緒論：寫作既是個人情感的抒發，也是對學術真理的探索，歡迎閱讀由發表云整理的11篇土地管理論文范文，希望它們能為您的寫作提供參考和啟發。

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從制度層面上看，土地制度涉及到整個國家的經濟和社會發展。在土地制度中，土地權利是土地市場交換的客體《,物權法》對各種土地權利的完善直接推動了土地市場的發展。《物權法》使土地權利制度進一步完善，主要表現在進一步明確了集體土地的產權代表，明確了建設用地使用權可以通過出讓或者劃撥設立，明確了建設用地使用權期滿續期及地上附屬物的歸屬問題等?！段餀喾ā凤@化了土地資源的資產特性，揭示了土地作為不動產是物權所有人的權利客體，明晰的資源產權和有償的使用制度的確立必將合理利用和保護土地資源，解決了由于產權不清、主體不明等引起的土地使用效率不高等問題。比如《,物權法》詳細規定了建筑物區分所有權,并將建設用地使用權、土地承包經營權明確為用益物權,這些規定填補了我國在這方面的一項空白，使建筑物區分所有權有了具體的法律依據,使建設用地使用權、土地承包經營權更加穩定、明確,從而有利于促進土地市場的發展和完善。另外，《物權法》還確立了土地用益物權的基本體系，使中國土地權利制度建設取得一定的成就。

加強對土地市場的有力監管

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論文關鍵詞：土地整理項目；社會效益；生態效益；經濟效益

土地整理是指在一定地域范圍內，按照土地利用計劃及其總體規劃的要求，采用一定的措施和手段，調整土地利用和社會經濟管理，改善土地利用結構，科學規劃、合理布局，以提高土地資源的利用率和產出率，增加可利用土地數量，確保社會、生態和經濟三大效益的協調發展。通過土地整理可以增加有效耕地面積，提高耕地質量，實現耕地數量和質量兩方面的綜合提高嘲，進而改善農業生產條件和生態環境；可以有效緩解人地矛盾，保證土地資源總量的動態平衡和可持續利用，滿足社會經濟發展對資源的需求。

本研究以聞喜縣為例，對其土地整理項目的社會、生態及經濟效益進行了分析研究。

1項目區基本情況

項目區位于聞喜縣境內，區內總人口7995人，其中農業人口7195人；區內現有耕地面積1544．86hm，居民收入以農業為主，人均純收入1770元。項目整理建設規模1674．63hm，總投資3170．27萬元。

項目區土地屬區內的幾個行政村集體所有，由當地村民承包經營使用。區內土地資源豐富，交通便利，但其農業基礎設施老化、水利工程嚴重不配套，致使農業生產發展不穩定，糧食單產低，農民純收入較低、增收緩慢，這種情況在很大程度上影響了當地農村經濟的持續健康發展與農村社會的穩定。

2土地利用現狀

項目區總面積為1817．19hm，其中不動工面積為142．56hm，主要包括宅基地125．55hm，工礦企業7．41hm，林地3．41hm，園地6．19hm2；整理面積為1674．63hm，它主要包括耕地1544．86hm(占整理面積的92．25％，其中基本農田1470．96hm)，農村道路占地35．96hmz(占整理面積的2．15％)，農田水利用地9．42hm(占整理面積的0．56％)，荒草地84．39hm(占整理面積的5．04％)。

3土地整理項目綜合效益分析

3．1社會效益分析

土地整理的社會效益是指土地整理實施后，對社會環境系統的影響及其產生的宏觀社會效應，即從社會的角度出發，土地整理為實現社會發展目標(如增加農民就業機會、縮小城鄉差別等)所作出的貢獻與影響的程度。

3．1．1從土地整理資金的來源、流向和整理后土地利用的經營、管理和組織要求來看，土地整理本身就是縮小城鄉差別、促進全社會經濟文化共同發展的一個重要手段。農用土地整理最大的受益者是項目區的廣大農民，因此得到了他們的大力擁護和支持；同時，土地整理還是政府部門為老百姓辦實事、辦好事的一項民心工程，是支農工作的一種具體體現。該項目完成后項目區可新增耕地63．83hm，使當地人地緊張的矛盾得到有效緩解，同時也確保了當地耕地總量動態平衡的實現。

3．1．2通過土地整理，為農業實現機械化、生物化、集約化、智能化生產等奠定了基礎；同時對于提高農民的種田積極性、轉變當地人的傳統觀念，引進和采用先進的農業技術，并運用現代農業經營管理方式建設新農村，進而推動農村經濟的持續健康發展具有重要的現實意義。

3．1．3通過土地整理，可提高農業抵御自然災害的能力；同時農田的基礎設施水平將會大大提高，基礎設施的完善，使農作物收成得到保障，農民收入增加、生活水平逐步提高。

3．1．4通過土地整理，可改善農業生產、生活條件，項目區內溝壑崗地、沙灘地將得到平整，農田道路、灌溉、電力設施和環境景觀工程將全部配套，可提高土地利用率和農業生產效率。

3．1．5在項目實施過程中，會有不少農村剩余勞動力投身其中，從而增加了當地農民的就業機會，減少勞動力的盲目外流。同時，通過土地整理，農民群眾的生態意識、科學種田水平都將大大提高，人與自然的關系也會變得更加和諧，這有利于農村社會的長期穩定和可持續發展。

3．2生態效益分析

土地整理的生態效益是指土地整理行為主體進行的活動影響了自然生態系統的結構與功能，從而使得自然生態系統對人類的生產和生活產生直接或間接的生態效應。

在保護生態環境的前提下，將農田水利配套設施建設、土地平整及田間建設緊密地結合在一起，通過水利灌溉、田間道路建設以及土地平整和土壤改良等工程措施，建起“田成方、路成框、渠成網、林成行、村集中”的現代高效生態農業園區，明顯地改善了項目區的整體生態環境。

3．2．2通過土地整理，零亂破碎無序的田塊被改

為規整的田塊，提高了土地集約化利用水平；建成了系統、完善的農田排灌系統，提高了水資源的利用率和灌溉、防洪能力；改善了高低不平、彎彎曲曲的農村路況，建成了便于機械化作業和人行管理的道路網；降低了區內地表坡度，加之建立了防護林網系統，提高了林木覆蓋率，有效地減少了水土流失，而且對促進項目區生態平衡也起到積極作用。

3.3經濟效益分析

土地整理的經濟效益是指投資主體通過對需要整理的土地進行資金、勞動、技術和管理等投人后所獲得的經濟收益同。它主要通過對土地整理的投入、產出進行分析。經濟效益分析常用的方法有：靜態分析法、動態分析法和敏感性分析法等。本研究主要采用靜態分析法對聞喜縣土地整理項目的經濟效益進行快速、簡便的分析。

3．3．1新增耕地的經濟效益通過土地整理，項目區可新增耕地51．06hm，全部按當地的種植模式“冬小麥一夏玉米”種植。按每公頃生產小麥6．75t、玉米7．50t，小麥產值1500元／t、玉米產值1200元／t計算，扣除所需農業生產成本65．86萬元，項目區新增耕地年增加收益31．79萬元。

3．3．2改造中低產田的經濟效益土地整理后，項目區耕地質量可得到明顯改善，將改善耕地面積1544．86hm。以種植小麥、玉米為例，種植面積1235．89hm，每公頃玉米的產量要比整理前增加3．75t，小麥的產量要比整理前增加2．94t，以玉米產值1200元／t，小麥產值1500元／t計算，總產值分別增加556．15萬，545．03萬元，扣除增加的生產總成本852．76萬元，改造中低產田年增加收益248．42萬元。

3．3.3項目區土地總收益項目區土地總收益包括新增耕地的經濟效益和改造中低產田的經濟效益兩部分。工程完成后，項目區兩項合計每年可增加收益280．21萬元(不含不可預見的冰雹、風災、冷害和嚴重蟲災等自然災害)。

4小結

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我國土地檔案管理工作暫行規定中指出，土地檔案管理包括：地籍管理檔案、土地利用規劃檔案、建設用地檔案、土地監督檢查檔案、土地科技管理檔案和土地管理教育檔案等。土地整理檔案是土地科技檔案的一種，整理內容是對成片土地上的道路、水源、農居建設及耕地坡度改造等，工作內容主要有選址、測量、科研論證、規劃設計、審查批復、資金預算、招標、施工、監管、竣工驗收等多個環節，所涉領域涵蓋工程建設、田間道路、農田水利、護林綠化、土地復墾等。在土地資源分配利用、流轉、收益過程中發揮著重要作用。因此，轉變傳統觀念，創新服務機制，研究檔案管理工作規律，是實現土地整理檔案資料在現代社會經濟發展中發揮重要作用的技術保障。

一、提高土地整理檔案管理的重要性

土地整理檔案詳細記錄了采取工程、生物等措施，對田、水、路、林、村等實行綜合整治等關于土地總體規劃或專項規劃的過程，通過土地整理措施的實施，增加了有效耕地面積，提高了耕地質量，調整了土地資源利用結構，改善了農業生產和生態環境，改善了農民生活條件。在土地資源分配利用、流轉、收益過程中發揮著重要作用。因此研究和探討如何規范、提高土地整理檔案管理工作有利于最大限度發揮土地整理檔案在現代社會經濟發展過程中的重要作用，有利于提升土地整理檔案的利用效率。

二、土地整理檔案管理的策略探究

（一）提高檔案管理認識，是土地整理檔案管理的基礎。1.加強學習，增強意識。要認真學習《檔案法》《檔案法實施辦法》，充分認識到檔案管理的重要性，從主觀上樹立工作責任感和嚴肅認真做好工作的思想意識，按工作優先，服務至上的原則，最大限度地發揮管理人員的主觀能動性，更積極主動的投身于檔案管理工作中。2.增強宣傳，提高認識。加強對檔案管理和保護檔案資料的宣傳，提高全體干部職工對檔案管理重要性的認識；充分認識檔案資源的價值，從主觀上對檔案管理有個全新的了解和認識，積極主動配合做好檔案法制建設，使檔案工作開展做到有法可依。3.爭取領導支持是工作順利開展的有力保障。向領導宣傳土地整理檔案管理工作取得的成績，讓領導層充分認識檔案工作的地位和作用，積極爭取領導的重視和支持；從機制上加強檔案管理，重視人員、硬件、資金等投入，確保人力、物力和資源的合理配備。

（二）提高檔案工作人員的素質是土地整理檔案管理的前提。檔案管理是非常復雜、煩瑣的工作，是業務性很強的專業性工作，因此要加強檔案工作者職業道德建設，培養檔案工作人員愛崗敬業的精神；工作中嚴格遵守職業道德規范，尊重檔案資料的真實性；培養埋頭苦干，無私奉獻的道德情操；培養嚴謹、細致、認真地做好檔案收集、歸檔及保管工作的態度，樹立扎實干，服務優，守紀律，創一流的堅定信念。不斷提高管理人員的綜合素質。

