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中圖分類號 F301.2 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104(2011)09-0051-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.09.009

中國自1978年經濟體制改革以來，當前經濟社會正向市場經濟體制、現代化工業社會、社會主義民主政治、開放多元的文化、主動加入經濟全球化的轉型。土地利用總體規劃制度是中央政府為指導各地方政府開展土地利用規劃工作的方針、依據、戰略等方法論的集合。此背景下將“治理”（本文中，公共治理與治理的涵義一樣，可以通用）理論引入到土地利用總體規劃中，探討“土地利用總體規劃公共治理職能”涵義，分析我國社會轉型特定時期土地利用總體規劃發展歷程與存在問題，提出實現與完善土地利用總體規劃公共治理職能的對策建議，為構建中國特色的土地利用總體規劃編制實施模式奠定理論基礎。

1 “治理”視域下的土地利用總體規劃職能1.1 “治理”（Governance）理論的內涵

“治理”英文單詞為Governance，也可稱為“公共治理”，原義為“控制”、“統治”或“操縱”，國外多用于與國家公共事務相關的管理活動和政治活動。1990年以來，“治理”成為非常流行的概念、思潮和理念。聯合國全球治理委員會1995年報告提出：“治理”是或公或私的個人和機構經營管理相同事務的諸多方式總和，是使相互沖突或不同的利益得以調和并采取聯合行動的持續過程。

我國學者對“Governance”翻譯不盡相同，如“管治”、“治理”、“協同治理”等。俞可平教授提出“治理”含義：指在一個既定范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾需要。“治理”強調的是合作，認為政府不是合法權力的唯一源泉，公民社會也同樣是合法權力的來源［1］。現在，更多公共管理研究者認同“治理”概念的新解釋:治理是包括政府和各種非政府組織乃至私人機構在內的多個主體，協同處理公共事務，以滿足公眾需求，實現最大化公共利益的過程［2］。

從以上對“治理”(Governance)概念的理解可以看出三個共同內涵：第一，認為社會公共資源與事務管理的權力主體不是唯一的，而是包括政府、公共部門和私營機構等，強調在政府與市場之間權力和利益的平衡再分配理念；第二，治理是對公共資源與事務的網絡狀的合作管理，是“多中心”的，目標是多元的，最終目標是以最小的成本最大程度地滿足社會公眾需求；第三，主張社會公共資源與事務管理是上下互動的管理過程，以補充市場機制失靈和政府自上而下管制兩方面的不足，最終達到“雙贏”管理格局。

1.2 土地利用總體規劃公共政策屬性分析

在私有制的西方國家沒有“土地利用總體規劃”稱謂，與之功能和作用大體相似的有“土地規劃”、“國土規劃”、“土地利用計劃”，可稱之為“土地利用規劃”，是國家（政府）干預社會經濟的基本手段。從1960年后Dvidoff的“倡導性規劃理論（Advocacy Planning）”至現今在規劃領域中提及的“公眾參與”，都是針對土地利用規劃的復雜性、政策性和社會性而采取的一種Governance思維。所不同的是，Governance已愈來愈成為國外規劃過程中明確的理念得以確立，并成為主動的過程和不可替代的工作方式。

我國改革開放以來，隨著規劃編制與實施的實踐，對土地利用利用總體規劃逐步形成了相對統一的概念：即對一定區域未來土地利用超前的計劃和安排，是依據區域社會經濟發展和土地的自然歷史特性在時空上進行土地資源分配與合理組織土地利用的綜合性的技術經濟措施，其特征表現為政策性、整體性、兼容性、折衷性和動態性。

實質上，國內、國外的土地利用規劃方案是一個土地利用的決策，也是一定時期內土地利用管理政策，其根本目標是公平、有效配置土地資源，以提高社會整體福利和公共利益。各國土地利用規劃權力制度化進程雖然不同，但是土地利用規劃己逐漸成為各國政府控制和參與區域社會經濟活動（土地利用）的重要方式，所以土地利用規劃過程己成為政府行政的一個組成部分。基于這一認識，土地利用總體規劃更是技術支撐的國家（公共權力）政策制定和實施過程，具有對未來土地利用的導向性，有限理性和社會公共性的特征［3］。

根據治理理論內涵與土地利用規劃公共政策屬性，可以理解土地利用總體規劃公共治理職能是指政府、各種公共部門和私營機構以及社會公眾利用與管理土地資源所做出的智慧的集體選擇，通過這種選擇來確定稀缺土地資源（在中國尤其是耕地資源）的配置，以使其符合實現公共目標的戰略方向［4］。既包括政府有權迫使人們服從的正式土地政策和規則，也包括人們同意或以符合其利益的非正式土地制度安排。土地利用總體規劃公共治理職能的功效、主要表現、基本特征如下：

第一，功效方面。土地利用總體規劃公共治理職能不僅是描繪未來變化的圖景，更重要的是通過土地利用管理的共同行動綱領和政策的制訂，調整社會經濟關系的變化，引導社會經濟和環境的發展方向、行動步驟，促進社會經濟在客觀規律和規劃的綜合作用下，公平、有效配置土地資源，并為各種公益性土地利用活動安排合適的用地數量與用地范圍，使土地利用符合未來發展和戰略的要求。

第二，主要表現。土地利用總體規劃通過協調和調節土地使用關系，包括不同利害關系人的文化理念、政治觀點和經濟利益等的綜合協調，從而建立社會經濟和環境要素在土地使用上的關系以及共同行動的行為準則（政策制度），為社會經濟和環境發展提供空間支持［5］，避免區域內土地權益者產生相互的干擾和由此而帶來的利益的抵觸和損耗。

第三，基本特征。為充分實現土地利用總體規劃公共治理職能，其編制實施過程中是公共權力和社會的互動過程，此過程中，政府的公共權力居主導地位，通過協商和談判，與市民社會（非政府組織）共同構建土地資源配置的協同綱領，并為社會和業主（土地使用者、所有者、權利者）的經濟活動提供高效服務。

2 轉型期土地利用總體規劃發展歷程述評

2.1 “第一輪”（1986-2000年）土地利用總體規劃

第一輪土地利用總體規劃（1986-2000年）是在黨的以后，依據《土地管理法》和實現社會主義現代化建設第二步戰略目標的要求編寫的。1993年2月國務院正式批準實施了《全國土地利用總體規劃綱要》，先后編制完成了19個省級規劃，9個經國務院批準實施，全國的縣級規劃也大部分完成。《全國土地利用總體規劃綱要》基本方針是“切實保護耕地；保障必要的建設用地”。基本上體現了當時處在社會主義計劃商品經濟下的服務型土地利用規劃特點。初步建立了國家、省、市、縣和鄉的五級土地利用規劃體系和符合中國國情的規劃方法。這一時期土地利用總體規劃公共治理職能具有較強的計劃指令性質，具體情況如下：

第一，規劃治理職能與市場經濟體制發展不相適應。我國土地利用規劃尚處于起步階段，規劃研究能與科學的規劃理論相聯系的十分鮮見，規劃編制缺少技術指導和規范。規劃編制實施過程中政府是唯一的主體，嚴重缺少社會公眾和部門組織的參與（因為假設公眾利益是一致的，下級政府只須提供信息、執行上級下達的指令性規劃指標），致使土地利用總體規劃依然帶有較為濃重的計劃經濟色彩，公共治理職能不適應社會主義市場經濟體制的改革與發展。

第二，規劃公共治理職能是嚴格保護耕地的單一職能。注重土地自然資源利用規劃，強調保護耕地，從而導致許多人把土地利用總體規劃看成是保護耕地規劃，這種觀念束縛了規劃公共治理職能內涵進一步的發展；同時，隨著市場經濟的發展和城鎮化戰略的推進，規劃缺乏有效的建設用地調控機制和農用地非農化的約束機制，限制了土地利用總體規劃公共治理職能和作用發揮。

第三，缺乏相關法規條例使規劃沒有得到良好實施。作為一個新生事物，土地利用總體規劃的社會地位和市場經濟下的法律約束都沒有達到應有的高度，盡管有《土地管理法》作依據，但是沒有制定規劃實施具體法規條例，致使規劃沒有得到很好的實施，其公共治理職能未起到應有的作用，導致在市場經濟沖擊下，建設占用耕地現象越演越烈。至1992、1993年“開發區熱”、“房地產熱”等經濟過熱現象出現時，耕地減少速度達到高峰。

2.2 “第二輪”（1997-2010年）土地利用總體規劃

1997年，國務院了11號文件，即《關于進一步加強土地管理、切實保護耕地的通知》。根據此通知，新的以耕地保護為重點的土地利用總體規劃（1997-2010年）在全國蓬勃開展起來，1999年l月實施修改后的《土地管理法》更是對土地利用總體規劃作了詳細規定，同年3月，國土資源部頒布了《土地利用年度計劃管理辦法》。到2000年底，全國各地普遍完成了五級規劃并開始正式實施。

第二輪土地利用總體規劃公共治職能是實現耕地總量動態平衡，確立社會主義市場經濟體制時期以耕地保護為主的目標，并以一套高度集權的、復雜的行政審批制度保證這套指標的實施。這輪規劃對我國市場經濟制度的確立和發展、土地資源的合理配置與利用等都起到重要作用。但由于社會轉型、經濟發展迅猛及加入WTO、地方政府對于“土地財政”的熱衷以及規劃本體和政策環境等因素的影響，規劃的公共治理職能實現效果也有諸多不足之處。例如，指標常有突破，一些地方擅自或變相修改規劃，使其權威性和嚴肅性受到了挑戰。原因如下：

第一，規劃治公共理職能制定主體單一。土地利用總體規劃治理職能制定主體是政府（包括公務員）和國家職能部門，公眾參與和市民力量未被充分發揮。這種自上而下、缺少足夠“回應性”（Responsiveness）的單向規劃制定流程一方面缺乏程序上的公正，無法做到實體上的公正；另一方面，也不利于政府自身的發展和管理人員業務素質的提高，從而影響土地利用總體規劃的科學性。

第二，規劃公共治理目標不夠全面。在規劃治理目標上過分強調對農用地，特別是耕地和基本農田的保護，以“嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量”、“確保耕地總量不減少”為目標。各類用地指標層層分解下達，各級政府都按指標制定規劃，致使對國民經濟發展必須的建設用地需求保障不夠，對生態環境變化影響和需求研究不多，使得規劃在實際操作過程中缺乏合理性。

第三，實現規劃治理職能過程中存在上下級政府間的博弈。土地歸國家（政治抽象物）所有，所有權由國務院（行政機構）通過各級政府層層（科層制）方式來實現，導致土地利用總體規劃主要是從中央及地方兩個層面進行。例如，中央通過國家級規劃對一定時期土地利用進行規范，規范的主要是地方政府行為；土地制度市場化轉型過程中的利與弊也是在規劃的調控與反調控間產生的，這就涉及到了兩個主體間的博弈［6］，發生中央與地方政府之間的利益沖突及較高的成本。

第四，法缺乏多種規劃綜合運用的協調配合。社會經濟發展規劃、城市（鄉）規劃、土地利用規劃、專項規劃之間如何協調沒有成熟的理論和經驗可循。發展規劃側重于經濟社會發展領域，城市（鄉）規劃側重于城市（鄉）空間布局，土地利用總體規劃側重各類用地平衡，要求后兩個規劃協調一致，存在較大難度。專項規劃間的協調，實質是部門利益的協調；專項規劃與地方規劃的協調，實質是條塊利益的協調。部門條塊利益的協調，是我國經濟社會發展和管理中的難點［7］。

3社會轉型期對土地利用總體規劃公共治理職能影響3.1 社會經濟發展對土地利用總體規劃公共治理職能的內在要求第一，規劃治理內容隨市場經濟體制的完善而轉變。當前，我國社會主義市場經濟體制已經初步建立，市場在資源配置中的基礎作用顯著增強，宏觀調控體系日趨完善；以公有制經濟為主體的個體和私營等非公有制經濟共同發展的格局基本形成。到2020年，我國將建立起比較成熟的社會主義市場經濟體制。與此相適應，土地利用總體規劃的治理內容將相應逐步由大而全的控制模式轉變為以土地利用的外部效應控制和實現公共利益為主導的模式［8］。

第二，全球化背景要求規劃治理職能的市場化程度提升。2001年我國加入WTO，意味著開始全面加入經濟全球化行列，逐步形成與全球統一的、網絡化的市場體系，以保證生產要素在全球范圍內自由流動和優化配置。在經濟全球化進程中，要求我國各地區的土地利用總體規劃逐步運用價格規律的獨立性，從開放的國際市場中選擇土地開發的機遇，將土地利用結構調整積極融入到國際經濟競爭進程中去，以市場為基礎引導土地資源的合理配置。

第三，市場經濟下規劃治理職能地域邊界的弱化。市場經濟促進了生產要素優化配置，我國社會轉型期土地利用系統的各種要素在經濟全球化和國家經濟高速發展中以“源”和“流”的空間存在形式，對現行土地利用總體規劃尺度產生空前超越，并且系統內各要素之間復雜的非線性相互作用效應表現為不平行的空間拓展［9］，致使規劃治理職能地域邊界日益弱化。同時，市場機制中，供求信息橫向傳播和市場橫向調節資源分配，但是，目前土地供需信息是政府通過規劃縱向集中和下達的，土地面臨著兩種不同質的配置方式運轉，磨擦成本是很高的。

