緒論：寫作既是個人情感的抒發(fā)，也是對學術真理的探索，歡迎閱讀由發(fā)表云整理的11篇學前教育政策范文，希望它們能為您的寫作提供參考和啟發(fā)。

篇（1）

其實，除了“校車計劃”以外，農村學前教育政策也應符合農村實際，而不宜簡單套用城市的政策。

在《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》的指引下，各級政府已經把發(fā)展農村學前教育納入重要的議事日程，農村學前教育向什么方向發(fā)展，農村學前教育發(fā)展的質量如何定位等成了亟需解決的問題。然而，不少地方的學前教育管理者卻紛紛效仿城市的做法，出臺的農村學前教育政策充滿了“城市化”色彩。例如，按照城市幼兒園的需求來培養(yǎng)農村幼兒園教師，按照城市幼兒園的建設標準來建設農村幼兒園，按照城市幼兒園的教育內容來規(guī)范農村幼兒園的教育內容，等等。

一些地方開展的所謂針對農村幼兒園教師的培訓其實嚴重“城市化”。在這些教師還不知道如何組織音樂活動時，卻給他們講奧爾夫音樂教育理論；在這些教師還不會設計活動方案時，卻給他們講怎么做研究型教師；在這些教師還沒有弄明白幼兒園一日活動應該包括哪些內容時，卻給他們講瑞吉歐教育體系、蒙臺梭利教學法和皮亞杰理論；在這些教師還沒有弄明白如何實施學科課程時，卻給他們講整合課程與區(qū)角游戲活動。事實上，教給他們種種理論固然重要，但根據(jù)現(xiàn)狀幫助他們掌握相關教育教學技能可能更重要，因為這些技能是他們馬上可以直接應用于實踐的。

篇（2）

二、對三個省的示范幼兒園評估標準的政策評估

（一）樣本抽樣方法

按照經濟社會發(fā)展水平，將我國23個?。壳爸袊?4個省級行政區(qū)，即4個直轄市、23個省、5個自治區(qū)、2個特別行政區(qū)）劃分為東中西三部分。本研究在東中西三個地區(qū)分別隨機抽取一個省作為樣本。經分類隨機抽樣，分別選取福建?。|部地區(qū)）、江西?。ㄖ胁康貐^(qū)）、甘肅省（西部地區(qū)）。三個省的省級示范幼兒園評估標準均來自該省教育廳網站正式公布的文件。福建、江西、甘肅三省的省級示范幼兒園評估標準在政策文件表述方式（依據(jù)教育評估學制定表格化的評估指標體系）、主要一級指標（主要有園舍條件、師資隊伍、教育教學、保育與安全、兒童發(fā)展等）、指標體系的運用等方面有許多共同性。因而其研究結果具有一定的典型性。

（二）對樣本的政策評估

1.耐用性評估

①師資的充足性。三省都將師資作為重要指標進行規(guī)定，包括師幼比（以及保育員、保健員、廚師等其他人員）、學歷、專業(yè)技術職務、教師資格證、培訓、教師素質等關鍵指標。從以上關鍵指標歸類分析可以看出，師資充足性方面，三個省在量的6個指標上（師幼比、其他工作人員、班額、學歷、專業(yè)技術職務、資格證）幾乎驚人的一致，具有充足性導向。除學歷、專業(yè)技術職務兩項指標外，均執(zhí)行國家標準或高于國家標準。仔細分析三省對學歷、專業(yè)技術職務兩項指標要求，發(fā)現(xiàn)高學歷、高職稱是示范幼兒園教師隊伍建設的基本要求。即教師學歷要達到國家標準，其中大專以上學歷占80%以上（江西省對本科畢業(yè)學歷要求占20%以上）；甘肅省要求在園高級教師占40%以上，一級以上職稱教師占80%以上。三個省在質的指標上只有2個（教師素質與培訓）存在質的差別。三省在質的指標上的共同性“教師素質”表現(xiàn)為教育觀、兒童觀以及不得有違法行為。只有福建省提到了幼兒教師的五個教育教學能力。在如何提升教師素質方面，三省都強調了培訓的重要性，僅有福建省規(guī)定通過課題研究、園本教研等手段提升教師素質。可以看出，在師資充足性方面，三省基本都呈現(xiàn)為量化指標清晰、操作性強（特別是甘肅省教師學歷與職稱的規(guī)定尤其顯著），質性指標模糊、操作性不強。這種對師資充足性量化指標的具體要求會導致兩個不利后果：一是教師的縱向流動不合理，優(yōu)質教師向示范幼兒園流動集中，損害了其他幼兒園和兒童發(fā)展的利益；二是學歷主義與職稱主義泛濫，忽視了能力與素質建設。從三省的師資充足性指標分析，除福建省外，另外兩省對教師的專業(yè)發(fā)展的政策導向不夠重視。

②設施設備的充足性。根據(jù)對文本的指標分析，三省在設施設備充足性方面全部執(zhí)行教育部的最低標準規(guī)定，主要涉及到幼兒園環(huán)境（綠化、美化、兒化、教育化、安全化）、戶外活動場地、各類教室活動室等構成、教育設備、保教書籍等，全部表現(xiàn)為量化指標。在設施設備充足性方面沒有考慮地方的特殊性，如福建、江西兩省空調設施、甘肅省的取暖設施等。③經費投入的充足性。三省在經費投入充足性上均采用“穩(wěn)定增長“”加大投入”等模糊表達方式處理，沒有明確的公用經費、基本建設經費、人員經費等規(guī)定。如福建省“：有穩(wěn)定的經費來源，通過主辦單位撥款、家長合理繳費、社會及個人捐助等多種渠道，能滿足幼兒園教育教學、師資培訓、設施設備、環(huán)境創(chuàng)設等方面的需要”；江西省“：地方政府和主辦單位加大對省級示范幼兒園的經費投入，做到逐年增長，保障公辦幼兒園正常的運轉；社會力量辦園收入的30%須用于幼兒園基本建設”。另外甘肅省僅規(guī)定舉辦者在創(chuàng)建省級示范幼兒園期間要投入50萬元以上。因此，可以說經費投入充足性的政策導向不明確，弱化了舉辦者的經費投入責任以及學前教育的公益性。

2.優(yōu)劣性政策取向評估

④兒童的身心發(fā)展水平。在三個省的政策文本中，只有福建省專門設立一個一級指標“幼兒發(fā)展”，用以評估兒童身心發(fā)展水平。江西省僅在一級指標“教育與教學工作”中列有一個二級指標，談到兒童身心發(fā)展，分值僅為12分（該一級指標總分為140分）。甘肅省在二級指標中也沒有提到兒童發(fā)展問題，僅在辦園理念一級指標中散見。福建省按照五大領域以及小、中、大班三個層次分別評估兒童身心發(fā)展水平，指標內容清晰，具有可操作性。⑤課程資源、課程實施與兒童發(fā)展水平的匹配性。按照課程設置、教育活動目標、教育活動內容、教育活動實施、教育活動評價等五個要素對三省的課程資源、課程實施與兒童發(fā)展水平的匹配性進行政策取向分析。福建省基本以兒童發(fā)展為本位進行課程設置與實施的評價，江西省與甘肅省兩省基本上是從幼兒園管理和政府評價角度進行指標設定。這體現(xiàn)了兒童發(fā)展本位主義與管理本位主義兩種不同的政策取向。前者具有較好的匹配性，后者缺乏匹配性。⑥學前教育價值的體現(xiàn)程度。發(fā)展學前教育的核心價值，必須關注這種價值的源起是3～6歲兒童的興趣和需要。福建省的評價指標更多地關注兒童的興趣、需要和發(fā)展價值，努力回歸學前教育的本體價值。江西省和甘肅省的評價指標更多地關注學前教育的管理價值和幼兒園發(fā)展價值。

3.耐用性與優(yōu)劣性政策取向比較性評估

⑦比較性指標。比較性指標直接反映政府在評價學前教育質量時的政策取向，即耐用性政策取向，或優(yōu)劣性政策取向，還是二者取得某種程度的平衡。因為三個省均采用賦分法進行評價，只需要計算這兩類指標的權重比值就可得出政策取向。既關注省級示范幼兒園評估中的耐用性指標（權重占全部指標的0.3），更關注優(yōu)劣性指標或者說兒童發(fā)展（權重占全部指標的0.41），二者的權重比為0.73：1。江西省和甘肅省兩省關注耐用性指標甚于優(yōu)劣性指標。特別是甘肅省，其耐用性指標的權重與優(yōu)劣性指標權重之比是2：1。三省在學前教育質量的政策取向差異性一目了然。三省的學前教育質量的政策取向自東部地區(qū)向西部地區(qū)呈現(xiàn)為由關注優(yōu)劣性為主向關注耐用性為主發(fā)展。這種現(xiàn)象可能與三省的經濟社會發(fā)展水平、教育發(fā)展水平、教育觀念等有關。

三、學前教育質量評估的政策取向

我們需要什么樣的學前教育質量評估政策取向？毫無疑問，學前教育質量即學前兒童的發(fā)展質量！這個觀點必須予以明確?，F(xiàn)代學前教育的兩大使命是“發(fā)現(xiàn)兒童”和“發(fā)展兒童”，而學前教育就是從“發(fā)現(xiàn)兒童”出發(fā)，唯有“發(fā)現(xiàn)兒童”才能“認識兒童”，缺少了對學前兒童的發(fā)現(xiàn)、研究和認識，就無法稱其為學前教育，也便無從談及學前教育的質量、質量評估及政策取向。

（一）學前教育質量評估的政策取向必須尊重學前教育的本質

3～6歲兒童的天性是“玩”，是游戲，其本質是主體參與的自主的模擬活動，具有自主性和假想性的屬性，其目的是獲得生理和心理的。游戲對于3～6歲兒童來說，是他們快樂和幸福的存在方式，作為人的本質在他們的游戲活動中生成，并完成此階段的社會化和個性化過程；同時游戲也是他們進行交往與表達的重要形式和方式。幼兒園游戲活動是根據(jù)3～6歲兒童身心與年齡發(fā)展特點進行的有目的、有計劃的設計，具有連續(xù)性、階段性、遞進性、全面性的特點，是在教師指導下3～6歲兒童主體參與的過程。學前教育本質上是在教師指導下3～6歲兒童主體參與的游戲活動過程。學前教育質量評估的政策取向應該在了解和認可3～6歲兒童的學習特點和規(guī)律的基礎上呈現(xiàn)，應依據(jù)3～6歲兒童的身心發(fā)展規(guī)律，為3～6歲兒童自發(fā)的活動提供適合的、適當?shù)闹笇?，以促進3～6歲兒童的行為、情感和認知的全面發(fā)展。

（二）學前教育質量評估的政策取向必須體現(xiàn)學前教育的價值

學前教育的價值主要體現(xiàn)在對3～6歲兒童發(fā)展的價值，且這種價值的源起是3～6歲兒童的興趣和需要。對此，龐麗娟等人總結最新腦生理、心理研究成果對學前教育的核心價值進行了科學證明。7～10、3～6歲兒童的興趣和需要以游戲活動為載體和表現(xiàn)方式。因此，在提高和評價學前教育中忽視以自主性和假想性為本質屬性的游戲活動設計與實施，而以課程、教學、識字、算術等代而替之，以耐用性指標代替優(yōu)劣性指標，必然導致學前教育本真價值的迷失，必然導致學前教育質量評估成為辦園質量評估、教師質量評估而不是兒童發(fā)展質量評估，必然導致管理主義和效率主義至上以及工具理性的學前教育質量評估政策取向而不是兒童發(fā)展為本和價值理性的學前教育質量評估政策取向。

（三）學前教育質量評估的政策取向必須轉向兒童發(fā)展

在一定意義上，學前教育質量是學前教育物品（園舍、經費、師資、課程、環(huán)境、機會、對弱勢兒童的關愛、營養(yǎng)、衛(wèi)生、安全、健康、學前教育過程、保教方法、評價等都屬于學前教育物品）分配的結果，包括分配什么樣的物品、怎樣分配學前教育物品、分配的效果如何，即由資源配置、實施過程、終極關懷構成的統(tǒng)一體。分配什么樣的學前教育物品由現(xiàn)實的社會發(fā)展水平決定，分配的效果如何屬于未來的期待，由現(xiàn)實的分配什么樣的物品和怎樣分配學前教育物品決定。當一個社會能夠分配什么樣的學前教育物品一定時，怎樣分配學前教育物品就成為分配的效果如何的決定性因素。怎樣分配學前教育物品由社會、幼兒園、家長的學前教育觀念以及政府的學前教育質量評估政策取向等多種因素決定。其中政府的學前教育質量評估政策取向對于是否合理分配學前教育質量起主導性作用。

篇（3）

同時，我們需要客觀冷靜地看到，由于長期的經濟、社會、文化、教育、體制機制和主觀觀念等多方面因素的制約和影響，目前我國學前教育資源仍嚴重短缺，幼兒園的學位仍然是難求的資源；學前教育發(fā)展在不少地區(qū)還只是低水平的普及，各地區(qū)發(fā)展很不均衡；教師隊伍建設困難較多，不穩(wěn)定、素質不高問題突出；城鄉(xiāng)學前教育發(fā)展差距大，不少農村幼兒園條件很差，質量較低。[3]

特別值得指出和關注的是，在一些地區(qū)，在一些領導的思想中對學前教育的重視更多地體現(xiàn)在制定規(guī)劃、資金投入和園所建設上；數(shù)量發(fā)展重于質量提升，規(guī)模擴大硬于體制機制改革，園所建設實于教師隊伍建設；在有的地區(qū)，一些改革只重視規(guī)劃或會議部署，一時轟轟烈烈，卻難有長期、可持續(xù)的大發(fā)展；有的部門和地方對真正改革發(fā)展學前教育動力不足，在現(xiàn)有的財稅和評價政策下，更熱衷于發(fā)展經濟和做大GDP。因而，在有些地區(qū)，入園率是上來了，但制約學前教育長遠健康發(fā)展的一些根本性問題、各方面長期關注年年呼吁的一些熱點、難點問題，仍被久拖不決或決而不行?？梢哉f，隨著改革發(fā)展的逐步深入，一些小的、表層的、局部的問題逐漸解決之后，一些帶有全局性、根本性、深層次的問題進一步顯現(xiàn)。其中，我國學前教育政策的一些重要缺失，進一步暴露和浮出水面。為保障學前教育事業(yè)科學、健康、可持續(xù)發(fā)展，需從高位入手頂層設計我國學前教育政策，彌補國家教育政策的重要空缺。

二、凸現(xiàn)：我國學前教育政策的缺失

《教育規(guī)劃綱要》和學前教育“國十條”明確指出了我國“基本普及學前教育”的戰(zhàn)略方向，并提出到2020年全國實現(xiàn)基本普及學前教育的戰(zhàn)略目標；同時明確提出了“政府主導”學前教育事業(yè)發(fā)展。這在我國學前教育發(fā)展史上是具有里程碑性和突破性意義的重大戰(zhàn)略決策。但是，由于歷史的原因，我國學前教育多年被邊緣化，在一些地區(qū)甚至被忽略、被“社會化”，[4]在現(xiàn)行的國家教育政策層面，對學前教育存在著許多重要的政策盲區(qū)。特別是以下方面，急需從高位入手，頂層設計，從根本上突破。

一是長期以來，國家對學前教育的財政投入未單列。學前教育事業(yè)發(fā)展在中央財政性教育預算中沒有單項列支，一直包括在中小學教育預算中。因而，一方面造成各省、市、縣相應地少有或沒有單列學前教育經費；另一方面造成學前教育的財政投入比例和規(guī)模長期過低，在全國教育事業(yè)經費總量之中，學前教育經費所占的比例長期過小，僅占1.2%~1.3%，并且十來年徘徊不前。[5]這使我國學前教育事業(yè)發(fā)展從根本上缺乏基本的財政保障，也是導致學前教育資源嚴重短缺、入園難入園貴問題凸顯，不少農村幼兒園條件差、質量低的重要原因之一。

