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中圖分類號：G717 文獻標志碼：A 文章編號：1674-9324（2012）07-0103-02

一、學生管理的內涵與特征

學校教育管理有兩個重要的組成部分：教學管理和學生管理，兩者相輔相成。學生管理顧名思義管理在校學生，由于目前我國高等院校的學生以住校為主，因此學生管理涉及所有與學生在校學習和生活、學生培養目標的方方面面，諸如：學習態度、學習行為、學習環境、學習成效、學習紀律等。學生管理的實施通常有兩個重要層次：學生管理機構提供的組織機構和制度保障，學生管理工作人員提供具體管理實施。學生管理是圍繞保障國家教育方針、政策和教育目標得以實現，保障學校根據國家政策和學院的辦學特色制定的關于學生的各種規章制度得以貫徹，協助教學過程得以正常開展、以期達到教學目的，按照國家法律法規為學生在學校學習、在校生活提供身心健康、完成學業的環境和保障支持，維護學生的學習權益，協調學生內部和師生之間的矛盾等內容開展工作，最終保障學校的培養目標得以實現。學生管理內涵中有普適化的內容和特性化的過程，需要學生管理組織機構通過行政管理模式提供規章制度組織、規定和規范學生管理功能，促進和限定學生管理者工作、規范和限定學生在校的行為；由于教育本身的特點和規律，要求學生管理工作者必須根據教育目標，充分利用具有特殊性有針對地實施學生管理工作和學生思想、學習、心理和生活輔導，這個過程與普通意義下的行政管理相區別。

二、行政管理的內涵及特征

行政管理是一種常見的組織和管理模式，也是一種常見的學校教育管理工作方式。“行政”一詞在《左傳》中就已經出現，所謂“行其政事”“行其政令”，因此行政有執掌政務、推行政令的意思。《現代漢語詞典》認為“行政”有兩個內涵：行使國家權力和實現機關、企業、團體等內部的管理工作，有兩個層面：“政治”和“管理”。從政治層面，有些研究者認為行政的目在于執行國家意志執，是國家存在的基本方式和國家活動的主要內容;從管理層面，西蒙（HerbertA Simon）認為：“行政就是通力合作達到共同目標的集體行動”。是一個實現目標的運作過程。行政管理是管理行政的一種特定的管理模式，它對管理對象有支配和控制職能。現代教育基本上都有國家立法保障，蘊含了國家意志，推行國家的教育政策、教育意圖和實現教育目標，即執掌國家教育政務和推行教育政令的功能，同時現代教育大多數是通過國家的各級教育管理部門和各種不同層次的學校這種科層結構來實現其教育目標，這種結構本身就是一種典型的行政科層式結構，一種典型的行政管理模式。各類學校依據國家的教育方針和自身的辦學定位，又制定了自己的辦學目標.為了實現學校的目標和行政職能，學校管理也多采用行政管理模式，其學生管理也不例外，它為了實現學校的教育目標，辦學目的，依靠學校的權威性，采用文件、制度、行政命令、指示、決定與規章制度等措施，按照組織層級對學生工作者和學生實施管理的一種工作方式。其特征有：

1.行政管理是一種以行政組織為依托的管理方式。教育行政組織及學校中的行政組織是教育管理的主體，行政管理依托這些行政組織。行政組織是行使國家行政權力、管理國家行政事務和社會公共事務的機構體系.泛指國家機關、企事業單位、社會團體為管理行政事務的機構。為了實現管理的目標，行政組織就要規定整個管理部門的全部工作，在部門內部或者結構內部按照分工原則劃分權利等級，通過職務和權利聯系，每一個職務都有明確規定的權利和職責，利用權力的等級或者歸屬性形成一個指揮體系或層級體系，稱之為科層組織結構，居于下層的職務服從直屬上級的領導、執行相關決策的職責，上層的職務有管理下層職務、做出工作規劃的職責。這是一種最理想最有效率的組織模式。其中的工作人員因為擔當不同的職務而具有不同的權利和職責。我國高等院校隨著辦學規模和辦學特色，學生管理的實施主體即學生管理機構就是一種科層式行政組織，只是層次和各級權力劃分各具特色而已。

2.行政管理具有分工和專業化特征。按照行政管理至上而下金字塔式的組織方式，職務的分工非個人取向，是由職務所對應的權力和職責決定。從理論上講，做事不講情面，不受個人感彩影響，公事公辦；至上而下的權力等級體系，使每一個職務低的人受到職務高的人的嚴密控制，以保證上級指示被嚴格執行，即所謂的令行禁止；各種規章制度，規范了工作行為和管理運作；職業導向保障主要依據能力、成就、資歷等來提拔、晉升工作人員，以鼓勵職工對組織保持忠誠。不同職務分工不同，不同職務工作的目標性明確、專業化強。學生管理工作中輔導員、學業資助人員、心理疏導員就是分工明確、各司其責，完成了學生管理中不同功能。

3.行政管理的目的是執行國家意志。學校辦學必須圍繞國家的教育方針開展，因此教育行政管理必須以國家的教育政策法規為管理依據。從本質上講，黨的方針政策、政府的行政法規、法令是國家教育意志的體現，依法管理是學生管理的依據、體現教育方針是學生管理的結果。只有嚴格貫徹國家的教育方針，才能建立正常的學生管理關系，調節管理中的各種行政組織內部矛盾、師生矛盾、學生矛盾；只有嚴格遵循國家法律規定，才能保障教育管理活動正常化、有序化，保障學生在校學習的正常化和有序化，保障學習、生活的合法化和安全性，使學生管理工作順利進行，提高管理成效。

三、行政管理在學生管理中的優勢及其局限性

行政管理是一種高效的管理模式，在現代教育中廣泛采用，是現代教育中的一種重要的事務實施保障的管理模式，它提高了整個學校的管理水平，保障了教育質量。在學生管理中行政管理通過學生管理機構組織和管理工作人員，通過職務的職責推行各種政令、文件、規章制度的實施，從而規范了學生的學習行為、為學生完成學業提供各種物質和制度支持，保障了國家教育方針的執行，保證了學校辦學目標、各種管理意愿通過行政管理運作和落實，行政管理模式的特點在學生管理中有充分的體現，因此這是一種高效的學生管理模式，它提高管理效率，有著明顯的優勢：①使學生管理活動有章可循、有法可依。行政管理要求圍繞管理目標建立各種條例、規章制度及上級部門的指示等，因此學生管理中有各種管理條例：如學生違紀條例、學生獎助學金實施條例等等，有利于管理工作規范化、秩序化、程式化，保障學生管理工作的穩定運作，在處理問題時有章可循、有法可依、照章行事。②使各部門各人員職責權分明。行政管理依賴于邊界清楚明晰的組織機構，依賴于職責權在組織機構中的明確分配。學生管理機構中各級管理人員各司其職、各負其責，每個人都有自己的工作職責和工作范圍，工作中職責權分明，既有利于工作關系的調整，又利于工作本身的順利進行。③使學生管理具有一定的權威性和強制性。行政管理方式往往采用行政手段實施管理，具有控制性。學生管理機構代表學校行使管理職能，具有權威性，其各種管理條例體現了國家的教育意志和學校的強制性管理要求，是在憲法范圍內學生在校學習生活必須遵循的紀律或者行為規范，是學生可以完成學業的保障，必須令行禁止。④是提供管理效率。由于行政管理典型樣式是科層組織，馬克·漢森認為：“科層化的結構和管理被設計用來解決常規化的問題——用一種程序化和系統化的方法，以最少的人力、物力資源的投人來處理新產生的問題和爭端。”如果一個學生問題都被當作孤立的問題來處理的話（如助學金申請、考試作弊等），那么處理方式隨時間、學生、解決者的不同將千差萬別，解決問題所需的計劃、協調、控制等工作就要花費大量的時間和資源。通過管理制度或者條例規定的運作程序，使工作程序化、規范化，使學生管理中的普適型問題有效地被處理，極大地降低了管理成本，提高了效率。任何管理模式都不可能是絕對完美的，行政管理在學生管理中同樣存在局限性：①行政管理照章辦事、強調集中和統一，不可避免缺少靈活性。學生管理對象為學生，特性典型、個性化需求強烈，如果完全按規程辦事，嚴格行政管理會失去學生管理的特質性，使育人這種意識形態的活動趨于機械化、教條化，脫離了因材施教的教育本色。②行政管理機構的層級組織方式導致層級結構越多、機構越多，關系越復雜，內耗就越多，無法保證工作效率。由于人性中的某種弱點，職務高的人為了晉升等各種目的，會人為在機構中會給同級別的同事制造許多制約性工作，增加事務處理的復雜度。“人多了，辦同樣的事花費的時間反而比過去多了。”學生管理機構中如果人事關系復雜，學生管理將面臨風險。要實現令行禁止就必須避免朝令夕改，上下一致，不能各說各話、各行其是，因此學生管理機構必須控制管理層次、精簡管理部門，保障工作效率的同時盡可能避免管理官僚化、表面化，在基層能夠降低行政作風，保障學生工作者特性化教育的氛圍。③行政管理的責權利三位一體容易導致行政職位的職權膨脹，職責則被漠視。必須要有相應的監督、制衡機制，才能保證學校管理的各種規章制度被公平公正地執行、學生的權益得到應有的保障，關注學生身心健康、“一切為了學生”的學生管理職責被切實執行，因材施教、因人而異的特性化學生輔導工作才不會流于形式、流于表面。④行政管理的職能是通過職位上的管理者來體現的，多少會帶有個人色彩，如果以個人意見取代學生管理的法律基礎或者各種理性的規章制度、非理性擴大或者縮小學生管理職能，都將嚴重違背教育客觀規律，違背學生成長規律，違反教育原則，監督式或者放羊式，國家的教育目標和學校的培養目標打折，管理水平低下，甚至失控。

教育層次、教育結構、教育對象的多樣性與復雜性，使學生管理工作需要有多樣化的管理方式，行政管理雖有其明顯的局限性，但在組織管理學生管理工作者、實施學校的管理目標和管理原則等方面仍具有不可替代性.考慮到學生管理的特殊化，行政管理與靈活的輔導員管理相結合的行政模式可以一方面提高學生工作日常管理水平，另一方面在有針對性的學生輔導工作中可以為輔導員提供更大的工作空間和工作靈活度，以滿足因材施教的教學理念，讓制度化的管理模式適應教育規律。

參考文獻：

[1]安樹彬.中國傳統科層制的弊端[J].華夏文化，2004，（4）.

