露,都需要一定的時(shí)間。如果不限定直接提訟的期限,規(guī)范性文件一經(jīng),檢察機(jī)關(guān)就要求對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查,那么就有可能干擾行政機(jī)關(guān)職權(quán)的正常行使。限定檢察機(jī)關(guān)直接提訟的期限為一年,在規(guī)范性文件公布之日起一年之中,行政機(jī)關(guān)在適用規(guī)范性文件的過程中就有可能發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件的瑕疵,此時(shí)就能對(duì)規(guī)范性文件提起司法審查。如果將對(duì)規(guī)范性文件提起司法審查的時(shí)間予以延長更多,那么公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益遭受行政規(guī)范性文件侵權(quán)的可能性就更大,因此,將對(duì)規(guī)范性文件提起司法審查的時(shí)間限定為一年是比較適合的。

二、行政規(guī)范性文件司法審查的依據(jù)及范圍

(一)行政規(guī)范性文件司法審查的依據(jù)

對(duì)行政規(guī)范性文件的司法審查包括法律問題和事實(shí)問題兩個(gè)方面,確認(rèn)行政規(guī)范性文件的合法性的依據(jù)應(yīng)當(dāng)包括被審查行政規(guī)范性文件的上位法,由于我國的行政訴訟法未將規(guī)章列入行政訴訟的受案范圍,對(duì)行政規(guī)范性文件的司法審查依據(jù)包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例及規(guī)章。對(duì)行政規(guī)范性文件是否合憲的審查,不僅僅限于憲法條文所限定的內(nèi)容,還應(yīng)包括憲法的基本原則、基本精神。將法律作為審查行政規(guī)范性文件的依據(jù)時(shí),不僅限于當(dāng)事人指明的其所違反的法律,還包括法院在審理過程中發(fā)現(xiàn)的行政規(guī)范性文件可能違反的法律規(guī)范,法院對(duì)適用何種法律來確認(rèn)行政規(guī)范性文件是否違法就有選擇適用的權(quán)利。對(duì)于行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章能否作為司法審查的對(duì)象,理論界爭論頗多,鑒于我國的實(shí)際情況,行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章尚未列為司法審查的對(duì)象,從我國的法律法規(guī)效力體系來看,行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章均具有一定的法律效力,對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行審查時(shí),可以依據(jù)行政法規(guī)、地方性法規(guī),對(duì)于規(guī)章能否作為行政規(guī)范性文件司法審查的依據(jù),行政訴訟法明確予以規(guī)定將規(guī)章作為法院司法審查的參照,因此對(duì)規(guī)范性文件的審查對(duì)規(guī)章也應(yīng)當(dāng)是參照標(biāo)準(zhǔn)。自治條例和單行條例,是基于我國的多民族性決定的,因此在對(duì)民族自治地方的行政規(guī)范性文件進(jìn)行審查,應(yīng)當(dāng)有限適用自治條例和單行條例。

(二)行政規(guī)范性文件司法審查的范圍

司法具有被動(dòng)性的特征,對(duì)行政規(guī)范性文件的司法審查作為行政訴訟的一種,同樣具有被動(dòng)的特點(diǎn),那么對(duì)于規(guī)范性文件的審查是否也應(yīng)按照不告不理的原則,如果原告只請(qǐng)求法院對(duì)行政規(guī)范性文件的某一條款或者某一部分進(jìn)行審查,法院是否只能審查原告的訴訟請(qǐng)求的部分,原告訴訟請(qǐng)求之外的部分,則不予審查。由于規(guī)范性文件的特殊性,對(duì)于這樣的情況應(yīng)擴(kuò)大法院的審查范圍,賦予法院對(duì)整個(gè)規(guī)范性文件進(jìn)行審查的權(quán)力。因?yàn)樾姓?guī)范性文件往往是一個(gè)整體,只要原告要求對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行司法審查,法院就要對(duì)該規(guī)范性文件的整體進(jìn)行審查,以確定該規(guī)范性文件是否合法。但是對(duì)于行政規(guī)范性文件的審查也不能無限制的擴(kuò)大,法院不能主動(dòng)提起對(duì)規(guī)范性文件的審查,人民法院在審理對(duì)原告提起的規(guī)范性文件進(jìn)行審查的案件時(shí),規(guī)范性文件的制定依據(jù)是上位的行政規(guī)范性文件,法院也不能審查該規(guī)范性文件的合法性。

三、行政規(guī)范性文件司法審查的訴訟類型

將行政規(guī)范性文件納入行政訴訟的范疇,規(guī)定行政規(guī)范性文件可訴,意味著行政規(guī)范性文件的司法審查可以納入行政訴訟類型。行政訴訟類型化有利于更好地滿足原告提訟所追求目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),更好地指引當(dāng)事人的訴訟行為和法院的受理、審判行為。原告請(qǐng)求對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查,其請(qǐng)求可以概括為兩種,一種是要求判定行政規(guī)范性文件違法,另一種是要求判定行政規(guī)范性文件違法且侵權(quán)。

(一)確認(rèn)訴訟的亞類型

確認(rèn)訴訟是指原告要求法院確認(rèn)行政行為的合法性、效力以及行政法律關(guān)系是否存在的訴訟類型。①在民事訴訟中,存在這樣的情形,民事訴訟的原告要求被告履行某種義務(wù),而原告要求被告履行的義務(wù)是以確認(rèn)某行政規(guī)范性文件合法為前提的,為了維護(hù)自己的合法權(quán)益,原告需要對(duì)該規(guī)范性文件的合法性予以確認(rèn),人民法院在審理民事訴訟的時(shí)候不能直接確認(rèn)某項(xiàng)行政行為的合法性,此時(shí)原告就需要通過行政訴訟來解決,原告向法院提訟的目的就是為了確認(rèn)該行政規(guī)范性文件合法,來支持其他的訴訟請(qǐng)求,此時(shí)的行政訴訟類型即為確認(rèn)訴訟。

