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管理學家西蒙曾經說過：管理的全過程就是決策。這樣的決策無疑包含了管理者的智慧和意志。隨著改革開放的不斷深入和公民社會的日益勃興，當前復雜的社會形勢、加劇的利益分化和多元的社會心理，使社會管理面臨著嚴峻的挑戰。如此情形下，肩負著繁重社會管理任務的政府部門，必須在豐富的社會管理實踐中不斷涵養自己的管理智慧，并熔鑄和體現為剛強的管理意志，才能確保實現最佳的管理效果。

（一）社會管理的“意志剛性”何以必要？

社會管理不僅面臨著艱巨的任務，也面臨著錯綜復雜的利益關系。各社會主體為了在社會利益的分配中獲有足夠的話語權，以促進本部門（個人）利益的最大化，必然想盡辦法逃避或對抗對自己追求私益的管理，甚至不惜妨礙他者和公共利益的實現。因此，肩負著增進社會公共利益使命的政府管理者，在社會管理中必須體現出不容質疑的“意志剛性”，對任何有損社會公共利益的部門（個人）的行為施以嚴格的管理，以確保實現社會的公平正義，維護社會整體的和諧穩定。

1.社會管理過程的矛盾性

認為，矛盾無處不在，無時不有。同樣，在社會管理過程中也充斥著豐富多樣和不斷發展變化的矛盾，如個人利益和集體利益的矛盾，局部利益與整體利益的矛盾，眼前利益與長遠利益的矛盾等。隨著改革的逐步深入，有些矛盾還比較突出和尖銳。如城市化推進中的因征地拆遷紛爭、社會分配領域的兩極分化、教育資源配置的城鄉差距過大、基本公共服務均等化的異質化趨勢，等等，幾乎社會管理的每個領域都存在著比較復雜的矛盾，有賴于社會管理者的管理智慧。

2.社會管理目標的向善性

所謂“善”，是個人和社會發展的終極目標，體現了工具價值和目的價值的統一。社會管理中的“善”，不僅指社會的共同福利和全體成員的共同幸福，這是目的“善”；也指社會管理過程中管理宗旨、手段、方法、力度等的適度和正當性，至少不對社會的長期發展和個人的自由全面發展構成損害，這是工具“善”。社會管理對目的“善”和工具“善”的倫理追求，要求社會管理者采取一切可能的手段阻止影響“善”實現的不利因素，促進社會意志的統一。

3.社會管理任務的艱巨性

社會管理有著十分廣闊的管理譜系。從廣義上說，社會管理是指由社會成員組成專門機構對社會的經濟、政治和文化事務進行的統籌管理；狹義上是指在特定條件下，由權力部門授權對不能劃歸已有經濟、政治和文化部門管理的公共事務進行的專門管理。社會管理說到底是對人的管理和服務[1]。“人”的生老病死、教育就業、安全保障、衣食住行、公共空間等全在社會管理的范疇之中。隨著我國服務型政府建設的加快，原本由政府管理的內容將逐步過渡給社會管理，因此必須有高度發育的公民社會以及主體精神和參與意識充分覺醒的現代公民。這就要求政府采取切實措施培育各類社會組織，健全各類社會管理法規制度，推動公民社會建設。

4.社會管理對象的多元性

隨著改革開放和社會主義市場經濟的發展，我國社會經濟成分、組織形式、就業方式、利益關系和分配方式日益多樣化，單位覆蓋的范圍越來越小，越來越多的“單位人”變成社會人[2]。而且，社會“人”的構成、訴求、階層日益多元化，流動性日益增強，增加了社會管理的難度，必須由被動、彈性的管理過渡到主動、剛性的管理。就城市來說，不僅有常住居民，還包括外來務工者、自由職業者、個體經營者、流動攤販、外來旅游者等，由此引發一系列對變動中的“人”的管理，以及由“人”帶來的物流和資金流的管理，管理的復雜性不斷增大，必須抓緊建立相應的社會管理機制。

（二）社會管理的“意志剛性”何以實現？

黨的十七大提出要建立黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理體制。而政府應更加注重發揮在社會管理和公共服務中的職能作用，負責具體的組織管理，包括建立健全社會管理的政策法規，建立健全社會保障制度、建立健全公共突發事件應急機制，推進社會事業管理體制改革等[3]。總體上說，社會管理的“剛性”來源于管理的法規、標準、目標、計劃、政策、制度等。

1.社會管理的法規、標準

在法制層面上，社會管理的“剛性”包括宏觀、中觀和微觀三個層次。從宏觀上說，對應社會管理內容的不斷增多，國家必須抓緊健全社會管理的法規體系，如社會保障法、社會救助法等；從中觀上說，各級地方政府要立足本地區實際，出臺各類規章規范，如盲流管理條例、外來務工人員暫住條例等；從微觀上說，各行業部門要著手編制和普及推廣相應的管理標準，以統一管理的行動，增加管理的透明度和公平性，如城市管理的市容管理標準、河道管理標準、數字城管處置標準等。

2.社會管理的目標、計劃

各級政府作為社會管理的牽頭者和組織者，要及時編制便于社會管理體系各部門執行的各類管理目標和計劃，既包括中長期規劃，也包括近期重點突破的發展目標，使社會管理呈現出一定的發展層次。目標的制定必須立足本地實際，科學、全面，兼顧各方面利益，確保社會的和諧發展。同時，目標的實現有賴于各時段科學、務實的實施計劃，如城市管理中有建設清潔宜居城市的總目標，也有各年度的專項及日常工作計劃，如截污納管、街面保潔、庭院改善、路面修繕等。

3.社會管理的政策、制度

系統、剛性、科學的政策和制度是社會管理得以順利實施并取得實效的有力保障。換言之，充足、剛性的政策、制度資源是強化社會管理的重要前提。由于社會管理內容的寬廣性，不同的社會管理領域有著自成體系的政策、制度資源，因此，社會管理各部門應把政策、制度建設作為強化社會管理的重要舉措，力推人本化、標準化、精細化和專業化管理。如對流動攤販的管理，杭州堅持“堵疏結合”，既建立全面的管理制度，對影響道路通行和破壞城市秩序的攤點實施嚴格管理，同時又堅持“以人為本”，在適當地段和時段開設早市、夜市等，實現集中、規范管理，并在稅收、租賃等方面給以政策扶持，使管理與營生的矛盾得以緩解。

4.社會管理的措施、手段

最主要是建立一系列行之有效的政策和制度落實機制。當前，要重點建立六大機制：一是目標考核機制。為確保社會管理目標的實現和計劃的實施，要建立層層分解落實的目標考核制度，以進一步增強社會管理的“意志剛性”。二是利益協調機制。主要目的是引導社會公民樹立正確的利益觀，調節不合理的利益關系。三是訴求表達機制。要暢通社情民意的表達渠道，使社會各階層的利益訴求能準確、便捷地到達相應層面并獲得響應。如城市管理部門要經常開展“三進四問”（進廣場、進社區、進家庭和問情于民、問計于民、問需于民、問績于民）活動。四是矛盾調處機制。將源頭治理和長效管理結合起來，及時發現各類社會風險和隱患，確保社會穩定。五是權益保障機制。建立并完善利益補償和救助保障機制，擴大社會就業，推進城鄉公共服務均等化，促進社會公平。六是責任監督機制。對社會管理的職責履行、政策落實、行為選擇、目標實現等實施全面監督，確保社會管理的和諧、高效。

二、社會管理必須實現“剛性意志”的“柔性執行”

由于發展的階段性和管理對象的差異性，社會管理的“剛性意志”在實施過程中必然會遇到來自各方面的阻力。因此，必須推行柔性的社會管理才能有效化解這一矛盾，其原因是：

（一）“剛性意志”的剛性化執行會造成大面積“殺傷”

管理的“剛性”是管理高效的前提。但這種剛性化執行卻寓于管理的統一性之中。這種管理行為的整齊劃一在有效遏制各種社會亂象的同時，也勢必擠壓了一部分弱勢群眾的生存空間，如城市中以攤點經營為生的職業者，他們的利益訴求和生存權必不可免地要受到侵占，由此引發與城市管理者的矛盾。

（二）“剛性意志”的剛性化執行容易激發對抗，異化管理本質

由于管理者和被管理者的天生矛盾性，管理者的“剛性”，尤其是妨礙被管理者利益實現的“過度剛性”，必然要遭受來自被管理者的情緒抵觸甚至行為對抗，有時，“剛性”的作用力越強，對抗的反作用力也越大。在此種情況下，社會管理的終極目標必將難以實現，并惡化管理者和被管理者的心理認同，形成心理定勢，造成惡性循環，使管理雙方本應產生的合作關系異化為對抗關系。

（三）“剛性意志”的剛性化執行容易超越界限，產生權力異化

根據亞當·斯密的“經濟人”假說，利己乃人之本性，人們從事經濟活動，都是“為他”的利己之心所驅動“而付出的”竭誠努力[4]。由于社會管理的主體是“人”，因而由“人”執行的社會管理“剛性意志”必然具有與生俱來的自利性。孟德斯鳩有句名言：一切權力都有被濫用的傾向。權力使用到有邊界的地方才停止。英國歷史學家阿克頓說：權力必然導致腐敗，絕對的權力產生絕對的腐敗。因此，社會管理者的“意志剛性”在追求自身利益最大化的過程中也有被濫用的風險。如近年來飽受社會詬病的城管執法現象，固然有被惡意炒作的妖魔化傾向，但客觀上說，也有執法主體的“亂執法”、“違規執法”的原因。

（四）“剛性意志”的剛性化執行惡化政府形象，產生“塔西坨陷阱”

實踐證明，社會管理的“剛性意志”超過一定限度必將對社會心理造成損傷，尤其是社會管理中的“自利”行為，使公眾對政府的公信力產生質疑，弱化了政府權威，產生公信力危機的“塔西坨陷阱”（通俗地講，就是當一個部門失去公信力時，無論說真話還是假話，做好事還是壞事，都會被認為是說假話、做壞事）。“塔西坨陷阱”的存在不僅使社會管理喪失了群眾基礎，也增加了日后社會管理的難度。

（五）“剛性意志”的剛性化執行缺乏人文關懷，容易激化社會矛盾

社會階層的多元性直接導致了社會管理的多樣性。由于多年來我國經濟與社會建設“一條腿長，一條腿短”現象的存在，社會建設發展緩慢，社會管理的層次性和階段性尤為不足。同時，由于社會管理的功利性，因而在一些地方的不同領域，推行的社會管理往往簡單機械、整齊劃一，剛性化執行已大大超越了社會底層的可承受程度及生存狀態，使管理“剛性”披上了“冷漠”的外衣，激化了社會矛盾。

三、剛柔相濟：管與被管的兩音和諧

“意志剛性”與“執行柔性”是社會管理取得最佳效果的兩個方面。在社會管理過程中，必須正確理解這兩者之間的辯證關系，把握好實施的分寸和尺度，越界的“剛性”和過度的“柔性”都會使社會管理的效果大打折扣，甚至走向反面。具體來說，“意志剛性”是社會管理的必要條件，管理者只有堅定地將其貫徹于社會管理的全過程，才能確保既定目標、政策、措施等管理決策的順利實施，達到社會管理的目的；但“意志剛性”的權力膨脹、過分張揚、一視同仁等內在屬性，容易挫傷民眾并殃及自身的執行效果，必須實現管理意志的“柔性執行”。反之，“柔性執行”緩解了管理者與被管理者的矛盾和沖突，為社會管理敷上了一層劑，但過度的“柔性”會大幅度稀釋“意志剛性”的權威，弱化社會管理效果，使社會管理由“剛性”變為“柔性”以致可有可無的“彈性”。因此，在社會管理過程中，既有管理意志的“剛性”，也有管理執行的“柔性”，剛柔相濟，才能實現管與被管的“兩音和諧”，提高社會管理的效果。

（一）提高社會管理者素質

管理者的素質是社會管理取得良好效果的先決條件。在社會管理過程中，管理者具備了較高的文化素質、法制素質、道德素質、政策執行素質和良好的實踐能力，才能妥善把握好“意志剛性”和“執行柔性”的關系，既能把“剛性”約束在合情、合理、合法、合度的范圍內，又能以自己的人格魅力和親善形象贏得被管理者的理解、支持和參與，使社會管理始終在和諧、愉悅的氛圍中進行，確保社會管理“意志剛性”得到廣泛的社會認同。