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【摘  要  題】行政管理體制改革

【  正  文】

黨的十六大報告提出了深化行政改革的目標和主要任務，在許多方面都有較大突破和發展。改革的目標是進一步轉變政府職能，改進管理方式，推進電子政務，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。重點是轉變政府職能，依法規范中央與地方的職能和權限，推進政府機構改革、行政執法體制改革、事業單位改革和國有資產管理體制改革，建立和完善決策機制、權力監督和制約機制，大力推進電子政務建設等項內容。

（一）建立服務型政府

建立服務型政府是近年來理論界和各級政府在深化行政改革中提出的一個目標選擇。服務型政府本質上是社會本位、民本位，政府管什么不管什么，全看社會和公民是否需要，并以此來作為政府職能定位的依據，它與傳統的以官本位、權力本位為特征的管制型政府相比較，是兩種不同的管理理念和管理方式。將建立服務型政府作為新時期行政改革的一個目標選擇，將有助于從新的視角，把行政改革和政府職能轉變引向深入。在實踐中，已有越來越多的地方政府認識到建立服務型政府的必要性，著手改革以往“重管理、輕服務”的政府管理方式。上海、南京、珠海等地政府紛紛提出創建服務型政府的目標，并在創新服務、社會評議、減少管制等方面進行了有益探索。

我國中央、省級政府的主要功能要于決策和宏觀調控，在管理上具有宏觀性、調控性和間接性的特點，同時在決策和管理上也要體現我國服務型政府的本質要求；省以下地方政府直接面對社會、企事業單位和公眾提供公共服務。因此，不同層級政府的職能定位應有所不同，中央和省級政府可以作為以宏觀管理為主的“決策——服務型政府”，省以下地方政府應為以公共服務為主的“服務型政府”。

（二）建立面向市場的政府

建立面向市場、親市場、以市場為導向的政府等提法的涵義大體相同，都是指在政府與市場的關系上，凡是市場能發揮優勢或能做的事，都應當由市場來做，充分發揮市場的作用。強調政府要面向市場，將有利于進一步明確市場經濟條件下政府與市場的關系，促進政府職能轉變。政論要起好“掌舵”作用、催化作用、促進作用，而不是“劃槳”作用、大包大攬作用；也有助于將政府發揮職能作用的主要方向，放在加強宏觀調控上，放在創造有效率的市場環境上，圍繞市場行使好調節、培育、監管和服務職能。

（三）建立責任政府

責任政府的提法，主要是為了按照依法行政的要求，強化政府責任。在以往權力高度集中的行政體制下，政府權力與責任嚴重脫節和失衡，強調權力配置而忽視追究責任，重視行使權力而忽視承擔責任，注重虛置監督形式而忽視追究責任。

現階段推行依法行政的關鍵，在于強化政府責任，使權力的責任掛鉤，建立責任政府。為此，下一步行政改革應力爭取得以下突破：一是賦予權力的同時必須明確責任；二是健全政府責任制度，制定落實法定質詢、罷免等追究責任的具體程序，創設引咎辭職、責令辭職等易于實施的責任制度；三是推行行政執法責任制度，并與政府外部評議制度相掛鉤；四是加大執法監督的獨立性、公開性和民主參與。

（四）依照公共管理理念轉變管理模式

公共管理是從發達國家引進的管理理念，核心涵義在于公共性，突出強調管理主體的多元化，管理導向的社會化，公共服務的市場化等新的觀念，與傳統意義上的“行政管理”有較大的差別。

在實踐中，各級政府開始運用這一理論，轉變職能，改進管理，推進改革。例如，財政部門提出了建立“公共財政體制”的目標，人事部門提出了人力資源管理戰略，深圳等地政府提出了政府職能從無限到有限、從部門性轉向公共性、從政府單一治理轉向社會共同治理等項改革目標，都是十分有益的探索。

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行政管理作為一個名詞術語，在我國和其他國家，其使用范圍都是很廣泛的。以下就是由求學網為您提供的試論行政管理體制改革的原則。

無論是政府對社會事務的管理，還是公共機構、社會團體、經濟組織等內部事務的管理，都被叫做行政管理。但是，作為一個社會科學研究的學科專有概念，我國理論界普遍把行政管理定義為政府對社會事務的管理活動。具體來說，主要包括一下三個方面：

首先，行政管理的實質是國家權力的運作過程。明確行政管理的實質，可以把政府對社會事務的管理活動同公共機構、社會團體、經濟組織等內部事務的管理活動明確的區分開來，有助于人們深刻地認識政府活動所具有的特殊性，更加準確地理解和把握行政管理的實質及其規律性;其次，行政管理是一種管理活動管理是人類社會普遍存在的一種組織活動。明確國家行政活動的管理屬性，可以把行政管理同國家的立法活動、司法活動區別開來，突顯行政管理的執行功能，這有助于更好地借鑒和吸收其他管理活動中的有益經驗和作法，提高行政管理的操作和技術水平;再次，行政管理活動的主體和客體有著明確的規定性。

所謂精簡，就是各級政府的規模要適度，行政機構的設置和人員編制要少而精。新時期堅持精簡原則，一是機構、層次、編制定多少，必須嚴格根據實際工作的需要，凡屬重疊和多余的機構、層次、人員，一律合并和撤銷。二是隨著行政工作的發展，應把某些事務交給企業、事業單位、社會團體和群眾組織去管理。三是建立和健全各種工作制度，提倡科學方法，以降低國家行政管理中人力、物力、財力的消耗，提高工作效率。

所謂統一，就是保持各級政府的行政管理過程的完整統一性。任何國家都只能有一個政府行使行政管理權，因此，在行政管理體制改革過程中無論是權力下放，還是分級管理，都不能破壞國家行政管理的完整統一性。遵循統一原則，首先是要堅持行政目標的統一性，各級政府必須以共同的總體行政目標為基礎，進行目標同一的行政管理。在目標統一的前提下，分解政府職能，建立政府內部的各層次和各部門，并依此明確它們的職、權、責及它們之間的關系，從而成為一個有機整體。其次是要堅持行政領導的統一性，實行首長負責制，形成明確的上下級行政領導關系，防止政出多門，多頭指揮現象，保證各個行政部門之間的協調配合。

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關鍵詞：行政管理；企業；改革

行政管理體制改革關系到社會主義民主政治建設、經濟社會協調發展以及全面建設小康社會的進程，我國行政管理體制改革逐步成為重點的改革領域。行政管理體制改革作為我國社會發展的一個重要組成部分，對深化改革有著重要的現實意義。企業行政是企業在發展過程中中樞神經系統，行政管理體系在推動和保證企業正常生產、銷售方面起著重要的作用。企業行政管理效率的高低，決定了企業發展的快慢，對企業的發展有著至關重要的作用。

一、我國行政管理體制改革取得的進展

為適應經濟體制改革的需要，我國政府行政管理體制改革也不斷深入，我國政府主要推行了政府機構改革、行政審批制度創新、政企分開、民主科學決策機制等等一系列的改革，取得了顯著地成績，主要表現為：

1.政府的管理職能縮減。

一直以來，我國政府管理的特點是：政企不分、政事不分、政府包攬一切的工作，政府既是國有資產的所有者，也承擔著經濟社會管理的職能，還直接從事著具體的生產經營活動，并且還執掌宏觀調控和經濟調節的權利，政府角色錯位，職責混雜。因此，規范政府管理職能，調整政府管理范圍成為改革的重點。主要的措施有：推進放權讓利，把不宜政府管理的事務交給企業自己管理，采取多種方式擴大事業單位的自；推進政企分開，政府部門與所辦的直屬企業和經濟實體脫鉤，推進國有資產管理體制改革，使國有資產出資人和政府公共管理職能分開；推進現代企業制度和國有經濟布局結構的戰略調整，實現政資分開，減少政府對企事業單位的直接干預；推進政事企分開，推進完善選拔任用和政績考核，推動政府職能的轉變。從這些措施里我們可以看出，政府管理范圍得到了積極的調整，實現了政府經濟調節、社會管理、市場監管和公共服務職能，有效地實施宏觀調控。有效地推動了社會經濟的發展。

2.政府人力資源管理管理觀念發生了變化。

政府人力資源管理管理觀念發生了變化，隨著科學發展觀和社會和諧觀念的提出，我國的行政管理體制管理觀念已經出現了重大的轉變：首先是體現在改變了國有經濟公有制的唯一形式，政府從單純的服務于國有經濟轉變為向一切有利于生產力發展的經濟成分提供服務。其次是該拜年了發展就是經濟增長速度和經濟發展決定社會主義發展程度的觀念，政府開始重視經濟質量、經濟效益和社會的和諧全面發展。開拓公有制的多種實現形式，發展混合所有制經濟，股份制成為公有制的主要實現形式；放寬市場準入，健全法律法規，支持引導非公有制經濟的發展；發展循環經濟，提高資源利用率，實現資源、環境和經濟的協調發展。這些改革和調整，帶來了中國經濟社會發展的新局面。

3.行政管理方式不斷完善。

政府行政管理方式的不斷完善主要可以體現在以下幾個方面：一是退經行政審批制度改革，主要是削減行政審批事項，縮小行政審批范圍。二是完善宏觀調控方式，經濟手段、法律手段和行政手段并用，經濟手段為主，法律手段和行政手段為輔。三是強化民主決策，推行政務公開，對重大問題建立專家咨詢、社會公示和聽證等制度，把決策和管理的制度轉變為集中民智、凝聚民心、發揚民意的過程。

4.政府行為日益規范化。

自1982年以來，我國政府相繼進行了5次不同力度的改革。通過改革，減少了部門之間的職責交叉、強化了從事經濟調節的社會管理服務機構，有效地轉變了政府職能，提高了行政效率。同時也不斷完善了政府規范履行職能的法律基礎，完善了行政法規體系，約束了政府的行政行為。

