緒論：寫作既是個人情感的抒發(fā)，也是對學(xué)術(shù)真理的探索，歡迎閱讀由發(fā)表云整理的11篇行政體制改革論文范文，希望它們能為您的寫作提供參考和啟發(fā)。

篇（1）

行政管理作為一個名詞術(shù)語，在我國和其他國家，其使用范圍都是很廣泛的。以下就是由求學(xué)網(wǎng)為您提供的試論行政管理體制改革的原則。

無論是政府對社會事務(wù)的管理，還是公共機構(gòu)、社會團體、經(jīng)濟組織等內(nèi)部事務(wù)的管理，都被叫做行政管理。但是，作為一個社會科學(xué)研究的學(xué)科專有概念，我國理論界普遍把行政管理定義為政府對社會事務(wù)的管理活動。具體來說，主要包括一下三個方面：

首先，行政管理的實質(zhì)是國家權(quán)力的運作過程。明確行政管理的實質(zhì)，可以把政府對社會事務(wù)的管理活動同公共機構(gòu)、社會團體、經(jīng)濟組織等內(nèi)部事務(wù)的管理活動明確的區(qū)分開來，有助于人們深刻地認識政府活動所具有的特殊性，更加準確地理解和把握行政管理的實質(zhì)及其規(guī)律性;其次，行政管理是一種管理活動管理是人類社會普遍存在的一種組織活動。明確國家行政活動的管理屬性，可以把行政管理同國家的立法活動、司法活動區(qū)別開來，突顯行政管理的執(zhí)行功能，這有助于更好地借鑒和吸收其他管理活動中的有益經(jīng)驗和作法，提高行政管理的操作和技術(shù)水平;再次，行政管理活動的主體和客體有著明確的規(guī)定性。

所謂精簡，就是各級政府的規(guī)模要適度，行政機構(gòu)的設(shè)置和人員編制要少而精。新時期堅持精簡原則，一是機構(gòu)、層次、編制定多少，必須嚴格根據(jù)實際工作的需要，凡屬重疊和多余的機構(gòu)、層次、人員，一律合并和撤銷。二是隨著行政工作的發(fā)展，應(yīng)把某些事務(wù)交給企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體和群眾組織去管理。三是建立和健全各種工作制度，提倡科學(xué)方法，以降低國家行政管理中人力、物力、財力的消耗，提高工作效率。

所謂統(tǒng)一，就是保持各級政府的行政管理過程的完整統(tǒng)一性。任何國家都只能有一個政府行使行政管理權(quán)，因此，在行政管理體制改革過程中無論是權(quán)力下放，還是分級管理，都不能破壞國家行政管理的完整統(tǒng)一性。遵循統(tǒng)一原則，首先是要堅持行政目標的統(tǒng)一性，各級政府必須以共同的總體行政目標為基礎(chǔ)，進行目標同一的行政管理。在目標統(tǒng)一的前提下，分解政府職能，建立政府內(nèi)部的各層次和各部門，并依此明確它們的職、權(quán)、責及它們之間的關(guān)系，從而成為一個有機整體。其次是要堅持行政領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一性，實行首長負責制，形成明確的上下級行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，防止政出多門，多頭指揮現(xiàn)象，保證各個行政部門之間的協(xié)調(diào)配合。

篇（2）

（一）政府職能問題

政府職能是行政管理體制改革的核心問題，也是當今世界各國政府共同面臨的問題。中國政府在轉(zhuǎn)變職能方面必須圍繞“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)”四個方面，抓好以下幾項工作：

1.建立良好的法治環(huán)境。要通過加強法制建設(shè)，制定和完善各種法律、規(guī)章和制度，嚴格規(guī)范行政權(quán)和行政行為，使政府能夠依法履行各項職能，包括依法規(guī)范市場主體的行為，依法維護公平競爭的市場秩序，依法保護人民群眾各方面的權(quán)益，依法協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，依法打擊各種違法犯罪行為等，確保行政管理體制在法制的軌道上運行。

2.創(chuàng)造穩(wěn)定的經(jīng)濟社會環(huán)境。穩(wěn)定是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要前提。只有創(chuàng)造良好的宏觀經(jīng)濟環(huán)境和社會發(fā)展環(huán)境，才能使投資者和消費者保持良好的心理預(yù)期，促進投資和消費健康發(fā)展。這就要求各級政府必須轉(zhuǎn)變思想觀念，創(chuàng)新管理方式，綜合運用法律、經(jīng)濟手段和必要的行政手段，保持經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展，促進社會不斷進步。

3.保護好環(huán)境和生態(tài)。要堅持以人為本的理念，全面實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，為人的生存和發(fā)展提供良好、持久、和諧的環(huán)境與條件。這是各級政府必須切實負起的責任。從各國發(fā)展經(jīng)驗看，在經(jīng)濟高速增長時期往往忽視環(huán)境和生態(tài)保護，造成長期的嚴重后果。我們決不能走先污染破壞再治理恢復(fù)的老路。我們已經(jīng)有過這方面的教訓(xùn)。

4.努力提供高效優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。要按照建設(shè)服務(wù)型政府的要求，把提供人民群眾必需的公共服務(wù)作為政府職能轉(zhuǎn)變的切入點。通過制度和政策安排，合理調(diào)節(jié)收入分配關(guān)系，努力縮小貧富差距，保護不同群體的合法權(quán)益和創(chuàng)造力，切實維護社會的公平正義。特別要著力為城鄉(xiāng)低收入群體提供必要的社會保障、教育、醫(yī)療等方面的公共服務(wù)，保障他們的基本生活，幫助他們提高自身發(fā)展能力。

（二）政府機構(gòu)改革問題

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是中國的基層政權(quán)組織。改革開放以來，已經(jīng)進行了三次全國范圍的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革。2004年在農(nóng)村稅費改革的基礎(chǔ)上，進行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的試點。推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革是鞏固農(nóng)村稅費改革成果，從源頭上和制度上防止農(nóng)民負擔反彈的一項根本措施。要從完善社會主義市場經(jīng)濟體制、發(fā)展社會主義民主政治、建設(shè)社會主義新農(nóng)村、構(gòu)建和諧社會的要求出發(fā)，思考和明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能。

對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機構(gòu)設(shè)置不能有太高要求，就是五年內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)編制不要增加。可以減，不能增，控制住規(guī)模。鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所改革問題，七站八所，主要強調(diào)的是分類管理。要區(qū)分公益性事業(yè)和經(jīng)營性事業(yè)，提高公共服務(wù)資源的利用效率。

2.事業(yè)單位改革。事業(yè)單位改革是行政管理體制改革的重要組成部分。十六大已經(jīng)明確指出，要按照政事分開的原則，改革事業(yè)單位管理體制。五中全會又進一步提出，要分類推進事業(yè)單位改革。

（三）關(guān)于完善決策、管理機制和建設(shè)法治政府等問題

1.進一步完善科學(xué)民主決策機制。決策是政府管理的基本活動之一，正確決策是做好各項工作的前提。政府決策必須堅持民主和集中的統(tǒng)一，堅持原則性、系統(tǒng)性、預(yù)見性和創(chuàng)造性的統(tǒng)一。進一步完善科學(xué)民主決策機制，當前要著力健全五項制度：一是重大決策的調(diào)查研究制度，二是重大事項的集體決策制度，三是重大決策的事項聽證和公示制度，四是重大決策的事項專家咨詢評估制度，五是決策的責任制和責任追究制度。要通過健全有效的制度，確保各項決策的民主性、科學(xué)性和公開性，確保各項決策真正符合經(jīng)濟社會發(fā)展實際，確保各項決策真正落到實處。

2.進一步推進政府管理創(chuàng)新。政府管理創(chuàng)新，重點要抓好以下三個方面的工作：要繼續(xù)深化行政審批制度改革。深化行政審批制度改革，必須與貫徹實施行政許可法和治理商業(yè)賄賂結(jié)合起來，通過建立完善的制度和有效的監(jiān)督機制，堅決防止和抵御商業(yè)賄賂滲透到政府系統(tǒng)。要按照“鞏固成果、防止反彈，突出重點、明確任務(wù)，措施配套、深入推進”的總體要求，把取消、調(diào)整和保留的行政許可項目和非行政許可審批項目落實到位，尤其要切實加強后續(xù)監(jiān)管工作；對保留的項目要進一步清理和規(guī)范，確保行政許可法的有關(guān)規(guī)定落到實處。

3.進一步推進法治政府的建設(shè)。建設(shè)法治政府既是行政管理體制改革的重要目標，也是鞏固行政管理體制改革成果的客觀要求。要按照《全面推進依法行政實施綱要》的要求，著力把握好兩點：一是進一步完善行政執(zhí)法體制。要按照建設(shè)法治政府的要求，通過法律形式明確政府職能，健全各項制度，加快建立權(quán)責明確、行為規(guī)范的行政執(zhí)法體制，保證各級行政機關(guān)及其工作人員嚴格按照法定權(quán)限和程序行使職權(quán)、履行職責，從體制上解決多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、交叉執(zhí)法、執(zhí)法效率不高的問題。二是加強依法行政的制度建設(shè)。健全推進依法行政的責任制，要明確各級行政首長作為本地區(qū)、本部門依法行政工作第一責任人，全面落實綱要各項要求的具體職責；健全行政決策監(jiān)督和責任追究制度，明確決策權(quán)限，完善并嚴格執(zhí)行行政決策程序，確保依法決策；認真實行行政復(fù)議制度，堅決依法受理行政復(fù)議，堅決撤銷或變更違法或者不當?shù)男姓Q定；完善規(guī)章和規(guī)范性文件的備案審查制度，及時修訂或廢止不符合備案要求的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件。

4.關(guān)于政府績效評估問題。對政府績效進行評估，是規(guī)范行政行為、提高行政效能的一項重要制度和有效方法。我們必須著眼于建立一套符合科學(xué)發(fā)展觀要求、具有中國特色而又行之有效的政府績效評估體系。當前，要重點把握并研究解決三個問題：一是要按照貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀和加強和諧社會建設(shè)要求，明確績效評估的具體內(nèi)容，設(shè)計既科學(xué)合理、又簡便易行的評估指標體系，建立針對不同部門、不同崗位人員的績效評估標準。二是堅持把群眾公認作為政府績效評估的根本原則，同時處理好上級評估、同級黨委和人大評估、政府自己評估與群眾評估之間的關(guān)系，處理好對公務(wù)員個人績效評估中行政領(lǐng)導(dǎo)與群眾評議之間的關(guān)系。三是努力提高績效評估的準確性、公正性、有效性，把績效評估的結(jié)果與行政問責制和公務(wù)員的選拔任用、升降去留、獎勵懲戒和改進工作有機地結(jié)合起來，形成正確的導(dǎo)向和良好的政風(fēng)。

5.關(guān)于施政理念問題。全心全意為人民服務(wù)，實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益，是我們深化行政管理體制改革的根本出發(fā)點和落腳點。深化行政管理體制改革，必須堅持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享。要始終堅持人民的利益高于一切，把更多的時間和精力用在幫助人民群眾解決實際問題上，把更多的財力和物力用在經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展、努力提高人民生活水平上；要善于尊重人民群眾的首創(chuàng)精神，善于依靠廣大人民群眾的智慧解決發(fā)展中的各種矛盾和問題，善于依靠人民群眾的力量實現(xiàn)發(fā)展目標，善于在基層群眾的實踐中總結(jié)發(fā)展的規(guī)律；要把維護社會公平放到更加突出的位置，把公平正義作為執(zhí)政的核心價值、理念和基本原則，努力營造公平公正的社會環(huán)境，讓廣大人民群眾都能享受到改革發(fā)展的成果。

