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立足于谷物基本自給、口糧絕對安全，采取有力措施，把農業綜合開發資金投入和項目布局突出向糧食主產區和高標準農田建設聚集。一是要求各省區農發機構將土地治理項目的財政資金，進一步向糧食主產縣特別是谷物主產縣集中，繼續向《全國新增1000億斤糧食生產能力規劃（2009―2020年）》確定的800個產糧大縣傾斜。二是要求除河北、內蒙古、、青海等生態保護任務較重以外的省份，安排用于高標準農田建設的財政資金不得低于土地治理項目財政資金的90%。截至目前，中央財政已下撥農業綜合開發土地治理項目資金172.43億元，其中用于13個糧食主產區119.49億元。

二、優化建設區域布局

圍繞貫徹農業可持續發展戰略，國家農業綜合開發進一步調整和優化高標準農田建設區域布局。根據我國農業自然資源稟賦條件，以合理利用水資源為重點，統籌考慮土地、氣候和生物資源分布狀況，將全國農業綜合開發區域劃分為重點開發區、保護性開發區、限制性開發區，把高標準農田建設進一步向水土資源和生態環境承載能力較強的重點開發區聚焦，兼顧生態資源環境有一定恢復能力的保護性開發區，嚴禁在生態資源環境承載能力較差的限制性開發區開展高標準農田建設。

三、繼續提高投入標準

為強化公共財政對高標準農田建設的支持力度，根據地方實際需要，從2014年起，農業綜合開發中低產田改造項目與高標準農田示范工程項目實現并軌，統稱為高標準農田建設項目，并適當提高了畝財政資金投入標準。各省（自治區、直轄市、計劃單列市，以下簡稱“各省”）高標準農田建設項目畝均財政資金投入標準提高到以省為單位加權平均為1100―1300元，比2013年提高了近10%。同時，允許將2003年（含）以前年度中低產田改造項目區納入高標準農田項目范圍予以提質建設，其中1988―1998年（含）建成的項目區畝均財政資金投入標準不超過1000元；1999―2003年（含）建成的項目區畝均財政資金投入標準不超過800元。

四、積極扶持新型農業經營主體

國家農業綜合開發加強機制創新，積極扶持新型農業經營主體，促進現代農業加快發展。一方面鼓勵和支持從事糧食種植的農民合作組織、種糧大戶、家庭農場及龍頭企業等新型農業經營主體，單獨申報實施高標準農田建設項目。截至目前，中央財政安排農業綜合開發資金2.02億元，在14個省（區、市）支持169個農民合作社、家庭農場等新型農業經營主體開展高標準農田建設。另一方面，積極開展農業綜合開發高標準農田建設財政補助資金形成的資產交由農民股份合作社持有和管護的試點，增加農民財產性收入。

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高標準農田建設中，提升土地整體生態環境的措施主要有：一是完善和強化相關制度的約束力。與高標準農田建設的相關制度的完善是亟待解決的問題，沒有規矩難成方圓。不僅僅需要規劃，更需要完善配套制度，強化制度的約束力和執行力。消除土壤障礙因素，加強土地整治項目的后期管護，穩步提高耕地地力水平。二是大力推進農業科學技術的普及。盡可能改變或提高現有農業生產力，改變單打獨斗的“小作坊式”農業生產現狀。三是宣傳和激勵生態農業的快速發展。“莊稼一枝花，全靠肥當家”，提高糧食產量就不可避免地要使用化肥農藥等，這些又會造成環境污染、資源浪費。加強生態農業的宣傳，從思想上改變傳統農業思想。獎勵使用最小劑量的化肥農藥，科學管理土壤施肥，改變傳統養分管理方式，使用生態有機肥料，獎勵秸稈還田，推廣低碳、低耗、低污染的種植方式。四是限制高污染工業在高標準農田周邊發展。高污染工業將導致土壤生態功能的滅失，進而導致生物多樣性的降低。

有調查顯示，我國受重金屬污染的耕地面積已達2000萬公頃，占全國總耕地面積的1/6。根據歐美等發達國家經驗，土壤保護成本∶土地可持續管理成本∶場地修復成本，基本上是1∶10∶100的關系。目前土地污染最嚴重的地區主要集中在在大城市、工礦區周邊。尤以云南、四川、湖南、安徽、貴州等省最為嚴重，這幾個省的有色金屬礦山較多，再生金屬加工企業園區建設相對發達。調查顯示，華南地區部分城市有50%的耕地遭受鎘、砷、汞等有毒重金屬和石油類有機物污染；長江三角洲地區有的城市連片的農田受多種重金屬污染，致使10%的土壤基本喪失生產力。這就意味著污染最嚴重的地區在經濟較發達的地區。

當務之急是加強對重有色金屬礦采選業、冶煉業、加工業，鉛蓄電池制造業、皮革及其制品業、化學原料及化學制品制造業等企業的監管，督促其進行環境治理達標，減少廢水、廢氣、廢渣的排放。建立耕地污染補償修復資金，做到“誰污染，誰治理”。根據不同農區耕地土壤類型、耕作制度和生態環境，加快推進市、縣兩級配套監測點標準化建設，改善設施裝備，推進優化升級，逐步形成完備的全國耕地質量監測網絡和預警體系，對耕地質量進行動態監測。另外，就是減少化肥的使用量。可以說，糧食產量“十連增”的背后是高昂的生態代價，過多使用化肥和農藥，且高達65%的化肥使用不當，河流和農田成為長期滯留有毒物質的場所。

土地環保政策能否落實到位關鍵看地方政府是否真正履職盡責。因為中央只是指導和督促，真正還需要地方政府放棄GDP掛帥的思想，為自己負責，為百姓負責，為后人負責。敢于對造成土壤污染的行業說“不”。國土資源主管部門在“占補平衡”中要更加關注“占補”質量平衡。土地環境保護政策能否落實這個問題，并不是市場起決定性作用，真正起決定性作用的是政府部門。記得在鄂州市調研時說過：糧食安全要靠自己。這就需要對土壤污染，國家層面加強法規和技術標準建設，地方政府加強標準建設的同時，嚴格執法。形成一個上下統一的、牢不可破的土地環境保護體系。

二、建設八億畝高標準農田的籌資渠道和具體措施

建設八億畝高標準農田，需要很大的資金投入，這些資金單純依靠國家財政投資是完不成的，這就需要整個社會的共同參與。在尊重農民意愿前提下，鼓勵農民籌資投勞。將環保部門征收的污染稅和相關罰款納入高標準農田投入序列。進一步加大土地出讓金投入高標準農田建設的比例，積極引導信貸資金和社會資本增加投入，鼓勵社區和居民集資、公益捐助、基金利息等投資高標準農田建設，努力形成高標準農田建設的合力。

目前來看，高標準農田建設還基本上靠政府投資。隨著相關制度的逐步完善，更多的籌資渠道必將打開。

高標準農田是發展現代農業的主戰場，它集布局合理化、農田規模化、生產機械化、環境生態化于一體。農業產業化經營需要相關制度的推動，只要高標準農田建設能給農民帶來更多的收益，讓更多的人受益于農業產業化經營，就可以推動農業產業化經營。當然這就需要有相關制度做鋪墊，比如在國家進行補貼和獎勵的前提下，允許農民自籌資金進行高標準農田建設；落實農民承包地的流轉以及承包經營權抵押、擔保；鼓勵以聯合方式開展生態農業投資、發展農業產業化經營相關產業；補助農田承包專業大戶，補助農民興辦家庭農場；允許跨地區農業產業化經營，鼓勵土地出讓收入較多的、耕地后備資源不足的省份拿出更多的資金補貼土地出讓收入較少的、耕地面積較大或耕地后備資源豐富的省份。只有形成一個全國的“合力”，才能確保高標準農田建設的資金按時、足量到位。當然，不能忽視審計在資金籌措中的監督作用，沒有良好的審計，很可能即使籌措到了建設資金，也可能成為尋租的機會。

三、在城鎮化進程中，進行高標準農田建設，可能會遇到新的問題與挑戰

城鎮化仍然是耕地減少的主要原因，也是優質耕地減少的主要原因。在城鎮化進程中，進行高標準農田建設，可能會遇到以下問題與挑戰：

一是在城鎮化進程中，土地征收增多，新建成的高標準農田很可能成為城鎮化的土地征收對象。由于基礎條件比較好、建設成本低、示范效果好等因素，高標準農田一般建設在城鎮周邊。但是，在城鎮化過程中，這些地方往往又是建設用地、工業用地首征之地。不僅造成大量的耕地資源的流失，而且造成更多高標準農田建設過程中的資本的白白浪費。

二是在城鎮化進程中，城市擴張帶來的耕地污染，直接影響高標準農田。在農用地向城市用地流轉過程中，土壤表面的封閉，造成土壤“呼吸系統”的堵塞，而基本農田遭受重金屬污染的發生也并非個案。在城市邊緣地帶，城市擴張帶來了更多的工業、生活垃圾等污染源，增加了土壤中持久性的農化污染源。