（二）管理溝通，決策民主，剛柔漸趨統一

管理者對全社會的管理必須遵循“從群眾中來到群眾中去”這一群眾路線，要經常深入一線，深入實際，深入群眾，了解群眾所思所盼所想，在此基礎上進行集中梳理，科學提煉，形成社會管理的各項政策、制度和舉措，并在實施過程中加強與社會各界群眾的溝通，反復征詢意見，不斷加以修改和完善，進一步提高管理決策的開放性、民主性和科學性，條件成熟時也可以吸收公眾參與社會管理，充當社會的“代言人”，使管理溝通機制化、經常化、規范化。由于社會管理決策中內含了“社會智力因素”的積累，因而確保社會管理贏得更廣泛的社會認同，既增強了社會管理的“意志剛性”，也減小了管理執行的難度，使社會管理始終在和風細雨中進行。

（三）堵疏結合，體現人文關懷，不搞“一刀切”

社會管理的根本目的是為了使社會歸于和諧、秩序、幸福、美好。當前，我國地區和個人發展水平的差異，導致了社會管理對象多元化，也增加了社會管理工作的難度。有鑒于此，社會管理一方面要加大對觸犯社會秩序行為的懲治力度，該堵的一定要堵；同時在法律和政策允許的范圍內，將政策的堅定性和措施的靈活性有機結合起來，設法為社會弱勢群體營造一定的生存空間，并健全社會保障、救濟、扶助制度，受損的給予補償，困難的給予救助，不公的予以糾正，對社會弱勢群體體現充分的人文關懷，安撫失衡的社會情緒。

（四）穩步實施，注重“剛性意志”執行的梯度

由于事物的兩面性，一項管理措施的出臺，往往既能使社會一部分人受益，也會使一部分人受損。因而，要建立社會管理“剛性意志”的試錯機制，每一項社會管理政策、計劃、措施的出臺，必須堅持先期試點、穩步鋪開、逐步完善的原則，在頒布初期應先在具備條件的地區和領域搞好試點，待時機成熟時再向全社會推廣，并逐步糾正試行中的不足和問題，如此，才能有效避免因社會對政策的大面積抵制而產生的動蕩，化解政策執行的風險。

（五）完善社會保障，體現社會公平

社會管理說到底是對“人”的管理，為此，必須充分尊重人的各項權利，盡力滿足“人”各方面的合理訴求。當前，由于我國經濟社會發展的不平衡性，一些地區、一些領域、一些階層中的“五有”問題尚未得到有效解決，有些是由于經濟發展的滯后性，有些是由于社會分配的不公平性，累積到一定程度都會成為影響社會和諧的主要隱患，是當前社會管理面臨的主要挑戰。因此，建立深層次、廣領域、全覆蓋的社會保障制度，通過經濟、社會的發展解決分配不公和機會不均等問題，讓發展的成果惠及全體社會公眾，是一項緊迫任務。

（六）體現先進理念，寓服務于管理

要適應我國政府體制的服務型轉向，進一步樹立先進的社會管理理念，逐步從“習慣管控”轉到“為民服務”上來。“服務”理念的確立，一方面能使社會管理者牢固確立公仆意識，增強控制“意志剛性”過度膨脹的自覺性，防止管理意志的扭曲和管理權力的私有化；另一方面，也能使社會管理者在管理執行中主動俯下身子，設身處地想民所想，急民所急，將管理過程變成一種實實在在的為民服務過程。

（七）加大法規宣傳，安撫社會心理，營造和諧管理氛圍

社會管理法規意識的淡薄和社會心理的失衡，是社會管理容易誘發社會矛盾的重要因素。社會管理中，既要加大對管理者自身的法規教育和宣傳，從根本上杜絕“執法違法”的現象；也要借助廣播、電視、報紙、網絡等媒體以及宣傳冊、櫥窗等載體，深入開展社會管理法規的普及運動，增加公眾對相關法規知識的了解和把握，既能用法規知識為自己維權，并始終在法規的范圍內從事社會活動，也能通過強大的民意加大管理者濫用權力的壓力，促使管理者掌好權，用好權。同時，對我國經濟社會發展中滋生的兩極分化、社會不公、權力腐敗等消極現象引發的“仇富”、“仇官”等社會心理，既要強化源頭治理，也要通過強有力的宣傳進行安撫，力求讓民眾看清主流，看見希望，看見政府為此付出的努力，從而營造和諧的社會管理氛圍。

總之，在社會管理中，唯有正確把握管理者與被管理者的矛盾運動，妥善處理好管理者“剛性意志”和“柔性執行”的辯證關系，才能避免社會管理本質的異化，使社會管理沿著既定的軌道運行，產生雙贏的管理效果，發揮在社會建設中的主導作用，并在我國和諧社會的構建中實現自身的工具價值和目的價值。

篇（2）

一、服務型政府的內涵

有的學者認為，建設服務型政府，是基于公民基本權利的保障，在社會本位理念的指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序的規范化制定，按照公民的意志，建立公務員為公民服務和政治承擔服務義務的政治體制。一些學者認為，公共服務型政府是根據公眾的意志為公眾提供公共服務設施和服務的政治職權體現，將政治功能的實施作為一個公民和社會的需求，要強調按照公民的意愿為公民提供公共服務的意識，追求公民滿意度是政治功能實施的最終目的。

二、建設服務型政府的必要性和意義

1.是適應社會公共需求不斷增長的需要。政治實施只能體現公民日常權利的需要，公共機構必須提供政府公共服務，包括有形的商品服務和無形的商品服務。政府提供公共服務的目的是滿足市民的需求，但政府的基本功能和本質沒有得到真正的體現。隨著我國經濟的逐步發展，人們的生活水平逐步提高，政府應該為居民提供解決溫飽問題以外的更多服務，這種需求呈現出不斷擴大的趨勢，不僅是公共服務的種類和數量要求越來越多，而且對公共服務的質量要求也越來越高。在這種情況下，政府必須增加公共服務供給的數量和質量，讓人民滿意。

2.是全面建設小康社會的需要。為了加快全面建設小康社會的步伐，十六大提出要使全面建設小康社會的目標得以實現，我們必須努力縮小居民的貧富差距、縮短城鄉差距、加快縮短區域差距；解決公共安全問題、社會保障滯后問題、改善資源枯竭、環境惡化等問題。這些問題已成為全面建設小康社會道路上的障礙。解決這些問題的關鍵是實現政府管理模式的根本性轉變，這需要政府加強其先前減弱的監管制度、社會管理和公共服務功能，促進環境、經濟和社會三者的協調發展。

3.是推進市場經濟健康快速發展的需要。改革開放30年了，我國的市場經濟體制已經初步建立，市場已逐步取代行政手段在資源配置中的基礎性作用，所以政府應改變自己的角色和管理方式。具體來說，要想在市場經濟中發揮有效作用，政府應該完全退出公共服務領域，應適當引入市場機制，推行公共服務于市場，充分集中發揮市場機制的優勢，以提高公共服務的效率和質量。政府需要做的是專注于宏觀調控，讓市場的缺陷越求越小，為全社會提供必要的公共產品和公共服務，為各種所有制類型的市場參與者和投資者創造一個更加公平、合理、有序的競爭環境。

三、建設服務型政府的路徑選擇

1.健全行政運行機制。第一，貫徹落實科學發展觀。樹立績效管理的指導思想、基本原則和總體目標，完善績效評估的主體、內容、方法和程序。第二，建立科學合理的績效評價指標體系，它是落實黨的路線、方針、政策和國家法律、法規執行情況的評判標準。建立以實現經濟和社會發展為目標，促進可持續發展，提高公共服務，社會和諧與穩定，控制行政成本等勤政廉政方式作為評估的主要內容。第三，堅持群眾公認的基本原則。加強績效評估和績效考核力度，提高公正性、準確性和有效性，逐步建立績效預算制度和績效審計制度。另外，健全政治責任體系，重點對行政管理者實施行政問責制度。最后，應該加強完善行政監察機制，包括行政系統內部和外部臨察，形成行政系統內部的監察、專門機構監察、新聞媒體和群眾監察相結合的監察體系。

2.創新公共管理和服務方式。建設服務型政府的機構系統，進行公共管理和服務創新，形成適應服務型政府建設的主要方向，滿足公共服務多元化的要求，提高社會管理水平，提高政治管理和社會組織、企業、民間社會的互動管理系統和應急管理機制。

3.以制度來確保實現依法行政。為了提高政府行政效率，應該加強對國家公務員的要求。國家公務員必須誠實，必須通過嚴格的制度錄用，進行嚴格的績效考核。在晉升等方面，應嚴格遵守國家公務員選拔制度，這是獎懲機制與激勵機制相結合而形成的一種全新制度。這將提高公務員的自律能力和公務員隊伍的整體素質，對于從根本上遏制權力腐敗和犯罪具有十分重要的意義。

總而言之，政府公共服務的分配應該以符合公平正義為原則，著眼于兩個方面，一是滿足全體公民最基本公共需要的公共服務，二是滿足弱勢群體生存需要的公共服務。在處理公共服務的質量與公共服務覆蓋面的關系上，應以完善基礎性公共服務為基準，使人人享有基本公共服務，人人共享改革成果。

參考文獻

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一、盈余管理的涵義與特征

盈余管理是公司在日常經營管理中對公司會計利潤進行干預，是為了達到特定的會計目標，經理人通過會計政策或者實際經濟活動的選擇以影響會計盈余的行為。魏明海（2000）則主張在信息觀下看待盈余管理，這意味著會計數據的重要屬性是其信息含量，并同時假定公司經理人擁有私人信息。與經濟收益觀下的會計數字的真實性不同，在信息觀下真實性不再具有第一位的屬性。本文也將在信息觀下分析公司盈余管理的動因及對其進行治理的必要性和治理方式。

根據盈余管理的方式，盈余管理可以分為應計盈余管理和真實盈余管理。應計盈余管理是指公司或者經理人通過選擇會計政策或者估計方法干預財務報告的制定，對盈余進行管理的這種方式一般會改變會計盈余的時間分布，但是不會改變盈余在一定時間內的總量。與應計盈余管理相比，另外一種更為隱性的影響公司會計利潤的方式是真實盈余管理。所謂的“真實盈余管理”是指通過實際的經營活動影響公司的盈余水平，在管理模式上主要有推遲或取消人才雇傭、研發和廣告宣傳等支出；打折促銷或擴大賒銷；超量生產以攤薄單位成本等（Graham and Harvey，2005）。

二、盈余管理的動因

在信息觀下，盈余的真實性不再是其第一屬性，轉而關心的是盈余管理帶來的經濟后果――公司的盈余管理活動既有其有利的一面，也有其消極的一面。而其經濟后果是由不同的盈余管理動機所引致的，公司的盈余信息一方面反映了公司的基本面狀況，使其成為預測公司股票價格的重要信息輸入；另一方面，會計盈余反映了經理人工作的努力程度。在這一背景下，使得管理當局會出于不同的動機管理公司的會計盈余。

（一）滿足投資者的盈余預期

在資本市場，公司股票價格由其基本面信息所決定，那些報告盈余超過預期的公司，股票價格會顯著增加，而未預期盈余為負的公司的股票價格則會下降。實證研究也發現，那些沒有滿足分析師預測的公司的股票價格會大幅下降（Skinner和Sloan，2002）。當然，投資者也不會被動地接受公司報告的盈余信息，那些通過盈余管理操縱了公司利潤進而滿足或者超出了預期的公司會被投資者的基本面分析識破，Keung等（2010）發現投資者對于預測無偏差或者實際盈余略高于預期的公司的反應為負。

投資者一方面通過基本面信息和分析師的分析報告對公司的盈余水平有一個基本的預期，另一方面他們則更偏好于那些盈余波動較小的公司。公司則會利用盈余管理活動向投資者傳達未來獲利的可能性；或者說，公司出于減少溝通障礙的目的對盈余進行了管理。①如公司在某段時間內的平均盈利水平是100萬元，近期的某項業務使公司的平均收益增加了50萬，此時，公司則更傾向于報告100萬元的平均利潤。Subramanyam（1996）以美國1973年到1993年的上市公司為樣本，分析了市場對于公司盈余管理行為的反應，發現市場對于公司出于平滑利潤的應計盈余管理給予了正向反應。

（二）經理人實現自身利益的最大化

所有權和經營權的分離使得管理者的行為無法直接被投資者較為全面的掌握，如何減少簽訂合約后的成本成為現代公司治理的重要問題。投資者通過公司的凈利潤激勵管理者或者判斷公司償還貸款的能力，而這也促使管理者對公司的利潤進行操作。

早在1985年Healy就對出于契約動機的管理者的盈余管理行為進行了分析。Healy認為為了更好地激勵管理者，公司會把管理者薪酬的一部分與公司的盈利相掛鉤，但是對于管理者的分紅計劃具有分段線性的特征，即在凈利潤較低和較高的兩個區間段，公司都不會向管理者支付獎金，而只有在中間的某個區間段內才會按照線性的支付方式向管理者支付獎金，而這一區間正式管理者進行盈余管理的范圍。