二是幼兒教師隊伍建設沒有單列編制，沒有單獨的職稱評定系列，而且長期沒有國家培訓計劃和經費保障。這致使幼兒教師長期身份編制不落實、待遇差，缺乏培訓提高的機會，社會保障、職稱評定更是嚴重缺失，嚴重導致幼兒教師職業(yè)缺乏吸引力，隊伍不穩(wěn)定，整體素質不高。據(jù)我們調研表明，當前各地幼兒園教師短缺嚴重，專業(yè)素質整體偏低。無論是發(fā)達還是欠發(fā)達省份，東部還是中西部地區(qū)，城市還是農村，幼兒教師普遍嚴重短缺，遠遠不能滿足學前教育發(fā)展的需要。如北京市，近3年約缺教師1.46萬名，如未來5年新建和改擴建500所幼兒園，則將進一步凸顯和受制于師資短缺；[6]福建省，至2012年底，約需7萬名教師，目前僅3.68萬名，缺口約3.32萬名；[7]四川省，據(jù)2009年不完全統(tǒng)計，幼兒教師總數(shù)近5萬名，而在園兒童為180余萬名，師生比高達1∶36，如按照適宜的幼兒園1∶7~8的師生比要求，則幼兒教師缺口達到17.5萬名；[8]河南省目前幼兒教師短缺十幾萬人。[9]同時，國家2000年啟動的中小學教師繼續(xù)教育工程不包括幼兒園教師；教育部《2008年中小學教師國家級培訓計劃》中，也沒有包括幼兒教師，幼兒園骨干教師培訓于2010年才首次被納入國培計劃中。幼兒教師培訓機會少，不少教師在實際工作中培訓機會很有限，有些農村教師從未參加過任何培訓，專業(yè)質量參差不齊，職業(yè)素質不容樂觀。

三是近年的學校建設工程、校安工程、學校標準化建設工程等均未能包含幼兒園建設。不少幼兒園條件差，設施設備乃至園舍簡陋，特別是在我國邊遠、貧困的中西部農村地區(qū)，幼兒園大多缺乏基本的辦園條件，甚至安全、衛(wèi)生不能保障，教育質量普遍較低。在一些農村幼兒園，我們看到在搖搖欲墜的土坯房里，擠著30~40個四五歲的幼兒，一旦發(fā)生事故，后果不堪設想。[10]

已有的教育投入政策、幼兒教師隊伍建設政策和學校建設政策等，已不能適應新形勢下學前教育事業(yè)改革發(fā)展的需要，尤其不能滿足今天普及學前教育、保障中長期學前教育規(guī)劃目標實現(xiàn)的需要。

造成上述我國教育政策盲區(qū)的原因是多方面的，但與一些政府部門及其領導對學前教育事業(yè)的性質、地位缺乏正確的、戰(zhàn)略的深刻認識直接相關。較長時期以來，一些地區(qū)的政府部門及其領導不認識學前教育的教育性和公益性，不認識學前教育在教育體系中的地位和社會公益事業(yè)中的地位。觀念上的認識不到位，加之發(fā)展觀、政績觀的局限，導致了較長時期我國諸多的基礎教育政策只對中小學，而不包括幼兒園。

三、突破：從高位入手，頂層設計我國學前教育發(fā)展政策

當前，我國學前教育發(fā)展正面臨著前所未有的歷史機遇，同時也面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。發(fā)展的形勢、要求、期待和條件都發(fā)生了巨大變化，已有的政策需要作出更進一步主動積極的完善，方能與時俱進，適應形勢發(fā)展需要和回應國家教育改革與百姓期待。為保障我國中長期學前教育普及方向和基本普及規(guī)劃目標的實現(xiàn)，我們急需深入思考和厘清當前事業(yè)改革發(fā)展的主要矛盾和制約，抓住核心問題與關鍵矛盾，從高位入手，從根本上調整和完善我國學前教育發(fā)展政策。

首先，也是最根本的，就是從觀念上真正正確認識學前教育的性質、地位，明確學前教育具有顯著的教育性和公益性。學前教育是基礎教育的一個重要組成部分，確立其作為國民教育奠基階段的地位，確實把學前教育納入基礎教育體系；同時深刻認識學前教育是社會公益事業(yè)的重要組成部分，是直接關涉千家萬戶、具有突出普惠性的重要的民生工程。[11]在此科學認識的戰(zhàn)略指導下，主動、系統(tǒng)地組織我國學前教育發(fā)展政策需求的深度研究，整體規(guī)劃和謀劃我國學前教育國家政策，彌補當前國家政策盲區(qū)，從根本上改變我國在某些領域政策制度的滯后性，改變頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的窘迫局面。

其次，著力研究突破學前教育事業(yè)改革發(fā)展中的重大政策需求，謀求在重大學前教育體制機制和制度建設上的新突破。在我國現(xiàn)行學前教育政策制度體系中，針對當前的突出矛盾和長遠的事業(yè)發(fā)展需要，特別要突破以下盲區(qū)，填補政策空白，建立健全相關的政策制度。

(一)單項列支學前教育投入并逐步加大投入力度

明確規(guī)定在中央和地方各級政府財政性教育預算中，應單項列支學前教育投入，并明確逐步加大各級政府教育財政性投入中學前教育經費的比例。首先，明確將學前教育經費從中小學教育預算中獨立，在國家財政性教育預算中單項列支學前教育投入，實行學前教育財政投入單列制度。其次，逐步提高對學前教育投入的比例，專題組織研究提出學前教育經費占GDP的比例和學前教育預算內事業(yè)性經費占教育預算內事業(yè)性經費的比例，從根本上解決并保障學前教育財政投入的穩(wěn)定性與力度問題，使學前教育事業(yè)發(fā)展有長遠可靠的制度化、穩(wěn)定化的財政投入保障。

(二)明確幼兒教師法律身份，建立幼兒教師的編制、職稱及培訓制度

教師是實施教育和教育改革的依托。有好的高素質、穩(wěn)定化的教師隊伍才可能有好的高質量的教育。因此，鑒于目前我國學前教師隊伍建設別是體制機制和制度中的深層次、根本性問題，考慮學前教育事業(yè)長遠、健康發(fā)展的需要，急需著力研究和突破我國幼兒教師隊伍建設中的體制機制問題，建立起基礎的但根本性的制度，彌補重要的政策空白。建議盡早明確我國幼兒教師的法律身份，建立科學、適宜于我國學前教育事業(yè)長遠發(fā)展的編制政策、職稱政策和培訓政策，抓緊確立幼兒教師的編制、職稱系列，明確規(guī)定在國家級培訓和地方各級培訓中應制度化地包括幼兒教師培訓。根據(jù)《中華人民共和國教育法》，我國學前教育是我國國民教育體系的奠基階段，是基礎教育的重要組成部分，因此，從事學前教育事業(yè)的幼兒教師，理應是基礎教育教師的一部分，理應享有與中小學或基礎教育教師同等的政治、經濟和社會待遇。相關政府部門應抓緊研究明確我國幼兒教師編制標準，結合全國實際和中長期發(fā)展需要，合理確定教師編制的基本數(shù)額、比例，特別是建立適宜的城鄉(xiāng)教師編制制度，以使我國學前教師的地位和待遇得以落實，使學前教師隊伍建設特別是農村教師隊伍建設得以保障和穩(wěn)定。國家有關部門應明確將我國幼兒教師培訓納入基礎教育教師培訓規(guī)劃中，切實保障幼兒教師的培訓權利，加強幼兒教師培訓；并建立單列的幼兒教師職稱體系，以保障幼兒教師平等的職稱評定權利。通過建立上述政策制度，不僅有利于穩(wěn)定現(xiàn)有教師隊伍，而且有助于增強幼兒教師職業(yè)的吸引力，不斷提高教師隊伍的整體素質。

(三)將學前教育安全維護納入基礎教育安全工程之中

篇（4）

新西蘭學前教育雖然以英語為主要教學語言，但是也有許多以非英語作為教學媒介的學前教育服務機構，提供“著眼于具體語言和文化”的項目，例如“利用毛利語和基于毛利文化的教學”和“利用薩摩亞語和基于薩摩亞文化的教學”。有些學前教育服務機構提供基于某種教育哲學理念的項目，如蒙臺梭利教育中心和魯?shù)婪蚴┨┘{教育中心等。

新西蘭學前教育不屬于義務教育，但在過去十年間，學前教育的入學率穩(wěn)定增長。3歲至5歲的兒童通常每周參加20至22小時的學前教育。對于每個3至5歲的兒童，不論其家長的收入高低、屬于何種種族和工作身份，政府都全額資助每周20小時以內的學前教育經費。

一、新西蘭政府對學前教育的近期與遠期規(guī)劃

2000年，新西蘭政府制定了“學前教育戰(zhàn)略規(guī)劃”，為學前教育服務機構描繪了共同遠景，并提出了“改善行動十年計劃”，每十年為一個周期，根據(jù)實施成效做出相應調整。戰(zhàn)略規(guī)劃的核心是3個目標，每個目標都包含具體的實施策略。

1.提高學前教育的入學率

具體策略：關注入學率低的社區(qū)，尤其是毛利人、太平洋島民聚集的社區(qū)、社會經濟發(fā)展水平較低的社區(qū)和農村地區(qū)；依據(jù)每個社區(qū)的具體需求實施規(guī)劃；在提高優(yōu)質學前教育入學率的過程中，重視政府的作用；支持學前教育服務機構發(fā)展，滿足學生、家長、家庭和社區(qū)的需求。

2.改善學前教育服務機構的質量

具體策略：有效地實施課程；確保教師素質，控制師生比和班級規(guī)模，有利于高質量教學；為教師、家長、社區(qū)與學生之間的交流與溝通提供保障；保證優(yōu)質教學，并不斷反思。

3.促進合作關系的建立

具體策略：通過加強學前教育服務機構、家長、中小學校、健康和社會服務部門之間的聯(lián)系，提高0至8歲兒童的教育成就。

同時，該規(guī)劃對建立滿足毛利兒童和太平洋島國兒童的學前教育服務機構也提出了具體策略。

為迎接當今全球化背景下激烈競爭帶來的挑戰(zhàn)，保持新西蘭社會的活力和動力，新西蘭教育評估辦公室（Education Review Office）于2014年6月了《2014―2017戰(zhàn)略目標》，旨在落實政府的教育優(yōu)先發(fā)展規(guī)劃，優(yōu)化評審過程，提升教育領域能力，繼續(xù)保障小學和學前教育的質量和效能。該目標將小學和學前教育體系的重心轉變?yōu)橐詢和透改?、家庭為重心，同時強調政府改善公共服務的能力，明確提出將使98%的2016年新入學的兒童都接受過學前教育。該目標的具體規(guī)劃包括：促進小學和學前教育服務機構（包括毛利學校和毛利幼兒園）的發(fā)展；評估重點繼續(xù)關注教育服務機構如何采取具體措施提高未很好地享受教育體系服務的兒童的成績；加強家庭、父母、社區(qū)對兒童教育的參與；將評估重點擴展到個體的教育服務機構以外；支持基督城學校的重建。

二、新西蘭學前教育服務機構質量監(jiān)管情況

新西蘭的教育質量保障體制十分嚴格，由一系列政府的關鍵部門實施評估，保證教育的各層次都有持續(xù)、高質量的教學和管理效果。教育評估辦公室是專門進行中小學教育和學前教育質量保障和監(jiān)督的部門。

2004年，新西蘭政府出臺了“學前教育三層次管理架構”，規(guī)定學前教育的管理有三個層次：第一是1989年教育法案；第二是2008年學前教育服務機構管理規(guī)定和2008年托兒所管理規(guī)定；第三是學前教育中心、基于家庭和基于醫(yī)院的學前教育服務、幼兒游戲組的辦學標準。

“質量行動”（Quality in Action）是新西蘭政府堅持實施的計劃，涉及新西蘭所有學前教育服務機構，目的在于使其達到國家統(tǒng)一的學前教育目標要求。該計劃最主要的任務是督促學前教育領域的管理者和教育者更好地實施1996年修訂的《目標與行為滿意度計劃》（Statement of Desirable Objectives and Practices）。新西蘭政府認為，高質量的學前教育將為兒童今后的學習和成長打下良好基礎，因此提出了學前教育服務機構教育和照料服務的預期標準，要求每一個學前教育服務機構必須將該標準列入自己的章程中，必須達到計劃中詳細規(guī)定的質量標準，并賦予學前教育服務機構權力，使其結合自身具體的需求和情況，形成有效的自我管理體系。

教育評估辦公室對全國范圍的中小學和學前教育服務機構進行質量評估和公開報告，輔助政府實施教育優(yōu)先發(fā)展政策。該部門具備立法授權和運作獨立性，能夠對教育服務機構的質量監(jiān)管、改進措施以及其他教育服務機構的干預措施做出權威判斷，就現(xiàn)行政策和未來政策的發(fā)展向政府提供自由的和中肯的意見和建議。

一般來說，新西蘭學前教育服務機構每三年被評估一次。對于在歷次評估中結果都很穩(wěn)定，并且能夠通過自我評估改善教學質量的學校和機構，可能每四至五年評估一次；而對于教學效果和服務質量亟待提高或存在教育安全隱患的學校和機構，評估次數(shù)更加頻繁，每一至兩年評估一次；對有嚴重質量問題的學校和機構，政府可以解散現(xiàn)有的管理團隊，指定專人接管。私立學前教育服務機構的評估和公立的略有不同。評估涉及教育質量和管理質量的各個方面，所有的評估結果都向社會公開。

教育評估辦公室的評估工作是信任性評估，按照一系列的標準和步驟評估學前教育服務機構，整個流程公開透明。教育評估辦公室首先發(fā)給學校評估材料，由學校進行自我評估，填寫準確和最新的信息，并讓員工和家長知情，同時教育評估辦公室與學校管理層商定評估流程和內容；然后評估小組進駐學校實地走訪，收集信息，與管理層、員工和學生面談，觀察實際教學情況，分析學校的自評材料，還與周圍社區(qū)有關人員交談；之后，教育評估辦公室把初步評估情況（待確認稿）在20天以內呈交學校管理層，學校管理層則在15天之內進行反饋；最后，教育評估辦公室于兩周后公開最終報告。評估工作建立在教育服務機構自我評估基礎之上，考慮到不同教育服務機構的不同發(fā)展階段、背景、環(huán)境和文化等影響因素，目的就是為了提高學前教育服務機構的教學質量和自我改進能力，從而提升整體教育體系的運作水平。

三、新西蘭學前教育投入保障機制和成本分擔

新西蘭政府資助學前教育的方式主要有五類：學前教育撥款補貼（ECEFunding Subsidy）、每周20小時免費學前教育（20 Hours ECE）、促進學前教育公平經費（Equity Funding）、偏遠地區(qū)學前教育每年補充經費（Annual Top-up for Isolated Services）和臨時注冊教師資助津貼（Support Grant for Provisionally Registered Teachers）。

學前教育撥款補貼是政府對完成注冊的學前教育服務機構（Licenced ECE Services）的主要資助形式，支付兒童在該類學前教育服務機構中每小時花費的部分費用，以抵消機構運營開銷。通過該撥款，每名兒童每天最多可獲得6小時資助，每周最多可獲得30小時的資助。

2007年開始施行的每周20小時免費學前教育是專門針對所有接受學前教育的3歲至5歲兒童，免除每位兒童每天最多6小時，每周最多20小時的學前教育費用。每個孩子不論家庭經濟情況或國籍，都可以享受這種國家補貼，這使得更多的家庭能夠負擔得起學前教育。與學前教育撥款補貼相比，該措施的單位資助金額更高。另外，對于每周剩余小時的學前教育費用，教育服務機構還可以替兒童申請“每周額外10小時免費學前教育（Plus 10 ECE）”。

“促進學前教育公平經費”是針對經濟發(fā)展水平低的社區(qū)、偏遠地區(qū)和有特殊需要的非英語社區(qū)，為其提供額外的學前教育經費資源，以提高這些地區(qū)的學前兒童入學率?！捌h地區(qū)學前教育每年補充經費”針對的是地處偏遠地區(qū)辦學規(guī)模較小的已注冊學前教育服務機構，且與促進學前教育公平經費相互獨立。經注冊的私立或社區(qū)學前教育服務機構，偏遠指數(shù)達到1.65以上，且每年從學前教育撥款補貼、每周20小時免費學前教育和促進學前教育公平經費中獲得的資助不足2萬新西蘭元，即可獲得該經費。

臨時注冊教師資助津貼依照注冊教師的需求對學前教育服務機構提供額外資助。自2011年7月起，注冊教師率在80%以下的受資助學前教育服務機構可以申請該津貼。

根據(jù)新西蘭政府2013年2月的數(shù)據(jù)，2002至2012年期間，學前教育財政支出大幅提高，從2002年的5.38億新西蘭元增長到2012年的15.62億新西蘭元；2012年學前教育財政支出占整個教育財政支出的比例和2002年相比翻了一番，達到13.4%；學前教育財政投入占國內生產總值的比例增長了135%，從2002年的0.33%增長到2012年的0.76%；全日制學前教育生均財政支出也有大幅提高，從2002年的5700新西蘭元提高到2011年的9800新西蘭元；2009年，約83%的學前教育服務機構支出都來自政府。