三、提高我國企業行政管理效率的具體措施

1.轉變管理理念，提升工作人員的業務水平和綜合素質。

企業通過轉變管理理念，不斷地提高行政管理人員的素質。首先，企業管理理念是企業取得長足發展的源動力，更是企業發展的靈魂。只有不斷的對固有管理理念進行創新，對傳統管理理念進行摒棄，對先進管理理念進行吸收，企業才能夠找到印有自己烙印的卓有成效的管理方法，從而才能夠讓企業在做大做強的道路上越走越遠。好的企業行政管理理念對企業行政效率的提高有著重要的作用。其次，提升工作人員的綜合素質，是提高企業行政管理效率的一個重要手段。在企業發展的過程中，每一個行政工作人員都必須努力提高自身的綜合素質，把自己的能力和水平提高到一個很高的水平和高度。作為企業行政管理人員，應該是知識水平高，各方面素質都非常優秀的公共管理者。企業行政人員素質的提高可以提高組織管理的有效性，能夠實現科學而又藝術的管理。經濟的全球化企業行政管理人員在未來的管理中必須有國際眼光，熟悉國際游戲規則，適應國際競爭的需要。

2.健全政府決策機制，推進政府決策的科學化。

大力健全政府決策機制，推進政府決策的科學化合民主化，是完善政府行政管理體制改革的重要措施。首先，要積極完善重大決策的程序和規則，以民主決策為核心，使政府決策建立在科學民主的基礎之上。對涉及到社會全局的重大問題時，相關部門要進行協商解決；遇到同群眾根本利益密切相關的重大事項時，相關部門要組織聽證會，廣泛爭取人民群眾的意見，擴大人民群眾的參與度。其次，政府要建立健全決策公開制度，增加政府決策部門的透明度。進一步強化對決策權力的制約和控制，進而明確決策系統和其他系統的權利和責任。再次，要積極推進電子政務發展，加強決策的信息化和科學化。

3.轉變政府職能，建設服務型政府。

在行政管理改革的實踐過程中，我國政府轉型相對滯后，政府公共服務職能出現缺位現象。積極轉變政府職能，建設服務型政府是當前各級政府在深化行政改革中的一個重要目標選擇。首先，政府要積極建立以市場為導向的政府服務模式，促進政府職能的轉變。在處理政府和市場的關系上，要充分發揮市場的主導作用。強調政府要面向市場，能夠有利于明確市場和政府之間的關系，促進政府職能的轉變，使政府在市場運行過程中起到促進和引導作用。其次，政府要堅持“以人為本”，做到社會本位和民本位。服務性政府的本質就是社會本位和民本位，政府要把“以人為本”作為政府職能的定位，從而克服以往的“官本位”思想。再次，要創造政府公共服務的提供方式。在保證公共目標的前提下，把效率最優作為重要標準，采取直接生產、購買服務等方式。同時，要積極鼓勵和吸引民間資本對社會提供公共服務，從而建立一個高效率、低成本的服務性政府。

4.積極建立健全企業行政管理的法律法規，做到有法可依。

積極建立健全企業行政管理的法律法規，做到有法可依，是提高企業行政管理效率的重要舉措。建立健全并認真執行行政管理部門的各項管理制度，建立起適應企業行政管理的法律規范，從而形成合理有效的行政部門的法律秩序。提高企業行政管理的效率，就必須進一步加強行政管理的法律法規建設，健全行政管理過程中的工作機制，以法律和規章制度的行政共同促進企業行政管理效率的不斷提高。

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我國政府食品監管困境以及嚴重的“碎片化”現象由來已久，是當前政府監管乃至公共管理面臨的一大難題。社會普遍存在的地溝油現象，暴露出政府部門對食品鏈分段監管時的問題。因政府本身監管體制問題以及政府、企業、消費者三方在食品監管中作用的不對稱性等原因，食品安全問題屢禁不止，政府食品監管舉步維艱。如何采用更有效的方法，緩解政府食品監管的壓力，保障社會的食品安全，成為目前政府亟待解決的問題。

一、協同理論下政府食品監管整體性治理的理論概述

（一）協同理論。在協同理論中所說的協同就是指系統內部的各個組成部分之間能夠保持協調一致、共同合作，使整個系統達到一種有序穩定的狀態，產生出一個新的結構或是生成一種新的功能。[1]

1.協同效應。如果一個系統中占主導地位的是獨立運動，系統就會呈現出無規則的無序運動狀態；而如果各子系統相互協調、相互合作，占主導地位的是整體運動時，系統則會呈現有規律有序運動狀態。[2]

2.自組織原理。在《協同學導論》中，H?哈肯指出：研究一個工人的集體，如果每個工人按照經理發出的外部指示，而以一定的方式活動時，那么就稱它為組織，或具有組織的功能。在生產某些產品中所需協作活動，來源于這種協調行為，這是不講自明的。如果不存在給出的外部指令，而工人們按照互相默契的某種規則，各盡其責而協調地工作，那么這種與前面同樣的過程，就稱為自組織。[3]

（二）整體性治理理論。整體性治理是對新公共管理的一種修正。針對政府追求效率所帶來“碎片化”的一系列問題，在長達20年之久的新公共管理運動實踐與反思之后，英國學者佩里？？？？？希克斯等人提出了一個管理的新概念――“整體性治理”或“整體政府”。其主要內涵是合作的“跨界性”，主張在不消除專業化分工、組織邊界的條件下，通過長期有效的制度化協作，促使社會公共管理各個主體，包括上下級政府之間、同級政府之間、公私部門之間建立多種聯系協同行動，以達到發揮整體效能的作用。[4]

二、食品監管存在問題的理性反思

（一）“相關部門”監管模式。從案例研究中我們發現，調查過程中出現最多的字眼就是“相關部門”。所謂“相關部門”監管模式，即是一種多頭監管模式。針對地溝油這一現象，可以管理的部門包括工商、質檢、藥監、衛生、環保、城管、公安等七個部門之多，但是最終為什么只有公安機關出面回應？所謂七個部門管不了一個地溝油，即是這種多頭監管的弊病所在。從這一點可以看出，目前行政責任確定方面存在嚴重問題，垂直領導下的監管難免導致部門或地方政府在行使具體行政行為時的權力間的推諉、扯皮，想要追求一種最優行政效果的可能性幾乎為零。同時，由于利益之間的相互博弈，對于一些部門間跨邊界的模糊問題，為了使利益損失最小化，所謂的“相關部門”就會選擇不管或是消極監管，這樣同樣使食品監管陷入為難的境地。謀求部門之間的協同，可以作為政府走出困境的出路。如果政府能夠給各行政單位設置一個統一的目標，圍繞這一目標研討出最優的方案。同時，不同部門之間的的跨部門績效考核，就能很好地避免所謂“相關部門”之間對于監管問題的不作為。所謂的部門利益，這樣即可以轉化為整體性的利益，“相關部門”為了這一整體利益，也就不得不做出有效的干預。

（二）政府單一化監管難度太大。地溝油死灰復燃，解決多年也沒有得到有效解決，其實也不能完全將責任推諸于政府之上。單單讓政府承擔一切，政府也感覺到力不從心。不言而喻，食品安全問題涉及政府、企業和消費者三方關系。市場經濟的發展，促進了食品行業的高速發展，然而由于市場本身的自發性、盲目性和滯后性，很容易導致食品行業內部的混亂。由于行業競爭日趨激烈，行業中的“逆向選擇”，使得行業發展舉步維艱。企業自然就會選擇將損失轉嫁給消費者，正如廉價的地溝油生產一樣，企業為取得最大化收益，就必須消耗最小的生產資本，這樣最終利益受到損害的還是普通消費者。那么，單從這一點來說，企業是不是也要發揮一定的作用呢？我們都知道，大凡食品行業，都有具體的行業內部規范。如何將這種規范與政府監管很好地結合起來，是一個需要我們考慮的問題，畢竟單方的力量總顯得是相對薄弱的。這樣，多方協調顯得尤為重要。

三、政府食品監管的模式建構

（一）政府橫縱向協同監管模式。中央政府作為垂直領導者，需為地方各政府設定一個整體性的治理框架。各行為主體要在整體治理框架之下，明確各自目標。這個目標當然不帶有盲目性，需通過各級政府多方協調達到一個最優化的目標。圍繞這個目標，以節約行政資本為目的，各監管主體共同行動，合理配置已有資源，防止監管中出現監管盲區、監管交叉。同時，需要看到的是，在部門橫向管理上，各部門的具體職責應該是不相同的，當然在縱向上總體目標一致的前提下，橫向上的目標不盡相同，亦即每一部門的具體行政目標是不同的。有效的部門管理方法，應當是將跨部門的目標納入組織績效考核的指標當中。現實中，往往是采取多部門分環節進行食品監管，這也正是監管不力的原因所在。跨部門目標達成度作為部門績效考核之后，組織各部門之間“各自為政”的現象將得到明顯改善，行政過程中的“碎片化”、“部門化”漏洞也可以得到有效緩解。圍繞在制度本身的管理斷層，也可以被重新修復。這樣，也就不至于造成部門間責任互相間的推諉、扯皮。

（二）政府與社會協同監管模式。政府的權力本身來源于社會，當然需要反哺于社會。社會力量對政府監管的外部壓力，是推動政府監管改革的強大動力。實現政府與社會在監管上的協同，應當是一種很好的模式。探尋政府與社會監管之中的平衡點，成為政府與社會監管的核心。企業食品生產，作為食品安全問題產生的最初環節，必須作為政府社會協同監管的第一道防線。行業內的自主監管機制固然發揮一定的作用，但是政府還需要在宏觀上為企業提供總體的監管機制。政府作為監管機制的提供者，無形中決定著食品監管的目標、食品生產的發展方向。這樣，企業食品安全生產有章可循。同時，消費者作為食品的最大消耗群體，該力量融入到監管體系后，一是作為維護自身權益的有效途徑，另外可以為政府監管提供大量信息來源，能有效解決因信息閉塞導致的監管紕漏或是監管不力。

當然不可否認的是，政府監管作為食品監管最強硬、最有效的方式，始終應當把它作為約束行業規范的手段。同時，社會參與也是監管領域不可忽視的組成。諸如企業自律、媒體監督、消費者舉報、第三方評估，都可以看做是社會參與的重要內容。政府積極干預與社會協同參與，必然是解決食品行業秩序紊亂的絕佳方法。

【參考文獻】

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一、高校行政管理執行力缺失的成因

（一）崗位服務意識不強，工作效率難以提升。組織領導指導的實現關鍵在于落實，落實是工作態度，態度不認真，是導致指導偏差最大的根源。崗位人員對待工作經常草草了事、缺乏責任心感和崗位意識;對于領導交辦的任務在開始做之前就缺斤少兩，導致預期與成果大相徑庭。低效率成為妨礙高校事業發展的絆腳石，落實不當導致各項工作目標無法按預期發展，責任感的缺乏使行政發展喪失完善的執行力。