(二)撤銷訴訟的亞類型

撤銷訴訟是指公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政主體的行為違法侵犯其合法權(quán)益而請(qǐng)求法院撤銷該行為的行政訴訟類型。②行政訴訟法的規(guī)定,公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)據(jù)以做出行政行為的規(guī)范性文件不合法的,可以在對(duì)行政行為提訟時(shí),一并要求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。公民、法人或者其他組織要求對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行審查是為了證明行政行為不合法。如果此時(shí),行政機(jī)關(guān)作出的行政行為超越職權(quán),而超越職權(quán)的行政行為是根據(jù)該規(guī)范性文件的規(guī)定作出的,那么此時(shí)提起規(guī)范性文件司法審查,就是為了要證明該規(guī)范性文件不合法,應(yīng)當(dāng)予以撤銷,此時(shí)的規(guī)范性文件司法審查就是撤銷訴訟,應(yīng)按照撤銷訴訟的訴訟類型確定審理的程序。

四、法院對(duì)行政規(guī)范性文件司法審查的裁決類型

法院不能拒絕裁判,人民法院應(yīng)當(dāng)對(duì)原告的所有訴訟請(qǐng)求予以裁判,在對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行審查后,針對(duì)不同的訴訟請(qǐng)求,法院的裁判類型也不同。

(一)確認(rèn)訴訟亞類型的裁判

針對(duì)確認(rèn)訴訟的亞類型,即原告請(qǐng)求判定行政規(guī)范性文件違法的訴訟請(qǐng)求,結(jié)合不同國家司法審查的裁判類型,人民法院的判決類型大致有合法有效裁判、違法無效裁判、單純違法宣告,警告性裁判等幾種類型。

1.合法有效裁判。合法有效裁判是指法院對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查之后,認(rèn)為規(guī)范性文件的事實(shí)問題與法律問題均合法的,或者對(duì)行政規(guī)范性文件的事實(shí)問題和法律問題可以做出多種解釋但是法院最終認(rèn)定其合法的,法院則作出規(guī)范性文件合法有效的判決。

2.違法無效裁判。違法無效裁判是法院對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行審查后,認(rèn)為規(guī)范性文件的事實(shí)問題或者法律問題違反法律的規(guī)定而作出違法無效的裁判,對(duì)規(guī)范性文件作出違法無效的裁判需要十分慎重,因?yàn)閷?duì)規(guī)范性文件一經(jīng)作出違法無效的宣告,將涉及規(guī)范性文件是自始無效還是判決之后無效還是一定期限內(nèi)無效的問題,需要法官對(duì)各種問題綜合考量。

3.單純違法宣告。單純違法宣告是法院經(jīng)審查,認(rèn)為規(guī)范性文件違法,但是對(duì)其宣布無效的危害要比不宣告其無效的危害更大,為了衡平各種利益關(guān)系,法院在判決中并不直接宣告行政規(guī)范性文件無效而只是確認(rèn)其違法,但同時(shí)法院在作出這種判決時(shí),應(yīng)當(dāng)向規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)提出改善的建議,同時(shí)向立法機(jī)關(guān)、法律監(jiān)督機(jī)關(guān)提出監(jiān)督建議,督促行政機(jī)關(guān)對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行修改和完善,這樣既可以彌補(bǔ)行政規(guī)范性文件出現(xiàn)的漏洞,又能督促行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件時(shí)采取更加審慎的態(tài)度。

4.警告性裁判。警告性裁判是指人民法院對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行審查后,無法作出行政規(guī)范性文件者違法的裁判,而放任行政規(guī)范性文件繼續(xù)產(chǎn)生效力,又有可能造成行政規(guī)范性文件產(chǎn)生危害公民權(quán)益的可能,此時(shí)因?yàn)樾姓?guī)范性文件的法律問題和事實(shí)問題均合乎法律的規(guī)定,不能作出規(guī)范性文件違法的裁判,但是其繼續(xù)適用,則違法的危險(xiǎn)性很大,對(duì)其作出確認(rèn)其合法的裁判也不能滿足需要,法院就要對(duì)行政規(guī)范性文件作出警告性裁判。

我國針對(duì)告請(qǐng)求判定行政規(guī)范性文件違法的訴訟請(qǐng)求作出的裁判也主要應(yīng)包括上述幾種類型,這樣才能既保證社會(huì)秩序的穩(wěn)定,又能促使我國規(guī)范性文件的體系不斷優(yōu)化。

(二)撤銷訴訟亞類型的裁判

針對(duì)撤銷訴訟的亞類型,即原告要求判定行政規(guī)范性文件違法且侵權(quán)的訴訟請(qǐng)求,人民法院對(duì)其的裁判類型主要有合法不侵權(quán)、違法且侵權(quán),違法

① 馬懷德.行政訴訟原理[M]. 北京:法律出版社,2004,695.

② 江必新,梁鳳云.行政訴訟法理論與實(shí)務(wù)[M]. 北京:北京大學(xué)出版社,2009:684.

篇(8)

1、加強(qiáng)對(duì)《監(jiān)督法》貫徹學(xué)習(xí)的監(jiān)督,增強(qiáng)廉潔從政意識(shí)。《監(jiān)督法》是人大常委會(huì)開展法律監(jiān)督和工作監(jiān)督的行動(dòng)指南。這部法律頒布后,市人大在組織常委會(huì)組成人員學(xué)好該部法律的同時(shí),及時(shí)向政府提出建議,將學(xué)習(xí)宣傳《監(jiān)督法》和《行政監(jiān)察法》同開展干部廉政勤政教育工作緊密結(jié)合,組織開展《監(jiān)督法》和《行政監(jiān)察法》專題培訓(xùn)。并要求在教育對(duì)象上要突出一個(gè)“廣”字,在教育形式上要突出一個(gè)“新”字,在教育內(nèi)容上要突出一個(gè)“實(shí)”字,編印《黨員干部警示教育手冊(cè)》、組織廉政專場(chǎng)文藝匯演、向全市各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部及家屬發(fā)送廉政短信以及“致全市領(lǐng)導(dǎo)干部一封信”等,深入開展廉政勤政教育活動(dòng),提高了廣大干部廉潔從政意識(shí)和自覺接受人大監(jiān)督的意識(shí)。

