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2實施管理成效分析

2.1土地規劃實施監督政策管理目標成效分析

江西省于2012年4月編制《江西省土地利用總體規劃修編與第二次土地調查成果銜接后的調整方案》（以下稱《規劃銜接方案》）對《江西省土地利用總體規劃（2006－2020年）》進行補充完善。《規劃銜接方案》對部分縣、鄉級規劃主要控制指標或布局進行了局部調整。一是優先安排結構性調整。規劃新增建設用地總量不增加的前提下，對部分地區的新增建設用地指標進行結構性調整，將部分節余且暫不使用的交通水利用地及其他建設用地指標調整到城鄉建設用地。二是市域范圍內縣與縣之間局部調整。在本設區市范圍內，允許矛盾突出的個別縣（市、區）耕地保有量或基本農田保護面積作微調，縣級新增建設用地指標在縣與縣之間作適當調整。顯然，江西省現行土地利用總體規劃調整修改次數為一次，修改原因是與第二次土地調查成果銜接。說明江西省現行土地利用總體規劃并非擅自修改擴大建設用地規模和改變建設用地布局，降低耕地保有量和基本農田保護面積。而規劃調整修改符合法定條件，調整修改程序符合要求，嚴格按江西省土地利用總體規劃修改或調整審批政策執行。

2.2土地利用發展戰略政策管理目標成效分析

江西省現行土地利用總體規劃實施以來，取得的經濟效益明顯。向莆鐵路、滬昆客運專線（江西段）、德興至南昌高速、濟南至廣州高速瑞金至尋烏段等重大基礎設施用地得到切實保障。城市建設有序進行，經濟水平快速增加。（1）GDP、固定資產與建設用地增長彈性系數：2006～2012年江西省GDP與建設用地增長彈性系數為4．05，固定資產投資與建設用地增長彈性系數為6．39。（2）GDP、固定資產與城鄉建設用地增長彈性系數：2006～2012年江西省GDP與城鄉建設用地增長彈性系數為3，固定資產投資與城鄉建設用地增長彈性系數為4．73。

2.3新增建設用地管理政策目標成效分析

（1）計劃管理。規劃實施以來，江西省堅持節約集約用地，為全省新型工業化、城鎮化和農業現代化建設的推進提供了良好的土地資源保障，促進了經濟社會快速發展。近5年統計數據顯示，江西省新增國有建設用地的供地率達70．48％，利用率達58．41％，新增建設用地的供地率和利用率水平總體較好。計劃管理目標實現程度較好。（2）規劃管理。江西省有效控制了11個設區市、100個縣級、1493個鄉級的土地利用總體規劃的各項指標，指導了《江西省土地整治規劃》等多個專項規劃的編制，引導城市、交通、村鎮、能源、水利、旅游和生態建設等相關規劃的編制，規劃管理目標得以實現。

2.4耕地補充政策目標成效分析

造地增糧富民工程實施期間（2007～2011年），全省實施“造地增糧富民工程”建設規模16．9×104ha，新增耕地4．6×104ha，總投資43．1億元；城鄉建設用地增減掛鉤試點實施4年來，全省共批復11個設區市80個縣（市、區）250個增減掛鉤試點項目區，批復拆舊區總規模9300ha、預計補充耕地8100ha；建新區總規模8873ha、擬占用耕地5893ha，可凈增有效耕地面積2206ha；2012年工礦廢棄地復墾利用12個項目區復墾區，總面積704．7ha，可新增耕地150．4ha；2012年，低丘緩坡荒灘等未利用地開發利用試點，年均控制規模為2000ha。顯然，江西省現行土地利用總體規劃實施過程的耕地補充政策中各試點政策效果好，示范效果明顯。

3存在的問題及對策

3.1存在問題

（1）新的試點政策在土地利用總體規劃中未體現，造成試點政策實施較難，如：低丘緩坡荒灘等未利用地開發利用試點、工礦廢棄地復墾利用試點、城市低效用地再開發試點的項目區，未在土地利用總體規劃圖中布局，在報批時往往會因為不符合規劃而被擱置，導致新的試點政策在規劃實施中較難開展。（2）土地利用總體規劃編制過程對中央重大發展戰略預計不足，無法滿足中央重大發展戰略政策對土地利用的需求。（3）差異化土地管理政策不明顯，建設用地指標使用空間分布不均衡。（4）建設用地管理政策中缺乏建設用地管理與相關用地管理人員的切身考核體制，致使實際用地超出規劃目標規定。

3.2對策

（1）增加土地利用總體規劃修改條件，使試點政策和土地利用戰略政策變化成為土地利用總體規劃修改條件。（2）建立土地利用總體規劃實施的定期評估機制，定期評估土地利用總體規劃實施情況，及時了解土地利用總體規劃實施情況。（3）建立并規范土地利用總體規劃修改／調整動態機制，依據土地利用總體規劃實施評價結果及時對土地利用總體規劃進行修改／調整。（4）參考耕地保護責任體制，建立建設用地管理與相關用地管理人員的切身考核體制，嚴格控制建設用地增量。

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土地管理制度是國家為了使土地資源得到最大化的利用、科學合理的調整土地管理而制定管理制度，是一個國家合理使用土地資源的準則與規范。土地管理是政府機構通過行政手段、法律等方式對單位、社會團體的土地資源進行管理的一個過程。

2.中國土地管理制度的現狀分析

我國的土地管理制度主要有占地補償制度、土地登記制度、保護耕地制度、用途管理制度等。現階段，我國土地方面的主要法律有《土地管理法》，是規范我國土地管理制度的基礎性法律，為國內建立土地管理制度起到很大的支撐作用。但目前我國土地管理制度仍然存在一定的問題，主要表現在農村和城市兩個方面。

2.1農村土地管理制度方面

2.1.1土地管理制度中的執法問題執法問題是目前國內土地管制度中十分關鍵性的問題，目前，隨著經濟的飛速發展，政府為了發展市場經濟，提升在市場上的競爭力，對法律法規的重視程度不夠，對行政方面的執法力度不夠嚴格，沒有按照法律法規的要求和標準行使相應的權利和履行相應的義務，以至于造成執法混亂的局面。

2.1.2制度立法方面的問題突出近年來，在國內的土地管理制度方面，各個地方的政府有權對土地實行征收管理，進而制定相對應的征地補償機制。但在真正的土地管理工作中，各個地方政府即是土地政策的制定者，同時又是政策的協調者與執行者。盡管很多地方政府的土地所有權歸村小組所有，但在實際的土地工作中，村小組已經沒有對土地管理的權限，最終難以保障土地被征收者的經濟利益。

2.2城市土地管理制度方面

2.2.1缺乏相應的地價機制隨著經濟市場的不斷發展，土地市場逐漸被政府壟斷，并且國內的地價制度沒有得到足夠的完善，缺乏動態的土地調整機制，很難準確的調整基準地價，造成土地制度管理難以適應經濟市場的價格波動，導致相關的土地征收部門征收的地價比市場價格要低的多。

2.2.2缺乏完善的土地產權制度《土地管理法》只明確指出，土地歸國家所有，任何單位與個人無權占有，土地資源的使用權由國務院代為行使，地方政府沒有權利進行干涉。但是，在實際的土地管理過程中，地方政府可以轉讓土地使用權，并從中獲取相應的利潤，掌握著真正的土地權使用職能。

2.2.3土地征地制度不合理在《土地管理法》中明確規定了，土地歸國家所有，直接由國家實施管理，政府想要征用土地時，國家會給被征收地者相應的經濟補償，但是，在“公共利益”沒有明確的情況之下，部分地方政府濫用自己的職權，在征地時，完全沒有考慮到經濟市場的發展情況，并且地方征收的土地補償非常低，這就造成在各個地方征收土地的過程中，經常會出現“釘子戶”的情況，導致土地征地制度出現不合理。

3.完善我國土地管理制度的具體措施

3.1完善土地的管理制度

我國要想加強土地管理措施，就必須要進一步完善土地管理制度，建立合理土地管理制度，政府部門要以土地市場為核心，增強各個部門之間的合作和交流，并制定相應的土地管理法。我國的土地轉讓是通過土地協議來開展實施，各個地方的土地交易中心將交易中心的流程簡化，這樣開發商能夠依靠土地合同直接向政府部門領取相應的審批手續，方便了交易商與政府部門的土地管理工作，同時實現土地資源的優化配置，從而構建良好的土地管理制度。

3.2優化我國的土地規劃體系

政府部門在構建我國的土地管理制度時，必須先優化土地規劃體系，加大對土地執法監督的力度，要學會科學、有效的規劃土地，并加強土地規劃制度的約束性，在滿足社會對土地需求的同時，結合經濟市場的發展規律，嚴格的執行監管機制。同時，要考慮到群眾的經濟利益，土地管理制度同時要結合國內經濟發展的狀況，規劃合理、科學的土地使用方法。此外，國家要加大對土地規劃體系的執法力度，增強執法者的監督工作，使土地執法能夠高效的實施，進一步建健全、完善土地規劃系統。

3.3完善土地權利體系

相應的部門在進行土地管理過程中，要不斷健全土地權利體系，進而約束地方政府的征地行為。國家要保證群眾的土地產權清晰、權責明確，必須要保障國家的土地財產權益。但是，在我國目前的土地管理體制中，對農村土地產權并沒有明確的規定。在一些實際的土地管理過程中，部分地方政府和企業都一直征占農民的土地，導致很多土地濫用、浪費的現象出現，對農民的經濟有一定的影響，因此，國家要不斷健全土地權利體系，合理規劃土地資源。

3.4改革土地財政稅收

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關鍵詞:

土地管理制度;存在問題;現狀反思;重構措施

1．當前階段現行土地管理制度的概述

1．1現行土地管理制度的目標

《土地管理法》以及《刑法》作為我國現行土地管理制度依據的主要標準，明確了我國土地管理制度的目標，即保護耕地以及推進國有土地使用權制度改革。在保護耕地目標具體實施過程中，主要參考《土地管理法》中土地利用總體規劃以及土地利用年度計劃制度，從而進行一系列的保護措施，例如，加強土地管理制度的專業化，建立完善的土地管理體系;對于基本農田的保護制度，防止在農田使用過程中對農田造成損害;關于農田的占用，應按照相應農田占用管理制度，依據對農田進行占用補償;就區域性范圍內，應保證耕地面積與其他地域面積達到一定的平衡，具體到每個農村時，應保證每戶一宅的實施標準。國有土地使用權制度改革目標實施階段，主要通過《土地管理法》的國有土地有償出讓制度對土地進行管理。即在管理農村集體所有土地的過程中，可根據管理法進行鄉鎮企業的建設工程，同時農村居民也可進行居民住宅的建造，并且可以建設農村公共設施或者公共事業。但是對于一些非農的建設工程，或者企業單位以及個人對土地進行建設，需要向有關部分依法申請土地的使用權。