四、新西蘭政府保障弱勢群體兒童受教育權利的政策、措施和成效

新西蘭是一個多元文化和多種族群并存的移民國家，為了滿足不同文化背景、不同種族、不同語言能力兒童的需要，對弱勢群體兒童進行幫助和支持，尤其是與其他民族相比還有一定差距的毛利人和太平洋島民，新西蘭政府在教育政策（如上述的“學前教育戰(zhàn)略規(guī)劃”和《2014―2017戰(zhàn)略目標》）和政府撥款（如上述的“促進學前教育公平經費”和“偏遠地區(qū)學前教育每年補充經費”）等方面都作了相應的保障。2013年6月統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，毛利兒童學前教育入學率比去年增長6.2%，太平洋島國兒童學前教育入學率比去年增長6.3%，亞洲兒童學前教育入學率比去年增長12%。并且2013年學前教育入學增長的兒童幾乎全部是毛利人、太平洋島民和亞洲人（共占98%）。

新西蘭有專門的學前教育課程框架。相關文件顯示，新西蘭學前教育課程鼓勵兒童對自己文化的自信，并對其他文化理解和尊重，要求認可并反映出毛利人作為新西蘭原住民的特殊地位。該課程框架明確了兩種獨特的學前教育課程設置情況，即開設毛利語浸入課程（Māori immersion curriculum）和設立太平洋島國幼教中心（Tagata Pasefika）。前者通過使用毛利語教學保護毛利語言、習俗、教學法，傳授毛利知識、技能、信仰；后者支持太平洋島國移民設立幼教中心，通過學前教育保留自身的文化、語言和傳統(tǒng)。

新西蘭政府在“質量行動”計劃中明確表示，學前教育的質量可以通過多種方式得以保障，學前教育對新西蘭所有人都是包容開放的，不論何種種族。該計劃要求每一個學前教育服務機構、整個學前教育領域以及整個社會認可并珍重多樣性的存在。新西蘭政府還專門開設了一些異國語言幼教機構，對于有特殊需要的兒童，政府會指派專業(yè)人士在幼兒園對其進行一對一的輔導。近年來，新西蘭函授學校作為嶄新的教學機構在新西蘭幼兒家長中興起。新西蘭對不同文化背景、語言能力、貧困、殘障等幼兒群體的特殊教育方式、專業(yè)人士的介入等，體現(xiàn)了他們的全納教育思想。

篇（5）

[中圖分類號]G617 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-4604（2014）01/02-0012-05

平等接受教育的權利作為基本人權，已成為現(xiàn)代社會普適的基礎價值，但目前我國的學前教育發(fā)展仍然存在著資源相對短缺、師資水平參差不齊等問題，導致適齡幼兒入園機會不平等、過程質量不公平等問題。譬如江蘇省南京市，雖然適齡幼兒入園率一直保持高位，但近年來家長“入園焦慮”和幼兒園“超額運轉”現(xiàn)象日益突出。從總量看，全市幼兒園數(shù)量仍然相對不足；從結構看，公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園的比率亟待大幅提高；從教育質量看，不同地區(qū)、不同性質幼兒園間差距較大；從增量看，舊城改造和新區(qū)開發(fā)中配套幼兒園建設存在“縮水”現(xiàn)象。普惠性幼兒園所占比率不高，導致學前教育資源相對短缺，很難保障適齡幼兒平等入園。

《國際教育百科全書》列舉了若干種導致教育不公平的原因，包括個體所處社會地位，政府、社會、個體提供和獲得教育的權利，國家和個人為教育提供的資源，各階段教育之間的資源分配，各地區(qū)配置的和向各類社會群體提供的教育機構類型，教師能力，家庭在教育方面的直接成本與間接成本，不同教育階段的生源選拔，代際之間的教育資源分配，等等。由此看出，教育是否公平與政府的政策設計有很大關系。公共政策的不同取向會加劇或減輕現(xiàn)實中教育不公平的程度，影響社會公平的實現(xiàn)。

針對學前教育發(fā)展中的各種不公平現(xiàn)象，從政府層面集中研制與實施促進社會公平的學前教育政策，有利于對地區(qū)學前教育事業(yè)發(fā)展進行總體把控。為促進社會公平，南京市政府設計了一系列致力于推進學前教育公平的公共政策，可供其他地方政府參考。

一、學前教育考核問責制度

教育是實現(xiàn)社會公平的利器，其實現(xiàn)需要一系列的制度保障與頂層設計。為促進社會公平，在設計學前教育公共政策的探索過程中，南京市政府依托學前教育聯(lián)席會議制度，在廣泛征求各方意見的基礎上擬定了《關于開展學前教育發(fā)展年度考核評估工作的通知》，并以市人民政府辦公廳文件的形式頒發(fā)。這一文件把學前教育發(fā)展年度考核結果作為評價各區(qū)縣政府教育工作成效的重要內容之一，從制度上強化了各區(qū)縣政府在發(fā)展學前教育中的核心責任，可以有效推進學前教育公平。

考核內容主要包括組織領導、經費保障、園所建設、隊伍建設、規(guī)范管理、事業(yè)發(fā)展六個方面。具體而言，第一項組織領導主要考核政府重視程度、建立學前教育管理體制、出臺發(fā)展學前教育的專門政策并制定切實可行的行動計劃等方面。目的在于落實政府責任和部門職責，完善管理體制，健全工作機制，建立督促檢查、考核獎懲和問責機制等。本著發(fā)展性、激勵性原則，對區(qū)縣政府定期召開年度學前教育推進會、主動承辦市級學前教育推進會的，給予加分獎勵，從而使各區(qū)縣政府在重視學前教育、著力于學前教育優(yōu)先發(fā)展等方面逐步提高認識。

把經費保障作為考核的第二項內容，旨在強調經費投入是當前學前教育發(fā)展的重要保障，為此設計了財政投入占比、生均經費、專項經費、助學券發(fā)放四項二級指標進行權重賦分。《江蘇省學前教育條例》規(guī)定2012年學前教育投入不低于5%。為了鼓勵政府加大投入，在設立區(qū)縣評定辦法時，特別指出財政投入占比每增加1%，加1分。為鼓勵部門辦園與普惠性辦園，特別提出了政府參照生均公用經費，學前教育生均公用經費發(fā)放對象若包括部門辦園或普惠性民辦園，各加2分。為保障學前教育發(fā)展專項經費投入正?；鞔_規(guī)定若發(fā)現(xiàn)無專項經費或經費有截留或挪用現(xiàn)象的，本項不得分。為體現(xiàn)普惠性與公益性辦園原則，專門對幼兒助學券發(fā)放政策作出規(guī)定，以確保每個幼兒在享有入園機會公平的同時，享有教育過程公平。

第三項是考核園所建設，主要是針對全市學前教育發(fā)展不均衡的現(xiàn)狀，著力于幼兒園的均衡、優(yōu)質發(fā)展。在規(guī)劃布局方面，要求能夠制定落實配套幼兒園規(guī)劃用地和建設專門文件。按照3年行動計劃，合理規(guī)劃轄區(qū)內學前教育布局，城鄉(xiāng)每1萬-1.5萬常住人口配備1所幼兒園，辦園規(guī)模不超過12個班，班級人數(shù)不超過省規(guī)定限額。未達標準的，平均每年新改擴建達省優(yōu)質園建設標準的幼兒園不得少于2所。在公辦園數(shù)量方面，要求公辦園占比不低于70%。新增幼兒園均由當?shù)卣y(tǒng)籌辦成公辦園或委托辦成普惠性民辦園。在創(chuàng)省優(yōu)質園方面，要求每個街鎮(zhèn)至少有2所達省優(yōu)質園建設標準的公辦園。未達標區(qū)縣，每年創(chuàng)建省優(yōu)質園不得少于2所。已達標者，可加分。在協(xié)同發(fā)展方面，采取多種方式支持普惠性民辦園發(fā)展，采取有效措施支持民辦園等級創(chuàng)建，對部門辦園和集體辦園有扶持政策。在獨立法人方面，全面落實小學附設幼兒園和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）中心幼兒園等幼兒園的獨立事業(yè)法人地位。同時強調，非普惠性民辦園轉為公辦園或普惠性民辦園，每所園可加1分。區(qū)域內平均每所幼兒園覆蓋常住人口超過2萬人的，本項不得分。

第四項是考核隊伍建設，是為了全面提高幼兒園師資水平，滿足學前教育發(fā)展需要。為提高幼兒園教師的地位與整體專業(yè)素養(yǎng)，以落實教師編制為起點，要求建立幼兒園教職工收入增長機制。所有教師持證上崗，整體提升幼兒園教師學歷水平，注重幼兒園教師的繼續(xù)教育，建立完善區(qū)縣幼兒園教師繼續(xù)教育和定期培訓制度，五年一周期的全員培訓覆蓋率不低于90%。

第五項是規(guī)范管理，主要從收費規(guī)范、招生有序、辦園規(guī)范、科學保教、安全保障等方面進行考核。為解決“入園貴”問題，明確規(guī)定了幼兒園收費標準，高于當?shù)匚飪r部門所確定的公辦園最高收費標準的幼兒園所占比率不得超過10%，以保障區(qū)域內幼兒園收費規(guī)范合理。幼兒園招生秩序須平穩(wěn)有序，保證90%以上適齡幼兒在公辦園或普惠性民辦園入園，以解決“入園難”問題。在辦園規(guī)范方面，健全辦園體制，民辦園、公辦園實行統(tǒng)一的行業(yè)管理制度；建立幼兒園年檢制度和幼兒園辦園質量動態(tài)監(jiān)管制度，對幼兒園進行分級分類管理；實施得力措施，規(guī)范無證辦園（點）。為促進保教質量明顯提高，規(guī)定幼兒園以游戲為主。保教并重，避免“小學化”傾向。在安全保障方面，要求年內無安全責任事故，無重大惡性案件，無產生重大負面影響的事件。

第六項是事業(yè)發(fā)展，主要從普及水平、優(yōu)質均衡與社會評價三個方面來考核。在普及水平方面，為切實解決“入園難”問題，要求學前三年毛入園率達98%以上；將轄區(qū)內流動人口子女納入本地學前教育規(guī)劃，實現(xiàn)按需入園；為充分體現(xiàn)學前教育的多樣性與包容性，為有需求的適齡殘疾幼兒提供免費的融合教育和特殊教育。在優(yōu)質均衡方面，切實做到城鄉(xiāng)差距不斷縮小，城鄉(xiāng)省優(yōu)質園占比差距小于10%，公、民辦省優(yōu)質園占比差距逐步縮小。在社會評價方面，及時處理群眾反映的問題，保證轄區(qū)內適齡幼兒家庭對學前教育的滿意率不低于90%。

考核問責的督導與評估由南京市人民政府教育督導室與市級學前教育聯(lián)席會議辦公室聯(lián)合進行，督導對象是各區(qū)縣人民政府。督導時間與程序為，每年6月，各區(qū)縣政府完成自查工作，7月南京市人民政府教育督導室與市級學前教育聯(lián)席會議辦公室完成對各區(qū)縣的督導檢查。隨后，各區(qū)縣匯總學前教育發(fā)展情況監(jiān)測統(tǒng)計結果，結合當年區(qū)縣教育督導檢查的情況，填寫區(qū)縣學前教育督導評估自評報告單，上報市政府。南京市人民政府教育督導室對各區(qū)縣的報告進行分析，撰寫南京市學前教育發(fā)展情況年度監(jiān)測報告。與此同時，建立學前教育工作表彰與問責機制，把學前教育督導評估和監(jiān)測結果作為評價政府教育工作成效的重要內容，并作為表彰學前教育成績突出地區(qū)的重要依據(jù)。此外，市政府還在政策、組織和經費保障上下功夫，比如出臺《南京市學前教育現(xiàn)代化建設年度督導評估的實施辦法》，建立區(qū)縣年度督導以分管市長為組長的考核領導小組，切實保障財政部門用于專項獎勵的專款能夠專用等。

二、學前教育資源合理配置保障政策

無論是教育公平還是社會公平，資源的合理配置都是基本前提。在各地學前教育發(fā)展中，不公平的主要表現(xiàn)在資源配置上的不合理、不公平，如財政投入、規(guī)劃布局、辦園體制、評優(yōu)獎勵等。為了盡快解決這一問題，南京市政府及相關部門制定了如下三類政策。

第一類是資源統(tǒng)籌類政策。要想實現(xiàn)學前教育資源配置公平，整體的制度設計是前提條件。為此，市政府制定了《關于加快學前教育現(xiàn)代化建設的實施意見》及相關重點問題解決方案，從制度層面完善學前教育的資源配置，從頂層設計上保障資源配置公平。

第二類是財政投入類政策。為了使政府出臺的各項旨在促進教育公平的措施落到實處，教育主管部門參與制定了細化的資金分配方案，如《關于建立和完善幼兒教育公用經費保障機制的通知》《關于2012年學前教育市級專項獎補資金實施辦法的通知》《關于印發(fā)創(chuàng)建“江蘇省學前教育改革發(fā)展示范區(qū)”市級專項獎補資金實施辦法的通知》等。為了進一步落實國家和省市關于“建立政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的辦園體制”的要求，市政府堅持加大財政投入。市學前教育財政性投入占財政性教育總投入的比率從2010年的1.87%上升為2012年的6.78%，實現(xiàn)了大幅度增長。在保證全市每年投入3億元發(fā)放幼兒助學券的基礎上，2012年發(fā)放市級學前教育財政性專項經費1.6億元，2013年增至2.1億元。

第三類是規(guī)范管理類政策。在南京市域范圍內，民辦園占比接近45%。為了進一步規(guī)范管理，市政府制定了《普惠性民辦幼兒園管理辦法（試行）》（征求意見稿）、《關于開展無證幼兒園清理整頓工作的實施意見》（征求意見稿）、《貫徹（江蘇省幼兒園收費管理辦法）的通知》，等等，在全市范圍內促進底線公平，保障每個幼兒盡可能享有公平的教育機會。

三、提升幼兒園教師專業(yè)素養(yǎng)的相關制度或政策

教師的專業(yè)素養(yǎng)是決定教育過程公平及結果公平的核心要素。在政策設計中，南京市政府充分認識到教師專業(yè)素養(yǎng)提升對促進社會公平的意義，通過三方面努力提高師資隊伍專業(yè)水平：一是依托在寧高校，加強幼兒師范教育，提高職前教育質量；二是規(guī)范編制考試、進入標準、學歷資質，提升在職教師專業(yè)素養(yǎng)；三是重視在職教師隊伍培訓，2015年前將對全市幼兒園園長和教師完成一輪全員專業(yè)培訓。市政府通過實施新教師“凡進必考”、鼓勵在職教師攻讀教育碩士、農村骨干教師“優(yōu)崗計劃”、優(yōu)秀教師境外培訓計劃等一系列措施，努力形成“讓最優(yōu)者從教、讓從教者敬業(yè)、讓敬業(yè)者樂業(yè)”的教育人才建設和管理機制。

為了增強幼兒園教師職業(yè)的吸引力，南京市政府建立了幼兒園教職工收入增長機制。對那些具備教師資格并經正式聘用的公辦幼兒園教師，政府要求2014年人均工資水平不低于上一年度全省城鎮(zhèn)非私營單位在崗職工平均工資水平。

四、關注弱勢群體兒童的相關政策舉措

教育公平的實現(xiàn)，最終以兒童的發(fā)展為衡量指標。從政府底線公平的責任倫理出發(fā)，各地區(qū)在制定公共政策的過程中，要充分遵循弱勢群體兒童價值優(yōu)先原則，從底線防守的角度阻斷貧困的代際傳遞，提高弱勢群體兒童的社會競爭力。南京市政府從促進社會公平的角度出臺了如下政策，以進一步強化學前教育的公益性和普惠性，保障弱勢群體兒童的權益。