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中圖分類號：F301 文獻標識碼：A

引言

建設高標準基本農田是我國土地整治改革領域中重要的組成部分[1-2]。國家高度重視對高標準基本農田的建設工作并頒布一系列相關文件，充分體現了基本農田建設任務的緊迫性和重要性，如：制定了建設全國高標準基本農田的相關專項規劃和總體規劃；開展農村土地整治重大工程建設，促進農田在受自然災害的影響下仍能產出高質量的糧食[3]。本文以廣東省為例，分析在政策的支持下具體地區是如何因地制宜進行高標準基本農田建設。

1 高標準基本農田建設的意義

高標準基本農田建設是通過土地整治的措施使農田達到集中連片、高量高質、設施配套、抗災能力強等要求，體現了運用現代化經營方式和技術的新型基本農田，是保證糧食與人均占有量相均衡的基本途徑，具有重大的現實意義和深遠的現實意義。

高標準基本農田建設是保證糧食高產量和優質量的前提，同時對因自然災害造成糧食不可預計的損害起到較強的抵御作用，為農田的安全形成一個“保護網” [4]。

高標準基本農田建設是防止水土流失的重要科學手段。廣東省因地勢、天氣原因每年出現洪澇災害次數較多，造成廣東省的水土流失現象嚴重。為此，多次針對水土流失問題開展了治理工作，但取得的效果不明顯。建設高標準基本農田是對水、村、林、路進行綜合治理，整體改進交通、水利、環保等設施，主要目標是保護農田建設，能有效抵抗災害所帶來的影響，是治理水土流失的最有效的手段之一[5-7]。

高標準基本農田建設是創建新型農業模式的前提，是加快新農村建設的先決條件之一。自改革開放以來，廣東省實行農田責任制，將農田承包給個體。這種經營方式是土地利用結構較為零散，阻礙了農田規模的壯大。隨著科技的進步，農業應該利用現代化科技和新型的管理模式推進高標準基本農田建設的進程，建設集中連片的農田模式。

2 廣東省高標準基本農田建設概況

2.1 廣東省建設區劃定形式

2.1.1 劃定原則

廣東省針對高標準基本農田的劃分原則是以國家土地資源部頒發的關于《高標準基本農田建設規范》文件為方向，結合廣東省的實際情況將劃定原則劃分為：集中連片、將農田進行集中化管理；重點整治土地潛力較大、取得效益較為明顯的區域；將國家及各地區基本農田示范區作為參考標準與之相銜接；以不打破行政界限為前提進行建設高標準基本農田。

2.1.2 構建指標體系

結合廣東省的實際情況，開展相關專家咨詢交流會。其主要內容是將廣東省的糧食生產能力、財政支持力度、基本農田的連片性、土地開發價值4個因素作為廣東省建設高標準基本農田的重要考慮范圍，并合理劃分了這些因素的在工作中具體比重。農田連片性占重點建設區劃分指標體系的40%，財力支持占25%，糧食生產能力占15%，耕地政治潛力占20%（潛力因子分為潛力一級、潛力二級、潛力三級跟別對應的量化標準是100、80、60）。

2.1.2.1 連片性

連片性農田進行集中管理，是我國基本農田建設的重要方面。該研究以廣東省2010年1：10000土地利用變更數據為參考，結合縣域行政界線與相鄰基本農田融合起來[8]。在融合的過程中要進行2次操作，第1次是將帶有公共邊的農田圖斑進行融合后，再將空間距離100m范圍內的基本農田圖斑進行第2次融合，每1次的操作過程的前后都要仔細核對面積、圖斑個數等相關數據，保持數據正常化。

2.1.2.2 糧食生產能力

高產量、優質量的糧食出產是高標準基本農田建設的基本要求。因而，將地區糧食的生產能力考慮到劃定重點建設區重點范疇內。廣東省于2009年將其中的40個縣（市、區）評為糧食大縣。

2.1.2.3 財政支持

建設高標準基本農田需要重新整治土地資源，依靠現代化農業技術來發展，所以需要大量的資金支持。在資金投放之前要充分考慮并結合廣東省近幾年對建設高標準農田資金安排。

2.1.2.4 耕地整治潛力

確定耕地整治潛力級別可以直接引用廣東省頒布的整治規劃文件中的結果數據。

2.2 基本農田劃定技術方法

基本農田劃定技術方法首先以土地整治的現狀對土地利用的調查信息為基礎，結合土地的實際情況，將土地利用的總體規劃結果對其進行評估、核實；要對基本農田保護片邊界進行綜合確定并將其編號、記錄，提取農田保護片的地類圖斑目前存在的信息；根據農用土地的分等成果提取基本農田質量相對應的等級信息，并按照規定錄入基本農田圖斑屬性與基本農田保護片；建立有效的數據庫并落實保護工作的順利進行，達到基本農田的劃定成果。通過對廣東省建設高標準基本農田舉措的具體分析，在建設過程中也出現了一些問題，發現并解決這些問題對建設高標準基本農田有著深遠的影響。

3 高標準基本農田建設中應注意的要點

3.1 探究地貌地形、水文地質特點

自然因素中的地形地貌、水文地質因素直接關系到高標準基本農田規劃方案的可行性和成效性。廣東省位于南方，其丘陵地帶與北方的平原地區存在著很大的差異。一定要進行地質條件的勘察。只有在全面掌握和了解這些基本情況之后，才能更加順利的開展工作。地形地貌以及水文地質等這些條件的觀察和分析，是為農田施工建設方案制定提供重要的信息和依據的途徑。在施工前，相關設計工作人員一定要深入到施工現場，做好規劃。要在實踐中真正做到因地制宜，根據不同的勘察結果采用不用的施工方法，制定科學的施工方案。總之，在高基準農田建設過程中，一定要注重基礎條件的分析和研究，綜合考慮多方面的影響因素，應該充分結合項目的施工特點，嚴格按照施工標準要求開展工作。

3.2 農田建設要積極對接其他的基礎設施

農田建設與水利工程項目建設之間存在著直接的聯系。水利工程建設是農業發展的重要保障和基礎。農田建設項目和水利工程建設的最終目標都是為農業生產和發展服務。在農田建設過程中，應該根據地方擁有的水利工程進行合理的規劃和建設，要充分利用現有的水利工程，盡量避免對其造成不良的擾動和影響。在高基準水利建設和土地整治過程中，將“最后一公里”的任務落實到位，取得最為理想的成績。

3.3 注重施工工程質量的監督與管理

農田建設施工質量控制和管理非常重要。只有確保工程施工質量，才能保障施工安全。在工程質量控制中，應該做好工程驗收以及施工過程質量控制等方面的工作；與項目以及立項等方面的工作人員取得聯系，調動全體管理以及工作人員的積極性。在工程實施的過程中，應該實施同步的監督與管理，將施工方與監理方的質量檢驗資料分類建檔進行管理。對施工過程中發生的一些工程變更問題進行嚴格的審核。工程變更一定要堅持以工程質量為中心，在確保工程質量的同時進行工程變更。質量控制是一項比較復雜的工作。在實踐中，一定要注重各種細節的管理，及時進行備報案等整理工作，將工程內業管理和外業管理相結合，確保工程質量的總體達標。

參考文獻

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[2] 沈明，陳飛香，蘇少青等.省級高標準基本農田建設重點區域劃定方法研究――基于廣東省的實證分析[J].中國土地科學，2012，26（7）.

[3] 鄧建中，周惠紅.基本農田保護分布圖的編繪及標志牌的制作――以廣州市花都區為例[J].地礦測繪，2012，28（3）.

[4] 張滿紅.廣東省基本農田保護工作20年回顧與展望[J].廣東農業科學，2010，37（1）.

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[6] 王增剛.GIS在高標準基本農田建設中的應用研究[D].江西農業大學，

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中圖分類號F301文獻標識碼A文章編號1002-2104（2014）03-0047-07doi：103969/jissn1002-2104201403008

高標準基本農田建設是依據土地利用總體規劃和土地整治規劃，在農村土地整治重點區域及重大工程、基本農田保護區、基本農田整備區等開展的土地整治活動[1]。大規模建設高標準基本農田已經上升為國家戰略，2011年10月的《我國國民經濟和社會發展十二五規劃綱要》提出：“嚴格保護耕地，加快農村土地整理復墾。加強以農田水利設施為基礎的田間工程建設，改造中低產田，大規模建設旱澇保收高標準農田”。2012年3月，國務院批復《全國土地整治規劃（2011-2015）》，明確到2015年，再建成2.67×107 hm2旱澇保收的高標準基本農田。建立基本農田集中投入和全域整治新機制，繼續實施116個基本農田保護示范區建設，重點加強500個高標準基本農田建設示范縣建設，新建5 000處連片的高標準基本農田保護示范區，此舉對于增強中國糧食安全保障能力、加快中國農業現代化發展，以及深化和擴展耕地數量、質量和生態全面管護內涵等具有重要戰略意義[2-3]。