二、深化行政管理體制改革應(yīng)處理好的若干關(guān)系

1.繼承與創(chuàng)新的關(guān)系。深化行政管理體制改革，必須堅持階段性和連續(xù)性的統(tǒng)一，認真吸取過去的好做法、好經(jīng)驗。同時，要根據(jù)新形勢、新任務(wù)的要求，認真研究在行政管理方面出現(xiàn)的新情況、新問題，堅持與時俱進、開拓創(chuàng)新，積極探索加強行政管理的新理念、新思路、新方法、新途徑，不斷提高政府的管理能力和管理水平。

2.行政管理體制改革與政府機構(gòu)改革的關(guān)系。長期以來，對行政管理體制改革的認識有一個誤區(qū)，就是把政府機構(gòu)改革等同于行政管理體制改革。實際上，行政管理體制改革概念要廣泛得多得多。往往一談到行政管理體制改革，首先考慮的就是撤并機構(gòu)、精減人員。這種認識是片面的、不準確的。行政管理體制改革包括多方面的內(nèi)容，政府機構(gòu)改革僅僅是其中的一個方面。我們要把機構(gòu)改革放在行政管理體制改革的大局中去謀劃、去推動。另一方面，在部署行政管理體制改革的同時，必須深入研究政府的職能和組織結(jié)構(gòu)。只有這樣，才能增強改革的針對性、有效性和科學(xué)性。

3.改革力度與社會可承受程度的關(guān)系。行政管理體制改革是各項改革的聯(lián)結(jié)點和交匯點，必然觸及深層次的社會問題和社會矛盾，觸及錯綜復(fù)雜的利益關(guān)系和利益格局的調(diào)整，也會關(guān)系到廣大機關(guān)和事業(yè)單位工作人員的切身利益，處理不好將直接影響到經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。在改革的過程中，一定要堅持積極穩(wěn)妥、循序漸進的原則，既要抓住機遇、大膽推進，又要充分考慮各個方面的承受能力；既要確保改革取得實實在在的成效，又要保證經(jīng)濟社會正常運行。

篇（3）

第二，市場經(jīng)濟體制發(fā)展對行政管理提出了更高的要求。我國市場經(jīng)濟體系在國民經(jīng)濟發(fā)展的過程中，不斷完善，并且逐漸體現(xiàn)出我國的特點。改革開放以來，越來越多的政策出臺，使得我國市場經(jīng)濟體制逐漸完善，并且為我國市場經(jīng)濟的良性發(fā)展鋪墊了良好的政策環(huán)境。新的經(jīng)濟形勢下，政府的職能也發(fā)生了很大的變化，如何更好地對宏觀調(diào)控能力進行提高，并且構(gòu)建統(tǒng)一、開放化的市場體系成為了當前的工作重點需求。通過行政管理制度的改革，可以更好地實現(xiàn)政府的管理創(chuàng)新，并且將社會主義制度的優(yōu)越性進行發(fā)揮，為我國社會的發(fā)展提供良好的制度保障，為經(jīng)濟建設(shè)提供良好的創(chuàng)新推動力。

第三，行政管理改革對于實現(xiàn)創(chuàng)新、特色發(fā)展是非常必要的。行政管理體制改革工作的開展，需要采取循序漸進的方式和原則，并且與其他經(jīng)濟、政治體制改革進行配套。當前國內(nèi)外形勢較為復(fù)雜，行政管理工作的開展，也要與之進行更好的適應(yīng)，并且堅持正確的理論方針，不斷地開拓進取，為行政管理制度的改革提供良好的基礎(chǔ)，更好地突出行政體制改革的特色性與創(chuàng)新性。

二、行政管理體制改革工作的開展核心與重點

第一，明確思想。在開展行政管理體制改革時，要明確思想，并且關(guān)注核心問題。行政體制的改革，要將政企分開、政資分開、政事分開以及政社分開作為工作的核心內(nèi)容，充分地將市場調(diào)節(jié)機制的優(yōu)勢進行發(fā)揮。各級政府要樹立相應(yīng)的責任思想，對于自身的審批過程進行改革，規(guī)范政府權(quán)力。不同部門和崗位要確立不同的權(quán)責，并且給予企業(yè)充分的自主決定空間，讓社會組織自身的作用得到有效地發(fā)揮和實現(xiàn)。

第二，加強宏觀調(diào)控。在開展宏觀調(diào)控的過程中，要對于調(diào)控的體系和機制進行不斷的調(diào)整，對宏觀調(diào)控的效果進行有效的強化。我國經(jīng)濟發(fā)展正處于快速政治的階段，農(nóng)業(yè)化、農(nóng)業(yè)化與城鎮(zhèn)化逐漸推進，并且各地的經(jīng)濟發(fā)展水平都處于快速增長的階段。面對快速增長的經(jīng)濟形勢，要對當前人口問題、就業(yè)問題、環(huán)境問題等進行深入的研究，并且以提高經(jīng)濟發(fā)展穩(wěn)定性為目標，制定相應(yīng)的宏觀調(diào)控政策，將穩(wěn)定經(jīng)濟、就業(yè)增長，促進從而對于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進行優(yōu)化調(diào)整，平衡經(jīng)濟發(fā)展。

第三，確定政府職能范圍和改革目標。在行政管理體制改革的過程中，要對于改革目標進行確立，并且將構(gòu)建社會主義公共行政體制，作為整體改革發(fā)展的重要方向。在改革過程匯總，要對于制度、機制以及體制等多方面進行統(tǒng)一的創(chuàng)新和發(fā)展。管理體制的創(chuàng)新改革應(yīng)該實現(xiàn)權(quán)責一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順楊、監(jiān)督有力。市場經(jīng)濟環(huán)境下，行政體制的改革要不斷的完善，并且真正地適應(yīng)當前市場經(jīng)濟的發(fā)展需求，凸顯政府行政管理的公共性、服務(wù)性與公正性的特點。

第四，行政管理內(nèi)容的確定。在公共管理職能的確定上，要對于公共的責任和權(quán)利進行明確，并且關(guān)注優(yōu)勢的公共領(lǐng)域，集中精力針對于當前社會中的熱點問題（公共醫(yī)療、公共教育、社會保障以及公共科技等）進行服務(wù)。在行政權(quán)利體制的確定上，要保證相關(guān)權(quán)力行為的約束力度。行政管理機制的改革，必須要對于人民、法律以及立法機構(gòu)進行負責。在公共組織體系的構(gòu)建上，要將政府的執(zhí)行職能與決策職能進行分離，進而提高公共組織體系的科學(xué)性與規(guī)范性。在公共治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新上，要實現(xiàn)公共服務(wù)補給結(jié)構(gòu)的多元化發(fā)展，并且采取分權(quán)化和自治化的權(quán)力結(jié)構(gòu)模型，落實基層、地方與社區(qū)自治相結(jié)合的治理結(jié)構(gòu)。另外，在公共效能管理上，要對于公共行政管理活動進行關(guān)注，對于服務(wù)流程進行不斷的完善，充分地落實政務(wù)公開化的要求，保證行政活動符合經(jīng)濟性、效能性的原則，提高行政服務(wù)的質(zhì)量。

第五，管理機制的創(chuàng)新。行政管理體制的創(chuàng)新，是為了實現(xiàn)政府職能的改變和效能的提高，從而更加適應(yīng)當前社會發(fā)展的基本需求。在管理機制創(chuàng)新上，要關(guān)注政務(wù)公開的落實，提高廣大群眾的參與積極度。在改革過程中，也要對于決策過程進行合理的調(diào)整，并且落實相關(guān)責任，提高決策的民主性與科學(xué)性。政府還要提高法制建設(shè)水平，落實依法行政，并且推進電子政務(wù)，調(diào)整和再造政府管理流程。對于公共危機管理上，要提高政府應(yīng)對突發(fā)事件的能力，改進和完善當前危機管理制度。與此同時，政府還要積極推進績效管理制度的落實，設(shè)立政府管理質(zhì)量獎，并且行政問責制度，提高行政監(jiān)督能力。

篇（4）

二、建立責任政府

責任政府的提法,主要是為了按照依法行政的要求,強化政府責任。在以往權(quán)力高度集中的行政體制下,政府權(quán)力與責任嚴重脫節(jié)和失衡,強調(diào)權(quán)力配置而忽視追究責任,重視行使權(quán)力而忽視承擔責任,注重虛置監(jiān)督形式而忽視追究責任。現(xiàn)階段推行依法行政的關(guān)鍵,在于強化政府責任,使權(quán)力和責任掛鉤,建立責任政府。為此,下一步行政改革應(yīng)力爭取得以下突破:一是賦予權(quán)力的同時必須明確責任;二是健全政府責任制度,制定落實法定質(zhì)詢、罷免等追究責任的具體程序,創(chuàng)設(shè)引咎辭職、責令辭職等易于實施的責任制度;三是推行行政執(zhí)法責任制度,并與政府外部評議制度相掛鉤；四是加大執(zhí)法監(jiān)督的獨立性、公開性和民主參與。

三、依照公共管理理念轉(zhuǎn)變管理模式

公共管理是從發(fā)達國家引進的管理理念，在消化借鑒的基礎(chǔ)上形成了相對完整的理論體系，各高校已普遍設(shè)立了公共管理專業(yè)和系所，成為當前一種最為流行的管理思想。公共管理的核心涵義在于公共性,突出強調(diào)管理主體的多元化，管理導(dǎo)向的社會化，公共服務(wù)的市場化等新的觀念，與傳統(tǒng)意義上的“行政管理”有較大的差別。在實踐中,各級政府開始運用這一理論，轉(zhuǎn)變職能，改進管理，推進改革。例如，財政部門提出了建立“公共財政體制”的目標，人事部門提出了人力資源管理戰(zhàn)略，深圳等地政府提出了政府職能從無限到有限、從部門性轉(zhuǎn)向公共性、從政府單一治理轉(zhuǎn)向社會共同治理等項改革目標，都是十分有益的探索。在政府管理的民主化和社會化過程中,政府松動政府集權(quán)化的制度,允許甚至鼓勵非政府公共組織和民眾補充性地加入公共管理的行列,為公共管理注入了新活力。

四、借鑒企業(yè)經(jīng)驗提高政府效能

篇（5）

十多年來，黨和政府一直致力于行政體制改革，其間進行過三次較大規(guī)模的機構(gòu)改革，基本方向是實行政企分開、轉(zhuǎn)變職能、精簡機構(gòu)，提高效率。但由于社會主義市場經(jīng)濟的大環(huán)境還沒有完全形成，舊的高度集中統(tǒng)一的思想觀念還沒有徹底轉(zhuǎn)變，干部人事制度改革沒有及時跟上，致使一些機構(gòu)減而復(fù)增。黨的十四大確定建立社會主義市場經(jīng)濟體制的目標，隨著市場經(jīng)濟的建立，加快改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的步伐，可以預(yù)見行政體制將要發(fā)生一系列的重大變化。

政府的微觀經(jīng)濟管理職能逐漸削弱或消失，宏觀經(jīng)濟管理的職能將進一步加強。

行政與企業(yè)將進一步分離，企業(yè)將真正成為自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束的法人實體。

財政投資管理體制將發(fā)生重大變化。今后國家的財政支出將分為三大部分：一是用于那些周期長、利潤少、規(guī)模大、單個企業(yè)不愿投資或無力投資，又是社會所必需的項目。二是用于社會公共事業(yè)，如教育、衛(wèi)生、撫恤、救濟、公共工程等。三是用于行政支出和國防支出。這些變化，對減輕財政負擔，增強企業(yè)的生存和發(fā)展能力；促進市場經(jīng)濟的發(fā)展大有益處。