第一，實施“幼教惠民工程”。為促進學前教育公平，全面推行幼兒助學券政策，除政府辦園外，系統(tǒng)辦園、集體辦園、民辦園均包括在內，并且沒有城鄉(xiāng)區(qū)別，包括外來務工人員子女在內的所有符合條件的3～6歲幼兒均可按照每人每年2000元標準享受政府發(fā)放的幼兒助學券。與此同時，對六類在園幼兒（不分公辦、民辦幼兒園）實行伙食費定額補助和保育教育費差額補助政策，幼兒按照每人每月100元的標準領取伙食費補助，全年按10個月計算。六類幼兒是指城市和農村最低生活保障家庭幼兒、農村低收入純農戶家庭幼兒、特困職工家庭幼兒、孤殘幼兒、革命烈士或因公犧牲軍人和警察的子女、少數(shù)民族家庭經濟困難幼兒。幼兒助學券政策切實保障了農村地區(qū)、經濟困難家庭、外來務工人員子女能享受基本的學前教育權益，從制度上切實提高了全市適齡幼兒的入園率。這一政策符合學前教育基準服務原則，體現(xiàn)了政府對學前教育的責任管理，同時也有利于引導社會力量參與促進學前教育發(fā)展。此外，為有效避免市民為子女入園連夜排隊現(xiàn)象，南京市政府還實施了“幼兒園增量與創(chuàng)優(yōu)工程”。

篇（6）

一、“行動計劃”的實施成效

(一)學前教育資源迅速擴大，“入園難”問題得以緩解

學前教育資源迅速擴大，是“行動計劃”取得的最重要成效，也是當前我國學前教育發(fā)展的突出特點。按照教育部實施《規(guī)劃綱要》“分三步走”的策略，1第一期“行動計劃”的重點是擴大學前教育資源，讓廣大的學齡前兒童“有園上”，因此各地區(qū)在制定“行動計劃”時，均對新建、改擴建幼兒園的數(shù)量進行了規(guī)定。在“行動計劃”推動下，幼兒園數(shù)量迅速擴大。根據(jù)教育部公布的數(shù)據(jù)，[1]2013年全國共有幼兒園19.86萬所，比2010年增加4.82萬所，增長了32%；在園幼兒達到3895萬人，比2010年增加918萬人，增長了31%，相當于過去10年增量的總和。全國學前三年毛入園率達到67.5%，比2010年增加了10.9個百分點，提前實現(xiàn)了“十二五”規(guī)劃提出的60%的目標。

在新增幼兒園中，農村學前教育資源的增速最快。2010—2012年間，教育部、國家發(fā)改委實施的“農村學前教育推進工程”投入56億，支持中西部地區(qū)新建3100多所農村幼兒園。同時，中央財政投入250多億，支持中西部利用農村閑置校舍改建幼兒園、增設小學附屬幼兒園6萬多所，并對17萬農村幼兒園骨干教師進行了國家級培訓。截至2012年底，全國農村幼兒園在園幼兒已達2435萬人，占全國在園幼兒的66%，比2009年增加734萬人，增長43%。[2]越來越多的農村幼兒走進幼兒園，接受正規(guī)的學前教育。

西北地區(qū)學前教育發(fā)展起步晚、基礎差、發(fā)展滯后，一直是我國學前教育發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)。2009年，西北五省學前三年毛入園率基本與全國平均水平持平，達到50%，但甘肅、寧夏顯著低于全國水平，分別只有43.23%、44.60%。2013年，西北五省學前三年毛入園率平均達到73.07%，比2009年平均增長了23.07%，其中陜西、青海、新疆自治區(qū)顯著高于全國平均水平，其增長幅度除寧夏外均高于全國水平(詳見圖4)。對甘肅省86個樣本縣的調查顯示，在“行動計劃”期間新建、改擴建幼兒園1300所，新增學位26.3萬個，學前三年毛入園率達到66.15%，其中58個連片貧困縣學前三年毛入園率達到53.18%。農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)公辦幼兒園由2010年的236所增加到2013年的736所，鄉(xiāng)鎮(zhèn)幼兒園的覆蓋率達到67.05%，西北地區(qū)學前教育狀況得到極大改觀(詳見圖5)。

(二)學前教育經費投入大幅增長

對學前教育的投入，反映了政府對發(fā)展學前教育的態(tài)度和認識水平。回顧我國學前教育發(fā)展的歷程，核心問題就是政府長期缺乏投入以及投入制度的保障。因此，“國十條”明確要求“各級政府要將學前教育經費列入財政預算。新增教育經費要向學前教育傾斜。財政性學前教育經費在同級財政性教育經費中要占合理比例，未來三年要有明顯提高。”隨著“行動計劃”的實施，學前教育經費投入大幅度上升，具體表現(xiàn)出以下三方面的特點：

1.中央財政發(fā)揮了重要的引領和激勵作用。2011年財政部會同教育部印發(fā)了《關于加大財政投入支持學前教育發(fā)展的通知》(財教[2011]405號)，決定從2011年起中央財政設立500億學前教育發(fā)展專項資金，用于建幼兒園、扶持民辦幼兒園、培訓幼兒園教師以及支持家庭經濟困難和孤殘兒童入園。同時，中央政府引導各地加大對學前教育的投入，努力調動地方政府、企事業(yè)單位和社會力量等各方面積極性。從2011年起到2013年5月，中央財政已累計投入341億元支持學前教育發(fā)展，全國財政性教育經費中學前教育占比從2010年的1.7%提高到了2012年的3.4%

2.初步形成了各級財政共同投入的態(tài)勢。在中央財政的帶動下，各級政府紛紛行動起來，規(guī)劃并制定本地區(qū)學前教育投入政策與投入額度，在2011—2013年期間，地方各級財政共投入1600多億元。以西部甘肅省為例，三年來中央財政累積投入16億元，省級財政累計投入2.54多億元，市、縣級財政合計投入10.15億元，共計投入28.69億元。

3.經費投入向農村貧困地區(qū)傾斜。在各級政府的學前教育投入中，優(yōu)先保障了農村貧困地區(qū)和薄弱環(huán)節(jié)。在2010—2012年間，教育部、國家發(fā)改委實施的“農村學前教育推進工程”投入56億，中央財政投入250多億，支持中西部建設農村幼兒園，利用農村閑置校舍改建幼兒園、增設小學附屬幼兒園。對甘肅省86個縣的調查也顯示，在中央與省級學前教育經費投入中，為58個連片貧困縣下達的項目資金分別達到10.83億元和

(三)教師數(shù)量迅速增加

在幼兒園數(shù)量迅速擴大的同時，教師補充與教師質量問題就成了最急迫、最艱巨的任務。目前，幼兒園教師的補充途徑主要是公開招聘、中小學轉崗、特崗計劃、接收免費師范生等。據(jù)統(tǒng)計，[3]2013年全國幼兒園教職工達到283萬人，比2010年增加98萬人，增長了53%(見圖7)。同時，通過幼兒園教師“國培項目”培訓了29.6萬名農村幼兒園教師。

幼兒園教師的學歷水平也在提高。就本研究的調查結果來看，在86個樣本地區(qū)，第一學歷為大專的教師占總人數(shù)的58.87%，本科占20.16%，二者共占79.03%；最終學歷是大專的教師占總人數(shù)的33.87%，本科占60.08%，二者合計高達93.95%。在58個連片貧困縣，大專及以上學歷教師占總數(shù)的52.5%；中專及高中學歷的教師占32.61%，高中以下學歷的教師占8.35%。

(四)體制機制的初步建立與完善

學前教育的健康、持續(xù)發(fā)展，必須以體制機制的建立與完善為前提。因此，在“行動計劃”實施期間，中央政府出臺了一系列政策文件，引導和規(guī)范學前教育發(fā)展，各級政府也出臺了區(qū)域性學前教育發(fā)展政策。目前地方學前教育政策大致分為三類：

一是以地方學前教育發(fā)展“五年規(guī)劃”或“三年行動計劃”為主，制定本地區(qū)學前教育發(fā)展目標與任務，重點在幼兒園的建設、教師補充與培訓等；

二是針對“行動計劃”實施中的特殊情況出臺調節(jié)性政策，如學前教育專項資金管理辦法、學前教育綜合獎補資金管理使用辦法、普惠性民辦幼兒園認定標準等；

三是學前教育常規(guī)管理政策，如幼兒園收費管理辦法、民辦幼兒園申報與管理辦法、幼兒園分類評估標準等。這類常規(guī)性的管理政策也是最多的。然而，涉及學前教育可持續(xù)發(fā)展的教師補充機制、經費投入機制、學前教育監(jiān)管機制等尚未建立。

二、問題分析

回望“行動計劃”實施的三年歷程，在“優(yōu)先發(fā)展教育”的國家意志的強力推動下，從中央到地方都在大力推進《規(guī)劃綱要》學前教育發(fā)展目標的落實，學前教育事業(yè)呈現(xiàn)出從未有過的勃勃生機。但由于學前教育長期被邊緣化、財政投入長期不足、歷史欠賬嚴重，短期的巨大投入難以滿足事業(yè)發(fā)展的需求，相較于其他教育階段與教育類型，學前教育仍然是我國各級各類教育中的“短板”，面臨著許多不可回避的問題。

(一)學前教育資源總量不足且分布不均，特困地區(qū)與民族地區(qū)幼兒園覆蓋率低

1.學前教育資源總量不足，是當前學前教育發(fā)展面臨的首要問題。以西北地區(qū)甘肅省為例，全省學前三年入園率為66.15%，距全國平均水平僅相差1.35個百分點，但在該省58個連片貧困縣，3~5歲適齡兒童學前三年毛入園率為53.18%，低于該省入園率平均水平；13個民族縣和特困縣學前三年毛入園率低于30%，尚未達到全省平均水平的一半。如某民族縣2012年學前一年毛入園率52%，學前二年毛入園率25%，學前三年毛入園率僅為22.3%，可見邊遠貧困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)仍是薄弱環(huán)節(jié)。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)幼兒園覆蓋率偏低。截至2012年，本研究調查的86個樣本縣共有1228個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，已建立公辦中心幼兒園636所，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的51.8%，還有592個鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有公辦中心幼兒園。而作為重點支持的58個連片貧困縣共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)959個，其中有公辦中心幼兒園的鄉(xiāng)鎮(zhèn)643個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)幼兒園覆蓋率67.05%，目前仍沒有幼兒園的鄉(xiāng)鎮(zhèn)316個，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的32.95%，與實現(xiàn)“每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設1—2所獨立建制的中心幼兒園”的“行動計劃”要求尚有較大差距。

3.隨著城鎮(zhèn)化的加速與農村人口的流動，城市主城區(qū)以及流動人口聚集的城鄉(xiāng)結合部已成為人口密度最大、幼兒園教育資源最為緊張的地區(qū)，“入園難”問題再次突顯。另一方面，城區(qū)擴大學前教育資源的渠道單一，在調查的58個貧困縣中，城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園僅51所，占小區(qū)總數(shù)的18.09%，小區(qū)配套幼兒園缺口達231所，可見擴大城區(qū)學前教育資源的任務也十分繁重。

4.普惠性資源與優(yōu)質教育資源嚴重匱乏。一方面，公辦幼兒園數(shù)量不足，如陜西省公辦園僅占幼兒園總數(shù)的27.66%，甘肅省公辦園也只占幼兒園總數(shù)的51%。58個連片貧困縣共有公辦幼兒園800所，占其幼兒園總數(shù)的47.93%；民辦幼兒園869所，占其幼兒園總數(shù)的52.07%。另一方面，優(yōu)質學前教育資源的比例過小，如甘肅省截止2013年幼兒園總數(shù)為3141所，省級示范性幼兒園51所，一類幼兒園98所，優(yōu)質學前教育資源僅占5%，加上市區(qū)級等示范幼兒園數(shù)，其優(yōu)質學前教育資源也不足10%。

此外，在學前教育資源總量不足普遍存在的同時，大量新建幼兒園存在著閑置現(xiàn)象，新建幼兒園的招生數(shù)普遍低于幼兒園建設規(guī)模，造成教育資源的浪費。本研究在調查中發(fā)現(xiàn)，122所鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園中有57所幼兒園未能足額招生，其中2011年后新建幼兒園24所。造成這種現(xiàn)象的原因，一是人口流動使農村適齡幼兒減少，而縣鎮(zhèn)與城鄉(xiāng)結合地區(qū)人口密集，新建農村幼兒園招生不足，城區(qū)卻出現(xiàn)新的“入園難”現(xiàn)象；二是農村幼兒園教師缺口過大，不能保證按規(guī)定班數(shù)開班，造成班級數(shù)量少、班額巨大、“教師包班制”現(xiàn)象非常普遍。

(二)經費投入與支出結構尚需調整，保障機制尚未建立

在“行動計劃”實施期間，雖然有些地區(qū)已將學前教育納入財政，也初步形成了各級政府共同投入的態(tài)勢，但學前教育財政性投入和支出仍存在著不合理的地方。

首先，教育經費負擔結構不盡合理。在政府所負擔的學前教育經費中，中央財政與地方財政的投入大，省級財政的投入力度過小，呈現(xiàn)出“兩頭大中間小”的投入特點。如甘肅省三年來累積投入28.69億元，其中中央財政投入16億元，省級財政投入2.54多億元，市、縣級財政合計投入10.15億元，省級財政投入僅占總投入的8.85%。這一投入特點給縣、鄉(xiāng)二級財政帶來極大壓力。按照我國“中央統(tǒng)籌，地方負責”的管理體制以及“地方為主，中央獎補”的學前教育經費投入原則，發(fā)展學前教育的直接責任主體是地方政府，或者說是縣、鄉(xiāng)級政府。我國縣以下財政能力整體相對較弱，在西部欠發(fā)達地區(qū)這一問題尤為突出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力非常薄弱，根本無法統(tǒng)籌學前教育經費。如果我們用“教育經費指數(shù)”這一概念衡量各地區(qū)教育投入水平，2可以發(fā)現(xiàn)北京、上海、深圳等發(fā)達地區(qū)的生均經費支出高達13000元/年，其教育經費指數(shù)均在10~20%之間。而貴州、甘肅等欠發(fā)達地區(qū)的教育經費指數(shù)接近25%，說明經濟欠發(fā)達地區(qū)縣級財政投入的絕對值看起來不大，但其承受的教育經費壓力大。[4]

其次，由于學前教育投入保障機制尚未建立，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與農村幼兒園正常運轉缺乏公用經費保障。雖然“國十條”要求“地方各級人民政府要積極采取措施，加大對幼兒教育的投入，做到逐年增長”，并要將學前教育經費納入公共財政。但是，由于新建學前教育資源大都未被納入政府公共服務體系，加之農村幼兒園教師編制問題尚未解決，其工資待遇及幼兒園正常運轉仍依靠幼兒園保教費。在所調查的122所幼兒園中，雖然幼兒園主管單位為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校，其舉辦性質為公立幼兒園，但其中87.8%的幼兒園運轉所需經費只能依靠收取的保教費，來自財政的支持僅為22.2%。這使得幼兒園普遍缺乏保育教育最基本的設施設備，如圖書、玩具及生活設施等，嚴重制約了我國普惠性學前教育資源的有效擴大和質量提升，也無法為農村幼兒園的可持續(xù)發(fā)展提供保障。

再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)幼兒園經費管理方式不合理。大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)要求收取的保教費全部上交，由鄉(xiāng)政府或中心校統(tǒng)一管理與使用，或者按生額收取管理費，這使本就經費緊張的鄉(xiāng)鎮(zhèn)幼兒園捉襟見肘，雪上加霜。

(三)教師數(shù)量嚴重不足、補充渠道不暢

與學前教育資源迅速擴大形成強烈對比的是教師補充嚴重滯后，教師補充數(shù)量跟不上幼兒園建設速度。以甘肅省為例，截至2013年全省共有幼兒園專任教師20621人，在園幼兒54.98萬名。三年期間教師共增加了6953人，在園幼兒增加了16.25萬名，師生比由2010年的1：28.34下降為1：26.66，但幼兒園專任教師的缺口仍比較大。按照《幼兒園教職工配備標準》，目前專任教師缺口約為4萬，這一現(xiàn)象在貧困地區(qū)尤為嚴重。在58個連片貧困縣，在園幼兒337698名，按照國家每班30名幼兒配備2名專任教師和1名保育員的標準，應當配備2.25萬名專任教師和1.13萬名保育人員，但目前僅有15028人，其中專任教師11708人，缺編18740名，缺編率高達55.49%。幼兒園教師缺口大、質量不高已成為制約學前教育發(fā)展的最嚴重問題。