對于簽訂借款合同后違約的公司，他們則會更傾向于使用能夠增加公司盈利的會計政策，而那些瀕臨違約或者面臨著很高違約風險的公司則更傾向于使用可以增加凈利潤的新會計準則（Sweeney，1994）；DeFond和Jiambalvo（1994）則發現在違約年度之前，公司更喜歡通過操控性應計項目增加凈利潤，而在違約當年則較少使用此類方法進行盈余管理。Dechow、Sloan和Sweeney（1996）以在美國受到證券委員會指控的違反GAAP的相關公司為樣本，以同規模和相同行業的公司為控制樣本，也發現那些瀕臨違反債務契約的公司會使用更高的財務杠桿，并且也可能更頻繁地違反債務契約。

三、盈余管理的治理

根據以上的分析，公司的盈余管理行為有時能夠起到與投資者進行信息溝通的作用，這可以看作是盈余管理的積極的一面，而那些為了滿足投資者預期或者出于管理者利益最大化的盈余管理行為需要對其進行有效的治理。對公司盈余管理行為的治理是公司治理的一部分，法律制度和信息的充分披露在一定程度上能夠抑制不利的盈余管理。

首先，制度環境會影響企業的交易成本，進而影響企業的經營決策。在政府干預方面，政府干預是否能夠影響盈余管理行為并未取得一致結論（Makar和Alam，1998；Bushman，2004），但是在法治環境方面，一個基本的共識是在投資者保護程度、法律執行水平較高的國家，公司盈余管理活動的水平較低。在我國，不同地區的經濟發展和法律制度環境存在著差異，陳克兢、李延喜等（2016）發現完善的制度環境有助于抑制上市公司的應計盈余管理行為，但卻會誘使企業增加真實盈余管理。隨著市場化進程不斷推進和制度環境不斷改善，公司為了逃避監管，其盈余管理策略逐漸由應計盈余管理向真實盈余管理轉變

其次，分析師通過搜集信息分析公司的基本面情況，可以在一定程度上緩解經理人和股東之間的信息不對稱，Jensen和Meckling（1976）認為分析師是投資者的代表，是專業的監督力量。Knyazeva（2007）和Dyck等（2010）則發現分析師對于財務報告的解讀和預測能夠有利于發現管理層的欺詐行為，進而使企業減少公司的應計管理行為。分析師對于公司盈余管理的行為還體現在其能夠對公司施壓，那些未達到分析師盈余預測的公司將遭受市場價值的損失。李春濤等（2016）以我國上市公司為樣本，發現分析師的監督缺失能夠在一定程度上抑制了公司的應計盈余管理活動行為。但是，另一方面，這種監督卻使公司采用了更為隱蔽的真實盈余管理。

四、研究結論與展望

在信息觀下，主流研究與實務關心的是公司通過盈余管理活動引致的經濟后果。隨著公司經營活動的日益復雜，公司的盈余管理方式也呈現出多種方式。總的來看，公司可以通過影響公司的應計項目和改變公司的日常經營活動進行應計盈余管理和真實盈余管理。無論對于學界的有關研究還是對于資本市場上的基本面信息分析（如分析師、媒體等）都需要對于公司的盈余狀況進行更為全面和較為準確的分析，避免只關注在一定歷史階段主要使用的應計盈余管理，需要更加關注隱蔽性較強的真實盈余管理活動。

作為公司治理的一部分，對于具有消極影響的盈余管理活動可以通過完善法律制度和加強資本市場信息披露監管等措施進行治理。分析師是資本市場信息的重要提供者和公司基本面活動的重要監管者，著重發揮分析師對于公司財務信息的分析和解讀作用將有利于識別公司的盈余管理行為，進而保護中小投資者的利益。

此外，目前大部分的研究是以投資者或者經理人理性為前提分析公司盈余管理行為的動機及其經濟后果。而目前行為公司金融作為主流金融研究的一部分已經取得了大量的研究成果，這為從有限理性或者非理性方面分析投資者對于被管理的盈余信息的反應，探究經理人對于盈余的管理動因提供了新的視角，這將成為未來研究不可或缺的重要發展方向。

注釋：①公司可通過多種方式減少信息溝通障礙，如高科技公司披露公司的戰略，或者公司分類披露正面的預測信息等方式。

（作者單位為中國航空油料有限責任公司重慶分公司）

參考文獻

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篇（4）

隨著計劃經濟轉變成社會主義市場經濟改革，行政事業單位內部環境發生了巨大轉變，地方各級部門宏觀經濟調控的能力，預算管理的需要，必須對行政事業單位財務管理實施詳細的內部控制，根據我國《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國會計》和國務院各個單行條例和財政部有關法規的要求，已經制訂了詳細的《行政事業單位的內部控制規范》，把地方各級政府的行政事業單位的內部控制，各級各部門的預算、開支、資產管理、項目管理等項目，都需要進行內部監督和控制。

一、行政事業單位財務管理內部控制的必要性

行政事業單位內部控制是一切財務管理工作的基礎，在事業單位存在一些管理力度不足，對于國家宏觀調控事宜和民生服務保障不足，部分事業單位的存在坐等靠的思想，監督走過場，服務力度不足，實際執行遠遠不到位，存在嚴重的后果，行政事業單位內部控制非常重要。行政事業單位的財政稅收的管理大量資金，存在的風險，一系列制度和實施相關措施，通過行政事業單位的財務管理，能夠提高了經濟活動的風險規范和管控的能力。

針對會計崗位設置為，按照《會計法》實施嚴格要求，規范財務會計流程，完善行政事業單位財務管理內部控制制度，完善財務管理的有序管理，建立財務組織結構可以相互牽制。特別要注重審批機關的責任制，對會計人員的崗位職責如出納、審計等明確規定，加強對新財務管理的內部控制。其次，行政事業單位的財務管理必須保證資金的合理有效利用，與行政監督職能，最好能為公共管理，使內部人員相互監督，充分發揮內部控制制度在監管中的作用。

二、行政事業單位財務管理內部規范的內容

行政事業單位財務管理內部規范的具體內容主要包括：行政事業單位財務管理內部控制程序，完善行政事業單位內部控制規范，加強行政事業單位內部控制方法。

（一）行政事業單位財務管理內部控制程序

行政事業單位內部控制工作，按照事業單位的實際工作規范和會計工作的性質。建立財務內部控制系統，從而監督行政事業的機關領導，科學合理的制定下一步行政事業會計設計流程，要明確行政事業財務管理實際控制內容。

（二）完善行政事業單位內部控制規范

行政事業單位的財務管理內部控制需要一系列的控制規范，加強崗位責任，業務流程安排，預算開支安排，獎勵考核績效安排等等一系列的有機結合，是財政管理的一部分，提高財政管理有利于自上而下的內部管理變成自下而上的具體目標，從而保證國家的財務信息真實準確，資金安全等等。

（三）加強行政事業單位內部控制方法

行政事業單位的內部控制方式方法，確保控制方法，各級單位建立健全了財務管理的規范，內部控制的環節不需要面面俱到，但是，具體環節的關鍵點要加強控制，內部體系要明確一些控制點，做到預警機制的評價，報告的應急和防范規章制度，避免了內部控制的損失和失誤。

三、行政事業單位財務管理內部控制存在的問題

行政事業單位財務管理內部控制存在一系列的問題：包括行政事業單位的內部控制的控制力不足，內控的認識力度薄弱，行政事業單位崗位賬目混亂。

（一）行政事業單位的內部控制的控制力不足

目前，行政事業單位的內部控制主要包括預算控制、績效控制、決策控制、分析控制等等，各個單位基本能夠嚴格保證財務管理有效進行，財政資金的每一分錢都用到有效的地方，做到了會計工作計劃編制和會計工作計劃的實施分離，做到了再次監督，有效決策。有效明確決算和預算的有效執行。

（二）行政事業單位內控意識明顯不足

當下，部分行政事業單位對于內部控制的思想還是明顯不足，遠遠沒有意識到內部控制重要性，良好的內部控制可以讓財政資金發揮有效的效益，部分單位以財政經費不足，人員編制不夠等理由逃避內部控制，將內部控制當成一項任務進行應付，忽視有效執行財政控制的手段，讓內部控制停留在紙上，不能形成有效的合力等等。

（三）基層行政事業單位不重視內部控制

目前，基層部門，甚至一些基層部門還沒有建立行之有效的內部控制制度，甚至有些單位沒有固定的規章，就是領導的喜好，往往不能形成有效內控機制，隨意性較大，有些單位甚至按照領導的喜好，甚至個人喜好，內部管理無章可循。有些單位雖然制定了財務管理一些有效的規定，但是，往往長期擱置不用，某些財務管理規定只是約束會計和出納，單位各個領導并未知道有此內部控制，無法約束單位領導的種種行為，會計內部控制不能持續建立。

四、如何加強行政事業單位的財務管理內部控制

建立加強行政事業單位的財務管理內部控制法規建設，加強內部控制必須加強固定資產管理，加強行政事業單位的財務管理內部控制的人員培訓工作等等。

（一）加強行政事業單位的財務管理內部控制職業道德建設

必須進行加強會計職業道德規范和對于會計實施社會主義職業道德教育，進一步加強會計的職業操守，加強會計職業道德道德建設，特別是要抓住行政單位財務規則的國家實施，金融機構的規則《事業單位會計準則》、《事業單位會計制度》和內部控制規范的行政機構，管理水平的奠定基礎。

（二）加強內部控制必須加強固定資產管理

固定資產管理方面，不少單位并為形成有效的固定資產管理，很多縣級單位并為建立長之有效的固定資產管理辦法，聯固定資產總賬都未建立，會計總賬沒有形成有效的管理制度，不少單位并為由固定資產價值和數量，質量的變化，長期以來借入和借出十分混亂，造成一些固定資產增值無法體現，造成國有資產的流失，其次，會計管理對于資產管理不當，導致部分單位的費用沒有嚴格按照規定進行先批后付，導致資金不能及時回籠。

（三）加強行政事業單位的財務管理內部控制的人員培訓工作

行政事業單位單位財務管理的內部控制需要，各級預算開支需要政府財政部門的專項撥款，相比其他企事業單位，行政事業的資金十分有限，因此，必要經費預算管理更加重要，必須節約開支，讓最有限度的資金發揮最大的效果，行政事業單位應該最少的資金發揮最大的效果。高效財務管理隊伍起到效果肯定就會起作用了，高尚道德情操、高效業務培訓、耐心為民的服務意識，讓行政事業單位樹立花最少的錢，辦最大的事情。進行定期的高效培訓和充分業務培訓有效履行自己的職責和義務。

五、結語

國家行政體制不斷改革，公共財政體系已經深入人心，我國行政事業單位財務管理上升到一個新的高度，為了適應財政體制的發展，讓沉睡的財政資金喚醒起來，我國各級行政事業單位進行新的管理模式和管理技術。隨著計劃經濟轉變成社會主義市場經濟改革，行政事業單位內部環境發生了巨大轉變，地方各級部門宏觀經濟調控的能力，預算管理的需要，必須對行政事業單位財務管理實施詳細的內部控制，行政事業單位的內部控制是國家宏觀調控的重要手段。由此可見，在行政事業單位加強則務管理的內部控制是非常重要和非常必要的，因此，必須對行政事業單位進行內部控制進行有效的分析。進一步行政事業單位則務管理內部控制中存在的問題進行了分析，并提出了相應的加強行政事業單位則務管理內部控制的措施，希望對提高行政事業單位則務管理的內部控制有所深刻的幫助。

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篇（5）

中圖分類號：F253.7 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2013）11-0-01

行政事業單位財務管理，是單位管理的核心組成部分，是規范單位經濟活動和社會經濟秩序的重要手段。近年來，我國行政財務管理的費用在不斷的增加，隨意性較大，行敗案件也在不斷增加，行政成本達到較高的水平，國家財政負擔也越來越重。如何加強預算管理、收入管理、支出管理、采購管理、資產管理，提高資金的利用率，進一步加強行政事業單位財務管理，健全財務制度，杜絕違紀違法行為，已經成為完善我國事業單位財務管理首要考慮的問題。本文通過對現階段我國行政事業單位財務管理存在的問題進行分析，尋找加強和完善行政事業單位財務管理體制的有效策略，提高資金的利用率。