2、加強(qiáng)對(duì)規(guī)范性文件備案的監(jiān)督,確保政令暢通。一是圍繞市委、市政府提出的工業(yè)強(qiáng)市、環(huán)境立市目標(biāo),全面開展規(guī)范性文件備案審查工作。市人大常委會(huì)先后對(duì)林權(quán)制度改革、農(nóng)村稅費(fèi)改革、安全生產(chǎn)管理、資源和環(huán)境保護(hù)、救災(zāi)款物和低保資金使用等規(guī)范性文件進(jìn)行了備案審查;對(duì)創(chuàng)建“優(yōu)秀旅游城市”、礦區(qū)棚戶區(qū)改造資金使用管理等進(jìn)行了專項(xiàng)檢查。通過開展規(guī)范性文件備案審查和專項(xiàng)工作檢查,提出合理建議,保證了政令暢通,推動(dòng)了實(shí)施“四輪驅(qū)動(dòng)”戰(zhàn)略,確保經(jīng)濟(jì)總量翻番目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。二是全程監(jiān)督整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序工作,扎實(shí)推進(jìn)公共資源市場(chǎng)化配置。建議市政府制定《新區(qū)建設(shè)、礦區(qū)棚戶區(qū)改造、土地出讓等重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)嵭腥瘫O(jiān)督的辦法》和《關(guān)于規(guī)范公共資源市場(chǎng)化配置工作的實(shí)施意見》,規(guī)范了招投標(biāo)市場(chǎng)秩序和政府采購、土地出讓、產(chǎn)權(quán)交易行為,防止了公共資源收益的部門化和福利化。

3、加強(qiáng)對(duì)行政行為的監(jiān)督,提升為民執(zhí)政的公信力。市人大常委會(huì)始終堅(jiān)持圍繞中心,服務(wù)大局,精選題目的原則,以土地征遷、教育收費(fèi)、勞動(dòng)保障、環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療衛(wèi)生、涉農(nóng)收費(fèi)等行業(yè)、部門為重點(diǎn),確定議題,開展(三查)活動(dòng),確保了《行政許可法》和《行政處罰法》的認(rèn)真貫徹實(shí)施,使損害群眾利益的問題得到了較好解決。如通過開展貫徹實(shí)施《土地管理法》情況的調(diào)查,對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)管理使用情況進(jìn)行了監(jiān)督檢查,確保了征地補(bǔ)償費(fèi)的全額按時(shí)撥付和發(fā)放;通過開展《勞動(dòng)合同法》的貫徹執(zhí)行檢查,對(duì)企業(yè)勞動(dòng)用工情況進(jìn)行監(jiān)督,督促市政府查處涉及拖欠農(nóng)民工工資,追回農(nóng)民工工資百萬元;通過開展《環(huán)境保護(hù)法》的執(zhí)法檢查,對(duì)企業(yè)違法排污問題進(jìn)行了全面調(diào)查,限期治理;通過開展教育亂收費(fèi)專項(xiàng)調(diào)查,促進(jìn)了教育“一費(fèi)制”收費(fèi)辦法的落實(shí);通過開展藥品質(zhì)量專項(xiàng)檢查,規(guī)范了藥品采購和醫(yī)藥市場(chǎng)秩序;通過開展涉農(nóng)收費(fèi)專項(xiàng)治理檢查,規(guī)范了涉農(nóng)用水、用電、建房、計(jì)生等收費(fèi)行為,提升了政府的公信力。

4、加強(qiáng)政行風(fēng)建設(shè)監(jiān)督,嚴(yán)肅查處違紀(jì)違法行為。一是結(jié)合開展(三查)活動(dòng),對(duì)行政執(zhí)法人員的勤廉情況一并監(jiān)督檢查,督促監(jiān)察機(jī)關(guān)開展經(jīng)常性的勤政廉政巡查,強(qiáng)化行政效能監(jiān)察。二是開展《監(jiān)察法》執(zhí)法專題檢查,聽取監(jiān)察機(jī)關(guān)查處公務(wù)人員違紀(jì)違法和失職瀆職問題,切實(shí)維護(hù)行政紀(jì)律。二年來,督促監(jiān)察機(jī)關(guān)開展各種政行風(fēng)監(jiān)督檢查活動(dòng),提出整改措施;有數(shù)名干部受到責(zé)任追究,幾個(gè)單位被取消評(píng)先評(píng)優(yōu)資格,使軟環(huán)境有了極大改善,為招商企業(yè)搭建了良好的發(fā)展平臺(tái)。

5、加強(qiáng)行政效能監(jiān)督,建立勤政高效法制政府。一是建議市政府以貫徹實(shí)施《行政許可法》為契機(jī),推進(jìn)行政審批制度的改革。市政府組織專門力量,先后三次對(duì)行政審批事項(xiàng)進(jìn)行清理,使行政審批項(xiàng)目大幅減少,降低收費(fèi)幾十項(xiàng)。二是督促政府深化政務(wù)公開。圍繞“人、權(quán)、錢”三個(gè)重點(diǎn)問題,擴(kuò)大群眾知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)。三是建議實(shí)行服務(wù)公開承諾制。行政部門對(duì)服務(wù)項(xiàng)目全面對(duì)外公開承諾,自覺接受群眾監(jiān)督。向社會(huì)公開辦事服務(wù)承諾,社會(huì)反映良好。四是建議設(shè)立新區(qū)政務(wù)服務(wù)大廳,將行政審批項(xiàng)目納入政務(wù)中心統(tǒng)一辦理,實(shí)行“一站式辦公”、“一個(gè)窗口服務(wù)”、“一條龍審批”等便民、利民措施。通過上述工作,減少了審批環(huán)節(jié),縮短了辦事時(shí)限,提高了辦事效率。

二、存在問題

通過開展調(diào)查研究,依法行政監(jiān)督工作存在的問題是:

1、監(jiān)督意識(shí)還不強(qiáng)。個(gè)別常委會(huì)組成人員監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng),監(jiān)督的主動(dòng)性不夠,不善于調(diào)查研究、對(duì)問題不求甚解,研究不深,分析不透,自身業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)不夠,監(jiān)督水平不高。