1.幼兒園教師的補充不暢與缺乏政策保障有直接關系。2013年教育部出臺了《幼兒園教師編制標準》，各地積極討論釀醞，但大多數(shù)地區(qū)尚未出臺相關政策，新增幼兒園教師的編制未能解決，農村幼兒園教師崗位缺乏吸引力。我們隨機調查了248名新入職幼兒園教師，結果顯示只有159人有編制，89人沒有編制，分別占總人數(shù)的64.11%和35.89%。

2.幼兒園教師結構不合理，專業(yè)化程度不高。目前，幼兒園教師補充渠道主要有公開招聘、特崗計劃和轉崗，招聘的基本條件是“?？茖W歷”，但對其專業(yè)背景未加以限制，結果是新入職幼兒園教師的學歷水平在提高，但具有學前教育專業(yè)背景的教師比例偏低，再加上轉崗教師比例大，“學歷達標專業(yè)不對口現(xiàn)象”十分普遍。本研究對新建幼兒園的112位園長進行了調查，擁有本科學歷的52人，?？茖W歷51人，中師學歷僅9人，但學前教育專業(yè)背景的園長僅26人，占園長總數(shù)的23%，其余均為漢語言、英語、計算機、小學教育等專業(yè)畢業(yè)。對幼兒園教師的調查也反映出同樣問題，58個連片貧困縣有幼兒園教師15028人，其中公辦幼兒園教師7642人，占教師總數(shù)的50.85%；聘用幼兒園教師2872人，占教師總數(shù)的19.11%；中小學轉崗教師2288人，占教師總數(shù)的15.22%。大專及以上學歷教師7890名，占教師總數(shù)的52.5%；中專及高中學歷教師4901名，占教師總數(shù)的32.61%；高中以下學歷教師1256名，占教師總數(shù)的8.35%。幼兒園教師中，學前教育專業(yè)比例僅36.07%，取得幼兒園教師資格證的也僅為37.45%。非學前教育專業(yè)背景的教師不僅入職適應性差，而且對幼教工作認同度不高。

但與此同時，大量中等職業(yè)學校學前教育專業(yè)培養(yǎng)的幼師生卻無法進入學前教育領域。在本調查涉及的地區(qū)中，共有31所幼教師資培養(yǎng)機構，其中三年制中專學校占總數(shù)的58.06%，也就是說，目前學前教育專業(yè)人才的培養(yǎng)大多數(shù)由中專學歷的培養(yǎng)機構承擔，但教師公開招聘的基本要求是大專(職高)及以上，限制了中職學生入職。當然中職幼師生的培養(yǎng)質量不高也是不受用人單位歡迎的重要原因。

3.培訓渠道單一，培訓機會不足。隨著新教師人數(shù)激增，以及老教師面臨改革理念向實踐轉化的困惑，當務之急是提升教師質量，教師培訓成為主要措施。“行動計劃”實施期間，國家已投入11億元用于幼兒園教師國家級培訓，取得了巨大反響。但目前，幼兒園教師的培訓主要集中在國家培訓與省級培訓，地方培訓機會少，幼兒園園本培訓能力低。例如，在幼兒園教師國培計劃實施以來，58個貧困縣累計培訓幼兒園園長和骨干教師1600名，占幼兒園教師總數(shù)的10.65%，這一狀況與“完成80%在職教師和園長的培訓任務”的規(guī)劃目標相距甚遠。此外，參差不齊的培訓質量、自上而下的被動學習和離崗集中培訓，對普通的一線教師還難免有隔靴撓癢之弊。

(四)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園的職能尚未發(fā)揮，教育質量有待提高

鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園是發(fā)展農村學前教育事業(yè)的核心，承擔著指導、示范和協(xié)調本鄉(xiāng)鎮(zhèn)學前教育工作的重任，在推進農村學前教育發(fā)展中發(fā)揮著積極的引領作用。隨著大批鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園的建成與使用，農村幼兒園的質量提升與建設速度未能同步跟進，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園的職能并未得以發(fā)揮，農村幼兒教育質量成為不容回避的問題。大多數(shù)農村幼兒園設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學校并由其代為管理，幼兒園日常作息與教育活動安排均與小學相同或相似。加之地方財政緊張，無力為幼兒園配備必要的圖書和玩教具，73%的幼兒園仍以分科教學為主，以游戲為基本活動開展科學保教的要求難以落實，“保姆式教育”與“小學化”現(xiàn)象普遍存在，農村學前教育發(fā)展和廣大人民群眾渴望優(yōu)質學前教育的需求相比仍有差距。

三、政策建議

“三年行動計劃”背景下學前教育的快速發(fā)展及其問題，反映了學前教育發(fā)展過程的規(guī)模與質量、體制與機制、城市與農村的矛盾。目前，第二期“學前教育三年行動計劃”即將啟動，應將擴總量與抓質量、求發(fā)展與建機制同時并重，強化學前教育體制機制的建立與完善，著力破除制約學前教育發(fā)展的體制機制障礙。

(一)繼續(xù)擴大學前教育資源，城鄉(xiāng)幼兒園建設同步推進

加快發(fā)展學前教育，是貫徹落實《規(guī)劃綱要》的重點工作，解決“入園難”問題是推動學前教育發(fā)展的突破口，因此第二期“行動計劃”的首要任務仍是擴大學前教育資源。根據(jù)貧困農村學前教育資源匱乏和城區(qū)人口密度大的現(xiàn)實，新增學前教育資源應優(yōu)先保證兩個“重點地區(qū)”，即連片貧困地區(qū)與城市高密度人口地區(qū)，城鄉(xiāng)幼兒園建設同步進行。一方面，邊遠農村地區(qū)特別是連片貧困地區(qū)仍是擴大資源優(yōu)先保障的地區(qū)，在努力提高農村學前教育普及率同時，應逐步形成“城區(qū)幼兒園引領帶動，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園輻射支撐，農村小學附設幼兒園方便群眾”的辦園格局。另一方面，應根據(jù)出生率和人口流動走向，調整城區(qū)學前教育資源的分布，減緩城區(qū)學前教育的入園壓力。

農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園和城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園是擴大學前教育資源的主要途徑，但由于貧困地區(qū)大都地處偏遠、人口分散，規(guī)?；钠占奥窂脚c辦園方式不可能也完全不必要。因此，積極探索多樣化、符合當?shù)貙嶋H的辦園方式，也是未來學前教育發(fā)展面臨的任務。

(二)創(chuàng)新教師補充機制，建設一支合格的專業(yè)化隊伍

師資隊伍建設是學前教育軟件建設的核心內容，師資隊伍建設以政策保障為前提，因此各級政府應盡快制定出臺幼兒園教職工編制標準，核定幼兒園教職工編制，為補齊配足幼兒園教師、穩(wěn)定幼兒園教師隊伍、保障幼兒園教師地位提供政策保障。

針對現(xiàn)有教師隊伍補充渠道不暢、數(shù)量不足、質量不高的現(xiàn)象，應加大對現(xiàn)有招聘機制的調整，創(chuàng)新教師補充機制。一方面，隨著師范院校學前教育專業(yè)擴招后大量幼師生即將畢業(yè)，應適時提高招聘條件，實行“雙準入機制”，即學歷合格和專業(yè)對口，避免在有編制的公立幼兒園過多引入非專業(yè)人員；另一方面，設置“助理教師”崗位，為中職學前教育專業(yè)優(yōu)秀畢業(yè)生提供入職機會，即通過社會公考，選取中職學前教育專業(yè)優(yōu)秀畢業(yè)生進入幼兒園工作，擔任助理教師，并要求其在三年內取得教師資格證，五年內取得大專學歷。新增加教師優(yōu)先補充農村幼兒園。對無法取得合格學歷與教師資格證的教師，自然退出幼兒園教師崗位。

當?shù)卣筛鶕?jù)本地區(qū)學前教育發(fā)展對師資的需求情況，加強與本地區(qū)師范類高校合作，建立“委托培養(yǎng)”模式、“定向培養(yǎng)”計劃等多種途徑，創(chuàng)新幼兒園教師培養(yǎng)機制，加快幼兒園教師補充步伐。在職幼兒園教師的培訓應針對幼兒園教育實踐問題，以提升專業(yè)能力為重點，將國家培訓與區(qū)域性培訓、園本培訓相結合，入職培訓與提高培訓并重，完善國培、省培、市培、縣培、園本培訓的五級幼兒園教師培訓體系。

(三)強化體制機制建設，為學前教育可持續(xù)發(fā)展提供保障

政府在幼兒教育中的責任定位，是判斷政府行為是否公平的前提。著名經濟學家熊彼特曾經說過，“政府的所有功能都需要財政支撐，政府的所有行為都會反映到財政上”。第二期“學前教育三年行動計劃”要實現(xiàn)“上得起”的目標，就必須克服幼兒教育財政支出上固有的制度缺陷，將建設普惠型發(fā)展機制、投入保障機制與質量監(jiān)管機制作為工作重心。

首先，應建立普惠型發(fā)展機制，即根據(jù)國家辦學條件基本標準和教育教學基本需要，參照義務教育階段經費保障機制，研究制定區(qū)域內公辦幼兒園生均經費標準和生均財政撥款標準。同時，應積極探索和構建適合本地區(qū)的資助政策，以保障所有適齡兒童上得起幼兒園，實現(xiàn)“上得起”的目標。

篇（7）

[作者簡介]沈躍珊（1967- ），男，黑龍江林口人，黑龍江幼兒師范高等專科學校，教授，研究方向為學前教育。（黑龍江 牡丹江 157011）

[課題項目]本文系2011年黑龍江省高等教育教學改革一般項目“幼專學前教育專業(yè)《幼兒園政策法規(guī)》課程建設研究”的階段性成果。（項目編號：1155121）

[中圖分類號]G642.3 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-3985（2014）33-0150-02

一、改革“幼兒園政策法規(guī)”課程的必要性

?？茖哟蔚挠變航處熓墙橛诒究埔陨蠈哟蔚难芯啃团c中等專業(yè)層次的技能型教師之間，兼具研究能力與較強從教技能的幼兒園教師。而培養(yǎng)?？茖哟斡變航處煹膶W校大多又是近幾年在原有的中等幼兒師范學校基礎上升格而成的，這些院校在課程建設上還不夠成熟，學科建設還不夠完整。在已開設的各門課程中，也不同程度地存在著一些問題。作為?？茖W前教育專業(yè)中的“幼兒園政策法規(guī)”課程也應該重新審視，加以完善。對“幼兒園政策法規(guī)”課程建設與改革的理由主要有如下三個方面：

1.當前課程建設中存在著一定的問題。主要包括課程選擇內容相對滯后、課程實施方法缺少創(chuàng)新、課程評價方式單一等諸多問題。目前，課程教學的普遍情況是：遵循著固定的教材和確定的教學內容，難以讓學生在第一時間了解最新的相關政策法規(guī)；學校一般都將其作為典型的理論課進行組織教學；課時分配相對較少；評價方式或采用筆答考試，或采用簡單的考查方式，得不到應有的重視。

2.提高幼兒園教師學前教育政策法規(guī)水平是《幼兒園教師專業(yè)標準》的要求。國家制定的幼兒教師62條專業(yè)標準中，有關政策法規(guī)的要求就有2條，它們分別是：《專業(yè)標準》第二部分基本內容“職業(yè)理解與認識”領域中的“貫徹黨和國家教育方針政策，遵守教育法律法規(guī)”；“幼兒發(fā)展知識”領域中的“了解關于幼兒生存、發(fā)展和保護的有關法律法規(guī)及政策規(guī)定”。

3.幼兒園教師的政策法規(guī)水平不高、法律意識淡漠導致幼兒教育存在較為嚴重的問題。因幼兒園教師法律意識的淡漠導致教師暴力對待幼兒事件屢次發(fā)生；因教師政策法規(guī)水平低和自身業(yè)務素質差導致對幼兒教育政策的基本思想理解偏頗，幼兒教育“小學化”傾向嚴重，甚至于教育活動不僅不利于幼兒的發(fā)展，卻是有害于其健康發(fā)展。

基于以上三個理由，對現(xiàn)行的“幼兒園政策法規(guī)”課程必須從課程目標的確定、課程內容的選擇、課程實施的模式、課程效果的評價等方面進行必要的改革，將其建設成目標更準確、內容更全新、方法更科學、評價更有效的一門課程。

二、課程目標的確定：彰顯培養(yǎng)法治意識與對未來工作的指導性

課程目標要體現(xiàn)教育目的和培養(yǎng)目標的要求，針對學生的特點與個性發(fā)展、社會需求、科學發(fā)展而制定。新課程改革又將課程目標確定為“三維目標”。第一維目標（知識與技能）意指人類生存所不可或缺的核心知識和基本技能；第二維目標（過程與方法）的“過程”指應答性學習環(huán)境與交往體驗，“方法”指基本學習方式和生活方式；第三維目標（情感態(tài)度與價值觀）指學習興趣、學習態(tài)度、人生態(tài)度以及個人價值與社會價值的統(tǒng)一。學前專業(yè)課程采用以上三個維度確定課程目標，對于學生未來從事學前教育工作更好地把握三個維度目標具有前瞻與引導意義。

“幼兒園政策法規(guī)”是一門幫助學生形成依法治教意識和指導學生未來工作的兼具理論性與實踐性的課程。課程具體目標確定為：（1）知識與技能目標：使學生了解與掌握有關幼兒園的舉辦、工作人員、經費、教育、衛(wèi)生保健、園舍與設備、家庭與社區(qū)工作、管理等方面的政策、法律與法規(guī)方面的知識。能運用國家的政策、法律與法規(guī)指導自己的幼兒教育工作，運用相關知識正確處理幼兒園出現(xiàn)的有關教育、安全、健康、經費、用人、法律糾紛等方面的問題。（2）過程與方法目標：正確理解幼兒園教育工作中存在的典型案例，并學會通過合作、研討等方式，運用幼兒園政策法規(guī)知識去分析、解決案例中的問題；善于多渠道收集有關幼兒園的政策法規(guī)。（3）情感態(tài)度與價值觀目標：學習國家政策、法規(guī)習慣的養(yǎng)成；具有較強的法律意識，做一個知法、守法、用法的合格幼兒教師。

三、課程內容的選擇：突出實用與適時更新的特點

經驗中心課程理論認為課程內容應該以學生的興趣和需要為基礎編制，課程的核心不應是學科內容和結構，而應體現(xiàn)學生的發(fā)展；課程的內容不應是完全預定的，而應隨著學生變化而改變。幼兒師范專科學校“幼兒園政策法規(guī)”課程的核心是幫助學生形成正確的政策意識和法律觀念，掌握有利于指導未來幼兒教育工作的相關政策法規(guī)知識，使學生發(fā)展成為政策水平高、法律意識強、依法施教的幼兒教師。依據(jù)這一核心思想，該課程內容的選擇，應突出如下特點：

1.選擇對未來工作最具指導性的內容。我國當前乃至今后更長一段時間內，政府與社會力量共同辦幼兒教育的形勢不會改變，因此，幼兒師范?？茖W校培養(yǎng)出來的幼兒教師必將會成為社會力量辦園的主力軍。本課程內容的選擇是把學生放在未來普通幼兒教師和幼兒園舉辦者雙重位置上來考慮的，為了讓學生將來能夠依政策、按法律要求去做好幼兒教師、辦好幼兒園，課程相關政策法規(guī)知識的選擇更加突出對未來工作的指導性，主要選擇幼兒園的舉辦、工作人員、經費與資產、教育工作、衛(wèi)生保健工作、園舍與設備、家庭與社區(qū)工作、管理工作等多方面內容。

2.設置開放性的課程內容體系架構。從上面選擇的基本內容可以看出，課程不是以某一部或某幾部、或全部政策法規(guī)文件為課程內容，而是將幼兒園的舉辦、工作人員、經費與資產、教育工作、衛(wèi)生保健工作、園舍與設備、家庭與社區(qū)工作、管理工作這八個方面作為基本的知識架構。具體的國家政策、法律、法規(guī)內容可根據(jù)知識架構的需要作必要的充實與刪減，不追求每部政策法規(guī)文件的完整性。

3.適時更新課程內容。國家政策、法律、法規(guī)的建立是一個動態(tài)的、變化與發(fā)展的過程，新的內容不斷出臺，按照政策法規(guī)課程開放的知識體系架構可適時將新的政策、法律、法規(guī)內容補充進來。如《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010―2020年）》《國務院關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》《幼兒園教師專業(yè)標準（試行）》《3～6歲兒童學習與發(fā)展指南》等最新出臺的政策、法規(guī)都可以及時補充到課程之中。