與建設任務的艱巨性和重要性相比，在高標準基本農田建設方面的研究略顯不足。當前研究大多側重于政策解讀和宣傳方面，也有專家[4-8]就如何加快高標準基本農田建設提出了戰略思考和具體措施，還有土地整治實務工作者和研究人員[2，7-12]著重分析了當前高標準基本農田建設存在的問題及對策。然而尚未見到高標準基本農田建設的現狀評價方法的研究，更缺少研究現狀與高標準基本農田的差距度和差別化的投資的相關研究，而這方面的研究能有效確定建設區域的高標準基本農田的標準值、厘定基本農田現狀與建設標準之間的差距，并使資金投資與現狀相匹配，對高標準基本農田建設投資和決策具有重要參考價值，對落實和建設好2.67×107 hm2高標準基本農田意義重大。

在土地資源可持續利用的評價指標體系和方法上，國內外學者關注土地整理項目實施對自然生態環境和社會經濟環境所可能造成的影響，為全面評價土地整理活動的生態環境影響和進一步規范化、科學化管理土地整理項目提供了理論基礎[5-15]，也有學者從耕地整理的自然潛力和現實潛力兩方面建立了評價指標體系，采用適宜的方法實現了指標的定量化；而耕地整理現實潛力在評價時，主要從待整理土地所處的社會經濟區位、待整理土地本身的基礎設施狀況和區域耕地后備資源狀況等方面選取評價指標[16-19]。馮銳，吳克寧等針對高標準基本農田建設中集中連片、設施配套、生態良好等要求，運用理想解逼近法和限制因素組合法，對西南丘陵區高標準基本農田建設做出時序安排與模式分區[20]。本文借鑒已有成果，以四川省德陽市什邡市為例，在調查基本農田現狀的基礎上，根據高標準基本農田建設標準、實踐經驗和專家意見選取指標建立評價體系，構建差距度模型計量反映基本農田現狀與標準之間的差距，構建投資度模型計量反映差距度與投資額之間的關系，以指導高標準基本農田建設的資金投入和時空安排，也為土地整理規劃及項目設計提供參考。

1研究方法與理論模型

1.1研究方法

本文的研究思路為：①依據《高標準基本農田建設標準》，按照工程系統理論，運用層次分析法，確定目標層、準則層和指標層，構建評價體系；②確定各評價指標的權重，用特爾菲法，選擇15位相關專家，經過兩輪打分得出權重，使之能較準確地反應基本農田的現狀；③確定評價單元，考慮數據的可獲取性和行政村的相對完整性，本文以各行政村內的耕地為評價單元；④構建差距度gap degree （GD）模型和投資度investment intensity （II）模型，計量反映各評價單元與標準值之間的差距程度以及差距度和資金投入的關系。通過ArcGIS9.3建立數據庫，利用綜合評價法對評價單元現狀進行分析，對照已建成的高標準基本農田和相對應的綜合值，確定高標準基本農田的標準值S，大于或等于標準值的表明沒有差距，用0表示，暫不需政府投資；⑤采用自然斷裂法natural breaks 分級方法結合實際情況對小于標準值的評價單元進行分級，差距度為1級表示與高標準基本農田的標準值最接近，表明評價單元現狀較好，相應投資較少，5級表示與標準值最遠，表明評價單元現狀條件最差，相應投資最大；⑥案例分析與運用，檢驗模型和方法的正確性。

劉建生等：基于差距度與投資度的高標準基本農田建設研究與應用中國人口?資源與環境2014年第3期1.2評價指標的選擇與權重的確定

高標準基本農田是指一定時期內，通過農村土地整治建設形成的集中連片、設施配套、高產穩產、生態良好、抗災能力強，與現代農業生產和經營方式相適應的基本農田，包括經過整治的原有基本農田和經整治后劃入的基本農田[1]。根據目標體系和《高標準基本農田建設標準》，將建設分為土地平整工程，灌溉與排水工程，田間道路工程，農田防護與生態環境保持工程及其他工程[21]，建立指標體系應圍繞5大工程建設以達到建設目標。權重的確定采用特爾菲法，選擇15位相關專家，經過兩輪打分得出權重。指標及權重見表1。

（1）土地平整工程。根據高標準基本農田建設工程技術要求，土地平整應實現田塊集中，耕作田面平整，耕作層土壤理化指標滿足作物高產穩產要求[1]，考慮數據的可獲取性選取田塊集中度、田塊細碎度、田塊分維度、耕地坡度、有效土層厚度5個評價因子。田塊集中可減少耕地的耕種成本和提高基礎設施的使用效率，實現耕地規模經營[22]，可用田塊集中度表示，即評價單元內農戶平均經營田塊個數的多少；耕作田面平整主要通過田塊耕地坡度，細碎度、田塊分維度3個指標反映，耕地的坡度較大，則不易采用機械化耕作，因而生產成本通常較高，細碎度、分維度也間接反映田塊的平整度；有效土層厚度是耕地質量的重要影響因素，因此，耕作層土壤理化指標滿足作物高產穩產要求方面選取有效土層厚度這一評價指標。

（2）灌溉與排水工程。灌溉與排水工程指防治農田旱、澇、漬和鹽堿等災害而采取的各種措施，包括水源工程、輸水工程、噴微灌工程、排水工程渠系建筑物工程、泵站及輸配電工程[1]，應達到旱能灌、澇能排的基本要求，本文選取灌溉設施設計保證程度、排水設施狀況2個指標。灌溉保證率可用有效灌溉面積百分比表示，即以正常供水年內農田有效灌溉面積占區域內耕地總面積的百分數表示；灌溉設施條件指單位基本農田面積內的水利設施長度，根據土地現狀圖數據用Arcgis9.3量算評價單元內的水利設施長度。

（3）田間道路工程。田間道路工程指為滿足農業物資運輸、農業耕作和其他農業生產活動需要所采取的各種措施。包括田間道和生產路[1]，用通達度表示，田間道路通達度高，說明田間道路建設狀況好，連通性高，以田間道路通達的田塊數占田塊總數的比率表示[22]。

（4）農田防護與生態環境保持工程。農田防護與生態環境保持是現代農業的重要方向，防風固沙，改善農田小氣候，從而起到護田增產的作用。同時農田防護林網還會通過涵養水分、凈化空氣等改善農田周圍地區的大氣環境質量[23]。根據實地調查分好、較好、較差、差四等分別賦值4，3，2，1。

（5）其他工程。除土地平整、灌溉與排水、田間道路、農田防護與環境工程以外但與基本農田建設相關的其他工程，根據其他工程配套的實際情況賦值。

（1）數據標準化。由于收集的數據單位和數量級別不統一，在評價前應對各數據進行標準化處理，將其轉化為無量綱的純數值，使結果落到[0，1]區間，便于不同單位或量級的指標能夠進行比較和加權。2.1研究區概況及數據來源

什邡市位于成都市西北部和德陽市西南部之間，距成都市60 km，德陽市20 km，位于成都一小時經濟輻射圈內，并在成德綿經濟帶中處于有利地位，屬于西部經濟社會發達和經濟快速增長地區。地形為西北-東南走向，呈長條形形狀，居龍門山中段，103°47′-104°17′E，31°01′-31°37′N。2010年，什邡市幅員面積820.3 km2，耕地面積22 964.58 hm2，占土地面積的35.36%，其中平壩、丘陵、山地分別占耕地總數的88%、3%和9%。耕地主要分布在東南部平壩地區，基本農田面積19 911.27 hm2，主要分布在皂角、回瀾、元石、禾豐、馬井、隱峰、師古、南泉、馬祖、雙盛、湔氐等鎮。

什邡市屬于都江堰自流灌溉區，水資源較為豐富，境內有“1江2河3渠”，即石亭江、小石河、鴨子河，人民渠、紅巖渠、大寨渠。全市耕地以水田為主，有少許旱地和水澆地。據什邡市農業局中低產田情況的調查報告，全市土壤耕層深度比較淺，中低產田占現有耕地面積的62.25%，耕地質量急需提高。本文以什邡市的行政村為評價單元，以四川省德陽市什邡市101個村的基本農田為研究對象，土地面積數據來源于2010年什邡市國土資源局土地變更數據，社會經濟等數據來源于2010年什邡市統計局的《什邡市統計年鑒》和2011年12月和2012年4月份的現場調查數據、問卷數據，耕地分等定級成果（2007）來源于什邡市國土資源局。從2010年土地變更數據的地類圖斑中提取基本農田圖斑，運用ArcGIS9.3的空間分析方法將其圖層與土地利用總體規劃空間管制區圖和坡度圖進行疊加分析，扣除允許建設區、有條件建設區、禁止建設區和坡度>25°的耕地區域。

2.2差距度與投資度計算及分級

用ArcGIS9.3建立的數據庫，利用構建的差距度評價模型對什邡市的耕地現狀進行分析，對照已建成的高標準基本農田和相對應的綜合值，確定什邡市高標準基本農田的標準值；根據投資度模型計算各評價單元的投資額，再采用natural breaks 分級方法結合實際情況進行分級，如表2，差距度為0級的為高標準基本農田，投資也為0，GD為5級的現狀條件最差，投資應最大。什邡高標準基本農田差距度和建設投資分級