金融機構(gòu)的性質(zhì)將朝著企業(yè)化的方向變化。

國家包辦、包管事業(yè)單位的格局將被打破。

人事制度改革將在更廣闊的領(lǐng)域里展開。

教育行政部門將逐漸減少對學(xué)校的行政干預(yù)，使各類學(xué)校朝著自主辦學(xué)的方向發(fā)展。一是教育、教學(xué)將朝著注重職業(yè)教育和能力培訓(xùn)的方向發(fā)展，以適應(yīng)市場經(jīng)濟對各類人才的需求。二是改變單一的辦學(xué)經(jīng)費由國家統(tǒng)一撥款的模式，學(xué)校可以多方籌集辦學(xué)資金，私立學(xué)校、社會辦學(xué)將有一個較大的發(fā)展。三是高等學(xué)校將淘汰一些落后的專業(yè)，根據(jù)市場經(jīng)濟的要求設(shè)置專業(yè)和課程，配備師資。四是學(xué)校內(nèi)部將實行教師職務(wù)聘任制，進行工資分配制度的改革，建立激勵競爭機制。五是大中專學(xué)校畢業(yè)生的就業(yè)，同樣要經(jīng)過市場的挑選。在實行國家公務(wù)員制度后，大學(xué)畢業(yè)生不再和官員資格劃等號。

政府行政機構(gòu)和人員將大幅度削減。

行政管理體制改革也給秘書工作提出了新的更高的要求：

首先，要迅速轉(zhuǎn)變觀念。秘書工作是當領(lǐng)導(dǎo)參謀助手的工作。

篇（6）

公務(wù)卡制度是政府采購制度的補充，滿足了行政事業(yè)單位日常的財務(wù)報銷和公共支出。公務(wù)卡是商業(yè)銀行為行政事業(yè)單位人員發(fā)放的，用于日常財務(wù)報銷和公務(wù)支出的信用卡，有一定的透支額度和免息期。公務(wù)卡主要用于購買零星的辦公用品、差旅費、會議費和招待費等。公務(wù)卡具有便捷性、透明性，消費線索可追蹤性等特點。

一、行政事業(yè)單位公務(wù)卡制度改革現(xiàn)狀

截止到2016年底，國務(wù)院各部委及其所轄的10000多個基層財政單位，31個省級（不含港澳臺地區(qū)）區(qū)劃單位，333個地級行政區(qū)劃單位，2852個縣級行政區(qū)劃單位，40446個鄉(xiāng)級行政區(qū)劃單位都實行了公務(wù)卡制度改革。行政事業(yè)單位公務(wù)人員在各大商業(yè)銀行辦理了公務(wù)卡，公務(wù)卡制度基本實現(xiàn)了全面覆蓋。截止到2016年底，全國31個省、自治區(qū)、直轄市均建立了配套的省級公務(wù)卡實施辦法、實施意見。

公務(wù)卡制度實施幾年來，階段性成果已初見成效。一是通過公務(wù)卡結(jié)算，省去了大量現(xiàn)金交易的繁瑣，減輕了財務(wù)工作者的壓力；二是實施公務(wù)卡制度，加強了政府審計監(jiān)督部門對各部門財務(wù)的監(jiān)控，有效的遏制了腐敗行為的發(fā)生。

二、行政事業(yè)單位公務(wù)卡制度改革中存在的問題

（一）沒有建成真正意義上的全覆蓋

一是還未實現(xiàn)所有部門的覆蓋，存在部分單位未辦理公務(wù)卡的情況。尤其是在一些縣屬行政事業(yè)單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層單位，公務(wù)卡的覆蓋率仍然較低。二是，未實現(xiàn)單位全員的覆蓋。部分單位只給個別人員辦理了公務(wù)卡，而其他有需要公務(wù)支出的人員只能采用現(xiàn)金支付的方式。

（二）公務(wù)卡支付效率低

在當前，我國公務(wù)卡的支付效率低。受傳統(tǒng)交易的影響，很多公務(wù)人員仍然習(xí)慣用現(xiàn)金交易，對采用公務(wù)卡交易存在顧慮，思想上不能完全接受，擔心存在交易陷阱，根本原因是對公務(wù)卡認識不夠。由于部分人員辦理公務(wù)卡未能及時開通，導(dǎo)致出現(xiàn)大量的“休眠卡”。

（三）公務(wù)卡使用范圍受限制

目前，現(xiàn)金支出還不能完全被公務(wù)卡結(jié)算方式取代，有些公務(wù)支出不能刷卡，例如短途交通、去邊遠地區(qū)公出等，還需要現(xiàn)金支付。目前，POS機已經(jīng)覆蓋了全國所有地區(qū)的大型商場、超市、餐廳、旅館、服務(wù)中心等，但對于小型商戶來說，可能由于經(jīng)營規(guī)模，手續(xù)費的原因而不愿使用POS機，導(dǎo)致公務(wù)卡使用環(huán)境受限制。

（四）缺少有力的公務(wù)卡消費監(jiān)督

一是公務(wù)卡使用人員與供應(yīng)商的合謀難以監(jiān)督。如果公務(wù)卡使用人員與供應(yīng)商合謀，以遠高于市場的價格購買商品或服務(wù)，再向供應(yīng)商索取回扣，在這種模式下，財務(wù)審計人員從相關(guān)人員手中取得的是真實發(fā)票，即使公務(wù)卡的電子支付記錄很詳細，也難發(fā)現(xiàn)其中的舞弊行為。目前，存在許多公務(wù)人員通過上述手段將財政資金據(jù)為己有，高價U盤，天價電腦新聞時有報道。二是虛開發(fā)票行為難以發(fā)現(xiàn)。所謂虛開發(fā)票是指供應(yīng)商為了滿足公職人員的要求，對一些并未發(fā)生的真實業(yè)務(wù)開具發(fā)票或者對一些真實發(fā)生卻用于個人消費者的支出開具發(fā)票。公職人員通過上述行為進行資金套現(xiàn)、轉(zhuǎn)移消費也時有發(fā)生。

三、完善行政事業(yè)單位公務(wù)卡制度的對策

（一）強化宣傳，提高自覺使用意識

針對部分單位未推行公務(wù)卡及公務(wù)卡使用效率低的問題，各地財政應(yīng)加大對公務(wù)卡使用的督促和宣傳，普及公務(wù)卡相關(guān)知識，增強持卡單位、持卡人、商戶對公務(wù)卡制度的認識，強化持卡人的使用意識。

（二）擴大使用范圍，完善用卡環(huán)境

各地財政部門、商業(yè)銀行和持卡單位應(yīng)積極溝通協(xié)調(diào)，擴大POS機投放范圍，為公務(wù)卡的使用營造良好的環(huán)境；出臺有利于小型商戶的優(yōu)惠政策，采取調(diào)低POS機手續(xù)費，減免稅收等措施，提高商戶對公務(wù)卡的接納程度。此外還應(yīng)加大資金投入力度，提高POS機在農(nóng)村偏遠地區(qū)的覆蓋率，擴大公務(wù)卡的使用范圍。

（三）采取多項措施，加大財政監(jiān)督力度

一是加強公務(wù)卡制度改革的信息化建設(shè)，提供安全有效的資金監(jiān)管環(huán)境。以銀行為紐帶，將公務(wù)卡管理信息和國庫管理信息相結(jié)合，安排專職人員對日常支出行為進行監(jiān)督，保證財政部門對每筆支付信息進行實時動態(tài)監(jiān)控，讓公務(wù)卡支付信息做到透明公開。二是對公務(wù)卡的使用情況定期考核。每個季度財務(wù)監(jiān)督部門聯(lián)合紀檢、審計部門對各預(yù)算單位的公務(wù)卡使用情況進行監(jiān)督檢查，將各單位的公務(wù)卡使用情況進行通報。三是各預(yù)算單位對公務(wù)卡支出明細進行公開。各預(yù)算單位及時將每筆業(yè)務(wù)支出的發(fā)生時間、事項、金額、數(shù)量進行詳細列支公開，讓社會監(jiān)督。

公務(wù)卡制度改革是深化財政體制改革的重要一環(huán)，對規(guī)范財政資金管理，預(yù)防腐敗具有重要意義。只有建立更加完善的公務(wù)卡改革制度，才能真正發(fā)揮作用，促進行政事業(yè)單位健康發(fā)展。

⒖嘉南祝

篇（7）

行政觀念革新是深入進行地方行政改革的客觀要求。我國舊的地方行政管理模式是在計劃經(jīng)濟條件下形成的，隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌#一系列與市場經(jīng)濟發(fā)展不相適應(yīng)的行政規(guī)章、行政管理架構(gòu)和方式已日益成為經(jīng)濟和社會發(fā)展的桎梏，改革勢在必行。雖然，經(jīng)過多年準備，我們已經(jīng)成功啟動地方行政改革，但是這并不意味著地方行政觀念革新的任務(wù)已經(jīng)完成，因為：一、在計劃經(jīng)濟背景下形成的舊的行政觀念，諸如微觀管理、直接管理的觀念；行政萬能、人治行政、行政干預(yù)的觀念；官本位觀念；干部能上不能下、能官不能民的觀念等依然阻礙著行政改革的深入進行，必須進一步解除桎梏。二、雖然有些省級機關(guān)率先進行了機構(gòu)改革，機構(gòu)裁并了，人員減少了。但是能否最終有效地轉(zhuǎn)變行政職能和管理方式，可否避免人員回流、機構(gòu)再次膨脹，克服人治行政、管制行政，落實依法行政、服務(wù)行政，依然是嚴峻的考驗。三、改革的階段性成果需要鞏固，客觀上呼喚新的行政觀念的繼續(xù)普及和支撐。四、行政改革是行政系統(tǒng)不斷完善的過程，要求行政觀念不斷更新。因此，繼續(xù)促進行政觀念革新，讓更多的地方各級黨政干部了解這場改革的意義、必然性，了解國家與社會、政府與市場的關(guān)系以及現(xiàn)代行政的特點，明白行政的責任和界限，掌握現(xiàn)代行政的基本理論、方法，依然是推動這場牽動面深廣的行政改革的必要條件。只有讓一整套與新的行政體制相適應(yīng)的行政觀念在廣大地方干部心中生根發(fā)芽，地方行政改革才能最后開花結(jié)果。