一、行政事業單位財務管理存在的問題

1.財務管理部門職員和工作人員敬業意識低，財政力度監督小，現象嚴重

財務管理人員的專業化水平低，業務技能和素質低，對財務工作的知識了解少，使得他們依法理財的意識較低。財務管理部門的員工隊伍不穩定，大部分的員工都是一身多職，沒有專業財務人員對財政的預算、收入、采購等資金進行專業化的管理，導致了資金的利用率低，同時內部的管理機制和制度不夠完善，財政監督力度小，出現了“賬外賬”“小金庫”、“包袱賬”等違規違紀行為。首先，各項經費的預算過程中，經手人員沒有理財意識，不能對預算做精細化處理，導致鋪張浪費的現象。同時內部的監督機制不夠完善，沒有設立專門財政監督部門，導致單位專項資金挪用現象比較嚴重。其次是“小金庫”，他是為方便領導直接對財政資金進行使用的途徑，同時也是滋生的罪魁禍首。領導為了方便自己就和財政部門溝通，將單位某些收入作為自己的專款專用，這一做法嚴重違背了“票款分離”和“收支兩條線”管理原則。這樣的行為直接導致國家財政的負擔，同時也使得行政人員的價值觀和人生觀發生改變，導致現象的越來越頻繁，嚴重破壞對黨和政府的形象。

2.行政單位財務管理水平低，資金預算不夠合理，資金利用率低

部分事業單位沒有配用專業的財務人員，財務管理部門的管理意識不到位，財務操作流程規范化、制度化不夠，不能確實落實職務和崗位互相分離的制度，使得事業單位財政管理綜合水平低。在對資金使用控制不嚴，超支浪費現象嚴重；在對資金使用進行預算中，有的預算沒有樹立講求經濟效益的理財觀念，有的不能講基本支出和專項支出進行界。資金使用沒有計劃性，財務部門對經費的管理職考慮收支的平衡，未對資金使用前的規劃和使用中的控制做合理的安排，對資金使用效率考核少，導致資金的利用率低。

3.行政事業單位內部人員配置不合理，財務管理制度不完善

行政事業單位財務管理人員配置不夠合理，一身多職的人員過多，使得內部的各項業務交叉過于復雜，人員的職責不明確。在遇到具體問題時，沒有具體內部控制制度，為了過分強調靈活性，使得內部控制制度失去原有的剛性和嚴肅性。長期以來，單位預算的意識能力不強，缺乏應有的理財觀念，行政單位對于財務監督的力度比較薄弱，單位可操作的資金嚴重的不足，不能適應新時期財政體制的要求，所以應該對現有的制度進行更新和完善。

二、加強行政事業單位財務管理的策略

1.加強財務管理部門人員的業務技能培訓，提高業務素質和財務管理水平

會計人員的業務技能水平直接影響到單位財務收支的規范性，當會計業務水平低，使得財務部門不能發揮職能作用，使得財務收支處于不可調控狀態。加強會計人員的業務水平，首先應加強會計人員的技能和法律知識培訓，提高業務人員的業務素質。上級領導應組織會計人員對《會計法》、《預算法》、《財政部頒發的行政事業單位會計制度》等行業法律、法規和制度進行認真學習和考核，使他們認識到加強財務管理的重要性，同時應加強監督制度，制度相應的規章制度，規范財務操作流程，健全內部財務管理制度。其次部門領導應重視財務管理工作和人才的培養，對人員的任用要嚴格，加強對會計人員的教育工作，定期組織會計人員對新出臺的法律法規和制度進行學習，提高會計人員的法律意識和工作能力。

2.科學合理預算資金，強化預算管理，加強財政監督力度

《事業單位財務規則》對財務預算管理做了如下的規定：“企業應對預算進行合理編制，嚴格按照預算來執行，并對編制預算進行有效性考核，真實反映財務的現實情況。”堅持科學合理的部門預算編制，不斷推廣高效編制方法，全力統籌內外預算管理，保證預算的高效性，徹底改變傳統的預算管理方式。為了更好地適應事業單位財務制度的改革發展，將經費的效益發揮到最大，減少現象的發生，應定期對財務情況進行檢查監督，應用財務分析報表和其他材料對預算的執行進行追蹤檢查，及時反饋預算的執行程度和資金使用狀況，設立單獨的內部監督機構來約束預算執行，使得部門預算工作依法執行，同時嚴格按計劃對收入和支出預算進行管理，杜絕隨意變更預算和追加預算現象的發生。建立完善的內部控制制度，使得更職員的工作明確，個個崗位之間建立起互相牽制、互相制約的關系，加大了內部部門之間的相互監督，才能從根源上減少現象。預算工作只有做到事前有規劃、事中有控制、事后有監督，正確處理好這三個問題，這樣才能加強深化預算管理。

總之，行政事業單位財務管理應以加強財務收支監督為重點，樹立科學思維理財觀念，引進推廣財務管理的新方法，真正發揮財務部門在單位的靈魂作用，更好地為事業單位的改革和發展服務。

參考文獻：

篇（6）

中圖分類號:F270 文獻標識碼:A 文章編號:1003-3890(2009)07-0048-04

一、引言

所謂公司政治行為(Corporate Political Activity,簡稱CPA),是指企業試圖影響政府使之作出對企業有利決策的行為(Baysinger,1984)[1]。公司政治行為是企業戰略管理中的一個重要內容,在西方國家是管理實踐與學術研究的熱點,其對企業的生存與競爭能力及績效的重要性已經得到充分揭示。不單在西方,中國企業也存在著大量的中國式公司政治行為。但由于政治制度、經濟發展模式、傳統文化等諸多方面的原因,公司政治行為大多處于半公開的狀態,其研究也未曾得到應有的重視。隨著中國市場經濟體制不斷走向深入,公司政治行為日益浮出水面,成為社會生活中引人注目的現象。本文結合一些學者(如田志龍、高勇強、衛武等)的研究,對當前中國企業公司政治行為進行總括式的介紹與評析。結合中國社會未來發展趨勢,研究中國企業如何改善公司政治行為管理,提高政治戰略管理水平與能力。

二、現階段中國企業實施公司政治行為的必要性

雖然中國市場經濟不斷發展,市場不斷開放,但政府作為全社會的人,仍掌握著相當多的經濟、市場資源。與市場經濟發達的西方國家相比,中國政府對經濟影響和干預的范圍及深度要大得多,對工商企業的影響也更大,主要表現為:(1)企業在宏觀上受宏觀政策(如財政、金融政策)和法律法規的影響;(2)在中觀上受行業管理方面的政策(行業管理職能、項目審批和資格審批、企業等級評審和優惠政策)的影響;(3)在微觀上受到直接干預(貸款支持等)。鑒于政府環境對企業的重要影響,中國的各類企業無不花費相當多的精力來經營對自己有利的政府環境。有的企業家坦言,他們30%以上的時間和精力用于與政府部門打交道(中國企業家調查系統,2000[2];李新春,2000[3];張維迎,2001[4]),其目的在于獲得各種政策優惠甚至是直接的政府資助。基于政府的巨大影響,企業與政府關系如何,對企業在市場上的成功,以致生存與否都有很大的影響。例如,20世紀末廣東兩大國企巨頭――粵海企業集團與廣東信托投資公司曾一度經營困難,面臨重組,但由于兩者對公司政治行為的重視程度與實施效果不同,兩家公司的重組后果有顯著差異:“粵海”實施積極的公司政治行為,面臨問題時主動與政府聯系,如1998年8月初公司遇到危機后,即向省政府報告公司將面臨交叉違約的風險,并直接請求政府援助;1999年1月公司與政府聯合舉行債權人會議商議債務的解決,充分的溝通與聯系使“粵海”占據主動地位,取得了省政府的支持。省政府先是動用財政為“粵海”還債,最后將“東江供水”這塊優質資產注入,換得了各債權方對重組方案的同意,使得“粵海”重組得以順利進行,公司走出了困境。經過一系列的改革措施,公司又獲得新生,重新走上了良性發展的道路。這一案例,堪稱20世紀末21世紀初亞洲最大最成功的重組。與之相反的是,廣東國際信托投資公司雖然也是處于與“粵海”相同的困境,但由于與政府的溝通不到位或效果不佳,沒有主動以有效的方式去影響政府決策,再加上其他一些原因,導致了企業關閉、破產的結局。理論與經驗均充分證明了公司政治行為對中國企業的現實價值與長遠意義。另一方面,政治戰略已經成為西方企業經營不可缺少的重要組成部分,西方企業實施CPA管理已經蔚為潮流,其政治行為策略與技巧相當嫻熟。隨著全球化步伐加快,跨國公司進一步加大了在中國經營布局的戰略力度,而他們所擅長的政治公關及其策略也一并進入中國。從美國《財富》雜志在上海給世界500強企業進行的“政治公關”調查中可以獲知,跨國企業正在加緊其在中國占據“政治競爭”優勢的步伐,且其攻勢迅猛,動作頻頻(雷永軍,2002)[5],中國企業如果不采取有效應對措施,很可能會在這場政治市場競爭中失去先機,從而失去本土優勢。因此,中國企業認真對待公司政治行為,并實施積極的CPA管理已經勢在必行。

三、中國企業公司政治行為的現狀與特點

改革開放以來特別是實行市場經濟體制以來,中國企業的公司政治行為開始發展并獲得長足進步。但總體上來說,與西方企業相比,中國企業的公司政治行為發展仍然相對滯后和不規范,基本上還處于一種無序的狀態,還未能上升到企業戰略的高度。同時由于政治制度、經濟發展模式和傳統文化等因素的迥異,中國企業的公司政治行為有著顯著的中國特色(田志龍、高勇強、衛武,2003)[6]。

(一)中國公司政治行為的具體形式

中國的公司政治行為類型,大體上來說可分為七類:

1. 直接參與策略。中國企業通過當選黨代表、人大代表和政協委員來發表意見、參與制定政策或決策,甚至一些國企的高管人員直接就是政府委派的官員,這是中國特有的政治現象。

2. 代言人策略。通過個人關系(如與企業有關系的官員、學者等)去游說和代言,以此反映企業的意見。與此不同,西方政治中介非常發達,企業可以雇用專業游說公司進行政府游說。中國沒有游說的職業中介,也不存在這樣的政治土壤。

3. 信息咨詢策略。即通過參加政府組織的會議或調研,提供各種信息等來影響政府的態度。在西方,企業往往會通過民意調查或國會作證等方式來影響政府決策,其實施方式比中國企業有更多空間。

4. 調動社會力量策略。即通過利用社會輿論、團體的力量來影響政府在有關政策上的態度。中國企業一般通過媒體或輿論的方式進行,所能實施的手段、效果有限。而西方由于民眾的政治參與度較高,因而該項策略的利用手段和影響均較中國企業要大,西方企業可以利用媒體、股東、雇員的政治參與來影響政府的政策,甚至動用法院的力量來維護企業的利益,而這在中國現實的政治語境下是難以做到的。

5. 財務刺激策略。即通過金錢支持、財務贊助等方式發揮影響。中國企業通過間接贊助政府舉辦的活動來密切與政府的關系、爭取政府的支持,西方企業可以公開通過政治競選捐款來影響政府決策者,顯然這在中國是不可能的。

6. 政府關聯策略。即指企業以各種行為直接或間接提高政府的政績,通過做各種政府希望企業做的事來爭取政府的好感。它或者是對政府期望的承諾,或者是做政府鼓勵的事情,從而改善政府作為全社會人的形象,達到改善與政府的關系,優化政治行為的政府環境的目的。西方國家政府對企業的經營活動干涉較少,因此與中國企業相比,較少采用這類策略。

7. 制度創新策略。即企業主動尋求制度創新以得到政府認可和支持。中國企業會努力找到政府關于企業制度規劃等方面的缺點并不斷完善,爭取使之成為政府認可的政策和規則改變的方向,從而獲得政策的支持。西方國家政府對企業微觀運作、企業制度的改革很少干預,因此西方的企業也很少使用這類政治行為。

如上這些公司政治行為,既有與其他國家相同之處,也有自身獨特的類型。而即便是相似的類型,其內涵也有著很大的差異,它們均植根于中國政經體制與傳統文化的土壤。

(二)中國企業公司政治行為的實施特點

1. 路徑的直接性。中國企業很多時候通過各種政治行為直接影響具有決策權力的政府官員,通過實施接觸政府官員、利用與有關官員的交往、社會關系網絡開展游說等策略,直接影響政府的決策,從而推動政府出臺對其有利的政策或給予各種經濟資源。而西方企業更多地是通過政治行為影響選舉進而影響到政策的決定,也就是說企業往往通過各種策略顯示其影響選舉的力量進而影響到公共政策的塑造;例如Keim、Zeithaml and Baysinger(1984)在分析20世紀80年代的公司政治戰略時認為,選民培養是一種有效的政治策略[7]。同時西方企業也比較注重通過引導公眾輿論與傾向來影響政策的制定,例如Schuler(1996)將西方企業的政治策略主要分為信息影響策略與公眾曝光策略。公眾曝光策略即是指企業通過第三方影響、媒體宣傳來試圖影響政府決策的傾向,其路徑具有間接性[8]。