（三）做好檔案分類處理是土地整理檔案管理的重點。土地整理檔案所要保存的內容是具有價值的文字材料、圖紙、圖表以及聲像等文件資料。在管理中要依照選址、測量、科研論證、規劃設計、審查批復、資金預算、招標、施工、監管、竣工驗收等不同階段進行細致分類，認真歸檔。要認真負責的對歸檔項目進行審查，文件材料要收集齊全，單項工程要有項目負責人審定。分類是土地整理檔案管理中的初級工作，分類要細致，歸檔要認真，才能充分發揮檔案資料在后期土地規劃、利用環節的重要作用，是土地資源長期發展的歷史依據。

（四）將檔案資料數字化管理是土地整理檔案管理發展的必然需求。1.開展管理人員技術培訓是實現數字化管理的技術保障。隨著網絡技術的大力發展和信息技術的逐漸深入，不僅大大提高了工作人員的工作效率，而且提高了檔案資料的完整性和持久性，在引進先進的土地檔案管理信息系統后，要邀請業內專家對管理人員進行相關技術培訓，轉變管理理念，提高熟練操作軟件的技能，定期考察管理人員的技術基礎和工作能力，是實現數字化管理的技術保障。2.檔案資料數字化管理是社會經濟飛速發展的必然需求。當前正處于推進“四城同創、提升耕地質量、打造美麗鄉村、建設生態宜居涪陵”建設的重要時期，土地征用與土地流轉、農村建設用地復墾等工作大量涌顯，檔案查詢、調卷和出具證明等工作繁多，管理人員的紙質業務堆積如山，為滿足群眾對檔案資料的查閱和利用需求，充分發揮檔案資料的利用價值，實現檔案資料的安全管理和便捷查閱，需要做好網上備份、分類，建立數字化管理體系，因此，土地整理檔案數字化管理是現代化建設的必然需求。

三、結語

總之，土地整理檔案管理要能適應經濟社會的發展，在社會經濟建設中發揮較大效用，最大限度的發揮國土檔案的使用價值，為土地的開發利用提供最真實的依據。

【參考文獻】

[1]唐寶蓮,吳建華.檔案信息化、數字化、網絡化及三者的關系[J].科技檔案,2006(03).

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2.土地儲備資金周轉周期滯后于貸款期限造成高額的財務費用土地儲備資金來源單一，主要依靠商業貸款。按照中國人民銀行對土地儲備資金貸款的相關規定，商業銀行對于儲備項目的貸款最長不能超過兩年。而對于土地儲備的實際操作來說，土地征收時雖有經政府批準并予以公告和相應的補償條例，但在征地拆遷中仍面臨重重困難，拆遷標準難以滿足住戶要求，出現“釘子戶”，不僅增加征收難度，而且耽誤了工期，客觀上增加了土地收儲資金成本；即便土地征收完畢，還要進行相應的道路維修、保證一定的綠化率、水電暖正常供應、相應的基礎設施完善后才可出讓，出讓后資金的回籠也需要一個漫長的過程。從土地的征收、開發、出讓再到資金的收回，這個過程遠遠超過兩年。土地儲備資金周轉周期嚴重滯后于銀行貸款周期，造成的直接后果是貸款本金不能及時歸還，同時還產生大量的利息和滯納金，這筆巨大的財務費用無疑給土地儲備機構帶來巨大的負擔，長此以往整個資金鏈條將會中斷，后果不堪設想。

3.房地產市場的波動和政府的干預給土地儲備資金帶來一定的風險“房地產市場具有固有的周期性，各個周期中的拐點是由市場、政策、資金流等多種因素共同決定，很難通過一定的手段進行預測。雖然，土地儲備機構的作用是通過土地儲備資金來調控土地市場，保證房地產市場的穩定，防止出現大起大落現象。但是，房地產市場的波動也會給土地儲備機構帶來直接的影響。””在我國，土地儲備資金執行的是收支兩條線管理，房地產市場景氣時，土地出讓產生的收益大部分歸入地方財政；而房地產市場蕭條時，土地流拍比例較高，出讓的土地資金難以回籠，成本難以彌補，此時，地方財政能否給予支持直接決定土地儲備機構的資金鏈條能否正常運行?！贝送?，由于我國的土地具有公有性質，土地屬于國家或者集體所有，為了保證集體的利益，政府會通過一定的規章制度、政策的制定、稅收優惠、協議出讓等一系列的措施進行干預。而這種干預是不以市場變動為基礎的，具有非市場性。往往這種干預滯后于市場調節，造成土地資源配置的不合理，影響土地儲備資金的使用效率。

4.土地儲備資金所面臨的其他風險土地儲備資金面臨的其他風險主要包括：一是，政策變動給土地儲備資金帶來的風險；例如：金融、房地產和其他相關政策變動直接影響土地儲備資金。央行上調存貸款利率、提高存款準備金額度、提高貸款門檻，土地儲備資金的融資成本直接受到影響?！坝秩?，國家銀根緊縮，市場中流通資金不足，造成的直接后果是土地儲備資金融資困難；再如國家稅收的調整也會對土地儲備資金的管理帶來一系列的不利影響；二是，資金的籌集規模和資金的回籠周期滯后于土地的收購和開發，造成資金鏈條斷裂。目前，舊城改造如火如荼，為了加快舊城改造，土地儲備機構迅速、大規模地收購、儲備土地，而這需要龐大的資金支持，倘若資金籌集不足、出讓土地資金難以迅速回籠的話，整個資金鏈條將迅速崩裂；三是，在土地出讓過程中，由于各種不確定因素的出現，難免造成土地流拍或者以低于成本的價格成交，造成資金不能及時回籠或者虧本收回等?！?/p>

二、對于土地儲備資金管理存在的風險提供的幾點建議

1.拓寬土地儲備資金的融資渠道，改善結構，合理規劃用途創新和拓展儲備資金的融資渠道，增加土地儲備資金的規模，改善土地儲備的結構，擺脫對商業銀行貸款的依賴，不僅降低了土地儲備資金的風險，也提高了土地儲備資金的使用效率。新的融資模式可以通過以下幾點來實現：

(1)央行給予一定的政策支持，降低土地儲備資金的貸款門檻并給予一定的政策優惠：如降低利率、延長貸款周期、延長還款周期，對于不能及時歸還的貸款能減收或免收滯納金等；

(2)“根據自身實際，效仿企業發行債券、保險、信托、中期票據等方式進行社會融資，其收益應高于銀行同期利率，當然這種情況需要結合自身實際進行可行性探討與探索。

(3)積極爭取擁有一定閑置資金的機構的支持。例如，社保機構和住房公積金管理中心等機構存在一定的閑置資金，可采用一定的方式獲取此類機構的支持。土地儲備資金是以政府為擔保的公益基金，具有一定的安全性和穩定性，既可增加土地儲備機構的融資規模，又可提高社保機構和公積金管理機構的收益，對其具有一定的吸引力。

(4)效仿期貨市場，進行平衡交易。根據市場變動情況，購買、出讓土地期權，最大限度的少市場變動、部門協調、基礎開發等因素帶來的不確定性?！薄按送猓谌谫Y渠道和融資規模有一定保證的前提下，還應合理規劃土地儲備金的用途，最大限度提高土地儲備金的收益?？梢砸罁甓韧恋貎溆媱潯⑸夏甓韧恋貎滟M用結合年度儲備土地坐落、原用途、前期開發程度等情況，科學擬定土地儲備費用、合理安排土地儲備融資規模。土地儲備融資資金應按照專款專用、封閉管理的原則嚴格監管。不得將土地儲備貸款用于城市建設以及其他與土地儲備業務無關的項目。”

2.建立土地儲備資金的內部控制體系，防范資金安全風險強大、有效的內部控制機制是土地儲備資金正常、安全運行的有力保障，對于深化房地產改革，促進土地集約化利用，推動城市建設，保證國民經濟健康發展具有重要作用?！敖⒔∪行У膬瓤伢w系首先要有一個良好的內控環境。良好的內控環境需要從戰略上、組織機構、人員配置、人力資源管理等方面進行綜合管理；其次，良好的內控體系，需要有效的控制措施來保障。財務機構根據實際情況制定有效的控制措施。如：不相容職位相互分離、定期輪崗換崗、授權審批控制、績效考核控制等?！贝送?，進一步增強同級審計部門和財政部門對土地儲備資金的使用進行審計檢查，確保土地儲備資金的安全。

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只要是關乎到土地資源開發的建設性問題就會存在工程規劃與建設。所以土地開發背景下的工程自立項待到項目實施動工階段，包括最后的收尾的驗工計價等階段工作處理，時間周期都相對較長，處理的細節問題都相對繁縟與系統。也就是說，土地開發經辦審核程序或流程等批復時間較長，有些項目資金到位一般都需要一年時間，甚至不少項目開發整理資金到位需長達兩年之久。即使有些項目經過了經費劃撥或資金籌措等關卡，但資金到位后，市場中的作業原料價格已經今非昔比，如果再考慮用地規劃編制等問題，也會進一步拖延工程建設。此外，在工程開工階段不可預控的人為因素或環境因素影響，也會導致項目建設嚴重超出合同工期進度時間要求。同時，當前不少土地開發項目審計介入時間相對滯后，發揮審計職能也多以事后審計為主，結果一旦審計到隱蔽作業項時，工作處理量大，難度提升，進而則會影響到驗工計價等流程處理效果。

1．2專業化程度不夠

所謂專業化則包括土地開發項目下的人員業務技能素質問題與工藝技術水平問題等。從項目立項準備工作完畢后待到工程動工時期的實施結果來看，幾乎全部問題表現在管理體系制度下的各類措施與管理手段的執行或落實方面存在各類問題。其中，技術工藝應用往往和整理資金投入幅度相關，或者工程組織設計下的技術工藝不適用等有關。但涉及到項目財政管理問題，往往和人員業務素質水平表現相關，具體表現為以下幾點:第一，預算審核。一般參與到預算審核工作的主要負責人都是之前從事財務主管工作居多，關于土地開發規劃及預算相關的專業技能或知識相對欠缺，難以識別預算編制中高估項或冒算項，最終審核職能發揮往往流于形式。第二，工程質量控制。由于土地開發背景下的工程立項直至竣工交付的工期進度要比一般工程建設用時消耗大得多。因此，其在項目全程階段出現的問題也較多，比如項目招投環節資質審核問題、項目原始資料及手續不全、工程動工變更較多、以及現場施工偷工減料等。第三，審計報告問題。土地開發整理工程有別于一般建筑工程，一些審計人員對其審計標準往往拿捏不準，尤其是關乎到工程量計算及一些關鍵、隱蔽水利水電項目的勘察等，往往缺乏科學審計評估手段，投入到實踐工程核定方面時就缺乏合理性;同時有些地方還有以撥代支、鄉鎮兩賬套用等現象。

2土地開發整理項目資金管理的主要途徑探討

2．1重視組織管理，形成協同效應

第一，要對土地開發工程的項目法人制加以有效確認，主要以國土局耕保科或各級縣復墾中心機構作為工程法人。同時，在現行的財政體系管理機制下，財政部與國土部管理機構要對資金核算事宜或相關組織活動予以負責，區分鎮一級和縣級的資金核算機制，取消鎮一級資金核算機制，貫徹實行縣級報賬機制，加強項目全程成本控制實施效果。第二，構建協調體系制度，主要制度中要涵蓋地方政府單位、財政部門、規劃單位、以及國土部，包括地方鄉鎮政府，從而才能真正意義上達到上行下效的聯動協調機制。第三，落實土地開發工程的項目負責指揮人，人員代表應由財政、國土、鄉鎮政府、審計等單位共同委派人員，負責各自組織機構的工作任務，發揮項目的全程監督職責與職能。