行政觀念革新也是地方行政改革的重要組成部分。因為行政體制與行政觀念是一個問題的兩個方面，二者水融，互相影響，互為條件。舊的地方行政體制以舊的行政觀念為基礎(chǔ)，同時又不斷地透過各種軟硬結(jié)構(gòu)，包括各種法律法規(guī)、規(guī)章制度、紀律守則，強化舊的行政觀念。因此，要改革舊的地方行政體制，轉(zhuǎn)變其結(jié)構(gòu)和功能，使行政系統(tǒng)得以有效運行，保持生命活力，除了進行行政體制設(shè)計創(chuàng)新外，有必要進行行政觀念的改移和革新，促使二者良性循環(huán)。否則，勢必互相制肘，影響改革。在近年的行政改革實踐中，一些地方注重了“硬件要素’的變革，忽視了行政觀念的變革和重塑，從而導(dǎo)致改革過程中出現(xiàn)許多“煮夾生飯”乃至反彈、復(fù)舊的現(xiàn)象；有些地方建立了新的組織架構(gòu)，但受制于舊的行政觀念，難于發(fā)揮效用；貪污腐化、管卡拿壓現(xiàn)象屢禁不止；法制意識淡簿，有法不依、違法行政時有發(fā)生。這些現(xiàn)象不僅反映了轉(zhuǎn)型期行政體制的脫序和行政行為的失范，更深刻地反映了人們固有的、過時的行政觀念的根深蒂固。當我們審視地方行政革新的時候，感觸最深的問題之一便是：一個充滿善意而對癥下藥的行政改革方案難于在決策中誕生，或者誕生了也受到懷疑、斥責、抵觸，使得改革無法進行或胎死腹中。事實證明：沒有新觀念的深入人心，新體制難以按原有設(shè)計運行。許多國家的經(jīng)驗也表明：先進的行政體制要獲得成功，取得預(yù)期效果，必須依賴運用它們的公務(wù)員的現(xiàn)代觀念，一個政府，只有其公務(wù)員從心理、觀念和行為上，都能與各種現(xiàn)代行政制度變革同步前進，相互配合，行政現(xiàn)代化才能真正實現(xiàn)；單純靠行政體制的現(xiàn)代轉(zhuǎn)換，而不從根本上更新行政觀念，行政體制改革是難于奏效、難于持久的；耍鞏固現(xiàn)階段改革所取得的效果，就必須在深化地方行政管理體制改革過程中不斷更新行政觀念，培育出與社會主義市場經(jīng)濟體制改革和行政體制改革相適應(yīng)的行政文化環(huán)境。

我國這場地方行政改革不論從深度和廣度上都是超越歷史的，要順利解決錯綜復(fù)雜的地方行政問題，需要地方各級公務(wù)員、廣大群眾和社會輿論的認可、理解和支持。行政觀念的革新恰恰可以營造有利于地方行政改革的輿論環(huán)境，增強廣大干部和群眾對改革的理解、認同和支持。行政改革總是在一定的輿論環(huán)境中受到肯定或否定、支持或反對、贊揚或貶損的。干部群眾受舊的行政觀念的支配影響，自然就會形成阻礙行政改革、貶損行政改革舉措的輿論力量；反之，如果他們接受了新的行政觀念，就會形成支持和贊揚行政改革，推動行政改革的輿論力量，行政改革自然會比較順利地進行下去。就增強改革的心理承受力而言，傳播新的行政觀念也是意義殊深的。地方行政系統(tǒng)的活動主體是公務(wù)員，行政改革必然會不同程度地觸及公務(wù)員的利益及習(xí)以為常的一套行政準則和行為模式，難免出現(xiàn)如下現(xiàn)象：有些人思想準備不足，只想改別人，不想改自己；有的部門在落實改革時，想方設(shè)法強調(diào)自身的重要性，有些人一時難以理解，難以適應(yīng)；有些人不想離開政府機關(guān)；有些人面對改革滿懷焦慮；有些人甚至產(chǎn)生排拒、抵制的心理和行為。行政觀念的革新有助于人們正確理解和對待地方行政改革，減輕內(nèi)心的焦慮，增強心理的承受力，逐漸克服認同危機，取得改革共識。例如，破除了干部終身制、能上不能下的舊觀念，人們就會對改革中干部的晉升降職視為正常現(xiàn)象，從而泰然處之，習(xí)以為常。這對減少改革阻力，促進政治和諧與穩(wěn)定裨益良多。而作為地方行政管理客體的廣大民眾一旦接受了新的行政觀念，既對地方行政改革構(gòu)成必要的壓力，也同時成為可貴的動力，有助于各項改革措施的貫徹執(zhí)行，為改革創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

二

根據(jù)當前地方行政觀念的現(xiàn)狀和地方行政改革的目標取向，我們應(yīng)著力對行政觀念做如下的變革：一是變?nèi)苄姓^念為有限行政觀念。在計劃經(jīng)濟體制下，地方政府被視為無所不知、無所不能的“超人”。它在地方事務(wù)中扮演著一個高度集中化的資源配置者的角色，職能空前膨脹，統(tǒng)得過多，管得過死，事無巨細，事必躬親，忽視了市場和社會的角色切能，幾乎取代了所有經(jīng)濟主體的決策權(quán)和選擇權(quán)，縣鄉(xiāng)兩級政府尤其突出。全能行政觀念塑造了龐大的地方政府，導(dǎo)致冗衙冗官；社會資源配置效率低下；社會創(chuàng)新動力不足；尋租和腐敗；更直接造成地方政府職責不清，管理混亂，包攬了很多本該由社會管的事，職能嚴重錯位。市場經(jīng)濟條件下，地方政府不應(yīng)再遵循全能行政觀念，用高度集中的計劃手段從事地方行政管理，而應(yīng)該從社會共同利益出發(fā)，根據(jù)市場和社會需求，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，履行“統(tǒng)籌規(guī)劃、掌握政策、信息引導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、提供服務(wù)、檢查監(jiān)督”的職能，使政府由“全能政府”變?yōu)椤坝邢拚薄榇耍覀儽仨毟鶕?jù)社會發(fā)展需要，適時地變傳統(tǒng)的全能行政觀念為有限行政觀念。

二是變管制行政觀念為服務(wù)行政觀念。本著公正的精神，因應(yīng)公共利益的需要，進行適當管理，使公益和私利兩得其全，社會和諧安定，是地方政府的天職，如，物價管制、交通管制、安全管制、衛(wèi)生檢查等，都是不可或缺的。但是，這種管制有其適當?shù)姆秶杂幸鎳嬅裆Ｕ瞎窕蛏鐣M織的基本權(quán)利，確保社會活力和政府放能為界，超過一定界限的管制則必然有害無益。由于受沿襲兩千多年來的舊思想、舊價值觀念的影響，我們有些干部養(yǎng)成一種優(yōu)越感，形成了唯我獨尊的行政觀念，每每以管制為樂事，動輒就管、卡、壓，就設(shè)置障礙，制定繁科戒律，亂施檢查評比，發(fā)號施令，頤指氣使，甚至輕易訴諸警力和其他強制力，將地方社會組織、工商企業(yè)、公民的行為直接置于嚴格的指令性管制之下。其實，這是違背現(xiàn)代行政的基本精神和宗旨的，因為，在現(xiàn)代社會，行政機關(guān)在本質(zhì)上是服務(wù)機關(guān)。地方行政雖然免不了管制行為，但其核心任務(wù)應(yīng)是維持社會秩序，為社會和公眾提供各種必要的服務(wù)和保障。在社會轉(zhuǎn)型的背景下，地方政府有必要進一步明確其使命，進行卓有成效的思想教育，使公務(wù)員適時地變管制行政觀念為服務(wù)行政觀念，切實把“為人民謀幸福”、“為人民服務(wù)”作為自己為政的根本原則，消除“官本位”觀念，摒棄“為民做主、代民辦事”的父母官觀念，牢固樹立人民當家作主的行政意識、公仆意識和行政就是服務(wù)的意識，根本改變機關(guān)工作作風(fēng)，提高服務(wù)品質(zhì)。同時，明確自己該管什么，不該管什么。從當前情況看，地方政府的服務(wù)性活動主要應(yīng)集中在：發(fā)展與公眾生活息息相關(guān)的科學(xué)、教育、文化、基礎(chǔ)設(shè)施、市政管理、氣象服務(wù)等公共事業(yè)；提供醫(yī)療衛(wèi)生保健、社會救災(zāi)、社會救濟等福利服務(wù)，向社會提供各種信息和咨詢服務(wù)。

三是變?nèi)酥涡姓^念為依法行政觀念。社會主義市場經(jīng)濟本質(zhì)上是法治經(jīng)濟，它要求一切經(jīng)濟行為、管理行為必須法治化。依法行政是現(xiàn)代公共行政的本質(zhì)要求，它要求國家行政機關(guān)樹立行政守法意識，行政機關(guān)必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動；公共行政活動的程序、條件必須符合法律規(guī)定。我國是一個人治思想根深蒂固的國家。傳統(tǒng)的人治思想在當代行政管理理論和實踐中還有不少殘留，主要表現(xiàn)在：

第一，行政活動不重視法律的有效約束，唯上不唯法，無法可依，有法不依，長官意志，一言堂盛行，主觀隨意現(xiàn)象嚴重；第二，行政管理過程中過分寄望于個人品質(zhì)。不重視制度建設(shè)，執(zhí)著于個人的道德自覺和政治教化，帶有濃厚的賢人政治色彩；第三，人存政舉，人亡政息的情況屢見不鮮；第四，公務(wù)員的法律意識普遍淡薄，以言代法，以權(quán)壓法。以行政手段代替法律，借口執(zhí)行政策而違背法律，感情用事，的現(xiàn)象大量存在。眾多的人治現(xiàn)象背后，彌漫著的是源遠流長的人治行政觀念。它與市場經(jīng)濟條件下行政管理的法制化精神是相悖的。市場經(jīng)濟要求地方政府依法行使職權(quán)，而要使地方政府的行政活動和公務(wù)員的行政行為被有效地納入法制軌道，除了以健全的法律法規(guī)規(guī)范政府行為、行政職能、運行方式以及行政監(jiān)督的范圍與方式外，更需要透過教育和規(guī)制培養(yǎng)地方政府及其工作人員依法行政的觀念意識，樹立契約觀念和依法辦事的觀念，有效地減少行政過程中的主觀隨意性和個人狹隘性。

四是變封閉消極的行政觀念為積極創(chuàng)新的行政觀念。由于小生產(chǎn)觀念的影響，地方不少公務(wù)員行政管理活動帶有濃厚的封閉、保守、消極觀念，比如，行政體系與其它社會體系之間、行政體系之間缺乏相互交流，行政活動缺乏相應(yīng)的透明度，決策中不乏暗箱操作的情況，行政部門及其工作人員本位主義嚴重，管理上畫地為牢，以鄰為壑；行政多因襲習(xí)慣與經(jīng)驗，墨守成規(guī)，不思進取，不求創(chuàng)新，動輒言“何必嘗試”、“不宜冒險”；秉持“多一事不如少一事”原則，施政以懲治犯罪、征收稅費為主要任務(wù)，對公共事業(yè)則持消極無為的放任政策；有些地方公務(wù)員高高在上，養(yǎng)尊處優(yōu)，無所用心，必待問題發(fā)生，事到臨頭，才頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，被動應(yīng)付；行政過程過分拘泥于形式和常規(guī)，做官樣文章，文山會海，公文旅行，辦事效率低下。這一切某種程度上都是封閉、消極行政觀念的外化，都與市場經(jīng)濟和現(xiàn)代行政管理的要求格格不入。

市場經(jīng)濟客觀上要求地方行政系統(tǒng)與其它社會組織不斷進行物質(zhì)、能量、信息的交換，增加行政管理的透明度，調(diào)動公務(wù)員參與管理的積極性；克服地方保護主義、本位主義、固步自封、畫地為牢等狹隘觀念，代之以開拓進取的開放意識。現(xiàn)代社會日新月異，一日千里，地方行政事務(wù)錯綜復(fù)雜，必須以創(chuàng)新的方法和制度，處理這些事務(wù)，這就要求公務(wù)員具有革新的活力和創(chuàng)造的精神；地方各級政府應(yīng)致力于以政策的合理性、合目的性和成功的實例來引導(dǎo)群眾，不斷增進群眾對政策的了解與認同，變政府的意圖為群眾的自覺意識，減少主觀武斷、動輒懲罰和制裁的簡單化行政行為，多一些民主協(xié)商、科學(xué)行政。