2. 主體的單個性。中國的企業往往單獨實施政治行為,實行單兵作戰,更多地是去爭取政府某項具體政策的扶持或具體項目的支持,除此之外,較少通過與其他有共同利益的企業結成聯盟或通過行業協會開展政治行為。與此不同,西方企業的公司政治行為著眼于誘使政府制定有利于行業的公共政策而非對單個企業有利的政策,因為西方健全的法制限制了政府對單個企業實行特別的優待,因此企業的政治行為主要是努力影響政府出臺對其有利的行業政策,所以在西方國家,政治行為的主體往往是以若干個企業聯合甚至是企業聯盟的形式進行。

3. 戰略的非正式性。總的來看,中國企業雖能認識到與政府關系的重要性,但沒有從戰略的高度去謀劃這一問題,缺乏明晰的政治行為經營戰略與意識,在政治行為經營上有策略無戰略,有意識無制度,沒有長期目標和整體戰略,更多地是依靠企業領導個人的政治意識和能力與政府或官員溝通、交往來實施一種非正式的政治行為,沒有從制度或戰略上來考慮處理與政府的關系,因而企業高層個人的政治意識就對整個企業的政治策略與業績有很大關系。例如田志龍、孔旭升、溫涼(2006)在一項包括不同產權性質企業的公司政治行為的調查中發現,雖然行業、經營性質及市場結構均對企業政治策略與行為產生影響,但其中作用最大的卻是高層意識。即高層意識對企業實施政治行為及效果影響最大。然而高層意識卻難以像制度那樣固定下來,也難以像制度與戰略那樣產生持久的力量與效果[9]。

相形之下,西方企業已逐漸將政治行為作為一項戰略管理納入到企業的經營管理當中,具有清晰的政治經營戰略與意識:西方企業一般具有清晰的、正式的政治戰略意識:首先認識到企業政治戰略的重要性,然后制定詳細的政治戰略計劃,最后設置專門機構和專職人員實施該計劃(黃忠東,2004)[10]。

四、中國企業的CPA戰略管理

中國企業的公司政治行為具有鮮明的地域特征與政經屬性。這主要表現為公司政治行為有意識無戰略,類型比較單薄,實施手段較為單一[11]。應針對如上不足,實施有效的CPA管理。

1.將CPA納入到企業經營管理戰略中來。中國企業管理層應有清晰的政治戰略意識。西方企業從戰略的高度去規劃和實施企業的政治活動,高度重視公司政治行為,并將其納入到企業經營管理戰略中來:首先,健全企業內部機制,設立職能部門(政府關系部)和專職人員,制定企業戰略計劃和職工政治動員計劃,對管理層及全體職工進行定期培訓,為企業政治戰略實施創造一個良好的內部環境與機制。其次,建立政企邊界跨越機構,如加入企業協會,企業向政策咨詢機構提供資金、技術人員和信息,與地方政府合作建立經濟合作委員會,與政府結成戰略合作伙伴關系等,從而更好地與外部政治環境跨接。通過將公司政治行為戰略化,維持長期密切的政企關系,塑造企業在政府甚至于社會中良好的整體形象,從而化解企業運營中出現的公司政治問題,推動企業不斷提高市場生存與競爭能力。

2.不斷細化CPA類型,豐富CPA實施路徑。目前,中國企業所采取和實施的CPA策略相對較單薄,類型比較單一,政治策略不足以維持企業長期的政治競爭戰略,不斷豐富政治行為類型將是企業政治競爭戰略中的一項重要內容。隨著中國各項制度不斷完善與規范,制度的力量將不斷顯現與加強,因此,中國企業的CPA實施戰略有必要適度調整,從主要影響政府工作人員到同時重視影響社會輿論與民情,通過引導民意來影響制度與政策的制訂,企業實施CPA路徑要從單一化走向多元化。

(三)公司政治行為主體由單一走向聯合。伴隨中國各項政治體制、經濟體制改革不斷走向深入和完善,市場競爭環境將日益公平和規范,政府也將越來越不可能對個別企業實施特別優待,因此企業以公司政治行為爭取具體政策扶持的空間也將不斷縮小,企業的公司政治行為目標應定位于爭取有利的公共政策或行業政策上。故從長期著眼,企業公司政治行為主體應從單一走向聯合,通過聯合其他企業,以行業協會、聯盟的形式通過集體的力量發揮影響,爭取政府決策有利于行業的整體利益。

另外,“由于中國傳統文化的影響,中國輿論對企業影響政府政策的行為一般持否定態度,因為企業政治行為的不規范常常隱含著腐敗問題”(高勇強、田志龍,2004)[12]。因此,在政府和社會層面,應對企業的公司政治行為多加寬容、理解,承認企業政治行為和企業政治戰略的合理成份,讓企業參與政府公共政策的制定,給企業闡述自己觀點、影響政府政策的機會。當然,也應進一步健全有關的法律、制度和機構,避免腐敗和犯罪,使政府和企業之間的關系良性發展,不斷提高企業公司政治行為的公開性和透明度,進而推動中國企業公司政治行為的健康和可持繼發展。

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[12]高勇強,田志龍.企業政治行為的規范性問題研究[J].管理評論,2004,(9).

On Corporation Political Actions of Chinese Enterprises and its Management

Kong Xiaowei1, Wang Yemin2

(1.Ecomomics and Trade Department, Dongguan University of Technology, Dongguan 523808,China;

篇（7）

第二條本辦法適用于各級黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關、審判機關、檢察機關和各派機關(以下統稱行政單位)的國有資產管理行為。

第三條本辦法所稱的行政單位國有資產，是指由各級行政單位占有、使用的，依法確認為國家所有，能以貨幣計量的各種經濟資源的總稱，即行政單位的國有（公共）財產。

行政單位國有資產包括行政單位用國家財政性資金形成的資產、國家調撥給行政單位的資產、行政單位按照國家規定組織收入形成的資產，以及接受捐贈和其他經法律確認為國家所有的資產，其表現形式為固定資產、流動資產和無形資產等。

第四條行政單位國有資產管理的主要任務是：

（一）建立和健全各項規章制度；

（二）推動國有資產的合理配置和有效使用；

（三）保障國有資產的安全和完整；

（四）監管尚未脫鉤的經濟實體的國有資產，實現國有資產的保值增值。

第五條行政單位國有資產管理的內容包括：資產配置、資產使用、資產處置、資產評估、產權界定、產權糾紛調處、產權登記、資產清查、資產統計報告和監督檢查等。

第六條行政單位國有資產管理活動，應當遵循以下原則：

（一）資產管理與預算管理相結合；

（二）資產管理與財務管理相結合；

（三）實物管理與價值管理相結合。

第七條行政單位國有資產管理，實行國家統一所有，政府分級監管，單位占有、使用的管理體制。

第二章管理機構及職責

第八條各級財政部門是政府負責行政單位國有資產管理的職能部門，對行政單位國有資產實行綜合管理。其主要職責是：

（一）貫徹執行國家有關國有資產管理的法律、法規和政策；

（二）根據國家國有資產管理的有關規定，制定行政單位國有資產管理的規章制度，并對執行情況進行監督檢查；

（三）負責會同有關部門研究制定本級行政單位國有資產配置標準，負責資產配置事項的審批，按規定進行資產處置和產權變動事項的審批，負責組織產權界定、產權糾紛調處、資產統計報告、資產評估、資產清查等工作；

（四）負責本級行政單位出租、出借國有資產的審批，負責與行政單位尚未脫鉤的經濟實體的國有資產的監督管理；

（五）負責本級行政單位國有資產收益的監督、管理；

（六）對本級行政單位和下級財政部門的國有資產管理工作進行監督、檢查；

（七）向本級政府和上級財政部門報告有關國有資產管理工作。

第九條行政單位對本單位占有、使用的國有資產實施具體管理。其主要職責是：

（一）根據行政單位國有資產管理的規定，負責制定本單位國有資產管理具體辦法并組織實施；

（二）負責本單位國有資產的賬卡管理、清查登記、統計報告及日常監督檢查等工作；

（三）負責本單位國有資產的采購、驗收、維修和保養等日常管理工作，保障國有資產的安全完整；

（四）負責辦理本單位國有資產的配置、處置、出租、出借等事項的報批手續；

（五）負責與行政單位尚未脫鉤的經濟實體的國有資產的具體監督管理工作并承擔保值增值的責任；

（六）接受財政部門的指導和監督，報告本單位國有資產管理情況。

第十條財政部門根據工作需要，可以將國有資產管理的部分工作交由有關單位完成。有關單位應當完成所交給的國有資產管理工作，向財政部門負責，并報告工作的完成情況。

第十一條各級財政部門和行政單位應當明確國有資產管理的機構和人員，加強行政單位國有資產管理工作。

第三章資產配置

第十二條行政單位國有資產配置應當遵循以下原則：

（一）嚴格執行法律、法規和有關規章制度；

（二）與行政單位履行職能需要相適應；

（三）科學合理，優化資產結構；

（四）勤儉節約，從嚴控制。

第十三條對有規定配備標準的資產，應當按照標準進行配備；對沒有規定配備標準的資產，應當從實際需要出發，從嚴控制，合理配備。

財政部門對要求配置的資產，能通過調劑解決的，原則上不重新購置。

第十四條購置有規定配備標準的資產，除國家另有規定外，應當按下列程序報批：

（一）行政單位的資產管理部門會同財務部門審核資產存量，提出擬購置資產的品目、數量，測算經費額度，經單位負責人審核同意后報同級財政部門審批，并按照同級財政部門要求提交相關材料；

（二）同級財政部門根據單位資產狀況對行政單位提出的資產購置項目進行審批；

（三）經同級財政部門審批同意，各單位可以將資產購置項目列入單位年度部門預算，并在編制年度部門預算時將批復文件和相關材料一并報同級財政部門，作為審批部門預算的依據。未經批準，不得列入部門預算，也不得列入單位經費支出。

第十五條經批準召開重大會議、舉辦大型活動等需要購置資產的，由會議或者活動主辦單位按照本辦法規定程序報批。

第十六條行政單位購置納入政府采購范圍的資產，依法實施政府采購。

第十七條行政單位資產管理部門應當對購置的資產進行驗收、登記，并及時進行賬務處理。

第四章資產使用

第十八條行政單位應當建立健全國有資產使用管理制度，規范國有資產使用行為。

第十九條行政單位應當認真做好國有資產的使用管理工作，做到物盡其用，充分發揮國有資產的使用效益；保障國有資產的安全完整，防止國有資產使用中的不當損失和浪費。

第二十條行政單位對所占有、使用的國有資產應當定期清查盤點，做到家底清楚，賬、卡、實相符，防止國有資產流失。

第二十一條行政單位應當建立嚴格的國有資產管理責任制，將國有資產管理責任落實到人。

第二十二條行政單位不得用國有資產對外擔保，法律另有規定的除外。

第二十三條行政單位不得以任何形式用占有、使用的國有資產舉辦經濟實體。在本辦法頒布前已經用占有、使用的國有資產舉辦經濟實體的，應當按照國家關于黨政機關與所辦經濟實體脫鉤的規定進行脫鉤。脫鉤之前，行政單位應當按照國家有關規定對其經濟實體的經濟效益、收益分配及使用情況等進行嚴格監管。

財政部門應當對其經濟效益、收益分配及使用情況進行監督檢查。

第二十四條行政單位擬將占有、使用的國有資產對外出租、出借的，必須事先上報同級財政部門審核批準。未經批準，不得對外出租、出借。

同級財政部門應當根據實際情況對行政單位國有資產對外出租、出借事項嚴格控制，從嚴審批。

第二十五條行政單位出租、出借的國有資產，其所有權性質不變，仍歸國家所有；所形成的收入，按照政府非稅收入管理的規定，實行“收支兩條線”管理。

第二十六條對行政單位中超標配置、低效運轉或者長期閑置的國有資產，同級財政部門有權調劑使用或者處置。

第五章資產處置

第二十七條行政單位國有資產處置，是指行政單位國有資產產權的轉移及核銷，包括各類國有資產的無償轉讓、出售、置換、報損、報廢等。

第二十八條行政單位需處置的國有資產范圍包括：

（一）閑置資產；

（二）因技術原因并經過科學論證，確需報廢、淘汰的資產；

（三）因單位分立、撤銷、合并、改制、隸屬關系改變等原因發生的產權或者使用權轉移的資產；

（四）盤虧、呆賬及非正常損失的資產；

（五）已超過使用年限無法使用的資產；

（六）依照國家有關規定需要進行資產處置的其他情形。

第二十九條行政單位處置國有資產應當嚴格履行審批手續，未經批準不得處置。

第三十條資產處置應當由行政單位資產管理部門會同財務部門、技術部門審核鑒定，提出意見，按審批權限報送審批。

第三十一條行政單位國有資產處置的審批權限和處置辦法，除國家另有規定外，由財政部門根據本辦法規定。

第三十二條行政單位國有資產處置應當按照公開、公正、公平的原則進行。資產的出售與置換應當采取拍賣、招投標、協議轉讓及國家法律、行政法規規定的其他方式進行。

第三十三條行政單位國有資產處置的變價收入和殘值收入，按照政府非稅收入管理的規定，實行“收支兩條線”管理。

第三十四條行政單位分立、撤銷、合并、改制及隸屬關系發生改變時，應當對其占有、使用的國有資產進行清查登記，編制清冊，報送財政部門審核、處置，并及時辦理資產轉移手續。