2．2強化項目審批，保障項目預算執行效率

預算審批流程執行貫徹下來應當具有高度的時效性、經濟適用性、實際可操作性。不過，當前土地開發整理工程預算審批往往背離這些原則。由此可見，改變項目預算審批管理體制問題也是一項重點處理工作。同時，應加快中央與省級對新增用地征占的費用補償進度，即當年上班年度申報的工程要在下半年下達預算資金。此外，要對傳統意義上的集中會議審計方式作出調整與變革，主要貫徹采用現場預算審核制。另外，規劃設計工作需要由省級招標來輔助進行，出資費用由省級直撥，并按照各地分配到的指標份額予以直接扣除。

2．3強化審計監督，填補管理漏洞

第一，大力培養審計監管儲備人才，將有關再教育與培訓指導活動貫徹到實踐中來，要在培訓與再教育中了解項目規劃及熟知預算知識，包括土地開發整理項的投標、合同、項目管理組織活動等基本要求。第二，要強化內部審計。資金是盤活項目的動力基礎，加強項目整理資金的日常審計活動勢在必行，凡是涉及到資金監管不力的問題要圈定問題重點范圍，以及時研討出可行性整改意見。第三，引入外部審計。整理資金的管理與運作需要在內部審計的作用下打好資金管理基礎，填補、堵塞資金管理內部漏洞。但與之同時，要強調外部審計，特別是項目進入到驗工計價組織環節時，要充分發揮外部審計職能，將竣工結算審計工作處理得當，以有效審核各項資金的實際使用渠道與途徑等。

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農村集體土地使用制度改革以后,普遍實行了,對恢復和發展農村經濟發揮了重要作用。但也出現了許多矛盾。如按人平均分配而出現的小塊地塊、“綹綹田”,影響了耕作效率的提高;政策規定土地承包15年或者多少年不變,實際上都在變,因而,農民缺乏穩定感;誰是集體土地所有權的真正代表,誰也不知道,等等。這些問題不解決,必然影響農民生產積極性,土地浪費、破壞現象將制止不住,所以,深化改革,勢在必行。

第一,不允許基層干部隨意調整農民土地使用權,堅持中央規定的15年不變的政策。中央雖有15年不變的政策規定,然而,大多數地方沒有或不完全執行,其借口是人口增加了,要吃飯,沒有地不行。這樣做的結果,既不利于計劃生育工作,又影響農民向土地進行長遠性質的投入,對中央政策作用的發揮起了反作用,這仍然是目前導致土地使用權的不穩定的主要因素。

第二,對非農業征地進行限制。強制性征地的范圍應限制在非商業性的公共事業,如國家基本建設工程項目用地、學校、醫院、行政管理機構等用地。目前隨意征用耕地的現象隨處可見,其原因,一是現有法律不完備,二是即使這不完備的法律也不能完全被執行。解決這些問題的最有效的辦法,就是完善有關法律、法規和政策,增加土地使用者的權力。

第三,明確集體土地所有權法人代表。我國現有土地制度是公有制,土地歸“國家所有和集體所有”,但在法律上土地所有權的“主人”不明確,實際上是“各級政府管理,少數單位與個人支配”。名義上,國家和勞動者集體擁有土地所有權,但把握這種權力的是各級政府。真正的主人是那些實際有權或盲目用權支配土地使用權的人和單位。在約束機制不力的情況下,加上受巨大利益的驅使,導致了包括房地產熱在內的的現象大量出現。

第四,明確農村集體土地所有權權能界定范圍。所謂所有權,是指所有制形式在法律上的表現。因此,集體土地所有制在法律上表現為集體土地所有權。根據《民法通則》第七十一條規定:“財產所有權是指財產所有人依法對自己的財產享有占有、使用、收益和處分的權利?！蹦敲?集體土地所有者對其財產―――土地是否也享有占有、使用、收益和處分的權力呢?現行的有關法規、法律中還沒有這方面的具體規定,因此,實際中難免出現許多對農村集體土地開發、利用、經營、管理以至使用權轉移等方面的不規范行為和違法行為。“管好、用好土地”不要把它看作只是政府土地管理部門的事情,應當被看作是農民自己的事情。僅僅依靠政府管理不過來,要靠廣大的農民群眾共同來管,使“管好、用好”土地變成群眾共同行動,才能管得住、管得好。這就要求給農民一些本來屬于農民的權力,明確集體土地所有權法人代表并真正行使土地所有者對其財產―――土地應享有的一切權力。

第五,最后一個關于農村土地使用權市場問題,這也是一個熱點問題。主要集中在規模經營上。從發展的眼光看,一切稀缺資源優化配置的必由之路是流動或轉讓。土地制度建設任務之一,就是促進土地流轉市場的形成,擴大農戶經營規模,實現資源的優化配置。

土地不僅是資源,而且是重要的資產。加強土地資產也是土地制度建設的重要內容之一。建議從下列方面實施深化改革:

⑴嚴格控制耕地的“農轉非”。要正確處理經濟發展與保護耕地的關系,堅持“一要吃飯,

二要建設”的方針,合理配置土地資源,政府首先應制定宏觀土地管理計劃和切實可行的年度土地利用計劃(指用于建設的耕地計劃),在執行中不得突破;同時要增強計劃的透明度。

⑵政府壟斷一級土地市場。國有土地屬全民所有并由政府全權代表。因此,土地使用權出讓由政府審批,土地部門辦理手續,其它任何部門和單位無權行使土地出讓權。但是,土地使用權轉讓是十分復雜的工作,應當聽取其它有關部門的建議。

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中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A 文章編號：1006-026X（2014）01-0000-01

一. 農村土地管理中存在的問題

隨著改革開放的進行，農村土地經歷了公有制后也實行了變革，實現了以家庭為單位的聯產承包責任制，農民對土地有了經營自，從此，農民成為了土地的主人，對土地結構及種值上進行了合理的調整，隨之承包責任制的落實，各種相關的法律法規也逐漸得到完善，此項土地制度的改革受到了農民的擁護，促進農村的快速發展，以及日新月異的變化。隨著土地法的實施，土地制度更加完善，但仍有一些地方機構無視法律的存在，對土地的使用和分配上存著不合理、不合法的地方，嚴重侵害了農民的合法權益，影響了農村的穩定。下面就農村土地管理中存在的不足方面進行簡要的分析，以力求在實際工作中得到妥善的解決：

1.農村村民宅基地違法層出不窮

農村宅基地作為農民日常居住的必備基礎對農民的重要性不言而喻。由于利益的驅使，農村宅基地的取得雖然國家都有相關的法律法規進行依照，但在目前農村宅基地的問題上卻存著諸多的違法現象：首先，農村宅基地是以建房者的人口情況進行分配的，所以部分農民利用欺騙的手段騙取超過規定面積的宅基地審批；其次，農民的宅基地只允許家庭擁有一塊土地，但私下里一些農民為了利益驅動，非法轉讓宅基地，并通過不正當手段取得多處宅基地進行轉賣，從中獲得暴利。然后，違背宅基地的用途，或在原有宅基地上超面積的擴建，對國有土地進行違法占用。

2.節約用地意識薄弱

跟隨我國城鎮化建設的步伐，土地資源愈來愈展現緊張化的趨勢，為什么會造成土地資源的如此緊缺呢？首先是實際土地數量的有限，這不是人力所能彌補的資源方面的短缺，其次是人為原因引起的緊缺，主要體現在人們對土地資源的揮霍，一是如今的非農建設大批占用耕地， 二是當前城市建設步伐的加快，為了追求施工速度的一些地方，忽視建設規劃合理安排。

3.土地承包經營操作不規范

農村稅費改革后，農村集體經濟收入大大減少，導致集體經濟薄弱，此外固定承包費成為一些地方少有的經濟來源，除此幾乎沒有其他收入，甚至出現新的債務。因此，為了提高集體經濟的收入，少許地方的基層干部隨便更改《土地承包合同》，調整或收回屬于農民的承包土地，使農戶的權益受到很大的損害。有一些地方的基層領導為了獲得在城市建設中的個人利益，未經承包戶許可強制流轉農戶承包土地，集體土地出售，或由高對外出租獲取經濟效益，其中最為突出的是挪用農民的土地補償費和安置補助費，造成農民不滿，甚至群體上訪事件一再發生。主要表現在以下幾方面：

（1）土地產權主體模糊不清。農戶以承包方式獲得土地使用權的家庭承包制下，農村土地所有權仍然歸農民集體所有，但集體土地產權不清的問題依然存在。按照我國現行法律，除由法律規定屬于國家所有的以外，農村和城市郊區的土地，屬于農民集體所有。但是“，集體”究竟指哪一級，究竟由誰作為管理主體來行使土地管理權，有關法律對這兩個問題規定較為含糊甚至相互矛盾。

（2）農民的土地承包權不穩定。履行家庭承包責任制，完成了集體土地所有權與使用權的分離，根據人口的變化，在絕大多數地區，周期性地進行土地調整屢見不鮮，但是此調整嚴重侵害了土地承包經營權的穩定性。雖然農民和集體簽訂書面的關于土地的合同是在政府的要求，但在現實中，隨便解除土地承包合同、侵犯農民合法權益的事件時有發生。不少地區的農民基本沒有書面的土地承包合同。

（3）對農民的土地征用制度明顯不公平。在實際工作中的地方政府，由于經濟發展的需要，任意占用農民土地，有很大的隨意性。在政府確定征用土地時，也不征求農民的意愿，紅頭文件就宣布實施。征用只是象征性的補償農民失地和一點結算費用，與實際價格相差甚遠。這種不公平的土地征用制度嚴重損害了農民利益。

（4）存在不健全的農村土地使用權流轉制度。由于家庭聯產承包經營的實施，農村土地政策一直強調需要穩定的契約關系，以穩定土地承包關系的基礎，在強調穩定土地承包關系的前提下，政策上永遠是許可和激勵承包期內土地使用權的流轉，但農村土地使用權流轉也存在不少問題，主要是少許地方采用行政手段，直接收回農民的土地承包權，收回農戶承包地的一些地方，農民甚至沒有得到任何經濟補償。

二.解決農村土地管理中問題的對策分析

1.嚴格土地審批，土地審批程序的審查中，嚴格執行農村一戶一個房子，每戶宅基地的面積不得超標。農村村民有兩個房子的，必須由村民小組將剩余土地收回，統一安排。村民會議或村民代表會議通過的，并在事實上已經形成了超標準住房用地的，原則上尊重農民意愿，不得強行拆除。許多住宅由于房地產繼承權等的原因，村民們可以出售多余住房，也可以維持現狀，但不能翻建，房屋毀壞后多余的宅基地應當依法收回。對于新建的房屋，要實現建設用地審查結果向公眾公布，接受群眾監督。