1．2現行土地管理制度存在的問題

首先，隨著時間的不斷推移，我國每年耕地面積的減少數量在逐年上升。造成這種現象的主要原因是地方政府將土地使用的計劃指標提前完成。導致中央政府迫于土地使用的形勢修訂了《1997－2010全國土地利用總體規劃綱要》。其次，雖然中央政府在進行國有土地的管理時，對土地的供應量進行嚴格的控制。但是在實際運用中，常常出現以下情形。例如，在占用土地的階段，占用的土地面積遠超于實際所使用的土地面積，并且存在將較好的耕地作為劣質土地征用，甚至出現亂戰濫用的問題。最后，根據《土地管理法》的相關規定，對農村土地市場進行依法制止。但是從另一角度來說，農民也失去了對自家農地進行自主開發的權利。部分農民為了達到自己的目標，只能進行違法出租或者使用其他用地。而對于大部分的農民來說，只能通過外出務工來解決發展的問題。這就造成城市的人口在逐年增加，城市的各種資源的使用頻率越來越高，城市的就業壓力不斷增大并且房價也越來越高。而相對于城市，農村則逐漸敗落，農民的生活水平也在不斷降低。加大了城市與農村之間的經濟差距。

2．現行土地管理制度失效的原因

2．1政府土地管理制度的內容存在沖突

盡管在建立國家土地管理制度的初始階段，政府的主要目標是確保國家耕地面積的數量區域穩定，從而保證國家能夠生產出滿足全國人口生存的糧食。在此基礎上，加強城市化建設的步伐，增強地域性經濟的不斷發展，提高我國在國際經濟市場中的地位。同時建立嚴格的土地有償出讓管理體系，增加國有土地的經濟效益，并且在一定程度上保護土地所有者的權利，防止地方政府剝奪土地所有者使用的土地的權利。然而在具體實際執行階段，通常會由于各種外界因素而對制度進行各種調整。例如，在我國社會經濟下滑階段，地方政府要保障經濟建設項目的用地需求，從而穩定經濟的發展。而對于加快城市化進程的發展階段，則需要不斷加強農耕土地的占用情況。整體來說，隨著我國的不斷發展，土地管理制度的內容與現實的發展存在一定的沖突。

2．2地方官員過分提升自身利益

地方官員為提升自身的發展機會，省級以下的地方政府官員通常在進行土地占用的招標階段，會盡最大程度的保護本區域的耕地保護指標，同時從各種途徑獲得建設用地的指標。而對于省級官員來說，只是相對的作為耕地保護責任人，定期對耕地保護責任目標進行考核。但是只要地方政府能夠達到地域耕地保護目標，省級人員沒有直接的動力去檢測地域耕地保護目標的具置。

3．中國現行土地管理制度的重構

3．1確定國有和集體土地的產權

通過研究表明，只有將耕地的使用權利具體到每個農民，才能避免各種外界權利的侵犯。作為國家的主人，公民只有保證擁有并且能夠切實的使用土地所有者的權利，土地管理者以及地方政府執行者才不會隨意占用自身的財產。

3．2通過比例原則提高土地管理的轉變效率

在轉變中央政府土地管理職能的過程中，應按照具體的比例原則進行具體轉變改革。例如，必要性原則。即政府所實行的土地管理制度作用到具體的實施目標這一過程是必要的。同時不允許存在其他各種形式的措施方案進行替代。相稱性原則。即政府在保護糧食安全的前提下，對其他公民或者組織使用土地的權利進行制約，同時應保證糧食安全與城市化建設之間的相對平衡。

作者：竇金野 竇國友 單位：遼寧阜新市國土資源局海州分局 遼寧阜新市國土資源局清河門分局

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保護和合理利用土地資源，加強土地資源管理對珠海特區經濟的可持續發展具有十分重要的意義。土地資源管理信息系統的建立，是推進土地資源信息化的一項重要舉措。本人在參與周口市土地資源管理地理信息系統項目開發小組工作的基礎上，對系統設計和實現作了進一步分析和研究。

當前，我國城鎮已進入快速建設階段，城鎮建設是社會各界關注的熱點，其中一個核心問題就是土地有效開發與集約利用問題。隨著城鎮化進程的不斷加快，我國城鎮土地利用面臨著嚴峻的考驗。土地是不可再生資源之一，極其寶貴，土地合理利用是經濟發展和社會進步的重要基礎。我國人口眾多，資源相對不足，土地資源尤為緊缺，因此要大力提倡小城鎮在建設過程中堅持土地的合理利用。但我國城鎮的土地開發建設的現狀不容樂觀。區域經濟快速發展導致了城鎮土地開發建設在規模和結構上的迅速變化，產生了許多普遍問題，如土地利用無序、利用粗放、土地利用集約化程度偏低，建設用地與耕地的矛盾日益顯著，土地破壞、污染、浪費嚴重等等，造成半城市化、生態惡化等嚴峻的問題。這是小城鎮土地開發建設中的兩難困境，它表現出一種短期利益與長期利益，么地方政府、開發商與當地住民的矛盾。在目前人口、資源、環境問題日益加劇的情況下，土地作為不可再生資源，對它的開發建設進行科學管理具有重要意義。

土地資源信息種類繁多、數量巨大、涉及面廣、管理利用相當復雜。需要依靠科技進步，實施信息化發展戰略，實現土地資源工作的現代化，在土地資源調查評價、政務管理和社會服務等各個層面廣泛利用現代信息技術，以信息化帶動土地資源管理方式的根本轉變，以信息化帶動信息采集技術與分析技術的飛躍，以信息化促進政府工作方式由管理型向管理服務型的轉變。建立土地資源管理信息系統順應資源、環境的全球性持續利用需求。土地資源數據標準化、信息共享、科學監督以及將這些信息快速反映到經濟建設中去需要建立統一協調的土地資源管理信息系統，用以管理海量數據，迅速處理文檔、圖件，提供準確可靠信息，從而將資料的大量積累、更新與經濟快速增長聯結起來，為綜合利用土地資源信息進行宏觀決策和管理提供科學依據。

自20世紀90年代以來，隨著土地信息產業的建立和地理數字化產品的發展，社會對土地資源管理的認識普通提高，對農村土地的認識逐漸加強，對其需求也大幅度提高。農村土地資源信息管理系統成為包括政府部門在內的必備的重要系統，各國都大力開發自己的農村土地資源信息管理系統，并將先進的技術、方法應用到其中，如空間信息分析的新模型和方法，空間信息應用的新模型和方法:三維、四維數據結構和數據模型，人工智能和專家系統，網絡地理信息系統，虛擬現實技術等，來提高土地資源信息管理的技術含量，以更好的為土地管理服務。

西方市場經濟發達國家很早就意識到了土地資源的使用價值和稀缺性，對土地資源配置調控的研究較早，目前已經形成了較為系統的研究成果，主要體現在土地地租理論、土地資源市場配置機制、土地用途管制制度等多個方面。

無論是市場經濟國家，還是轉軌經濟國家，無論是資本主義國家，還是社會主義國家，每個國家都有一定數量的國有土地資源。在認識到擁有一定數量的國有土地資源有調控土地市場，維護公共福利，儲備能源，調節生態平衡等功能后，一些發達市場經濟國家的國有土地資源數量還有擴大的趨勢。國有土地資源管理日益受到各國的重視。在多種影響因素共同作用下，雖然世界各國的國有土地資源管理體制多種多樣，但國有土地資源管理體制的現狀和發展存在共性，是有規律可循的。

土地資源配置調控是一個綜合性的過程，其調控結果是各種因素、各種手段綜合作用的結果，而且各種因素和手段相互作用、相互影響，最終共同影響調控結果。要達到土地資源的合理配置，發揮土地資源的最大綜合效益，需要調動市場、政府、社會等各種力量，運用經濟、行政、法律、稅收等多種手段，并且各種手段相互協調，互相促進。土地資源調控就是綜合運用各種手段和措施，達到土地資源合理配置，既滿足經濟發展的需要，又能同時兼顧社會和環境效益。

土地市場是生產要素市場,是社會主義市場經濟體系的重要組成部分。計劃經濟轉型以來,土地資源實行了由無償無限期無流動,向有償有限期有流動的土地使用制度改革。十余年的改革,成效和缺陷并存。一方面,國有土地以地生財,為地方政府積累了大量的建設資金,從而加快了城市基礎設施建設,改變了城市落后的面貌。另一方面,由于歷史的原因,有償使用的改革仍然采用的是政府審批模式,即要用地找市長的模式,從而影響了資配置的公平與效率,并成為長期 以來困繞改革深化的重大問題。經濟發展史證明,實現土地資源和資產利益最大化的最佳途徑,是市場配置資源13%建立土地交易市場,是今天社會主義市場經濟發展 的必然選擇。當前,我們必須重新認識市場,并進行 土地市場運作機制的觀念創新。

貿規則強調行政主體一致原則、公平原則、透明原則、非歧視原則。在中國人世的大背景下思考建立土地市場新機制,首要的問題是要認清當前土地市場政府與市場的現狀,找準和WTO規則存在的差距。土地市場新機制必須圍繞政府與市場、監管與競爭、平臺與服務等市場機制,開展全面而有針對性的深刻的行政革命, 實現計劃經濟觀念向市場經濟觀念的轉變,計劃經濟體制向市場經濟體制的轉變,確保政府行政管理體系必須和 世貿規則所任。

因此，在市場經濟條件下，各種活動對土地的使用展開競爭，以土地需求的市場價格變化和自身能從土地上獲得的經濟利益來決定各自活動的最佳區位，從而使商業、工業、住宅等土地利用類型的空間布局與地價之間得到禍合，推動了城市用地結構的調整，使城市空間結構發展變化，形成合理的土地資源空間布局(曹建海，2002)[22]，使得城市土地利用空間布局呈同心圈層分布。