2、監(jiān)督魄力不足。工作中瞻前顧后,縮手縮腳,怕越權(quán)和越位。將質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤銷等剛性監(jiān)督手段棄之不用,審議發(fā)言隔靴搔癢,不痛不癢,監(jiān)督魄力不足。

3、對(duì)《監(jiān)督法》的學(xué)習(xí)和宣傳不夠。個(gè)別行政執(zhí)法部門對(duì)《監(jiān)督法》的立法意義認(rèn)識(shí)不足,學(xué)習(xí)宣傳不夠,依法主動(dòng)自覺接受監(jiān)督的意識(shí)不強(qiáng)。

三、幾點(diǎn)建議

依法行政監(jiān)督工作的基本思路是:以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),以建設(shè)法治政府為目標(biāo),緊緊圍繞貫徹執(zhí)行《監(jiān)督法》這條主線,加大行政法律、法規(guī)的宣傳普及力度,強(qiáng)化監(jiān)督意識(shí),提高監(jiān)督能力;努力做到依法監(jiān)督、敢于監(jiān)督、勤于監(jiān)督、善于監(jiān)督,確保依法行政,提高行政效能,為實(shí)施“四輪驅(qū)動(dòng)”戰(zhàn)略,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)總量翻番作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。

一要加大法律宣傳貫徹的監(jiān)督力度。把《監(jiān)督法》和《行政許可法》、《行政處罰法》等行政法律的宣傳貫徹納入全市普法總體規(guī)劃,統(tǒng)一安排,統(tǒng)一部署,充分利用廣播、電視等宣傳工具廣泛宣傳,讓社會(huì)各界都了解人大依法監(jiān)督的職責(zé),增強(qiáng)對(duì)人大依法監(jiān)督重要性的認(rèn)識(shí),支持人大常委會(huì)開展依法行政監(jiān)督工作;要增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)自覺接受人大依法監(jiān)督的意識(shí),加強(qiáng)與檢察院、法院、審計(jì)等相關(guān)部門的聯(lián)系,形成依法監(jiān)督的合力,提高依法行政效率。

二要加大規(guī)范性文件備案審查的工作力度。按照《監(jiān)督法》規(guī)定,健全規(guī)范性文件備案審查工作流程,嚴(yán)把文件審核關(guān),確保文件內(nèi)容的合法性、執(zhí)行的可操作性,減少制作的隨意性;要完善和規(guī)范行政監(jiān)督檢查機(jī)制,做到專題檢查和經(jīng)常性監(jiān)督檢查相結(jié)合,努力提高依法行政水平和行政管理能力。

篇(9)

二是監(jiān)督魄力還不足。行政執(zhí)法包羅萬象,內(nèi)容繁雜,涉及民生民利,執(zhí)法主體部門多,執(zhí)法對(duì)象多元化,矛盾沖突激烈,解決難度較大。監(jiān)督工作中存在瞻前顧后,謹(jǐn)小慎微,害怕越權(quán)和越位。寧愿將質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤銷等剛性監(jiān)督手段棄之不用,而搞行風(fēng)監(jiān)督員等柔性方式應(yīng)付走過場(chǎng)。

三是監(jiān)督主動(dòng)性還不夠。不善于調(diào)查研究、解剖麻雀,對(duì)問題不求甚解、研究不透。尤其是超前意識(shí)不強(qiáng),對(duì)當(dāng)前矛盾多發(fā)期行政執(zhí)法工作中出現(xiàn)的問題疏于研究,監(jiān)督指導(dǎo)不到位,客觀上造成行政復(fù)議及行政訴訟案件多發(fā)。還有的對(duì)行政法律知識(shí)的學(xué)習(xí)和研究不夠,行政執(zhí)法監(jiān)督能力不強(qiáng),遇事人云亦云、毫無主見,使法律賦予的監(jiān)督職能形同虛設(shè)。

二、存在問題的原因

(一)監(jiān)督工作認(rèn)識(shí)淡薄。人大是集體行使監(jiān)督職權(quán),人大代表監(jiān)督意識(shí)的強(qiáng)弱直接影響監(jiān)督的力度和效果。近年來,代表結(jié)構(gòu)有了明顯改善,素質(zhì)有了提高,但與人大所面臨的監(jiān)督任務(wù)和要求相比仍顯不足,一定程度上制約了人大監(jiān)督的效果。人大專職委員多數(shù)因年齡偏大由黨委和行政部門改任,部分委員把人大當(dāng)成“二線”,視為退休前的“最后一站”,感到人大工作不像黨務(wù)和行政、經(jīng)濟(jì)工作實(shí)在,有失落感,對(duì)做好監(jiān)督工作的信心大打折扣。一些非駐會(huì)委員認(rèn)為監(jiān)督工作屬份外兼職和業(yè)余,于己關(guān)系不大,存在應(yīng)付差事心理。另外,個(gè)別代表因曾提的議案得不到應(yīng)有重視,或得不到滿意答復(fù),心灰意冷,監(jiān)督熱情不高,履職意識(shí)差。

(二)監(jiān)督形式單一弱化。行政執(zhí)法涉及范圍廣、數(shù)量大、任務(wù)重,執(zhí)法依據(jù)的法規(guī)種類多,執(zhí)法程序具有一定彈性,與百姓日常生活息息相關(guān)、倍受關(guān)注。一些執(zhí)法部門出現(xiàn)有法不依、執(zhí)法不嚴(yán),違法不究問題,究其原因就是監(jiān)督責(zé)任落實(shí)不到位,內(nèi)部監(jiān)督缺乏具體的褒獎(jiǎng)與懲戒措施。加之人大對(duì)行政執(zhí)法監(jiān)督過于宏觀和原則,審議和提建議多,適用剛性監(jiān)督措施少,工作中該跟蹤調(diào)查的不調(diào)查、該質(zhì)詢的不質(zhì)詢、該撤銷的不撤銷,使一些執(zhí)法人員執(zhí)法隨意,辦案不公,枉法裁判,知法違法,嚴(yán)重?fù)p害了政府形象。