第四，城市化發展對土地規劃治理職能有特殊要求。轉型期城市經濟的快速發展，戶籍對人口遷移限制作用力的減弱和大量農村剩余勞動力向城市的涌入，城市規模不斷擴大并向農村地區延伸。在這一過程中，城鄉空間結構將不斷整合，土地利用也會隨之而調整和改變。這樣一種與土地利用有關的“二元”結構變化，對規劃治理職能有著特殊的需求：即應有利于“二元”結構轉變過程中土地的再配置和再利用，并且降低這種結構轉變過程中土地再配置的交易成本［10］。

3.2 社會轉型期實現土地利用總體規劃公共治理職能的條件分析社會轉型時期，市場經濟體制的建立與完善、政府管理內在矛盾的運動與發展、經濟全球化與加入WTO促進了公共管理范式的轉變。“實現土地利用總體規劃公共治理職能”正是市場化條件下政府和市民社會加強土地資源與資產管理的新理念。因此，這一時期有以下條件有利于實現土地利用總體規劃公共治理職能：

第一，市場化經濟奠定社會基礎。經濟體制改革后，各級政府職能逐步轉變，經營性用地由原來的政府行政與計劃管理模式向市場機制與政府服務監管模式轉變，國家把本應屬于社會的權力重新歸還給社會；同時，市場經濟的運行使社會利益主體和要求趨于多元化，促進了相關企業和非政府組織及社會公眾平等權利的實現，使其在土地利用總體規劃過程中發揮所應具有的決策和參與作用，表達自身的利益要求。因此，逐步建立起公民社會自我管理、服務的意識和社會中介組織體系，為實現規劃公共治理職能奠定了社會基礎。

第二，民主化進程奠定政治基礎。伴隨經濟改革的是政治改革。對原有的政府集權政治結構進行調整，大大推動社會民主化進程。政府行政觀念與模式由“政府中心”、“全能政府”向“公民中心”、“有限政府”轉變，表現為政府權力的稀釋與下放，非政府組織、民間精英對土地利用決策和行政過程的直接參與［11］。現階段一些大、中型城市在土地利用總體規劃編制實施過程中逐步建立公眾參與制度，創建了電子網絡信息流動渠道與信息反饋機制，集中民智以保證政府決策的科學性和民主性。這種以政府為主體的多元化的規劃過程，有利于國土行政部門職能行使的最優化，為實現土地利用總體規劃公共治理職能奠定政治基礎。

第三，全球化背景提供動力源泉。加入WTO意味著我國開始全面加入經濟全球化行列，參與國際競爭。轉型時期，我國國土行政管理部門、土地相關的公共部門與私營機構、土地權益者能夠根據WTO規則和市場分工，通過溝通交流、合作與伙伴關系，與世界土地資源與資產管理方式的接軌，并參與全球土地資源的優化配置，增強了國家制度供給和土地利用總體規劃創新能力。因此，全球化背景為中國實現土地利用總體規劃公共治理職能提供了外部條件，同時也是實現土地利用總體規劃公共治理職能的動力源泉和壓力所在。

4實現與完善土地利用規劃治理職能的對策建議在我國社會轉型時期，土地利用總體規劃單一的行政管理和技術管理正逐步走向以人為本的公共治理，成為國家公共治理的一種重要手段。根據上述分析，為了更好地實現與完善土地利用總體規劃公共治理職能，應從如下方面著手：

4.1 科學確定土地利用總體規劃的公共治理目標

土地利用總體規劃公共治理目標的確定應充分考慮本區域社會概況、經濟發展、生態環境等各種因素，在科學的制度和規則安排下，允許并鼓勵非政府行為主體以多種方式和途徑，與政府分享政治權威和公共權力，共同決定規劃的目標與戰略方向；政府應從土地“經營管理”理念向土地“公共治理”理念轉變，并將這種理念作為土地利用總體規劃編制實施基本理念。土地利用總體規劃是配置全部土地資源的公共規劃，不是保護耕地與城鄉經營性用地供給的專項規劃，它要滿足社會發展和加入WTO等各方面的要求，要按“統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展與對外開放”的發展觀來確定規劃公共治理目標，從而實現土地利用總體規劃的良好治理職能。

4.2 規劃編制實施中樹立市場經濟和全球化理念

我國社會轉型期，市場經濟體制不斷完善，土地利用方式和結構要求適應市場供求變化進行調整，同時經濟全球化也會影響國家和個人的土地利用決策行為。因此，要求規劃決策者站在國內、國際兩個市場的高度，考慮規劃地區的資源優勢和產業優勢，分析規劃實施狀況，以利確定規劃地區適宜的土地利用發展戰略和土地利用調整的原則。應在遵循“供給制約、引導需求”指導思想的基礎上，跳出規劃地區本身，從區域經濟的比較優勢、從市場的角度等考慮經濟發展與土地調配的協調問題。避免主要用地指標采用平均或均衡分配方法，造成一些地區規劃指標明顯偏離實際的問題［12］；在土地利用總體規劃實施情況動態評價的基礎上，根據國內、國際（WTO規則）兩個市場對規劃公共治理職能進行結構調整和不斷優化。

4.3 構建與經濟體制發展階段相適應的規劃內容

在社會主義市場經濟條件下，土地利用總體規劃是對地區發展實行調控和管理的重要手段。轉型期為適應社會主義經濟體制發展與完善，規劃內容和職能應從政府管制走向公共治理。在構建和完善與經濟體制改革相適應的土地利用總體規劃內容與治理職能方面，要在服從于經濟發展為主導走向的同時，更要滿足自然條件適宜、經濟有效、社會接受、環境可持續的土地利用總體規劃方向。注重社會經濟發展“公平”與“效率”的統一，統籌協調工業化和城市化快速發展時期保障發展、保護資源和保護環境的各類用地矛盾，從致力于“物”的物質建設規劃轉向更注重于“人”的社會全面發展規劃，實現經濟與社會相互協調和可持續發展。

4.4 規劃編制中發揮公民社會的網絡治理作用

所謂公民社會介入，首先是各種社會力量和公民個人以多種形式直接舉辦與土地相關的社會中介組織或資助公益事業；其次，從法理上講，每個社會集體或公民都對土地享有一份所有權，以適當方式參與土地公共治理與監管應是其本分［13］；最后，市場經濟型的土地利用總體規劃則要特別強調公民社會的廣泛參與。規劃編制中，公民社會網絡治理就是要政府部門、社會中介組織、私營部門和公眾等多元共同行動主體通過彼此合作，共同編制與協商規劃方案的互動過程，在協商過程中充分反映和協調他們的利益，從而，因地制宜、富有靈活性和創造性地制定適合本地的土地利用總體規劃，為社會普遍接受的并愿意貫徹執行。

4.5 規劃實施中加強市場對土地資源配置功能

土地利用總體規劃作為一種引導地區發展的規劃形式之一，其實施過程實質上是要通過規劃的宏觀引導和調控保證市場運作的長期有效，即在政府必要的干預下（糾正市場失靈）讓市場機制對土地資源配置的調節作用得到自覺發揮。這就要求在規劃的實施中，變革簡單的行政實施方式，借鑒西方國家市場機制對土地公共治理作用，改變政府作為建設用地的“地主”和土地經營者的角色，提高市場配置土地資源競爭性；改革征地制度，讓農民直接參與土地一級市場談判，確保農民主體地位和不同主體之間是平等、自愿和協商的利益關系。從而降低城市化過程中城鄉“二元”結構轉變過程中土地配置交易成本，即被征地農民有一個合理補償與安置，例如，將征地與開發通過資本運作聯結起來，走政府、失地農民和企業共贏的新型土地開發之路，保證農地所有者分享城市化帶來的收益。

4.6 完善規劃法律法規，加強對微觀主體規制

依法建立規劃體系并編制土地利用規劃是發達國家的共同特點，土地利用規劃的發展總是伴隨著相關法律法規的改進。我國社會轉型時期，為了強化土地利用總體規劃的“龍頭”地位，應盡早出臺《土地利用規劃法》或《土地利用規劃條例》，進一步肯定土地利用總體規劃的重要性。同時，在多方主體參與、踐行土地利用總體規劃的過程中，即放松進入規制的同時，更要加強對這些微觀主體的質量規制和約束規制。需要對政府、企業、非營利組織和社會公眾對土地利用總體規劃的作用、職能等做出法律條文上的規定，約束和監督規劃審批與土地利用主體的行為。最后，“違法必究”是實現土地利用規劃目標的重要保障，加大執法力度嚴格依法行政。

4.7 實現土地利用總體規劃與其它類規劃的協調

土地利用總體規劃與其它類規劃的協調是指與國民經濟發展規劃、專項規劃及空間規劃之間的協調。可以將主體功能區規劃作為協調國民經濟發展規劃與城鄉規劃和土地利用規劃關系的主要載體。國民經濟發展規劃與主體功能區規劃的關系較為明確，而且編制的部門是一致的，協調難度較小；主體功能區規劃與城鄉規劃、土地利用總體規劃，由于有共同的空間載體，協調難度相對較小。因此，通過主體功能區規劃的連接，使土地利用總體規劃與國民經濟發展規劃和城鄉規劃及空間規劃的協調更加科學，也更加具有實際意義。一方面，它使國家空間規劃體系變得更加密實；另一方面它也是針對我國現行規劃相互割裂的現實狀況的一種嘗試性統籌與策略性完善，更是由政府出面干預“空間規劃體系割裂”窘境的重要舉措之一［14］。

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Analysis on Public Governance Functions of Land Use Planning During China's Societal Transformation

WANG Yubo TANG Ying

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1引言

土地利用總體規劃是對一定區域未來土地利用超前性的計劃和安排 [1]。目前，我國環境問題日益嚴重，土地資源的環境問題更是尤為突出，因此對土地利用總體規劃進行環境影響評價研究關系重大。土地利用總體規劃環境影響評價是對土地利用總體規劃中土地發展戰略、土地利用目標和方針、土地利用結構和布局調整、規劃實施的保障措施的實施可能對環境帶來影響做出預測、分析和評價，并提出預防或減輕不良環境影響的對策和措施的過程。本文從土地利用結構調整的角度，利用生態足跡法對臨湘市土地利用總體規劃目標進行了環境影響評價研究。

2生態足跡評價模型

2.1生態足跡法簡介

生態足跡理論是由Rees和Wachernagel提出并完善的一種可持續發展的生物物理評價方法[2]。該方法通過測算人類對自然生態服務的需求與自然所能夠提供的生態服務之前的差距，評價人類對自然資源的利用情況并較準確地判定評價對象的可持續發展程度和狀況[3]。其基本思想就是把消費與支持消費需要的各類土地聯系起來，把物質消費轉換為生態生產性土地面積，以此來度量人類消費對生態資源的占用和對生態環境的沖擊[4]。

2.2生態足跡法的基本假設

生態足跡的概念和計算主要基于以下假設：人類消費的大多數資源和產生廢棄物的數量是可以確定的；這些資源和廢物流可轉換成相應的生物生產面積；每單位土地面積轉化為全球均衡面積，每單位全球均衡面積代表著相同的生物生產力；各類土地在空間上是互斥的，即一塊土地只能有一種屬性，這樣就能對各類土地進行加總；自然系統能夠提供的生態服務量也可以表達為標準化公頃為單位的生態生產面積；人類對土地面積的需求可以超越自然可提供的土地面積。

2.3生態足跡法的計算模型

4措施建議

綜合以上的分析結果，本文認為臨湘市土地利用總體規劃的結構調整方案，在一定程度上有利于提高該市的生態承載力，改善其生態環境，但可以采取以下幾方面措施使方案的實施更好地降低臨湘市的土地生態壓力。第一，充分、合理地開發利用自然資源，保護良好的生態環境；第二，保護耕地，提高耕地質量等級，合理調整農業種植結構，增加耕地的產出率；第三，保護林地并適度開發利用林業資源；第四，控制建設用地規模，提高空間利用率，節約集約利用建設用地。

參考文獻

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文章編號：ISSN1006―656X（2014）05-0036-01

土地利用總體規劃是國家各級政府在一定歷史階段內，對所管轄范圍的土地利用進行宏觀調控、組織開發和監督保護的政府行為，其目的是對有限的土地資源，根據土地資源利用狀況、開發潛力和各業用地需求，對城鄉土地利用所作的統籌安排和綜合部署，以獲取最佳的經濟、生態和社會效益，以及保證“人民吃飯”和“國家建設”之間的協調發展，為實施社會經濟可持續發展規劃提供用地保障。在土地利用總體規劃管理的各個環節（編制、評價、審批、實施和監督檢查）中，規劃的實施評價是監督檢查中極其重要的一環。因此，探討土地利用總體規劃的評價方法十分必要。下面運用多因素綜合評估方法，對縣級土地利用總體規劃實施情況進行評價。

一、規劃實施評價中存在的問題

所謂土地利用總體規劃實施評價，是指根據一定的標準，利用一定的方法，對土地利用總體規劃執行的效果進行分析、比較與綜合后，所作出的一種價值判斷。土地利用總體規劃實施評價的目的是為了了解土地利用總體規劃執行結果的基本情況，以便為現行土地利用總體規劃的廢、改、立提供指導。當前土地利用總體規劃實施評價中，主要存在三個方面的不足和問題：1、多定性評價，缺乏完善評價標準。在土地利用總體規劃實施評價時，多是作一些文字評述，難以進行量化評價。2、評價體系不完善。對土地利用總體規劃實施的效果、執行的力度，沒有科學的評價體系，也缺乏完整的評價機制。由于規劃評價缺乏完善的評價體系，對評價主體、客體、內容的界定往往不夠明確，重點不突出，使得評價缺乏規范性。3、評價方法的可操作性差。定性評價帶有較大的主觀性和人為因素。