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二、研究方案與技術路線

(一)研究內容

本文的第一部分是緒論。這部分首先分析了選題的背景與意義，指出文章研究的內容及研究意義，然后對國內外研究進行了綜合介紹與簡要評述。第二部分是介紹城市土地資源調控管理的理論基礎及土地資源調控系統與手段。城市土地資源的調控管理是一個復雜的系統，相關的理論基礎有產權理論、地租地價理論、土地市場理論、土地資源配置理論、公共政策理論。土地資源調控系統主要包括市場機制、政府調控、公眾參與三種手段。論文的第三部分是國外經驗的介紹及其經驗總結。這一部分主要從市場機制和政府調控兩個方面介紹國外經驗。其中，市場機制方面主要介紹了市場機制的作用、美、日、加等國土地交易的制度和做法及其對我國的啟示，政府調控主要從土地用途管制、土地征購儲備制度兩個方面介紹了西方國家的做法。最后，系統地總結了國外做法對我國城市土地資源調控管理的啟示，即需要完善市場機制，建立市場與政府相結合的調控系統。論文的第四、五、六章是文章的重點，第四章分析了周口地區土地資源利用的現狀與特點，第五章在介紹周口地區土地調控管理系統的基礎上分析了周口土地資源管理調控存在的問題。在前面幾章的基礎上，第六章在構建周口地區上地資源調控管理模式，分析其構成要素、運作機制的基礎上，提出了優化地區土地資源管理的具體措施，最后根據周口地區的城市發展和功能定位提出了土地資源合理利用與制度創新的幾點探索性建議。

第一章 緒論

1.1選題的背景與意義

1.2研究綜述

1.2.1國外研究綜述

1.2.2國內研究綜述

1.2.3國內外研究的簡要評述

1.3論文的思路結構與創新之處

1.3.1論文的思路與結構

1.3.2論文的創新之處

第二章土地資源調控管理的理論基礎及調控系統

2.1土地資源調控管理的理論基礎

2.1.1產權理論

2.1.2地租地價理論

2.1.3土地市場理論

2.1.4土地資源配置理論

2.1.5公共政策理論

2.2土地資源調控管理系統及手段

2.2.1市場機制

2.2.2政府調控

2.2.3政府與市場的關系

2.2.4公眾參與

第三章土地資源調控管理的國際經驗

3.1市場機制調控土地資源的國際經驗

3.1.1國外實施市場機制調控土地資源的實踐

3.1.2國外經驗對我國建立土地市場調控機制的啟示

3.2政府調控土地市場的國際經驗.

3.2.1土地用途管制制度的國際經驗

3.2.2土地征購儲備制度的國際經驗

3.2.3國際經驗對我國城市政府調控土地資源的啟示

第四章 周口地區土地資源開發利用現狀

4.1土地資源利用結構

4.2土地資源開發利用的特點

4.2.1農業用地迅速減少

4.2.2可預征地空間減小

4.2.3城市建設用地增長很快

4.2.4土地閑置量較大...

4.2.5土地批租總量逐漸由粗放轉向集約

4.2.6土地批租方式出現多樣化

第五章 周口地區土地資源管理系統及其存在的問題

5.周口地區土地資源管理系統

5.1.1地區管理系統

5.1.2開發公司管理系統

5.2土地資源調控管理存在的問題.

5.2.1政府宏觀調控力度不足

5.2.2土地調控管理制度、體制不完善

第六章 周口地區土地資源調控管理模式與措施

6.1構建周口地區土地資源調控優化管理模式

6.1.1周口地區土土地資源利用優化模型的選擇

6.1.2周口地區土地資源調控管理目標函數

6.1.3周口地區土地資源調優化方案

6.2周口地區土地資源的合理利用與管理創新..

6.2.1確定合理的土地利用結構

6.2.2根據產業發展戰略進行合理的土地功能分區

6.2.3實行城鄉一體化的土地管理機制

6.2.4逐步實現全部土地有償使用

參考文獻

(二)研究方法

本文從宏觀和微觀兩個層面對城鎮建設及其土地問題進行了初步研究。筆者從小城鎮的概念入手，分析我國城鎮化中選擇小城鎮發展戰略的客觀必然性，并回顧了伴隨我國城鎮發展歷程中的土地問題的歷史演進。論文結合我國城鎮發展的現狀，著重對我國小城鎮建設中的重大土地問題進行分析。在此基礎上，文章討論了城鎮建設中土地開發與管理的幾種有代表性的發展模式，概括了其特征，探討了城鎮土地開發與管理的原則與方向，并嘗試對其成因作出論證。最后，文章立足土地管理實踐，以土地增減掛鉤管理為例，有針對性地提出了完善土地管理的學理性對策建議。

(三)擬解決的關鍵問題

(l)比較系統、全面地總結了國外土地資源調控管理的經驗對我國的啟示與借鑒，包括市場機制調控的經驗和政府調控管理的經驗兩個方面。

(2)針對周口地區土地利用和管理的現狀與特點，系統地分析了周口地區土地利用和管理中存在的問題，并分析了問題存在的原因。

(3)在總結各種土地資源調控手段的同時，構建了一個政府、市場、公眾三方共同作用的周口地區土地資源調控管理模式，對這一模式的構成要素、運行機制等提出了較為系統的觀點，并在土地管理措施的優化與創新上進行了一些有益的探索。

(4)由于本文是在課題研究成果上的深化，是基于周口地區土地資源利用和管理實踐的分析，因此提出的土地調控管理措施具有較好的實踐指導意義。

(五)可行性分析

無論是市場經濟國家，還是轉軌經濟國家，無論是資本主義國家，還是社會主義國家，每個國家都有一定數量的國有土地資源。在認識到擁有一定數量的國有土地資源有調控土地市場，維護公共福利，儲備能源，調節生態平衡等功能后，一些發達市場經濟國家的國有土地資源數量還有擴大的趨勢。國有土地資源管理日益受到各國的重視。在多種影響因素共同作用下，雖然世界各國的國有土地資源管理體制多種多樣，但國有土地資源管理體制的現狀和發展存在共性，是有規律可循的。

土地資源是一切城市社會經濟活動的物質基礎，土地資源的合理配置與高效利用是影響到城市經濟發展的重要條件。隨著社會經濟的發展，土地資源的稀缺性越來越突出，如何分配有效的土地資源，使其在城市功能布局、產業結構調整和城市整體環境的提升等方面發揮基礎性、先導性作用是擺在政府面前的一個突出的問題。

市場機制是資源配置的基本方式，但是土地資源作為城市經濟和社會生活的基本物質條件，需要從經濟、社會和環境多方面綜合考慮其利用效益，實現土地資源利用綜合效益最大化。市場機制和政府調控是土地資源優化配置的兩種必要手段，一方面，通過市場機制可以最大限度地發揮土地資源的資產效應，實現優地優用另一方面，通過政府調控可以保證土地資源的利用符合社會和環境等方面發展的需要，實現社會生活和國民經濟的協調發展。同時，公眾參與是保障土地合理利用的一種有效機制，通過公眾建議和意見反饋影響政府政策而修正市場失靈，促使土地資源利用效益符合廣大人民群眾的利益。

但是目前我國土地資源調控體系還不完善，政府的調控力度不夠，特別是在一級市場上沒有實現壟斷，無法有力地調控市場供需，同時各種管理制度還不完善，既無法保障政府政策、規劃等的貫徹與落實，又無法有效地為市場機制的正常運行創造條件。并且公眾參與機制還沒有建立起來，公眾參與既沒有在法律制度上得到明確和保障，也沒有具體實施措施。因此，我國土地資源調控的優化還在于政府職能的完善，通過法律、制度、政策的完善，既保障政府的調控，又為市場機制正常作用創造平臺，最終保障人民群眾的利益和社會的可持續發展。

本文提出的周口新區土地資源調控系統是市場機制、政府調控、公眾參與三種機制的有機結合。但是在具體實施過程中，如何把握三種機制的作用程度，使之既相互促進又相互制衡，不是一個簡單的模式能概括出來的，也不能用一個固定的模式生搬硬套，需要根據實踐的變化不斷調整和深化。并且，一個成熟的土地資源調控系統，主要還是以完善的市場機制為基礎，通過市場的競爭機制、供求機制實現供需平衡，政府的各項政策只是其補充，并且具有較大的穩定性和連續性，政府政策的變動只是對市場的微調，不會引起市場較大波動。

目前，周口新區實行的是新區政府和開發公司二級土地管理系統，開發公司在一定程度上代替政府形式土地基礎開發和招商引資的職能。但是在實際操作過程中，出現了一級市場調控乏力，二級市場存量過大，土地管理措施和制度不完善等問題，本文針對這些問題提出了強化土地利用規劃的控制性作用，建立土地儲備機制，加強土地市場建設，完善土地管理系統，建立公眾參與機制等具體措施，希望能對周口新區土地資源調控管理的優化具有實質性的指導意義。

由于本人的研究水平和知識有限，論文對土地資源調控的具體措施的研究尚不深入，有的措施還缺乏可操作性，對各種調控要素的變化引起的土地市場的變化也缺乏系統的討論。而且由于數據有限，周口新區還沒有建立地價指數等原因，論文對土地資源調控優化的分析和提出的管理措施還僅限于定性的描述，沒有進行定量分析，希望今后隨著對實踐的了解和知識的深化能夠深入研究下去，彌補以上不足。

三、研究基礎及進度安排

(一)研究基礎

本人自1990年開始一直在河南省周口地區各鄉鎮從事農業技術推廣工作和行政管理工作，曾擔周口市淮陽縣的鎮長和黨委書記，對農業技術推廣體系有過深入的研究，對農業區域的知識、態度和行為了解透徹，因而有能力完成該論文的研究工作。

(二)進度安排 論題前期準備30天。

相關文獻資料論證查閱、國家和地方政府涉農政策、法律法規研究、借鑒、分析，制訂出論題研究方案。

論題調研實施150天。

社會調研展開，調研資料、數據整理、分析、歸類卡片制作、確立本論闡述內容構架構思。 論題寫作形成150天。

調研報告―――提煉形成論題初稿―――立論觀點、內容座談考證修正、正式文本形成。

四、預期研究結果及本研究創新之處

土地資源調控管理是作者三年來一直在持續研究的重點內容，通過不斷的學習、借鑒、總結與深化，形成了本文的一些創新之處，主要有以下幾點:

(l)比較系統、全面地總結了國外土地資源調控管理的經驗對我國的啟示與借鑒，包括市場機制調控的經驗和政府調控管理的經驗兩個方面。

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探索建立通過市場調節土地流轉的長效機制。針對目前黑龍江省土地流轉的實際情況，迫切需要建立土地流轉機制和市場中介組織，使土地資源按照規范程序合理流動。這樣既有利于土地承包關系的長期穩定，要有利于推動土地流轉進入市場。一是建立開放的按照市場經濟規律運作的土流轉機制，鼓勵土地進入市場，通過市場機制形成合理的土地轉讓價格。同時引入競爭機制鼓勵土地向生產能手集中，促進規模經營。二是培育和發展各種類型的為土地流轉提供服務的中介組織，穩步發展民間中介組織。三是借鑒先進地區的經驗，允許有條件的地方開展農村土地入股試點工作，及時總結經驗，相關部門適時出臺有關農地入股的文件，規范農地入股行為，保障農戶的合法權益。