(三)監(jiān)督法規(guī)不夠完善。我國現(xiàn)行的行政法規(guī)重行政機(jī)關(guān)對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的管理控制,輕保障公民的合法權(quán)益和公民與行政機(jī)關(guān)平等民事主體關(guān)系的內(nèi)容。公民在國家實(shí)施行政管理過程中處于不平等的被動(dòng)和屈從地位。受行政立法思想的影響,人大對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督,也難免陷入重維護(hù)行政行為的誤區(qū)。有的行政法規(guī)帶有明顯的部門利益痕跡,導(dǎo)致法律間不協(xié)調(diào),甚至抵觸和矛盾,適用后產(chǎn)生的法律效果令人困惑。而人大監(jiān)督必須依法進(jìn)行,這樣,難免左右為難,監(jiān)督失衡。重實(shí)體、輕程序是我國立法的一個(gè)特點(diǎn),立法滯后,行政執(zhí)法程序不完善,有些行政法規(guī)雖然賦予行政主體一定的執(zhí)行權(quán),但由于沒有程序規(guī)定,無法可依,執(zhí)行措施難于操作,造成少數(shù)執(zhí)法人員執(zhí)法隨意,,使人大的行政執(zhí)法監(jiān)督難于有力實(shí)施。

(四)監(jiān)督機(jī)構(gòu)不盡合理。人大實(shí)施行政執(zhí)法監(jiān)督必須有一支專業(yè)性較強(qiáng)的監(jiān)督機(jī)構(gòu),如審計(jì)、稅務(wù)監(jiān)督等。然而,這些機(jī)構(gòu)都設(shè)置在政府序列,屬權(quán)力的自我監(jiān)督,“用自己刀削自己把”,使監(jiān)督的公開、公正的真實(shí)性及監(jiān)督力度受到制約和影響,也影響人大行使監(jiān)督職權(quán)。一些地方采取黨政聯(lián)合發(fā)文、決定本行政區(qū)域內(nèi)重大事項(xiàng),替代行政機(jī)關(guān)和權(quán)力機(jī)關(guān)的職權(quán),黨政不分,使人大對(duì)政府的監(jiān)督處于兩難境地。另外,政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的多重性也不利于人大行使行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán),一些由省直接管理延伸到地方的部門,如稅務(wù)、工商、技監(jiān)部門,實(shí)行人、財(cái)、物上劃管理,又是政府系列設(shè)置,人大對(duì)其行政執(zhí)法監(jiān)督缺乏剛性處置手段。三、措施與對(duì)策

(一)提高素質(zhì)強(qiáng)化監(jiān)督能力。人大代表素質(zhì)直接影響著監(jiān)督力度和監(jiān)督效果。首先,必須具備良好的思想和文化素質(zhì),具有良好的語言表達(dá)能力和社會(huì)活動(dòng)能力。人大代表來自不同黨派、不同行業(yè)、不同民族,要有較強(qiáng)的事業(yè)心和責(zé)任感,要大公無私,敢講真話。其次,要具備較強(qiáng)的專業(yè)素質(zhì),是各行業(yè)、戰(zhàn)線的行家里手、專業(yè)人才,只有這樣,才能獨(dú)具慧眼,提出高質(zhì)量議案和建議。所以,要推薦具備良好的政治和專業(yè)素質(zhì),熱心參政議政的人當(dāng)選為人大代表。開展多層次的培訓(xùn)提高代表依法履職的素質(zhì),并組織視察、調(diào)研等“三查”活動(dòng),使代表敢于言民志、表民意、爭民利,在行政執(zhí)法監(jiān)督工作中發(fā)揮應(yīng)有的作用,在知政、參政、議政、督政中提高履職能力。

篇(10)

1.1 消防行政執(zhí)法力量明顯不足長期以來,我國消防安全管理工作一直由消防主管機(jī)關(guān)“單槍匹馬”完成。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,社會(huì)上公共聚集場(chǎng)所的數(shù)量和規(guī)模急劇增加,而消防公安機(jī)關(guān)的數(shù)量和規(guī)模卻沒有相應(yīng)增長,造成管理者與被管理者規(guī)模上的不對(duì)稱。由于消防公安機(jī)關(guān)力量有限,消防監(jiān)督檢查工作難以覆蓋全部管理目標(biāo),部分公眾聚集場(chǎng)所游離于管理范圍之外,造成漏管和失控現(xiàn)象。同時(shí),龐大的工作量使得消防監(jiān)督檢查執(zhí)法人員疲于奔走,身心極度疲勞,管理工作難以深入開展,工作效率不高。

1.2 公眾聚集場(chǎng)所消防安全意識(shí)淡薄公眾聚集場(chǎng)所多為服務(wù)產(chǎn)業(yè)企業(yè)單位,消防安全意識(shí)淡薄,常常因?yàn)樽非蠼?jīng)濟(jì)效益而忽視消防安全。通常表現(xiàn)為消防管理制度不健全或落實(shí)不到位,主要存在于文字之上,成為應(yīng)付消防檢查的手段,沒有真正發(fā)揮應(yīng)有作用;消防防范措施流于形式,得過且過;消防設(shè)施、設(shè)備老化、故障、沒有正確使用等。同時(shí),公眾聚集場(chǎng)所人員密集、人流量大、設(shè)施多樣,結(jié)構(gòu)復(fù)雜的特點(diǎn)也使得公眾聚集場(chǎng)所消防安全管理措施落實(shí)困難,比如因?yàn)楣芫€暗敷,維護(hù)空間狹小等都使得維護(hù)管理難度加大,成本增加,進(jìn)一步降低了公眾聚集場(chǎng)所履行消防安全職責(zé)的意愿。1.3 消防安全管理體制有待完善隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,管理制度改革和機(jī)構(gòu)改革的持續(xù)深化,部分行政管理機(jī)構(gòu)撤銷合并,剩余行政執(zhí)法部門的權(quán)責(zé)也發(fā)生了很大變化。在消防安全管理領(lǐng)域,消防公安機(jī)關(guān)一直處于單打獨(dú)斗狀態(tài),缺乏和其它行政執(zhí)法部門很好的配合。同時(shí),在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)下,受管理的企事業(yè)單位日趨多元化,消防管理復(fù)雜程度不斷上升,單單依靠消防公安機(jī)關(guān)的力量難以保證消防管理和防火監(jiān)督工作效率。