（二）制度執行缺乏嚴肅性。我國高校的很多規章制度是堪稱完善的，但在執行過程中，制度不能得到很好的落實，關鍵工作若無分工則責任松散，公共事務無人愿做，領導之間相互推諉，基層總作人員敷衍了事，這些制度往往停留在意識形態上或者公文之上，形同虛設。人民日報說過這樣一句很著名的話――實踐是驗證真理的唯一標準。實踐不能完好落實制度，只會摧毀制度的嚴肅性和說服力。

二、行政管理執行力缺失的危害

（一）行政管理人員責任感的惡性循環。在正常的工作體系之中，為得到更好的工作效果以及更高的工作效率，往往會進行工作職責分工，崗位工作者各司其職。但是如果分工不明確，會有職能相交的事宜被互相推諉。繁重的工作人人規避，自私的工作情緒蔓延，接到手的工作任務挑三揀四，上級領導雖能根據實際情況制定正確的決策，卻往往沒有得到很好地執行。

（二）對學院教學環境的直接影響。在一個高校之中，行政管理階層的決策及規章制度的制定往往左右該學校的發展進程。完善的制度及工作的落實可以使學院的發展名聲在外，相反不齊全的制度和行政管理執行力的缺乏會導致學院管理秩序混亂，教學質量下降。精氣旺盛的青年沒有成長在制度嚴密而管理合格的環境只中，恐怕后果不僅僅是影響學院名聲，還會向社會輸出低素質人員，對社會的長期發展而言怠之大矣！

（三）工作難以分辨責任方。很顯然的，行政管理人員若是工作秩序混亂，分工不明，落實不到位，工作事故頻頻發生在所難免。而事故的發生不可怕，可怕的是問題出現后并不能很好地反省和改進，隱患只會越埋越深。教學管理決策系統左右著教學管理系統的運行，而一個工作責任相互推諉，工作事故無人負責的系統，如何能使學院教學管理系統以及行政管理系統正常高校地運作？

三、高校行政管理執行力缺失的應對措施

（一）完善規章制度。為使教育教學管理有章可循，有法可依，應根據學校實際情況制定符合學校情況的教學管理規劃制度，從而逐步形成科學而規范的教學管理模式和學風管理體系。科學制定教學計劃運行表、課表、考表等審批制度，并委以監管人員嚴格執行。增加學生對老師及老師對學生的相互評價監督體系，共同促使教學質量的提升和提質。科學化的教學管理制度保證了學校有良好的教育教學環境，確保學校教學的計劃只需要，逐步形成常規向上的教學環境的的良好規劃。

（二）工作中實施科學化管理。（1）教學管理決策系統左右著教學管理系統的運行。由于高校行政管理主要是對教學過程中知識信息的溝通、甄別、傳播和制造，因而教學信息的管理又稱作教學管理決策系統的基礎。（2）教學狀況信息反饋系統主要包括教學巡視員制度、學生教學聯絡員制度等。正確的決策依賴于溝通。教學狀況信息反饋系統要求及時得到有力和有效的信息，以便使相關管理部門在充足準確的準備下，有效管理和指揮高校學業進程的順利進行。

（三）創立齊全的組織機構。通過這種階級管理系統的實

施，產生了以下三點效果：（1）管理者各司其職，強化了他們的職位意識。不同崗位的人都有各自的職責和義務，同時，也明確了各自的職業規劃，充分調動了管理者的積極性。明確崗位責任，結果是帶來競爭，恰當的競爭活躍著整個職場，最大限度地發揮各自的能力。（2）使高校行政管理環境步入健康發展的格局。

結論：高校行政管理執行力缺失是長久的工作經驗累積以及制度的發展過程之中逐步出現而且頗為頑劣的病根。而參考了大量高校管理事例，佐以多位著名學者針對此問題提出的治理對策，我們可以發現行政管理執行力缺失并不是無懈可擊。相反，從細節入手，通過完善制度、提升教學工作人員、行政管理人員的綜合工作素質等等措施，我們可以逐步完善并最后徹底根除這個問題。而根除問題最大的阻礙，是落實。再聰明的頭腦，如果沒有一張能說會道的嘴和勤勞的雙手也是徒勞。

放眼世界，各類歐美名校、常青藤名校聯盟等等大明如雷貫耳，而我國除了清華北大復旦等寥寥幾個高校出名，剩下的在世界范圍皆默默無聞。由此可見我國各類高校不但要從行政管理方面入手提升教學、管理質量，也要借鑒世界名校的管理，取長補短。高校的管理如一個人的成長，在學習進步的歷程之中取其精華，去其糟粕，最終發展成為一個更加完善的教學環境，從而提升我國教育質量以及國民素質。高校行政管理改革，勢在必行;行之有效，則必煥然一新。

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隨著計劃經濟轉變成社會主義市場經濟改革，行政事業單位內部環境發生了巨大轉變，地方各級部門宏觀經濟調控的能力，預算管理的需要，必須對行政事業單位財務管理實施詳細的內部控制，根據我國《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國會計》和國務院各個單行條例和財政部有關法規的要求，已經制訂了詳細的《行政事業單位的內部控制規范》，把地方各級政府的行政事業單位的內部控制，各級各部門的預算、開支、資產管理、項目管理等項目，都需要進行內部監督和控制。

一、行政事業單位財務管理內部控制的必要性

行政事業單位內部控制是一切財務管理工作的基礎，在事業單位存在一些管理力度不足，對于國家宏觀調控事宜和民生服務保障不足，部分事業單位的存在坐等靠的思想，監督走過場，服務力度不足，實際執行遠遠不到位，存在嚴重的后果，行政事業單位內部控制非常重要。行政事業單位的財政稅收的管理大量資金，存在的風險，一系列制度和實施相關措施，通過行政事業單位的財務管理，能夠提高了經濟活動的風險規范和管控的能力。

針對會計崗位設置為，按照《會計法》實施嚴格要求，規范財務會計流程，完善行政事業單位財務管理內部控制制度，完善財務管理的有序管理，建立財務組織結構可以相互牽制。特別要注重審批機關的責任制，對會計人員的崗位職責如出納、審計等明確規定，加強對新財務管理的內部控制。其次，行政事業單位的財務管理必須保證資金的合理有效利用，與行政監督職能，最好能為公共管理，使內部人員相互監督，充分發揮內部控制制度在監管中的作用。

二、行政事業單位財務管理內部規范的內容

行政事業單位財務管理內部規范的具體內容主要包括：行政事業單位財務管理內部控制程序，完善行政事業單位內部控制規范，加強行政事業單位內部控制方法。

（一）行政事業單位財務管理內部控制程序

行政事業單位內部控制工作，按照事業單位的實際工作規范和會計工作的性質。建立財務內部控制系統，從而監督行政事業的機關領導，科學合理的制定下一步行政事業會計設計流程，要明確行政事業財務管理實際控制內容。

（二）完善行政事業單位內部控制規范

行政事業單位的財務管理內部控制需要一系列的控制規范，加強崗位責任，業務流程安排，預算開支安排，獎勵考核績效安排等等一系列的有機結合，是財政管理的一部分，提高財政管理有利于自上而下的內部管理變成自下而上的具體目標，從而保證國家的財務信息真實準確，資金安全等等。

（三）加強行政事業單位內部控制方法

行政事業單位的內部控制方式方法，確保控制方法，各級單位建立健全了財務管理的規范，內部控制的環節不需要面面俱到，但是，具體環節的關鍵點要加強控制，內部體系要明確一些控制點，做到預警機制的評價，報告的應急和防范規章制度，避免了內部控制的損失和失誤。

三、行政事業單位財務管理內部控制存在的問題

行政事業單位財務管理內部控制存在一系列的問題：包括行政事業單位的內部控制的控制力不足，內控的認識力度薄弱，行政事業單位崗位賬目混亂。

（一）行政事業單位的內部控制的控制力不足

目前，行政事業單位的內部控制主要包括預算控制、績效控制、決策控制、分析控制等等，各個單位基本能夠嚴格保證財務管理有效進行，財政資金的每一分錢都用到有效的地方，做到了會計工作計劃編制和會計工作計劃的實施分離，做到了再次監督，有效決策。有效明確決算和預算的有效執行。

（二）行政事業單位內控意識明顯不足

當下，部分行政事業單位對于內部控制的思想還是明顯不足，遠遠沒有意識到內部控制重要性，良好的內部控制可以讓財政資金發揮有效的效益，部分單位以財政經費不足，人員編制不夠等理由逃避內部控制，將內部控制當成一項任務進行應付，忽視有效執行財政控制的手段，讓內部控制停留在紙上，不能形成有效的合力等等。

（三）基層行政事業單位不重視內部控制

目前，基層部門，甚至一些基層部門還沒有建立行之有效的內部控制制度，甚至有些單位沒有固定的規章，就是領導的喜好，往往不能形成有效內控機制，隨意性較大，有些單位甚至按照領導的喜好，甚至個人喜好，內部管理無章可循。有些單位雖然制定了財務管理一些有效的規定，但是，往往長期擱置不用，某些財務管理規定只是約束會計和出納，單位各個領導并未知道有此內部控制，無法約束單位領導的種種行為，會計內部控制不能持續建立。

四、如何加強行政事業單位的財務管理內部控制

建立加強行政事業單位的財務管理內部控制法規建設，加強內部控制必須加強固定資產管理，加強行政事業單位的財務管理內部控制的人員培訓工作等等。

（一）加強行政事業單位的財務管理內部控制職業道德建設

必須進行加強會計職業道德規范和對于會計實施社會主義職業道德教育，進一步加強會計的職業操守，加強會計職業道德道德建設，特別是要抓住行政單位財務規則的國家實施，金融機構的規則《事業單位會計準則》、《事業單位會計制度》和內部控制規范的行政機構，管理水平的奠定基礎。

（二）加強內部控制必須加強固定資產管理

固定資產管理方面，不少單位并為形成有效的固定資產管理，很多縣級單位并為建立長之有效的固定資產管理辦法，聯固定資產總賬都未建立，會計總賬沒有形成有效的管理制度，不少單位并為由固定資產價值和數量，質量的變化，長期以來借入和借出十分混亂，造成一些固定資產增值無法體現，造成國有資產的流失，其次，會計管理對于資產管理不當，導致部分單位的費用沒有嚴格按照規定進行先批后付，導致資金不能及時回籠。