（4）在明確什邡市的差距度的數量和空間分布后，結合資金情況，按照先易后難、先難后易或者難易結合的原則，為土地整治規劃提供支撐，為什邡市高標準基本農田的建設和投資決策提供多方案參考。通過對運用GD和II模型的運用，確定什邡市高標準基本農田的標準值為0930，已經是高標準基本農田的村7個

3結論與討論

（1）本研究嚴格依據《高標準基本農田建設標準》，按照土地整理工程系統理論，確定目標層、準則層和指標層，構建評價體系，通過什邡市的案例運用，能較準確反應待建設的基本農田現狀，現狀條件比較好、差距度較小的基

（2）構建了差距度（GD）模型和投資度（II）模型的，計量反映耕地現狀與高標準基本農田之間的差距程度和相應的投資額度，為差別化投資、有效配置建設資金提供科學參考，也能指導高標準基本農田建設的資金、空間和時序安排。

（3）本研究在差距度和投資度匹配上做了有益探索，但評價指標體系中少量評價指標難以量化，只能定性評價。科學建設高標準基本農田還需要綜合考慮多方面的因素， 包括經濟社會條件、政策限制、行政導向等，這些因素之間又互為交叉、互為影響，有時甚至相互矛盾沖突，必須經過綜合分析、全面評判，才能做出科學合理的決策。如何進一步完善機制體制，構建政府主導、國土部門搭臺、相關部門集中投入的高標準農田建設體系，加大涉農資金在地方上的統籌力度，解決高標準基本農田建設中存在的資金投入分散的問題，以建設促保護，以建設促發展，將高標準基本農田建設作為解決現有耕地田塊破碎度的有效手段，并與土地承包經營權流轉、農業科技推廣相結合。同時，在高標準基本農田建設中如何做好公眾參與，尊重農民意愿，保護農民權益，正確處理好建設中“科學”與“民主”的關系，解決權屬狀況復雜等社會現實問題，這些都是應該進一步研究和探討的方向。

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篇（5）

中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2017）12-2228-06

DOI：10.14088/ki.issn0439-8114.2017.12.009

Study on the Potentiality and Regional Distribution of High Standard Basic Farmland

――Taking Yanbian as An Example

SUN Bo， LI Shu-jie， LIU Ya-nan， MA Xiao-wei

（College of Earth Sciences，Jilin University， Changchun 130061，China）

Abstract： Taking Yanbian as an example， from the perspective of determining the construction potential and regional distribution of high-standard basic farmland， the natural and geographical conditions，land utilization， grain production capacity， infrastructure and regional development in 5 aspects，14 indicators of the evaluation system were built. The basic farmland of Yanbian would be divided into three basic areas with high standard conditions，a little renovation and comprehensive rectification，and provide the basis for scientific construction of high-standard basic farmland. The results showed that the basic farmland construction conditions with high standard conditions were good， totaling 31 359.67 hm2，distributed in Dunhua and Antu. There were some deficiencies in the basic farmland，with an area of 70 093.97 hm2，mainly distributed in some counties and cities such as Dunhua，Antu and Yanji. Basic farmland comprehensive remediation should be comprehensive improvement in many aspects of land，water，roads，forests and villages，a total area of 197 932.92 hm2，which widely distributed in the state.

Key words： high standard basic farmland； construction potential； regional distribution； Yanbian

在國家將大規模建設“旱澇保收、高產穩產”的高標準基本農田作為重大舉措的背景下，吉林省在《關于加快推進高標準基本農田建設工作的實施意見》中提出，將基本農田按照基本具備高標準條件、稍加整治和需全面整治3種類型區域進行劃分[1]。本研究對延邊州高標準基本農田建設潛力及區域分布進行深入探討，有助于科學編制高標準基本農田建設計劃，推進土地整治。

1 研究區域概況及數據來源

1.1 研究區域概況

延邊朝鮮族自治州坐落于吉林省東部，北緯41°59′-44°30′，東經127°27′-131°18′，全州總面積達42 700 km2，約占吉林省總面積的四分之一。延邊州下轄8個縣（市），即延吉市、D們市、敦化市、琿春市、龍井市、和龍市、汪清縣和安圖縣。2014年，全州耕地面積為437 664.31 hm2，其中，基本農田總面積299 386.56 hm2，基本農田保護率達68.41%。

如圖1、圖2所示，從類型結構來看，全州基本農田中，旱地面積最大，占基本農田總面積的85.37%，水田次之，水澆地及園地、林地面積較小；從地域分布來看，敦化市與汪清縣基本農田面積較大，圖們市基本農田面積最小。

1.2 數據來源

基礎數據包括經濟社會狀況、土地開發利用水平等，主要來源于延邊州統計年鑒、延邊州土地利用總體規劃、延邊州各縣市耕地質量等別年度更新成果及國民經濟數據、統計表等；圖件資料包括土地利用總體規劃圖、行政區劃圖、土地利用現狀圖等，通過對延邊州國土資源局及相關部門進行調研獲得。本研究評價時點為2014年12月31日。

2 建設潛力綜合評價

2.1 評價單元的確定

以延邊州的全部鄉鎮（共計67個）作為基本評價單元，在整理、核實延邊州2014年土地利用規劃圖、土地利用現狀圖、基本農田保護圖及農用地分等成果圖等圖件的基礎上，基于ArcGIS軟件平臺，利用空間分析法將以上圖件疊加并確定高標準基本農田的建設范圍。

2.2 綜合評價指標體系及權重

確定高標準基本農田潛力就是有選擇地將基本農田劃定為高標準基本農田的過程[2]。延邊州地貌呈山地、丘陵、盆地三個梯度，以山地、丘陵居多，若僅以坡度作為評價基本農田的因素，則不能完全體現基本農田質量現狀以及各縣市的差異性。因此，為保證基本農田建設潛力評價科學合理，本研究遴選自然地理條件、土地利用情況、糧食生產能力、基礎設施條件、區域發展條件作為準則層，同時，評價指標的篩選也嚴格遵循全面原則、可行原則及可比原則[3]。在高標準基本農田綜合評價指標體系構建后，通過層次分析法（AHP）對比各層指標的相對重要性，在綜合分析的基礎上確定各指標的權重值（表1）。

2.3 確定評價指標分值

2.3.1 評價指標的獲取

1）自然地理條件。有機質含量、有效土層厚度、平均利用等別等自然地理條件的數據通過延邊州各縣（市）的農用地分等成果獲得。基于ArcGIS軟件平臺，將農用地分等成果與變更調查數據中的基本農田圖層相交，對每個評價單元賦予所需屬性值，若同一評價單元有多個屬性值，則按照以下公式確定整個評價單元的屬性值。

其中，Si為各評價單元中屬性值為i的全部圖斑面積之和，S為各評價單元的總面積，Xi為屬性i的數值大小。簡言之，本研究按面積比例確定各評價單元屬性值的大小。

2）土地利用情況與基礎設施條件。基本農田保護率、集中連片程度、新增耕地潛力、農村道路比例、森林覆蓋率主要通過土地利用變更數據庫獲得。基于ArcGIS軟件平臺，提取出基本農田、農村道路、林地等圖層，并導出屬性表以獲取所需數據。以延邊州各鄉（鎮）為基本評價單元，選取內陸灘涂、其他草地、鹽堿地、沼澤地、沙地及裸地6種地類數據計算新增耕地潛力的現狀值大小。

3）糧食生產能力與區域發展條件。糧食單產及播種比例、單位面積農業機械總動力、人均耕地面積及農民純收入、農業人口比例等數據通過延邊州統計年鑒獲得。

2.3.2 評價指標標準化處理 由于本研究選取的指標雖全部為正相關指標，但具有多樣性，量綱和數量級都不統一，需要進行標準化處理，使得指標之間具有可比性[4]。因此，采用極值標準化對所有數據進行處理，處理后的指標值均在0～1范圍內，具體方法如下：

Xij標準=（Xij-Ximin）/（Ximax-Ximin）

式中，Xij標準為標準值，Xij為原始值，Ximin為標準化的最小值，Ximax為標準化的最大值。

2.3.3 算各指標分值 采用綜合評分法計算延邊州高標準基本農田的建設條件值。將各單項指標加權求和，對延邊州高標準基本農田建設條件進行綜合評分，得出各鄉（鎮）高標準基本農田建設條件分值，計算公式如下：