二、建立市場經濟相適應的農地征用制度

目前，我國對農用土地的征用從法律上還不完善，而且在社會主義市場經濟條件下的土地使用原則、補償安置等也存在著一定的缺陷。因此，建立完善的市場經濟適應的土地征用制度，既能滿足農村土地進入市場的內在需求，還能適應我國保護農業用地的需要。

（一）以市場經濟原則建立征地補償機制，征地補償應遵循市場原則，土地是重要的生產要素和稀缺的資源，市場機制是實現其有效配置的基本途徑

只有按照市場價格進行征地補償，才能有效保障農村集體和農民的合法權益。對于被征收的土地，以土地的市場價格對其進行補償，保障原土地所有人與土地使用人的利益。征地補償費的計算應體現市場經濟規律，應對農地先行評估，以評估的農地所有權、使用權價格為依據進行補償。農地所有權、使用權價格評估，主要根據我省農地的生產力、農業用途的未來純收益及農地對農民的保障作用來確定。

（二）為失地農民創造良好的社會環境

建立適應市場經濟體制要求的新的失地農民安置機制，做好失地農民的就業安置工作，確實保障失地農民的切身利益。一是做好農民的繼續教育和專業技術培訓，增強其勞動技能，提高就業能力。二是搭建就業平臺，安置當地失地農村勞動力。三是鼓勵失地農民自主創業，為失地農民提供減免稅收等優惠政策。

（三）完善征地工作機制，改進征地工作方法

建立與市場經濟相適應的征地工作機制，是征地工作的基礎，嚴格土地征用管理制度和征地審批程序，增加征地透明度，是征地工作的重要保證。同時，建立合理的征地糾紛調解機制，保護失地農民的合法權益。

（四）建立農村失地農民的社會保障制度

盡快建立有效的農村社會保障制度，做好失地農民的就業安置工作的同時要改善農民的生活環境和醫療條件。重要的是建立被征地農民的養老保險制度，從根本上解決失地農民的生活問題。

三、土地制度改革的思考

土地問題的關鍵在于我國的土地使用制度不合理，而土地使用制度的不合理又源于我國土地所有制結構不合理。在土地所有制結構改革方面，我們面臨的最大問題是，土地資源的稀缺性和農村人口的不斷增加之間存在著深刻的矛盾。雖然土地承包制最大限度地滿足農民對土地所有權的需求，但是，由于土地征用制度的存在，使得土地集體所有制處在一個極不穩定的狀態。改變這種現狀，可行的辦法就是打破土地的二元所有制結構，統一實行土地的國家所有，然后再由國家根據社會收入分配，以轉移支付的方式給農民以必要的補助。

在生產關系方面，建立統一的土地所有制形態，改變基于不同土地所有制關系而產生的不合理分配關系。在戶籍管理制度不斷改革，勞動人口頻繁流動的今天，這樣的改革更有現實意義。因為，在農村的勞動人口不斷增加，而土資源十分有限的情況下，按照既有的土地承包制度設計，總有一天會出現人口的增加導致農村土地無法承載的情況。

土地的所有關系，確實是我國目前農村改革無辦法的辦法問題。但是，解決這個問題，農村土地的國有化應當是我們未來改革的方向。其實，在現代社會，“民享”比“民有”更加重要，在土地國有化之后，只要建立完善的土地基金，并且用土地基金解決農民的社會保障問題，農村的貧困問題可能也就迎刃而解了。

還有，在未來解決農村土地問題，要改變以下觀念：

第一，要改變農村土地集體所有有利于保護農民利益的觀念，將虛擬的農村集體土地所有制改為國家所有制，建立統一的土地所有和土地管理制度。第二，要正視人口不斷增加與土地資源稀缺之間的緊張關系，從動態的角度進行土地制度的科學設計。第三，在改變二元戶籍制度之后，允許現在的農民自愿選擇與國家建立新型的土地使用關系，打破許多地區單一的土地承包法律關系。第四，在土地的流轉過程中，國家應當考慮征收土地稅或者設立土地基金，服務于建立社會保障制度。第五，在改變土地所有制關系之后，國家應當根據不同地區生產力發展情況加大政府的財政轉移支付力度。

在過去的20多年里，農村改革已經取得了很大的成效。但是，現在看來，從上個世紀的90年代到現在，農村改革缺乏制度創新，土地承包制度30年不變，固然為穩定農村的土地生產關系創造了條件，但由于土地承包制度無法應對農村經濟不斷變化的情況，因而在一些地區已嚴重變形，導致農民僅依靠土地生活普遍相對貧困的境地。

從目前的情況來看，全面改革土地承包關系條件尚不具備，政府部門應當在土地宏觀調控的前提下，探索新的土地管理制度，并通過修改憲法和法律將農村的集體所有制土地逐步地轉變為國家所有制土地，在實現產權明晰的基礎上，根據不同地區土地資源頒布狀況，分別實行土地轉移、出租、承包和其他的經營方式，并通過合同的形式明確土地的用途。對從事農業生產經營的要進行合理的農業生產補貼，對那些不愿意進行土地經營的農民，要通過建立土地轉移和流轉機制以及生活保障制度，保證他們基本權利。

篇（6）

隨著時代的發展，隨著城市化進程的加快，各種環境污染頻繁出現，各種生態環境問題也隨之接踵而來，生態環境問題的加劇與惡化現已經成為了威脅人類生存與發展的最為緊迫的問題，如果不得到足夠的重視，后果將會不堪設想。本論文以生態環境問題作為主要論點，列舉幾大當今時代切實發生的環境問題，并提出與之相關的解決對策。

一、當前我國生態環境存在的問題

（一）可耕地面積日益減少

我國土地廣袤無垠，疆域廣大遼闊，國土面積約為960萬平方公里，然而，可以供人類農作使用的可耕地資源卻頗為有限，據統計，我國當前的人均可耕地面積約為780平方米，尚達不到世界上人均可耕地面積的三分之一。自從1978年改革開放以來，隨著城鎮化進程的加快，我國的可耕地面積在急劇銳減，雖然在后來的時間里國家頒布了《土地管理法》并做出一系列的舉措來保護我國的可耕地資源，使得可耕地減少的速度有所緩和，但是，從總體上來說，我國的可耕地資源仍然處于減少的趨勢。可耕地是人類賴以生存的基本資源和條件，可耕地的減少勢必會造成糧食的緊張，進而引發農業危機，大大制約我國農業的發展以及我國經濟的穩步增長，如果不得到應有的重視，后果不堪設想。

（二）土地荒漠化日益加重

土地荒漠化，又稱為土地沙漠化，它是指在脆弱的生態系統之下，由于氣候的變異以及人類種種不合理的經濟活動，破壞了其原有的生態平衡，從而使得那些本來不是沙漠地區逐漸地退化為了沙漠地區的一種現象。土地荒漠化現象發生在全球范圍之內，每一個國家都會有發生，而在我們國家，土地荒漠化現象并不罕見，尤其是在那些干旱半干旱的地區，水汽本就難以送達，生態環境較其他地區脆弱得多，再加上人類種種不合理的經濟活動，使得荒漠化現象每年正以驚人的速度向四周蔓延，因而可以說我國正是遭受土地荒漠化影響最為嚴重的國家之一。土地荒漠化問題不僅僅會導致沙漠地區進一步蔓延，更會導致該地區的水資源缺乏與生物多樣性減少等一系列的連帶現象，土地荒漠化的加劇必然會對我國的生態環境造成難以估計的不良影響。

（三）森林資源日益減少

據最新一次統計表明，截止到2010年，世界各國森林覆蓋率為：日本68.5%，韓國64.3%，巴西61.9%，美國33%，德國30%，法國29%，印度22.9%，而中國則僅為21.6%。中國的森林覆蓋率在全球186個國家中位居第115位，由此可見，我國的森林資源十分缺乏，是世界上森林資源最為匱乏的國家之一。森林是人類賴以生存的環境里天然的消聲器，擁有著阻擋噪聲傳播擴散的功能，并且可以防風固沙、保持水土，樹木可以吸收降水涵養水源，另外，樹木可以分泌芬多精等植物殺菌素，能夠為人類殺死許多致病的病菌以及微生物，對人類健康有益。除此之外，森林還是人類純天然的空氣凈化器，樹木可以吸收空氣中的有害氣體，釋放出供人類生存所必需的氧氣。由此可見，森林資源的匱乏不僅僅對環境造成不良的影響，也為人類的生存及發展帶來了極大的不便，并且在一定程度上制約著中國經濟的發展速度。

（四）水土流失現象日趨惡化

水土流失是指在水力、重力、風力等外營力的作用之下，水土資源和土地生產力的破壞和損失，其中包括土地表層侵蝕和水土損失，因此，水土流失也稱為水土損失，它是一種漸進的過程。水土流失是一種土地資源遭受破壞的十分常見的地質災害，它發生在全世界的范圍之內，每個國家都會發生，而我國是遭受水土流失最為嚴重的國家之一。在我國，水土流失最為嚴重的地區莫過于位處在中國中部偏北的黃土高原地帶，根據公布的中國第二次遙感調查結果，中國的水土流失面積現已經達到了356萬平方公里，占我國國土面積的37%，這些觸目驚心的數據無不顯示著我國生態環境問題的嚴峻性與解決生態問題的刻不容緩性，水土流失現已經成為了我國人民生產與生活最具危害性的環境問題。

二、當前我國生態環境問題的解決對策

（一）加強宣傳教育，提高國民的生態意識

由以上論述得知，我們賴以生存的環境存在著多種多樣的生態環境問題，而生態環境問題的加劇與惡化現已經成為了威脅人類生存與發展的最為緊迫的問題，若不能得到足夠重視，后果將不堪設想。為此，對于廣大人民群眾而言，首要的問題是應加強宣傳教育，提高他們的生態意識，各級社區可以開展一些生態知識講座，讓人們更進一步地懂得生態環境對于人類社會的重要作用以及當生態環境遭到破壞以后人們將會經歷的災難，只有讓人們深刻意識到了生態環境的重要性，才會激發人們對于環境的保護意識。除此之外，還可以開展一些生態旅游活動，讓更多的人們在旅游的過程當中不但可以欣賞到大自然的美好風景，同時還可以參與植樹造林等保護環境的活動，對于那些表現良好的人們要進行公開表揚，以此來激勵更多的人們來保護我們賴以生存的環境，以此來更好地發展。