2.嚴格遵守關于農村土地承包經營的管理制度，農民的合法權益要維護，基層干部要認真學習有關土地管理的法律、法規和規章制度，提高他們的法律意識，做到依法執政，確保相關路線和政策的實施。村干部不得在土地承包期間干預或強制農民進行土地的流轉，不能損害農民關于土地承包的自主決定權。農民有權決定土地的流轉期限以及流轉方式，關于土地的補償款和相關標準都應當由雙方自行商討決定，堅決抵制違反合同的非法途徑。

3.保護農民的土地財產權利，改革現行的征地制度。土地征用是政府為了公共目的，以法定程序強制收取他人土地所有權而給予合理補償的行政行為。土地征用具有三個條件：政府特有的權力、用于公共目的的需要和給予合理補償。為從根本上解決我國現行法律無法有效保護農民的土地財產權利的問題，需要有新的立法和政策。我們應該對農民實行公平補償，探索不同的征地補償安置辦法，嚴格界定動用國家征地權力的公共利益范圍。

4.做到保護耕地和經濟發展并重，嚴格按照依法批準的征地方案組織征地，嚴格土地的補償標準，按照在地方拆遷補償土地的補償安置中的規定，要先安置后拆遷，依法維護被征地農民合法權益，保證不浪費耕地的合理利用。努力實現經濟、社會的全面發展。

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一、前言

軟土對公路的危害，引起我國公路方面各具部門的重視，科研、設計、施工等單位全力以赴，協同作戰，經過多年努力，已摸索了不少對策，并取得了可喜的成績。

（一）科研部門成立了專門機構，組織機關。交通部下屬科研院、所有之，為了承擔軟土科研及試驗工程臨時組成科研小組也有之。近年來為集設計、科研與施工為一體專門服務于軟基，也兼作其它特殊性巖土處治工程而紛紛出現一些新型的巖土公司，在廣東、湖南、遼寧、陜西等省均有，這樣的聯合配套公司，給軟基處理帶來新的生機。

（二）勘察設計部門利用他們勘察單位的優勢，采用多種勘探，測試手段，尤其近年來不僅用單一的鉆探方法而且更廣泛采用靜力觸探、十字板剪、旁壓等原位測試儀具以及多種土工儀器進行原狀土和擾動土的物理、力學、水理試驗項目，為設計提供了可靠的地質資料和各種必需的土工試驗數據，大大提高設計成果的可靠度。在設計方法方面更有大的突破，過去對軟土的沉降、穩定計算，多用手算，現在采用計算輔助設計，不僅加快了設計進度，而且便于優化設計，且能迅速提供設計成果，也元形中減輕了設計人員的勞動強度。

（三）施工部門由于目前軟土部門趨向專業化。公路部門有，航務、鐵道、市政、水電……等部門也有。它們擁有專門的施工機械，可使用多種材料進行軟基處理施工，并能埋置檢測觀察儀具體進行監測，從而也保證了施工質量和施工安全。

（四）其他部門在學術活動方面，不少學會或有關情報單位，不時地舉行軟土地基經驗次序或專題研究會，以提高科技人員素質并收到取長補短加快信息傳遞的多方面的效果。

在管理工作方面：交通部急生產單位之所急，最近正組織幾個單位，經過三年努力，編制出交通行業標準《公路軟土地基路堤設計施工技術規范》，它的即將頒布與出版，將使我國公路軟基無論在設計方面或施工方面，出現了有章可循的局面。

二、路基處理

（一）處理的一般原則

1．以時間換金錢，早在10年前，日本著名換金錢處理軟土路堤的方法。即盡早用堆載預壓不作深層處理軟基的方法，這種以自然沉降逐漸達到路基穩定，是一種最經濟也簡單的方法。但我國公路基本建設的程序不能盡早拔款、征地、從容施工，而一旦工程項目付諸實施時，又往往限于工期，一般情況用自然沉降法將難以實現。

2．以金錢贏得時間：即在施工工期緊迫，時間有限的情況下，除非個別低路堤地段高度在臨界高度以下，可不作地基處理。橋梁采用基礎處，其余軟土都需采用不同方法處理，只不過可用多種方案進行優選。

（二）勘察、設計和施工

1．軟土地區的地質情況首先要弄清楚，工程地質條件復雜，還應進行工程地質分區，以便按分區不同在區別地予以處理。在勘察設計時如地質工作做的不夠深，在施工時一旦發現，可作些補充勘察及勘探工作，對地質情況作進一步了解。

2．設計方案要經濟又要合理切合當地實際情況。

3．所用材料數量要夠、質量要保證；施工機械數量、規格、性能均要滿足要求。

4．施工時要嚴格遵守施工技術規范和操作規程辦事，以保證良好的質量，軟土地段特別要注意控制填土速率，避免和產生路堤滑移或發生其它意外事情。

5．監理工作要跟上，觀測儀具事先要埋置好，及時進行監理和記錄。以保證施工的質量和安全。

如能樹立質量第一的思想，嚴格將上述幾項工作做好，應該說軟土路基施工，可以達到安全、優質的目的。

（三）處理方案的評價

1．處理軟土地基常用的方法在公路方面是排水固結，多用各種不同長度和間距的袋裝砂井（直徑7～10cm）或塑料排水板（寬10nm，厚4.5～6.0）與砂墊層（厚30～80cm）相結合，雖然這些方法是一般的，但卻是有效的經濟的。

為了加快固結而且可提高地基承載力，也可用直徑30～50cm或更小一些的砂樁或碎石樁，但造價比上述常用方法要增加至少3～5倍。

2．輕質路堤：我國輕質路堤采用的材料一般是粉煤灰，國外也有用大塊型硬質泡沫塑料。粉煤路堤有三種類型，即單一的、土和粉煤灰互層的和土砂及粉煤灰等混合的。

輕質路堤的作用是減輕路堤自重，減小或加速軟土沉降提高土體抗剪強度，同時它作為填料還有節約投資、減少占地等效益。

3．其他輔助方法：土工布（分有紡和無紡的兩種，一般多用編織的，個別的也有兩種類型組合的，可以達到優點互補）還有一材料是塑料加勁格柵，實際上類似“柴排壓枝”的作用，這些材料可提高地基整體性，減少地基不均勻的沉降，對防止滑移盡快施工也有好處。

此處還有淺層拌合和換填優質材料及拋石排淤等處理淺層軟土。有的為深層還設有反壓護道。

三、橋涵通道處的處理

在軟土地區的橋梁，由于基礎埋置較深，已穿過軟土層，故一般無大沉降。而在橋頭與路堤接合處由于沉降差異較大，往往出現臺階在車輛通道處多出現縱坡突變，在車速過快時出現車輛“切線拋出”感覺很不舒適，人、車安全受到影響。

在此接合處處理的方法一般有：

1．涵洞、通道處與路堤一樣同時填筑施工，后期再開槽做基礎；在橋臺處最好前后都填土，或在橋臺后背填以滲水性好的砂礫材料。

2．在這些人工構造物處采用超載預壓，橋頭兩側引道80～100m范圍也宜如此，以加速固結，減小通車后過大的沉降。

3．路堤如過高，下部軟土層厚、沉降量過大，沉降期過長、如處理地基費用過高，且效果不一定好時就不如改用橋梁跨過，京津塘高速公路軟土地區，路堤如超過6.0m，就用橋跨通過。廣深高速公路也將不少高路堤設計路段，改用了高架橋方案。

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2實施管理成效分析

2.1土地規劃實施監督政策管理目標成效分析

江西省于2012年4月編制《江西省土地利用總體規劃修編與第二次土地調查成果銜接后的調整方案》（以下稱《規劃銜接方案》）對《江西省土地利用總體規劃（2006－2020年）》進行補充完善?！兑巹濄暯臃桨浮穼Σ糠挚h、鄉級規劃主要控制指標或布局進行了局部調整。一是優先安排結構性調整。規劃新增建設用地總量不增加的前提下，對部分地區的新增建設用地指標進行結構性調整，將部分節余且暫不使用的交通水利用地及其他建設用地指標調整到城鄉建設用地。二是市域范圍內縣與縣之間局部調整。在本設區市范圍內，允許矛盾突出的個別縣（市、區）耕地保有量或基本農田保護面積作微調，縣級新增建設用地指標在縣與縣之間作適當調整。顯然，江西省現行土地利用總體規劃調整修改次數為一次，修改原因是與第二次土地調查成果銜接。說明江西省現行土地利用總體規劃并非擅自修改擴大建設用地規模和改變建設用地布局，降低耕地保有量和基本農田保護面積。而規劃調整修改符合法定條件，調整修改程序符合要求，嚴格按江西省土地利用總體規劃修改或調整審批政策執行。

2.2土地利用發展戰略政策管理目標成效分析

江西省現行土地利用總體規劃實施以來，取得的經濟效益明顯。向莆鐵路、滬昆客運專線（江西段）、德興至南昌高速、濟南至廣州高速瑞金至尋烏段等重大基礎設施用地得到切實保障。城市建設有序進行，經濟水平快速增加。（1）GDP、固定資產與建設用地增長彈性系數：2006～2012年江西省GDP與建設用地增長彈性系數為4．05，固定資產投資與建設用地增長彈性系數為6．39。（2）GDP、固定資產與城鄉建設用地增長彈性系數：2006～2012年江西省GDP與城鄉建設用地增長彈性系數為3，固定資產投資與城鄉建設用地增長彈性系數為4．73。

2.3新增建設用地管理政策目標成效分析

（1）計劃管理。規劃實施以來，江西省堅持節約集約用地，為全省新型工業化、城鎮化和農業現代化建設的推進提供了良好的土地資源保障，促進了經濟社會快速發展。近5年統計數據顯示，江西省新增國有建設用地的供地率達70．48％，利用率達58．41％，新增建設用地的供地率和利用率水平總體較好。計劃管理目標實現程度較好。（2）規劃管理。江西省有效控制了11個設區市、100個縣級、1493個鄉級的土地利用總體規劃的各項指標，指導了《江西省土地整治規劃》等多個專項規劃的編制，引導城市、交通、村鎮、能源、水利、旅游和生態建設等相關規劃的編制，規劃管理目標得以實現。

2.4耕地補充政策目標成效分析

造地增糧富民工程實施期間（2007～2011年），全省實施“造地增糧富民工程”建設規模16．9×104ha，新增耕地4．6×104ha，總投資43．1億元；城鄉建設用地增減掛鉤試點實施4年來，全省共批復11個設區市80個縣（市、區）250個增減掛鉤試點項目區，批復拆舊區總規模9300ha、預計補充耕地8100ha；建新區總規模8873ha、擬占用耕地5893ha，可凈增有效耕地面積2206ha；2012年工礦廢棄地復墾利用12個項目區復墾區，總面積704．7ha，可新增耕地150．4ha；2012年，低丘緩坡荒灘等未利用地開發利用試點，年均控制規模為2000ha。顯然，江西省現行土地利用總體規劃實施過程的耕地補充政策中各試點政策效果好，示范效果明顯。

3存在的問題及對策

3.1存在問題

（1）新的試點政策在土地利用總體規劃中未體現，造成試點政策實施較難，如：低丘緩坡荒灘等未利用地開發利用試點、工礦廢棄地復墾利用試點、城市低效用地再開發試點的項目區，未在土地利用總體規劃圖中布局，在報批時往往會因為不符合規劃而被擱置，導致新的試點政策在規劃實施中較難開展。（2）土地利用總體規劃編制過程對中央重大發展戰略預計不足，無法滿足中央重大發展戰略政策對土地利用的需求。（3）差異化土地管理政策不明顯，建設用地指標使用空間分布不均衡。（4）建設用地管理政策中缺乏建設用地管理與相關用地管理人員的切身考核體制，致使實際用地超出規劃目標規定。