三

舊的行政觀念雖然是在舊的行政管理實踐基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，但它一旦形成，就往往成為人們分析、論證和評價行政活動的一種框架或模型，成為一種頑強的力量。因此，要實現(xiàn)觀念革新，必須順應(yīng)社會轉(zhuǎn)型進行多方努力。

1、大力發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，因勢利導(dǎo)破舊立新。舊的行政觀念本來就是計劃經(jīng)濟下高度行政化的產(chǎn)物。發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，改變舊的行政觀念賴以生存的土壤，本質(zhì)上乃是釜底抽薪，有助于行政觀念的轉(zhuǎn)變。市場經(jīng)濟本身也是新的行政觀念成長的溫室。通過培育市場，發(fā)揮市場的功能，使地方政府的行政管制范圍合理縮小，萬能政府觀念和管制行政觀念受到一定的遏制，尤其是在原本管制統(tǒng)攬過死的領(lǐng)域引入市場機制，展現(xiàn)市場的活力和效率，可以直接改變?nèi)藗儗εf的行政管理方式的迷信、盲從，動搖其心中陳舊而牢固的行政觀念。市場經(jīng)濟意味著遵循價值規(guī)律，實行優(yōu)勝劣汰的競爭，而競爭機制客觀上有助于克服墨守成規(guī)、不思進取的保守心態(tài)，培養(yǎng)開放、平等、兼容、契約和效率觀念。市場經(jīng)濟也意味著個人權(quán)利的自由交易，而實現(xiàn)自由交易的前提條件是對契約、對法意的尊重，必然呼喚與之相應(yīng)的法律意識和法律制度。市場經(jīng)濟還要求增強行政體系的透明度，擴大行政體系內(nèi)、外的交流，打破各種地域界限和人為障礙，有利于克服地方保護主義、本位主義、固步自封、畫地為牢等狹隘觀念。

2、積極推進地方行政體制改革，以制度規(guī)范來培植新的行政觀念。行政觀念是在行政實踐基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，因此，要革新行政觀念，必須從行政實踐入手，通過行政改革實踐培植新的行政觀念。行政體制改革的過程，也是行政觀念變革的過程，它既沖擊傳統(tǒng)行政觀念，又培育現(xiàn)代行政觀念。我們正在從事的這場地方行政改革，正是新的行政觀念的養(yǎng)成所。我們務(wù)必要積極推進地方行政改革，滿腔熱情地投身于地方行政改革，在改革實踐中培養(yǎng)新的行政觀念。正在進行的這場地方行政改革無疑將拷問或淘汰慣常而不合時宜的行政觀念，更重要的是它可以通過新的制度設(shè)計和架構(gòu)，確立并有力地維護新的行政觀念，使之不再是無根的“浮萍”。

3、開展有效的傳播溝通。地方行政改革，內(nèi)容具體而豐富，涉及方方面面，工作千頭萬緒，要有條不紊地進行，離不開廣大地方干部、群眾的理解和支持；面對這場改革以及由此而來的利益調(diào)整，人們難免困惑、矛盾。因此，需要進行適當?shù)膫鞑贤ǎㄟ^宣傳、學(xué)習(xí)、討論、教育、引導(dǎo)，使廣大干部群眾吸收新的行政理論，樹立新的行政觀念。為此，首先，要進行組織傳播，即在地方各級機關(guān)內(nèi)部組織學(xué)習(xí)現(xiàn)代行政理論和我國行政改革的有關(guān)文件，使干部接受改革思想的洗禮，了解國家與社會、政府與市場的分野；領(lǐng)會地方行政改革的精神實質(zhì)，自覺地摒棄陳舊的行政觀念，用新的行政觀念指導(dǎo)自已日常的行政工作。其次，利用大眾傳播媒介宣傳新的行政觀念。報紙、雜志、廣播、電視以及新聞電影等現(xiàn)代新聞媒介擁有眾多的讀者和聽眾，社會影響大，要善加利用，以人們喜聞樂見的方式宣傳地方行政改革，傳播新的行政觀念。造成有利于新的行政觀念成長的輿論環(huán)境。再次，發(fā)揮我黨思想政治工作的優(yōu)勢，大力宣傳地方行政改革的典型事例和典型人物，透過實效實績教育干部群眾，使之轉(zhuǎn)變行政觀念。最后，要加強行政改革理論的研究。通過研究，探索我國地方行政改革的路徑，解決地方行政改革的重大理論問題，并設(shè)計更具體、更可操作的地方行政改革的目標、內(nèi)容、方法、步驟等，使人們了解并逐步認同行政改革理念。

篇（8）

改革開放三十多年來，我國企業(yè)會計體系不斷完善、不斷發(fā)展，比較之下，我國的政府會計改革起步晚、問題多，特別是在我國預(yù)算管理體制改革之后，我國政府會計出現(xiàn)了一些弊端。而當前國際上許多國家，如美國、加拿大等國正醞釀下一輪的政府會計改革。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步完善，研究建立我國政府會計標準體系，已經(jīng)成為加強政府公共管理的重要內(nèi)容。我國政府會計改革必將影響公共財政體制改革成果、當前政府職能轉(zhuǎn)變及中國大國形象，文章擬對政府會計改革問題作出一些探討。

一、政府會計改革的背景

（一）公共財政體制改革促使政府會計改革

我國經(jīng)過多年的改革開放，市場經(jīng)濟環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了巨大變化，尤其是政府職能的轉(zhuǎn)換、公共財政體制的改革、政府收支分類科目的變化、政府績效評價制度的建設(shè)以及政府監(jiān)督的加強等，均對反映政府經(jīng)濟活動的政府會計信息提出了更高要求，從而需要與時俱進，積極推進政府會計改革。我國公共財政體制改革主要致力于三方面轉(zhuǎn)變：一是從傳統(tǒng)預(yù)算會計到現(xiàn)代政府會計，反映政府履行職責與政府占用、消耗經(jīng)濟資源的配比關(guān)系；二是從公共投入（程序）管理到公共產(chǎn)出（目標）管理，消除公共悲劇；三是從偏重政府財政、財務(wù)狀況的（短期）流量分析到（短期）流量分析和（長期）存量分析并重，防范財政風(fēng)險。相應(yīng)地，國庫集中支付、部門預(yù)算、收支兩條線、政府采購、預(yù)算外資金納入預(yù)算管理、績效評價等重大改革措施相繼出臺，對財政資金的管理體現(xiàn)了事前預(yù)算、事中控制、事后追蹤與監(jiān)督。公共財政體制需要相應(yīng)的政府會計信息作支撐來保證財政管理公正、透明和財政資金使用的有效性，核算預(yù)算部門預(yù)算的合理性及效用性，保證政府采購的合理性及考察政府績效。

與此同時，在我國公共財政體制改革之后，我國現(xiàn)行政府會計制度已不能適應(yīng)相應(yīng)的變化。如在實行國庫集中支付之前，我國對財政撥款采用“以撥作支”的方法，只記錄每次撥款的數(shù)額，行政單位自己記錄資金的使用情況。實行國庫集中支付后，各行政單位只能得到當年度的預(yù)算額，財政對資金的控制加強，擴大了預(yù)算會計的核算范圍。

（二）政府職能轉(zhuǎn)變促使政府會計改革

20世紀80年代以來，西方發(fā)達國家針對區(qū)域性的經(jīng)濟危機和經(jīng)濟衰退開展了所謂的“新公共管理（New Public Management）運動”各國政府一致期望改善公共部門的內(nèi)部管理，提高成效和效率。

在新公共管理的大背景下，我國改革開放與經(jīng)濟的發(fā)展對當前政府的執(zhí)政能力提出了新的要求。我國正逐步實施政府職能轉(zhuǎn)換，提出了“立黨為公、執(zhí)政為民”的執(zhí)政綱領(lǐng)和建立透明、高效政府的目標。《行政許可法》的出臺從法律上界定了政府的職責和權(quán)限，明確了政府行政管理的界限，促進了我國政府職能的轉(zhuǎn)變。政府職能的轉(zhuǎn)變，強調(diào)政府的受托責任，受人民之托，管理國家事務(wù)，政府應(yīng)當好人民之家、理好人民之財，踐行績效政府理念，體現(xiàn)服務(wù)型、管理型、績效型政府。

欲實現(xiàn)上述政府職能轉(zhuǎn)變，必將建立一個完善的政府信息系統(tǒng)。這套系統(tǒng)應(yīng)全面反映政府的各項活動；另一方面，它能對政府形成有效的制約與監(jiān)督。在這個信息系統(tǒng)中，會計信息至關(guān)重要，是政府信息系統(tǒng)的重要組成部分。政府財務(wù)報告應(yīng)全面反映當期政府的財務(wù)狀況、運轉(zhuǎn)情況及現(xiàn)金流量，利于信息使用者了解整個政府的資產(chǎn)負債及政府績效。因此，政府職能轉(zhuǎn)變要求政府會計改革，政府會計改革促進政府職能轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀。

（三）國際大環(huán)境促使我國政府會計改革

一場聲勢浩大的新公共管理運動在全世界范圍內(nèi)展開，至今已有三十多年。預(yù)算管理和政府會計一直處于這場運動的前沿。美國聯(lián)邦政府1990年成立的聯(lián)邦政府會計咨詢委員會一直在努力，試圖將聯(lián)邦政府會計基礎(chǔ)由原來修正的現(xiàn)金制改為應(yīng)計制。加拿大注冊會計師的公立單位公告第2號《政府財務(wù)報表的目標》（1984）、第6號《地方政府財務(wù)報表目標和一般原則》（1990）要求，政府或政府單位采用修正的應(yīng)計制基礎(chǔ)。澳大利亞會計研究基金會第27號會計準則公告《地方政府的財務(wù)報告》（1989）和第55號《政府部門的財務(wù)報告》（1992）要求，政府及政府部門采用應(yīng)計制基礎(chǔ)。而美國、加拿大等國正積極醞釀下一輪的政府會計改革。

在我國，作為整個會計體系一個重要組成部分的政府會計，改革起步相對較晚，在某些方面甚至滯后于預(yù)算管理體制改革，與國際會計慣例也存在著較大的差距。中國是世界經(jīng)濟大國，中國經(jīng)濟對世界經(jīng)濟的具有重要作用，中國想要在世界舞臺上發(fā)揮應(yīng)有的作用，盡可能遵守國際公認的游戲規(guī)則是其必要條件。

二、當前我國政府會計中存在的問題

（一）政府會計對象概念狹窄

目前我國的預(yù)算會計制度主要包括1998年開始實施的《財政總預(yù)算會計制度》、《行政單位會計制度》、《事業(yè)單位會計制度》、《事業(yè)單位會計準則》以及2005年開始實施的《民間非營利組織會計制度》。可以說，在我國還沒有真正意義的政府會計，或者說只有政府會計的一部分――預(yù)算會計。我國現(xiàn)行的預(yù)算會計，特別是財政總預(yù)算會計，反映了政府預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督等信息，但不能像政府財務(wù)會計那樣全面、連續(xù)、系統(tǒng)地反映預(yù)算收支對政府財務(wù)活動情況及財務(wù)狀況產(chǎn)生的當期影響及連續(xù)影響。在我國現(xiàn)行的預(yù)算會計制度中，《財政總預(yù)算會計制度》只涉及貨幣性資產(chǎn)的計價，其計價對象包括財政性存款、有價證券、暫付及應(yīng)收款項、預(yù)撥款項、財政周轉(zhuǎn)放款、借出財政周轉(zhuǎn)金以及待處理周轉(zhuǎn)金。《行政單位會計制度》認為行政單位的資產(chǎn)包括流動資產(chǎn)和固定資產(chǎn)，并沒有引入一些非金融資產(chǎn)，如不動產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施、文化遺產(chǎn)。由此可見，其對資產(chǎn)的計價范圍非常狹小。同樣的原因，我國的預(yù)算會計中的負債概念也反映得不全面，缺少政府的或有負債，可能導(dǎo)致政府在某些金融活動中（發(fā)行政府債券）承擔較大的風(fēng)險。