式中，Pi是區域高標準基本農田建設條件值，Xij表示第i個鄉（鎮）第j項指標的分值，Wj代表第j項指標的權重值。

3 建設潛力分級

3.1 建設條件分級標準

利用ArcGIS自然斷點法，根據延邊州實際情況和基本農田的評價結果，將全州高標準基本農田建設條件按綜合分值的大小分為5級（圖3）。Ⅰ級，0.590 0～0.670 0分，分別是敦化市的官地鎮和安圖縣的松江鎮；Ⅱ級，0.510 0～0.589 9分，分別是延吉市的朝陽川鎮，圖們市的長安鎮，安圖縣的萬寶鎮、兩江鎮、亮兵鎮、永慶鄉，敦化市的沙河沿鎮、雁鳴湖鎮、黑石鄉、額穆鎮，汪清縣的羅子溝鎮；Ⅲ級，0.430 0～0.509 9分，分別是延吉市的依蘭鎮，圖們市的涼水鎮，敦化市的江南鎮、大石頭鎮、大橋鄉、賢儒鎮、翰章鄉、青溝子鄉、紅石鄉，琿春市的敬信鎮、楊泡滿族鄉、哈達門鄉、馬川子鄉，龍井市的德新鄉、老頭溝鎮、東盛涌鎮、白金鄉，汪清縣的大興溝鎮，安圖縣的明月鎮、石門鎮、新合鄉；Ⅳ級，0.350 0～0.429 9分，分別是延吉市的小營鎮，圖們市的月晴鎮、石峴鎮，敦化市的黃泥河鎮、大蒲柴河鎮、江源鎮、秋梨溝鎮，琿春市的春化鎮，三家子滿族鄉，板石鎮，密江鄉；龍井市的開山屯鎮、三合鎮；和龍市的頭道鎮、東城鎮、西城鎮、龍城鎮；汪清縣的東光鎮、復興鎮、百草溝鎮、春陽鎮、雞冠鄉；Ⅴ級，0.270 0～0.349 9分，分別是延吉市的三道灣鎮，龍井市的智新鎮，琿春市的近海街、英安鎮，和龍市的南坪鎮、八家子鄉、崇善鎮、福洞鎮，汪清縣的天橋嶺鎮、汪清鎮，安圖縣的二道白河鎮。

3.2 劃分建設潛力區域

3.2.1 劃分依據 結合延邊州基本農田現狀和全州已實施的基本農田建設項目的具體情況，按照基本具備高標準條件、稍加整治和需全面整治3種分類標準，分析不同高標準基本農田建設潛力的區域分布情況（圖4）。

1）基本具備高標準條件是指田間設施基本配套，基本不需進行基礎設施建設便可滿足正常生產甚至規模化生產的需要，具備高產、穩產能力，糧食產量可達到當地最高水平的基本農田區域[5-8]。一般來講，當地農用地利用等最高的基本農田區域、水田區域、相對集中連片的區域及已建成高標準基本農田建設工程或標準良田工程的區域，即為基本具備高標準條件的區域。因此，本研究將基本農田建設條件Ⅰ級的評價單元確定為全州基本具備高標準條件的區域。

2）稍加整治是指骨干工程設施完備，但田間工程設施存在不足的基本農田區或整備區。該類區域在著力完善田間工程設施，大力開展防護林、農用井、涵管、生產路等相關工程，完成維修改造后才能達到高標準基本農田的要求[9]。因此，本研究將基本農田建設條件Ⅱ級的評價單元確定為全州稍加整治的區域。

3）需全面整治是指需在田、水、路、林、村等多個方面進行綜合整治的區域，不但要維護好在建的整治項目和社會等多方面投入的土地整治項目，而且要將新安排的項目與農業、水利等方面的項目進行銜接，充分發揮資金的整合作用[10-13]。理論上，經過整治的耕地可全部建設為高標準基本農田。因此，本研究將基本農田建設條件Ⅲ級、Ⅳ級、Ⅴ級的評價單元確定為全州需全面整治的區域。

3.2.2 劃分結果 將延邊州高標準基本農田建設潛力的分布情況，按照基本具備高標準基本農田建設條件的區域、稍加整治區域、需全面整治區域3個類別進行統計，結果如下。

1）基本具備高標準條件的區域。由表2可知，延邊州基本具備高標準建設條件的區域總規模為31 359.67 hm2，主要分布在敦化市的官地鎮，安圖縣的松江鎮。

2）稍加整治區域。由表3可知，延邊州稍加整治區域潛力總面積70 093.97 hm2，主要分布在延吉市的朝陽川鎮，敦化市的沙河沿鎮、黑石鄉，安圖縣的兩江鎮等鄉鎮。

3）需全面整治區域。由表4可知，延邊州需全面整治區域潛力總面積197 932.92 hm2，在全州廣泛分布。

4 結果與分析

1）延邊州的全部基本農田中，基本具備高標準建設條件的共31 359.67 hm2，占全州基本農田總面積的10.48%；稍加整治的共70 093.97 hm2，占23.41%；需全面整治的共197 932.92 hm2，占66.11%（圖5）。由此可見，全州質量較高的基本農田較少，大多數需要進行全面整治。

2）結合指標體系評價結果及建設條件分級圖、建設潛力區域分布圖的潛力級別分布情況可以看出，延邊州基本具備高標準條件的基本農田分布在敦化市和安圖縣；需稍加整治的基本農田主要分布在敦化市、安圖縣和汪清縣，延吉市及圖們市也稍有分布；需全面整治的基本農田分布較廣，基本在全州各鄉（鎮）均有分布。由此可見，敦化市和安圖縣的基本農田質量較全州其他縣（市）高，和龍市基本農田質量較全州其他縣（市）低。

5 小結與建議

本研究結果表明，除敦化市與安圖縣外，延邊州其他縣（市）的基本農田質量普遍較低，應遵循“先易后難”的原則進行整治，即不同潛力的高標準基本農田應按照基本具備高標準條件、稍加整治、需全面整治的順序開展建設。再結合各縣市、各鄉鎮高標準基本農田的不同情況，從田塊、水利、農田道路、農田防護林等多個方面著手進行土地整治。其中，田塊應因地制宜建設，使其有利于田間機械作業，便于經營管理；水利以疏通、硬化溝渠為主，并配套附屬設施，保證排澇需要，根據各鄉鎮不同的地形條件和耕地類型，選擇不同的排澇方式；根據現有交通設施的具體情況，應著力修整或補充農田機耕道路，完善農田道路體系，使田間道路通達便捷、布局合理；依據延邊州各縣市田、水、路、村的實際情況開展農田防護林建設，重點在于將農田防護林的主要林帶配置成網格，形成農田林網化，形成一個既有綜合生態防護功能，又符合農作物生長的農田防護林體系。

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篇（6）

中圖分類號： F301.24 文獻標識碼： A 文章編號： 1674-0432（2013）-08-10-1

1 建設背景

土地是農業生產的基礎，是我國糧食安全的保障。要確保我國的糧食供給能力，不僅要保證耕地的數量，同時更要提高耕地質量和糧食產出率。對此，吉林省有關部門高度重視高標準基本農田建設工作，落實最嚴格的耕地保護制度，加大土地整理及高標準基本農田建設的投入。建設高標準基本農田是提高農業綜合生產能力、確保國家糧食安全的保障，也是優化利用土地資源，建立高產穩產有效的商品糧生產基地的有效途徑。

2 松原市概況

松原市位于吉林省中西部，地處中溫帶，幅員面積22034平方公里，占吉林省面積的12%，總人口290余萬。松原市屬中溫帶大陸性季風氣候區。長期以來，松原市農民有著精耕細作的優良傳統。為吉林省的糧食生產貢獻了自己的力量。不過由于松原市特有的自然條件原因，松原市年降雨量偏少，春旱情況多有發生，嚴重制約了農業生產的進一步發展。在農業生產中還存在不少問題，農田基礎設施建設嚴重滯后，需要迫切改變現狀，以促進農業生產長遠發展。

松原市地處松嫩平原南部，地勢平坦遼闊，土壤肥沃。主要由松嫩沖積平原、松遼分水嶺臺地平原組成，耕地資源較為豐富，平均海拔高度為130～266m之間。松原市水資源比較豐富。主要的土壤類型有草甸土、黑土、黑鈣土和河淤土等，優越的土地資源，為松原市的農業生產提供了良好有利的發展條件。

3 高標準基本農田的建設標準

3.1 土地平整工程

土地平整工程是為滿足農田耕作、灌排需要而進行的田塊修筑和地力保持措施，應實現田塊集中，耕作田塊平整，耕作層土壤理化指標滿足作物高產穩產的要求。其目的在于經過土地平整、深耕深松后的土地更有利于作物的生長發育，通過田塊內的局部平整使田塊平整度、規整度有所提高，有利于田間管理及田間機械化耕作。根據松原市基礎條件，經實地踏勘和計算得知，松原市在建設高標準基本農田過程中，田塊規整程度要達到90%以上，旱地坡度在2級以下，土層厚度達到50cm以上，pH值在6.5～8.5，滿足本地區建設高標準農田標準，適合高產作物生長發育。

3.2 灌溉與排水工程

灌溉與排水工程是為防治農田旱、澇、漬和鹽堿等災害而采取的基礎設施建設，是高標準基本農田建設的核心內容。目標是要通過高標準基本農田建設，提高農業生產的經濟效益，即通過灌溉與排水工程設施的配備來達到農業增產和農民增收的目的，從而提高農業生產帶來的收益。松原市水資源相對豐富，灌溉排水條件均可滿足高標準農田建設標準。

3.3 田間道路工程

田間道路工程指為滿足農業物質運輸、農業耕作和其他農業生產活動需要所采取的各種措施，包括田間道和生產路。其服務于一個或幾個耕作田區。為了提高田間作業及管理的效率，要求道路具有較高的通達度和合理的道路占地率。