3.2對策

（1）增加土地利用總體規劃修改條件，使試點政策和土地利用戰略政策變化成為土地利用總體規劃修改條件。（2）建立土地利用總體規劃實施的定期評估機制，定期評估土地利用總體規劃實施情況，及時了解土地利用總體規劃實施情況。（3）建立并規范土地利用總體規劃修改／調整動態機制，依據土地利用總體規劃實施評價結果及時對土地利用總體規劃進行修改／調整。（4）參考耕地保護責任體制，建立建設用地管理與相關用地管理人員的切身考核體制，嚴格控制建設用地增量。

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[關鍵詞]沖突；沖突管理；沖突管理策略

一、引言

近百年來，人們對組織沖突的認識有著三種不同的觀點，即沖突的傳統觀點、人際關系觀點和互相作用觀點。沖突的傳統觀點認為，沖突是不利的，沖突會給組織造成消極的影響，因此應該盡可能避免，而管理者有責任消除組織中的沖突。人際關系的觀點認為，沖突必然而不可避免地存在于所有組織之中，應該接納沖突，并認識到沖突可以給組織帶來好處?，F在普遍接受的是沖突的辯證觀點——相互作用觀點。該觀點認為，過于融洽、安寧、合作的組織容易對變革的需要表現為靜止、冷漠和遲鈍，因此領導的任務是維持適度的沖突，當組織內部沖突太多時，應設法盡力消除沖突，當組織內沖突太少，應通過各種方式適度地激發沖突，以維持組織的生命力。盡管以上三種觀點對沖突的認識存在差異，但是有一點是共同的，即組織中沖突是一種普遍的現象，應該對沖突進行管理。沖突管理是一個過程，是一個系統模式。整個過程包括沖突的診斷、沖突的干涉、沖突管理的效果和沖突結果反饋四個階段。沖突管理策略，是沖突雙方在面對沖突時采取的行為傾向。在沖突的干涉階段將運用到沖突的管理策略，而且沖突管理策略的選擇和運用是決定沖突管理是否有效的關鍵。

就有關沖突的研究文獻來看，沖突管理策略的相關研究是大多數專家學者熱衷于探討的話題。綜觀理論界的研究，我們大致可以將其分為兩條主線：一是僅局限于沖突雙方之間，在面對沖突時所采取的策略研究；二是沖突雙方突破彼此的界限，讓雙方之外的“第三者”來管理沖突的策略探討。

筆者在對以往研究成果歸納總結的基礎上，對前人關于沖突管理策略模型的研究進行了梳理和評價，并且提出了未來可能研究的方向。

二、沖突主體的沖突管理策略

1．二維度沖突管理策略模型

在沖突主體管理策略這一領域的研究中，最早也是最具有影響力的專家當屬Blake和Mouton，他們第一次把對沖突的研究從一維空間(即把沖突分為競爭性沖突或合作性沖突)轉向了二維空間。

1964年，Blake和Mouton首次提出處理人際沖突分類模式。他們將橫坐標定義為“關心人”，縱坐標定義為“關心生產”，從而區分了五種沖突管理策略：問題解決(problem-solving)、平滑(smoothing)、強制(forcing)、退卻(withdrawal)和均分(sharing)。

美國行為科學家Thomas對該模型作了進一步解釋。他認為發生沖突以后，參與者至少有兩種可能的反映：關心自己和關心他人。其中“關心自己”表示在追求個人利益過程中的武斷程度；“關心他人”表示在追求個人利益過程中的合作程度。于是就出現了五種不同的人際沖突管理策略。

后來，Rahim、Wall及Canister使用和Blake、Mouton及Thomas相似的概念，重新定義了橫坐標和縱坐標，五種管理策略的名稱也有所改變，但是大都仍然沒有擺脫兩維度的研究范式(見表1)。

除了以上關于維度界定和各種管理方式描述的研究外，也有許多專家學者對五種具體管理策略的效度和沖突主體的選擇偏好進行了研究。

Burke(1970)曾對上述五種策略的有效程度進行過調查，他發現使用合作策略常能有效地解決沖突問題；強制策略效果很不好；回避策略和克制一般很少用，使用時效果都不好。卡洛琳(Canary&Spitzberg)等人通過調查適當的沖突策略和效果之間的關系發現，結合或合作的策略往往被認為是有效的，但也不總是這樣；而競爭或分配性的策略被認為是中等有效率；回避則被看作既不會有效，也不會適當。

雖然一些專家學者認為合作或者問題解決方式是處理沖突的最恰當的方式，然而其他人的研究也指出，是否能夠有效地處理沖突，處理方式的選擇更依賴于情境。一般來說，合作和某種程度的妥協方式對于處理戰略問題是適當的。其余方式可以用來處理策略的或者日常問題。

在沖突主體的策略選擇偏好方面，Rahim(1983)通過研究發現，性別差異影響人們的行為策略，男性傾向于使用競爭策略，而女性傾向于其他幾種策略。在上下級的沖突中，上級傾向于強迫或支配，而下級則更愿意逃避或妥協(HowatG&LondonM，1980)。

Jehn和Weldon(1995)通過比較中國和美國經理的沖突解決風格發現，中國經理更喜歡消極的沖突處理風格，如避免；而美國經理更喜歡主動解決問題的風格，直接并很快地關注任務相關的沖突。

除了來自西方視角的研究人員所作的探索之外，也有許多學者從中國文化的視角出發，對沖突的管理策略進行了研究。如Knutson&V．R．Smith(2002)、Chen&Liu(2002)、Hwang(2002)、Tjosvold(2001)等。具體來說，在預測中國社會中沖突是如何處理時，Hwang結合一些基本的中國文化價值觀，如關系(guanxi)、面子(face)、人際和諧(inter-personalharmony)和恩惠(favor)，提出一個沖突解決模型。在模型中，Hwang提出兩個沖突管理維度：一個維度是追求或放棄個人目標；另一個維度是維持或忽視人際和諧。他認為如果一個人選擇放棄人際和諧，他或她會選擇直面對方，而如果一個人選擇維持人際和諧，他或她會選擇容忍對方。郭朝陽(2000)結合Thomas的兩維度模式，考慮沖突雙方的勝負情況提出了勝負決策模型。其中橫軸表示自己的結果，縱軸表示他人的結果。在此基礎上，他提出了可能有的四種不同管理策略：負負策略、勝負策略、勝負均衡策略、勝勝策略。

在Liu和Chen(2002)對中國國有企業的沖突處理戰略的研究中，根據頻度，被試者應用五種策略的排序是合作、強制、妥協、克制和回避。王國鋒(2005)在其碩士論文中，通過對四川省140家企業的問卷調查分析，認為中國高管人員在兩種沖突情形下，他們首選的方式最多的是合作，在討論工作中出現的個人之間情緒上爭執時，如果整合達不到目的，則可能尋求上級的斡旋以及雙方的讓步。

2．三維度沖突管理策略模型

以上沖突管理策略模型的研究是在兩維度的思維定勢下進行的，近年來有學者突破兩維度，擴大到多維度。Nicotera(1993)就是一個代表。他提出了一種三維度模型，即關心自己的觀點(attentiontoone’sownviewpoint)、關心別人的觀點(attentiontotheother’sviewpoint)和理性的破壞(rationaldis—mption)。在這一模型中，前兩個維度反映了個人從兩個相反的角度看待或討論問題的程度，第三個維度描述了在看待或討論問題過程中個人情緒因素，進一步來說也就是該模型考慮了情緒因素的作用，很好地把問題和情緒區分開來。從這一點來說，該模型具有一定的進步意義。

3．沖突主體沖突管理策略研究的發展脈絡

由以上關于沖突管理策略的研究可以看出，前人研究的角度主要是從沖突的主體來考慮的，從這個角度出發，又向兩個方向發展：一是由二維度模型向多維度模型拓展；二是在兩維度的研究范式下，研究兩維度的不同界定和具體的管理策略。就后一個發展方向而言，目前的研究又呈現兩種趨勢：一方面，專家學者關注不同文化背景下人們的沖突管理策略的模型構建；另一方面，研究人員關注的是在給定的模型下，由性別差異、文化差異等造成的沖突管理策略選擇偏好研究以及某一特定層次(如高層管理團隊、項目團隊)人員對策略選擇偏好的探討。

三、引入“第三方"沖突管理策略

無論是一維模型、二維模型，還是有待進一步探討的多維模型，它們研究的中心是沖突主體雙方。但是，當沖突雙方不能有效解決時，第三方將被引入。正如J.N.MartinandNakayama的研究，他們在總結跨文化沖突交流研究中，在確立人們用來對人際沖突情形的反應的幾種管理類型和策略時，又加進了一種“仲裁或間接(Mediation)”的方式。顯然，這種“仲裁或間接(Mediation)”方式的實施則是脫離沖突主體的“第三方”。

然而，第三方的引入也是需要一些條件的。美國學者Moore(1996)曾經列出了一個需要第三方介人的條件的清單：(1)雙方出現了緊張的情緒，以致阻礙了問題的解決；(2)溝通不暢；(3)隱藏在有效交換背后的誤解或成見；(4)不斷重復出現的否定行為(生氣、相互謾罵、不斷責備別人等)，在雙方之間形成了障礙；(5)有關問題的重要性，數據的收集或評估等方面嚴重不一致；(6)雙方之間存在實質上的或可察覺的不相容的利益，而且不可能調解；(7)不必要的(但沖突雙方覺得有必要)價值差異使雙方產生隔閡。

一般來說，第三方引入后，主要扮演以下三種角色之一：調停人(conciliator／facilitator)、協調人(mediator)或仲裁人(arbitrator)。與之相對應，第三方主要采取兩類方式解決沖突：調解(mediation)和仲裁(arbitration)。調解“最初是使在雙方都不失顏面的條件下作出一定的讓步，然后促使雙方迅速找到有效的沖突處理辦法”(Rubin，1980)。仲裁即雙方當事人為解決糾紛，自愿將所發生的糾紛交付第三者根據事實和法律作出對雙方都具有法律約束力的裁決。

Rubin同時指出，雖然引入第三方有利于沖突的解決，但是也存在弊端：(1)第三方可能會打斷本來已經啟動的沖突解決過程；(2)第三方往往會在處理沖突中加人自己的興趣、判斷、利益等；(3)引入第三方可能使本來已經逐漸冷卻的沖突由于第三方的調解又重新燃起。因此，第三方的目的應該是慢慢地給沖突雙方灌輸一種合作的解決問題的態度，而不是為了快速地處理沖突(Deutsch，1990)。

四、對未來研究方向的預測

1．沖突管理策略的多維度模型需進一步研究和探討

雖然利克特瑞Nicotera提出了三維度模型，很好地區分了解決問題過程中的情緒因素，但是，該模型各維度確立的立足點仍然是沖突雙方。如果學者們結合“第三方”的思想，把模型的維度拓展到沖突雙方以外去考慮，那么多維度模型的研究將越來越廣闊。