（二）改革完善土地管理制度，強化管理部門的職能

對于可耕地面積日益減少的情況而言，要想改變當前的狀況，僅僅依靠宣傳教育或是知識講座是遠遠不夠的，還應該改革并完善土地管理制度，強化相關部門的職能。土地管理制度改革完善是處理目前我國土地資源使用不當與保護不力的一種重要的手段。上文提到，自改革開放以后，隨著城鎮化進程加快，可耕地資源面積逐漸減少，肆意浪費的現象頻繁發生，雖然國家在后來的時間里頒布了《土地管理法》使得可耕地減少的速度趨于緩和，但總的而言，可耕地的面積的確依然在減少，這體現了土地管理部門的管理尚不到位。為此，各級政府應該更進一步改善土地管理制度，對土地管理部門的職能進行強化，建立起行之有效的科學的保護機制，切實保護好我國的可耕地資源，從源頭上管理利用好土地（尤其是可耕地）資源，盡力杜絕無謂的可耕地資源荒廢現象。

（三）加大財政投入，保護生態平衡

隨著對生態環境的保護意識更進一步增強，國家對于生態環境保護的財政投入也呈現出了逐年遞增的趨勢，然而，在國家的財政總投入之中這一比例仍然較低。據官方統計，在“十一五”期間，國家對于生態環境保護所投資的金額總和為21623.1億元，這僅僅占全國GDP的1.4%，占全社會固定資產投資的2.3%，由此我們不難看出，我國對于生態環境保護所投入的資金總量仍較低。加大生態環境保護的財政投入是促成我國經濟社會可持續發展的必要步驟，為此，國家應加大對于生態環境保護的財政投入，完善財政支出結構，以此來更好地治理各種生態環境問題，保護好生態的平衡。

（四）完善法律法規，嚴格執行監督

當今社會，很多威脅人類生存與發展的生態環境問題歸根結底，大多都是由于人類的種種不合理的經濟活動而造成的，為此，除了提高國民生態意識、強化相關部門職能以及加大財政投入以外，還需要一種強有力的約束力來約束人們的行為，即法律法規。各級政府部門應當進一步制定更為完善的法律法規，并嚴格執行監督，對于那些不遵守法律法規、肆意破壞生態環境的人們加大處罰力度，對于那些管理不善而導致生態環境惡化的相關部門官員一概進行懲罰，只有這樣加大懲戒力度，人們才會更加自覺地遵守法律法規。利用法律法規進行懲罰并不是裸的恫嚇，亦非最終的目的，只是一種必要的輔助手段，只有各方面都做到位，才有可能從根本上解決日益加劇的各種生態環境問題，保護我們賴以生存的生態環境。

參考文獻：

篇（7）

 

1.“滾蛋房”現象

千百年來，在傳統的思想觀念里，孝道是中華民族的崇高美德，而且家庭養老自古以來就被認為是天經地義的。可是，今天筆者研究的對象是有悖于家庭養老和傳統孝文化的另一種養老模式——“滾蛋房”。

從全國范圍內看，“滾蛋房”現象并不算普遍，可是當筆者到達河南省S市Z縣后，十里八鄉的田間地頭一簇、一撮很簡陋、很小的房子也堪稱一景，很集中又很惹眼。

田間地頭里這樣的小房子一般都只有一兩間屋子，僅僅夠一兩個人住，如果條件稍微好點的話，旁邊再砌上一間灶臺。初來咋到要是不經過當地人介紹，絕對不知道田間地頭的這些個小房子是干什么用的。其實，這就是筆者的研究對象，一種有別于傳統的養老模式——“滾蛋房”。這些田間地頭的小房子都是那些結了婚的年輕人的父母們為自己“安度晚年”所蓋的住所，也是他們的養老方式和養老處所。在當地有這么個“風俗”，結了婚的兒子和父母親事不能住在一起甚至同住一個院子都不行。

但是，父母一旦搬出家門，他們又能住哪呢？在這個經濟欠發達的農村，要想再買一塊宅基地蓋起來一座房子是比較困難的（在當地宅基地資源非常緊缺）。因此，當地的老人們發明了一種比較簡單省錢的辦法——在自家田地頭蓋起了這種他們戲稱為“滾蛋房”的簡易房子供自己養老居住。這樣，在當地的田間地頭就出現了人們所看到的、一間間簡易的房子。

在筆者深入這些 “滾蛋房”的屋子里面發現，基本生活用品、鍋碗瓢盆還算齊全，可是除了這些，幾乎沒有幾家有更加像樣的家什。除了電燈，筆者在這里幾乎找不到電氣化的影子。他們做飯幾乎還是用“地鍋”——自己壘起來的簡易的灶臺，做飯燒的是柴火，柴火是農村可以隨意找到的燃料。用他們的話說“省錢，為啥不用呢？”這還不算，他們的生活、健康等問題也是十分令人擔憂。有的老人甚至病死在“滾蛋房”里都沒人知道。

2.“滾蛋房”現象出現的原因分析

2.1理論溯源

從沖突論的角度考慮，“滾蛋房”實際上就是代際之間尤其是婆媳之間的沖突和分化，而且，這種沖突，是相悖于傳統的孝道主流文化的。科塞在齊美爾的基礎上更加明確的指出：沖突是價值觀、信仰以及稀少的地位、權利和資源分配上的斗爭，在這一斗爭中，一方的目的是企圖中和、傷害或消除另一方。[1]

同時，根據科塞的理論，筆者認為“滾蛋房”也是一種安全閥機制，但是它雖然發泄了敵對的情緒，但是問題沒能解決，不能從根本上消除代際之間尷尬的敵對狀況。在家庭養老的過程中，自然會涉及到孝道這個核心價值觀念。可是，這種“滾蛋房”式的“安全閥”并不能消除父母與兒子、兒媳之間的沖突，它只會壓制家庭之間的沖突。因此，這種基于“滾蛋房”式的沖突更多的是消極的功能。一旦，這種沖突的力量積蓄到爆發的時刻，必然會對社會結構造成巨大的傷害，危害社會安寧與穩定。。

2.2生活習慣不同

在筆者的走訪調查中，不時地聽到老人們說這樣一句話“不愿和他們呆一塊”，而“他們”指的是自己的兒子兒媳。由于生活環境、生活背景、人生閱歷不同，老年人和年輕人的生活習慣存在很大差異。熬夜上網聊天、樂于享受小資生活、攀吃比喝等等這些現象在年輕一代看來是再正常不過了，可是對于吃慣了苦、受慣了累的老年人來講這些“異端”行為是絕對應當杜絕的。可是，隨著自己年紀的衰老，加之經濟能力的衰弱，在家庭中他們已經沒有了昔日的權威能力，一遍遍的嘮叨未果后，他們無奈的選擇了“躲”——眼不見，心不煩。另一方面，兒子兒媳們尤其是兒媳則認為，年老的父母又臟又沒用，搬出去一了百了。

2.3“風俗習慣”的力量

正如上文所說的，兒子兒媳認為老人搬出去住是很合乎常理的、太正常不過的一件事。看到別人家的老人都是搬到“滾蛋房”里，如果自己的父母不住過去就是父母的錯，是父母不懂得人情世故。在這樣一個很強的社會集合行為的張力下，“風俗習慣”甚至滲透到每個人的腦子里。

2.4土地的制度性缺陷

最后，該地區土地制度的弊端也從根本上促就了“滾蛋房”現象的出現。“30年不變”的土地政策，它將農民和“自己的”那塊土地捆綁到一起，不論哪家添人或去人。。。久而久之，使得農民就認定自己的那塊責任田就是自家的，可以隨意使用和支配。而且，村集體沒有后備用地，沒辦法根據村民需要統一規劃“宅基地”。

因此，在老人們沒地方住的時候，他們想到了自己家的責任田，那上邊可以蓋上自己的房子。剛性的土地政策也確實在某種程度上促成了“滾蛋房”的興起。

3.解決“滾蛋房”現象的對策分析

“滾蛋房”在當地已經有將近二十年的時間。因此消除這個現象也不是一朝一夕就能夠完成的。這里面還需要社會各方力量多管齊下，經過長時間的共同努力，營造出更加人性化和合理化的養老新局面。

3.1完善和落實土地管理制度

土地是農民的“最后一道保障線”，而完善的土地管理制度更是“保障”的保障。該地區對土地采取的“不作為”管理，實際上使得土地管理處于真空狀態。為徹底改變“滾蛋房”現象，當地土地監管部門應當有法必依，嚴格執法，嚴禁違規私自占用耕地。

同時，村集體應當實施更加富于“彈性”的土地使用政策：統一規劃新農村建設，留有后備用地，對于確實有需要的農戶，給與分配宅基地，使老年人再也不用住進田間地頭的“滾蛋房”里忍受孤獨寂寞、嚴寒酷暑。

3.2完善新型農村社會養老保險制度

2009年，新型農村社會養老保險已經在全國10%的地方進行試點施行，同時也宣告著舊的、主要依靠農民個人“儲蓄”式的農村養老保險方案的結束。新農保要求國家和政府在長期缺位的農村養老問題上承擔更多的責任，明確要求政府、集體和個人三方責任共擔。[2]

10%的試點結束后，更加完善的養老保障將會在全國范圍內展開，這無疑給處在養老泥潭中的老年人一劑振奮劑。當自己的養老不再是家庭的一種負擔時，家庭中的經濟沖突基本可以解決。這樣，“滾蛋房”現象也會隨之逐漸消失在田間地頭。

3.3開展普遍的“孝”文化建設

隨著市場經濟的發展，傳統的價值觀受到了拜金主義、個體主義、消費主義等新的價值觀的挑戰和沖擊。潛移默化之中，“孝道”對年輕人的制約力己大大削弱，親情關系逐漸被純利益關系取代，因此，“滾蛋房”現象的出現就不難理解了。

孝道一向是中華民族所推崇和引以為豪的精神文化。因此，在當地乃至全國開展普遍的“孝”文化建設是十分急需和必要的。“孝”文化對農村養老有十分重要的影響，它是影響中國傳統家庭養老功能是否得以延續的重要因素。當尊老愛老的美德重新被人們喚醒時，“混蛋房”將再也沒有它的生存空間。

參考文獻

[1] 賈春增主編.外國社會學術史[M].中國人民大學出版社,2000.

[2] 米紅主編.農村社會養老保障理論、方法與制度設計[M].浙江大學出版社，2007 .

[3] 黎生.中國農村社會養老保障制度研究[J].四川大學出版社，2007.