第三十五條行政單位聯合召開重大會議、舉辦大型活動等而臨時購置的國有資產，由主辦單位在會議、活動結束時按照本辦法規定報批后處置。

第六章資產評估

第三十六條行政單位有下列情形之一的，應當對相關資產進行評估：

（一）行政單位取得的沒有原始價格憑證的資產；

（二）拍賣、有償轉讓、置換國有資產；

（三）依照國家有關規定需要進行資產評估的其他情形。

第三十七條行政單位國有資產評估項目實行核準制和備案制。實行核準制和備案制的項目范圍、權限由財政部門另行規定。

第三十八條行政單位國有資產評估工作應當委托具有資產評估資質的資產評估機構進行。

第三十九條進行資產評估的行政單位，應當如實提供有關情況和資料，并對所提供的情況和資料的客觀性、真實性和合法性負責，不得以任何形式干預評估機構獨立執業。

第七章產權糾紛調處

第四十條產權糾紛是指由于財產所有權、經營權、使用權等產權歸屬不清而發生的爭議。

第四十一條行政單位之間的產權糾紛，由當事人協商解決。協商不能解決的，由財政部門或者同級政府調解、裁定。

第四十二條行政單位與非行政單位、組織或者個人之間發生產權糾紛，由行政單位提出處理意見，并報經財政部門同意后，與對方當事人協商解決。協商不能解決的，依照司法程序處理。

第八章資產統計報告

第四十三條行政單位應當建立資產登記檔案，并嚴格按照財政部門的要求做出報告。

財政部門、行政單位應當建立和完善資產管理信息系統，對國有資產實行動態管理。

第四十四條行政單位報送資產統計報告，應當做到真實、準確、及時、完整，并對國有資產占有、使用、變動、處置等情況做出文字分析說明。

財政部門與行政單位應當對國有資產實行績效管理，監督資產使用的有效性。

第四十五條財政部門應當對行政單位資產統計報告進行審核批復，必要時可以委托有關單位進行審計。

經財政部門審核批復的統計報告，應當作為預算管理和資產管理的依據和基礎。

第四十六條財政部門可以根據工作需要，組織開展資產清查工作。進行資產清查的實施辦法，由縣級以上人民政府財政部門另行制定。

第四十七條財政部門可以根據國有資產統計工作的需要，開展行政單位國有資產產權登記工作。產權登記辦法，由開展產權登記的財政部門制定并負責組織實施。

第九章監督檢查和法律責任

第四十八條財政部門、行政單位及其工作人員，應當認真履行國有資產管理職責，依法維護國有資產的安全、完整。

篇（8）

(一)樹立工商行政管理公平公正的執法權威是促進經濟社會又好又快發展的重要保障

工商行政管理機關是我國行政管理系統的重要組成部門。其監管領域涵蓋市場主體從進入到退出的全過程，涉及企業登記管理、外商投資企業登記管理、個體私營企業登記管理、市場規范管理、反壟斷與反不正當競爭執法、直銷監督管理與打擊傳銷、食品流通監督管理、廣告監督管理、商標注冊及保護、消費者權益保護等多項職責；監管主體截至2009年底。內資企業達259萬余戶、外商投資企業達43萬戶、私營企業740萬余戶，個體工商戶3197萬余戶、農民專業合作社24萬余戶。由此可見，工商行政管理機關監管的是一個由龐大的市場主體、復雜的市場行為構成的社會主義大市場。這一市場能否平穩、健康、有序地發展，直接決定了經濟社會能否又好又快發展。作為這一市場的監管者，工商行政管理機關只有樹立公平公正的執法權威，其行政執法行為才能獲得行政相對人的尊重，認可并使其自愿服從、自覺履行，從而及時有效地制止破壞市場秩序的違法行為，教育市場主體遵紀守法；才能經由對合法行為的褒獎和對違法行為的懲處，使市場主體對其行為后果有所預測，從而準確判斷市場行為的界限，合理安排市場行為方式，引導市場行為向良好的方向發展；才能準確把握當前市場經濟發展的特點、趨勢及其存在問題，并據此有重點、有針對性地調整行政執法的目標、任務，從而維護市場經濟秩序的穩定，推進市場經濟的平穩前進，最終促進經濟社會又好又快發展。

(二)樹立工商行政管理公平公正的執法權威是建設社會主義法治國家的重要內容

當前，我國正朝著加快建設社會主義法治國家的目標前進。而法治國家的本質就在于“法律之治”，即“法律的統治而非人的統治”。所謂“法律的統治”，就是法律具有最高的權威。然而，法律始終無法自行施加于行政相對人，而必須以行政執法行為為中介，通過某個行政機關具體的行政執法行為，使法律所調整的社會關系及其對行政相對人賦予的權利、規定的義務成為現實。從而對行政相對人發生實實在在的影響。由此，行政執法不可避免地成為法治國家建設中的重要環節。工商行政管理機關是重要的行政執法部門，其行政執法行為也當然成為法治國家建設中不可或缺的重要內容。截至2009年底。作為工商部門執法依據的法律共102部，作為工商部門執法依據的行政法規211部；作為工商部門執法依據的規章118部。這些足以表明，樹立工商行政管理公平公正的執法權威對于實現中國的“法律之治”意義重大。缺乏權威的工商行政管理執法，不但會降低行政相對人對行政執法行為的信任度，而且將增加由低依法度產生的行政爭議和沖突；不僅會使工商行政管理機關的行為規則受到質疑，而且將降低行政相對人對工商行政管理機關、進而對各級人民政府的認可度和支持度；更為重要的是會阻礙法律精神的實現、阻礙法律由理想化為現實，使社會公眾喪失對法律的尊重和服從，最終在法律框架之外尋求解決問題的方式，使法治國家建設成為泡影。

(三)樹立工商行政管理公平公正的執法權威是當前工商行政管理實踐的客觀需要

工商行政管理機關恢復建制以來，一直致力于提高行政執法水平。近年來，為了加強市場監管，總局更是明確提出要牢牢把握“四個只有”，加強“四化建設”，推進“四個轉變”，實現“四個高目標”，努力做到“四個統一”。但從目前情況看。工商行政管理執法與上述要求還存在一定差距。比如：部分執法人員的執法理念還需進一步更新，執法程序還需進一步規范，形式完備、程序正當的工作機制還需進一步建立，對基層執法的監督機制還需要進一步完善，執法監督方式和途徑還需進一步創新，未按法律法規規定查封、超期扣押、違法處置扣押財物等違反法定程序的現象還不同程度的存在等等。這些問題的存在，成為工商行政管理機關行政復議、行政訴訟、案件數量迅速上升的重要原因，導致行政相對人對工商行政管理執法行為的拒絕執行、推延執行等問題長期無法得到根本解決，造成工商行政管理執法行為喪失對市場行為的威懾力和導向性等不良后果。要從根本上解決這些問題，唯一的途徑就是按照“一切行政權力均源于法律的規定、一切行政權力的行使均要依照已公開的法律規定、一切行政行為均要依法受到監督、一切違法行為都要受到法律的制裁”的要求，樹立工商行政管理公平公正執法權威。

二、依法監管是樹立工商行政管理公平公正執法權威的唯一途徑

市場監管是工商行政管理機關和行政相對人發生直接聯系的唯一紐帶。只有通過市場監管，才能在工商行政管理機關和行政相對人之間產生各種行政法律關系，并使行政執法行為及其結果作用于工商行政管理機關和行政相對人。這一過程，實質上就是工商行政管理機關力圖施加公平公正的執法權威于行政相對人、行政相對人對工商行政管理機關的市場監管行為進行判斷并確定是否認可其執法權威的雙向過程。工商機關只有依法加強市場監管，才能樹立工商行政管理公平公正執法的權威。

(一)以法律為判斷標準是由法律自身特點所決定的

與政策、常理、道德等社會規范相比，法律在四個方面具有更為突出的優勢。一是制定程序更加嚴格。為了使最終生效的法律能夠保障社會公眾的立法參與權，體現自由、秩序、公正、效率等價值，任何法律的制定，都無例外的遵循貌似繁瑣的特定程序。而違反法定程序制定的法律，則屬無效。二是法律的規范性更強。法律中大量存在的，是由行為模式、條件假設、法律后果三要素組成的法律規定。這些規定邏輯嚴密，具有很強的規范性。三是合法與非法的界定更加明晰。法律規定的明確性，源于法律發揮指引、預測、評價、教育等作用的客觀需要。是法律的內在屬性之一。法律使用概括、列舉、列舉+概括等立法手段，通過定義法律概念、闡明法律原則、規定違法行為等方式，更為清晰明了地界定了合法與非法的邊界。四是對法律的理解和認知更加統一。法律用語嚴謹，每個詞句均經過深思熟慮，所表達的意思明確，不易產生誤解。同時，法律還通過立法解釋、司法解釋、行政解釋、學理解釋等方式，對法

律中容易誤解或者規定不夠明確的地方進行解釋：通過多形式的普法活動對法律進行說明、宣傳，使法律的內容深入人心。因而，在絕大多數情況下，行政機關和行政相對人對法律規定的理解和認知不會出現過大差異。法律的這些優勢，使得以法律為判斷標準更為簡單易行，不易引發爭議。

(二)以法律為判斷標準是工商行政管理機關和行政相對人的理性選擇

無論是工商行政管理機關還是行政相對人。都是理性的個體。在選擇是與非的判斷標準時，必然會從理性的角度出發，選擇既對自己最為有利、又能夠為對方所接受的社會規范。而法律正契合了工商行政管理機關和行政相對人的這種共同需要。

對行政相對人而言，法律的自身特點。使得工商行政管理機關和行政相對人能夠在較短時間內達成共識，提高行政效率，降低社會成本；法律嚴格的制定程序、相對超脫的制定機關、法律規范之間明確的權限劃分、法律頒布后的備案制度等，使得法律能夠充分考慮工商行政管理機關和行政相對人之間的權利義務分配，在兩者之間實現平衡：對工商行政管理機關和行政相對人普遍適用的法律效力，使得法律在約束行政相對人自己行為的同時，也同時對工商行政管理機關的行政執法行為構成約束，強有力地保護行政相對人自己的合法權益。因此，較之其他社會規范，法律更值得行政相對人信賴。對工商行政管理機關而言，只有依法進行市場監管，使法律成為監管者和被監管者共同遵守的普遍秩序，才能使行政相對人信服其行政執法行為的正當性：才能使行政相對人在行政執法結果對自己不利的情況下，仍然基于對法律的尊重，而愿意遵守并履行相應的義務；才能使行政執法行為在較長的時期內、較廣的地域范圍中具有相當的穩定性、持續性和一致性，從而最終樹立工商行政管理公平公正的執法權威。

三、樹立工商行政管理公平公正執法權威的幾點建議

加強依法監管，樹立工商行政管理公平公正的執法權威，是一項系統工程，涉及法律建設、機制體制建設、執法監督建設、執法隊伍建設等方方面面。本文僅針對當下市場監管問題比較集中、急需完善的一些方面建議如下：

(一)務實依法監管的法律基礎

“工欲善其事，必先利其器”。工商行政管理法律法規規定了工商行政管理的執法權限，明確了各級工商行政管理機關“作為”與“不作為”的邊界，是工商行政管理機關的權力來源，也是依法進行市場監管的利器。工商行政管理機關恢復建制30年來，基本建立了適應社會主義市場經濟監管的工商行政管理法律法規。然而，隨著經濟社會的不斷發展變化，新的市場形態不斷涌現、新的交易行為不斷產生，現有工商行政管理法律法規與當前經濟社會發展不相適應的一些問題也逐步暴露。一是法律與生俱來的滯后性日益凸顯。一方面表現為法律空白的不斷出現，對很多新型市場行為的監管無法可依，另一方面表現為現行有效的法律規定已不能適應社會發展變化的需要。二是新舊法律規范之間、不同層級的法律規范之間存在一定的沖突。比如：法律用語不一致、管轄機關不明晰、處罰種類不相同、處罰數額不一致等。因此需要在充分注意不同法律規范合理銜接和有機統一的基礎上，及時制定、修訂相關法律，并規定相當部分的一般性、原則性條款，使工商行政管理法律法規既能有效規范現有市場行為，又具有一定前瞻性，從而形成協調一致、互為補充、全面覆蓋工商行政管理監管領域的法律體系，并且不致因立改廢的頻繁發生而降低法律和工商行政管理執法行為的穩定性和權威性。