2．關注信息技術對沖突管理策略的影響

由于網絡和計算機的普及，人們處理問題變得越來越靈活，發生沖突的雙方并不一定面對面，而且這種沖突也不易觀察或發現。那么由于網絡和計算機技術的運用，沖突管理策略模型是否會有所變化?沖突主體選擇沖突管理策略的偏好是否受網絡和計算機技術的影響?這需要學者們去探討研究。

3．組織內部不同層次人員沖突管理策略的對比研究

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土地利用結構和利用效率問題是土地管理的基本命題。現實中，我國農地過度非農化與建設用地配置效率低下已經成為我國土地管理亟待解決的兩大問題，對經濟社會可持續發展關系重大。當前和未來相當長時間內，我國土地資源管理的難點在于協調經濟社會快速發展與農地資源保護的關系，重點在于如何確定合理的土地資源保護規模和相應的空間布局，以及在此基礎上如何高效配置土地資源，尤其是建設用地資源，以逐步轉變長期存在的依賴大量低成本土地消耗的經濟增長方式?？茖W發展觀的提出，為我們從根本上認識我國土地管理存在的問題、科學確定土地管理目標、實現土地管理機制的轉變提供了重要依據。

一、對我國土地管理主要問題的認識

中國經歷了20多年的持續高速經濟增長，取得了世界矚目的發展成就。但是隨著人—地關系日趨緊張，經濟發展過程中的土地配置問題日漸突出。在部分經濟發達地區，土地配置已經成為經濟社會可持續發展的重要制約因素。

（一）我國土地管理的主要問題及其影響

現實社會經濟運行中的土地管理問題，其焦點在于兩個方面：農地，尤其是耕地資源大量損失。隨著經濟增長，中國農地非農化呈不斷加速趨勢。據統計，1986～2002年間，全國每年約有16.84萬公頃的耕地轉變為非農利用。預計2000～2005年，全國耕地年均減少幅度在0.20％～0.25％左右。非農建設用地配置效率低下。盡管我國人均耕地資源已經嚴重不足，但建設用地配置效率卻未能反映出我國土地資源的稀缺程度。我國現有建設用地2500多萬公頃，國有建設用地面積700公頃，農村非農建設用地1800公頃，數量巨大。一方面，現有建設用地利用效率低，1998～2002年全國660個城市建成區面積增長了31％，年均增長5％，而同期人口年均增長1.3％，說明土地利用效率嚴重遞減；非農業人口人均建成區面積由1981年的80M[2]增加到1998年107M[2]和2002年121M[2]，而世界平均水平為83M[2]，漢城為55M[2]、東京為66M[2]，開羅為31M[2].另一方面，建設用地利用結構不合理，表現為粗放經營。2002年城市用地中居住、工業用地分別占32％和21％，而國外城市用地中工業用地僅占10％左右。農村1800萬公頃的建設用地利用更為普遍存在著空心村現象。原國家土地管理局利用衛星資料對北京等31個特大城市占地規模的分析，1995年我國31個特大城市用地增長彈性系數已達2.29，遠高于同期美國（1.58）、印度（1.62）與南美（1.25）的水平（DouglasI.，1994）。說明我國建設用地過度擴張，土地低效利用的現象非常嚴重。

農地快速非農化建設用地粗放擴張不僅帶來了土地資源浪費，還導致了一系列明顯的經濟、社會和生態影響。（1）巨額土地資源開發成本在經濟決策中被低估，不僅導致產業進入門檻過低，出現過度重復建設，產業結構低水平雷同，而且低地價或無地價形成了低質量的經濟增長，即經濟增長沒能扣除應有的土地資源成本而呈現虛假繁榮。有關研究表明，我國鋼、煤和淡水的利用量占世界總利用的比例分別是1/4、1/3和1/2，而我國的GDP只占世界GDP總量的3.3％。（2）由于土地資源自然供給有限性特點，大量土地低強度開發增加了未來土地資源經濟供給的難度，經濟可持續發展受到嚴重影響，有的經濟發達區域幾乎無地可供。（3）農地大量損失導致邊際土地大量開發，尤其是“占一補一”和“耕地總量動態平衡”政策鼓勵更多的后備土地資源開發和土地復墾，土地生態質量有下降趨勢。（4）農地資源大量損失，尤其是經濟發達地區大中城市周邊高質量農田的快速消失，加上農業比較利益低下，糧食生產受到影響，食物安全受損。（5）快速的農地非農化過程，實質上是大量農民失去土地的過程。由于土地產權不清、土地征用城市利益導向嚴重，農民權益受到大規模、深程度的侵害，導致失地農民生計問題。過去10年，就有約2000多萬農民失去他們賴以生存的土地（牛若峰，2003）。而失地農民越來越成為一個影響越來越大的社會階層（或利益集團）；土地權益之爭和大量“流民”的不斷涌現，社會安全的不確定性大大增強。

（二）我國土地管理問題的成因分析

對我國土地管理主要問題的認識，不能只停留在問題表象的描述，應有一個深刻而科學的認識和較為徹底的反省。就基本成因而言，至少可以從兩個層面上加以分析和把握：一是制度層面上的原因，二是管理層面上的原因。

在制度層面上，土地產權不清或殘缺和征用制度的僵化是中國農地過度性損失的主要成因：（1）中國農村土地產權制度的一個重要缺陷是農地所有權主體缺位，集體經濟組織的虛置和農戶土地承包權的殘缺及其債權性質，使得農地保護缺乏所有權益合法維護的第一道防線；一旦各利益集團為爭相“捕獲”農地用途轉變帶來的價值（利益）乃至原屬農民的農地價值，模糊的農地產權關系在一開始就決定了農地的快速非農化傾向不可避免。同時，我國城鎮土地在法律上由國家所有，并由國務院行使所有權力，但經濟上（或事實上）則由地方政府分級占有或實質所有，土地自然成為地方政府獲取經濟增長與官員政績的工具。（2）土地由集體所有到國家所有過程的重要制度安排是土地征用制度，一般情況下農地非農化過程也是借助土地征用制度的運行來完成的。然而，我國現行土地征用制度實質是延續了計劃經濟體制下土地資源在農業與非農部門之間的配置機制。隨著市場經濟體系的建立，過去簡單的國家、集體和個人之間的利益關系由于私人利益的凸現、社會階層的分化和利益集團的形成而變得十分復雜，突出表現為公眾利益與個人利益、公眾利益與政府利益、政府利益與官員利益之間的分化明顯，公眾利益與公益事業的區別也日趨明顯。而先行的土地征用制度一方面將幾乎所有的農地非農轉用都納入征用范圍，而不管專用的目的是個人利益、公眾利益還是公益事業；另一方面土地征用基本排斥了市場在農地產權轉移中的作用和公眾參入，“漲價”全部“歸公”，乃至農民無法獲得本應獲得的農地價格。農地非農化政府經濟成本低下，政府“征地效率”高，農地非農化加速。

在政府管理層面，政府角色定位與利益關系處置上的偏誤導致嚴重的農地過度性損失：由于長期缺乏科學的政績觀指引，各級政府片面追求經濟增長，因而不計代價地以土地作為推動經濟增長的主要工具，導致建設用地規模普遍過大；受長期計劃經濟的影響，土地資源配置中政府直接干預過多，土地行政配置（以劃撥用地為典型）比例高居不下，政府定價普遍存在，土地市場嚴重扭曲，土地配置中的政府失靈尤為嚴重；據調查，經濟發達地區土地征用、土地出讓和市場交易三者的價格比大約為1∶10∶50；招標價格和拍賣價格分別是協議出讓價格3～5倍和4～10倍（曲福田、馮淑怡、俞紅，2001）。現行土地收益分配機制使政府獲取絕大比例的征地收益，同時地方政府獲得的份額又明顯大于中央政府。2003年國有土地出讓金收入，中央財政收入只占總收入的2％。因此地方政府成為加速農地非農化的主要力量；由于中央與地方政府在土地配置方式與城鎮用地規?？刂粕系姆呛献鞑┺?，土地管理在完善土地市場配置機制或糾正土地市場失靈上發生嚴重偏誤，現有土地調控措施嚴重失效。

二、兩個重要的理論命題

要在以上問題分析的基礎上討論解決的途徑，兩個理論命題是非常必要和重要的。

第一個命題：從經濟學理論出發，可以認為我國農地快速損失和建設用地配置效率不高的主要原因，一是普遍存在的土地配置過程中的市場失靈，主要表現為農地利用的非市場價值未能反映在土地利用決策框架之中而導致農地非農配置效率降低；二是我國土地資源配置還存在著嚴重的政府失靈，即表現為政府土地制度供給不足，嚴重扭曲土地價格和市場運行機制，從而由于市場機制不能在土地配置過程中發揮主導作用而導致的農地和建設用地配置效率損失。就中國現實土地配置效率損失來看，兩種失靈同時存在。但從以上問題成因分析來看，毫無疑問，政府失靈起著主導作用。中國土地資源配置效率損失的成因，政府失靈明顯嚴重于市場失靈是第一個重要的命題。

相應地，第二個命題是在理論上必須區分經濟發展過程中兩種完全不同性質的農地損失：代價（成本）性損失和過度性損失。農地代價性損失是指在市場功能完整的條件下，區域經濟增長中必須的農地非農化數量，也就是說，這是經濟增長必須付出的、合理的代價，這個“合理代價”的標準是土地資源配置達到一個相對自由競爭的市場均衡；同時，土地利用的外部性也被內化。而農地過度性損失則是指在經濟增長過程中，由于市場失靈和政府失靈引起的本可以避免的農地資源消耗。相應地，我們可以將過度性損失分為兩類：過度性損失I和過度性損失II.過度性損失I是指由于市場失靈，即沒能將農地利用中的生態環境、食物安全等非市場價值納入成本效益決策而使農地價值低估造成的過多的農地占用或損失；過度性損失II是指由于政府失靈，即扭曲土地價格，排斥市場機制對農地和建設用地的配置而導致對土地資源過度需求而引起的過度農地損失。

市場經濟條件下，價格是任何生產要素配置的主導信號。土地價格不僅是土地在不同部門（個人）之間配置的信號，也是調節土地供給和需求關系的重要工具。因此土地價格直接影響著土地在農業部門和非農業部門之間的轉移。圖1為土地價格與農地非農化關系圖。其中AC為農地需求曲線，MSC為農地非農化的邊際社會成本，MPC為農地非農化的邊際私人（企業）成本，P[，2]、P[，3]分別為考慮私人成本和社會成本時的均衡價格。

首先，可持續發展要求我們必須從全社會角度來分析土地價格與農地非農化的關系，這就是我們必須考慮到土地價格與農地總價值之間的差異。長期以來，傳統經濟學對農地的價值認識僅僅停留在狹義的經濟價值（農產品價值）基礎上，忽視了農地所擁有的生態、景觀功能，食物安全與世代公平等社會價值和生態價值。由于這些價值及其產生的效益在目前的市場體系下是“外部性”效益，一般的土地使用者常常對此忽略。但是，國家作為全社會利益的代表，承受的農地非農化邊際成本應為MSC，即邊際社會成本，農地非農化數量應為Q[，3]，相對應的土地價格應為P[，3]，社會總福利達到最大化AEO.此時的農地非農化配置效率最高，它是在包含了農地非農化的內部成本和外部性在內的價格機制作用下形成的非農化量，這就是農地的代價性損失。