篇（8）

一、農村房屋買賣合同糾紛的現狀

隨著社會主義市場經濟的不斷發展，城鄉之間的交流進一步加深，相對優厚的勞動報酬和相對完善的社會保障吸引了越來越多的農民進城務工，進入城市的農民迫切需要處置其原有的農村房屋；而外來人員遷入本地謀生，需要購買相對便宜的農村房屋居住；另外，城鎮居民也出于各種原因打算在農村買房，農村房屋買賣興旺起來。

由于我國農村土地的集體所有屬性，農民建造農村住房所需土地（即宅基地）需要經過所在村許可，而轉讓宅基地需要經過政府主管部門行政審批，且宅基地上的房屋交易關系至今沒有位階較高的規范性法律文件予以調整，農村房屋買賣合同糾紛沒有直接的法律引導。近年來，法院受理的農村房屋買賣糾紛案件增幅較大。如何處理此類糾紛已經成為法院司法實踐中亟待解決的問題。

二、農村房屋買賣合同的法律效力分析

（一）農村房屋買賣合同的效力

1.認為農村房屋買賣合同無效

理由是：

（1）《中華人民共和國土地管理法》第62條規定：每一戶農村村民只能擁有一塊宅基地，并且這塊宅基地的面積不能超過所在直轄市、省或自治區規定的標準。

（2）《中華人民共和國土地管理法》第63條規定：農民集體所有的土地的使用權不能轉讓用于非農業建設。如果允許買賣農村房屋，就將房屋項下的宅基地使用權也一并出賣了，這是不符合第63條的規定的。

（3）《中華人民共和國土地管理法》第12條規定：改變土地權屬和用途的，應當辦理土地登記手續。《土地管理法實施條例》第6條規定：轉讓地上的建筑物致使其土地使用權轉移的，要向土地所在地的土地行政管理部門申請土地變更登記，由原來的土地登記機關進行土地所有權、使用權的變更登記。如果房屋沒有辦理過戶登記，則房屋買賣合同無效。

（4）《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地通知》第2條規定：農民不能向城市居民出賣農村房屋，城市居民也不能占用農民集體土地來建造房屋，有關部門不能為其發放土地使用證和房產證。

2.認為農村房屋買賣合同有效

理由是：

（1）《憲法》規定：中華人民共和國公民在法律面前一律平等。農村村民、城市居民、本村人、外地人，都是我國公民，都享有法律賦予的平等的權利，都必須履行法律規定的平等的義務，承擔平等的法律責任。法律不會因為買賣雙方當事人是農村村民、城市居民、本村人、外地人而區分對待。

（2）《關于對社員宅基地問題做一些補充規定的通知》第2項規定：社員有買賣房屋的權利。在房屋出賣后，其宅基地使用權就轉移給了買受人，但宅基地的所有權仍然歸集體所有。這一規定，明確了農民有權利買賣農村房屋，并且在房屋買賣完成之后，宅基地使用權隨之一并轉移。

（3）最高人民法院[1992]民他字第8號批復認為按約定交付房款并且管理房屋的農村房屋買賣合同有效。

（二）農村房屋買賣合同效力的法律分析

1.農村村民買賣農村房屋的法律效力

（1）同一集體經濟組織成員之間的農村房屋買賣合同的法律效力。同一集體經濟組織成員之間受交易主體的身份和土地權利的影響較少，同一集體經濟組織成員之間的農村房屋買賣合同是有效的。理由是：第一，憲法和其他法律規定人們對自己所有的房屋享有所有權，有權自行處分、轉讓。《物權法》第30條、第64條規定：農村村民對自己合法建造的房屋享有所有權，依法享有占有、使用、收益和處分的權利。買賣就是一種處分的形式。第二，法律沒有禁止農村房屋買賣，并且在多部法律、法規中都規定了農村村民可以買賣自己所有的房屋。《土地管理法》第62條就規定了農村村民可以出賣自己的房屋，但是再申請宅基地的不被批準。

（2）不同集體經濟組織成員之間的農村房屋買賣合同的法律效力。不同集體經濟組織之間的農村房屋買賣合同的效力的認定，還沒形成定論，有的認為有效，有的認為無效。認為無效的原因是宅基地是屬于農民集體所有的，宅基地使用權是農村集體經濟組織成員享有的特權，不能轉讓。處分了農村房屋的同時就會也處分了農村宅基地，這會損害農村集體經濟組織的利益。買受人不是房屋所在地農村集體經濟組織的成員，無權享受該村的宅基地使用權，所以房屋買賣合同無效。這種觀點并不完全正確。理由是：第一，憲法、法律和國家政策沒有禁止農民異地購買農村房屋。國家政策只是禁止將農村房屋出賣給城市居民，但是并沒有規定不能出賣給不同集體經濟組織的村民。第二，我國法律并沒有禁止農民在購買房屋的同時取得宅基地使用權。土地和其上的房屋是兩個獨立的客體，即使受讓人在購買農村房屋時無法取得宅基地使用權，也不會影響農村房屋買賣合同的效力。第三，不同集體經濟組織成員之間買賣農村房屋，有利于農村的社會經濟發展。綜上，不同集體經濟組織成員之間的農村房屋買賣合同是有效的。

2.城鎮居民購買農村房屋的法律效力

（1）城鎮居民購買農村房屋的一般法律效力。我國法律、法規對于農村房屋能否轉讓給城市居民處于不明確狀態。但在我國，黨和國家的政策處于重要地位。國家政策明確禁止城鎮居民購買農村房屋，因此，在法無明文規定的情況下，城鎮居民購買農村房屋的行為不符合國家政策。同時，因為農村房屋買賣涉及到農村集體土地的所有權和使用權，而農村集體土地權利具有身份性，限于農村集體經濟組織成員。法律禁止集體所有的土地使用轉讓，城鎮居民購買農村房屋從而導致宅基地使用權被轉讓，這種現象應受到嚴格限制。綜上，城鎮居民購買農村房屋合同在原則上是無效的。

（2）城鎮居民購買農村房屋合同有效的特殊情形。城鎮居民購買農村房屋合同原則無效，但不排除在特殊情形下認定此類買賣合同有效。

第一，買受人是城鎮居民身份，但其父母、配偶或子女是所購房屋所在地的農村集體經濟組織成員，并且是家庭成員共同出資購買、共同居住的，該農村集體經濟組織也同意該房屋買賣合同的，農村房屋買賣合同有效。

第二，出賣人將宅基地上的房屋出賣給城鎮居民之前，該房屋的宅基地已經因為征收而變為國有土地，原是農民身份的出賣人隨之變為城鎮居民，宅基地的性質已經發生了變化，農村房屋買賣合同有效。

第三，城鎮居民在購買了農村房屋之后，已經將戶口遷入房屋所在地，并且申請加入當地農村集體經濟組織、成為農民的，農村房屋買賣合同有效。

第四，城鎮居民在購買了農村房屋之后，如果所購買房屋已經經過有關機關批準，獲得當地農村集體經濟組織的同意，辦理了房屋所有權和宅基地使用權的產權變動手續，并且取得了合法權屬證書的，農村房屋買賣合同有效。

三、完善農村宅基地、房屋交易制度及認定農村房屋買賣合同效力的措施

（一）加強有關農村宅基地使用權流轉的立法，促進農村房屋買賣的交易穩定

應加強農村宅基地的立法體系建設，盡快出臺關于農村宅基地流轉等問題的位階較高的規范性法律文件，形成較規范的農村宅基地使用權管理制度，從而保障農村房屋買賣的交易安全，保障善意第三人的利益，穩定農村房屋買賣市場。

（二）讓農村宅基地使用權進入交易市場，公開、公平、公正交易

建立新的流轉模式，在農村宅基地集體所有的基礎上，取消原有的限制流轉的規定，對建造合法、手續齊全的農村宅基地及其上的房屋，頒發權屬證書，讓農村宅基地及其上的房屋合法地進入交易市場。促進公開、公平、公正的市場行為，形成統一的農村房屋交易市場。

（三）建立農村宅基地的有償使用制度和有期限使用制度。建立一定范圍內的宅基地有償使用制度

宅基地具有一定的福利性質，本集體經濟組織成員可以無償使用，但是如果進入交易市場，就要變成有償轉讓。要在立法中明文規定轉讓農村宅基地使用權應繳納的使用費或補償金，并且根據宅基地的位置、流轉對象等不同因素，確定所應繳納的使用費或補償金的數額。 建立宅基地的有期限使用制度可以收回那些期滿不再需要的宅基地使用權，以避免浪費土地。

（四）關于認定農村宅基地進入交易市場公開流轉后的農村房屋買賣合同的效力

篇（9）

1、鐵路用地和鐵路用地管理的特性

鐵路用地是鐵路運輸生產的重要基礎，是維護鐵路運輸安全的重要條件，是鐵路經營的重要資產，是鐵路改革與發展的重要資本。建國以來，我國各級政府高度重視鐵路用地管理，頒布了有關法律、法規和專門規章，對鐵路用地實行重點保護，充分體現了鐵路用地和鐵路用地管理的特殊性。

(1)鐵路用地資產量大。根據有關數據統計，2009年年底全國鐵路用地為50.7萬hm2，按平均每公頃75萬元計算，鐵路用地總價值在3 800億元以上，約占全國鐵路資產總量的1/2。鐵路用地屬國家所有，鐵路用地資產為中央管理的國有資產，通過加強鐵路用地管理，依法維護鐵路用地權益，合理配置鐵路用地資源，科學調整鐵路用地結構，努力盤活鐵路用地資產，充分發揮鐵路用地的社會效益、經濟效益，是當前鐵路用地管理的目標。

(2)鐵路用地線長、點多、面廣。鐵路用地呈帶狀分布，在各類圖件上為線狀地物，涉及面廣，用地量大，不僅多鄰、多界，而且穿省過縣，跨越多個行政區域。我國土地管理是“屬地管理”模式，而我國鐵路實行高度集中統一指揮的運輸管理體制。為此，在實施鐵路用地管理過程中，有關部門應處理好士地權屬管理與土地資產管理的關系，厘清行政管理與企業管理的邊界，通過體制創新，建立適應鐵路改革發展的鐵路用地管理體制。

(3)鐵路用地是運輸生產的物質基礎和運輸安全的重要設施。鐵路用地作為鐵路運輸生產設施的載體，直接關系到鐵路的運營秩序、運輸安全和建設發展，在鐵路管理中占據十分重要的地位。因此，鐵路用地管理必須實行最嚴格的管理辦法，圍繞鐵路改革和發展，以維護鐵路用地權益為中心，以確保運輸安全為重點，以滿足運輸生產需要為原則，以發揮鐵路用地效益為目標，全面加強鐵路用地管理。

(4)鐵路內部管理系統化、專業化的特性，要求對鐵路用地嚴格管理。鐵路內部各單位的用地依據其所承擔的工作，既各自獨立又相互銜接，既分工細致又相互交叉，難以截然劃分和具體細化;加之鐵路各用地單位土地使用利益需求上的差異，極易產生政出多門、各自為政、粗放使用、忽視使用效益等現象。因此，鐵路用地管理必須根據鐵路高度統一集中指揮的管理體制，按照鐵路改革發展要求，努力強化機制建設，積極完善工作制度，全面落實管理職責，認真開展考核檢查，為和諧鐵路建設提供有力保障和優質服務。