松原市建設高標準基本農田工作的相關要求，平原地區田間道路通達率達到100%。道路占地率不高于3%，能夠滿足農業機械化和生產生活便利的需要。

3.4 農田防護與生態工程

農田防護與生態工程指為保障土地利用活動安全，保持和改善生態條件，防止或減少污染，自然災害等所采取的各種措施。結合松原市的實際情況，該工程主要指農田防護林工程。

農田防護面積比例指各類農田防護和生態環境保持工作建設，受防護的農田面積占項目區認定高標準基本農田面積的比例。根據《標準》要求，依據松原市的具體情況，農田防護面積比例不低于90%，農田防護效果良好。

4 意義

隨著社會主義新農村建設的不斷發展，高標準農田建設成為實現農業現代化的重要保障，在城鎮化不斷加快的今天，建設高標準基本農田在新農村建設中發揮了重要作用。高標準基本農田建設是實現農業生產和農村現代化的基礎。

高標準基本農田建設過程中，通過農村土地整治，對田、水、路、林、村等重新規劃，等工程措施，改善了農業生產條件，更提高了農田的抗旱能力和抵抗自然災害的能力。提高了土地的產出率，既提高了耕地質量和土地的利用效率，也增加了農民收入。

篇（7）

請予審定批準。

篇（8）

大力支持高標準農田建設，積極推進農業產業化經營，有效促進農業科技進步，切實保護和改善農業生態環境。這幾項任務，是建設現代農業的重點，也是農業綜合開發的重點。農業綜合開發要有所為有所不為，集中資金辦大事，突出重點抓關鍵。其中最重要的是建設高標準農田，這是保持糧食穩定發展和農民持續增收的當務之急，是提高農業綜合生產能力的關鍵措施，也始終是農業綜合開發的基本任務。糧食安全始終是關系我國國民經濟發展、社會穩定的全局性重大戰略問題。我國糧食的供需將長期處于緊平衡狀態，保障糧食安全面臨嚴峻挑戰。農業綜合開發二十多年的生動實踐表明，大規模建設旱澇保收高標準農田，提高農業抗御自然災害能力，既為保障國家糧食安全奠定了扎實的基礎，也走出了財政支持農業生產發展的一條新路子。

有人說，農業綜合開發是公共財政照耀農業的一束最燦爛的陽光。二十年來，農業綜合開發通過改造中低產田、建設高標準農田，改善農業生產條件，為糧食增產、農業增效、農民增收，為推動農業發展方式轉變、促進農業可持續發展，作出了突出貢獻。同時，通過采取綜合措施，實行田水路林山綜合治理，提高農業物質技術裝備水平，發展區域主導產業，有力地促進了項目區農業規模化經營，提高了標準化生產、機械化耕作、科學化種田和產業化發展水平，為推進我國現代農業發展發揮了重要的示范引領作用。

改善了農業生產條件，增強農業抗御自然災害能力。1988～2010年農業綜合開發共投入資金4548.0億元，投入資金70%以上用于改善農業生產條件，累計改造中低產田、建設高標準農田6.1億畝，開展中型灌區節水配套改造433處，新增和改善灌溉面積5.6億畝，新增和改善除澇面積2.4億畝，農業抵御自然災害的能力顯著增強。

提高了農業綜合生產能力，保障糧食安全和主要農產品有效供給。1988～2010年，農業綜合開發項目區新增主要農產品生產能力為：糧食1970億斤，棉花37億斤，油料100億斤，糖料560億斤。

農業生產能力的顯著提高，為實現主要農產品由長期短缺到總量平衡、豐年有余歷史性轉變，保障國家糧食安全和主要農產品有效供給作出了重要貢獻，同時也為項目區調整優化農業生產結構，發展優質、高產、高效農業打下了比較好的基礎。

提高了科技含量，有效推動了農業科技進步。在項目區大力推廣優良品種和集成適用的農業技術，尤其是發展節水灌溉和旱作農業。積極開展農民技術培訓，開展農業技術培訓1.6億人次，提高了廣大農民科技種田水平。這些“點面結合”措施，既促進了項目區農業科技進步，又為提高我國農業科技水平起到了示范帶動作用，為改善農業生產條件、增強農業發展后勁奠定了基礎。

“十二五”時期，農業綜合開發要緊緊圍繞提高農業綜合生產能力和促進農民增收，加大資金投入，以糧食主產區為重點，大規模推進中低產田改造，加快建設旱澇保收高標準農田，努力在高標準農田建設中發揮主導作用。

多渠道增加資金投入。爭取中央財政資金投入大幅度增加。地方各級政府要將政策規定的配套資金全額納入年度財政預算，優先安排，足額到位。按照“農民自愿、量力而行、民主決策、數量控制”的原則，鼓勵和引導項目區廣大農民群眾積極籌資投勞，并將項目區農民籌資投勞納入村內“一事一議”范疇，實行專項管理。

認真編制并組織實施高標準農田建設規劃。抓緊編制《全國農業綜合開發高標準農田建設總體規劃（2011～2020年）》。同時，組織各地區按流域或灌區編制本地區改造中低產田、建設高標準農田總體規劃和年度實施計劃，合理確定建設任務。根據不同區域自然條件，因地制宜探索改造中低產田、建設高標準農田的投資和建設標準，明確中低產田改造、高標準農田建設時間表和路線圖。

推進資金整合和統籌。按照“統一標準、分類指導，用途不變、優勢互補，各記其功、形成合力”的原則，加大農業綜合開發資金與其他各類中低產田改造、高標準農田建設資金的統籌整合力度，通過土地整治、農田水利、科技推廣等各項措施的集成投入，實現連片治理、整縣推進、區域銜接，充分發揮資金整合后的集聚作用，提高資金使用效益。

完善資金和項目管理機制。完善和落實各項資金和項目管理制度，建立覆蓋規劃、設計、施工、驗收、運行和管護各個環節的管理制度，加強資金和項目的全過程管理，提高科學化、精細化管理水平。

強化項目實施監督檢查。嚴格按照農業綜合開發招投標管理規定，規范組織工程招投標工作。要由具備資質的監理單位對工程建設的全過程實施全面監理，確保監理職責到位。全面準確地公示項目內容，加大監督檢查力度，確保項目工程建設質量。

篇（9）

中圖分類號：TF326 文獻標識碼：B 文章編號：1009-914X（2015）08-0218-03

1 引言

高標準基本農田建設（簡稱“高標農田建設”）是國土資源部、財政部重點推出的一項重要工作內容，《國土資源部、財政部關于加快編制和實施土地整治規劃大力推進高標準基本農田建設的通知》明確提出大力推進高標準基本農田建設。但目前高標準基本農田建設工作的開展與監管仍采用手工方式，實時性不高且效率低下，無法實現分級審批和監管，也不利于存檔、匯總和報備。針對目前高標農田建設工作量大、任務重、人員少的情況，如何實現建設任務、項目進展、資金去向的實時動態掌握？如何解決省級人員在立項、驗收等工作下放后對全省高標農田建設的全程實時監管？如何解決市縣項目范圍重疊、實施項目進度監控與上報？基于以上問題，應用信息化和網絡化手段構建基于GIS和RIA的高標準基本農田建設管理系統，引入Flex的可視化工作流引擎模型，以及Silverlight的“一張圖”監管，制訂規范的數據共享接口，實現高標準基本農田建設項目的集中統一、全程全面、實時動態的信息化管理，實現一次填報、分級管理、多級共享的對下監管和對上報備，提高了高標準基本農田建設的信息。

2 系統設計與功能特點

2.1 系統設計

系統體系采用B/S（瀏覽器/服務器）架構，依據項目建設目標、任務和思路，系統在統一的身份認證、訪問控制、安全審計、數據備份等安全體系下，結合統一的數據規范與標準，構建統一的土地開發電子政務與空間基礎框架，并在此基礎上，分層建立系統的設施層、數據層、地圖服務層、業務邏輯層和應用表現層，系統總體框架設計如下圖所示。

（1）設施層

網絡體系、硬件設備、系統軟件等設施是系統運行的基礎。系統建設按照最大限度節省投資的原則，盡量考慮運用各類現有的設施與設備，只對部分確實不能滿足現有需求的少部分設施進行升級。

（2）數據層

根據數據存儲結構的不同，將數據分成關系型數據源、非關系型數據源。關系型數據源包括系統元數據庫、字典表、系統表、各類業務專題數據庫表等。非關系型數據源包括各類文檔、圖片等。業務表包括年度計劃、項目、規劃編制、中介、用戶等專題數據庫表。

地圖服務層

在數據層上進行地圖服務的，供系統業務邏輯和應用層功能調用。的地圖服務包括行政區劃、土地利用現狀、項目范圍等。

業務邏輯層

處在數據之上、應用表現之下的系統業務層，主要用來實現系統的核心業務邏輯與服務，包括數據服務、目錄服務、工作流引擎、安全驗證、權限控制、日志管理等。

應用表現層

處在最上層的應用表現層是業務功能的最終交互終端，包括年度計劃管理、項目進度管理、規劃編制進度管理、月報管理、中介管理、項目范圍管理、接口開發與集成、系統后臺管理等。