（二）政府會計基礎(chǔ)不能適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展需要

目前，我國政府預(yù)算會計采用的是以現(xiàn)金制為基礎(chǔ)的收付實現(xiàn)制。在當前經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境中，收付實現(xiàn)制已不能完全適應(yīng)經(jīng)濟的發(fā)展。現(xiàn)金制會計確認的是實際入庫的預(yù)算資金，這就便于安排預(yù)算撥款和預(yù)算支出進度，也便于落實預(yù)算余缺，并如實反映預(yù)算收支結(jié)果，這是它的優(yōu)點。但是，按照這種基礎(chǔ)編制的財務(wù)報表及其反映的財務(wù)成果易于被管理當局操縱（因為管理當局可以根據(jù)其需要將收款或付款的時間從本期推遲到下期，或從下期提前到本期），使會計信息缺乏一貫性和可靠性。此外，收付實現(xiàn)制會計還有其他的缺點。比如，無法分清各級政府及各預(yù)算單位的財務(wù)責任，特別是涉及到財政體制結(jié)算、稅收返還、預(yù)算撥款或財政補助等情況，也無法落實政府的經(jīng)濟管理責任。

（三）會計信息質(zhì)量（政府財務(wù)報告質(zhì)量）有待提高

財務(wù)報告是報告主體對一定會計期間財務(wù)活動乃至整個主體各項活動進行系統(tǒng)、全面的總結(jié)和報告，典型的財務(wù)報告為年度財務(wù)報告。政府財務(wù)報告的質(zhì)量直接影響報告使用者能否全面、客觀了解政府運行情況。在我國雖然每年各級政府在開人大會、政協(xié)會時都會有政府預(yù)算執(zhí)行情況報告，但并不是完整意義的政府財務(wù)報告。這些報告大都反映政府預(yù)算執(zhí)行情況，沒有反映政府財務(wù)信息。

三、改進政府會計的對策

（一）擴大政府會計對象

政府會計應(yīng)當從更廣的范圍來研究會計對象，即政府會計對象除了反映當期預(yù)算資金運動情況及結(jié)果外，還應(yīng)該全面、系統(tǒng)、完整地反映整個預(yù)算資金運動連續(xù)的過程及累積的結(jié)果。因此，我國預(yù)算會計應(yīng)相應(yīng)擴大資產(chǎn)、負債等要素的范圍，盡可能把政府的所有資產(chǎn)都納入會計的核算范圍。這樣可以全面反映政府的受托管理責任，分清各級各部門的政府職責的履行情況，以降低本屆政府承擔的運營風(fēng)險，減少對下一屆政府的影響，體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀。

（二）以修正的現(xiàn)金制為核算基礎(chǔ)

現(xiàn)行現(xiàn)金制核算機制已不能完全適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展對政府會計提出的新要求，筆者認為，我國政府會計應(yīng)采用修正的現(xiàn)金制，逐步過渡到完全的權(quán)責發(fā)生制。其實我國政府實務(wù)界已開始接受修正的現(xiàn)金制，這是很好的趨勢，應(yīng)逐步擴大應(yīng)用范圍，以實現(xiàn)完全的權(quán)責發(fā)生制，以加強會計信息的可靠性和一貫性，落實當期政府經(jīng)濟管理責任。

（三）建立政府財務(wù)報告體系

政府是人民的政府。隨著我國公眾對政府財務(wù)關(guān)注度的提高，政府更應(yīng)注重政府財務(wù)報告的質(zhì)量，因此，編制政府年度財務(wù)報告，已是迫在眉睫。首先，應(yīng)明確政府財務(wù)報告的目標。筆者認為政府財務(wù)報告的目標是：向社會公眾提供有關(guān)政府職能履行情況，以反映政府的受托責任。其次，可以借鑒企業(yè)財務(wù)報告的形式，結(jié)合政府運營的實際，編制財務(wù)報告。財務(wù)報告應(yīng)信息全面，涉及政府資產(chǎn)、負債情況，預(yù)算執(zhí)行情況和一些特殊項目的信息。

總結(jié)

當前我國的政府會計改革應(yīng)多考慮擴大會計的核算范圍，將政府的全部資產(chǎn)與負債納入核算范圍；逐步實現(xiàn)從修正的現(xiàn)金制到完全的權(quán)責發(fā)生制轉(zhuǎn)變；建立完善的政府財務(wù)報告體系這三方面的問題，以實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，建立服務(wù)型政府。

【參考文獻】

［1］ 劉玉廷.我國政府會計改革的若干問題［J］.會計研究，2004（9）：3-6.

［2］ 李建發(fā).論改進我國政府會計與財務(wù)報告［J］.會計研究，2001（6）：9-17.

篇（9）

行政事業(yè)單位財務(wù)管理，是行政事業(yè)單位基于行使職能的過程中客觀存在的財務(wù)活動和財務(wù)關(guān)系而產(chǎn)生的，是行政事業(yè)單位組織財務(wù)活動、處理與各方面財務(wù)關(guān)系的一項經(jīng)濟管理工作，是公共管理的重要組成部分。隨著財政改革的不斷深化，行政事業(yè)單位財務(wù)管理不斷加強，逐步建立了比較完善的管理模式。但是在現(xiàn)階段由于主客觀原因，行政事業(yè)單位財務(wù)管理還存在著諸多方面有待進一步改進。本了一些分析，并提出了財務(wù)會計管理的改革對策。

一、行政事業(yè)單位財務(wù)會計管理的現(xiàn)狀

1.管理層的控制意識比較薄弱，財務(wù)人員受其制而無法獨立履行職責

這主要體現(xiàn)在部分領(lǐng)導(dǎo)干部僅僅把財會部門當成“錢包”，多數(shù)會計人員僅僅扮演“付款員”的角色，沒有權(quán)利也沒有機會參加單位的重要決策跟業(yè)務(wù)管理活動。行政事業(yè)單位的財務(wù)人員在業(yè)務(wù)上受財政部門領(lǐng)導(dǎo)，在行政上受本單位領(lǐng)導(dǎo)，產(chǎn)生不少弊端。會計人員在行政權(quán)力的壓力和一些經(jīng)濟利益的驅(qū)使下，往往會做出一些違反財經(jīng)紀律的事。財政部門對會計人員不能進行有效的考核和監(jiān)督，致使有些會計人員沒有壓力，沒有責任心。

2.在執(zhí)行內(nèi)部會計控制制度上過于疏忽

在執(zhí)行內(nèi)部會計控制制度的時候，很多單位只是將其寫在紙上，并且在對很多重大事項進行決策與執(zhí)行的時候，有一些隨意。實際執(zhí)行過程中，部門預(yù)算的約束力不強，存在一些決策無民主、重大無標準的現(xiàn)象。甚至有些單位領(lǐng)導(dǎo)實行霸權(quán)主意，他們的權(quán)利要超過內(nèi)部控制制度。自己不遵守內(nèi)部控制制度，經(jīng)常進行例外原則的使用，這就造成內(nèi)部控制制度威懾力與信任度的下降。還有一些執(zhí)行人員的執(zhí)行力度不高，素質(zhì)不高，這就使得內(nèi)部控制很容易失控。

3.實體資產(chǎn)的賬實不符，現(xiàn)有資產(chǎn)使用效率低

國有資產(chǎn)管理與財務(wù)管理嚴重脫節(jié)，形成資產(chǎn)管理人員不了解財務(wù)賬上資產(chǎn)存量狀況，財務(wù)人員對資產(chǎn)使用情況也不甚了解，使資產(chǎn)處于既管又不管的狀態(tài)，致使存量不實，賬實不符，責任不清。部分單位對固定資產(chǎn)的存量及流量管理不嚴，普遍存在“重購建、輕管理”的現(xiàn)象，固定資產(chǎn)的使用、維護、處置、出租、出借以及調(diào)撥、報廢等方面管理不規(guī)范，資產(chǎn)使用效率低下，更有甚者造成了國有資產(chǎn)的流失。

4.會計從業(yè)人員素質(zhì)參差不齊

會計基礎(chǔ)工作、內(nèi)部管理機制不健全單位中，不少財務(wù)會計主管不是會計專業(yè)出身，這些“門外漢”對會計工作一知半解，在理解執(zhí)行各類財經(jīng)法規(guī)制度時就有很大的偏差，出了問題就說自己不懂。

二、改變行政事業(yè)單位財務(wù)會計管理現(xiàn)狀的對策

在行政事業(yè)單位財務(wù)會計制度改革中，應(yīng)對目前存在的問題，主要有三個方面的對策：

1.正確認識財務(wù)管理的重要性

努力增強領(lǐng)導(dǎo)干部的財務(wù)意識事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)要認真學(xué)習(xí)《國有資產(chǎn)管理辦法》、《會計法》等法律法規(guī)，逐步規(guī)范財務(wù)管理，要努力健全內(nèi)部控制機制，提高領(lǐng)導(dǎo)者重視財務(wù)管理的意思水平，提高財務(wù)人員地位，重視財務(wù)專業(yè)人員。日常開支要力爭做到三人以上簽字有效，加強和完善對“一支筆”的監(jiān)督力度，應(yīng)當采取財務(wù)公開化、業(yè)務(wù)公開化，力爭增加透明度，增強官本位的免疫力。領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)該以身作則才能更好的將有效的財務(wù)管理理念貫徹下去。

2.加強行政事業(yè)單位財務(wù)管理制度建設(shè)，尤其是內(nèi)部控制制度建設(shè)

建立各類綜合性的、單項的、相關(guān)性的管理制度。、這樣，可以從單位內(nèi)部建立起有效的支出約束機制，做到有章可循，并且嚴格按制度辦事，以堵塞漏洞，節(jié)約資金，防止經(jīng)費支出中的跑、冒、滴、漏，最大限度地提高各項資金的使用效益。 細化部門預(yù)算，提高財務(wù)管理的計劃與預(yù)測能力。現(xiàn)階段，應(yīng)盡快推廣國庫集中支付制度的改革，建立科學(xué)的部門預(yù)算。部門預(yù)算改革工作剛剛起步，有一個需要不斷完善的過程，每個單位應(yīng)當對預(yù)算執(zhí)行的情況進行分析研究，對于適當?shù)牟町悾梢赃m當調(diào)整預(yù)算定額標準，使部門預(yù)算符合單位的實際情況。

3.改進固定資產(chǎn)管理，加強項目建設(shè)資金管理等

建立資產(chǎn)定期盤點制度，關(guān)心資產(chǎn)的存量狀況，及時與財務(wù)部門對賬、資產(chǎn)盤盈或盤虧按管理權(quán)限上報審批或?qū)徍藗浒福龅劫~實相符、賬賬相符。要把資產(chǎn)的臺帳管理納入單位日常工作監(jiān)管范圍，要指定專人通過資產(chǎn)管理網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)負責資產(chǎn)購建、改造、調(diào)撥、捐贈、變賣處置、報廢、毀損、投資等環(huán)節(jié)的申報審核、審批手續(xù)、維護資產(chǎn)的安全和完整，確保單位履行職責和促進各項事業(yè)發(fā)展。對外投資和應(yīng)收款項的責任人是單位的業(yè)務(wù)部門，關(guān)鍵是要落實到每一個責任人。同時財務(wù)部門要配合做好投資監(jiān)管和欠款催收工作，跟蹤監(jiān)管資產(chǎn)運行過程，防止資產(chǎn)收益流失。

4.提高財務(wù)人員素質(zhì)，加強財務(wù)管理基礎(chǔ)工作

加強財會人員和內(nèi)部審計人員的素質(zhì)教育，不斷提高財會人員和內(nèi)部審計人員的政治思想和業(yè)務(wù)素質(zhì)，要組織財務(wù)管理人員深入學(xué)習(xí)會計法、經(jīng)濟法、單位財務(wù)核算管理規(guī)定和相關(guān)準則、職業(yè)道德等，全面提高財會人員的綜合素質(zhì)。在財務(wù)管理上，還需要加強基礎(chǔ)會計工作的建設(shè)。

三、結(jié)語

在我國，行政事業(yè)單位財務(wù)會計管理的改革是由于我國財政體制改革、經(jīng)濟體制改革、會計制度改革等一系列的原因造成的。通過這種改革，必將對我國行政事業(yè)單位產(chǎn)生好的影響，推動其向著市場化、國際化的方向快速的發(fā)展。

參考文獻：

[1]韓志民：淺談事業(yè)單位會計在改革發(fā)展中的不足與對策[期刊論文]-全國商情·理論研究，2010（3）.