四、課程實施的模式：體現(xiàn)知識運用、探究與合作學習的理念

本課程采用課上課下相結合、突出運用與探究的“六步合作學習模式”。

1.典型案例引入。教師根據(jù)教學內容選擇具有典型意義幼兒園教育、管理等方面的案例，設計能夠突出本教學內容的認知、應用與探究的問題，指導學生本堂課學習活動。通過典型案例的選擇、恰當問題的設計指導學生學習，來體現(xiàn)教師與全體學生的首次合作。

2.提供學習材料或材料獲取途徑。教師通過與學生的首次合作，讓學生了解學習任務，明確將要解決的實際問題。為了幫助學生順利解決問題，完成學習任務，教師要通過指明本堂課學習的教材內容或講義內容，為學生提供較完整的學習材料，亦或提供能夠獲取相關內容的網絡環(huán)境、圖書資料等途徑，實現(xiàn)與全體學生的第二次合作。

3.閱讀、分析學習材料，解決案例中的問題。學生通過小組合作的方式對教師提供的學習材料進行分工閱讀（為提高學習效率），通過討論分析找出能夠解決案例中問題的答案，解決問題。教師在此環(huán)節(jié)要深入各小組中，做個別指導，來體現(xiàn)教師與個別學生的合作學習。

4.交流、評價、考核。各小組指定發(fā)言人代表小組匯報學習成果，其他小組成員對匯報的答案進行評價，指出優(yōu)缺點，并做考核評分。教師在學生評價的基礎上，根據(jù)問題解決的具體情況，給予指導，并作評價與考核。

5.新案例分析。教師給學生提供更多案例，學生利用教師提供的學習材料去分析案例，促進知識進一步的運用，以鞏固知識，發(fā)展能力。

6.課下形成案例分析材料。學生利用業(yè)余時間，結合本堂課學習的政策法規(guī)知識，深入地討論、分析案例，撰寫出案例分析材料，為課程結業(yè)考核做好準備。

五、課程評價的方法：凸顯過程性與多元化結合的特征

“幼兒園政策法規(guī)”課的主要教育目的是讓學生能夠運用國家有關政策、法律、法規(guī)指導今后的學前教育工作，依法正確處理工作中存在的問題，因此，教學中要在“運用”上下功夫。評價方法是教師教育目的的直接反映，采用過程性評價和多元評價的方式是促進學生運用政策法規(guī)的重要手段。

1.教師評價與學生評價相結合。課堂上，各學習小組通過閱讀學習材料、研究討論等形式對教師提供的案例進行分析，并派專人匯報，其他小組成員對該組的匯報進行評價，指出優(yōu)點和不足。教師對各小組匯報情況給予口頭評價并記分；部分考核形式，各小組可參與評分，如模擬法庭。

2.課上評價與作業(yè)評價相結合。教師可通過對各小組或每個學生在課堂上的學習表現(xiàn)進行考核，給予一定分值的考核評價成績。作業(yè)成績是教師平時成績最重要的一部分，教師通過檢查學生的案例分析作業(yè)，采集平時成績。

3.過程評價與終結評價相結合。由于本門課程強調政策法規(guī)知識的運用，因此，應重視日常學習中的考核評價，使期末考試成績與平時成績的比例各占50%。

4.考核形式的多樣化。一是要組織多次考試。因為“幼兒園政策法規(guī)”課程中的八個方面的內容都是相對獨立的，有些內容彼此聯(lián)系不大，所以在不同內容結束后進行一次考核比較合適。二是要采取多種形式的考核。例如，以小組為單位的“模擬法庭”：小組成員扮演原告、被告、辯護律師、法官、證人等，模擬審理有關幼兒園的案件；用案例分析題編制試卷考試；編寫幼兒園的申辦報告；給幼兒園繪制一個室外環(huán)境規(guī)劃圖等。

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避免學前教育政策“缺席”，是需要有一定遠見的，這種遠見主要來自對與政策有關的政治、經濟、社會、文化等因素的宏觀把握，而不是基于對學前教育學科性質本身的認識。沒有這種遠見，學前教育政策往往會處于被動的“缺席”狀態(tài)，忙于應對出現(xiàn)的問題，甚至不得不采用“矯枉過正”的辦法加以補救，致使政府的工作處于被動狀態(tài)。

例如，大批民工進城不是近些年才發(fā)生的事情，這本是我國現(xiàn)代化、城市化過程的必然，是改變我國城鄉(xiāng)結構的重大事件。民工進城必然帶來其子女有沒有機會進入幼兒園以及進入什么樣的幼兒園的問題，必然帶來留守兒童的問題等。對于這類重大事件，我們在相應的政策方面準備好了沒有？準備得怎么樣？有沒有政策“缺席”？

可以說，有些政府職能部門在民工子女入園以及對留守兒童的關愛等方面是存在政策“缺席”甚至嚴重的政策“缺席”的。我國實行了數(shù)十年之久的城鄉(xiāng)兩元體制沒有為民工進城所帶來的子女學前教育問題留有空間，我們對自己已經習慣了的學前教育管理思維方式和行動模式，不管是合理的還是不合理的，都不愿意輕易改變。但是，在滾滾而來的民工大潮面前，相關的政策“缺席”會是很可怕的事情，它會影響民生，會危害社會穩(wěn)定。我們已經經歷了不少這樣的事件：一方面我們下令關閉甚至取締一些為民工子女提供服務的、不合格的幼兒教育機構，另一方面我們又沒有足夠的資源和能力為這些民工子女提供滿足他們需求的教育服務，結果導致社會不安定事件的發(fā)生。

有時，政策“缺席”似乎有點無奈，因為某項政策的制定和推行一定會與其他方面聯(lián)系在一起，這就是所謂的“牽一發(fā)，動全身”。還是以制定為民工子女入園問題的政策為例，要推行一項比較合理的政策，必然會涉及經費從哪里來、教師從哪里來等一系列棘手的微觀層面的問題，會涉及民工潮的流向、城市對民工的容納能力等中觀層面的問題。但是，與諸如維護現(xiàn)今和未來的社會穩(wěn)定、推進現(xiàn)代化和城市化進程等一類重大的宏觀層面上需要解決的問題相比，這些政策的“缺席”不僅是不應該的，而且是不可容忍的。

我們應該認識到，對解決學前教育政策“缺席”問題不可怠慢，我們不能在學前教育問題已發(fā)展到一定程度后才去考慮政策的制定，更不能在學前教育問題已發(fā)展到一定程度后依然麻木不仁。一般而言，一方面，問題從潛隱到顯現(xiàn)、從輕微到嚴重，往往會經歷一個過程；另一方面，即使政策制定后，從頒布到實行、從實行到生效會存在時滯問題。因此，在某些教育政策從無到有、從存在到產生效果的過程中，政策十分容易處于“缺席”的狀態(tài)，這就需要政策的制定者具有敏銳的“嗅覺”和氣魄，對需要解決和能夠解決的問題有清晰的認識，并有能力付諸實踐。

學前教育政策“無能”

造成教育政策“無能”的原因可能有兩個，其一是教育政策自身的能力限度，諸如政府的實際能力難以解決問題，需要解決的問題具有沒有預期到的特殊性，推行的政策與目標群體的接受程度不一致，等等；其二是教育政策制定和實施中存在主觀犯錯的傾向，這些傾向往往起因于政策制定者過分信奉某些理性，或過于感情用事，或急于辦成某件事而不顧實情，或謀求個人或小集團利益而不顧大局，等等。教育政策“無能”原本已會對學前教育事業(yè)帶來損害，如若各級政府還要強行推行“無能”的教育政策，那么會給學前教育事業(yè)帶來更大的損害。

我國是一個幅員遼闊、地區(qū)差異極大的國家，學前教育政策的一統(tǒng)性往往會導致學前教育政策的“無能”。具體地說，在一個地區(qū)能夠推行的政策，在另一個地區(qū)可能會成為“無能”的政策；在同一個地區(qū)的某些地方能夠推行的政策，在另一些地方可能會成為“無能”的政策。

例如，對幼兒園教師培養(yǎng)和培訓的規(guī)范與要求，政策的導向、規(guī)范和管理會起重要作用，決定著教師專業(yè)發(fā)展的方向、途徑、方法、結果以及對教師教育的方案制定、經費流向、人員配置等。面對“全面普及學前教育”“將學前教育的重點放在農村”等上位規(guī)劃和政策的要求，該如何制定下位的、可在實際操作中運行的政策，是一個很實際的問題。如若不顧及上位規(guī)劃和政策的要求，不顧及我國大部分幼兒園教師的實際水平和狀況，不顧及地區(qū)之間存在的差異，不顧及我國現(xiàn)今幼兒園師資培養(yǎng)和培訓的實際能力，只是憑借某些所謂的“先進理念”，憑借政策制定者的個人偏好或來自狹窄視野的自身經驗等，那么就會使有關幼兒園教師的培養(yǎng)和培訓政策處于“無能”狀態(tài)。

具體地說，運用案例平臺讓教師通過園本教研進行反思性教學研究，這是一個已經被一些發(fā)達國家的學前教育工作者倡導和運用的途徑和方法，對這些國家的幼兒園教師的專業(yè)發(fā)展和成長起到了一定的促進作用。近些年來，這種途徑和方法也被我國學者引進，在小范圍內試用，并取得了一些經驗。但是，如果將這種做法變成政府的政策和行動，在大范圍內推行，要求所有的教師都按照這樣的要求進行專業(yè)發(fā)展，并以此作為評價依據(jù)，那么這樣的政策和行動就可能成為“無能”的了。之所以說其“無能”，是因為這種教師專業(yè)發(fā)展的途徑和方法所依據(jù)的理論十分艱深，所基于的方法并非我國幼兒園教師所習慣使用的；也因為這種途徑和方法對教師的素質有相當高的要求，而且需要花費大量的時間和經費。之所以說其“無能”，是因為這樣的政策和行動一旦大規(guī)模推行，其“原味”就會被泛化和異化，其應該具有的價值不僅難以得到實現(xiàn)，而且還會浪費大量的社會資源，特別是教師的時間和精力。譬如說，在教師還不懂如何做觀察、紀錄、案例、成長檔案等的情況下，要求教師都去做，不只增加了教師的負擔，而且所做的事情并不是原本意義上的事情，不僅起不到積極的作用，有時反而會產生負面影響。應該清醒地認識到，觀察、紀錄、案例、成長檔案這一類的事情是非常難做的，不是“想當然”就能做的?？梢钥隙ǖ卣f，就連很多參與教師培訓的專家都沒有經過專業(yè)的訓練，他們也不會正確地做，甚至在錯誤地做；就連很多參與評估的專家都沒有經過專業(yè)的訓練，他們也不知道孰對孰錯，不知道如何正確地去進行評估。

不是辨別“是非”，而是抉擇“取舍”

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正確的教育政策基于兩個基本點：歷史條件和國情，離開了這兩個基本點，教育政策就有可能導致謬誤?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010～2020年)》(以下簡稱《教育規(guī)劃綱要》)有關學前教育的政策正是基于這兩個基本點制定的。

在當今我國政治、經濟、社會發(fā)展的歷史條件下，根據(jù)我國特定文化背景下的國情，向社會弱勢群體傾斜應該是當今發(fā)展我國學前教育事業(yè)的主調，學前教育政策的制定應該朝著這個方向推進。

所謂傾斜，指的是政策導向側重于某一方面。《教育規(guī)劃綱要》已經明確規(guī)定“基本普及學前教育”“重點發(fā)展農村學前教育”“對家庭經濟困難幼兒入園給予補助”等，這些都是政策上規(guī)定學前教育向社會弱勢群體傾斜的條文。

傾斜往往是不“平”、不“正”的，就是“故意往一側斜去”，這樣做的目的也許是為了更“平”、更“正”。例如，“給有戶籍的幼兒入園予以補助”似乎是個“公平”的政策，但是這是“城鄉(xiāng)二元體制”造成的一個現(xiàn)狀，在社會經濟發(fā)展到一定水平的背景下，在城市化進程中，在貧富差距拉大的情況下，這就是一個不公平的教育政策；相反，“對家庭經濟困難幼兒入園給予補助”看似是個“不平不正”的政策，但是體現(xiàn)的則是政府要通過“二次分配”縮小社會貧富差距，化解社會矛盾和沖突，保持和促進社會和諧與穩(wěn)定，應該說，這在最大程度上體現(xiàn)了公平。又如，“發(fā)展城市與農村學前教育并舉”似乎是個“公平”的政策，但是當今我國城市的學前教育處于優(yōu)勢地位，農村的學前教育處于劣勢地位，“并舉”的政策只會造成優(yōu)勢的更優(yōu)勢，劣勢的更劣勢，這就是一個不公平的教育政策；相反，“重點發(fā)展農村學前教育”看似是個“不平不正”的政策，但是體現(xiàn)的則是政府將解決“三農問題”放在行政的首位，這樣的政策為的是縮小城鄉(xiāng)差距，提高農民的教育水平和生活質量，保持和促進社會和諧與穩(wěn)定，應該說，這在最大程度上體現(xiàn)了公平。

既然學前教育政策應該向社會弱勢群體傾斜，那么我們就應該首先分清楚誰是優(yōu)勢群體、誰是弱勢群體。然后才能有效地解決如何傾斜的問題。

優(yōu)勢群體與弱勢群體是兩個相對的概念。

一般而言，在城市中，相對于城市中產階級以上的人群而言，城市貧民及其子女是弱勢群體；相對于城市居民而言，進城打工的民工及其子女是弱勢群體；相對于有文化和技能的民工而言，缺少文化和技能的進城打工的民工及其子女是弱勢群體；相對于生活在城市的一般兒童而言，單親家庭的兒童、殘障兒童等是弱勢群體。

一般而言，在農村，相對于生活在富裕地區(qū)的農民及其子女而言，貧困地區(qū)、邊緣地區(qū)的農民及其子女是弱勢群體；相對于居住在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農民及其子女而言，居住在村莊的農民及其子女是弱勢群體；相對于有勞動力的農民及其子女而言，缺少勞動力的農民及其子女是弱勢群體；相對于家長在身邊的農民子女而言，留守兒童是弱勢群體。

包括學前教育在內的教育政策向弱勢群體傾斜，不僅是因為他們也是公民，應該享受公民應有的公平的受教育的機會，而且是因為他們相對缺少教育，缺乏教育資源，是因為他們由此而缺乏社會競爭力，從而可能導致貧窮和處境不利狀況的代際循環(huán)。

包括學前教育在內的教育政策向弱勢群體傾斜，解決的是社會和諧和穩(wěn)定的大事，在社會經濟發(fā)展到一定水平的時候，不改善弱勢群體的生存狀況，不解決他們改變自身命運的途徑——教育的問題，社會和諧與穩(wěn)定是難以實現(xiàn)的。

任何政策的制定都不可能使所有的人受益。換言之，任何一項政策總是會讓部分人群受益，讓部分人群不受益甚至受損。由此，在思考我國學前教育的有關政策問題時，我們要時時將立場轉移到弱勢群體一邊，使他們能從政策的傾斜中受益。

將立場轉移到弱勢群體一邊，通過政策的制定與實施讓弱勢群體真正受益，這在學前教育實踐中應該如何落實呢?