（三）加強行政事業單位的財務管理內部控制的人員培訓工作

行政事業單位單位財務管理的內部控制需要，各級預算開支需要政府財政部門的專項撥款，相比其他企事業單位，行政事業的資金十分有限，因此，必要經費預算管理更加重要，必須節約開支，讓最有限度的資金發揮最大的效果，行政事業單位應該最少的資金發揮最大的效果。高效財務管理隊伍起到效果肯定就會起作用了，高尚道德情操、高效業務培訓、耐心為民的服務意識，讓行政事業單位樹立花最少的錢，辦最大的事情。進行定期的高效培訓和充分業務培訓有效履行自己的職責和義務。

五、結語

國家行政體制不斷改革，公共財政體系已經深入人心，我國行政事業單位財務管理上升到一個新的高度，為了適應財政體制的發展，讓沉睡的財政資金喚醒起來，我國各級行政事業單位進行新的管理模式和管理技術。隨著計劃經濟轉變成社會主義市場經濟改革，行政事業單位內部環境發生了巨大轉變，地方各級部門宏觀經濟調控的能力，預算管理的需要，必須對行政事業單位財務管理實施詳細的內部控制，行政事業單位的內部控制是國家宏觀調控的重要手段。由此可見，在行政事業單位加強則務管理的內部控制是非常重要和非常必要的，因此，必須對行政事業單位進行內部控制進行有效的分析。進一步行政事業單位則務管理內部控制中存在的問題進行了分析，并提出了相應的加強行政事業單位則務管理內部控制的措施，希望對提高行政事業單位則務管理的內部控制有所深刻的幫助。

參考文獻：

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[4]何瑞萍.園林行政事業單位財務管理存在的問題及對策[D].昆明理工大學，2015.

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俄國著名教育家烏申斯基說,學校有三要素――行政管理、教育和研究。高校的行政管理是實現其教學、科研和社會服務功能的基礎。高等學校行政管理的質量如何,直接關系到高等學校的生存與發展。作為行政管理的首要要素――人員要素,它既是行政管理的主體,又是行政管理的基礎。

行政管理要靠人來組織實施,行政管理活動本質上是人的活動,離開了人的要素,行政管理也就無從談起。高等教育的可持續發展離不開高校行政管理人員的智慧和潛能。在全面推廣教育質量工程向管理要素質,向管理要效益,向管理要人才的形式下,高校行政管理人員素質的提高顯得很是緊迫。

一、高校行政管理人員應具備的基本素質

面對來自時代、社會以及自身的挑戰,高校行政管理人員對自身的素質需要有全新的認識。行政管理人員自身素質的高低直接影響學校的決策,影響師生的行為、教學質量和辦學聲譽,直接關系高校的發展。因此,探索培養和提高高校行政管理人員素質的途徑具有重要的現實意義。高校行政管理人員的素質是多方面的,但必須具備以下基本素質:

(一)政治思想素質

政治思想素質主要是指行政管理人員應當具有的政治方向、政治立場、政治思想品質和思想作風。政治思想素質是基本素質中最重要的素質之一,良好的政治思想素質是做好行政管理工作的根本保證。高校肩負著培養中國特色社會主義建設合格人才的重任,行政辦公室一方面要對學校的各個職能部門及學校的教學單位做好服務、綜合協調工作;另一方面又要對學校領導做好參謀、咨詢工作。這就要求其工作人員在政治上必須堅持黨的教育方針,認真學習科學發展觀,切實領會其精神實質,樹立全心全意為全校師生員工服務的思想,不計名利,忠于職守。

(二)能力素質

能力一般是指完成一定活動的本領。高等學校行政管理人員應具備以下方面的能力:一是獨當一面的管理能力。即指獨立地完成自己所分管工作的能力。同時在管理工作中要多謀善斷,能夠從多種主意中選擇出最好的主意來,能從多種辦法中選擇出最佳的辦法來,并堅持果斷地去實行它。高等學校行政管理工作,門類眾多,任務繁重,各部門、各崗位的行政管理人員只有充分發揮自己的主觀能動作用,人人起到獨當一面的作用,才能做好全校的行政管理工作。二是協調能力。是指善于處理上下左右、校內校外、各部門之間等各種關系的能力。三是自我控制能力。它要求行政管理人員在日常工作中要沉著、寬容、耐心、頭腦冷靜、豁達大度,善于控制自己的感情沖動,學會共處,和善地與人共事。遇事能冷靜、客觀地分析問題,正確地處理好工作中的各種矛盾。

(三)心理素質

隨著社會的高度發展,生活節奏的日益加快,人們受到各方面壓力的不斷沖擊。繁忙的工作、錯綜復雜的關系以及名利、健康、待遇、生活等方面的因素都會使人們在心理上產生不同程度的壓抑感和威脅感,造成這樣或那樣的心理偏差,使現代人的心理時常處于緊張不安之中。因此,應該保持一種良好的心態,學會自我調節,這就需要良好健全的心理素質。健全的心理素質表現為充沛的精力、博大的胸懷、敏捷的思維、穩定的情緒、堅強的意志、健康的人格。在工作中不急不躁,不優柔寡斷,遇上挫折能吸取教訓,成不驕,敗不餒;有了成績能總結經驗;對待上級不卑不亢、對待下級不頤指氣使;出現分歧能大度容。

(四)創新素質

創新是一個民族的靈魂,是社會進步的永恒主題。高校是進行知識創新的場所,這種特殊的環境必然對行政管理人員提出特殊的要求。因此,高校行政管理人員必須具備良好的創新素質,在工作中要有開拓創新的精神。這就要求行政管理人員對事物的觀察要敏銳、思考問題要周密,善于發現間題,積極創造條件解決問題,善于結合自己的工作不斷提出改革措施,有克服困難,為實現工作目標不斷進取的能力。高校行政管理人員的創新素質主要包括以下方面:一是強烈的創新意識。一個人的創新能力最基本的要素是必須具有創新的激情和欲望。高校行政管理人員在工作實踐中要及時更新觀念,牢固掌握行政管理工作中的新思想、新問題、新動態,吸收最新的成果,創造性地將其運用于行政管理之中,能充分體現自己的個性特點,用新的思路、新的方法去解決行政管理中的問題。二是獨立思考的能力。充分的自信心,善于獨立思考問題,不墨守陳規是做好一切工作的重要條件,也是進行創新活動的必要前提。高校行政管理人員要使行政管理工作具有新穎性和高效性,就必須具備獨立思考能力,要善于研究新情況,積極創造條件,解決新問題。

二、高校行政管理人員創新素質提升的途徑

(一)加強政治理論學習

高校行政管理人員在價值觀念、人生追求、行為準則等方面受到來自外界的影響,他們在處理人情與原則得與失、義與利、競爭與公平的過程中需培養仁愛、大度、寬容、厚道的品性,在人與人的交往中堅守誠信原則,在處理日常事務過程中應以誠信為本,以忠誠服務的理念,以關懷友善的態度體現自身的素質。同時,還要自覺培養自尊、自立、自強及自信的個性,做到既正視挑戰、參與競爭,又能關心他人、與人合作,力求做到和諧統一,使自己成為一個具有較強法制觀念和良好職業道德的管理人員。

(二)提高道德修養

道德修養是綜合素質的源泉和基礎,道德修養分為職業道德修養和社會公德修養。前者建立在一定的專業技能基礎上,是高校行政管理人員發揮各自專業特長,服務于公眾的外部表現形式;后者是在日常公共事務中形成的,符合基本的行為規范的價值標準。當前,高校行政管理人員在價值觀念、人生追求、行為準則、情感意志等方面受到來自外界的沖撞,道德防線經受著各種因素的無情考驗。高校行政管理人員在處理人情與原則,得與失、義與利、競爭與公平的過程中,需培養仁愛、大度、寬容、厚道的品性,在人與人的交往中堅守誠信原則。在處理日常事務過程中,應以誠信為本,以忠誠服務的理念,以關懷友善的態度體現自身的素質。

(三)強化服務意識

人類已進入信息社會,高校行政管理人員作為聯系校內外的窗口,會接觸到各種各樣的信息。因此,首先要做好信息的收集、整理、分類等工作。行政管理人員要深入學校各部門了解實際情況,為決策者掌握第一手材料,保證決策的正確性,還要使決策者了解決策落實的基本進程,修正和完善決策,更好地把握全局,指導工作。其次,要充分理解決策者的思想、意圖,圍繞教育改革與發展這一中心,了解高等教育形勢及熱點問題,及時、準確、全面地了解國內外關于高等教育的各種趨勢和動態,既要做好具體工作,又要研究大事,全力以赴為決策服務。高校行政管理人員在行政管理過程中還要充分強化服務型管理理念,克服命令型的管理方法,不僅要遵循依法行政的原則依法辦事,而且要注意堅持以人為本,從辦事規則到辦事程序,都要盡可能地想群眾之所想,急群眾之所急,千方百計為群眾辦實事、辦好事,克服衙門作風和官僚作風,這樣才能贏得服務對象的滿意。

(四)樹立創新性的管理理念

面對多元化的文化、多角度的信息,高校行政管理人員經受著前所未有的挑戰。創新是其必須具備的素質,既是一種道德品質,也是一種心理品質,創新的意識、創新的激情、創新的意志決定著一個人創新能力的強弱。創新的特征體現在奉獻、進取、熱情、合作、忍耐等方面,是一個人潛在的精神和素質,行政管理人員應善于調動自身潛能,呼喚內心的真善美。因此,應重視人的因素,發掘人的潛力,從個體的心理、本性、行為等因素出發,以人性化的、靈活多變的手段進行管理。行政管理既是一個過程管理,又是一個細節管理,管理過程中凝結著每個人的性格、品性和習慣。高校行政管理人員在實施管理的過程中可以充分體驗自我實現的樂趣,以投入的、能動的、建設性的、自信的、負責的、接納的心態來銜接機關和院系之間、教學和科研之間、高校和社會之間的關系,整合來自各方面的信息,提煉高校改革過程中的新的管理經驗。