2.2 系統功能特點

本系統功能特點主要體現在以下幾個方面：

1、基于Flex的可視化工作流引擎

采用Flex技術的工作流引擎，可以根據項目進行靈活的個性化定制，并且具有執行效率高、易用性等優點。

2、基于SilverLight的“一張圖”

系統利用GIS成熟的數據共享及互操作技術，實現項目區在“一張圖”上的各種空間分析功能。

3、信息化管理，提高信息化監管水平。

通過信息的逐層填報、審核、匯總，系統自動實現歸檔檢索、統計分析，達到高標準基本農田建設的集中統一、全程全面、實時動態的信息化管理。

4、圖形化管理，解決數據規范與統一問題。

通過統計報表與圖表的聯動、項目范圍自動生成與重疊檢查，解決高標準基本農田建設數據的規范與統一問題。

3 系統關鍵技術的實現方法

3.1 基于Flex的可視化工作流引擎與定制應用

為實現對高標農田項目的逐層填報、審核、匯總，實現業務流程的規范化、自動化，本系統采用了工作流（WorkFlow）技術和模型。

工作流（Workflow）是一類能夠完全或者部分自動執行的經營過程，根據一系列過程規則，文檔、信息或任務能夠在不同的執行者之間傳遞、執行。簡單地說，工作流就是一系列相互銜接、自動進行的任務。實施工作流管理可以規范業務流程、跟蹤業務處理過程、優化并合理利用資源、減少人為差錯和延誤，減少重復勞動、提高工作效率。

流程設計器是工作流管理系統的重要組成部分，開發人員通過流程設計器對業務流程進行建模從而產生一系列可以在流程引擎中運行的業務流程模型。本系統采用基于Flex技術的可視化工作流引擎，Flex是一種很輕便的客戶端技術，只要客戶端安裝了FlashPlayer就可以使用Flex技術，而目前世界上95%的機器上都安裝了Flash播放器。Flex項目最終編譯成的Swf文件在FlashPlayer中是以字節碼形式運行的，其執行效率遠遠高于瀏覽器解析執行的JavaScript，而且Flash技術可以給用戶帶來很好的用戶體驗。對比其他技術實現的流程設計器，可以根據項目進行靈活的個性化定制，并且在效率和易用性上具有優勢，如下圖所示。

用戶可以通過右側的操作導航來進行流程各個組件的創建，如拖動縮放工具條，可以縮放整個流程查看界面，點擊“選擇”按鈕則可以選中節點或連線，點擊“節點”按鈕則可以在左邊的畫布中增加一個活動節點，點擊“連線”則可以增加一條遷移線，如果用戶需要刪除流程的節點時，則點擊選中需要刪除的組件，然后利用鍵盤上面的Delete鍵就可以刪除組件，如果用戶無意做了錯誤操作，則點擊“撤銷”按鈕撤銷前一操作，或者“重做”按鈕返回上一操作，整個流程設計完成后，點擊“保存”按鈕，進行流程保存。整個過程基于可視化操作，簡單明了，用戶可以很容易上手。

通過可視化工具對流程進行定制，流程定制完成之后，將會生成相應的xml文件，通過調用Web Service接口將流程配置保存到數據庫，從而實現整個工作流的配置操作。

3.2 基于silverlight的“一張圖”監管

高標準基本農田建設“一張圖”監管是以空間數據庫引擎與GIS空間分析、Web Service、Silverlight等技術為基礎，結合項目建設地塊信息、空間分析服務等云服務資源，開發對地塊坐標等空間信息全過程管理的應用接口，與可視化工作流、定制應用等共同構建統一的綜合監管平臺。它不僅實現項目地塊在地圖上的瀏覽、查詢、定位等操作，同時具備地塊空間信息的屬性信息檢查、邏輯檢查、空間拓撲檢查，實現空間數據導入導出的數據接口和與其他模塊交互操作的應用接口，強化空間數據挖掘與統計分析，從而實現了項目建設的全覆蓋、全流程的動態監測與監管。“一張圖”監管在實現中解決了以下幾個關鍵問題：

1、統一坐標系統的確定

坐標系統是GIS圖形顯示、數據組織分析的基礎，所以建立完善的坐標投影系統對于GIS應用來說是非常重要的。項目的空間數據由各縣級單位生產提供，其采用高斯克呂格3度帶投影坐標系統，且廣東省包含37、38、39共3個投影帶號，為了保持數據的一致性，本系統中的空間數據均采用西安80地理坐標系統來存儲和顯示數據。系統開發了ProjectXian80ToGaussKruger（）和ProjectGaussKrugerToXian80（）方法實現了高斯克呂格投影坐標系統與西安80地理坐標系統的坐標正算與反算。

2、天地圖服務資源的共享使用

“天地圖”是國家測繪地理信息局主導建設的國家地理信息公共服務平臺，它是“數字中國”的重要組成部分。本系統利用編程接口將“天地圖”的服務資源嵌入到已有的各類應用系統中，并以“天地圖”的服務為支撐開展項目管理的地圖服務與應用，從而有效緩解地理信息資源開發利用中技術難度大、建設成本高、動態更新難等突出問題。編程接口通過繼承ArcGIS API for Silverlight中的TiledMapServiceLayer類，重寫該類的Initialize（）與GetTileUrl（）等方法實現了對天地圖服務資源的嵌入式調用。

3、空間數據的檢查與提交入庫

用戶在客戶端導入項目空間數據之后，客戶端負責對數據進行邏輯檢查并提交至服務端的Web Services接口，服務端將數據檢查后分類存放入空間數據庫中。采用Web Services + Arc Engine的方式對數據進行檢查和提交，可以使該工作在服務器后臺運行，減少客戶端壓力與節約用戶時間，并且實現較為全面的空間數據檢查。

4、圖形應用接口與交互

地圖管理模塊設計應用接口供項目管理模塊調用，從而實現項目管理模塊對于圖形的多種操作。在地圖管理模塊中對其他模塊開放RunOperation（string OperatorArgs）方法，傳入參數OperatorArgs中指定地圖操作類型、操作對象及其他必須與可選參數，在RunOperation方法中實現對參數的解析與操作的實現。

4 系統實現

高標準基本農田建設管理系統從總體功能結構上分為基礎框架、五大業務功能、后臺管理、接口開發、項目范圍檢查工具等模塊。

1、基礎框架平臺是支撐整個系統平臺的基礎，根據統一數據庫、地圖服務、工作流引擎、權限控制、接口集成、標準機制、網站服務等7個統一的原則進行設計，實現系統平臺各個子系統模塊的數據及資源共享。

2、五大業務功能。年度計劃管理、高標農田項目進度管理、 土地整治規劃編制進度管理、高標農田項目月報管理、土地整治中介管理等組成了高標準農田建設的核心業務功能。

3、后臺管理功能。包括行政區劃管理、系統日志管理等系統基礎數據管理，以及業務賬號管理、用戶管理等業務數據管理。

4、接口開發。系統接口主要分為兩類：一是與部報備系統對接接口，實現與國土資源部新版農村土地整治監測監管系統（報備系統）的無縫對接。二是項目報備數據批量導入導出功能，將本系統涉及的報備數據按條件、批量導入、導出為如excel、word、jpg等通用中間格式，方便與其他系統對接或撰寫整理文字報告。

5、項目范圍檢查工具。對各類高標農田項目的空間范圍是否重疊進行檢查，主要功能包括：坐標導入：讀取、導入固定格式的txt或excel坐標文件，自動生成圖形。當坐標系統不一致時，自動進行坐標系統的轉換。范圍審核：對導入的項目空間范圍進行疊加檢查，包括與已有高標農田項目的空間范圍、基本農田范圍、行政區劃范圍進行疊加，檢查是否有重疊。截圖打印：當有重疊發生時，對當前項目范圍進行截圖、打印。

5 結語

高標準基本農田建設管理系統是為高標準基本農田建設及相關業務管理提供全程的信息化服務及管理支持。該系統解決了高標準基本農田建設工作面臨的工作量大、任務多、人員少的情況下，在立項、驗收等工作下放后如何實現任務進展、資金去向的全程有效監管的問題，為高標農田建設提供了技術支撐平臺。為職能部門大幅節省了勞動力投入和項目經費，提高了工作效率，取得了顯著效果。