美國學者理查德·喬治曾說過，“所謂公正，就是指給予每個人應得的權益，對可以等同的人或事物平等對待，對不可等同的人或事物區(qū)別對待?！辈还苁莾?yōu)勢群體還是弱勢群體，都有接受學前教育的權益，但是對于弱勢群體實施的學前教育應該與優(yōu)勢群體有所不同，并通過政策使這樣的不同得到保障，否則就有可能出現(xiàn)看似公正實質并不公正的事情。

要將立場轉移到弱勢群體一邊，我們需要清楚地認識到這一群體的幼兒缺少的不是“自發(fā)的、自主的、自選的，滿足自身興趣和需要的游戲”(也許他們中的不少人在一日生活中已有的主要就是學者們所謂的本體性游戲)，他們最需要的是做好“入小學準備”，主要是在語言、邏輯思維等方面的準備，而不只是行為習慣、學習態(tài)度等方面的準備。因此，旨在解決這一問題的政策應該趨向于保證處于弱勢群體的兒童在入小學前做好入學準備，給予必要的、有效的“補償”，在他們入學后不會因為學習成績落后而輟學，特別是要能保證他們在入學后的最初幾年中學習成績不落后，以免他們喪失自信心。

由此，在為弱勢群體制定和實施政策時，要強調的是統(tǒng)一的、確保底線的“課程標準”，要強調的是目標清晰的教學內容和材料，要強調的是可以測量的“評估手段和方法”?；谶@樣的思考，對屬于弱勢群體的幼兒，通過政策去反對他們閱讀、理解文字和運算，反對他們去使用讀本和操作材料等，那是“本末倒置”的?；谶@樣的思考，通過課后學校、輔導班等額外輔導幫助處境不利或能力有限的兒童增加受教育的時間，為有特殊需要的兒童開展個別化教育計劃等，都是可以采取的措施；相反，通過政策不分青紅皂白地“封殺”，這樣的做法是不可取的。

要將立場轉移到弱勢群體一邊，我們需要清楚地認識到弱勢是相對而言的，要舍得將教育資源投入到真正需要投入的地方。誰都知道，越是貧困的人群，他們對于改變現(xiàn)狀的需要越為強烈，對于改變他們現(xiàn)狀的能力就越為薄弱。在2002年，美國總統(tǒng)布什曾簽署過一個《不讓一個兒童落后法案》，明確提出聯(lián)邦政府能夠而且，必須縮小處境不利兒童與同齡人之間的成績差距，確保所有兒童在學業(yè)上都能進步，其基本保障就在于將教育資源配置到最需要的地方，即社會弱勢群體所在的地方。與一些發(fā)達國家相比，我國學前教育的資源匱乏，因此更應該將有限的資源集中投在最需要投入的地方，為社會弱勢群體排憂解難。

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【中圖分類號】G620 【文獻標識碼】A 【文章編號】2095-3089（2014）6-0031-02

近年來隨著政府對學前教育對個體、社會的重要價值的認識逐漸加深，開發(fā)多種教育資源，發(fā)揮教育的一致性和連貫性，促進兒童的健康成長，也成為政府大力發(fā)展學前教育的重要途徑。2003年，教育部等十個部門共同簽發(fā)的《關于幼兒教育改革與發(fā)展的指導意見》明確提出"逐步建立以社區(qū)為基礎，以示范性幼兒園為中心，靈活多樣的幼兒教育形式相結合的幼兒教育服務網絡。"構建社區(qū)為基礎的學前教育服務網絡已成為我國學前教育發(fā)展的重要課題。

一、生態(tài)學理論主要觀點

從生態(tài)學理論的視角分析學前教育領域中的問題，已成為近年來學前教育研究領域的一種趨勢。越來越多的研究者開始有意識地借鑒和運用生態(tài)學理論研究兒童的發(fā)展以及相關的學前教育問題。除此之外，部分國家政府也將其作為重要的理論基礎將其寫入本國有關學前教育的政策文本中。如新西蘭在本國幼兒課程綱要中便將生態(tài)學理論作為一個重要的指導原則。從學術研究領域的關注到國家政策文本的采納，這充分的說明了生態(tài)學理論已經在學前兒童的發(fā)展及教育研究領域形成了一種不容忽視的態(tài)勢。

在生態(tài)學理論的各流派中，布朗芬布倫納的理論尤為廣大的學前教育人士所熟知。根據(jù)生態(tài)學理論，環(huán)境對幼兒的發(fā)展有著不可忽視的影響。布朗芬布倫納指出，"環(huán)境包含有機體本身以外的、影響人的發(fā)展或受人的發(fā)展影響的任何事件或條件"[1]。個體在與其所處的環(huán)境的相互適應過程中，受環(huán)境中各種事件、各種事件的相互關系以及更大環(huán)境的影響，而這些影響相較于心理的、物理的和社會的環(huán)境更為廣泛和復雜，它是由"各種不同層次、不同性質的環(huán)境相互交織在一起而構成的，是具有一個中心又向四處擴散的網絡"。布朗芬布倫納將其總結為包括小系統(tǒng)、中間系統(tǒng)、外系統(tǒng)和大系統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境（ecological environment）。其中小系統(tǒng)是指"發(fā)展的人在具有特定物理和物質特征的情境中所體驗到的活動、角色和人際關系的一種樣式"；中間系統(tǒng)是"由發(fā)展的人積極參與的兩個或多個情景之間的相互關系"；外系統(tǒng)是指"發(fā)展的人雖然沒有參與，但卻受到其影響的一個或多個環(huán)境"；宏系統(tǒng)是指"各種較低層次的生態(tài)系統(tǒng)（小系統(tǒng)、中間系統(tǒng)和外系統(tǒng)）在整個文化或亞文化水平上存在或可能存在的內容和形式的一致性，以及與此相聯(lián)系并成為其基礎的信念系統(tǒng)或意識系統(tǒng)"。 [2]

布朗芬布倫納關于生態(tài)環(huán)境包括小系統(tǒng)、中間系統(tǒng)、外系統(tǒng)、宏系統(tǒng)的生態(tài)系統(tǒng)劃分，對界定各種因素在幼兒發(fā)展中的作用和地位，并將諸多繁雜因素進行系統(tǒng)歸類，探究不同因素間相互作用產生的影響方面具有重要意義。針對幼兒發(fā)展來說，小系統(tǒng)是指幼兒直接參與的、與其生活密切相關的空間環(huán)境，如家庭、幼兒園；中間系統(tǒng)是指幼兒直接生活、參與的多個情境之間的相互關系所構成的系統(tǒng)，包括幼兒園與家庭之間的關系等。外系統(tǒng)則主要指教師未直接參與但卻對教師產生影響的一個或多個環(huán)境，如家長的工作環(huán)境，社區(qū)等等。宏系統(tǒng)則是指上述對幼兒發(fā)展產生影響的各系統(tǒng)在一定的政治、經濟、文化背景下的相互關聯(lián)（見圖1）。因此，本文所探討的社區(qū)學前教育資源的整合主要是指布朗芬布倫納生態(tài)學理論中的小系統(tǒng)、中間系統(tǒng)、外系統(tǒng)層面上的問題。

圖1 兒童發(fā)展生態(tài)系統(tǒng)模型[3]

二、社區(qū)學前教育資源整合的策略

生態(tài)學研究就要求在研究兒童發(fā)展時，強調描述幼兒發(fā)展所處的環(huán)境和背景，強調幼兒的發(fā)展是在生態(tài)系統(tǒng)環(huán)境背景下的，脫離環(huán)境探討學前教育毫無意義。本文在上述生態(tài)學理論的基礎上，分析作為幼兒發(fā)展的環(huán)境背景家庭、幼兒園、社區(qū)三者之間的相互作用，提出了整合社區(qū)學前教育資源的具體策略：

（一）以家庭為基點，實現(xiàn)優(yōu)質學前教育資源的奠基

家庭作為幼兒發(fā)展系統(tǒng)環(huán)境中"小系統(tǒng)"，是個體生活的第一環(huán)境，同時也是"中間系統(tǒng)"的組成部分，對幼兒的成長與發(fā)展來說，一方面具有重要的奠基作用，另一方面也對其他環(huán)境系統(tǒng)與對幼兒影響之間起著重要的中介作用。因此，整合社區(qū)學前教育資源，發(fā)揮社區(qū)環(huán)境系統(tǒng)對幼兒發(fā)展的影響作用，首先應重視家庭教育資源的奠基作用。

以家庭為基點實現(xiàn)優(yōu)質學前教育資源的奠基，首要關注的問題便是家長教育理念與家庭教養(yǎng)方式的科學化。因此，對家長進行相關的指導、培訓，提升家庭教育質量與水平，是實現(xiàn)優(yōu)質學前教育資源整合的基礎。這不僅有助于家庭教育資源的有效開發(fā)和利用，還可以通過家長輻射影響整個社區(qū)的文化教育氛圍。這將使更多的孩子在入園前就能受到良好的家庭教育和社區(qū)文化熏陶，從而提高學前教育的水平、效率和質量。其次，具有不同社會、經濟、文化背景特定的家庭本身便是學前教育資源的一部分，整合學前教育資源，可將家庭作為基本單位，通過建立家庭間的融洽、和諧關系，為幼兒的發(fā)展、尤其是社會性的發(fā)展奠基。

（二）以幼兒園為核心，實現(xiàn)優(yōu)質學前教育資源的共享

幼兒園雖然與家庭同樣作為影響幼兒發(fā)展的小系統(tǒng)的組成部分，但因其為專業(yè)的學前教育機構，擁有完備的教育設施等優(yōu)質硬件資源與專業(yè)的保教人員等優(yōu)質的軟件資源，這使得其在學前教育資源中處于無可替代的核心地位。因此，整合社區(qū)學前教育資源，發(fā)揮社區(qū)環(huán)境系統(tǒng)對幼兒發(fā)展的影響作用，應以幼兒園為核心，實現(xiàn)學前教育優(yōu)質資源的共享。

以幼兒為核心，實現(xiàn)學前教育資源共享，首先可以幼兒提供早期教育服務作為主要形式。從目前我國學前教育領域的實踐來看，由幼兒園開辦親子園為社區(qū)0-3歲幼兒提供早教育服務已經成為社區(qū)資源整合的主要途徑。親子園除承載提供早期教育的任務之外，還應成為社區(qū)內幼兒家庭互相交流、學習，共享育兒經驗與方法的學習平臺。其次，以幼兒園為核心實現(xiàn)前教育資源共享，可將幼兒園作為宣傳科學教育理念、指導家庭教育的重要基地，幼兒園可定期開展社區(qū)開訪日、教育講座、入戶指導等服務性活動，充分利用幼兒園優(yōu)質的硬件與軟件資源，為社區(qū)學前教育的發(fā)展提供支持，促進優(yōu)質學前教育資源的共享。

（三）以社區(qū)為平臺，實現(xiàn)優(yōu)質學前教育資源的流動

社區(qū)是影響幼兒發(fā)展的外系統(tǒng)，是幼兒成長的大環(huán)境。社區(qū)內的教育、衛(wèi)生保健、文化娛樂、社會服務、福利保障等資源對幼兒存在或直接或間接的影響。因此，整合社區(qū)學前教育資源，發(fā)揮社區(qū)環(huán)境系統(tǒng)對幼兒發(fā)展的影響作用，應重視多種社區(qū)資源的整合與流動。

以社區(qū)為平臺整合學前教育資源，首先需要完善制度建設，形成有效的管理、執(zhí)行和監(jiān)督機制。僅依靠社區(qū)的力量不足以完成此工作，應借助政府力量，通過制定相應工作制度，整合各部門、各種資源之間的相互協(xié)調與配合。以政府為主導的資源整合模式也是國外學前教育資源配置的經驗。發(fā)揮政府在制度完善方面的領導作用，可將管理權力下放至社區(qū)的行政部門，應充分發(fā)揮統(tǒng)籌、協(xié)調、整合與互動功能，橫向協(xié)調社區(qū)各個有關職能部門，縱向管理各個社區(qū)的早期教育工作，實現(xiàn)資源的整合與流動。特別需要注意的是，政府在完善學前教育資源整合制度建設的過程中應注意對社區(qū)行政部門工作考核評量標準的建立，其次，應注意社區(qū)學前教育環(huán)境的營造與創(chuàng)設。這包括，創(chuàng)設社區(qū)戶外活動場所、社區(qū)圖書資料室等物質環(huán)境，也包括和諧、積極、愛幼、護幼的社區(qū)精神環(huán)境，通過物質環(huán)境與精神環(huán)境的雙重建設，促進學前教育資源的流動。

參考文獻

[1]Bronfenbrener， U. The ecology of human development： Experiments by nature and design. Cambridge： Harvard University Press， 1979.357.

篇（11）

[摘要]基于1999～2011年《中國教育經費統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)，本研究對我國東部、中部、西部學前教育成本分擔現(xiàn)狀進行了數(shù)據(jù)分析，結果發(fā)現(xiàn)從橫向區(qū)域看，政府成本分擔呈東西高、中部凹的格局，家庭成本分擔呈現(xiàn)中部高、西部低的局面，省際間成本分擔差異顯著；從縱向時間看，政府投入水平明顯提升，成本分擔結構有所優(yōu)化。不少地方政府對學前教育投入不足，致使家庭分擔較大份額的成本，違背了利益獲得和能力支付原則。今后應確定適宜的成本分擔比例，建立合理的成本分擔機制，加大對中部地區(qū)財政扶植力度。

[

關鍵詞 ]學前教育；成本分擔；政府分擔；家庭分擔

一、問題提出

進入新世紀，我國政府的學前教育經費投入總量逐年增加。有數(shù)據(jù)表明，財政性學前教育經費占學前教育總經費的百分比約為60%。然而，“入園難、人園貴”一度成為我國學前教育面臨的突出問題。為此，從2010年起，中央政府連續(xù)出臺了一系列政策，各省開始實施學前教育三年行動計劃，大力增加財政扶持力度，力圖實現(xiàn)學前教育的普惠性、公益性。長期以來，我國施行“地方負責、分級管理”的教育管理體制，實行非義務教育階段成本分擔制度。這就在體制上為地方政府執(zhí)行中央的學前教育政策、制定本地區(qū)的學前教育投入目標，提供了充滿彈性的自主空間，而我國各區(qū)域經濟社會發(fā)展水平非常不平衡，因此描述并分析我國各區(qū)域學前教育成本分擔的現(xiàn)狀與發(fā)展軌跡，對于切實了解我國當前學前教育成本分擔情況，以及制定合理的成本分擔機制與有效的財政投入政策，具有重大意義。

二、研究方法

由于其他成本分擔主體在我國學前教育總投入中所起的作用較為有限，故本研究所言“分擔主體”主要包括政府和家庭。成本分擔情況的數(shù)據(jù)主要來源于《中國教育經費統(tǒng)計年鑒》(2000-2012)，其他相關數(shù)據(jù)出自《中國教育統(tǒng)計年鑒》(2000-2012)、《中國統(tǒng)計年鑒》(2012)。通過搜集整理分地區(qū)幼兒園財政性教育經費、教育經費總支出、實際收取的學雜費、在園幼兒數(shù)、城鎮(zhèn)人均可支配收入、農村人均純收入、地方政府財政收入、各地區(qū)人口數(shù)量等數(shù)據(jù)，然后計算得出政府與家庭的分擔比例，其中政府分擔比例=幼兒園財政性教育經費／幼兒園經費總支出，家長分擔比例：實際收取的學雜費／幼兒園經費總支出。

需要特別說明的是，《中國教育經費統(tǒng)計年鑒》統(tǒng)計口徑存在前后不一致的情況：1999-2009年，其數(shù)據(jù)統(tǒng)計的范圍主要是教育部門辦幼兒園以及其他部門辦幼兒園；2010-2011年，數(shù)據(jù)統(tǒng)計的范圍擴展到了國有企業(yè)及國有控股企業(yè)舉辦的幼兒園和民辦園。由于國家財政性經費基本都流向了教育部門辦園和其他部門辦園，故可以把1999-2009年政府對它們的財政投入近似看成是政府對所有幼兒園的投入。基于此，年鑒上1999-2011年的財政性學前教育經費、生均財政撥款數(shù)據(jù)，還是可以反映政府對學前教育投入規(guī)模的變化的。

本研究以統(tǒng)計分析、比較研究為主要方法。首先，運用簡單描述統(tǒng)計考察不同地區(qū)的學前教育成本分擔情況；其次，運用單因素方差分析，考量2011年三大區(qū)域的生均政府撥款、生均學雜費、政府分擔比和家庭分擔比是否存在顯著性差異；再次，運用斯皮爾曼相關分析，分析政府分擔比、家庭分擔比及其與經濟指數(shù)之間的相關性。比較研究法則主要體現(xiàn)在空間和時間兩個維度上：在空間維度上，運用2011年的橫截面數(shù)據(jù)，對不同區(qū)域、不同省份的學前教育成本分擔情況進行橫向比較，以呈現(xiàn)地區(qū)差異情況；在時間維度上，使用1999-2011年的數(shù)據(jù)，對我國學前教育成本分擔情況進行縱向比較，以揭示時間發(fā)展脈絡。

為了對我國學前教育成本分擔的區(qū)域差異進行研究，本研究按照年鑒里常用的區(qū)域劃分標準，將31個省市劃分為東部、中部、西部三個區(qū)域。其中，東部區(qū)域共11個?。ㄊ校?，包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南；中部區(qū)域共8個省，包括山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南；西部區(qū)域共12個?。▍^(qū)），包括內蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆。