二、評價指標確定的原則

指標選取遵循以下原則：

1、科學性。指標體系能較客觀全面地反映系統發展的內涵、各子系統和指標間的相互聯系，并能較好地度量土地利用總體規劃實施的程度。

2、系統性。土地利用總體規劃評估指標體系應當涉及經濟、社會、生態三個方面并將它們有機聯系起來。

3、層次性。土地利用總體規劃評估指標體系的構架，可以采用“評估因素――評估因子――評估指標”多層次的框架結構。

4、可比性。土地利用總體規劃評估指標體系的設計要求單項指標采用原規劃指標的名稱、概念和計算方法，以體現運用上與原總體規劃的銜接。

5、可操作性。指標選擇要考慮數據取得的難易程度、可靠性和成本，特別是指標體系應該注意簡單與復雜的協調統一。指標太少或過于簡單不能放映規劃實施評估的內涵，對評估結果的精度產生影響。指標過多或過于復雜則不利用于評估工作的開展。

從所在縣區實際情況出發，綜合考慮選取指標的科學性、系統性、層次性、評價的可比性以及工作的可操作性等各方面的因素，確定評價工作涉及到的評估因素。

三、規劃實施評價體系建立

土地利用總體規劃評價和土地利用總體規劃實施評價既相互區別又相互聯系。前者是對土地利用規劃制定的科學性、合理性等進行評價，后者是假定土地利用整體上科學管理的前提下，對土地利用總體規劃的執行情況進行評價。土地利用總體規劃實施評價主要是尋找規劃目標和實施措施之間的因果關系，找出土地利用總體規劃目標和實施措施方面存在的問題，目的是為進一步加強規劃執行或規劃修編提供指導。對土地利用規劃實施情況的評價，可以四方面進行：①規劃目標的執行情況評價。它包括對土地利用的結構、規模、布局和時序的評價；②土地利用總體規劃實施的效益評價，包括經濟、生態和社會效益的評價。③實施措施評價。④規劃的社會影響評價。

四、規劃實施評價步驟與方法

1、影響規劃實施評價的因素

影響規劃實施評價的因素包括對土地利用的結構、規模、布局和時序、效益、實施措施、社會影響評價。

2、影響因子的確定

將四類因素進一步細化，分為7各方面，即7個評價因子

（1）規模：是指農用地規模、建設用地規模和土地開發整理規模。

（2）布局：按照土地適宜性和區域的差異性安排各類用地布局的合理程度；建設用地不占或少占耕地或盡量不占優質農田。

（3）機構：農用地結構和建設用地結構

（4）時序：①與國民經濟和社會發展規劃（計劃）、國土整治規劃等協調情況。②年度計劃執行情況，耕地占補平衡情況；③土地開發整理規模的合理程度、速度。

（5）規劃實施效益：是指經濟效益、生態效益、社會效益

（6）規劃實施政策措施：①規劃的實施措施與規劃目標的對性關系；②規劃的政策措施的可行性實施效果；③規劃實施機制與市場經濟發展的一致性

（7）規劃的社會影響：①公眾對規劃的認知度②公眾對規劃實施的滿意度③公眾對規劃實施的參與度

通過上述幾項指標的評估，可以看出現行土地利用總體規劃對已經發生的重大社會經濟背景變化的預計情況，以及規劃指標和規劃布局對社會經濟發展需求的適應性情況，從而相應對現行規劃進行調整，對規劃下達的新增建設用地占用耕地、城鄉建設用地規模等指標進行調整、追加，對規劃布局進行優化，以保證土地供應與未來經濟社會發展相適應，為轄區提供用地保障，促進當地社會經濟的持續快速健康發展。

五、規劃實施評價結果與分析

由于各評估指標反映不同的評估內容，有不同的評估標準和量綱，相互之間不能直接比較，因此需要通過標準化將其轉化為可比量綱。標準化的各指標影響分值在0～100之間。指標分值作為評估結果與指標實施效果呈正相關，即指標分值越大，表示該評估指標的規劃實施效果越佳。

1、優秀（綜合分值在90～100）：各項規劃目標預期可以完成，規劃執行綜合效果很好，社會、經濟、生態效益明顯，土地利用程度和效益不斷提高。

2、良好（綜合分值在75～90）：個性指標任務滿足要求或與預期基本一致，規劃執行效果較好，土地效益和土地利用程度有所提高。

3、一般（綜合分值在60～75）：規劃執行效果不顯著，各項指標任務基本滿足要求或預期可以完成，社會、經濟、生態效益未發生明顯變化，土地利用程度和效益略有提高。

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一、引言

土地利用總體規劃是在一定區域內，根據國家社會經濟可持續發展的要求和當地自然、經濟和社會條件，對土地的開發、利用、治理和保護，在空間、時間上所作的總體安排和布局，是國家對土地實行用途管制和土地利用計劃管理的基礎和依據。其實質是對有限的土地資源在國民經濟部門間的合理配置，即土地資源在部門間的時空分配（數量、質量、區位），體現在土地利用結構上的合理和科學布局。它是土地利用管理的“龍頭”。

20世紀80年代以來，針對經濟加快發展過程中出現的建設用地規模擴張過快、耕地大量減少等情況，我國先后組織開展了兩輪土地利用總體規劃編制和實施工作，取得了很大成就，很大程度上發揮了規劃在科學利用和合理配置土地資源中的宏觀調控作用。但隨著經濟社會的快速發展和改革開放的不斷深入，規劃預測的不確定性因素越來越多，特別是第二輪規劃是在90年代初經濟過熱，中央采取從緊政策，加強宏觀調控，加強土地管理和耕地保護的背景下編制的，規劃實施后，出現了一系列新情況、新問題，經濟社會的快速發展和宏觀政策的調整，使得這輪規劃在許多方面顯現出不相適應的地方。隨著我國《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》的制定和國內、國際土地利用規劃新理念的傳播，我國的土地利用管理思路也進行了相應的調整，上一輪規劃越來越難以適應土地管理的新形勢、新要求，迫切需要進行新的修訂。目前，如何開展新一輪土地利用總體規劃的修編工作，是一項十分重要的課題。要在總結上一輪規劃實施的基礎上，改進規劃方法，提高規劃水平，確保規劃的科學性和可行性。

二、新一輪土地利用總體編制與實施的思考

通過上輪土地利用總體規劃編制與實施的成效及存在問題進行分析，筆者認為，新一輪的規劃編制，應重點研究解決好以下五個方面的問題。

（一）規劃的多元化目標定位問題

社會決策中的目標通常不會只有一個，不同經濟層次的組織有不同的目標，不同水準的個人也有不同的目標，同一組織或同一個人也不會只有一個目標，這就是多目標決策。多目標決策有兩個特性：一是目標之間的不可公度性。人們所追求的目標之間沒有統一的衡量標準。對于經濟效益，可以用貨幣來衡量標準，而社會和諧、生態環境問題中，是無法用貨幣指標作為衡量的。二是目標之間的矛盾性。當改進了某一個目標值，就很可能使另一目標變壞，滿足了一個目標卻損害了另一個目標，經濟的增長并不一定意味著人們愉悅程度得到增加、生態環境得到改善。很顯然。土地利用總體規劃是一個多目標決策問題，在新一輪土地編制中，如何確定規劃的多元化目標問題，如何對目標進行篩選、排序、優化是一個值得探討的問題。

（二）規劃的彈性與剛性關系問題

彈性，是指當經濟變量之間存在函數關系時，一變量對另一變量變化反應的靈敏程度。運用到規劃中，是指規劃思路及指標體系對隨機性的市場經濟發展的適應程度。從理論上講，規劃和市場之間存在一種相互聯系、相互制約的辯證關系，一方面規劃對市場起著誘導、調控、規范和拉動作用，另一方面市場對規劃起著主導的、決定性的作用；就土地利用總體規劃而言，首先是規劃在編制時接受市場變動的信號，即信號刺激，如地區建設用地供給不足、需求市場發生變動，導致用地結構布局變化或需求導致區域大量土地閑置等；繼而規劃通過各種機制對此做出相應調整，如增加建設用地指標，調整用地結構和布局等；隨后規劃將這一信息反饋到市場，對市場進行調整和引導，市場在規劃的作用下不斷調節并將新的信息反饋給規劃，從而實現動態式雙向作用機制。在西方國家，彈性被廣泛運用到各個規劃領域。如波蘭、法國、西德等西方國家早在上世紀60年代就開始探討彈性發展規劃方法論，同時做出若干不同方案，供決策部門評價選擇。實踐證明，彈性規劃對于市場經濟條件下區域經濟的發展，資源的合理配置和利用有較強的適應性和指導性。關鍵在于如何處理彈性與剛性的關系，彈性太大會給地方政府留有尋租的機會，地方高興，國家遭殃；剛性太大會使規劃呆板，國家好管理，地方沒自。

（三）規劃的開放性問題

從系統論角度看，土地的本質是由土地生態系統和土地經濟系統在時空耦合而成的復合系統，土地生態經濟系統是一個開放的系統，只有開放，才可能保持系統的有序性。土地規劃就是在時間上和空間上對土地生態經濟系統不斷地輸入和輸出物質、能量、信息和資金，使之向決策者預期的方向發展變化，以實現土地生態和經濟的雙贏。系統的開放程度決定于影響系統開放的激勵機制。所謂激勵，就是經濟活動的當事人達到的一種狀態，在這種狀態下，他具有從事某種經濟活動的內在推動力。一般而言，激勵功能的強弱，主要與經濟活動當事人的努力和報酬的接近程度相關，要使土地利用總體規劃具有開放性就是要營造這種開放性的激勵機制。

（四）規劃理念與規劃技術問題

20世紀80年代以后，基于可持續發展的土地可持續利用研究日益成為熱點，它尋求實現土地資源合理配置的有效途徑，認為土地利用規劃應遵循公平、選擇、共同、需求等一系列原則，應以不損害、不掠奪后代的發展需求作為前提，滿足當代的發展需求，以體現高效和諧、循環再生、協調有序、運行平穩的良性狀態。近10年來，新土地規劃與區域規劃理論在區域發展問題的過程中進一步把視角從“物”轉向了“人”，轉向了人對土地資源需求的滿足和社會發展，主要借助人文社會科學的方法論，強調經濟的社會和文化特點，并引用相關人文社會學科的理論、來分析其對經濟空間問題的影響。如勞動地域分工中借用生產關系理論， 新產業空間中借助經濟學中的柔性生產概念，網絡研究中借助社會學家的社會根植性概念等。在方法和技術應用上，近年來發展很快，隨著最優化技術的出現與應用，各種線性和非線性規劃及多目標規劃的方法開始應用于土地利用規劃編制和研究過程中，已較為廣泛地運用遙感(RS)、全球定位系統(GPS)與地理信息系統(GIS)等新技術進行土地利用適宜性評價、現狀變更調查、動態監測、規劃動態管理和信息系統建設方面，并探索“3S”一體化技術和WebGIS在土地利用規劃中的運用。

（五）規劃實施與追蹤管理問題

規劃作為一種中長期計劃和一種行動綱領，其編制工作的完成，僅僅是規劃成功邁出的第一步。是否能夠實施，則是規劃成功的關鍵，它直接影響著規劃的生命力和應用前景。土地利用總體規劃編制過程與實施過程是一對有機聯系不可分割的孿生體，規劃編制過程僅僅是一種研究、一種分析、一種建議和一種規定，只有將這種規定和建議同規劃實施追蹤過程對接起來，才能構成一個系統完整的規劃全過程，這種全過程規劃就是土地利用總體規劃編制與實施追蹤一體化的過程。這種一體化過程包括三個方面：1.規劃“政策”化。規劃在未進入實施前，不管實施可行性看起來有多強，都只能是停留在文字（圖件）化階段。規劃的政策化過程就是將土地利用總體規劃文本中的各種規劃目標、各類實施措施等變成政府的政策加以實施。2.謀劃與決斷的相互監控。土地利用總體規劃是區域社會經濟發展用地的咨詢服務系統，主要通過探討各種土地利用問題，對土地利用系統進行綜合分析，向政府針對具體土地利用問題提出多個理念，多個規劃方案。也就是說，土地利用總體規劃只擔任“謀士”的角色，最后的決斷權在政府決策者。只有真實反映某一時期區域經濟社會發展用地需求的規劃才是好的規劃，才能在實施過程中，不斷促進地區經濟社會發展。3.動態化的追蹤管理。規劃作為對未來多種可能性的描述，在實施過程中不可避免地會遇到這樣那樣的問題，需要經常在實施過程中加以調整，也就是對規劃實行動態式追蹤管理，對區域土地利用狀況、土地規劃執行狀況等進行動態監測。

三、新一輪土地利用總體規劃編制與實施的具體建議

(一)堅持為以保護耕地為主線的規劃目標不動搖，重點兼顧土地空間布局，土地生態環境規劃目標

實踐證明，在土地利用總體規劃中，堅持以保護耕地為主線的功能定位，是符合我國人多地少、農用地特別是耕地不足的基本國情的。國土資源部就第三次土地利用總體規劃的修編，也提出了嚴格保護耕地特別是基本農田是修編的首要原則。