(五)培養健全的心理

社會貧富差距拉大、工作的繁瑣和壓力、家庭的不和睦、同事關系的緊張等現象,同樣干擾著高校行政管理人員的工作和生活。原本正常的思維和言行會因此而扭曲、變形。行政管理不僅是靜態的總結、數據式管理,更多的是一種動態性的、帶有人際關系色彩的過程管理。任何事務性工作歸結到底都是和人打交道,而人既有豐富的情感,又有千變萬化的性格特征。高校行政管理人員工作的最高境界就是既有原則性又不失靈活性,把每一次的與人打交道都當成緣分;將看似枯燥的日常工作做得如高山流水般清澈、利索;將形形性格各異的同事當成登高望遠的同伴。以心理保健的愿望出發,在日常工作中發揮自身的心理潛能,以穩定的心態迎接周圍的一切挑戰。

總之,在我國高校的快速發展時期,高校行政管理人員應該正確認識自己的定位和所應承擔的使命,在實際工作中要努力提高自身的基本素質和修養,不斷增強科學創新意識,提升工作能力,這也是提高校行政管理能力的有效方法和搞好高校行政管理工作的重要保證。

參考文獻:

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篇（9）

環境行政指導作為一種新型的環境行政管理手段，自問世以來，由于其手段的靈活性，效果的顯著性而得到廣泛的應用。在我國，雖然對環境行政指導的研究較少，但是大量的實踐證明，環境行政指導在環境保護領域發揮著重要的作用，而且在一些環境保護法律法規中也有不同程度的體現。本文分析了對行政指導制度的特征及其在環境行政管理中的具體體現，指出了我國環境行政指導制度存在的問題，并提出了完善的方法。

一、行政指導制度的特征及其在環境行政管理中的體現

我國行政法學界對行政指導的研究相對滯后，已有學者開始關注行政指導問題，但總的來說這方面的研究還比較薄弱，也沒有關于行政指導的專門立法。關于行政指導的施行對象、表現形式、依據均有爭論。現分析如下：

第一，行政指導在施行對象上是否只能針對特定的行政相對人個別施行，而不能大范圍施行。有學者認為，行政指導應針對特定的組織或個人[i]，有的學者則認為行政指導針對的是社會上具體的公民、法人或其他組織[ii]，還有的學者認為行政指導針對的是特定的行政相對人[iii]。

這種建立在針對特定行政相對人進行指導的理論無法解釋我國經濟活動和行政管理中的很多問題，例如我國的產業政策對相關產業進行指導，在全國范圍內對相關產業產生了巨大的影響，并不局限與特定的企業和個人。日本的行政指導領域是非常寬廣的，對特定企業的行政指導只不過是日本通過產業政策對經濟進行指導的具體表現。

第二，行政指導行為在性質上是否只包括具體行政行為而不包括抽象行政行為。這個問題與上面的問題相關聯。通常我們認為針對特定對象的行政行為都是具體行政行為，而抽象行政行為的特征則是針對不特定對象，可以反復適用。有學者基于行政指導只能針對特定行政相對人的理論不承認行政指導中含有抽象行政行為。

這個問題可以分兩個層次進行探討：一方面，考察各國行政指導制度和我國的表現實踐，我們可以看到各國都在大量運用制定產業政策、投資導向政策、經濟發展綱要等方式進行行政指導，抽象行政行為實際上在行政指導中承擔著更為重要的作用。另一方面，針對特定的對象進行的行政指導也往往是為了實現國家的產業政策、經濟發展規劃設立的目標。由于行政指導的特殊性，不僅可以有法律法規依據，還可以有政策依據，政策依據本身往往是行政指導有機組成部分。因此，在行政指導中排除抽象行政行為是不適當的。如果真的排除了抽象行政行為的行政指導，那么行政指導的作用就會被大大壓縮，起不到應有的作用。

第三，行政指導是否必須有法律依據。我國學者大多主張行政指導應當有法律、法規依據。有學者認為，行政指導應當在法律法規規定的權限范圍內進行。[iv]有的學者更指出，行政指導應當有組織法上的依據，也可以根據政策施行。日本學者通常對于行政指導的法律依據則沒有過多強調。日本學者鹽野宏認為行政指導不應當超過組織規范的范圍；行政指導是事實行為，對于行政相對人沒有直接的強制，因而無論是依據侵害保留，還是根據權力保留的原則，行政指導都不需要法律依據。[v]筆者認為，行政指導的法律依據在于其本身職能的限制和行政管理領域內的法律、法規和規章，以及國家和地方政府的重大政策。我國市場經濟條件下，特別是在尚無具體法律規范的領域中，主要是基于法律精神、原則和政策規定而采取的行政指導措施，顯然具有廣義的“法”的依據，是現代依法行政的一種特殊表現形式。因此，不能僅僅看到某些行政指導行為沒有行政法上的具體規定這一表面現象，就簡單地得出行政指導不合法的結論。現階段，一味強調行政指導必須要具有組織法和實體法的雙重依據，在我國是很難做到的，也沒有必要做到。

第四，行政指導是否與行政計劃、行政許可、行政處罰等截然分開。很多學者在研究行政指導時，一再強調行政指導的獨特屬性，忽視了行政指導與行政計劃、行政許可、行政處罰等手段的密切聯系，結果卻使得行政指導的定義更加模糊，甚至被忽視。實際上，行政指導作用于行政管理的各個領域（鹽野宏語），必然與其他行政手段交替運用或者互相輔助。將行政指導強行與其他行政手段隔絕的結果是行政指導成了虛幻的影子，最后難以說清楚行政指導究竟是什么。

將行政指導運用于環境行政管理領域，是環境行政管理的內在要求，也是現代民主與法治在行政管理中的必然體現。目前，在環境行政管理中，行政指導具體體現是：

第一，在國家政策中有很多體現。與法律相比較，國家政策對于環境行政指導的規定，更為直接、靈活。國務院分別于2002年2月和2002年3月修訂公布了《指導外商投資方向規定》和《外商投資產業指導目錄》，這兩個政策性文件都充分考慮到環境資源的保護。國務院在《當前國家重點鼓勵發展的產業、產品和技術目錄(2000年修訂)》中對生態環境保護有相關的規定：珍稀瀕危植物、野生動物保護及森林公園建設，野生動植物基因庫建設，生態環境及小流域綜合治理工程，《國家重點行業清潔生產導向目錄(第一批)》中為推行清潔生產，引導企業采用先進的清潔生產工藝和技術，積極防治工程污染作了明確的規定。

第二，單行法中有很多環境行政指導的具體規定。《大氣污染防治法》第9條規定：國家和支持大氣污染防治的科學技術研究推廣先進適用的大氣污染防治技術，鼓勵和支持開發、利用太陽能、風能、水能等清潔能源。國家鼓勵和支持環境保護產業的發展。第26條：國家采取有利煤炭清潔利用的經濟、技術的開發和利用。第30條：國家鼓勵生產和消費使用清潔能源的機動車輛，國家鼓勵和支持生產、使用優質燃料油，采取措施減少燃料油中有害物質對大氣環境的污染。第45條國家鼓勵支持消耗臭氧層物質替代品的生產和使用，逐步減少消耗臭氧層物質的產量，直至停止消耗臭氧層物質的生產和使用。

《固體廢物污染防治法》第4條規定：國家鼓勵支持開展清潔生產，減少固體廢物的產生量，國家鼓勵、支持綜合利用資源，對固體廢棄物實行充分和合理利用，并采取有利于固體廢物，綜合利用活動的經濟、技術政策和措施。第5條：國家鼓勵支持有利于保護環境的集中處理固體廢棄物的措施。第6條：縣級以上人民政府應當將固體廢物污染環境防治工作納入環境保護規劃，并采取有利于固體廢物污染防治的經濟、技術政策和措施。第7條：國家鼓勵、支持固體廢物污染環境防治的科學研究、技術開發，推廣先進的防治技術和普及固體廢物污染環境防治的科學知識。第8條、第18條、第37條也對環境行政指導作出了相應規定。

《清潔生產促進法》第4條規定：國家鼓勵和促進清潔生產，國務院和縣級以上地方人民政府，應當將清潔生產納入國民經濟和社會發展計劃以及環境保護資源利用、產業發展、區域開發等規劃。第6條：國家鼓勵開展有關清潔生產的科學研究、技術開發和國際合作，組織宣傳，普及清潔生產知識，推廣清潔生產技術。國家鼓勵社會團體和公眾參與清潔生產的宣傳，教育、推廣，實施及監督。第l6條；各級人民政府應當優先采購節能、節水、廢物再生利用等有利于環境與資源保護的產品。各級人民政府應當通過宣傳、教育等措施，鼓勵公眾購買和使用節能、節水、廢物再生利用等有利于環境與資源保護的產品。第32條、第33條、第34條、第35條、第36條也有相關規定。

《中華人民共和國自然保護區條例》第4條規定：國家采取有利于發展自然保護區的經濟，技術政策和措施。將自然保護區的發展規劃納入國民經濟和社會發展計劃。第9條：對建設管理自然保護區以及在有關的科學研究中作出顯著成績的單位和個人，由人民政府給予獎勵。

《環境保護法》第5條規定：國家鼓勵環境保護科學教育事業的發展，普及環境保護的科學知識。第8條：對保護和改善環境有顯著成績的單位和個人由人民政府給予獎勵。

上述政策與法律規定都是環境行政指導制度的具體體現。環境行政指導主要起導向作用，使用鼓勵、獎勵、稅收杠桿等方式，引導相對人實施有利環境保護的行為。 轉貼于

二、環境行政指導制度在環境保護中的重要作用

環境行政指導制度的重要性越來越被行政機關與公眾所認識，并運用于環境保護的各個領域，國外已經有成熟的理論和實踐。在美國，環境行政指導屬于環境保護機關可以采取的自愿性方法，以鼓勵和引導為特征，包括公共教育、技術援助、環境指導規范等。[vi]日本的環境行政指導可以分為：規制性行政指導、助成性行政指導、調整性行政指導。[vii]

第一，對環境立法起到檢驗和預測作用。根據環境保護的需要，我國有更多的環境法律出現，這些立法的實際效果需要檢驗，環境行政指導可以對這些立法的實際效用有一個評估。針對某一特定的環境問題，環境行政主體可以通過建議、勸告、鼓勵、獎勵等方式推行環境行政管理政策，這些政策被相對方接受并且實施，將理論轉化為實踐，并且在實踐中得到檢驗。[viii]同時，環境保護中有很多新問題，環境行政指導可以根據形勢的需要和法律原則來進行指導，而不僅僅根據法律具體規定。[ix]在指導的過程中，就會發現立法的空白和環境行政管理的實際需要，提出立法建議，制定新的法律。