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篇（10）

當前，整合資金建設高標準農田，一般是以縣一級為平臺進行項目和資金整合，具體動作不外乎以下三種模式：

（一）集中管理模式。即以縣為單位，成立統一的項目建設綜合協調機構，將資金集中管理使用，各部門共同參與，統一規劃、統一實施。這種模式便于項目和資金的統籌，方便組織，能較好地體現政府意圖，達到資金整合的最佳效果。但前提是需要一個強有力的組織管理機構作為支撐，不僅人員要相對固定，而且機構的負責人須具備很強的領導和協調相關部門的能力。反之，就難以保證各部門步調一致，造成部門職責不明，管理缺失，出現相互推諉、扯皮現象，不僅達不到整合效果，甚至還不如各部門各負其責。就現有條件看，這一模式執行難度較大。目前，各地均成立了由縣一級主要領導和分管領導擔任正、副組長的領導機構，并由相關部門牽頭，抽調人員組建了臨時辦事機構。就短期或是某一項獨立的工作而言，有一定的效果。但整合資金建設高標準農田是一項長期而且是非常復雜繁瑣的工作，不僅需要花費大量的時間和精力，更需要一支穩定的隊伍和堅強有力的領導作后盾。對于一個從各部門抽調人員組建的松散聯合體和臨時機構，顯然不具備執行這種模式的條件。從農業綜合開發的角度看，這種模式將大大削弱農發機構的管理職能，不宜提倡和推廣。

（二）合作開發模式。即對不同來源渠道的資金，在統一規劃的基礎上，根據各部門項目資金的使用情況，按單項工程分派建設任務，兩個或者多個部門在同一區域內協同建設。從目前運行情況來看，這種模式弊端較大。首先，合作開發的部門和領域有限。只有不同資金的使用范圍相同，才能在同一地塊實施項目，建立整合機制。其次，項目計劃銜接難。由于各部門項目申報時間，申報要求不同，部門間申報的計劃很難與所需整合建設的內容達成一致，即便是在申報環節達成了共識，也可能會因各部門申報要求的不同，在審批環節中被否定。第三，實施管理難。在同一地塊，多部門協同建設，涉及施工單位不同、建設內容不同，施工時間、工藝、標準不同，相互影響不可避免，管理和協調難度大。就農業綜合開發而言，這種模式的最大弊端在于將無法全面農業綜合開發成果。以農發部門和水利部門整合為例，農發部門側重于整合農田的整治，其中有相當一部分資金用于土地平整、機耕路、排灌溝渠的土方開挖、疏浚，配套建筑物等基礎建設，資金投入多，承擔責任大，項目效果最不易顯現。相反，水利部門側重的溝渠襯建設正是工程建設中的點晴之筆，最受群眾喜愛，也最能體現其價值。如果長期這樣合作，農發部門的聲譽必然會受到影響。

篇（11）

作為“天下糧倉”的河南，這樣便捷輕松的勞作方式，正伴隨著高標準糧田的迅速建設而成為常態。

確立糧食生產優勢

所謂高標準糧田，是指“田地平整肥沃、灌排設施完善、農機裝備齊全、技術集成到位、優質高產高效、綠色生態安全”的高標準永久性糧田。

從2012年開始，為推進國家糧食生產核心區建設，確保國家糧食安全，河南啟動并實施了高標準糧田“百千萬”建設工程，并規劃到2020年在全省糧食生產核心區的95個縣（市、區），建成6369萬畝平均畝產達到噸糧以上的高標準糧田。

高標準糧田建成區內，田成方、渠相連、路相通、旱能灌、澇能排，糧食綜合生產能力顯著提高。據了解，高標準糧田內，糧食產量通常比平均產量高出15%。

在糧食生產核心區建成一批畝產超噸糧的高標準糧田，首先有利于穩定糧食種植面積、提高單產、提升抗災減災能力，進一步鞏固和提高河南農業與糧食生產優勢地位。

其次，建設高標準糧田，有利于糧食生產實現規模化、標準化、機械化、集約化發展，推進糧食生產現代化。

此外，高標準糧田還有利于提升糧食綜合生產能力，保障農產品質量安全，推動糧食生產方式轉變；有利于協調農業勞動生產率、資源利用率和土地產出率同步提高，走數量、質量、效益并重之路，發展可持續農業。

“高標準糧田建設是河南加快糧食核心區建設，保障國家糧食安全的戰略舉措。其目的就是為了實現保糧田面積、保糧食產量、保農民收益的‘三保’目標。”河南省農業廳相關負責人介紹說。

糧安天下，河南舉足輕重。河南糧食產量占全國的十分之一，小麥產量占全國的四分之一。如今，高標準糧田的增產優勢初步顯現，特別是為河南糧食實現“十二連增”，使糧食產量登上1200億斤臺階發揮了重要作用。

據河南省農業廳相關負責人介紹，截至2015年12月底，河南已經累計整合涉農項目資金465億元，建設高標準糧田4602萬畝，完成全部規劃任務6369萬畝的72%，取得了令人欣喜的成績。

固守“天下糧倉”

走進新野縣上莊鄉高標準糧田建設項目區，隨處可見農民春耕備種的忙碌身影，這里處處展現出春天的朝氣，孕育著豐收的希望。2015年，新野縣整合“小農水重點縣”“千億斤糧食”“土地整理”等涉農項目資金1.6億余元，共建設完成10.95萬畝高標準糧田，含7個萬畝方、1個千畝方、1個百畝方。

通過高標準糧田建設，西平縣平均每畝土地糧食產量達到600公斤，特別是近幾年，雖然夏季干旱頻現，但由于灌溉設施完整，糧食產量不減反增。

作為全國整建制糧食高產創建示范市，鶴壁市2015年42個萬畝以上高產創建示范區小麥平均畝產達585.2公斤，創下多項全國高產紀錄。

近年來，河南高標準糧田建設如火如荼，一塊塊高標準糧田就像精致的“小型糧倉”，布列在田野之中。

特別是鶴壁市、新鄉市、滑縣等在高標準糧田“百千萬”建設工程實施過程中措施得力，均形成了許多可推廣、可復制的方法和經驗。

2013年11月，河南省選取浚縣、滑縣、原陽縣、長葛市、舞陽縣、西平縣為高標準糧田示范點，如今這6個示范點的田間工程已經在2014年相繼完工，較好地提升了該地區的農業生產條件。

據悉，為了進一步加快高標準糧田示范點的建設步伐，2015年，河南又沿隴海鐵路線，選擇永城市、柘城縣、民權縣、蘭考縣等7個高標準糧田示范點。

“十二五”時期是河南“三農”發展的又一個黃金期，糧食生產能力有了根本性提高，擺脫了“兩豐一平一歉”周期，穩居全國第一小麥大省。

可以說，過去的5年，河南“三農”發展精彩紛呈，突出成就可圈可點可贊，而其中糧食生產取得的成就更為引人注目。

5年來，河南糧食總產連續跨越1100億斤、1200億斤兩個大臺階，實現歷史性的“十二連增”，達到了1213.42億斤，用不到全國1/16的耕地，生產了1/10的糧食和1/4的小麥，不僅解決了1億河南人的吃飯問題，還能每年調出400億斤糧食及糧食制品，成為名副其實的“天下糧倉”。

來河南調研時曾強調，河南糧食生產這個優勢、這張王牌任何時候都不能丟。副總理在中央農村工作會議上也指出，糧食一時多一點、少一點是技術性問題，但糧食安全是戰略性問題，重農抓糧的勁只能鼓不能泄，任何時候任何情況都不能有絲毫大意和動搖。

新節點，新布局

今年是“十三五”規劃的開局之年，站在這樣的歷史節點，河南在發展目標中提出的第一組數字就是“1300億斤”，這一數字指的是糧食綜合生產能力。“十三五”期間，河南要通過高標準糧田建設，確保糧食安全這個戰略任務順利完成。此外，“藏糧于地、藏糧于技”也是一個重要而長遠的國家戰略，其目標就是要著力向耕地和農業科技要產能。

鑒于此，河南持續加大推進高標準糧田“百千萬”建設工程，并明確了力爭全年再建800萬畝高標準糧田的任務，確保全年糧食產量穩定在1200億斤左右。

為了確保高標準糧田相關基礎設施更好地得以完善，河南還將持續加大農田水利基礎設施建設。要加快灌區續建配套與節水改造和灌排泵站更新改造，組織實施好農田水利項目縣和規模化節水灌溉增效示范項目，加快末級渠系建設和田間工程配套，解決農田灌溉“最后一公里”問題，提高農業綜合生產能力和防災減災能力。

當然，要想使高標準糧田能夠最大限度發揮其效能，農業科技的作用也是不可或缺的。為此，河南特別組織實施了一批農業重大科技專項，力爭在生物育種、農機裝備、智能農業、生態環保等領域的關鍵技術上實現重點突破，不斷健全適應現代農業發展要求的農業科技推廣體系，并加快推進主要農作物生產全程機械化，力求在玉米、花生收獲和水稻機插上實現突破，力爭2016年主要農作物耕種收綜合機械化水平達到78%。

除此之外，河南今年嚴抓高標準糧田保護條例的貫徹落實，切實加強對高標準糧田區域內的土地、道路、電網、水網、林網、氣象等公共設施的維護管理，切實加強耕地建設與保護，對違反條例、破壞高標準糧田的行為要嚴肅處理。

補短板，再接再厲

過去5年，河南在高標準糧田建設上的成就可圈可點可贊，但不可否認的是，仍存在著一些亟須解決的問題，比如在建設標準、設施配套和管護機制上等，都需要取長補短，再接再厲。