土地的空間布局首先就要考慮農用地布局尤其是耕地布局，主要是基本農田布局問題。基本農田布局就要根據我國未來人口高峰期，綜合考慮城鎮發展體系和城鎮用地規模，科學地確定。參照英國的作法，在大城市周圍修建綠化帶，作為隔離地帶，可以有效控制城市外延，對保護城市郊區耕地起到了很好的作用。這樣確定的基本農田不會輕易被占，不會造成對基本農田投入的浪費。除劃定的基本農田外，其他一般農田改設為農業調整區，把合理布局，突出區域特色，大力發展區域化、專業化、集約化較高的農產品生產基地作為規劃的一項重要內容，并根據集約利用的原則進行集中布局。只要是不破壞耕層，在指標上不限制，可根據實際情況在農業調整區進行安排，視為符合規劃。其次要考慮建設用地的布局。建設用地布局主要是城鎮體系布局，在規劃中，從統籌區域、統籌城鄉的空間均衡理念出發，使人口、經濟、城鎮的分布與環境、資源的承載能力相協調。要考慮哪些地方適合擴大城市規模，適合進一步聚集人口，哪些地方不適合進行大規模開發和建設，而是需要進行保護和恢復，甚至疏散人口，這些問題都需要通過加強發展規劃的空間引導和約束功能來予以解決。

在新一輪土地利用總體規劃編制中，要考慮由于規劃實施而產生外部性作用。一般而言，正的外部性應當得到補償，負的外部性應當賠償，不能以犧牲環境、犧牲子孫后代的利益為代價來換取一時的經濟增長。

（二）改革僵化的指標體系，構建剛、彈性互補的規劃指標

要改革目前僵化的指標體系，根據新形勢的需要，應把指標分成強制性指標、指導性指標和機動性指標。強制性指標主要包括耕地保有量、基本農田保護面積、建設占用耕地面積、城鎮建設用地規模等指標。這部分指標需要無條件地實施，如規劃應明確規定在空間上需要進行嚴格保護和管制、嚴格禁止開發建設的區域和地段。指導性指標主要包括農業結構調整指標(設施農業、畜禽飼養和養殖水面等農業用地占用耕地指標、生態退耕)、土地資源生態保護、林木覆蓋率等指標。這些指標主要是為農業結構調整、生態保護需要，具體實施是由相關部門實施。機動性指標主要針對一些定位隨機性較大的、零星或突發性建設項目而設置，因其建設用地數量及位置難以準確預測，用機動指標進行調節。在規劃的建設用地指標中，增設適當比例的機動指標，以保證一些特殊用地的需要。根據各地實際情況，這部分指標可以是規劃期規劃建設用地增量的10％~20％，由各級人民政府機動調整，增強規劃的可操作性，但這些指標不能隨意突破，這些指標都要由上級土地管理部門和用地審批部門同意與備案。

（三）建立規劃修編的公眾參與制度，提高規劃的開放程度

公眾參與規劃編制是規劃編制人性化的要求，有利于增強規劃本身的綜合性，為規劃實施創造良好的社會環境。公眾參與的方式應根據規劃編制不同階段的特點，采取行之有效的參與方式，注重實效。政府應制定相應的法規，規定土地利用規劃中公眾參與的組織設置、參與形式及參與步驟，確保公眾參與的合法性，保證公眾參與層面廣、參與活動貫穿規劃編制全過程。市級規劃采取了吸收各相關部門及其專家參與專題研究、方案論證的方式，專題研究吸納了土地管理部門、學術研究機構的觀點，規劃方案綜合了部門發展意見，活躍了學術探討氛圍，探索出順應城市經濟發展、又不違背國家土地政策的規劃方案和實施保障措施。縣級規劃將采取部門提出行業規劃、縣主要領導參與規劃方案審查等公眾參與方式。鄉級規劃的公眾參與主要表現為鄉鎮提出地方建設發展設想，對實施涉及到農民切身利益的項目(如居民點調整、土地開發整理、生態退耕等）的安排廣泛征求村民委員會和村民意見等。

（四）堅持“以人為本”的規劃理念，同時做好土地資源的供需預測工作

堅持“以人為本”的規劃理念，就是要以黨的十六屆四中全會提出的“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續發展”的科學發展觀為指導，改變過去單純追求經濟增長、忽視資源保護的規劃理念，把土地生態環境保護和提高耕地質量納入規劃目標體系。要轉變土地資源利用方式，變粗放、掠奪性的消耗模式為集約和永續利用模式，以實現經濟的持續增長。

堅持“以人為本”的規劃理念，要吸收國際國內先進的規劃理念，如全球化理念、社會化理念、外部性、資源稟賦、理性發展理念等。這里著重介紹一下理性發展理念。理性發展理念在20世紀90年代初由美國的建筑師創立，在學院派的理論學說基礎上，形成理性發展政策。理性發展理念符合可持續發展原則，是可持續發展在現實條件下的具體實踐。理性發展作為一種與市場機制相對應的政府宏觀調控職能，主要是通過法律、財政、金融、稅收等手段對土地開發和利用的過程與模式進行管理，以控制城市蔓延，提高土地的使用效率，實現城市的理性發展。筆者認為，對于我國人多地少的國情，適當控制城市發展的規模是必要的，理性發展理念值得借鑒。

針對上輪土地規劃土地供需預測，特別是建設用地偏差較大的情況，筆者認為，在研究方法論的同時，主要做好土地供需預測的調查工作與基礎數據的收集工作，做到定性與定量、主觀與客觀的統一。這是因為基于數理統計的方法論并不完全能夠反應現實情況，除了基礎數據的準確之外，還要通過實地調查來檢驗，這往往是以往規劃容易忽視的環節。

（五）完善土地利用總體規劃實施的監控體系

“三分規劃，七分管理”，在土地利用總體規劃管理過程中，編制是基礎，審批是保證，實施是最終目的。首先，要加快相關法律法規的立法步伐。抓緊制定《土地規劃法》《土地用途管制法》等項法律法規，在這些法律法規中應著重明確土地利用總體規劃的權威性，一切土地利用都應在土地利用總體規劃的框架內進行。其次，要建立起由政府、公眾和規劃師三位一體的群體決策支持系統，其組成結構可以是各占1/3。決策支持系統對規劃的實施起決定作用，既對政府的尋租行為起到約束和制約作用，也可以對個人和單位的土地利用行為和方式進行監督。第三，要建立完整的規劃編制評估體制。通過建立“規劃編制――實施――評估――調整”，修訂一套完整的規劃體制，解決“重編制、輕實施、缺評估、泛調整”的問題，建立規劃的監督檢查、動態監測和反饋修改機制。第四,建立規劃的動態化追蹤管理機制。充分應用各種技術手段，對區域土地利用狀況、土地規劃執行狀況等進行動態監測，及時發現問題，反饋問題，解決問題。

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篇（5）

Abstract: along with the development of urbanization and regional integration, an extra large city of the area of the center position in the protruding, improve the function of the city center, give full play to the big cities of the radiation leading role, to strengthen the overall competitiveness of urban agglomeration. This paper analyzes the domestic several big city city of guangzhou center development evolution and scope of the designated the principles, methods and effect.

Keywords: city center; Performance change; delimit

中圖分類號：TU984文獻標識碼：A文章編號：

1中心城區概念及劃定的作用

1.1中心城區概念的提出

關于中心城區的概念，住房與城鄉建設部和國土資源部存在均有明確規定。《城市規劃編制辦法》第二十條提到，“城市總體規劃包括市域城鎮體系規劃和中心城區規劃”，雖然條文中沒有明確中心城區的涵義以及其空間界域，但在第二十九條明確“在總體規劃綱要中應研究中心城區空間增長邊界，提出建設用地規模和建設用地范圍”；國土資源部第43號文中規定中心城區范圍包括城市主城區及相關聯的功能組團。

按照“兩規”的解析，中心城區應指城市發展的核心地區，是城市政治、文化中心和重要經濟功能集中體現的地區，包括主城區及相關聯的功能組團組成的城市范圍。

1.2中心城區范圍劃定的作用

特大城市作為發達地區城市群的龍頭，城市功能更為復合，發展面臨問題錯綜復雜，在當前高速城市化的條件下，中心城區范圍劃定能促進城市功能的提升和土地合理利用，充分發揮大城市的輻射帶動作用，促進大中小城市和小城鎮協調發展，有利于加強城市群內各城市的分工協作和優勢互補，增強城市群的整體競爭力。

2特大城市中心城區范圍劃定分析

2.1北京市

北京市域面積16411平方公里，土地利用總體規劃中心城區范圍依據行政區界來劃定，包括功能核心區和城市功能拓展區，面積為1273平方公里，占市域總面積8.32％。

北京城市總體規劃中劃定的中心城區是城市最中心的八個行政區組成的環形區域，面積為1088平方公里，其中建設用地為778平方公里。

2.2上海市

上海市域面積8239平方公里，土地利用總體規劃中劃定的中心城區范圍包括黃浦區等9個區組成的老城區域，面積為288平方公里，占市域總面積3.50％。

上海市新一輪的城市總體規劃目前還在編制過程中，初步確定的中心城區范圍跟土規中的范圍基本一致。

2.3成都市

成都市域面積12360平方公里，土地利用總體規劃中劃定的中心城區為成都外環以內的區域，面積為597平方公里，占市域總面積4.83％。

成都市城市總體規劃中劃定的中心城區范圍是成都四環路以內的用地范圍，面積597平方公里，其中建設用地為400平方公里。

2.4武漢市

武漢市域面積8549平方公里，土地利用總體規劃中劃定的中心城區包括主城區和部分遠城區，土地面積約660平方公里，占市域總面積7.72％。

武漢市城市總體規劃中劃定的中心城區范圍是指三環線范圍內建成區及局部外拓區域，面積667平方公里，其中建設用地為450平方公里。

2.5小結

通過對以上四個特大城市土地利用總體規劃和城市總體規劃進行分析，各個城市對城市中心城區的定義和范圍劃定存在著一定的差異，通過對其進行定量和定性相結合的分析，我們可以得出如下結論：

（一）中心城區的用地規模

從城市地域空間組成上看，范圍從大到小依次可以劃分為：市域、中心城區、中心城區城市建成區。土地利用規劃中的中心城區占市域總面積的比例最高為北京市，比例是8.32%，最低的為上海市，比例是3.50%。可以看出，國內幾個特大城市中心城區面積占市域總面積的比例大體都在3%-10%左右。

（二）中心城區界線的劃定依據

（1）北京市土地利用總體規劃對中心城區界線劃定主要上是在土地利用功能分區基礎上，依據行政區界劃定。其外部邊界與城市行政區界基本吻合；

（2）上海市土地利用總體規劃中對中心城區界線劃定基本上是依托城市老城區，結合城市歷史文脈和空間特色，同時考慮行政區劃，使中心城區包含了原有的舊城區范圍；

（3）成都市由于城市空間形態比較規整，其劃定完全是依據城市外部交通走線對城市空間限定作用，以城市外環線作為界線進行劃定，并且保持土地利用規劃和城市總體規劃劃定的范圍完全一致；

（4）武漢市土地利用總體規劃和城市總體規劃對中心城區界線劃定，基本上以城市空間形態特征為基礎，結合城市外部交通走線和行政區劃進行綜合確定，空間界線大體一致。只是在部分地區，對非建設用地的劃定上兩規之間存在著一定的差異，其主要是非建設用地的保護及利用判定問題。

通過對案例城市分析可以得出，影響劃定城市中心區范圍主要有四個因素：a、歷史因素，結合舊城區范圍，維護和延續歷史文脈和保持城市空間特色，如上海。b、地理交通因素，結合城市空間結構和形態，考慮城市地理和交通格局，如成都、武漢。c、行政管理因素，結合城市行政區劃或空間管理單元（如控規管理單元），如北京、武漢。d、社會經濟因素，結合城市土地空間發展戰略和城市特色，如北京、上海。

（三）中心城區劃定中的兩規協調關系

總體而言，四個城市中心城區規模和界線的劃定基本考慮本輪土地利用總體規劃與城市總體規劃之間的協調，“兩規”在總體規模和界線上基本上相符，但同時也存在著一定的差異。土地利用總體規劃更偏重于土地的自然屬性和城市土地利用戰略，城市總體規劃更加注重土地的社會屬性和城市建設的需求。土地利用規劃中心城區范圍一般要略大于或等于城市總體規劃中心城區范圍。

3廣州市中心城區發展演變

廣州古城城址面水（珠江）背山（白云山）。“六脈皆通海，青山半入城”是對早期廣州古城空間形態的形象概括。從明、清兩代開始至21世紀初期，廣州城市空間形態經歷了“就地擴展，先西后東”的過程。

2000年編制完成的“廣州城市總體發展戰略規劃綱要”,確定了廣州城市空間布局的基本取向由“L”型城市空間調整為“南拓、北優、東進、西聯”；確定了兩條城市功能拓展軸即東進軸和南拓軸，確立了“拉開建設、有機疏散、新區先行、帶動老區”的發展新思路，廣州市的城市空間結構由傳統“云山珠水”的自然格局、單一中心的城市結構躍升為以“山、城、田、海”的自然格局為基礎，沿珠江水系發展的多中心組團式網絡型城市結構。