第二，與常規環境管理相輔相成、互為補充。由于環境問題千差萬別，并不斷有新問題出現，立法天生具有滯后性的特點，會有法律空白產生。而這些問題，又必須予以管理，因此常規的環境行政許可、行政處罰均失去了依據，而環境行政指導可以根據現實需要，對利益進行誘導、調整。[x]同時，常規的環境行政管理方式往往具有強制性、剛性的特點，容易引起相對人的抵觸情緒，而環境行政指導是靈活、柔性的管理方式，當事人心理上更容易接受，并積極配合，從而保證環境行政管理目標的實現。[xi]

第三，對環境污染起到預防作用。環境問題是日常積累的結果。環境行政機關可以憑借其管理者的強勢地位，和其環境保護專業技術優勢，預知哪些行為可能會造成環境污染及污染的危害。[xii]預先通過行政指導方式引導相對人有意識的采取行為，避免污染環境，從而起到預防污染環境危險行為的產生。環境問題已經造成一定損害時，環境行政機關可以通過行政指導方式引導相對人積極采取補救措施，避免進一步損害。[xiii]

三、環境行政指導制度存在的問題

環境行政指導行為在我國現階段已逐漸受到人們注意，逐漸運用于環境行政管理諸多領域，取得了有目共睹的成效。但是，我國在推行環境行政指導過程中也存在一定的問題。

首先，法學研究不足，理論探討滯后，缺乏統籌考慮帶來了環境行政指導立法的不夠完善。我國從環境行政指令性管理過渡到環境行政指導體現了深層次的政治、經濟變革，而法學和環境學研究方面僅僅被動地反映了改革的成果，缺乏前瞻性的、深層次的研究。目前行政指導實務普遍地存在著行為不夠透明、動機不盡純正、關系尚未理順、責任不夠明確、救濟缺乏力度等問題。行政指導行為的規范化、制度化程度偏低，缺乏定義性、程序性、救濟性的明確規定。在理論層面又模糊不清，無法對行政指導提供有效指導;在操作上，除少數領域外，多數行政管理領域尚未形成比較規范的指導制度。環境行政指導法律制度抽象、籠統，缺乏可操作性，行政主體往往會以沒有法律明確規定為由而任意行政。

其次，環境行政指導缺少程序控制。行政行為的作出都必須依據一定的程序，程序實質上是一種引導環境行政指導實現多層次目標的預設軌道。沒有程序的公正，必然導致實體的錯誤。我國目前還沒有對行政指導單獨立法，也沒有國家統一的行政程序法，有關環境保護的部門法也不可能對此作出明確規定。現行環境行政指導由于缺乏必要的程序約束，很大的自由裁量性，并導致事實上的法律失控狀態。

第三，公眾對環境行政指導的參與比較少。環境行政管理機關往往憑單方的意愿就輕率做出了指導行為。行政機關作出一項指導行為，應將做出的依據、可行性及預期的效果公之于眾，使相對人認識到環境行政指導事項的可行性及可能帶來的收益，否則是不會得到相對方的認可的，指導行為非但不能達到預期的效果，甚至還會與相對方產生激烈的矛盾沖突。

第四，環境行政指導缺乏必要的救濟措施。對環境行政指導的救濟機制亟待完善。環境行政指導存在違法運用、不當運用或出現失誤的可能，因而需要加以約束和設定救濟辦法并有效運作，例如將其納入行政復議和司法審查的范圍。但實際上不但這方面的規定不完備，在某些方面幾乎是空白。行政訴訟法中未明確指明行政指導問題。雖然環境行政指導通常以相對方的同意為前提，不具有直接強制力，不直接產生法律上后果，但相對方基于聽從環境行政主體的指導行為給自己造成了損害，應該說是由于行政主體的行為造成了損害結果的發生，二者有因果關系。[xiv]

第五，推行環境行政指導的利益誘導機制不夠健全。環境行政指導的推行除了人們對行政機關專業技能、公信力的認可以外，還需要經濟利益因素刺激。但在我國的環境行政指導實踐中，關于利益誘導的規定則相對較少。一方面，環境行政機關只追求環境行政指導的實施，忽視利益誘導機制的建設。另一方面，對于承諾的誘導措施，常常無法兌現，給以后推行環境行政指導埋下隱患，不利于行政指導的發展完善。

最后，部分環境行政機關對于運用行政指導的管理方式還不適應，不了解，持觀望態度。由于一些行政機關對行政指導不太了解，不能自覺而主動地加以運用甚至不敢采用，甚至仍持完全否定和排斥的態度。很多行政機關迷信法律強制手段，希望迅速達到行政目的，缺乏與行政相對人溝通的技巧、耐心和自信，對包括行政指導在內的非權力強制手段持一種完全否定和排斥的態度。這種情形嚴重制約著行政指導措施的采用。

四、環境行政指導制度的完善

中國目前正處于經濟和社會轉型時期，環境保護工作承擔了巨大的社會責任，建立有靈活、高效的環境行政指導制度就顯得尤為必要。總結我國環境保護工作的成就與不足，借鑒日本等國家環境行政指導制度建設的先進經驗，建立和完善我國的環境行政指導制度。

第一，在制定我國《行政程序法》時對行政指導行為作出專門規定。對行政指導的定義、地位、作用、手段、目標、實施主體、實施對象、實施程序、責任、救濟、賠償等，為實施行政指導行為提供必要的一般法律依據。特別是在程序上體現行政指導程序的公開和公正。同時要明確規定行政指導賴以實施的手段，規范勸告、告誡、說服等相關制度。環境行政指導應遵循行政指導的法定程序。[xv]

第二，環境資源立法應當將環境行政指導作為一項重要制度予以明確。我國關于環境資源立法呈現多層次、多側面的特點，但是還沒有將行政指導作為重要制度，予以確認，由此帶來人們對于環境行政指導作用的模糊認識。應當通過行政法規以下級別的立法，對環境行政指導作出具體規定，加強環境行政指導的運用。

第三，充分發揚民主，鼓勵公眾參與環境行政指導的決策過程。環境行政主體在實施行政指導之前應當鼓勵相對人參與決策．行政機關可以通過調研、征求意見、聽證等方式盡可能的為行政指導相對方提供參與行政決策的機會。程序的平等就是參與的平等，只有為相對方提供了參加決策的機會，才能切實保障相對方的合法權益被充分考慮，才能有效地保障其權益。

第四，完善環境行政指導信息公開制度。環境管理機關因其地位、職能、工作性質、人員素質等特殊性，在環境信息的收集、整理和運用方面具有特殊優勢。應當完善信息公開制度，建立健全環境信息、提示制度，為行政相對人提供優質的信息服務，這對于正確引導行政相對人的行為選擇，保障經濟與社會生活健康運行，無疑具有特殊意義。[xvi]

第五，建立健全行政表彰、鼓勵、獎勵制度。社會主義市場經濟和民主法治的發展需要發揮激勵因素的作用，對于環境管理相對人的行為需要從正面加以引導、指導。環境行政機關通過正面表彰、鼓勵、獎勵等方式(包括非物質激勵因素)，引導和影響行政相對人的價值取向和行為選擇，這是行政指導的重要手段。行政表彰、鼓勵、獎勵不僅是單純的物質利益手段，其中既包括物質激勵措施，還包括且應特別注重對精神激勵措施的采用，往往是兩種激勵措施的有機結合。

第六，完善環境行政指導的救濟制度。傳統上認為環境行政指導須經相對方的同意為條件，不具有強制力，不直接產生法律效果，所以環境行政指導是不能獲得救濟的。但是相對方因為相信指導方而接受指導行為給自己的合法權益造成損害，這種損害結果與行政機關的指導行為是有因果關系的。由于傳統理論上對環境行政指導的錯誤認識，使環境行政指導排斥在救濟范圍之外。現實生活中，環境行政指導給相對方造成損害的案例很多。因此，建立環境行政指導救濟制度是十分必要的，應當將具有強制力的環境行政指導行為納入行政復議和行政訴訟的范疇。通過行政機關的內部層級監督和來自外部的法院的司法監督，規范環境行政指導，加強對相對人利益的保護。

總之，推行環境行政指導制度是現代社會民主政治潮流發展的需要，也是有效的實現環境保護，推行人類與自然和諧共處，實現人類社會可持續發展的需要。

注釋:

[i] 王克穩.經濟行政法[M].蘇州:蘇州大學出版社，1995.232.

[ii] 王連昌、莫于川.《社會主義市場經濟需要加強行政指導》[J].行政法學研究，1994，(1):39.

[iii] 胡建淼.《行政法學》[M]，北京:法律出版社，1998.412.

[iv] 方世榮著.《論具體行政行為》[M].武漢:武漢大學出版社，1996.203。

[v] ［日］ 鹽野宏著，楊建順譯，姜明安審校.行政法[M].北京:法律出版社，1999.145－148.

[vi] 美國國家環境保護局.環境執法原理[M].北京:民主與建設出版社，1999.16—17.

[vii] ［日］ 鹽野宏著，楊建順譯，姜明安審校.行政法.北京:法律出版社，1999.143－145.

[viii] Larmer，Paul.1994.A Soft-Paths Approch to Land Conservation. High Country News， September5.

[ix] 陳泉生，張梓太.憲法與行政法的生態化[M].北京:法律出版社，2001.290.

[x] Walker， Donald V.H.， and Martin E. Zeller， 1985. Promoting Public/Private Initiatives for Preservation . Urban Land， November.

[xi] 陳泉生，張梓太.憲法與行政法的生態化[M].北京:法律出版社，2001.290.

[xii] 日本環境廳.《Illustrated white paper on the environment in Japan》， 1985.

[xiii] 陳泉生.可持續發展與法律變革[M].北京:法律出版社，2000.305-307.