其次，從個人層次，即一般土地利用者看，土地的正常價格就是競爭性市場條件下形成的價格，即圖1中的P[，2].在市場機制作用下，農地非農化量為Q[，2].此時僅從用地者而言，達到了資源優化配置，實現了私人利益最大化；但與全社會福利最大化相比，由于價格P[，2]沒有反映出耕地的生態環境價值和社會價值，因此農地非農化配置效率沒有達到最高，非農化過度量為Q[，2]-Q[，3]，造成了社會總福利損失EE''''F''''.這一過度量是由于市場失靈，即傳統市場體系不能反映耕地的非市場價值所引起的，稱之為農地非農化過度性損失I.如果土地市場價格受某種因素的影響而低于價格P[，2]，則農地非農化量將大于Q[，2].如圖1中，假定土地價格為P[，1]，則農地非農化量為Q[，1]，此時農地非農化配置效率最低，社會總福利將損失EFG，即使對土地使用者總體而言，直接損失也達E''''G''''G.與社會最優相比，過度非農化量為Q[，1]-Q[，2]，這一過度量是由于政府失靈，即土地價格過低，市場機制不能正常發揮作用下形成的，它顯著降低了農地非農化配置的效率，我們稱之為農地非農化過度性損失II.中國正處于經濟快速增長階段，農地代價性損失不可避免。但由于土地產權制度缺陷，土地市場發育滯后、受人為干預因素較多以及政府管理失靈，土地價格常常偏離正常市場價格，導致經濟增長中農地過度性損失尤為嚴重。近10年來，土地市場整頓、各類工業園區整治以及建設用地審批凍結等挽救性措施的頻繁使用說明，中國經濟增長過程中農地過度性損失II總量非常龐大（注：2003年全國開發區清理整頓的結果是，全國5658個開發區中，撤并整合開發區數量就達2046個（其中尚未包含5?。ㄊ校┑某凡担?，撤并率高達36％（《中國國土資源報》，2003年12月1日）。）。到目前為止，全國建設用地實行招拍掛的面積占出讓土地面積的26％，另有約3/4的土地出讓仍然采用行政劃撥或協議出讓等扭曲土地價格的做法。因此本文著重分析農地過度性損失II形成的深層次原因及如何使之降低到過度性損失I范圍內；而對于農地過度性損失I而言，它涉及傳統經濟學體系的改造和科學技術，尤其是社會科學的發展，將另文討論。

區分不同形態的農地過度性損失的意義在于，由于他們產生的成因不同，對社會經濟發展和土地資源可持續利用的影響也有本質差別，從而在消除或減少過度性損失的途徑和政策重點也有明顯的不同。就世界范圍來講，土地利用市場失靈普遍存在，農地過度性損失I有一定的內生性，即是由于市場制度本身固有的缺陷所造成的。解決這一內生性的問題，取決于社會科學，尤其是經濟學和公共政策分析工具的發展。在發達國家，通過政府干預（社會成本定價和稅收等工具）逐漸消除由于市場失靈而導致的這一類型的資源低效配置。相對于農地過度性損失I而言，過度性損失II則主要是外生性的，即由于人為（政府）不適當的干預而產生的。尤其在發展中國家或經濟轉型國家，農地過度損失II完全可以通過制度建設和政府自身改革來加以消除或減輕。由此可以認為，首先解決政府失靈而造成的第二種農地過度性損失則是土地資源低效配置，加強土地管理的最為主要的途徑。

目前中國正處于經濟起飛階段，經濟增長過程中的農地代價性損失不可避免。在理論與實踐上，區分經濟增長過程中必要的農地代價性損失與因政府過度干預、市場扭曲導致的農地過度性損失具有重要意義。當前我國土地管理的重要使命在于通過產權制度創新與管理體制改革，在準確把握經濟增長中農地代價性損失規律的基礎上，盡量減少或消除農地過度性損失。對于中國而言，當前土地管理機制建設的重點在于解決政府失靈。

三、我國土地管理機制轉變的主要思路

科學發展觀的提出，為科學確立土地管理目標提供了重要依據。其中，統籌城鄉發展、統籌區域發展以及統籌人與自然和諧發展的思想對協調社會經濟發展與土地利用保護具有重要指導意義。未來一段時期內，我國土地管理的重點在于以科學發展觀為指導，以減少或消除農地過度性損失，特別是過度性損失II為主要目標，建立起“產權明晰、管制有效、市場配置、調控有序”的土地管理機制，切實提高土地資源配置效率。其主要思路包括以下幾個方面。

1.以科學發展觀統領經濟與土地資源的協調發展

改革開放以來，我國國民經濟保持著高速增長的勢頭。但如果繼續粗放的經濟增長方式，片面追求經濟總量最大化，資源與環境問題必然成為制約我國經濟發展的重要瓶頸?？茖W發展觀的提出為擺脫資源環境困境，實現經濟與資源、環境協調發展提供了新思路與新方向。必須摒棄片面追求經濟增長的傳統理念，樹立“綠色GDP”的新概念，統籌經濟發展與資源保護的關系；通過增加單位土地面積投資和降低單位GDP土地資源消耗，提高土地資源的利用效率；通過優化產業結構，合理調整生產力布局，推進經濟增長的方式轉變，走科技含量高，經濟效益好，資源消耗低，環境污染少，資源優勢得到充分發揮的新型工業化道路。

2.在科學確定耕地資源保有量和空間布局基礎上實行最嚴格的土地用途管制，并成為協調經濟發展和耕地保護矛盾的出發點

糧食需求與供給分析表明，糧食安全問題并不是我國耕地資源保護的全部內容。農業生產技術進步與糧食貿易大大擴展了耕地資源保護的空間，同時，全國不同地區建設用地使用效益的差異也決定了部分地區應更多地發展非農經濟，因此耕地保護數量應該有一定的彈性與適應性，避免因過度保護耕地而造成其他用地供給不足，影響經濟社會正常發展。問題在于，就全國來講，農地過度非農化已成為一個不爭的事實，即便是立足全國統一市場與全球化經濟，耕地資源的保護仍然是土地管理的第一“要物”。從糧食安全、生態建設、社會穩定、國家法律要求等方面出發，依據經濟社會發展需要，科學確定各地區的長期耕地保有量，將其納入基本農田范疇進行最嚴格的管制和保護，實現耕地總量適度保護前提下的經濟發展，是我國科學發展觀在土地管理機制轉變的出發點?；巨r田保護制度是一項比較成熟有效的耕地保護制度。但從目前的執行情況來看，一方面存在著“重數量輕質量”、“劃劣不劃優”等問題，同時還普遍存在基本農田保護區與經濟建設區在區位選擇上的嚴重沖突。因此，在科學確定耕地保有量基礎上，重新科學務實地劃定基本農田保護區，在數量與空間上實現經濟發展與耕地保護的統籌。

3.推進土地市場創新，使市場成為土地資源配置的主要機制，并作為轉變土地管理機制的基本點

在全國大部分地區，市場配置國有土地資源的機制已基本形成，土地交易制度和土地交易規則也已基本完備。土地招標、拍賣、掛牌出讓方式的比例逐年提高（注：2004年，全國招標、拍賣、掛牌出讓土地面積占全部有償出讓土地比例達到29.1％；江蘇省達到30％，土地公開交易合同土地出讓金占土地出讓金總額的70％。）。但由于工業用地比重大，且以協議出讓為主，致使土地協議出讓方式的比重仍然偏高。且協議出讓方式排斥市場作用，政府干預過強，在地方政府追求地區經濟總量最大化的動機下，容易導致土地資源過度供給、價格過低，引起土地過度需求和低效利用。應構建以市場配置建設用地為主的機制，充分發揮市場的供求機制、價格機制和競爭機制，盡量消除土地資源配置中的政府失靈，全面提高建設用地的配置效率，緩解經濟發展對耕地資源的壓力。

4.改革土地制度，為土地管理機制創新提供基礎

土地制度改革是解決當前土地資源利用不當與保護不力的重要手段。土地制度改革主要包括土地產權制度、征用制度、儲備制度、收益分配制度和失地農民社會保障制度改革。土地征用實質是土地產權及其收益的重新配置，土地制度改革的核心問題是土地產權制度改革。產權的安全性、穩定性和延續性是土地資源高效利用與保護的根本動力。當前土地征用范圍過寬、補償過低、失地農民安置不當已經成為較大的社會不安定因素，嚴重影響未來公益性用地的供給，土地利用的社會效益大大降低。以穩定土地市場為目標的城市土地儲備制度行為異化，經營性用地儲備比例過高，片面追求土地收益最大化，基礎設施等用地供給不足；同時，土地儲備規模不適，制度運作風險與資金負擔過大。只對當期地方政府負責的土地收益分配制度刺激了低地價、零地價等惡性競爭行為，導致建設用地供給失控，土地資源嚴重浪費。因此，必須加快土地制度改革，明晰土地產權邊界，規范政府土地行為，保障一般經濟主體與未來政府的合法土地權益，為土地資源高效利用與合理保護奠定結實的制度基礎。

5.完善政府宏觀調控，優化土地資源配置

土地資源的高效利用和保護還有賴于政府的宏觀調控。我國土地市場的發展現狀決定了要求政府必須執行產權界定，完善市場交易規則，建立土地收益分配體制，培育市場競爭主體，完善土地市場體系等職能，促進土地資源流動和優化配置。同時，由于市場無法對土地資源，尤其是耕地、林地和草地等資源所發揮的生態和環境功能進行全面評價，無法自動內部化土地利用中的外部成本，必須建立有效的公共政策體系，以消除外部性、彌補市場缺陷。由于分割的地方土地市場難以控制土地出讓中的惡性競爭行為，需要由省政府統一實施適用于不同區域、不同產業（尤其是工業）的用地門檻制度，為建立區域統一土地市場奠定基礎。同時，改變當前工業用地過于分散、土地浪費與污染嚴重的局面也需要政府通過規劃優化工業用地布局，加強用地與治污管理。完善政府土地宏觀調控機制，是實現土地資源市場化配置的必要輔助，也是土地保護得以實現的基本要求。

四、關于我國土地管理機制轉變的政策建議

根據以上思路，為實現土地資源高效利用和保護的雙重目標，我國土地管理應采取以下政策。

1.建立科學有效的保護機制，切實保護耕地資源

未來一段時間內，耕地保護政策體系面臨著巨大的考驗，審時度勢地調整現有耕地保護思路，建立科學的耕地保護機制是實現快速經濟發展階段耕地資源保護的重要舉措。

（1）科學編制土地利用總體規劃，充分發揮規劃的整體控制作用。盡快安排、落實土地利用規劃修編工作，改變目前土地利用規劃普遍失效、土地宏觀調控依據不足的不良局面，為土地管理提供權威、科學的調控依據。在獲取客觀、準確的土地資源數據基礎上，結合社會經濟發展的客觀要求和市場經濟規律，科學預測土地需求，制定規劃控制指標，強化土地利用空間管理，實現土地利用總體規劃體系向“空間規劃+土地利用規劃（設計）”模式的轉變，建立與市場經濟體系相適應的，彈性與剛性相結合的土地規劃。規劃編制思路從以行政控制為主向激勵、引導、控制相結合轉變，對于生態保護區和基本農田保護區等進行剛性控制，對于一般性用地，在總量控制的前提下，保留適度的彈性發展空間。