篇（10）

1 財政聯(lián)邦制與政治單一制的關(guān)系:一個無法回避的問題

眾所周知，我國是中央集權(quán)型的政治單一制國家，不能否認，我國經(jīng)濟改革以財政體制改革為突破口，而財政體制的改革，無論是最初的“分灶吃飯”，還是后來的各種大包干，或者是現(xiàn)行的分稅制，一直走的是財政聯(lián)邦制的道路。盡管財政聯(lián)邦制與政治單一制不在一個層面上，但同為我國處理央地關(guān)系的兩種不同的重大制度。因此，必須理清楚二者的相互關(guān)系，才能做出恰當?shù)陌才牛苊庀嗷コ钢猓龠M和諧的央地關(guān)系的形成。但是，在我國的改革中，財政聯(lián)邦制與政治單一制的關(guān)系，實際一直被有意地回避了。可能的原因是，直覺似乎告訴人們，“分灶吃飯”、大包干和分稅制等財政聯(lián)邦制的各種形式，都是與中央集權(quán)的政治單一制相沖突的制度，而中央集權(quán)制又是敏感的“政治問題”，只能少說為佳;或者認為弄清楚財政聯(lián)邦制的各種形式與中央集權(quán)制的關(guān)系，只會阻礙改革，自然是不清楚更好。在這種氛圍中，就是有一些人明知中央集權(quán)的政治單一制在我國不能動搖，因怕被人誤解，或怕扯改革的后腿，也會三緘其口。正是因為這種似是而非的認識及對財政聯(lián)邦制與政治單一制關(guān)系問題的有意回避，我國的財政體制改革出現(xiàn)了不少問題:前期各種形式的大包干忘記了中央集權(quán)的政治單一制，嚴重削弱了中央的財政能力，將整個國家推到了非常危險的境地;現(xiàn)行的分稅制又因為提高了財政權(quán)力的中央集權(quán)程度而遭到不少人的批評;在不推動政治單一制改革的前提下，分稅制不可能規(guī)范運行，也不能在省以下推行，更重要的是，迷失了改革方向，變成了“分錢制”， 不僅未能解決“放亂收死”的循環(huán)問題，而且還導(dǎo)致了嚴重的“諸侯經(jīng)濟”問題;近年來，更有一種因財政聯(lián)邦制與政治單一制“不匹配”而干脆否定分稅制改革的觀點逐漸流行起來，[1，2]財政體制改革面臨著誤入歧途的嚴重危險。

由此可見，無論是理論，還是事實，都充分說明，在我國，理清財政聯(lián)邦制與政治單一制的相互關(guān)系，實在是一個無法回避的重大問題。

2 政治單一制:財政聯(lián)邦制的前提框架

在我國，中央集權(quán)的政治單一制具有不可動搖性。我國中央集權(quán)的政治單一制是由我國悠久的中央集權(quán)政治傳統(tǒng)、大一統(tǒng)的儒家文化基礎(chǔ)、大雜居小聚居的多民族構(gòu)成、遼闊復(fù)雜的地理超級大國和極不平衡的經(jīng)濟發(fā)展等國情決定的。中央集權(quán)的政治單一制是維護國家統(tǒng)一和社會穩(wěn)定的根本保證，因而是不能動搖的。這是已被我國幾千年的歷史反復(fù)證明了的結(jié)論。這些國情不僅從未有逆向改變，而且經(jīng)濟不平衡、新的國際環(huán)境等要求中央集權(quán)的因素正在強化，尤其是作為后現(xiàn)代化國家，我國正面臨著迫切而艱巨的實現(xiàn)現(xiàn)代化的任務(wù)，歷史和現(xiàn)實經(jīng)驗表明，這一任務(wù)的完成只能以政府為主導(dǎo)，必然要求完善和加強中央集權(quán)制，以保證強有力的中央政府的指揮和領(lǐng)導(dǎo)。因此，在今天，我國的中央集權(quán)制更是不能動搖的根本制度，其他一切處理央地關(guān)系的制度安排必須以中央集權(quán)制為基本框架和根本前提。顯而易見，這純粹是國情使然，而不存在什么敏感的“政治問題”。

財政聯(lián)邦制是西方學(xué)者借鑒政治學(xué)中的聯(lián)邦制概念而提出的一個經(jīng)濟學(xué)概念，只是對財政分權(quán)理論的一種形象概括。同聯(lián)邦制概念一樣，財政聯(lián)邦制的概念只能是特征描述性的，而不能對其進行準確的內(nèi)涵界定。一般認為，只要在明確中央和地方財政職能分工的基礎(chǔ)上，強調(diào)地方財政的自主性和獨立性，就是財政聯(lián)邦制，而任何國家的央地間必然存在一定程度的財政職能分工，任何國家的地方財政都具有一定的自主性和獨立性，因而財政聯(lián)邦制這一概念本身具有較大的模糊性。這使所謂的財政聯(lián)邦制具有了普適性，由此容易得出的結(jié)論是，財政聯(lián)邦制與國家結(jié)構(gòu)并無必然聯(lián)系，無論是聯(lián)邦制國家，還是單一制國家，都可以存在財政聯(lián)邦制。問題是，這種理論嚴重忽視了具體的國家結(jié)構(gòu)模式對所謂的財政聯(lián)邦制的決定作用，很容易導(dǎo)致對他國制度設(shè)計的盲目照搬，其后果不僅僅是南橘北枳，而且可能是災(zāi)難性的，可能動搖我國中央集權(quán)的政治單一制，斷送我國的現(xiàn)代化大業(yè)。事實上，具體的國家結(jié)構(gòu)模式對一國地方財政自主性和獨立性的決定作用，是顯而易見的。在聯(lián)邦制國家，聯(lián)邦中央和地方的分權(quán)明確而徹底，地方的公共支出決策能完全獨立于中央，地方的公共支出能完全反映出轄區(qū)內(nèi)居民的需求偏好。因此，地方財政具有高度的自主性和獨立性。但在我國目前的中央集權(quán)的單一制下，中央和地方之間不存在嚴格意義上的權(quán)力劃分，中央對地方的財政收支不僅具有直接的決定作用，而且還常常通過立法、行政、人事、司法和政策等控制手段的運用，施加間接而重大的影響。因此，地方財政不可能具有高度的自主性和獨立性。這些事實說明的一個道理是，任何國家的財政聯(lián)邦制只能以本國的國家結(jié)構(gòu)為前提框架，在我國，只可能存在中央集權(quán)的政治單一制基本框架內(nèi)的財政聯(lián)邦制。究其實，我國幾十年的財政體制改革，實質(zhì)是以財政聯(lián)邦制的方式，不斷規(guī)范和完善中央集權(quán)的政治單一制的過程。財政聯(lián)邦制改革，正是我國中央集權(quán)的政治單一制改革的一條穩(wěn)妥的道路。

3 財政聯(lián)邦制改革:政治單一制的改革道路

盡管政治單一制和是政治聯(lián)邦制是兩種不同的國家結(jié)構(gòu)，但二者追求的目標卻都是相同的，那就是充分發(fā)揮中央和地方的各自優(yōu)勢。政治單一制和政治聯(lián)邦制也無所謂優(yōu)劣，能實現(xiàn)充分發(fā)揮中央和地方各自優(yōu)勢的目標，就是優(yōu)的，否則就是劣的，而這一目標，只有在國家結(jié)構(gòu)適合本國國情的條件下，才可能實現(xiàn)。中央集權(quán)的政治單一制是適合我國國情的國家結(jié)構(gòu)，這使我國中央和地方各自優(yōu)勢的充分發(fā)揮具備了必要條件，但并不具備充分條件。這一充分條件是否具備，還要看我國的中央集權(quán)制的具體形式。改革之前，我國的政治單一制類型是極端的中央集權(quán)制。這種體制將市場和地方應(yīng)有的權(quán)力都集中到了中央，成為一種包辦一切但又僵化無能的官僚體制，不僅扼殺了市場的活力和效率，而且還使地方弄虛作假，中央盲目指揮成為必然，不僅中央和地方各自的優(yōu)勢無從發(fā)揮，而且在中央極端集權(quán)的另一端，呈現(xiàn)的是無法根治的地方濫權(quán)，整個經(jīng)濟社會在央地間權(quán)力爭奪中動蕩不安。在30年前，這種體制將我國推到了經(jīng)濟崩潰和政治危機的邊緣，因而不得不對其進行改革。

很容易理解，我國的改革是沿著兩條線——還權(quán)于市場和分權(quán)給地方——進行的，第一條線是市場化改革之路，第二條線是財政聯(lián)邦制改革之路。能充分發(fā)揮中央和地方各自優(yōu)勢的中央集權(quán)制，只能是這兩路改革的不斷深入、共同作用的結(jié)果。

我國的財政聯(lián)邦制改革，是完善和規(guī)范中央集權(quán)制的必然路徑，其實質(zhì)是在極端的中央集權(quán)政治單一制中，加進聯(lián)邦制的因素，去除其極端性，給地方應(yīng)有的地位，使其成為更符合我國國情的中央集權(quán)的政治單一制，以實現(xiàn)充分發(fā)揮中央和地方各自優(yōu)勢的目標，而決不是要將其改造成聯(lián)邦制。明確了這一性質(zhì)和方向，我國的財政聯(lián)邦制改革便既不應(yīng)該存在因動搖中央集權(quán)制而成為“敏感的政治問題”的問題，也不應(yīng)該存在與中央集權(quán)制“不匹配”的問題。財政聯(lián)邦制改革也正是我國中央集權(quán)的政治單一制改革的一條穩(wěn)妥的道路。因為財政體制是央地關(guān)系的核心問題，既是經(jīng)濟問題，又是政治問題，對其改革能從經(jīng)濟問題入手，抓住關(guān)鍵，推動央地關(guān)系這一政治問題的解決，阻力最小，又能取得較大成果。同時，財政體制改革可以在原體制其他制度不動的條件下率先進行，可以保障國家的統(tǒng)一、社會的穩(wěn)定和中央的權(quán)威等良好的改革環(huán)境，而財政體制的改革又必將平穩(wěn)地推動其他所有制度的改革。正因如此，我國的改革以財政體制的改革為突破口。