(二)完善依法監管的制度保障

體制是國家機關、企業、事業單位等的組織制度。包括機構的設置、隸屬關系的確定、職責權限的劃分等方面的制度。機制是一個工作系統的組織或者部分之間相互作用的過程和方式。包括組織功能運行、人員配置、收入分配和考核激勵等各方面的制度。由于體制機制具有根本性、全局性、穩定性、長期性等特點，并能夠對體制機制內的機構及人員形成強有力的約束，因此，不斷完善與工商行政管理市場監管環境相適應、反映工商行政管理市場監管特點、體現工商行政管理市場監管規律的體制機制，有利于保障全面落實法的精神，確保公平公正的市場監管行為，減少市場監管中隨意性和因人易事等不穩定因素，增強市場監管中應對突發事件的能力，提高市場監管效率。當前，完善工商行政管理體制機制，應當特別注意加強市場監管行為的誠實可信、公平公正和相對獨立。

1　保障工商行政管理市場監管行為的相對獨立性。獨立性是權威性的基石，工商行政管理市場監管行為如果依附于其他部門或者個人的意志而缺乏獨立性，就無法獲得行政相對人的信任，也就無公平公正的執法權威可言。但由政府直屬機構的性質決定，工商行政管理市場監管行為的獨立性，只是一種相對的獨立性，即只存在市場監管行為的獨立性，不存在組織機構的獨立性。保障市場監管行為的相對獨立性，可以通過完善回避制度、不單方接觸制度、兩人調查制度、行政執法程序等制度，保證工商行政管理市場監管行為不受系統內外任何部門和個人的干預，包括來自所在地政府部門、其他政府部門、上級工商行政管理機關、各級各部門領導、親屬朋友、工商行政管理執法人員個人好惡的干預等。

2　確保工商行政管理市場監管行為誠實可信。誠實信用本是私法領域的基本原則。隨著社會的發展，這一原則逐漸進入公法領域。它體現了行政機關在取得行政相對人信賴、樹立行政權威之路上的不懈追求。在工商行政管理市場監管過程中，確保市場監管行為誠實可信意味著工商行政管理市場監管行為要“言而有信”。具體包含三層含義：一是工商行政管理市場監管行為要具有穩定性、統一性。也就是說，工商行政管理機關已作出的市場監管行為，因其對行政相對人具有指引、預測、評價、強制等作用，而成為“無聲之言”，因此，應當在一定時期內、一定范圍內保持其穩定性和統一性。二是在法定職責范圍內，遵守對行政相對人作出的承諾。比如：承諾作為的期限短于法定期限后，就不能再以未超出法定期限為由，拒不履行自己的承諾。三是任何情況下，都不能采取欺詐等手段。比如：明知將不作為，卻告知行政相對人將于某時間作出具體行政行為，而在行政不作為超出法定行政復議、行政訴訟期限后，卻拒絕作為。

3　保證工商行政管理市場監管行為公平公正。公平公正既是對工商行政管理機關依法監管的基本要求，也是樹立工商行政管理公平公正執法權威的重要保證。公平公正的市場監管應當包括兩層含義：一是公平公正地分配權利和義務。主要是指工商行政管理機關進行市場監管時，應當不考慮社會地位、道德情況、富裕程度、利益關系等因素，公道地看待自身和行政相對人、無差別地對待每一個行政相對人。二是公平公正地解決矛盾和沖突。包括市場監管應當公開進行，避免動輒以、內部行政行為為由，拒絕行政相對人參與市場監管行為；市場監管行為應當及時、高效，避免“遲來的正義”；行政

決定應有法律根據和事實依據，并為公認的公平公正觀所支持；行政相對人權利平等，享有同樣的程序權利和實體權利；有相對超脫的部門通過行政復議或者行政訴訟程序，對已生效的市場監管行為進行合法性審查和合理性審查等等。

(三)健全市場監管的制約機制

孟德斯鳩在《論法的精神》一書中寫到：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”工商行政管理市場監管過程中，涉及行政審批權、行政執法權、隊伍管理權等三大權力。其中，行政審批權和行政執法權都與行政相對人發生直接聯系，對這些權力的濫用將不可避免地降低工商行政管理機關公平公正的執法權威。而完善的工商行政管理執法監督制度，就是工商行政管理執法機關頭頂懸著的達摩克利斯之劍，時刻威懾、提醒著工商行政管理機關要依法行政。與此同時。由于行政權力具有容易變異的特性，也由于對法律的理解不同、行政執法人員的個人素質和價值取向不同等種種原因，行政權力在具體運用中還是常常發生與其初衷相背離的情況，此時，行政執法監督制度又能起到及時糾錯的積極作用。正是督促工商行政管理機關正確實施市場監管和及時糾正違法行政行為的雙重作用，使得市場監管行為能夠取信于民，從而最終樹立工商行政管理公平公正執法權威。

目前，工商行政管理機關進行執法監督的途徑主要有執法監督、行政復議、行政訴訟、、案件監督等形式。依據主要有《行政復議法》及其實施條例、《行政訴訟法》及其司法解釋、《工商行政管理機關執法監督暫行規定》、《工商行政管理機關行政處罰程序》、《工商行政管理機關行政執法過錯責任追究辦法》等。盡管依據較多、路徑較廣，但目前仍存在監督不到位的問題。主要表現為三個方面：一是部分制度缺乏明確的操作規則，可執行性較差。比如，對收到執法監督案件后如何處理，缺乏程序規定。二是制度之間還存在交叉。比如執法監督案件和案件之間的界限就不夠明晰。三是對于現有規定不能有效執行。比如部分工商行政管理機關不愿糾錯的心理較為嚴重。

針對這些問題，可以多項措施并舉。一是要扭轉部分工商行政管理機關“將錯就錯”的錯誤思想。一方面，“人非圣賢，孰能無過”。由于各方面的原因，工商行政管理機關也會在市場監管過程中作出錯誤的行政決定。一個有權威的市場監管部門，只要能夠“知錯必改”。就能夠取得行政相對人的諒解，亦不會因此而喪失權威。另一方面，新聞媒體監督力度的增大、網絡輿論的興起、行政相對人維權意識的增強，也使得試圖隱瞞行政違法的行為顯得愚不可及。與其被動的改正違法行為。不如主動糾錯。二是要完善現有的監督制度。使得一切監督行為都能夠有法可依。三是要厘清不同制度間的邊界。既理順各種監督途徑之間的關系。又使各種監督途徑之間能夠互通有無、協調一致。四是要使監督制度真正發揮作用。可以充分利用工商行政管理系統內部和外部的監督。特別是來自權力機關、檢察機關、司法機關、新聞媒體、網絡輿論以及行政相對人的外部監督。

(四)提高市場監管主體的監管能力

篇（9）

1.缺少良好的激勵氛圍

因為很長時間受到以往人力資源管理思想的限制，大部分事業單位的管理人員不具備全新的人力資源管理理念和思路。在激勵制度編制和實行的時候過于關注行政事業單位發展而沒有重視職工個人的利益，還有內部競爭機制以及家庭收入構成的分析，進而沒有辦法充分發揮激勵機制在人力資源管理中的重要作用。

2.物質和精神獎勵不平衡

在計劃經濟階段，因為事業單位的工作人員工資和住房以及保險等這些物質分配均是政府規定好的，針對工作上認真負責的人員是。利用抓榜樣和樹立典型的模式，對其進行精神上的獎勵。但是，在當前市場經濟時代，這樣精神獎勵的方式根本無法滿足人們日常生活的需求。因為沒有物質方面的獎勵，容易導致職工提不起工作的興趣，造成懶政怠工的現象。所以，必須要關注物質激勵這種市場條件下的杠桿，不能使物質和精神激勵的作用失去平衡，需要同步進行，讓職工獲得極大的滿足感和歸屬感。

二、行政事業單位人力資源管理中激勵機制

1.轉變績效激勵形式

雖然我國行政事業單位和企業相同，都擁有法人實體資格，但是觀察其治理結構，能夠發現行政事業單位屬于國家所有，它的勞動力以及生產要素配置權利都是國家決定的。政府能夠利用相應的財政政策掌控事業單位組織結構以及收益分配。對于這樣的現狀，行政事業單位可以嘗試以下幾種方式進行一些改進。事業單位應該充分利用這樣的關系，利用政府正確的引導激勵職工，使用全新的獎懲模式最大限度挖掘員工的潛能，激發工作人員的興趣和工作熱情。并且，還要讓職工主動參與評價監督，形成內部監管一致性。政府應該適當的將人事、財政權利交給行政事業單位，增強其獨立配置的能力，讓生產和勞動要素可以更加快速的流動，行政事業單位應該經過獨立配置管理激發職工的積極性。同時要求政府需要扮演監督人的角色，確保單位經營效率能夠從根本上獲得提高。除此之外，行政事業單位應該最大限度發揮源于管理的靈活性，重新設計工資分配的機制，打破職位和任職時間當作直接決定因素這樣傳統的模式，按照工作人員貢獻大小編制工資制度，增強工作人員薪酬管理的合理性，實現薪酬動態管理。

2.改進職位和職務激勵

想要組織績效激勵，必須要擁有一套完善的人員分配機制，基于宏觀的角度去看，事業單位必須要改變之前的人員編排管理制度。轉變工作人員和事業單位二者始終不變的聯系方法，構建單位和工作人員雙向獨立選擇權利。基于這個背景環境，事業單位能夠利用績效考核鼓勵那些能力較強的人才發展，淘汰績效成績較差的工作人員，讓職工在工作中能夠一直存在危機感，打破“鐵飯碗”的樣板束縛，進而讓職工更加努力的投入其中，達到單位和個人利益的共贏。

站在微觀的角度去看，事業單位必須要重視內部崗位和職位配置及管理。首先，需要重新核對單位內部職位和工作內容的合理性，堅持公平公正等原則。必須要滿足按照需求設置崗位，依照崗位合理選擇工作人員。其次，必須要遵循唯才是用這一管理理念，確保工作內容和職位之間的聯系，針對對應的崗位責任，構建擁有針對性的激勵手段，編制科學考核內容與模式，進一步量化崗位的貢獻度，使單位激勵制度能夠起到積極的促進功能。

3.使用多樣化的激勵手段

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伴隨著《建設工程質量管理條例》等國家一系列法律、法規的頒布實施，監督管理法規體系已基本形成，政府工程質量監督管理步入了依法執監的快車道。隨著我國經濟體制改革的深化和社會主義市場經濟體制的逐步建立，但是，由于具體的操作和一系列工作的欠缺也出現了諸多的矛盾和問題。

一、 政府監督管理存在的問題

1、社會過多依賴工程質量監督核驗。過多對監督核驗的依賴客觀上把工程質量監督機構視為了工程質量的責任者。工程質量“誰核定，誰負責”，政府工程質量監督機構變相成為工程質量的責任者，而直接參加工程建設的各方責任主體，反而“袖手旁觀”，進而顛倒了市場經濟活動中產品的制造者以產品直接負責的規律，而質量監督機構的行為是政府授權的，質量監督是政府管理行為的延伸，政府同樣也成為工程質量的責任者。

2、政府監管方式的落后。建筑工程工期長、多專業、多工種和材料設備多品種的特點，決定了傳統單一的實物質量監督方式已遠遠不適應社會主義市場經濟的發展，單純依賴質量監督機構的幾次到位，施工幾百天，“判斷”一陣子，難免使監督的全面性受到約束，造成無法對工程質量進行全面準確的核驗、評定和有效控制。建設工程質量監督機構的現有工作方式和執行能力尚不能保證政府監督的有效性。

3、監管軟硬件的欠缺。政府工程質量監督經過近20年的發展，監督機構的人員素質、設備、監督理論和經驗乃至權威性雖然取得了質的變化，但一些工程質量監督機構的人員素質不高、設備相對滯后以及自我廉政、勤政約束機構不健全的問題依然不同程度地普遍存在，這些勢必影響工程質量的監督力度和深度，直接削弱了政府監督的有效性和權威性，亟待改進和完善。

4、市場問題。從建設市場的整體來看，我們市場運行的規則還不完善，但就現有的規則，實施中的問題也很多。執法不嚴，違法不究的現象很普遍。建設市場的混亂直接地危害工程質量。所以，政府要下功夫，一方面要構造這個市場，健全運行規則，同時要保證這些運行規則的實施。不能保證實施，就要進行整頓。健全市場運行規則要加強法制建設。在政府對質量進行控制、監督的層次上，我們要做的一件很重要的事，就是要進一步加強法制建設。