2005年以后，城市空間發展戰略內涵進一步深化，“南拓、北優、東進、西聯、中調”十字方針確立了直至目前的城市發展思路，重點是對中心城區進行全面優化完善，涉及的老城區主要是原荔灣、越秀、海珠、芳村、天河以及白云的一部分。蘿崗區，南沙區的相繼成立并成為了城市兩個獨立的增長極，黃埔區和蘿崗區發展成為一個獨立的東部組團的趨勢越來越明顯。進入新城市發展機遇期的廣州，城市空間形態向多中心組團式網絡型發展期轉變。

4廣州市中心城區范圍的劃定

4.1廣州市中心城區劃定原則

廣州市中心城區范圍的劃定應重點考慮以下原則：

（1）以城市空間發展戰略為依據，并與土地利用總體規劃、城市總體規劃等相關規劃協調。

（2）歷史延續性原則，應考慮現有建成區格局，以城市空間結構和形態為基礎。

（3）行政界線與自然要素限定原則，充分利用河流水系、山體、城市主干道等自然要素對城市形態的分割，同時考慮行政界線的劃分，注意中心城區控制范圍的完整性。

4.2廣州市中心城區控制范圍的劃定方案

依據廣州城市建設總體戰略“一主六副”空間結構，以主城區作為中心城區的控制范圍。包括荔灣區、越秀區、天河區、海珠區四區全部和白云區南部（北二環與流溪河以南），中心城區控制面積約546平方公里，其中建設用地約382平方公里。

5結語

廣州市中心城區范圍是在城市發展戰略指導下，基于廣州中心城區發展演變和規律，在“兩規”有效協調基礎上進行劃定。中心城區范圍的明確必將促進廣州城市功能的提升和土地合理利用，充分發揮廣州作為國家中心城市的輻射帶動作用。

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一、土地利用規劃概述

1、土地利用規劃概述

土地利用規劃是按照國民經濟發展的需要,遵循有關的自然規律和社會經濟規律,在時空上對土地資源進行合理的組織利用和經營管理合理分配國民經濟各部門的用地正確地和各項建設工程以及保護生態環境的措施相結合,從而制定最優的土地利用方案,提高土地利用率和土地生產率,以取得最大的經濟效益、社會效益和生態環境效益,同時又為將來保護好土地資源,以達到土地資源可持續利用的目的。

2、土地利用規劃的目標、任務和內容

開展土地利用總體規劃的根本目的是加強對土地利用的宏觀控制和統一管理,對十分寶貴和極其稀缺的土地資源進行優化配置,提高土地利用的綜合效益,為區域可持續發展奠定基礎。其主要目標包括:(1)統籌安排各業用地,促進國民經濟持續、穩定、協調發展;(2)合理利用土地資源,提高土地的社會、經濟、生態效益;(3)加強對土地的統一和計劃管理。具體的任務包含下列四個方面:(1)在國民經濟各部門間合理分配土地,為國民經濟各部門的發展創造良好的用地條件;(2)為建立良好的自然生態環境和社會環境創造土地條件;(3)為實現農業現代化創造科學的土地組織條件;(4)調整我國社會主義土地關系"土地利用總體規劃范圍大、綜合性強、內容多、關系復雜"

二、經濟外部性的含義

經濟外部性是指經濟主體（包括廠商或個人）的經濟活動對他人和社會造成的非市場化的影響。分為正外部性和負外部性。正外部性是某個經濟行為個體的活動使他人或社會受益，而受益者無須花費代價，負外部性是某個經濟行為個體的活動使他人或社會受損，而造成外部不經濟的人卻沒有為此承擔成本。

三、土地利用規劃評價指標體系建立的原則和標準

土地是重要的基礎性資源,土地開發利用既不是純粹的經濟過程,也不是純粹的生態過程,而應該是經濟過程和生態過程的有機統一,其實質是生態經濟、社會的協調發展，對于土地利用規劃的評價應建立一個評價體系，本文簡要敘述評價體系的指標組成、體系建立的設計原則以及建立體系的指標選擇建議。

1、指標體系的組成

本文進行基于經濟外部性的土地利用規劃的評價出于兩個出發點:一是研究土地利用規劃的建設用地布局影響,二是研究土地利用規劃的生態環境影響,旨在探討土地利用規劃的布局是否合理，是否對農地造成影響，以及土地利用規劃是否考慮生態棲地的影響以及生態環境影響，從而更加實際的得出土地利用規劃的發展重點思路與發展方向。

2、指標體系的設計原則

指標體系應能全面真實地反映社會、生態、經濟系統的內部特征及外部狀態，系統內部各子系統相互間的聯系以及主要目標的實現程度"因此在指標的選取上應遵循以下原則:

(1)科學性和實用性相結合的原則

科學性是指標體系建立的重要原則,在指標體系的建立方面,科學性體現在該指標體系應該能夠全面、客觀、準確地反映規劃實施前后,社會、生態、經濟系統的狀態變化趨勢和系統內部的協調程度,并能夠體現戰略實施帶來的社會經濟影響"因此,所選指標必須概念清晰明確,且有具體的科學內涵,測算方法標準,統計計算方法規范"同時,指標體系應具有實用性的特點,即考慮定量化的可行性,建模的復雜性以及數據的可靠性和可獲得性,土地利用規劃環境影響評價指標應具有明確的科學內涵較好的度量性,要便于不同地區之間的比較"

(2)層次性原則

由于土地利用規劃評價以社會、生態、經濟復合系統為研究對象,而從內部結構分析,該系統具有復雜的層次結構,因而指標設置也應該滿足這一特點要求"也就是說,指標體系具有鮮明的層次結構,能反映在不同層次上的規劃影響"

(3)代表性原則

土地利用規劃的影響是多方面的、復雜的,選用的指標要充分體現土地利用對各社會、生態、經濟等各方面影響狀況,同時,定性指標和定量指標相結合"。

(4)綜合性原則

全面衡量各種影響因素,嚴格進行綜合性的分析評價"

(5)系統性原則

確定相應的評價層次,按系統論的觀點評價各個指標,構成完整的評價指標

體系"

(6)靜態指標和動態指標相結合的原則

靜態指標反映區域可持續發展的狀態,動態指標則用于反映區域可持續發展

的趨勢,二者對于全面!客觀反映土地利用規劃評價的目標是必不可少的"土地

(7)可操作性原則

土地利用規劃環境影響評價的指標應具有很強的可操作性,易于從現有資料

中獲取,便于管理部門使用"

3、土地利用規劃評價的指標體系因子選擇建議

土地利用規劃的影響是長期的,并且會隨時間的變化發生一定的變化"指標體系應具有一定的靈活性,為將來增加或改變某些單項指標提供接口"，釆取德爾菲法,在廣泛征求專家意見的基礎上,根據土地利用規劃的基本特點來探討評價指標體系,以土地利用規劃的經濟外部性為總目標,根據建設用地布局和生態影響基本特點來探討評價指標體系,根據評價目標、評價方法、評價原則與評價內容,構建了指標體系,并選擇27個指標作為參評因子,組成土地利用規劃外部性影響的利用評價指標體系

布局影響 土地人口承載力指數、城鎮化水平、道路通達水平、城鄉居民收入比重、人口自然增長率、城市化水平、農民人均住房面積、人均建設用地面積、土地利用率、土地生產率、糧食產量、林木蓄積量、水資源總量、農作物單位面積產量、單位面積林地產量、養殖業產值等。

生態環境影響 基本農田占土地總面積比、土地生產潛力指數、森林覆蓋率、農業廢氣排放達標率、農業廢水排放達標率、農業固體廢棄物利用率、水土流失、土地污染指數、垃圾無害化處理率、治理污染年投入、公頃農藥施用量、林地面積比重、耕地年減少量等。

4、指標選擇確定評價標準

評價標準直接反映評價結果,關系到評價結果的現實應用,一般而言,確定評價標準大致采用兩種判斷方法:一是,定性判斷法。即依據個人的經驗和知識對土地利用規劃的的持續度進行評價,然后作出判斷是否可持續,以及其可持續利用程度。不過,這種方法對評價者自身在農用地可持續利用的知識和經驗方面要求很高,才能對評價結果進行全面的分析,作出適合的評價;②比較法。即設定土地利用規劃的經濟正外部性為1分,經濟負外部性狀態為0分,然后在0~1分之間劃分兩個級別,其余的情況通過選取的指標與理想值和最差值之間進行比較、計算、最終確定出評價單元的評價結果。

四、基于經濟外部性對土地利用規劃的幾點評價

通過對指標體系的建立，對于現行的土地利用總體規劃無論是從各項指標數據的搜集還是按當時經濟發展水平所做的預測，修編基礎工作、準備工作較充分，是“指標控制＋用途管制”為模式的土地利用規劃。總體而言，從實施以來的情況看，提高了各級政府對土地利用規劃的認識，樹立了規劃的權威性，使規劃在土地管理工作中具有一定的基礎地位和“龍頭”作用。對于合理利用土地資源，強化土地利用宏觀調控，協調用地矛盾，優化土地利用結構和落實土地空間布局起到了積極作用。這些對于土地利用總體規劃而言，經濟外部性是體現的正外部性。

但是隨著社會主義市場經濟體制發展，鄉鎮行政區劃的調整，以及工業化、城鎮化、現代化進程的加快，上一輪鄉鎮土地利用總體規劃在實施中存在的問題日漸顯露，已調整的規劃也并未解決相關問題。土地利用總體規劃的負外部性也逐漸體現，其主要體現在如下幾點：

1、土地利用總體規劃隨意性大，導致布局不相協調的負外部性

土地利用總體規劃從理論上來說應該為主導作用，能控制各個行業及布局的土地利用數量、結構和規模。城鎮規劃、村鎮規劃不能突破土地利用總體規劃的用地控制指標。

然而，由于土地利用總體規劃的編制和修編的滯后，各鄉鎮在編制城鎮和村鎮規劃時，不顧實際，盲目追求大規模、大框架，亂設開發區、工業小區, 致使鄉鎮土地利用總體規劃與現行城鎮、村鎮規劃不相銜接和協調，在規劃實施中時有矛盾發生，影響土地利用總體規劃的權威性，同時隨意調整土地利用規劃，鉆政策空子，導致規劃喪失其科學性和嚴肅性。又由于土地供應在很大程度上依賴于建設項目，而地方政府承擔著壯大地方經濟的重任，因此，為實現招商引資的目的而隨意用地，將土地利用總體規劃擱置, 不斷違法用地;鄉鎮土地利用總體規劃在制定和實施過程中缺乏先進的規劃理論指導，缺乏超前意識，缺乏控制性詳細規劃，使得總體規劃缺乏可操作性。

從經濟上而言，土地利用總體規劃并沒有起到相應的作用，從而體現出經濟外部性為負的方面。

2、 鄉鎮土地利用總體規劃調整完善準備工作不充分

由于管理體制落后、土地利用狀況調查工作的滯后性，雖然每年都做變更調查工作，但由于基層土地管理技術、條件的限制，往往靠人為變更，導致地籍資料的準確性、連續性、系統性都比較差。地方土地管理部門隸屬于同級政府，難以約束當地政府從局部利益出發的短期行為。土地利用總體規劃調整完善的業務工作很倉促，匆忙進行規劃調整，其科學性、權威性將大打折扣。但有許多地方作了簡單短暫的培訓，下發了上級下達規劃指標，簡單認為只要完成了建設用地置換指標和農用地整理折抵指標就行，各鄉鎮政府只關心用地指標夠不夠用，只要求滿足城鎮發展、園區發展的需要。不注重與其他部門的協調，造成此次規劃調整完善只是土地部門的事，只為了地方建設的需要。

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[中圖分類號] D918.5 [文獻碼] B [文章編號] 1000-405X（2014）-8-326-2

1建設項目用地預審的概念

建設項目用地預審（以下簡稱預審）是指國土資源管理部門在建設項目審批、核準、備案階段，依法對建設項目涉及的土地利用事項進行的審查。預審的內容包括對土地利用的調查、記錄、分析和對土地利用結構以及布局的安排，若是涉及農用地轉建設用地的，還會涉及土地利用經濟問題。預審的意見是建設項目審核、批準和備案的必備文件。

有關項目投資的政府管理是一項系統工程，發展改革部門是主管部門，負責投資項目的審批、核準、備案；國土資源、環境保護、城市規劃、質量監督、銀行監管、工商管理等部門協同配合對投資項目進行監管，項目一旦經發展改革部門審批、核準、備案，其他監管部門就應履行相應的許可手續。在這種模式下，預審已然成為審批、核準、備案的必要條件，是土地供應的第一道閘門。

2建設項目用地預審的原則

經2008年11月12日國土資源部第13次部務會議修正通過《建設項目用地預審管理辦法》（中華人民共和國國土資源部令 第42號），其中第三條預審應當遵循的原則包括四個方面：（1）符合土地利用總體規劃；（2）保護耕地，特別是基本農田；（3）合理和集約節約利用土地；（4）符合國家供地政策。