4 市場化改革:推動財政聯(lián)邦制與政治單一制改革的最主要的動力

到今為至，我國的財政聯(lián)邦制改革一直是由中央政府推動的，但是，我國的市場化改革必將成為推動財政聯(lián)邦制改革的最主要的動力。我國的市場化改革必然要經(jīng)歷兩個階段，第一個階段的根本任務(wù)是由日益強大的市場力量，根據(jù)市場干得了、能干好的事，政府不得插手的原則，明確劃分市場和政府的權(quán)力，將政府從自己的領(lǐng)地上驅(qū)除出去，并時時嚴防政府的再次侵犯，迫使其成為“有限政府”和“有用的政府”。這一階段可稱之為市場和政府權(quán)力劃分階段。第二個階段的根本任務(wù)是由強大而理性的市場力量，根據(jù)低一級政府干得了、能干好的事，高一級政府不得插手，地方政府干得了、能干好的事，中央政府不得插手的原則，將有限的政府權(quán)力在各級政府之間明確劃分。這種權(quán)力劃分，實質(zhì)是對公共產(chǎn)品的不同提供主體的選擇，是從下到上的權(quán)力授予，能充分發(fā)揮“離納稅人最近的政府最能反映納稅人的需求偏好”和“分散決策”的優(yōu)勢，能使各級政府的產(chǎn)出適合當?shù)仄茫膭钫g競爭和地方提供物品和服務(wù)的實驗和創(chuàng)新，[3]也便于納稅人對政府的有效監(jiān)督，能使各級政府都成為“離納稅人最近的政府”和“最好的政府”。這一階段可稱之為各級政府權(quán)力劃分階段。這一階段實質(zhì)就是由市場力量推動的財政聯(lián)邦制改革。我國的市場化改革至今還基本處于第一個階段，市場的力量基本上還無暇顧及各級政府權(quán)力的劃分，但是隨著力量的日益強大和第一階段改革任務(wù)的基本完成，必然會將重點轉(zhuǎn)移到各級政府權(quán)力的劃分上，大力推進財政聯(lián)邦制的改革。為了大力推進兩個階段的改革，市場力量必將逐步掌握和充分運用我國各級人大以實現(xiàn)自己的目標，而這又必將推動我國中央和地方關(guān)系，即中央集權(quán)的政治單一制的全面改革。

市場化改革的結(jié)果應(yīng)該是，我國的各級人大將真正成為納稅人(市場力量)的代表機構(gòu)，能真正代表全體納稅人的根本利益，能從根本上控制各級政府的行為，使其既不“越位”，也不“缺位”;各級地方政府將真正同時受到上下兩方面的有效監(jiān)控，既不可能欺下，也不可能瞞上，財政聯(lián)邦制從下到上的權(quán)力授予使其能提供充分滿足地方需求偏好的公共產(chǎn)品，中央集權(quán)制從上到下的領(lǐng)導(dǎo)又使其無法進行地方主義保護;中央政府將真正成為整個社會調(diào)控的核心，獨一無二的位置使其能高瞻遠矚，數(shù)量不多的任務(wù)使其能集中精力，絕對大比例的財政資金使其有能力引導(dǎo)和控制地方的行為，抓關(guān)鍵和利益誘導(dǎo)的方式使其調(diào)控具有很高的藝術(shù)水平，這將極大地提高其維護國家統(tǒng)一和社會穩(wěn)定、領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)代化建設(shè)的能力。這樣的制度能同時充分發(fā)揮中央和地方各自的優(yōu)勢。這就是我國中央集權(quán)的政治單一制改革的目標模式。

參考文獻

篇（11）

1994年分稅制改革以來，我國地方財政支出作為地方政府履行其職能的經(jīng)濟基礎(chǔ)，為我國地方經(jīng)濟的持續(xù)健康快速發(fā)展作出了極其突出地貢獻。但是，伴隨著經(jīng)濟的發(fā)展和各項改革進程的深化，地方財政特別是基層財政普遍面臨一個非常困難的問題，那就是地方財政收入的增長遠遠不能滿足地方財政支出的需求。為此筆者以濟南市歷下區(qū)為例，探討合理分配上下級財政之間的財力舉措，從而提高財政管理水平。

一、建立科學(xué)的支出體系

近年來，各級地方政府的財政收入都有了較快增長，相應(yīng)的財政投入也不斷增加。但是財政支出結(jié)構(gòu)卻存在不合理甚至異化的現(xiàn)象。如何加強和規(guī)范地方財政支出，建立科學(xué)的支出體系，成為擺在各級地方政府財政部門面前的一個新任務(wù)。

筆者認為濟南市歷下區(qū)在這方面的探索值得思考和借鑒。歷下區(qū)實行區(qū)街財政體制改革以前，由于街道辦事處原來沒有實行綜合預(yù)算，存在自定政策、自我管理、自己監(jiān)督的“三自”現(xiàn)象，預(yù)算支出剛性不足，預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督乏力，人為因素影響大，急需建立綜合預(yù)算管理制度，用制度來制約、管理。為此，2008年年初，歷下區(qū)提出要在辦事處中推行綜合預(yù)算，4月初區(qū)政府下發(fā)《關(guān)于下發(fā)歷下區(qū)街道辦事處財政性資金管理規(guī)定的通知》文件，文件規(guī)定：將街道辦事處及其所屬事業(yè)單位的各項財政性資金，全部納入財政監(jiān)管范圍，實行收支兩條線，由財政統(tǒng)一管理，開設(shè)的帳號必須經(jīng)財政批準，嚴禁私設(shè)“小金庫”。并參照《預(yù)算法》的規(guī)定，實行部門綜合預(yù)算，嚴格按照編制的年度預(yù)算執(zhí)行。

辦事處綜合預(yù)算編制按照“收入有計劃、支出有標準、重點有保障、鼓勵有結(jié)余”的原則安排，支出保工資，保社會穩(wěn)定、民政、計生、城建城管、社會公共事業(yè)等項目，有財力的辦事處逐步加強自身建設(shè)，公用經(jīng)費控制在限額以內(nèi)。通過對辦事處的綜合預(yù)算管理，使其收支更加科學(xué)、規(guī)范、透明，并逐步引導(dǎo)辦事處對社會公共事業(yè)的投入。編制范圍包括：辦事處所有機關(guān)、全額、自收自支事業(yè)單位全部編制綜合預(yù)算。

二、建立了社會公共事業(yè)支出審批制度

按照歷下區(qū)提出的關(guān)于構(gòu)建“繁榮、和諧、現(xiàn)代化新歷下”的工作目標，為進一步加大基層社會公共事業(yè)投入力度，切實保障全區(qū)各項社會公共事業(yè)和國民經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，規(guī)范社會公共事業(yè)支出范圍和審批標準，區(qū)財政制定了《歷下區(qū)社會公共事業(yè)項目審批程序》，規(guī)定辦事處使用年初預(yù)算預(yù)留的自有資金，在各自行政區(qū)域內(nèi)開展城市公益建設(shè)、就業(yè)再就業(yè)服務(wù)、社區(qū)教育、社區(qū)服務(wù)設(shè)施、公共安全和公共交通等領(lǐng)域的公益活動產(chǎn)生的支出，應(yīng)納入社會公共事業(yè)支出范圍。具體是：辦事處進行社會公共事業(yè)支出于項目計劃開始前一個月填報項目，財政初步審核后轉(zhuǎn)至區(qū)政府有關(guān)職能部門審核，通過后報區(qū)分管領(lǐng)導(dǎo)簽字同意，區(qū)財政再綜合考慮項目計劃的輕重緩急和資金情況，會同有關(guān)部門提出建議，上報區(qū)政府審批。經(jīng)區(qū)政府研究同意后，由財政于3日內(nèi)批復(fù)到申報辦事處，并按時足額將項目資金撥付到有關(guān)單位。若此項經(jīng)費當年未使用，可結(jié)轉(zhuǎn)下年并于下一年度專項經(jīng)費合并使用。同時制定了綜合預(yù)算監(jiān)督審核辦法，監(jiān)督檢查各辦事處管好用好預(yù)算資金。辦法要求各辦事處必須按照有關(guān)法律、法規(guī)，積極組織各項收入。為保證辦事處的用款計劃及時撥付，各辦事處必須計劃安排好下一步工作，提前做好資金使用計劃，及時于財政相關(guān)職能科室溝通，確保辦事處資金的正常運轉(zhuǎn)。各辦事處應(yīng)嚴格按照年初編制的年度預(yù)算執(zhí)行，未經(jīng)批準、違背預(yù)算安排的資金支出，依法依紀追究有關(guān)人員責任，并由財政扣減其撥款額度，直至整改后，再恢復(fù)正常資金撥付。通過將綜合預(yù)算編制下達到街道一級，歷下區(qū)實現(xiàn)了財政資金從撥付源頭到使用終點的全過程預(yù)算管理，推動了基層在科學(xué)合理編制預(yù)算的基礎(chǔ)上，將財政資金更多地用于轄區(qū)內(nèi)公共服務(wù)和管理上，用在改善居民生產(chǎn)生活條件上，取得了顯著成效，從基層財政財務(wù)管理的角度，為各級地方政府建立科學(xué)的財政支出體系提供了經(jīng)驗。

三、建立轉(zhuǎn)移支付和激勵政策，進一步理順地方財政體制

地方財政體制的不合理，特別是上級財政對下級財政抽血式的向上集中財力的財政體制，必須逐步改變?yōu)楦骷壺斦鞔_收入來源，由上級財政建立對下級財政的轉(zhuǎn)移支付和激勵政策，促進基層財政的穩(wěn)步增收和良性循環(huán)。以歷下區(qū)為例，歷下區(qū)目前有13個街道辦事處，由于體制上各種原因的存在，多年來，各辦事處財政收支矛盾不斷加劇，基本保障能力脆弱，大部分街道辦事處財政支出對財政轉(zhuǎn)移支付的依存度越來越高，有些辦事處甚至保工資都存在困難。

為緩解街道辦事處財政困難，歷下區(qū)委、區(qū)政府高度重視，積極探索建立新型財政管理模式，消除導(dǎo)致各街道辦事處財政困難的體制障礙，促進和保障了區(qū)域經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。具體地說，為切實合理調(diào)整區(qū)與辦事處的分配關(guān)系，促進歷下區(qū)財政收入快速增長，保障街道經(jīng)濟社會各項事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，歷下區(qū)財政局牽頭，于2007年下半年開始，抽調(diào)精干力量，由分管領(lǐng)導(dǎo)帶隊，分組到各街道辦事處進行調(diào)研。通過幾個月的調(diào)研分析，在掌握了第一手詳實資料的同時寫出了有實質(zhì)性的調(diào)研報告，制定了《歷下區(qū)區(qū)街財政體制改革實施意見》。經(jīng)區(qū)委、區(qū)政府研究通過了區(qū)街財政體制改革方案。2008年4月，歷下區(qū)率先在山東省實行區(qū)街財政管理體制改革。對街道辦事處財政體制采取“界定人員范圍，核定補助基數(shù)，收入同支出掛鉤”的管理辦法，把財政收入情況同辦事處的利益緊密結(jié)合起來，充分調(diào)動起辦事處抓稅源經(jīng)濟的積極性。同時，新體制進一步加大了對辦事處的財政支持力度。

從歷下區(qū)的改革經(jīng)驗可以看出，突出制度創(chuàng)新，健全和完善財政體制機制，合理分配上下級財政之間的財力，是緩解乃至解決地方政府財政收支矛盾的重要措施，如能在省、市和區(qū)縣政府之間建立類似的財政體制機制，很可能對推動深化當前的財政體制改革起到較大的作用。

參考文獻：