二政府監督管理的改進措施

1 實施“陽光監督”。建立健全工程質量監督告知制度，提高監督執法的透明度，使工程質量監督真正成為“陽光監督”。工程建設各方從建設工程活動一開始，就應享有知情權，了解監督工作的方式、方法、內容和手段，以便充分調動工程建設、監理和施工等受監單位自查自糾、自我約束的積極性和主動性，自覺規范質量行為，減少和避免質量事故的發生。

2建立集體監督機制，保證執法監督的公正性和準確性。深化工程質量監督機構改革，提高工程質量監督力度的重要手段是加強監督執法。應改變現有的監督方法，建立集體監督機制，一個專業配備兩名以上監督人員，并規定要持證上崗。在日常工程質量監督和調查違法行為過程中，推行“一人為私，兩人為公”的執法理念。同時規定不同級別的監督文書分別由各科室的監督人員、科長以及站領導按權限范圍簽發，保證執法檢查和處罰的嚴肅性和準確性。

3建立預見性、服務性的質量監督模式。在監管過程中一定要做到服務與執法有機結合，工程質量監督機構應針對工程質量的事前控制、過程過程和事后控制三大環節，在做好過程監督和工程違規行為的嚴肅查處的同時，加強工程質量的事前監督，提高監督工作的預見性、服務性。當工程質量出現下降的趨勢或工程施工到難點部位、易出現質量通病的部位時，監督人員應及時到現場提示和指導，以此扭轉滯后監督、被動應對的局面。

4建立行為監督與實物監督并重的監督運行機制。通過建立行為監督與實物監督并重的監督運行機制實現從單一實物監督向工程建設各方質量行為監督的延伸。工程質量監督機構應將工程建設各方的質量行為以及其結果，即工程產品質量，均列為監督對象，將工程建設參建各方推向工程質量責任第一線，通過日常監督、監督巡查與結構工程季度大檢查相結合的監督形式，對影響建設工程質量的全要素實現全覆蓋的監督。對于在工程質量監督過程中發現的“問題工程”，除嚴格按《建設工程質量管理條例》的有關規定進行處罰外，還要建立和推行工程質量信息公示、公告制度，通過報紙、廣播、電視臺等新聞媒體定期向社會工程質量信息公示和公告，提高全社會的質量意識。

5將隨機檢查作為工程質量監督檢查的主要方式。工程質量監督工作應采取巡查和抽檢相結合的監督方式，以保證建設工程使用安全和環境質量為主要目的；以保證地基基礎、主體結構、環境質量和與此相關的工程建設各方的質量行為為主要內容；以施工許可和竣工驗收備案制為主要手段，改變原來的預約式、通知式的監督檢查方式，加強巡回檢查和隨機抽查，保證檢查內容和部位能夠真實反映施工的質量狀況。

6工程質量監督制度改革。工程質量監督機構應不斷建立健全行政管理、技術管理和質量監督制度，嚴格遵循質量監督程序，充分發揮各方責任主體的主導作用，依靠先進的建筑施工技術、質量管理技術和信息網絡技術，充分運用經濟和法律手段監督管理工程質量活動，不斷探索和實踐適應新時期要求的質量監督管理新模式，建立起規范的工程質量監督管理制度。

三 未來發展模式

1、政府必須認識到誰來實施監督。有兩種做法，一種是美國的辦法，由政府官員直接進行，檢查后記錄，最后驗收要看有沒有記錄，記錄全不全。另一種就是政府委托第三方來實施質量監督，典型的就是德國。政府通過委托第三方來進行質量監督，這個被委托的機構，必須是經過政府嚴格審查，有條件代表政府進行質量監督的機構。我們現在是質量監督站，由目前這種狀態進行轉變應該是有條件的。

2、政府監督檢查的主要內容。有兩個方面。一是要審查設計文件，重點審查有關結構安全、建筑物消防方面的內容，包括地基的承載情況、結構受力分析和計算，通過審查這些內容，證明結構設計方面沒有問題了，由審查單位出具設計文件審查報告。二是監督結構施工方面的關鍵環節，包括結構施工中的建筑材料，必要時還要對材料進行檢測。這個環節的監督不是去對每個工序、每個環節像旁站監理那樣進行監督檢查，監督的客體主要是在建設活動中的各方責任主體，施工單位是不是按規范進行施工，材料供應商供應的材料是不是合格，監理單位是不是履行職責，建設單位有沒有要求設計、施工、材料供應單位使用不合格材料來降低工程質量的行為，重點在這些方面。施工過程完了，審查機構出具關于結構安全的報告。整個工程完工后，建設單位進行驗收，政府要對是否符合驗收程序進行監督。最后，由政府出具使用許可證。

3、監督的費用問題。費用應由建設單位交，但不是交給直接監督的第三方，而是在申請施工許可證時交給政府，政府收取費用后再撥給由政府委托去進行該項目質量監督的機構。政府雇人去監督工程，但是費用是由建設單位交給政府，使得監督機構和建設單位之間不要形成直接的經濟關系。

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一、行政事業單位財務管理的職能

行政事業單位的財務管理職能主要有對事業單位進行財務計劃，并對財務計劃的實施實行控制，對財務計劃的完成情況進行財務分析，并做出相應的財務決策，在這些職能中最重要的是對財務計劃的實施所進行的財務控制職能和對財務完成情況的財務分析職能。通過財務控制職能的實施，可以不斷強化事業單位的風險管理意識，使財務風險控制系統更加有效，并能夠及時發現財務管理中存在的問題并及時解決，消除財務隱患。通過財務分析職能，行政事業單位的管理人員可以及時了解單位的資產負債狀況，資金運營效率和單位的財務收支情況，以此準確把握影響單位經濟效率的問題，并未解決這些問題提出有效的解決措施。

二、行政事業單位財務管理職能運行中存在的問題

1、行政事業單位的財務管理制度不健全

第一，對行政事業單位的專項資金管理不規范，把關不嚴格。行政事業單位的資金來源大多來自于財政部門和上級單位的撥款，在對專項資金進行核撥時缺乏必要的可行性論證，使得應辦項目和資金撥備脫節，單位的大多支出科目都以專項經費進行核算，使得專項資金的使用范圍存在不確定性和寬泛性。并且在資金分配上存在隨意性，資金分配存在不均衡、不匹配問題。第二，對來往款項的管理不嚴格。行政事業單位的來往款項的賬面余額大多占到50%—60%以上，并且呆壞賬問題嚴重。這主要表現為，購置物資財產時的預付賬款因為不及時清算所導致的呆壞賬；預付賬款與采購貨物金額不符，又沒有及時進行清算，導致的債務糾紛；違規為他人進行貸款擔保，由于貸款人違約所承擔的連帶責任形成的對貸款人的求償呆賬等等。第三，在年度終了時的財務結算不及時，往往導致往來款項需要跨年度結算，不能保證單位年度財務報告真實完整。

2、財務預算管理不嚴格

（1）首先，預算項目的編制不科學。在對項目進行立項時，一般需要先進行可行性分析，來明確是否應該對其進行資金分配。但是在實際中，很多項目并不經過領導的集體論證，而是由部門領導主導，不經過項目規劃，不經實施論證，其次，預算的編制理應由各部門聯合財務部門共同進行編制，但是，在實際工作中，很少有除了財務部門以外的其他部門參與的情況。最后，事業單位的預算編制方法大多不合理，許多單位的預算編制方法依然停留在技術增長預算法上，而對最新推行的零基預算法缺乏使用。（2）目前的預算管理沒有將預算外資金納入預算管理體系，使得預算外資金只能進行體外循環，不能明確預算外資金的使用范圍，從而使得預算外資金缺乏有效的監督，使得預算管理失去了統一性和完整性。（3）在預算的執行過程中，缺乏對資金支出的有效監督機制，許多單位在實際日常收支時，違背預算編制的要求，使得實際執行與預算編制所脫節，預算外資金的使用管理與預算內資金所脫節，對各類經費的劃分不明確，對資金定額管理不規范，相關人員任意提高支出標準和支出范圍，使得超支現象時有發生，誘導腐敗行為的發生，嚴重制約了行政事業單位的預算管理工作正常進行。

3、內部控制職能不完善

第一，內部控制意識淡薄，內部控制機制不完善，有些單位領導缺乏內部控制意識，往往是用其他的財務制度或者財務管理經驗來代替內部控制，并沒有建立起相應的內部控制制度，或者是雖然建立了控制制度，但大多是照搬其他單位的，不能很好的貼合本單位的實際情況，使得內部控制的實施存在很大的漏洞；第二，內部控制方法不健全。由于事業單位的編制有限，在很多情況下會出現一個人身兼數職的現象，使得各個崗位的職責不明確，有時會出現一個人說了算的情況，使得內部控制不能有效實施。第三，內部控制混亂。很多事業單位不能做到專款專用，甚至會出現以項目支出來彌補經費不足的問題，另外，還存在著重預算輕管理的情形，在一些項目上審批報銷手續不規范，不完備，存在著浪費現象。以上這幾點內部控制的薄弱環節如果不加強管理，將會滋生腐敗現象，很可能會給事業單位的財務狀況帶來不利影響。

三、加強行政事業單位財務管理職能的建議

1、健全行政事業單位的財務管理制度

行政事業單位健全財務管理制度需要結合本單位的實際情況，在管理體制和資金運營方面突出體現自身的業務特點，這是行政事業單位完善財務管理制度的首要標準。首先，行政事業單位要建立起綜合性的財務管理制度，明確相關財務人員的職責，并落實制度的實施。其次，行政事業單位要對規范管理專項資金管理，嚴格把關，要使得財政資金做到專款專用。加強往來款項的管理，對有可能形成呆壞賬的債務關系及時進行跟進處理，避免不良款項的產生。最后，行政事業單位要規范例如車輛管理制度和接待制度等相關性管理制度，最大限度地提高資金的使用效率。

2、強化行政事業單位財務管理的財務分析職能

財務分析作為行政事業單位財務管理的重要職能，不僅可以及時發現財務管理工作中的漏洞，而且可以幫助單位完善內部控制制度，從而提高單位財政資金的使用效率。因此，行政事業單位必須要個遵守《行政單位財務規則》和《會計法》相關要求，科學地對單位的財務管理結果進行分析。行政事業單位的財務分析應該側重于分析財政資金的使用效率，比如單位預算的完成效率、單位人員的支出比率、經費的結余與支出比率等。

3、提高內部控制力度，完善內部監督職能

嚴格遵循國家相關法律法規的規定，建立完善內部財務牽制制度、稽核制度和財務收支審批等相關制度。要進一步樹立單位行政負責人是單位財務工作的第一責任人的理念，對單位內部控制的合理性、有效性負責。要在單位內部加大宣傳培訓力度，提高全體工作人員對內部控制建設重要性的認識，提升內部控制在財務管理方面的作用。

內部監督是單位對內部控制建立與實施情況監督檢查，評價內部控制的有效性，對于發現的內部控制缺陷及時加以改進，是實施內部控制的重要保證。首先是事業單位領導提高認識，重視監督機制的重要作用，在單位內部設置內部審計部門或建立獨立客觀的監督評價體系。加強結合本單位業務特點和內部監督控制的要求設置內部結構，明確職責權限，將權力與責任落實到職能部門。另一方面建立績效考評獎懲制度。合理確定績效考評目標，制定定量定性指標與評價標準，對全體員工進行定期考核和客觀評價，獎優罰劣，提高職工的工作積極性，促進單位更好發展。

4、強化行政事業單位預算管理

行政事業單位在進行預算編制時，要合理安排充足的編制時間。預算的編制要摒棄舊的“基數法”，全面實施新的“零基法”，使得預算的編制更切合實際。在預算的執行時，要嚴格審查經費開支計劃，要對部門及所屬單位的資金結余進行全面清理并且盤活單位相關資金。提高單位資金使用效率，要盡量嚴格資金的審批流程，對那些無明確政策支持的項目結余資金做到不予結轉。對預算的監管，事業單位可以成立專門的預算管理監督小組，對預算的執行情況進行監督，對違紀超支行為進行記錄，及時制止，并在時候追究當事責任人責任。

5、加強財務管理績效的考核職能

由于行政事業單位的經費主要來源于財政撥款，使得單位在使用資金時的經濟效益意識淡薄，重視資金投入而對產出缺乏關注，對資金的使用監管不到位。因此必須對這種財務管理理念進行轉變，并且采取恰當的業務評估考核手段，設計相應的考核指標，以此來反映工作的質量和數量，客觀公正地評價資金的使用效率。財務部門應充分發揮會計集中核算平臺功能，利用核算平臺設置的黃色紅色經費支出警戒線及指標控制等手段進行績效分析和考核。（作者單位：遼寧省建平縣紅山街道辦事處）

參考文獻：