2 加強(qiáng)公眾聚集場(chǎng)所消防安全監(jiān)督管理的對(duì)策

2.1 嚴(yán)格依法履行消防監(jiān)督檢查職責(zé),重點(diǎn)做好公眾聚集場(chǎng)所消防安全隱患整治工作針對(duì)當(dāng)前公眾聚集場(chǎng)所存在的種種消防隱患,消防機(jī)關(guān)要采取有預(yù)見性的措施,做好宏觀控制,通過嚴(yán)格執(zhí)行行政審批制度,做好公共場(chǎng)所工程消防安全審查工作,從工程設(shè)計(jì)、施工、原材料防火等級(jí)等方面從源頭消除火災(zāi)隱患,把好工程消防安全關(guān)。嚴(yán)格按照《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》,做好公眾聚集場(chǎng)所的抽檢工作。在抽檢過程中要嚴(yán)格做好記錄,保證一切行為可追溯,對(duì)于違反消防法律法規(guī)定行為堅(jiān)決依法處置,通過對(duì)部分單位的檢查處理達(dá)到強(qiáng)化整個(gè)行業(yè)乃至社會(huì)消防安全狀況的目的。

2.2 加強(qiáng)監(jiān)管力度,建立多部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制針對(duì)當(dāng)前行政體制改革、執(zhí)法部門權(quán)責(zé)交叉減少,工商、文化等部門不在負(fù)責(zé)賓館、商場(chǎng)、公共娛樂場(chǎng)所等公眾聚集場(chǎng)所消防安全條件審查,消防監(jiān)管機(jī)構(gòu)持續(xù)精簡的情況,消防公安部門要把消防管理工作的重心由準(zhǔn)入審批調(diào)整到日常監(jiān)管上來,進(jìn)一步加強(qiáng)公眾聚集場(chǎng)所消防監(jiān)督管理工作力度。同時(shí),由地方政府組織召開消防安全管理聯(lián)系會(huì)議,形成由消防公安機(jī)關(guān)牽頭,質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生、工商、稅收、文化等部門共同參與的消防安全聯(lián)合執(zhí)法體系。整合行政執(zhí)法資源,利用各部門的行政執(zhí)法權(quán)力從各自分管領(lǐng)域加強(qiáng)對(duì)公眾聚集場(chǎng)所消防安全的依法進(jìn)行規(guī)范與約束。建立消防信息共享機(jī)制,對(duì)于消防檢查不符合要求的單位,除消防公安機(jī)關(guān)外,其它工商、文化等部門也要通過配套法律法規(guī)加以處理,從而形成管理合力,以保障公共消防安全工作效率。

篇(11)

一、引言

所謂的會(huì)計(jì)監(jiān)督,是由國家政府針對(duì)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng),頒布的系列方針及政策制度,其作為單位財(cái)務(wù)收支管理工作的行事依據(jù),利于進(jìn)一步保證單位預(yù)算工作的順利開展。行政事業(yè)單位的工作與廣大人民群眾的利益息息相關(guān),為了更好的進(jìn)行財(cái)務(wù)預(yù)算管理,加強(qiáng)會(huì)計(jì)監(jiān)督,對(duì)財(cái)務(wù)管理活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范才是王道。加之,行政事業(yè)單位屬于非盈利的組織,資金來源與用處相對(duì)比較固定,因此會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)較為簡單,預(yù)算管理較嚴(yán)格,呈現(xiàn)出了獨(dú)特的會(huì)計(jì)管理特點(diǎn),加強(qiáng)會(huì)計(jì)監(jiān)督意義非凡。首先,加強(qiáng)事業(yè)單位會(huì)計(jì)監(jiān)督也是對(duì)經(jīng)濟(jì)政策的貫徹落實(shí),單位會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)與會(huì)計(jì)工作人員具有對(duì)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合法性,以及信息數(shù)據(jù)的真實(shí)完整性進(jìn)行監(jiān)督檢查的職能。正是因?yàn)橛辛藭?huì)計(jì)監(jiān)督,才能有效地防范行政事業(yè)單位一切違背經(jīng)濟(jì)政策的行為活動(dòng)。其次,加強(qiáng)了會(huì)計(jì)監(jiān)督也有利于改善行政事業(yè)單位內(nèi)部的經(jīng)營管理,提高行政事業(yè)單位的管理水平,將財(cái)政資金真正的用于公共管理和公益服務(wù)上,保證人民利益最大化。同時(shí),加強(qiáng)會(huì)計(jì)監(jiān)督也能很好的遏止行政事業(yè)單位內(nèi)部的一切違法違規(guī)活動(dòng),增強(qiáng)內(nèi)部資金管理的合理性,杜絕單位內(nèi)部的貪污受賄活動(dòng),維護(hù)國家人民的利益。

二、行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)監(jiān)督過程中存在的問題

1.單位負(fù)責(zé)人會(huì)計(jì)監(jiān)督意識(shí)淡薄,對(duì)會(huì)計(jì)監(jiān)督重視不足

行政事業(yè)單位的性質(zhì)很特殊,它的資金多來源于國家財(cái)政撥款,且屬于非盈利單位,多負(fù)責(zé)一些社會(huì)職能,如:醫(yī)療衛(wèi)生、教育、市政規(guī)劃等。因此對(duì)于資金管理使用的考察,更多體現(xiàn)在社會(huì)效益上,因此使得行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人缺乏應(yīng)有的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí),也沒有在會(huì)計(jì)監(jiān)督上給予過多關(guān)注。總體來說,就是行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人會(huì)計(jì)監(jiān)督意識(shí)淡薄。俗話說:思想是行動(dòng)的主導(dǎo),缺乏了會(huì)計(jì)監(jiān)督意識(shí),會(huì)計(jì)監(jiān)督工作也沒有得到足夠的重視,將會(huì)計(jì)監(jiān)督簡單的歸成財(cái)務(wù)管理的預(yù)算控制,缺乏相對(duì)的會(huì)計(jì)監(jiān)督制度的建立健全。由于行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人的會(huì)計(jì)監(jiān)督意識(shí)淡薄,導(dǎo)致整個(gè)單位自上而下都缺乏對(duì)會(huì)計(jì)監(jiān)督的正確認(rèn)識(shí)。不僅沒有良好的會(huì)計(jì)監(jiān)督環(huán)境,也沒有獨(dú)立的會(huì)計(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu),對(duì)會(huì)計(jì)工作人員的監(jiān)督工作沒有很好的支持和定期的培訓(xùn),致使整個(gè)單位的會(huì)計(jì)監(jiān)督工作不能落到實(shí)處。就算有些會(huì)計(jì)人員認(rèn)識(shí)到了會(huì)計(jì)監(jiān)督的重要性,在這樣一個(gè)上行下效的環(huán)境中,也難以施展抱負(fù),將會(huì)計(jì)監(jiān)督工作深入財(cái)務(wù)管理各個(gè)環(huán)節(jié),最終的結(jié)果就是制約了行政事業(yè)單位改革進(jìn)程。