“符合土地利用總體規劃”是預審原則的第一條，但是體現在《建設項目用地預審管理辦法》與《土地管理法》之中卻存在一些問題。《建設項目用地預審管理辦法》第九條需要提供材料中提到“（三）屬于《土地管理法》第二十六條規定情形，建設項目用地需修改土地利用總體規劃的，應當出具經相關部門和專家論證的規劃修改方案、規劃修改對規劃實施影響評估報告和修改規劃聽證會紀要”；第十一條審查內容中提到“（五）屬《土地管理法》第二十六條規定情形，建設項目用地需修改土地利用總體規劃的，規劃的修改方案、規劃修改對規劃實施影響評估報告等是否符合法律、法規的規定”。《土地管理法》第二十六條：“經批準的土地利用總體規劃的修改，須經原批準機關批準；未經批準，不得改變土地利用總體規劃確定的土地用途；經國務院批準的大型能源、交通、水利等基礎設施建設用地，需要改變土地利用總體規劃的，根據國務院的批準文件修改土地利用總體規劃；經省、自治區、直轄市人民政府批準的能源、交通、水利等基礎設施建設用地，需要改變土地利用總體規劃的，屬于省級人民政府土地利用總體規劃批準權限內的，根據省級人民政府的批準文件修改土地利用總體規劃。”《土地管理法》第二十六條描述的是建設項目用地不符合該地區土地利用總體規劃情況下預審的基本思想，這樣的規定很容易出現“不符合當地土地利用總體規劃，但符合土地管理法、符合國家相關產業政策或供地政策”的建設項目通過預審。

“保護耕地，特別是基本農田；合理和集約節約利用土地”這兩條原則可以合并為一條公共利益原則。42號令所述的預審原則是最直觀、最基本的原則，但是在技術層面上沒有提出相應的原則。在技術層面要把握預審的深度與廣度，認清建設用地預審與建設用地審批的區別，不要以預審代替用地審批、代替農用地用途轉用審查、代替土地征用審查。

3預審工作的程序

從國土資源管理部門來看，預審程序是一種針對建設項目立項的準入性審查，主要體現在用地的合理性和適宜性兩個方面。預審資料的來源為項目的可行性研究報告和規劃選址意見等。預審意見只是作為建設項目獲得批準、核準、備案和獲得進入用地審批的準入條件，因此預審過程無論在內容、方法、結論和建議上只要做到宏觀調控即可。

在《建設項目用地預審程序》中，對預審的法律依據、權限、申請時間、程序與時限等做了原則性的規定。其中基本步驟可以概括為以下五個：（1）申請；（2）審查；（3）會簽；（4）批件制作；（5）發函。

3.1申請

申請是審查類程序的第一個任務，最少由咨詢、接受申請材料、申請審查、移交材料等4個步驟組成。

咨詢的主要內容為就有關建設項目用地預審政策進行解答，提供《建設項目用地預審一次性告知單》和《建設項目用地預審申請表》等。

接受申請材料主要包括文字材料與圖件材料。文字材料主要包括：申請預審的正式文件、建設項目用地預審申請表、需審批的建設項目應提供項目建議書批復文件、需核準的建設項目應提供發展和改革委員會等部門同意項目開展前期工作的《核準項目受理通知單》、需備案的建設項目應提供發展和改革委員會等部門出具的《備案項目受理通知單》、建設規劃行政主管部門出具的選址意見、建設項目可行性研究報告、項目選址地質災害危險性評估確認意見（根據具體情況而定）、壓覆礦產資源證明（根據具體情況而定）、下級國土資源行政主管部門出具的初審意見，建設項目符合《土地管理法》第二十六條的還應出具國家和省級重大基礎設施項目性質的認定意見、規劃修改或調整方案、建設項目對規劃實施影響評估報告、由項目所在地國土資源行政主管部門負責組織相關部門和專家論證同意的規劃修改方案、規劃實施影響評估報告的會議紀要、修改規劃聽證會紀要等。

圖件部分主要包括建設項目所處位置的1/1萬土地利用現狀圖；建設項目所處位置的1/1萬土地利用總體規劃圖；建設項目用地土地勘測定界技術報告書（含勘測定界圖）；建設項目總平面布置圖。

申請審查一般為形式審查，主要審查申請人的資格和申請材料的完備性。申請人資格的判定主要審查申請預審的正式文件、建設項目用地預審申請表、批復文件（或《核準項目受理通知單》，或《備案項目受理通知單》）。申請材料的完備性審查主要包括材料種類是否齊全、件數是否正確、材料內部的簽章是否齊全等。

移交材料主要是將整理好的預審材料移送預審主辦處科室。

3.2審查

審是審查程序中最重要的任務，最少由初審、實地踏勘與論證、會審、會簽準備等步驟組成。

初審主要是根據申請資料及主辦處科室收到的申報材料，按照受理條件進行詳細審查并做出相關決定，其決定指向為：對于受理項目出具《行政許可申請受理決定書》；對于不予受理項目出具《行政許可申請不予受理決定》，對于需要補充資料的項目出具《行政許可補正材料告知書》。在決定受理審查后，主辦處科室還必須做出兩個審查決策：一是實地踏勘與論證方案的確定；二是會審形式的確定。

實地踏勘與論證應遵循以下程序：（一） 項目建設單位根據編制的專項報告，向本級或上級國土資源部門提出踏勘論證的申請及工作方案；（二）由本級或上級國土資源部門根據項目用地立項具體情況和要求，對初審合格的項目，報請省廳安排實地踏勘和論證工作；省廳根據建設項目情況，組織專家組赴實地對項目用地進行踏勘，召開建設項目用地預審論證會，并出具書面意見；（三）項目建設單位根據書面意見，優化建設項目用地方案，經設區的市國土資源局審定后報省廳，納入預審程序進行審查。

會審的形式一般情況下有兩種：一種是以主、協辦處科室獨立辦文的形式對應審查相關內容，另一種是以會議形式召集主、協辦處科室審查人員共同審查。

會簽準備的主要任務是對會審意見進行分析、研究，并與協辦處科室反饋、溝通，然后準備會簽材料，草擬的預審意見。

3.3會簽

會簽是審查程序中最關鍵的程序。由主辦處科室召集審查人員及其相關領導召開會議。會議內容主要包括：聽取主辦處科室的預審情況匯報；審定《建設項目用地預審意見（代擬稿）》；在《建設項目用地預審工作流程表》上填寫審定意見。

3.4批件

通過會簽準予許可的，制作《建設項目用地預審意見》，加蓋公章，送交業務受理窗口，需要抄報和抄送的許可文件由辦公室分送相關部門。不予許可的，制作《不予行政許可決定書》，加蓋公章，送交業務受理窗口。審批工作結束后，將審批過程中形成的文書材料按要求歸檔、備案，經辦人將辦理結果通過計算機網絡等形式進行公示。

3.5發函

業務受理部門負責通知申請人領取批復文件等材料，申請人憑收件回執領取相關文書、證件和資料，并在業務受理部門辦理簽收手續。

4預審工作的意義

預審是土地供應審批的前置程序，是建設項目用地預先安排的合理性和適宜性審查，是一項實踐性非常強的活動，也是一項對人地關系（權利關系與利用關系）產生重要影響的土地制度。在目的層面，預審旨在理順人與土地的關系；在用地管理層面，預審制度可以有力地促進規劃的實施、促進存量土地的使用和供地方式的改革；在社會經濟發展層面，預審是實現土地宏觀調控、促進土地可持續利用的有效手段。

根據預審管理辦法和至今為止取得的預審效果，預審是利用行政手段在宏觀層面對土地利用的方向性把握，其目的直指土地的可持續利用。隨著人口增長和社會財富的增長，人地矛盾在相當長的時間內都會成為社會可持續發展的主要矛盾之一，預審所起調控作用要盡可能符合自然土地的覆蓋規律，耕地的保有量必須能滿足后代人吃飯、穿衣、住宿等生存的基本需求。

Abstract：The construction project for the pre-trial is pre-arranged on a construction project is reasonable and suitable for review，and is the first road "gate"of the land supply. The construction project for the pre-trial from concept to now，although only a short period of 10 years of experience，but the concept of cognition，practice and innovation in three stages，the relationship between the construction project for the pre-trial aims to rationalize the people and land，the principles and procedures for the perfection and development，will effectively promote the planning implementation，implementation of macro-control and land sustainable use.

Keyword：The pre-trial；principle；application

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中圖分類號：TU918.8 文獻標識碼：A 文章編號：1674-0432（2011）-06-0066-2

0 引言

土地利用總體規劃作為政府調控土地資源配置的重要手段，是政府加強用地管理，促進土地資源合理、高效利用的基礎和保證。隨著磐安縣城鎮化快速發展、產業結構的優化，原有土地利用總體規劃已經不能適應當前社會經濟的需求。2005年由我院承擔了編制新一輪土地利用總體規劃（2006-2020年）工作，現已進入實施階段。筆者希望通過對該規劃編制中經驗方法和科學創新的總結，為今后土地規劃的科學編制提供借鑒。

1 夯實基礎提升規劃內涵

基礎資料的多元性、準確性是土地利用總體規劃的根基，脫離根基規劃就像空中樓閣，毫無科學性而言。

1.1 資料的多元性

為了使有限的土地空間發揮最大價值，收集和掌握相關行業現狀和未來布局是規劃編制前期的重要工作。磐安縣規劃基礎資料收集工作得到了地方政府的重視，為此專門成立了由相關行業組成的土地規劃領導小組。資料收集涵蓋了基期年土地利用現狀數據、上一輪土地利用規劃、第二次全國土地調查成果、基本農田劃定調整及變化、各重點城鎮建設區、工業區、旅游景區、農村宅基地集中區、非農業建設用地、土地開發整理規劃及實施、生態保護區、地質災害易發區等數據以及人口、國民經濟、財政收入、糧食產量等基礎性資料。

1.2 資料的準確性

規劃的科學性必須建立在以引用資料的現勢性和準確性為前提。規劃中我們通過實地調查、專家座談、人機互動等技術手段，對收集的資料進行科學地、嚴謹地整理分析。實地調查主要是對反映現狀情況的資料到實地進行核實，剔除夸大部分還原真實數據；專家座談的目的是把握行業未來發展趨勢；人機互動主要是利用計算機軟件對現有資料與現勢性強的正射影像或遙感影像（DOM）、數字高程影像（DEM）、矢量數據資料進行套合分析。采用上述技術手段確保基礎數據翔實、可靠。

2 生態概念在規劃中得到充分體現

磐安縣素有“群山之祖、諸水之源”之稱，轄區內是錢塘江、甌江、靈江和曹娥江四大水系的發源地之一，擁有大盤山國家級自然保護區和浙中丘陵常綠闊葉林水源涵養生態功能區，所以生態概念也成為了貫穿土地規劃的主軸。

2.1 大力發展低碳經濟

近年來由于應對全球氣候變暖引發的低碳經濟發展問題受到普遍關注，在規劃中首次引用低碳經濟發展概念，如綠色GDP、萬元二三產業增加耗地量、節能減排、森林覆蓋率等控制性生態指標，通過創新土地利用規劃的技術，形成低碳排放的土地利用結構與布局。

2.2 科學劃分生態功能區

土地規劃遵循“山水樂園、天然氧吧、綠色天堂”的生態理念，并結合生態功能合理劃定了：水源涵養生態功能區、國家級自然保護區、國家級公益林保護區、省級公益林保護區、一般生態功能區等。通過科學規劃緩解生態建設和經濟發展中矛盾，充分發揮區位和資源優勢，推動產業結構優化升級。

3 規劃評價方法得到創新

土地規劃強調社會效益和生態效益的有機結合，對規劃成果的正確性和前瞻性要有科學評價機制，勢必要求評價方式在保證客觀公正的同時具有創新的理念。

3.1 層次分析法運用

層次分析法（AHP）是指將一個復雜的多目標決策問題作為一個系統，將目標分解為多個目標或準則，進而分解為多指標（或準則、約束）的若干層次，通過定性指標模糊量化方法算出層次單排序（權數）和總排序，以作為目標（多指標）、多方案優化決策的系統方法。在實際土地規劃中各類用地間總是存在著矛盾，為確定磐安土地利用總體規劃供選方案我們采用了層次分析法，進行多方案優化決策。依據磐安縣規劃的目標，首先列出適宜的土地利用總體規劃方案評價指標體系，并運用層次分析法對分目標、準則層和領域層進行重要性分析和權重確定，然后采用模糊綜合評判法對方案進行評價，確定最佳土地資源規劃方案。

3.2 戰略環評法運用

戰略環評法(SEA)是指對政府政策、規劃及計劃的環境影響評價，其中包括我國現在要求的規劃環評，也包括國外已經有的政策環評和計劃環評等環評形式。該評價法在磐安縣規劃中主要應用于土地利用規劃環境影響評價，規劃編制過程中我們采用了全程式的評價模式，即包括預測性環境影響評價、監控性環境影響評價和后顧性環境影響評價，目的是協調土地利用與生態環境建設的關系，通過對規劃方案實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評價，提出預防或減輕不良環境影響的對策措施，使規劃對環境的不良影響降至最低。

4 地理信息系統（3S）技術得到應用

3S技術指遙感（RS）、地理信息系統（GIS）和全球定位系統技術（GPS）一體化技術。20世紀90年代以來，3S技術發展迅速并得到廣泛應用，由于3S技術在土地利用總體規劃中，對土地屬性信息（包括土地自然屬性、社會經濟屬性、地類、權屬等）、矢量數據（包括土地現狀、規劃用途、空間構型等）存儲、更新、分析、統計等方面具有很好的優勢，目前已成為土地利用規劃工作信息化和土地利用規劃管理工作現代化的主要手段。