2、鐵路用地的管理方式

鐵路用地的管理方式是由鐵路用地管理的特性決定的，直接影響鐵路運輸企業的安全生產和經濟效益。

(1)對鐵路用地實行資產化管理。鐵路用地作為一種資源性資產，是鐵路運輸企業可持續發展的基礎條件。為此，應通過合理配置鐵路用地資源，科學優化鐵路用地結構，積極盤活鐵路用地資產，按照資產化運作途徑和方式，使蘊藏在鐵路用地中的產出能力和經濟效益發揮出來，促進和諧鐵路建設的快速發展。 (2)創新鐵路用地管理模式。鐵路用地屬特殊用地，在屬性上具有不同于其他用地的特殊性和規律性，受國家法律重點保護。因此，要按照國家法律和行政法規的授權行使行政管理職能，并根據國有資產管理的有關規定對國有土地資產行使管理者和出資人的職權;依據《公司法》和現代企業管理制度行使企業的經營管理自主權，并結合確保鐵路運輸安全的工作重點，在健全以鐵路局土地管理部門為龍頭、以區域性土地管理辦公室為主干、以鐵路基層站段為基礎的3級鐵路用地監察管理網絡的基礎上，研究探索強化鐵路用地管理的有效形式和方法。

(3)協調政府土地管理部門，強化鐵路用地管理力度。鐵路部門承擔的是國家確定的鐵路用地范圍之內的土地管理工作，是國家土地管理體系中不可缺少的組成部分。多年來，地方政府國土資源管理部門把鐵路用地管理機構作為政府土地管理工作的延伸和有效補充。目前，經地方人民政府批準，鐵路系統共設立了47個鐵路土地(國土)管理局或管理分局。這種由地方省級人民政府國土資源部門和鐵路局雙重領導的鐵路用地管理機構，其部分管理職權是由地方性徑挾見授權或由地方省級人民政府土地管理部門委托的，這種管理模式大大強化了鐵路用地管理效能。在這一管理模式下，要按照轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能的要求，運用管理科學方法，整合職能，改革創新鐵路用地管理運行機制，促進運轉規范、各司其職、相互配合，形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的政府土地管理與鐵路用地管理體制。促進鐵路用地管理的規范化、制度化和法制化建設。

(4)加快鐵路用地管理信息系統建設。鐵路用地管理信息系統建設是提高鐵路用地管理保障能力和服務水平的重要技術支撐，必須逐步建立統一高效、資源整合、互聯互通、信息共享、透明公開、使用便捷的鐵路用地管理信息系統。要針對鐵路用地點多、線長、面廣、情況復雜的特點，研究建設符合高速鐵路時代鐵路用地管理特性的信息系統，提高鐵路用地管理信息系統建設的創新性、有效性。當前，要按照鐵道部的統一要求，把鐵路用地管理信息系統建設規劃列人鐵路發展規劃，設計和制定鐵路用地管理信息系統建設發展規劃，確定發展的總體目標和階段目標，明確建設任務和責任分工，制定促進鐵路用地管理信息化發展的政策和保障措施，提高鐵路用地管理信息的利用效率。

篇（10）

一、土地承包經營權流轉實踐考察

近年來，隨著農業比較效益的下降，土地拋荒率日漸提高。在土地資源有效利用的需求下，土地流轉市場漸次繁榮起來。但在流轉實踐中存在諸多隱患，農民權益受損嚴重。

首先，土地流轉市場混亂。在農村土地流轉中普遍存在有法不依，有法亂依的現象，土地管理法等相關法律明確規定的流轉程序、流轉形式等并未得到有效實施。在簽訂流轉合同時因沒有統一的程序可以遵循，不簽訂書面流轉合同或書面流轉合同的內容不規范的現象較為嚴重，合同簽訂后的后續工作不到位。流轉形式的不規范，導致流轉周期短、規模小，穩定性低，難于形成規模化經營，與現代農業的發展要求不適應。其次，土地流轉糾紛居高不下。集體土地所有權制度和農村集體經濟組織制度的不完善，導致村委會濫用轉讓同意權，干預土地流轉，強迫或者阻礙承包方進行土地流轉，有時甚至會擅自截留、扣繳流轉收益的情況普遍發生，流轉矛盾難以調和。因此，土地承包經營權流轉糾紛已經成為農村土地糾紛案件的主要類型。因法律依據不明確，土地糾紛的處理效果不理想，有的案件甚至不能解決，嚴重損害了農民的合法權益，也擾亂了農村土地市場的穩定。

二、土地承包經營權流轉亂象的歸因分析

農民土地權益流失和土地承包經營權流轉有著直接的關聯。準確分析土地承包經營權流轉亂象產生的原因，是完善土地流轉體系的前提。

其一，土地流轉法律制度滯后于實踐的需要。現行土地流轉法律法規對土地承包經營權流轉的規定較為原則、簡單，對于“反租倒包”、“股份合作”、“土地流轉信托”等新型流轉類型沒有做出規定。對流轉的主體資格、適用范圍、權利義務以及各種流轉形式的具體程序、操作方式、利益分配等問題規定不明。立法的缺失導致無法培育出適度規模的、符合市場要求的經營主體，土地流轉操作的隨意性和不規范，大大增加了農民維護自身合法土地權益的難度。其二，農村土地使用權的權利范圍不明確。農民土地權益是否真正完整，農民能否清楚地依靠這份權利獲得收益，關鍵在于農民與集體的認識是否到位，能否有效行使流轉權利。對于轉包權，大多數農民都明確了自己對這項權利的擁有，認為自己有權轉包的達到了94.3%，但仍有4.8%的農民不確定或否定了自己的這項權利。而對于轉讓權，農民的認識更不清晰，差異性也很大，48.6%的農民認為有權轉讓，但51.4%的農民則抱著不確定或否定的態度 。正因農民對自身擁有的土地權利的范圍不明確，維權意識缺乏，維權途徑不明，造成了農民土地權益的大量流失。其三，市場機制不健全。農村土地使用權流轉的信息不對稱、市場化程度低、行政干預過多是農村土地流轉價格扭曲的重要原因。信息的不對稱一方面表現在自發進行的農村土地流轉中農戶之間的信息不充分，另一方面表現為集體推動型農村土地流轉中集體和農戶之間的信息不對稱。由于信息的不充分和農業比較收益的低下，農村土地流轉市場競爭性并不強，競爭機制沒能很好地發揮作用，農民土地權益大量流失。

三、構建土地承包經營權流轉體系的設想

（一）修改土地承包經營權立法

修改現行土地流轉立法，取消轉讓需經村委會同意的規定，放寬受讓主體的資格限制，規范流轉形式。“解決了轉讓的法律障礙問題，入股、抵押、繼承和贈與的厘清就可水到渠成” 。此外，應推行土地承包經營權登記制度，設立不動產統一登記機關，建立土地流轉經營登記發證制度，健全登記備案制度，對土地承包經營權互換、轉讓適用登記生效主義。權利登記是推進農村土地流轉的基礎性工作，目前農村集體土地管理中的確權登記是最為薄弱的，盡快完善登記制度才能確保流轉規范有序，有效維護流轉雙方權益。

（二）保障土地使用權流轉自由

要切實保障農民土地權益，必須在農村土地承包經營權流轉過程中嚴格貫徹農民自愿的原則，尊重農民的土地流轉意愿，任何組織不得強迫農民進行農村土地流轉。為此，應嚴格規范政府和集體的行為，堅決反對農村基層組織對農村土地流轉主體地位的替代。各級政府和農村基層組織應該強化流轉服務意識，鼓勵發展流轉服務組織，為流轉雙方提供信息溝通、法規咨詢、價格評估、合同簽訂、糾紛調處等服務。

（三）完善土地承包經營權流轉市場機制

1.助推市場中介機制的發展。土地承包經營權流轉中介機制的構建需從以下幾個方面展開。其一，建立有效的信息傳導機制。為流轉提供充足的信息；其二，建立農村土地流轉公開交易系統。公開流轉市場的建立有利于集中地塊實現規模交易，同時交易的公開化有利于對流轉的監管；其三，建立有效的委托機構，為農戶提供方便快捷的服務；其四，建立必要的金融服務體系，如農村土地投資公司、農村土地保險公司等。以解決種田能手的資金問題，和有效降低農業生產的風險。還應建立并完善流轉糾紛處理機制。

2.發揮政府的宏觀調控作用。市場機制固然對土地流轉有及其重要的作用，但如果政府完全放任不管，則有可能導致不公平現象的發生，所以政府應在宏觀調控方面發揮其應有的作用。但政府不應成為整個流轉市場的主導力量和推動力量，而只能起一種引導監督的作用，特別是對上地流轉合同的規范化、土地流轉糾紛調解、相關法律咨詢、服務信息平臺建設等方面要多下工夫 。總之，在土地承包經營權流轉中應保證流轉主體的自，因勢利導，充分發揮市場的資源優化配置的功能。

農村土地使用權流轉是生產力發展的客觀要求，也是農民土地權益實現的必須。目前，土地流轉市場的不健全、管理制度的缺失，直接導致了農民土地權益隱性和顯性流失。土地承包經營權的不穩定以及權利范圍的不明晰是造成農地流轉中農民土地權益流失的主要原因，土地承包經營權的物權化是解決問題的關鍵。在農民自愿的基礎上，因地制宜地適度推進農地流轉，以實現農村土地的適度規模經營，不僅能實現農民的土地權益，還能促進農業現代化的發展。

參考文獻：

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2007年8月，國家質量監督檢驗檢疫總局和國家標準化管理委員會共同了由中國土地勘測規劃院和國土資源部地籍管理司起草的《土地利用現狀分類》國家標準（GB/T21010-2007）[1]，標志著我國的土地利用分類開始進入了“國標”時代。在此之前，我國應用最為廣泛的土地利用分類是2002年1月起開始試行的國土資源部制定的城鄉土地統一分類，即《土地分類（試行）》[2]。《土地分類（試行）》的制定與實施對我國土地管理實踐和科學研究工作產生了重要的意義，基本滿足了土地管理及社會經濟發展的需要，為完成我國土地利用現狀調查和城鎮地籍調查、土地登記和統計等工作發揮了重要作用。然而，隨著城鄉一體化進程的加快，實施全國土地和城鄉土地統一管理已提到議事日程，在實際工作中也要求城鄉土地統一分類，以利于全國城鄉土地統一管理和調查成果的應用。2007年7月國務院決定開展第二次全國土地調查，為保證調查質量、獲得準確的基礎數據，亟需出臺分類體系更為完善、更具有權威性的國家標準。在這樣的背景下，《土地利用現狀分類》國家標準應運而生[3]。