（2）科學調整基本農田保護制度。借助于土地利用規劃修編之際，對基本農田保護區進行適當調整，將與經濟建設嚴重沖突的區域重新界定為建設預留區，將具有重要保護價值的區域劃定為保護區，同時根據不同地區耕地資源稟賦與建設占用需求情況，將我國基本農田保護重心轉移到具有農業生產比較優勢的地區。建立基本農田質量跟蹤監督制度，將基本農田保護從一次性劃分轉變為長期性保護，完善基本農田質量與環境污染的監測體系，定期公布監測結果。將基本農田保護區與農業支持政策相銜接，通過直接補貼或間接資助建立農民參與基本農田保護的經濟激勵機制，激發農民耕地保護積極性，提高基本農田保護效果。

（3）創造性實施耕地“占一補一”和“總量動態平衡”政策。重新審視耕地“占一補一”和“總量動態平衡”政策，在區域近期與遠期實現耕地“占補平衡”與“總量平衡”的現實能力以及不同地區建設用地需求與耕地補充潛力的差異基礎上，通過適當的制度安排，短期內以爭取實現省域內的耕地“占補平衡”為目標，長期內通過與省外資源豐富地區建立合作關系，實現資源開發保護收益共享。

（4）保障農民土地產權，增強農民耕地保護意識。在現有農村土地法律制度框架內，根據不同地區實際情況，創新有利于提高農民收益的土地產權安排，調動農民耕地保護積極性；堅決全面落實《農村土地承包法》，嚴格審查土地承包經營權證發放工作，保護農民土地產權。

2.建立健全土地市場機制，高效配置土地資源

數量龐大的建設用地能否用好，是耕地保護目標與經濟發展目標能否同時實現的重要基礎。我國20多年的市場經濟改革經驗表明，市場及價格是實現資源高效利用的最重要的工具。進一步建立健全土地市場，全面提升土地利用效率，是緩解我國土地資源稀缺的重要舉措。

（1）改革工業用地供給方式，集中有序地供給建設用地。積極探索工業用地市場化進程的途徑，改變當前工業用地“需求定供給”式的以協議出讓為主的供地機制和模式，按照“規劃控制—計劃引導—市場化運作”的操作思路，建立工業用地統一進入園區與“供給引導需求”機制下的以招標、拍賣、掛牌出讓為主的工業用地市場化配置模式，真正實現由市場來確定土地使用者、確定土地價格，將土地資源配置到效率高的企業和部門中去，提高土地資源配置效率。

（2）大力發展二三級土地市場，提高土地配置效率。建立完善二三級土地市場，充分發揮市場的供求機制、價格機制和競爭機制，建立統一的土地價格體系，促進土地資源流動，提升土地市場整體競爭性與土地配置效率。完善地籍管理與土地登記工作，為土地市場交易提供清晰的產權界定與產權保護服務。

（3）規范土地中介服務市場，理順土地價格機制。整頓土地中介服務市場，嚴格審查中介機構資質，規范管理中介服務行為，改變當前由于管理不足，不動產中介組織運作不規范、企業信譽低下等問題，理順土地價格形成機制，促進土地市場健康發展。

3.創新機制，促進土地資源跨區域開發利用

建設用地需求預測與耕地補充潛力分析表明，未來我國建設用地需求仍然集中于東部沿海經濟發達地區，而土地開發復墾整理補充耕地的潛力主要在中西部地區。同時，東部地區新增單位建設用地創造的經濟效益顯著高于中西部地區。土地資源高效配置與經濟社會可持續發展都要求東、中、西部地區依據其土地資源稟賦比較優勢，聯合開發、互通有無，實現區域整體土地效益的最大化?？茖W的發展觀與政績觀的樹立也為區域土地資源協作開發創造了新的機遇。

（1）建立區域性合作組織，協調地區利益。隨著“經濟一體化”趨勢的不斷加強，以及科學發展觀的深入人心，具有內在相似性的區域內行政單元相互協作、共同發展的愿望不斷增強。建議由省政府牽頭組建區域合作組織，聽取不同地區利益要求，建立區域交流平臺，提出區域階段性土地開發合作重點與合作形式。

（2）科學編制區域土地利用總體規劃，統籌開發區域土地資源。通過區域合作組織對區域整體利益與局部利益進行統籌協調，在利益相關地區比較一致同意的基礎上，編制區域土地利用總體規劃。根據區域土地利用總體規劃，確定區域土地開發模式及重點開發區域，以及區域競爭性土地資源開發的空間與時間安排，統籌區域土地資源的開發利用，實現區域內土地開發與項目布局中的規模經濟，實現土地資源利用綜合效益最大化或開發成本最小化。

（3）依托公共財政，建立區域土地合作開發機制。通過公共財政支出，建設一批區域重點項目，如區域性高等級運輸網、區域性土地保護與整治項目等，改變區域土地分散開發的格局，培育具有較好的生態、經濟、社會效益的增長極，促進不同地區經濟活動（如開發區）的空間集中。改革平均分配的公共財政機制，結合區域資源綜合開發規劃布局重大工程項目，按照不同地區的貢獻率，通過公共財政支出對因整體開發而暫時受到利益損失的地區進行補貼。也可以建立區域土地基金制度，集中部分土地出讓收益，對在一定時期內因配合區域整體開發而延遲土地開發或進行土地保護的地區進行專項補償，實現土地收益的公平分配。

（4）建立區域土地利益共享機制。區域土地整體開發能否實現，關鍵在于能否建立起現實可行的區域土地利益共享機制。對土地分散開發現狀進行評價，尋找可行的跨區土地合作開發模式，計量、比較不同地區在土地合作開發模式中的收益—成本與單獨開發中的收益—成本分布，考量不同地區對合作收益的貢獻率，通過一定的資金流轉或補貼方式，對貢獻份額較大或利益受到損害的地區進行適當的支付。

4.強化政府宏觀調控，促進土地資源合理利用

市場是資源配置的有效途徑，但僅靠市場機制并不能完全實現土地資源的最優配置。土地利用中的外部性、土地市場發育不完善都要求政府對土地市場進行必要的調控，實現土地資源的社會最優利用。

（1）科學制定建設用地供應計劃。當前及未來一段時期內，建設用地供給計劃都是政府調控土地市場的重要手段。在對建設用地的需求預測基礎上，結合一定時期社會經濟發展特點以及土地市場供求關系，科學制訂建設用地供應計劃，采取總量控制、彈性管理的方式，在確定各項建設用地指標值上下幅度范圍基礎上，以價格手段進行微觀調節，實現計劃與市場的有機結合。

（2）加強產業用地供應管理。依據產業結構調整政策，制定相應行業的土地供應政策，通過土地供給總量與比例調控產業投資，促進產業結構升級；根據國民經濟區域布局需要、區域經濟發展階段特征及其相應產業政策重點，制定具有鮮明區域特點的產業土地供應政策，優化產業空間布局。

（3）實現工業用地集中布局與統一管理。根據不同地區比較優勢與區位條件，結合現有各類開發區布局情況，選擇若干適宜性較好的地段建設具有一定規模的工業園區，實現新增工業集中布局，發揮產業集聚的規模效益。同時，從進入到開發對入園企業進行統一管理，嚴格落實產業用地門檻制度，防止土地浪費，提高土地利用效率。

（4）強化土地利用評價，建立區域性產業用地門檻制度。建立全面綜合的土地利用效益評價指標體系，結合不同地區經濟發展階段及土地利用現狀，科學評價土地利用現狀。根據評價結果在不同地區之間重新配置土地利用剛性指標，獎優懲劣，鼓勵土地集約利用。

根據國際與國內先進發展經驗，結合各地區經濟發展階段與區域分工安排，針對不同地區、不同產業特點，依據產業政策、區域規劃及土地利用總體規劃，設立土地投資集約度等標準，建立區域性產業用地門檻制度，防止建設用地盲目擴張。

5.改革土地制度，建立符合市場經濟要求的土地管理機制

改革開放以來，我國的土地管理制度經歷了多次巨大變革，促進了經濟社會發展，但目前的土地制度還存在許多有待改進的地方。當前，迫切需要改革和完善現有的土地制度，建立符合市場經濟要求的土地管理機制。

（1）改革土地產權制度。應按照“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代產權制度要求，改革和完善土地產權制度：一是在堅持公有制的基本前提下，明確土地所有權主體和所有權實現方式，將國家土地所有權和集體土地所有權歸屬具體落到實處。對于農村集體土地，應在農地承包權物權化基礎上，探索農戶農地使用權制度成為集體土地所有制實現形式的可能性；對于城市國有土地，正視中央政府和地方政府產權關系問題的存在，探索建立中央和地方在土地管理和權益分配上的委托—關系或土地權益分級占有和管理的可能性。二是按照“權利平等”的原則，公平對待國家土地所有權和集體土地所有權，有條件地允許集體建設用地使用權進入市場流轉。

（2）創新征地制度。明確界定政府土地征用權和征用范圍，把征地范圍嚴格界定在公益性用地之內，控制征地規模；適度提高征地補償標準，除土地補償費、勞動力安置補助費、地上附著物和青苗補償費，還應對被征地農民就業轉移、生活條件改變等造成的間接成本進行補償；同時要建立失地農民的社會保障制度，緩解征地中的社會矛盾。在此基礎上，探索征地市場化補償機制建設的可能性。

（3）反思與改進土地儲備制度，由第二財政到公共利益的土地儲備。改革土地儲備制度，根據城市土地供給與需求狀況，科學確定城市土地儲備量，量出為入，有效降低城市土地儲備的成本和運作風險，促進城市土地儲備運行效率的提高；增加公益性用地的收購儲備，保證政府公益性土地的供給能力；加強立法，明確土地征購儲備的職能、規范、運作方式，完善監察管理體制。

（4）建立土地基金制度，取代現行土地收益分配制度。借鑒國外的成功經驗，建立土地基金制度，規范土地收益的收繳、管理與使用；控制當期政府土地收益使用規模，在當前政府與未來政府之間合理分配土地收益使用權。

（5）建立合理的失地農民社會保障制度。建立失地農民社會保障制度，實現社會金融資本對農地實物社會保障功能的替代，彌補征地補償內容與標準不能一步到位的缺陷，保障社會穩定。重點在于建立失地農民社會保障體系和法律援助機制。失地農民社會保障體系主要從養老保險，失業保險和醫療保險著手，在農民自愿的基礎上，從土地補償費、安置補助費、集體土地有償使用收入中扣除，或由負責征地的單位統一向保險公司投保。建立失地農民最低生活保障制度，為其提供與城鎮居民相同的最低生活保障。建立土地糾紛仲裁機構及法律援助機制，對征地行為的正當性、征地補償標準的合理性、征地過程的合法性等進行考察監督，維護農民權益，抑制私人“機會主義”行為，保證征地工作的順利完成，保障公益性用地的供給。

「參考文獻