4.1 遙感（RS）技術的應用

土地規劃對遙感技術的應用，主要是在不與研究對象直接接觸的情況下，通過多光譜攝影獲取豐富信息，并利用影像具有的高分辨率和多時相特性，掌握規劃區域土地利用現狀和對發展趨勢進行簡單預測。近年來隨著第二次全國土地調查和違法監察工作的開展，磐安縣目前現勢性較強的遙感影像有：2009年1月分辨率0.35米正射影像（DOM）、2009年5月分辨率2.5米SPOT5影像、2010年10月分辨率0.61米QuickBird影像。遙感影像在磐安縣土地規劃中的應用主要是兩個方面：一是將遙感影像作為基礎圖件分析規劃布局的合理性，如用途分區、基本農田劃定、用地空間布局等方面，減少編制人員對現狀盲目性帶來的規劃偏差；二是利用遙感影像信息豐富，綜合性強等特性，結合圖像處理新技術，分類提取影像信息，作為規劃專題應用研究。

4.2 地理信息系統（GIS）技術的應用

地理信息系統是在計算機軟硬件支持下，把各種地理信息按照空間分布，以一定的格式輸入、存儲、檢索、更新、顯示、制圖和綜合分析的管理系統。磐安縣信息系統采用的是浙大萬維縣級土地利用規劃管理系統，該系統是基于ARCGIS平臺開發應用，由管理維護、規劃編制和規劃實施管理三個子系統構成，可進行土地利用年度計劃管理、規劃調整修改、規劃指標庫管理和規劃成果管理等基本操作，并通過C/S和B/S相結合的網絡技術，為今后數據管理提供技術保障。

4.3 全球定位系統（GPS）技術的應用

GPS RTK技術是基于載波相位觀測值的實時動態定位技術，它能夠實時地提供測站點在指定坐標系中的三維定位結果，并達到厘米級精度。土地規劃用地布局長期以來主要是以1：1萬圖形作為布局底圖，由于比例尺小、圖形直觀效果差，工作中難免出現指標布局過大情況，如何將緊缺的新增建設用地指標落實到空間布局刀刃上，成為困擾土地規劃編制的難題。磐安縣土地規劃編制中應用了目前比較成熟的GPS RTK技術，對重點規劃項目進行實地預布局測量，將測得的用地界線套合到土地規劃數據中，保證用地布局的準確性，從而提高指標使用效率。

5 民主規劃進程得到發展

民主規劃是“規劃以人為本”思想的具體體現，土地利用總體規劃涉及到各行各業，也直接關系到人民群眾切身利益，所以規劃編制一直注重強調規劃的民主和公眾參與度。

5.1 傾聽基層群眾聲音

農村有著廣闊的土地，它是構成土地規劃的基礎，落實群眾想法是構筑和諧社會的著重點。規劃編制中我們深入村莊傾聽百姓的想法，收集村莊建設發展設想和土地生產結構的布局；規劃完成后又組織村民進行聽證，了解基層對規劃實施的可行性分析，目的就是讓群眾參與到規劃中來，解決他們最關心、最迫切的問題。

5.2 征詢行業發展思路

因地制宜科學統籌安排各行業用地，協調和優化土地利用結構，離不開每個部門的共同參與。由于國土部門考慮問題的局限性，編制中由不同領域專家組成咨詢委員會，解決行業發展和土地規劃中出現的重大問題，參與規劃方案設計的評選。

5.3 接納專家建議

規劃成果堅持兩級（縣級、市級）評審，一級（省級）驗收的方式，目的就是通過組織專家和領導會審，聽取專家的意見和建議，力求規劃更貼合實際、發展方向更符合既定目標。

6 規劃編制存在的不足

土地規劃是基于現狀框架，對長遠土地利用進行整體性、長期性、基本性問題的思考和設計整套方案，但方案受制于土地空間發展規模的限定和對未來經濟發展預期的判定，難免存在不足之處。

6.1 土地供需矛盾未能有效緩解

“十一五”期間磐安縣國民經濟始終保持快速發展，到2010年全縣生產總值達到48.01億元，完成全社會固定資產投資23.2億，土地有效供給是磐安經濟快速發展堅強的后盾。但通過分析新一輪規劃下達新增建設用地指標我們可以看出，今后土地制約因素并未得到有效緩解，磐安縣2006-2020年允許新增建設用地總量739公頃，截止到2010年底實際已使用372公頃，也就是今后10年平均年用地為36.7公頃，還不到近幾年的一半。

6.2 空間布局與發展方向的不確定性依然存在

不確定性因素的形成主要是兩個方面：一是經濟總量急劇擴張與經濟結構大幅調整，致使土地規劃的難度加大，一味強調經濟發展束縛于土地規劃，將影響市場經濟的正常發展；二是地方政府作為土地規劃的管理者，掌握了極大的土地調控權力，每一任管理者為了實現政績，對經濟發展方向都有各自的觀點，從而直接影響當初的規劃用地布局。

6.3 土地復墾任務相當艱巨

依據磐安縣土地利用總體規劃控制性指標，到2020年城鄉建設用地規模控制在2903公頃；而規劃基期城鄉建設用地總量為2471公頃，規劃期內新增739公頃；為了達到該指標需進行復墾總量高達307公頃。通過調查研究該指標難以落實主要是兩個方面原因：一是建設用地復墾主要類型為村莊和工礦用地，目前磐安縣該類用地面積只有1315公頃，復墾量約占面積的23.34%；二是項目實施中村莊搬遷補償價格偏低、后續保障等因素的缺乏，群眾積極性不高，建設用地復墾難度正在逐年增加。

7 結束語

科學規劃是保證地方經濟發展的基礎，而有效實施更是確保其快速發展的動力，所謂“三分規劃、七分實施”，這話雖然不一定全對，卻說明了規劃實施的重要性。土地規劃除了體現科學編制外，還需配置必要的市場經濟手段、監督體制、法律約束等強有力措施，使規劃執行具有堅強后盾，從而促進土地資源合理利用。

參考文獻

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在《規程》的指導下，全國各地開展了第一次土地利用現狀調查，外業工作時，將新開荒地、休閑地、輪歇地、草田輪作地、果(樹)糧間作地都調繪為耕地。

農業結構調整與耕地概念的延伸

從農業歷史上看，耕地與其他農用地一直存在著相互的轉換。在依靠自然肥力進行農業生產的時代，農民通過休閑、草田輪作、作物輪作等手段恢復地力；因此，耕地上面種植的作物或植被一直處在不斷的變化之中。《規程》中的新開荒地、休閑地、輪歇地、草田輪作地就屬于這類。

隨著化肥工業的發展，人們可以通過施用化肥補充耕地養分，可以做到不休閑、不輪作。但是，隨著自給自足農業為市場經濟代替，農產品市場價格變化對土地資源的配置調節作用的不斷增強，農民必須適時進行農業結構調整，以穩定和增加收入；同時，農業結構調整也是我國提高農產品競爭力、應對國際貿易競爭的重要措施。因此，調整農業結構，因時因地不斷改變耕地的種植類型，對于促進農民富裕，壯大農業經濟是必然趨勢。

1999年12月，中央召開農村工作會議，把大力推進戰略性結構調整確定為我國農業和農村經濟發展新階段的中心任務。同年12月底，國土資源部發出《關于搞好農用地管理促進農業生產結構調整工作的通知》，要求各級土地管理部門調整思路，堅持政策引導和科學規劃，增強服務意識，使農用地管理為農業和農村的經濟結構調整服務好。國家土地管理部門在對耕地的認識上有了突破性進展：一是確定了新的耕地鑒定標準。從2000年開始，因農業生產結構調整將耕地改為其他農用地，經認定土壤耕作層未被破壞或輕度破壞易于恢復的耕地，都不作為減少耕地考核。二是明確規定，將閑置的建設用地、未利用地或被破壞的耕地開發整理成園地，并經土地和農業行政主管部門共同認定能調整成耕地的，可以視同補充耕地，在土地變更調查時按現狀地類調查。

為了適應這一變化，國土資源部制定了城鄉統一的《全國土地分類》(過渡時期適用)(下簡稱《過渡分類》)，自2002年1月1日起執行。在《過渡分類》中，耕地與園地、林地、牧草地和其他農用地并列作為農用地的二級類，指種植農作物的土地。包括熟地、新開發復墾整理地、休閑地、輪歇地、草田輪作地；以種植農作物為主，間有零星果樹、桑樹或其他樹木的土地；平均每年能保證收獲一季的已墾灘地和海涂。

在執行《過渡分類》、進行土地變更調查時，設定了很多可調整用地類型，如可調整果園、可調整有林地、可調整人工草地、可調整養殖水面等，其主要特征為由耕地改用作現狀用途，但耕作層未被破壞或可復耕的土地，土地變更調查時仍作為耕地對待。

2002年的《過渡分類》關于耕地的概念實際上與《規程》中耕地的概念沒有多大區別，只是根據土地開發整理工作的開展，增加了新開發復墾整理地，將原來“耕種三年以上的灘涂和海涂”改為“平均每年能保證收獲一季的已墾灘地和海涂”。

可見隨著社會經濟的不斷發展和耕地保護工作的不斷實踐，耕地的概念是在不斷發展的。從耕地的生產能力來看，耕地轉換為園地、草地和魚塘，并不意味著喪失了其農產品的生產功能。從土地利用角度看，耕地、園地、魚塘之間互換用途是可以做到的，也就是說，農業結構調整具有可逆性。從農作角度看，園地土壤也有耕作管理措施，也應該屬于耕作土壤。從土壤肥力角度看，園地因為肥料投入多，還可能提高土壤肥力，提高土地質量或生產力。即使是魚塘，因為大量魚的排泄物，加上魚飼料殘余沉積塘底，魚塘塘底的塘泥成為很好的肥料，當魚塘復墾時，塘泥覆蓋地表成為肥沃的耕作層。

新一輪土地利用總體規劃中耕地的概念

第一次土地詳查中將新開荒地、休閑地、輪歇地、草田輪作地、果(樹)糧間作地都調繪為耕地，顯然擴大了耕地的面積。這其中，草田輪作地、果(樹)糧間作地實際上都屬于可調整的耕地，其用途是變化的；新開荒地、休閑地、輪歇地屬于非固定的耕地，隨時存在棄耕撂荒的可能。

此外，耕地、園地、魚塘之間互換用途是可以做到的，而且耕地改換為種植果樹或養魚，復墾以后并不見得地力衰退，而是可能提高。所以，耕地上種植作物(包括果樹)或改養魚，只要能夠復墾，而且復墾后生產力不下降，就依然可以視為耕地。

因此，從耕地保護的目的是保護耕地的生產力的角度上講，新一輪土地利用總體規劃在耕地概念上，應該承上啟下，變革《規程》中耕地的概念為：耕地指種植各種農作物的土地，包括種植糧食、油料、棉花、蔬菜等一年生農作物的土地，也包括利用原來的耕地栽種果樹、林木、花卉等多年生作物的土地；耕地還包括原耕地用來養魚、養豬、養雞等養殖業，但沒有進行地面固化，可以復墾的土地。

新一輪土地利用總體規劃中耕地保護區的劃定

1．不能禁止劃入耕地保護區的現有耕地

土地利用總體規劃是根據國民經濟和社會發展中長期計劃，根據社會各生產部門的用地需求和土地自身的特性，合理、統籌協調土地資源在國民經濟各部門之間的配置的戰略性規劃。它包括統一調整和規劃耕地、林地、牧草地、居住用地、交通用地、水域用地等等，合理分配土地資源、避免浪費和保護土地資源。有人片面地認為，土地利用總體規劃的主要目標是保護耕地。實際上，土地利用總體規劃的目標相當綜合，既要考慮“吃飯”，也得考慮“建設”與“生態”，并非僅僅是保護耕地。而且，對于一些大都市，其主要功能是社會經濟發展“火車頭”的作用，其土地利用安排首先應該考慮城市建設與生態環境保護。這樣的大都市其土地利用總體規劃應該在不超出資源(土地與水)承載力和保護優良的生態環境前提下，優先考慮城市建設用地。為此，大都市規劃中首先應該是劃定生態環境用地和那些用于城市建設的用地，用于城市建設與生態環境的耕地不能劃入耕地保護區。

在土地利用總體規劃中不能劃入耕地保護區的現狀耕地是：

(1)劃定的用于各項建設的耕地

這包括根據需求預測和適宜性評價用于城市、村鎮居民點、交通道路等各項建設的耕地。

(2)大于25°的坡耕地

《中華人民共和國水土保持法》第十四條規定，禁止在25°以上陡坡地開墾種植農作物；而且規定已在禁止開墾的陡坡地上開墾種植農作物的，應當在建設基本農田的基礎上，根據實際情況，逐步退耕，植樹種草，恢復植被，或者修建梯田。因

此，根據國家法律，現有大于25°的坡耕地要逐步退耕，不能劃入耕地保護區。

(3)其他嚴重退化、不宜耕的耕地

其他發生嚴重土地退化的耕地，包括嚴重風蝕的耕地、嚴重水土流失的耕地、土層非常薄淺的耕地，嚴重污染的耕地，也應該考慮不劃入耕地保護區。其中農藥、重金屬污染已經影響到土壤健康，并且通過食物鏈進入人體，危及人民的身體健康。因此，對于土壤污染達到國家限制標準的耕地，應該退耕，這類耕地最好不劃入耕地保護區。

實際上，嚴重風蝕的耕地、嚴重水土流失的耕地、土層非常淺薄(

當然，將部分耕地劃入城市建設與生態環境用地，必須要本著集約和節約用地的原則劃定建設用地，不能借機無限擴展建設用地；也不能以保護生態環境的名義，將本來生產能力高，耕種條件下對生態環境沒有多少負面影響的耕地退耕。要從保護耕地就是保護食物安全、保護國家穩定的高度。盡可能保護耕地。