2.缺乏健全的會(huì)計(jì)監(jiān)督制度體系,會(huì)計(jì)監(jiān)督不具備獨(dú)立性

在行政事業(yè)單位中,由于職能的差異,組建了許多不同的部門,在工作中常常存在一定的交叉情況,但是會(huì)計(jì)監(jiān)督作為對(duì)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的重要構(gòu)成,應(yīng)該獨(dú)立存在,才能確保監(jiān)督管理工作的公平、公正。但是由于行政事業(yè)單位缺乏對(duì)會(huì)計(jì)監(jiān)督的正確、全面認(rèn)識(shí),不僅沒有獨(dú)立存在的會(huì)計(jì)監(jiān)督部門,就連會(huì)計(jì)監(jiān)督制度體系都不健全完善。一個(gè)單位缺乏設(shè)計(jì)合理、運(yùn)行有效的會(huì)計(jì)監(jiān)督機(jī)制,無法及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正單位內(nèi)部存在的一些財(cái)務(wù)舞弊現(xiàn)象,使行政事業(yè)單位貪污、挪用公款案件層出不窮。同時(shí),當(dāng)前行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)授權(quán)不清楚,沒有適當(dāng)?shù)募s束力量,使得許多單位出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力凌駕于會(huì)計(jì)監(jiān)督上的情況,甚至有領(lǐng)導(dǎo)獨(dú)斷專行,無形中增加了單位的財(cái)務(wù)管理監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)。加之,行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)監(jiān)督部門不具備一定的獨(dú)立性,工作時(shí)常受到領(lǐng)導(dǎo)及上級(jí)部門的干預(yù),根本無法行使會(huì)計(jì)監(jiān)督職能,發(fā)現(xiàn)單位出現(xiàn)財(cái)務(wù)問題,也沒有糾正的權(quán)力。久而久之,使得單位的會(huì)計(jì)監(jiān)督部門形同虛設(shè),工作無法真正的落到實(shí)處,不能有效的管理單位的財(cái)務(wù)工作,控制財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn),無法幫助行政事業(yè)單位緊跟時(shí)代的步伐,保障國家職責(zé)的實(shí)施。當(dāng)然行政事業(yè)單位存在這樣的情況,也會(huì)對(duì)其改革發(fā)展產(chǎn)生一定的不良影響。

3.會(huì)計(jì)監(jiān)督人員道德及職業(yè)素質(zhì)整體偏低,有待提高

由于我國行政事業(yè)單位一直缺乏會(huì)計(jì)監(jiān)督意識(shí),因此也沒有專業(yè)的會(huì)計(jì)監(jiān)督人員,一般都會(huì)直接從會(huì)計(jì)部門中選人員來擔(dān)任這一職務(wù)。這一做法,大大違背了會(huì)計(jì)監(jiān)督工作高于會(huì)計(jì)部門的原則,加上行政事業(yè)單位對(duì)會(huì)計(jì)部門重視也不夠,因此對(duì)會(huì)計(jì)人員的要求也相對(duì)偏低,甚至許多會(huì)計(jì)人員無證上崗,缺乏具有專業(yè)知識(shí)的會(huì)計(jì)人員,讓其來執(zhí)行會(huì)計(jì)監(jiān)督工作,實(shí)在不妥。同時(shí),一些會(huì)計(jì)人員道德和職業(yè)素質(zhì)偏低,根本無法適應(yīng)市場(chǎng)對(duì)會(huì)計(jì)監(jiān)督人才的要求,在進(jìn)行會(huì)計(jì)監(jiān)督工作時(shí),難免會(huì)出現(xiàn)各種問題。如:經(jīng)受不住金錢利益的誘惑,在領(lǐng)導(dǎo)者的壓力下,對(duì)一些偷稅漏稅、弄虛作假、挪用公款、貪污行為視而不見,或是直接參與其中,為自己開設(shè)小金庫。由此可見,建設(shè)一支強(qiáng)有力的會(huì)計(jì)監(jiān)督隊(duì)伍勢(shì)在必行。