1 新舊分類體系的對比

《土地利用現狀分類》國家標準與原《土地分類（試行）》部頒標準的分類體系比較，最大的區別在于國家標準采用一級、二級2個層次，其中的一級相當于《土地分類（試行）》標準的二級，二級相當于《土地分類（試行）》標準的三級，即取消了《土地分類（試行）》標準中的3個一級分類（農用地、建設用地和未利用地等三大類型），使得12個一級類不受三大地類框架的限制而自成體系。

1.1農用地部分

《土地利用現狀分類》國家標準，對農用地各類型作了進一步歸納，但是，與《土地分類（試行）》相比，現行的土地分類仍有些不妥之處。

（1）在“耕地”部分中，首先，把原來的“灌溉水田”和“望天田”合并為“水田”，從水田的含義來看，這實際上是取消了“望天田”這一分類。事實上，盡管隨著各地的退耕還林還草措施的實行，望天田的面積有所減少，但目前我國的“望天田”面積依然還是比較大的，2007年仍達3 000多萬公頃。也就是說，望天田在我國堅守1.2億公頃耕地紅線戰略目標中仍占有重要地位，不應被取締。其次，取消了菜地，即把菜地歸并到水澆地之下。從杜能的《孤立國》農業區位論中可知，距城市最近的一圈，離市場最近，多是種植蔬菜、園藝作物等農作物，而水澆地則主要分布在更外圈的農村地區，顯然二者分布明顯有別，尤其在城市周圍，籠統地把菜地和水澆地混為一談，就混淆了不同土地的集約經營程度，不利于城市規劃，也不利于“菜籃子”工程建設，容易造成管理上的混亂。

（2）在“園地”中，把“桑園、橡膠園”歸并到了“其他園地”之中。在我國的南方一些省份，存在著大面積的桑園、橡膠園，有的還屬于支柱產業，如海南和云南西雙版納等地的橡膠產業。因此，這樣歸并分類，既不利于分門別類地對各類園地進行研究、規劃和管理，也不利于對各類園地的生產進行分類指導。

（3）“林地”部分，從原來的“有林地、灌木林地、疏林地、未成林造林地、跡地、苗圃”6類歸納為“有林地、灌木林地、其他林地”3類，即把疏林地、未成林造林地、跡地、苗圃合并為“其他林地”。然而，上述4類林地在管理方法上是截然不同的，就跡地和苗圃來說，跡地是指森林采伐、火燒后5年內未更新的土地；而苗圃是指固定的樹木育林地，不僅在概念上有著很大區別，其管理措施亦明顯不同，一旦在土地利用現狀調查圖上采用相同的地類符號，無法分清到底哪個圖斑是綠樹成蔭的苗圃，而哪個圖斑又是“寸木不生”的跡地。為了恢復森林植被，有些省份還特意開展了“跡地更新年”活動，明確提出跡地更新是依法治林的重要內容，是培育森林資源的迫切需求，是推進生態省建設的必然要求。這些林地類型的取消，不僅不利于林業部門的管理，更不利于取得可靠的科學數據。

（4）“草地”部分的調整比較大，在新的土地分類中，原來的“牧草地”變成了現在的“草地”，并且把人工草地和改良草地合并為“人工牧草地”，同時又新增了一個地類“其他草地”——指樹木郁閉度

（5）變化最大的部分就是原分類系統中的“其他農用地”部分，在新的分類體系中，直接把“其他農用地”取消了。這一國家標準分類將原來“其他農用地”之下的“畜禽飼養地、設施農業用地、曬谷場等用地”合并為“設施農用地”歸入“其他土地”；“農村道路”歸入國家標準中的“交通運輸用地”；“坑塘水面、養殖水面”合并為“坑塘水面”歸入國家標準中的“水域及水利設施用地”；“農田水利用地”放在“溝渠”后亦歸入“水域及水利設施用地”；“田坎”仍作為一類歸入“其他土地”。這對解決原來“畜禽飼養地、設施農業用地”之間、“坑塘水面、養殖水面”之間不宜區分，而且面積過小的問題，顯然是適宜的，同時這一部分的調整明顯帶有強化城鄉土地統一分類的意圖[3]。但新分類將自然水域與人工建設的水利設施用地合為一類，顯然是欠妥的。

1.2建設用地部分

《土地利用現狀分類》國家標準，對“建設用地”部分作了進一步細分：商服用地部分由原來的“商業用地、金融保險用地、餐飲旅館業用地、其他商服用地”調整為“批發零售用地、住宅餐飲用地、商務金融用地、其他商服用地”，名稱上的表述更加準確實用；工礦倉儲用地部分未做變動；住宅用地部分由原來的4類歸為“城鎮住宅用地、農村宅基地”2類，這一調整顯然避免了原來對單一住宅與混合住宅之間以及是否空閑等在實際調查中不宜操作的問題；公共管理與公共服務用地部分調整為8類；特殊用地部分把“墓葬地”改為“殯葬用地”，名稱更加準確；交通運輸用地部分增加了原來屬于“其他農用地”的“農村道路”，體現了城鄉一體化原則，實現了土地分類的“全覆蓋”；水域及水利設施用地部分調整為“河流水面、湖泊水面、水庫水面、坑塘水面、沿海灘涂、內陸灘涂、溝渠、水工建筑用地、冰川及永久積雪”等9個二級類型。“灘涂”細分為“沿海灘涂、內陸灘涂”，原來的“農田水利用地”改為“溝渠”；取消了“葦地”[3]。在這一分類中，有些地類仍存在一些問題，主要如下。

（1）原分類系統中的“公用設施用地”內的“瞻仰景觀休閑用地”包括名勝古跡、革命遺址、景點、公園、廣場、公用綠地等，在新的分類系統中，改稱為“風景名勝設施用地”，具體含義是指風景名勝（包括名勝古跡、旅游景點、革命遺址等）景點及管理機構的建筑用地。景區內的其他用地按現狀歸入相應地類。這樣的規定過于籠統，應該對景區內的其他用地做出具體的規定，避免把景區內的池塘、湖泊之類的水面歸類到“坑塘水面”的情況發生。

轉貼于

（2）在新的土地分類中，提出了一種全新的地類——空閑地。空閑地的提出不能不說是一個亮點，反映出了政府加大力度節約集約合理利用每一寸土地的決心。但是從“空閑地”的含義不難發現，空閑地是指城鎮、村莊、工礦內部尚未利用的土地。因此，“空閑地”的劃分過分籠統。我們認為，應當對“空閑地”作進一步的細分，把所包含的3個類型（城鎮空閑地、村莊空閑地、工礦內空閑地）逐一列出，這樣才能更好地預測出現有各類建設用地的利用潛力，可以更好地規劃、開發和利用，而不至于出現把宅基地批到工礦內空閑地上的古怪情況。

（3）從裸地的概念可見，新分類的“裸地”實際是原分類中二級類“未利用土地”下的裸土地和裸巖石礫地的合并。裸土地是指表層為土質、基本無植被覆蓋的土地，屬于可利用土地；裸巖石礫地是指表層為巖石或石礫、其覆蓋面積≥70%的土地，屬于難利用土地。從二者的定義可以容易地看出它們的區別，這也決定了它們的開發利用方向不同，而在這里卻將兩者混為一談，不利于分析可利用土地與難利用土地的范圍、規模及結構。因此，建議應將此二者分開來進行調查，以便制定相應的開發利用方向和措施，充分、合理地加以利用。

2 討論與建議

《土地利用現狀分類》國家標準出臺，意味著土地利用現狀分類標準從過去的行業標準上升到國家標準，為解決土地調查統計重復、數出多門、口徑不一的問題提供了可靠的方法，對國土資源科學化管理乃至國民經濟宏觀管理決策具有重要的意義[4]。標志著我國土地利用研究的深入和土地管理水平的提高，也是我國實施最嚴格的土地管理制度的具體體現。但是，這一土地利用分類難免存在不足之處，這就要求在今后的土地資源調查實踐和土地利用研究中，不斷地加以改進和完善，使其更好地服務于我國土地資源開發利用與管理事業中。上述對比分析表明，《土地利用現狀分類》國家標準需要改進的地類主要如下。

（1）在“耕地”內不宜取消“望天田”和“菜地”2個二級類。

（2）“桑園”和“橡膠園”不宜并入“其他園地”中，依然作為“園地”之下的2個二級類為宜。

（3）“其他林地”內，最好進一步續分出疏林地、幼林地、跡地和苗圃4個二級類，以便于分門別類地管護各類林地。

（4）將“荒草地”從原來的“未利用地”內劃分到現今的“草地”中，很不利于土地開發整理工程的實施和耕地“占補平衡”政策的實行，因而仍保留“荒草地”這一后備土地資源類型為宜。

（5）新的分類體系取消了“其他農用地”，盡管有著積極的一面，但將自然水域與人工建設的水利設施用地合為一類，顯然欠妥，需要進一步探討和研究。

（6）在新分類體系中的“風景名勝設施用地”中，應對景區內的其他用地做出具體的規定，避免這種籠統分類導致地類劃分上的混亂。

（7）新土地分類中的“空閑地”，因未將城鎮空閑地、村莊空閑地、工礦內空閑地等逐一列出，因而不能準確地分析各類建設用地的利用潛力，使調查成果的應用價值驟減。建議在調查中進一步續分出城鎮空閑地、村莊空閑地和工礦內空閑地3個三級地類。

（8）“裸土地”和“裸巖沙礫地”被歸并到了“裸地”中，使這2類開發利用方向與管理措施截然不同的土地被混為一體，不利于分析可利用土地與難利用土地的范圍、規模及結構。建議土地資源調查工作中在“裸地”之下進一步續分出“裸土地”和“裸巖沙礫地”2個三級地類。

3 參考文獻

[1] 國家質量監督檢驗檢疫總局，國家標準化管理委員會.土地利用現狀分類[S].中華人民共和國國家標準（GB/T 21010-2007）.北京：中國標準出版社，2007.

[2] 國土資源部.全國土地分類（試行）[J].國土資源通訊，2001（10）：13-15.

[3] 陳百明，周小萍.《土地利用現狀分類》國家標準的解讀[J].自然資源學報，2007，22（6）：994-1003.

[4] 曲雪光，林愛文，李建武.關于《土地利用現狀分類》國家標準的探討[J].湖南農業科學，2008（4）：89-90.

[5] 唐中立，張如恭.淺議現行全國土地利用分類[J].廣東農業科學，2007（11）：98-100.