2．規劃中劃入耕地保護區的耕地：

除了上述不能劃入耕地保護區的其他以下耕地，應劃入耕地保護區：

(1)現在種植各種農作物，包括種植糧食、油料、棉花、蔬菜等一年生農作物的耕地；

(2)第一次詳查時為耕地，后來經過農業結構調整，目前栽種果樹、林木、花卉等多年生作物的土地；

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1土地利用總體規劃編制和實施中存在的主要問題

1.1基礎數據難統一

編制土地利用總體規劃時，涉及到的數據和資料很多，數據在審核時，也需要通過多個部門，再由低一級部門向上級部門遞交數據，以此類推，由最高級部門來進行最終數據的統計和審核。在這個過程中，會存在一些虛假的數據編排。如在過去，農民需要交納一定的農業稅，使得賬戶上記載的耕地面積小于實際耕地面積。此外，土地在編制過程中，程序較為復雜，需要多個部門的審批，經歷的周期也比較長，導致一些數據的統計錯過了時點，數據的有效性缺失也是造成基礎數據難以統一的一大問題。

1.2不確定因素難以把握

為了更好地實施制度，人們會事先確立一個相對完善的計劃。但是，俗話說：“計劃趕不上變化”。在計劃實施的過程中，會有諸多的不確定性因素。如在土地規劃過程中，氣候條件是主要影響因素之一。對土地的年產值進行評估時，尤其是農業用地。它的主要經濟產值是農作物的產量，而作物的產量在絕大多數條件下都受到氣候的影響，因此，在對其進行評估前，氣候因素是較難把握的。此外，任何一個計劃的實施在預測范圍內的情況少之又少。在土地利用總體規劃以及編制方面也是同樣的道理。

1.3產業建設用地指標被截留

隨著社會的發展，統籌城鄉規劃，促進城鄉共同發展被提上新的議程。然而，在實際操作過程中，政府總是較多地將目標放在中心城市的發展軌道上，一幢幢豪華辦公樓的興起就是代表性特征之一。所以說，在土地的利用上，優先滿足城鎮建設用地，對于產業用地的指標，則有所截留。產業是一個地方發展的特色甚至是一種經濟上的支柱，離開了產業，區域性的經濟發展就受到了限制。顯然，產業建設用地指標的截留對于當地的發展是有不利影響的。

1.4規劃缺乏應變性

土地在利用和建設過程中會有一些突況的發生，如政策的改變以及外來文化的影響等，而這些影響往往是無法預測的，這就要求土地字啊規劃和應變過程中具備靈活應變的能力。但是，在現有的土地規劃中，一般是按照《土地管理法》的要求進行的，對于建設用地以及宅基地利用等方面都進行了相對完善的分析。但是，不足之處在于這些指標是定性和定點地分析，以至于在實施過程中太過具體，缺乏靈活性和應變性。

2對土地利用規劃的相關建議

2.1有效控制城市建設用地規模

隨著城市人口的增多，人們對于城市房產的需求也越來越大。近年來，城市建設用地正在以城市中心為一個點，向著四周擴張。一幢幢高樓大廈拔地而起，這種無限制式的擴張對于土地的合理利用而言，失去了土地原有的價值，也損害了農民的利益。此外，城市發展速度過快，使得農村和城市建設之間完全脫節，不利于城鄉的統籌化發展，情節嚴重時，還會產生泡沫。所以，相關部門應該嚴格控制城市建設用地規模，平衡農村和城市的協調化發展。

2.2合理評價城市建設用地規模

城市建設用地的規模應該做到集約高效，從土地利用的實質出發，使得土地得到有效利用。從科學的角度來說，一個城市的土地利用是否合理和該城市的規模并不直接掛鉤，和城市的用地量也沒有直接的關系，而是看該城市的土地利用是都集約高效。如果一味地擴大城市建設用地，造成土地在城市中處于閑置的狀態，而農民也失去了土地的使用權。顯然，這是極不協調的狀態。所以說，城市發展建設用地的合理性是和城市的經濟發展關系有關的。評價一個城市的建設用地，必須從整體性出發，統籌該城市的文化、經濟以及政治發展狀況。

2.3統籌主體功能區規劃和土地利用總體規劃以及城市發展規劃之間的關系

主體功能區規劃、土地利用總體規劃以及城市發展規劃應該是統一協調的關系，三者之間都由政府統一編制，其大體的方向和目標也是一樣的，必須建立在科學發展觀的基礎上。在土地利用上，還需要充分考慮區域性的建設對于當地環境的影響，建立環境集約型社會。同時，在加強城市功能區建設，完善各項設備時，還應該考慮當地經濟建設的發展狀況。

2.4強化規劃的科學意識

城市的建設是一個操作性的實踐過程，實踐過程的實施需要以科學的理論作為依托。此時，規劃的科學意識就是一種理論的概念。在土地規劃前，必須認清事物的本質，從基礎入手，政府在編制過程中，尤其要注重實驗數據的分析，并且在總結經驗和教訓的基礎上做出強有力的判斷，尋找出城市發展的自然規律和本來面貌。同時，還應該注重成本和利益之間的關系，在規劃過程中，符合各項法律規章制度，降低產業成本。在保障建設質量的同時考慮成本效應。

小結：

土地的利用和總體功能區的規劃是一個循序漸進的過程，不是一朝一夕能夠完成的。作為政府相關部門，應該在編制過程中注重科學發展觀，平衡城市和農村之間的差異性，進一步縮小城鄉一體化建設的差距，使兩者統一、協調發展。

參考文獻：

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土地利用總體規劃是實現土地資源優化配置和部門間合理分配的有效方式，是落實土地管理法的重要手段。隨著我國社會經濟的不斷發展，近幾年我國城市化進程逐步加快，對自然資源和生態環境等產生了較大的影響和沖擊，引發了一系列的矛盾和問題，其中尤為突出的是土地問題。，針對當前在城市土地利用規劃方面存在的問題，從系統的角度加強、完善土地利用規劃功能，使之與城市的發展方向、發展速度相協調，促進土地資源的節約與集約利用。

1 我國城市土地利用中存在的問題

近年來，隨著我國城市化步伐的逐步加快，我國在城市土地利用方面存在的問題日益暴露出來，主要表現在以下幾方面。

1.1 城市用地規模擴張過快，用地供需矛盾尖銳

目前全國共設有660個城市，兩萬多個建制，2005年我國的城市化率達到43％，大體上每年增長一個百分點；而全國城市土地面積2000年為2.24萬平方公里，2003年達到2.83萬平方公里，2004年全國城市建成區總用地面積約3萬多平方公里，年均增長8％左右，遠遠超過城市化的速度。求。

1.2 城市已占用土地利用效率低下

在城市用地大規模外延擴張的同時，我國城市已占用土地的利用效率卻非常低下，絕大多數城市建成區內或多或少都有一定數量的閑置或廢棄地。同時，城市中存在住宅建設項目用地、商服建設用地等各類建設用地的容積率普遍偏低、工業建設項目用地的投資強度、產出水平低下等現象，遠遠達不到集約用地的要求。

1.3 城市用地結構比例失調

我國城市用地結構不合理主要體現在城市中工業用地比例過大，商業服務業及市政環境用地比例過小。目前我國城市工業用地占城市用地比重一般在20％―30％之間，遠遠高于建設部關于工業用地占建設用地的比例控制在15％―25％之間的規定，而發達國家城市工業用地比例一般不超過15％。城市的工業用地比重過大，影響了土地的價值收益率及城市商務中心功能的發揮，有礙城市經濟的協調發展。

2 我國城市土地利用規劃管理中存在的問題

城市土地利用規劃是合理調節、分配、控制城市土地利用的有利工具，但目前我國的城市土地利用規劃功能較弱，對用地的管理尚不到位，主要表現在以下幾個方面。

2.1 城市土地利用信息管理不完善

城市土地利用數據反映了當前城市土地的利用情況，是對各類城市用地進行有效控制、提高土地利用集約度，開展城市土地利用規劃的基礎。目前我國大部分城市的土地與規劃部門對城市中各類土地的利用情況掌握不足，一些建設項目用地相關數據記錄上存在著數據缺失、不詳等現象；隨著時間的推移，相關統計數據不能做到及時更新與存儲；記錄在案的資料繁雜、混亂，缺乏系統規范的整理，不能將現代先進的管理信息系統與土地數據的管理相結合。規劃部門對城市用地信息的掌握不足必然會導致對土地利用效率低下、布局不合理等問題管理不到位。

2.2 土地規劃與城市規劃不相協調，與經濟發展不銜接

目前我國城市土地利用規劃的內容在土地利用總體規劃和城市規劃中均有相應的規定，但土地利用總體規劃和城市規劃的編制和實施職能分屬土地管理部門和建設部門，兩個規劃的編制上所依據的文件、規程、技術標準不同；城市土地分類體系不同，城市土地的統計口徑不同，每一輪規劃編制的時間不同[2]，規劃編制的出發點也不相同：土地利用總體規劃強調耕地保護，而城市規劃則強調城市規模。這些差異往往導致實踐中城市土地的管理工作受到“多頭領導”，給城市土地的開發、利用、管理帶來諸多困難。同時，兩個規劃中有關城市土地利用規劃的內容均存在與城市經濟發展戰略相脫節的現象，不能與城市的總體發展融為一體，保證城市用地規模的合理擴張。

2.3 缺乏專門的城市用地規劃法規，對城市用地控制較弱

我國土地利用規劃體系包括：土地利用總體規劃、土地利用專項規劃和土地利用詳細規劃，土地利用詳細規劃又分為城市（鎮）土地利用規劃和鄉村土地利用規劃。但目前我國土地利用規劃主要進行的是土地利用總體規劃，而對其他的土地利用規劃則關注較少，尤其是土地利用詳細規劃。

3 城市土地利用規劃的制定

3.1 基于系統協同視角的城市土地利用規劃原則

城市作為一個開放的復雜系統，它由許多子系統構成，如經濟子系統、教育子系統、科技子系統、人口子系統、城市用地子系統等。它是若干個子系統之間動態地相互促進、相互作用的關系及其程度的反映。城市土地作為城市生態系統的一個子系統，它的利用規劃不能僅限于自身系統，出現什么問題治理什么問題，而應當著眼于整個城市系統的和諧發展，與其他子系統緊密協作，才有可能從根本上改變城市土地利用過程中存在的問題。因此，一個城市的用地規劃應當以促進城市的整體系統有序發展與土地自身系統的集約利用為原則。

3.2 城市土地利用規劃的制定建議

按照促進城市系統有序發展及土地集約利用的原則，城市土地利用規劃作為一項系統工程，應當由土地部門、城市規劃部門共同負責編制，經濟發展委員會、發展與改革委員會等經濟職能部門以及各類土地使用部門參與編制。規劃的編制要遵循客觀性、科學性與可操作性原則，使規劃能夠真正對城市土地利用的控制起到實效。

3.2.1 深入開展城市土地用地現狀調查

客觀、準確的用地信息是土地利用規劃編制的基礎，在城市土地利用規劃編制之前應當首先對城市的用地系統展開深入的調查，明確各類用地的數量、質量、分布、利用和權屬狀況。結合現代信息技術完善土地信息的管理制度，建立城市土地利用信息數據庫，對每類用地的用地指標、經濟指標數據，如某類建設項目用地的人均占地面積、建筑密度、容積率、綠地率、單位面積產出、投資強度等進行詳細存儲。根據用地情況的變化，定期更新數據庫，保證數據資料的系統性、準確性、及時性和連貫性，為各類土地管理決策提供科學依據。

3.2.2 根據城市各經濟、社會子系統發展戰略，制定城市土地的利用指標

根據城市的經濟發展方向及策略、教育發展戰略、醫療發展戰略等經濟、社會子系統的發展要求，按照《城市用地分類與規劃建設用地標準》（GBJ137―90）對土地分類，制定、調整居住用地、公共設施用地（其中包括行政辦公用地、商業金融業用地、醫療衛生用地、科研教育設計用地等多個種類用地）、工業用地、對外交通用地、市政公用設施用地等各類土地的使用比例、用地強度及地理布局，針對不同的用地類型，選擇適宜的指標，如人均占地面積、容積率、建筑密度、投資強度、單位面積產出、綠地率等，對土地的集約利用進行控制，使之符合經濟、社會發展的速度及需求。

3.3 加強用地建設的事后監督、評價

要將各種土地利用活動限定在土地利用規劃所規定的方向和范圍之內，還要重視用地建設項目的后期監督與評價。對于后期建設與申請初期設計不相符合的項目，予以一定的處罰，避免土地使用者以各種名目、理由圈占土地，而進行低效開發，違反土地利用規劃的宗旨。同時對各類已建成項目進行用地集約度與經濟生態化評價，以檢驗土地利用規劃的正確性與有效性，為下一期城市土地利用規劃提供決策依據，以保障土地系統和社會整體長遠利益的實現。

我國的城市土地利用的研究尚處在起步階段，而城市土地利用績效的研究更是方興未艾，尚有許多研究上的空白之處。一些城市雖然開展了存量土地的現狀調查和潛力分析研究，積累了一些提高土地利用績效的經驗，但在理論研究和實踐工作中還存在很多不足。今后的研究方向包括：進一步明確城市土地利用績效的概念，為城市土地利用績效的評價建立更加科學的評價方法和指標體系等，城市土地利用績效評價的開展將為政府和土地管理部門制訂提高土地利用效益等相關政策和措施提供有價值的參考及決策依據。

參考文獻