篇（10）

所謂的行政管理方式，即“行政機關為實現其管理職能而采取的各種手段、方法的總合。”它是為了適應當時社會經濟的發展，也為了推動政治的進一步延續，滿足人民的生活需要而逐漸產生并不斷發展變化傳承，符合歷史發展規律。隨著時代的交替變革，行政管理也在隨著社會變化而變化。新型的法治背景之下的行政管理方式，相應的做出自己的創新，來適應當前的經濟環境與人民需要。

一、行政管理方式

法治環境下的行政管理方式并非以人為本，以行政相對人作為其行政主體。相反的，它采用單一的強制性的命令式的方式來對行政當事人進行管制。這對我國行政管理的創新改革非常不利。

二、傳統的行政管理方式概要

目前我國的行政管理方式主要是繼承了計劃經濟時代的管理模式，它以政府作為其權力中心，以行政權作為其權力根本，行政機關采用強制性的管理手段對行政相對人進行單一的管制。隨著歷史的前進，這種傳統的的管理模式逐漸暴露了如下幾點弊端：

1.強調行政機關的主體地位，忽視相對人的權益。行政管理的傳統方式是行政機關對相對人的進行單一的，強制性的管制，兩者之間是對立的關系而不是合作交互的關系。這在一定程度上，將行政機關與行政相對人對立起來，二者無相通權益，同時，行政相對人的主體地位也被忽視甚至剝奪。原有行政模式可謂壓制型管制，它唯一的宗旨就是實現模糊抽象的人民的公共利益，其目標是貫徹落實行政主體的單方面意志，主要內容就是強制性管理行政相對人。行政相對人本應該是行政主體，結果卻變為被動的客體，與行政主體的關系簡單地被被定義為命令――服從模式。行政機關在貫徹自己主觀意志進行行政管理活動時勢必會對行政相對人的利益形成侵犯，往往會在潛在的層面犧牲個人利益，也就是說它侵犯了人名群眾的整體性與個性需要。作為我國行政管理方式中最組要的行政手段，強制性管理導致的問題不可避免。

2.堅守傳統觀念，難以突破創新。我國行政機關總是傾向于在在管理中采用強制性手段，行政相對人沒有機會表達自己的行政意見或者參與決策，久日久之就會嚴重影響其積極性與主觀能動性，從而阻礙他們為社會做出自己的貢獻。同時，社會復雜多變，而應對策略卻簡化單一，行政事務多種多樣，而履行方式卻簡約而不具備實際的操作性，我國權力資源剩余，而其他資源明顯不足，為了完成一些緊張必須的行政事務，就不免會對行政權力形成一定的依賴。這種依賴實際上是對行政方式改革創新的阻礙，因為它抑制了其他資源的再分配，也影響了其他權力的合理合法使用，使得繁雜的行政事務與簡約的履行方式之間的矛盾進一步激化，最終難以在創新中取得長足進步。

3.行政成本不斷增加，行政效能降低。我國行政機關在陳舊的行政管理方式中，主要通過禁止、強制、懲罰等手段來實現其行政目標。單一性的管理方式壓抑了行政相對人的主觀能動性，阻礙了其發揮聰明才智創造價值，在實施過程中實際上造成了行政相對人的厭惡反感。因此為了進一步壓制相對人，使其完全聽命于行政機關，那么行政機關就會耗費更多的人力物力財力甚至政治成本來達成目的，這勢必會造成更高的成本與更低的效益。為了改變這一現狀，行政主體與相對人就應該積極探索改變其相對的關系，形成相互合作，互利共贏的局面。

三、行政管理觀念的革新

實踐活動是以意識為先導，相應的行政管理方式的創新改革也要先從改變傳統的行政觀念開始。行政管理方式的變革主要體現如下：

1.管制型轉變為服務型。自古以來行政管理以行政權力為本，政府作為其權力中心擁有絕對的行政管理能力。政府為了實現并鞏固其行政目的，采用強制性的單方面的方式實行管制，這在現當代已不能與時代要求相適應。為了適應當前經濟環境之下的政治、文化以及人民生活需要，政府就必須轉變其職能，首先從管制轉為服務。服務型管理方式將成為行政管理的主要方向，也將成為其基本的行政理念與價值所在。政府只有為人民服務，為民做主，方可真正實現其行政職能的最大化。

2.單向性轉為交互型。行政管理采取單向性的管制是為了表達并強調行政機關單方面的行政意愿，只將行為結果傳遞與相對人，并不允許他們表達自己的意志或參與行政管理。新型的行政管理就要提倡其交互性，即給予每一個相對人以發言表決的機會或參與行政管理事宜的機會，強調相對人之間進行協商溝通的重要性。只有實現了行政機關與人民群眾的相互合作與監督，形成良好的互動體系，行政機關才能加強其行政管理過程中的科學性，以便更好地使民眾接受行政結果并進一步支持其行政管理工作。

3.強制性轉為合作型。行政權的本質與目的是服務人民，而不是強制性的向相對人傳達行政活動的結果。傳統的行政機關作為行政管理的權力主體是對相對人的進行強制性的管制，而新型的管理方式是將這種相互對立的關系轉變為相互合作的關系，使行政相對人也能主動積極地參與行政管理活動，以及自覺自愿的接受其行政決定。

4.單一化轉為多元化。陳舊的管理方式傾向于單一化管理，在轉變為服務型的管理理念之后，管理層面進一步擴大，同時人民生活的需求面也在不斷地擴展，傳統的權力為本的行政管理方式無法適應現代行政管理的發展。面對這樣的社會現狀，行政管理方式的多樣化將成為其首要選擇，從而更多地滿足行政相對人的社會需求，刺激行政活動的靈活性與能動性更加充分地發揮。

四、創新行政管理方式的思路

1.行政觀念。要實踐出效益就必須先行改變行政觀念，行政觀念的改變主要是從強制性的管制轉變為合作式的服務，政府將不再作為唯一的主體，而是給予行政相對人充分的自住性，從簡約單一的行政方式轉變為交互型，多元化，同時要走出封閉的行政管理方式，逐漸走向開放。

2.管理方式。我國傳統的行政權力資源過剩，應用到社會各個層面，而新型的管理方式則要求壓縮行政權力的適用范圍，減少成本，提高效益。它將不再作為絕對的行政主體，并且對行政相對人多樣的個性也給予更多地關注與關心，減少對其行政限制。同時我國相關的法律法規也將運用到行政管理過程中，保障期合理有序的運行，大幅度提高行政效能，提升行政管理的品質，促進政府與人民關系的和諧發展。行政方式的彈性范圍，增加其實施的柔和性，使行政主體感受到行政管理的人性化，以人為本而不是以權為本。

3.電子政務。電子政務在行政管理活動中使用普遍，是一種真正意義上的行政創新。通過信息技術尤其是互聯網的迅速普及，電子政務在行政管理中可以方便快捷的為民眾提供公共服務，成為轉變政府職能、加快改革、創新行政管理的重要途徑。

五、結論

我國的政府職能正在向公共服務型轉變，只在為人民服務，為民做主。行政管理方式也在向人性化轉變。在當今信息化技術膨脹的時代，電子政務的參與實際上正在為政府職能增添新的活力。在健全法律的監管之下，行政管理方式的轉變定能促進社會的可持續發展。

（作者單位：江西廣播電視大學）

參考文獻：

[1] 陳世香.公共行政文化及其影響的系統分析[J].探索，2006（4）.

篇（11）

城管執法工作成效關鍵在于人。必須樹立“忠誠、敬業、公正、文明”的城管精神來凝聚隊伍。要適應新形勢，城管執法的隊伍建設必須有新的舉措。一要嚴把進口關，新進城管執法人員除了應符合公務員的公招條件外，所學的專業應為法律專業。逐步提高隊伍的法律素養。二要加強政治思想教育，城管執法隊伍在某種意義上說就是市容警察，具有半軍事化的工作特點。其工作環境相對復雜，加班加點多，有時還要受委屈甚至于挨打受傷。需要有較好的政治業務素質和心理素質，應該增強他們的光榮感、責任感、使命感。同時切實解決好福利待遇，執法隊伍的工資福利待遇和業務經費必須由財政全額預算，并保證使用，使城管部門權利與責任直接掛鉤，權利與利益徹底脫鉤，從而增強城管工作的有效性。三要落實責任、強化管理。依法管理是實現長效管理的基本前提，要真正建立依法管理機制，必須完善崗位責任制。制定具體的實施細則和科學規范的考核、獎懲辦法，逐步建立健全各項管理制度，形成規范的管理體系，使各項工作都有法可依、有章可循。四要加強業務培訓。從根本上提高執法人員對法律法規的學習理解能力；對法制宣傳的語言表達能力；對違法行為分析判斷和現場處置能力。

二、切實加強城市管理行政執法工作，理順領導協調機制

城市之間的競爭，核心競爭力就是城市管理，高效能的城市管理能優化資源配置和擴大功能空間，同時還能降低城市運營成本，提升城市對資源和要素的聚合力。強化城市管理又是構建和諧社會的基礎平臺，有形資源和無形資源都在這個平臺上配置，好的城市管理有利于社會進步，化解各方面的矛盾。黨的十六屆六中全會提出了構建社會主義和諧社會的重大戰略任務，明確提出要建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能。

城市管理可以涵蓋一個城市政府所有工作，包括經濟管理、社會管理、人口管理、治安管理、生態管理等。在目前法律法規相對滯后的情況下，部門之間、領導之間、上下之間的權責有很多不明確的地方。有必要建立以主要領導掛帥，由政府各相關職能部門負責人和轄區主要負責人參加的城市管理高位協調機構。通過相應的規定，理清各方面的城市管理職責，將部門之間、行業之間、條塊之間、上下之間與城市管理相關的橫向聯系全面貫通，決策城市管理中帶共性的重大問題，協調推進城市管理法規的執行。從宏觀上、源頭上解決城管執法職責不明，配合不好，保障不力的問題，為“大城管”提供一個有效的平臺。

三、研析供需矛盾，理清疏堵思路

在現階段社會主義市場經濟條件下，有需求必然有供給，像修鞋、修自行車、縫補衣服、賣早點等就很難根本杜絕。因此只有按照“堵疏”結合的原則，在“堵”的同時，對一些確有市場需求、關乎群眾利益的經營項目的無證攤販，積極采取“疏導”的方法，實行分類、分級的管理，這樣即可解決部分弱勢群體就業問題，緩解社會矛盾。一要區分行業：如修車、修鞋、擦鞋、縫補衣服等群眾生活需要的服務項目，可按照“便民消費進社區，便民服務進家庭”的形式把這些攤點從大街、鬧市區疏導至社區的居住區各個點上。二要區分區域和地點：應根據我市建城區客觀條件，劃分嚴、嚴控區、控制區三種區域，實行級別化管理。在嚴域內禁止任何形式亂設攤點和占道經營。三要區分管理時間段。區分重點控制時間段，正常控制時間段，突發時間段，做到有彈性、有針對性、有重點。

四、倡導文明執法，規范執法辦案程序