三、行政事業(yè)單位加強(qiáng)會(huì)計(jì)監(jiān)督對(duì)策

1.提高單位負(fù)責(zé)人的會(huì)計(jì)監(jiān)督意識(shí),營造良好的會(huì)計(jì)監(jiān)督氛圍

為了確保行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)監(jiān)督工作做到真正的行之有效,樹立單位負(fù)責(zé)人的會(huì)計(jì)監(jiān)督意識(shí)是首要的。加強(qiáng)行政事業(yè)單位工作人員的教育培訓(xùn),尤其是單位內(nèi)部的主要負(fù)責(zé)人,必須嚴(yán)格學(xué)習(xí)《會(huì)計(jì)法》、《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》等相關(guān)規(guī)定,以提高其會(huì)計(jì)監(jiān)督意識(shí)。同時(shí)在日常的工作中,單位領(lǐng)導(dǎo)要起到模范帶頭作用,全力支持會(huì)計(jì)監(jiān)督工作,積極參與行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)監(jiān)督制度體系建設(shè),組建獨(dú)立的會(huì)計(jì)監(jiān)督部門,加強(qiáng)對(duì)會(huì)計(jì)工作人員的教育培訓(xùn),在整個(gè)單位中營造良好的會(huì)計(jì)監(jiān)督環(huán)境,更有利于行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)監(jiān)督工作的順利開展。當(dāng)然除此之外,還要加強(qiáng)對(duì)會(huì)計(jì)監(jiān)督的相關(guān)宣傳,可以定期舉辦會(huì)計(jì)監(jiān)督講座,組織單位內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督管理培訓(xùn)班,或是通過單位內(nèi)部官網(wǎng),建立會(huì)計(jì)監(jiān)督論壇,用一切方法加強(qiáng)全體人員對(duì)會(huì)計(jì)監(jiān)督重要性的正確認(rèn)識(shí)。不僅要從思想上改變對(duì)會(huì)計(jì)監(jiān)督的態(tài)度,還要使用一定的技術(shù)方法來支持行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)監(jiān)督工作,才能真正的推進(jìn)行政事業(yè)單位改革的進(jìn)程,讓單位的資金預(yù)算、使用更加合理科學(xué),杜絕一切違反規(guī)定的貪污、挪用、受賄行為,還行政事業(yè)單位一個(gè)健康的財(cái)務(wù)管理環(huán)境。

2.加快單位內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督制度體系的健全完善,確保會(huì)計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性

在行政事業(yè)單位改革過程中,財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)是極其重要的組成部分,為了最大化的發(fā)揮其在行政事業(yè)單位應(yīng)有的作用,加快會(huì)計(jì)監(jiān)督制度體系的健全完善是十分重要的。當(dāng)然在建立健全會(huì)計(jì)監(jiān)督制度體系的同時(shí),要考慮到其合理性和有效性,因此需要聘請(qǐng)具有一定資質(zhì)的專業(yè)團(tuán)隊(duì),結(jié)合行政事業(yè)單位實(shí)際情況,建立健全會(huì)計(jì)監(jiān)督制度體系。例如:將財(cái)務(wù)管理中有交集、沖突的崗位分離,由不同的人進(jìn)行單位的記賬、登記、結(jié)算等工作,力求做到零舞弊。同時(shí),為了防止會(huì)計(jì)工作人員監(jiān)守自盜,重要印章交由多人分別保管,會(huì)計(jì)復(fù)核時(shí),也需要至少兩個(gè)以上資歷較長的人單獨(dú)完成,再進(jìn)行對(duì)比整合。同時(shí),根據(jù)行政事業(yè)單位內(nèi)部具體情況發(fā)現(xiàn),會(huì)計(jì)監(jiān)督部門必須具有一定的獨(dú)立性,才能突顯出監(jiān)督的效果。為了確保行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)監(jiān)督工作的順利進(jìn)行,會(huì)計(jì)監(jiān)督部門的職能應(yīng)該獨(dú)立于上級(jí)部門,即領(lǐng)導(dǎo)及上級(jí)部門只有審核、監(jiān)督的作用,不能干預(yù)會(huì)計(jì)監(jiān)督部門的工作。同時(shí),要將行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)監(jiān)督部門與會(huì)計(jì)部門分離,且監(jiān)督工作應(yīng)高于會(huì)計(jì)部門工作,才能發(fā)揮出會(huì)計(jì)監(jiān)督應(yīng)有的監(jiān)督效用。

3.加強(qiáng)事業(yè)單位會(huì)計(jì)監(jiān)督人員綜合素質(zhì)培養(yǎng)

行政事業(yè)單位可以從外面高薪聘請(qǐng)一些有資歷的會(huì)計(jì)監(jiān)督人員,參與單位的會(huì)計(jì)監(jiān)督工作。要是打算直接調(diào)用內(nèi)部會(huì)計(jì)工作人員,必須注重對(duì)會(huì)計(jì)人員的職業(yè)素養(yǎng)、道德素養(yǎng)的考察。首先,他們必須熟悉《會(huì)計(jì)法》與《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》等相關(guān)政策規(guī)定,當(dāng)然還必須了解行政事業(yè)單位的一些政策規(guī)定,才能很好的開展會(huì)計(jì)監(jiān)督工作。在工作過程中,單位還應(yīng)該組織會(huì)計(jì)監(jiān)督人員進(jìn)行定期培訓(xùn)教育,以提升會(huì)計(jì)監(jiān)督人員的職業(yè)素養(yǎng),豐富自身的會(huì)計(jì)監(jiān)督專業(yè)知識(shí)與技能。同時(shí),會(huì)計(jì)監(jiān)督是一項(xiàng)要求很高的工作,作為行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)監(jiān)督工作的直接參與者,除了具備專業(yè)職業(yè)素養(yǎng)外,會(huì)計(jì)監(jiān)督人員還必須具有一定的道德素養(yǎng)。會(huì)計(jì)監(jiān)督人員在工作中必須嚴(yán)格要求自己,具有拒絕一切金錢、利益、壓力的勇氣和決心,才能做到公正、客觀的維護(hù)國家、社會(huì)、企業(yè)以及個(gè)人利益。當(dāng)然,會(huì)計(jì)監(jiān)督人員的一切工作都必須嚴(yán)格依照相關(guān)規(guī)范進(jìn)行,在維持高尚道德的同時(shí)能為自己的行為負(fù)責(zé),注重自身信譽(yù)培養(yǎng)。只有加強(qiáng)會(huì)計(jì)監(jiān)督人員內(nèi)外素質(zhì)兼修,才能對(duì)行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)監(jiān)督工作作出更多貢獻(xiàn),推動(dòng)行政事業(yè)單位改革發(fā)展。會(huì)計(jì)監(jiān)督作為行政事業(yè)單位的重要組成部分,確保會(huì)計(jì)監(jiān)督工作的順利開展,利于進(jìn)一步推動(dòng)行政事業(yè)單位改革發(fā)展,是必不可少的重要環(huán)節(jié)。

作者:劉惠敏 單位:威海市文登區(qū)財(cái)政局

參考文獻(xiàn)

1.傅嬈.淺談如何加強(qiáng)行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)監(jiān)督.中國市場(chǎng),2014(09).

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