三、研究結果與分析

離開成本分擔的絕對量單談比例，難以客觀描述并準確比較地區(qū)間的學前教育成本分擔狀況。基于此，本研究從成本分擔量和分擔比來考察東部、中部、西部學前教育成本分擔的現(xiàn)狀。其中，成本分擔量指政府、家庭投入學前教育的經費數(shù)量，本研究分別以生均政府財政投入、生均學雜費來描述，以便于區(qū)域間與省際間的比較。成本分擔比指政府與家庭在學前教育總成本中負擔的經費比例。

（一）東部、中部、西部學前教育成本分擔量

1．生均財政撥款。

從全國來看，我國的生均財政撥款兩極分化嚴重，較高的集中在東部和西部。如圖1所示，2011年生均財政撥款在2000元以上的省份有8個，在1000元以下的省份共15個。其中，較高的有上海(10001)、西藏(6888)、北京(5841)、天津(5448)、內蒙古(3115)、新疆(2895)等，較低的有廣西(356)、江西(360)、湖南(378)、湖北(538)、廣東(574)等。對2011年的生均財政撥款進行單因素方差分析，發(fā)現(xiàn)三個地區(qū)間不存在顯著性差異(F(2，28 )=2.213，sig.=0.128)。

東部財政性經費與生均財政撥款最高，增長速度也最快。從圖2可以看出，1999-2011年，東部財政性經費遠遠高于中西部，其增長速度也顯著高于中西部。在2009年和2010年，中部的財政性經費明顯低于西部。從圖3可以看出，1999-2011年，東部政府生均財政撥款高于中西部。其中，中部地區(qū)生均政府投入最低，且增長最慢。2010年和2011年，三個區(qū)域的財政性經費和生均財政撥款增長都較為迅速。其中，東部、中部、西部的生均財政撥款，2010年比2009年分別增長了28.22%、36.84%、37.52%；2011年比2010年分別增長了56.17%、59.74%、35.51%。

生均財政撥款的省際差距逐年增大，西部地區(qū)兩極分化現(xiàn)象較為明顯。如表1所示，東部、中部、西部以及全國各省的生均政府撥款標準差，都呈明顯上升趨勢。這說明我國學前教育生均政府撥款的省際差距正在逐年擴大。2011年，東部、中部以及全國各省的生均政府撥款極差率，較上一年明顯下降，而西部地區(qū)的極差率有所增長。這說明從全國范圍看，兩極分化的發(fā)展速率有所下降，但西部地區(qū)兩極分化有進一步增大的趨勢。總體而言，東部地區(qū)的生均政府撥款標準差較大，省際差異更顯著；西部地區(qū)的極差率較高，兩極分化傾向更明顯。

2．生均學雜費。

東部地區(qū)的生均學雜費普遍較高，西部相對較低。從圖4可以看出，生均學雜費高的省份集中在東部，較低的省份多在西部。生均學雜費在1000元以上的省份，東部、中部、西部分別有10個、6個、4個。對2011年的生均學雜費進行單因素方差分析，發(fā)現(xiàn)三個區(qū)域間存在顯著性差異(F(2，28)=13.652，sig．=0.000)。其中，東部與西部地區(qū)(sig.=0.000)、東部與中部(sig．=0.001)存在顯著性差異，中部與西部不存在顯著性差異( sig.=0.602)。

從生均學雜費與人均可支配收入（純收入）的比值，可以看出家庭承擔的成本與其承受力之間的關系。圖5和圖6是2011年生均學雜費與人均可支配收入（純收入）的比值，及其與2010年相比的增長率。2011年，該比值較高的省份多在東部，較低的集中在中西部。從與城鎮(zhèn)人均可支配收入的比值來看，較高的省份有北京(15%)、上海(11%)、遼寧(11%)、天津(11%)、廣東(9%)、海南(9%)，較低的省份有貴州(3010)、新疆(3%)、廣西(4%)、云南(4010)。從與農村人均純收入的比值來看，較高的省份有北京(32%)、遼寧( 28%)、廣東(26%)、海南(26%)、寧夏(26%)、上海(25%)，較低的省份有新疆(10%)、江西(11%)、河北(12%)。由圖5和圖6還可以發(fā)現(xiàn)，全國近2/3省份的生均學雜費與城鎮(zhèn)人均可支配收入比值，在2011年較上一年有所下降。生均學雜費與農村人均純收入的比值，縮減幅度更為明顯。這說明2011年全國大多數(shù)省份的家庭學前教育經濟負擔較上一年減輕。值得注意的是，海南2011年生均學雜費與城鎮(zhèn)人均可支配收入、農村人均純收入的比值，分別增長了7%、19%。

生均學雜費的省際差距逐年增大．家庭投入兩極分化的速率下降。如表1所示，與2007年相比，2009年中部、西部生均學雜費標準差呈明顯上升趨勢；東部和全國生均學雜費標準差則有所下降。2011年，中部、西部生均學雜費標準差繼續(xù)上升，就全國標準差來說也在上升。這說明我國學前教育家庭投入水平的省際差距在擴大。2011年，東部、中部、西部以及全國的生均學雜費極差率都降低了。這說明在全國范圍內，家庭投入兩極分化的發(fā)展速率在減緩?？傮w而言，在生均學雜費的標準差和極差率上，東部高于中西部，省際差異更明顯。

（二）東部、中部、西部學前教育成本分擔比

1．橫向區(qū)域比較。

政府分擔比較高的省份集中在東部和西部，家庭分擔比較高的多在東部和中部。如表2所示，政府分擔比例在60%以上的省份共有8個，分別是西藏(87%)、新疆(80%)、青海(71%)、上海(70%)、內蒙古(65%)、天津(64%)、陜西(60%)、甘肅(60%)。在30%以下的省份有6個，分別為廣東(16%)、湖南(17%)、湖北(25%)、江西(26%)、重慶(28%)、遼寧(28%)。

區(qū)域間政府分擔比、家庭分擔比差異顯著。對政府分擔比進行單因素方差分析，發(fā)現(xiàn)2011年三個區(qū)域間存在顯著性差異(F(2，28 )=4.102，sig.=0.027)。其中，中部與西部地區(qū)存在顯著性差異(sig．=0.009)，東部與中部(sig.=0.250)、東部與西部(sig.=0.090)不存在顯著性差異。對2011年的家庭分擔比進行單因素方差分析，發(fā)現(xiàn)三個區(qū)域間存在顯著性差異(F(2，28 )=5.917，sig.=0.007)。其中，東部與西部(sig.=0.012)、中部與西部(sig.=0.004)存在顯著性差異，東部與中部不存在顯著性差異(sig．=0.537)。

政府分擔比與家庭分擔比是一種怎樣的關系呢？對31個省份的政府分擔比與家庭分擔比進行斯皮爾曼相關性分析，結果如表3所示。在2007-2011年，二者呈極其顯著負相關。這說明，在我國政府和家庭是我國學前教育成本分擔的兩大主體，二者此消彼長。

除政府和家庭以外，其他分擔主體在我國學前教育成本分擔中所占的比重很小?；诖耍狙芯扛鶕?jù)2011年的政府分擔比、家庭分擔比以及二者之間的比值，將我國各省學前教育成本分擔情況進行聚類分析，把31個省市劃分為5種類型（見表4）。

2．縱向年代比較。

東部、中部、西部的政府分擔比呈增長趨勢，家庭分擔比呈下降趨勢，如圖7和圖8所示，1999-2009年，三個區(qū)域政府分擔比都有所增加，家庭分擔比也都有所上升。與1999年相比，2009年東部、中部、西部的政府分擔比分別增長了13%、13%、10%，家庭分擔比分別上升了9%、3%、3%。東部、中部、西部的政府分擔比在2011年比上一年，分別上升了7%、6%、8%，家庭分擔比分別下降了2%、5%、8%。

全國各省政府分擔比普遍上升，多數(shù)省份家庭分擔比呈下降趨勢，如圖9所示，除青海和新疆外，各省的政府分擔比在2011年較2010年升高。其中，有9個省份增長幅度大于10%，分別為山東(21%)、寧夏(18%%)、陜西(16%)、河南(13%)、安徽(12%)、江西(12%)、浙江(12%)、江蘇(11%)、重慶(11%)。2011年，除廣東、海南、廣西、遼寧、山西、新疆6省外，其他各省的家庭分擔比較上一年有所下降。其中，有7個省份降幅超過10%，分別是浙江(11%)、河南(11%)、山東(12%)、青海(12%)、江西(13%)、寧夏(15%)、陜西(24%)。值得注意的是，家庭分擔比增長率最高的是海南，增長了19%。

政府分擔比、家庭分擔比的省際差距呈縮小趨勢。如表5所示，西部地區(qū)乃至全國各省的政府分擔比、家庭分擔比的標準差和極差率，在2011年較上一年都有所下降。在政府分擔比的標準差與極差率上，東部高于中西部，這意味著東部政府分擔比的省際差距大于中西部。在家庭分擔比的標準差與極差率上，西部高于東部和中部，這意味著西部家庭分擔比的省際差距大于東部和中部。

四、討論

（一）區(qū)域差異：東西高、中部凹

我國政府學前教育成本分擔形成東西高、中部凹的格局，造成這種現(xiàn)象的主要原因有：第一，區(qū)域經濟的失衡。我國東部、中部、西部的經濟發(fā)展水平，呈現(xiàn)由高向低遞減的格局，且區(qū)域間的差距有繼續(xù)擴大趨勢。經濟發(fā)展水平從供給和需求兩個方面影響政府對學前教育的投入。一方面經濟發(fā)展水平直接規(guī)限政府的財力，同時在較大程度上決定了家庭對學前教育成本的負擔能力，另一方面經濟發(fā)展水平直接制約著婦女的就業(yè)狀況，從而影響著家庭對學前教育的需求。相對而言，東部的婦女就業(yè)率高，家庭和社會對學前教育的需求量較大，而東部政府財力也相對充足，因此對學前教育的投入較高。

第二，投入體制的缺陷。首先，我國實行地方政府負責的財政投入體制。在分稅制下，中央財政和地方財政相互獨立。地方學前教育的發(fā)展主要依靠當?shù)卣呢斦度?，很少獲得中央財政支持，由此必然默認地區(qū)發(fā)展差距對學前教育投入的制約。其次，“中央獎補”的財政支持原則，在表面上每個地區(qū)都有均等的獲取機會。實際上，獲得中央學前教育獎補資金的主要是東部發(fā)達省份與西部少數(shù)欠發(fā)達地區(qū)，中部的大多數(shù)省份被排除在“中央獎補”之外。

第三，國家政策的傾斜。自從西部大開發(fā)政策實施以來，中央財政對西部教育實行各類專項補助，支持力度不斷加大。在這種背景下，西部學前教育經費有了國家的堅強后盾。而我國雖也提出“中原崛起”，但對中部地區(qū)的發(fā)展并無實質性的財政支持，學前教育更是被忽略。盡管2010年來中央政府加大對中部貧困地區(qū)和農村地區(qū)的學前教育投入，但難以在短時間內扭轉中部塌陷的格局。

第四，義務教育的影響。相對于東部而言，中西部的義務教育普及廣度和發(fā)展質量較低。西部地區(qū)有國家財政的鼎力支持，義務教育獲得飛速發(fā)展。而中部地區(qū)經濟發(fā)展水平相對較低，且學齡兒童眾多，義務教育發(fā)展任務依然繁重，而我國學前教育經費長期未能單獨列項，中部省份在國家要求下必然重點發(fā)展義務教育，由此難免存在義務教育擠壓學前教育經費的情況。

（二）省際差異顯著

“地方政府負責、分級管理”的體制使地方政府成為學前教育發(fā)展的首要責任主體，但地方政府對學前教育的財政性投入一直以來都缺乏系統(tǒng)的規(guī)劃和法律約束，這就賦予了地方政府成本分擔廣闊的彈性空間。在這種分擔制度下，政府分擔比例，無論是西藏的87%，還是廣東的16%，似乎都是合法的。借鑒已有研究，可以從分擔能力和分擔意愿兩個維度來剖析地方政府學前教育成本分擔行為。政府分擔能力和分擔意愿，分別以人均地方財政收入、幼兒園生均預算內經費支出與人均財政支出的比值作為操作性變量。以2011年的數(shù)據(jù)為例，相關分析結果顯示，生均財政撥款與政府分擔能力指標極其顯著正相關（rp：．723**，P=0.000，N=31），與政府分擔意愿指標極其顯著正相關(rp=．733**，P=O.OOO，N=31)，政府成本分擔比例與分擔意愿指標極其顯著正相關(rp=.712**，P=0.000，N=31)，與政府分擔能力指標呈低度正相關(rp=0.157，P=0.400，N=31)。由此說明，政府學前教育成本分擔情況較大程度上取決于政府的分擔意愿，與分擔能力并不必然相關。

政府分擔意愿的差異，實際上是利益選擇的差異。學前教育的收益不易觀測，且具有嚴重的滯后性，這種收益特性讓政府決策者可能會有一種不確定感、模糊感。根據(jù)美國著名行為經濟學家特沃斯基（Tver-aky，A）的“不確定排斥”理論，政府對這種收益不確定性的排斥，可能會使其對學前教育投入缺乏興趣。在特定的經濟發(fā)展水平與社會結構中，不同省份的地方政府在權衡利益時，由此有的選擇了經濟利益，將公辦園全部賣掉或者“轉企”，不過也有的選擇了長遠利益，雖然羥濟不算發(fā)達，但逐漸構建起了以政府和集體辦園為主的農村學前教育發(fā)展格局。如廣東省政府一向不太重視學前教育，對學前教育的投入明顯落后于其經濟發(fā)展水平。如表6和表7所示，從2000-2011年，廣東省的生均財政撥款都低于河北省，尤其在2007年以后。當前我國各省政府對學前教育重視程度差異較大，生均政府撥款兩極分化嚴重。這可能會造成我國學前教育發(fā)展水平的區(qū)域懸殊，不利于學前教育公平理想的實現(xiàn)。

（三）共同趨勢：投入水平提升、分擔結構優(yōu)化

本研究結果顯示，2010年全國大多數(shù)省份政府分擔比偏低，家庭在學前教育上的經濟負擔比較重。這一年，全國11個省份政府分擔比在30%以下，其中廣東省政府分擔比僅為11%。全國有10個省份家庭分擔比在60%以上，其中河南、湖南家庭分擔比高達72%。有14個省份，其生均學雜費占農村人均純收入的比值在200/0以上，其中北京、陜西在30%以上。但到了2011年，東、中、西部的財政性學前教育經費與生均政府投入都明顯增加，多數(shù)省份家庭分擔比呈下降趨勢。造成這一結果的直接原因是，“入園難”“入園貴”的矛盾日益尖銳，成為重大的民生問題，迫使中央政府給地方政府施加壓力，地方政府不得不切實增加學前教育投入?？梢?，我國當前學前教育投入制度的發(fā)展屬于一種自上而下的強制性制度變遷。

五、政策建議

（一）建立合理的成本分擔機制，確定適宜的成本分擔比例

我國學前教育財政性投入長期不足，其主要制約因素在于缺乏經費投入的保障與監(jiān)督機制。為此，本研究提出以下三點對策建議：第一，盡快制定《學前教育法》，加快完善學前教育財政政策體系的宏觀架構，形成全面的學前教育經費投入保障與監(jiān)督制度；第二，加強行政監(jiān)督，將學前教育財政性經費增長指標的完成情況，作為黨政干部政績考核重要標準，并建立相關責任追究制度；第三，建立社會輿論監(jiān)督體系，把學前教育的經費預算與財政投入情況向社會公布，接受社會監(jiān)督。

政府在學前教育成本籌措中應當發(fā)揮主渠道功能。我國各地區(qū)的經濟發(fā)展、政府財力、家長購買力、人口結構等方面存在巨大差異，應加強相關實證研究，根據(jù)各省的綜合情況，制定具有區(qū)域差異性的政府最低成本分擔比。為切實減輕家庭負擔、促進社會公平，還可以采取以下措施：第一，積極扶持面向大眾且收費較低的普惠性民辦幼兒園，完善普惠性民辦幼兒園制度，為家長提供收費合理、有質量保障的學前教育服務；第二，政府要根據(jù)當?shù)氐慕洕l(fā)展、家庭的承受力，以及為幼兒提供的服務質量等制定合理的收費標準，合理干預幼教市場，有效規(guī)范幼兒園收費行為，真正減輕家庭負擔。

（二）加大對中部區(qū)域的財政扶持力度

我國政府投入目前呈現(xiàn)東西高、中部凹的格局，為此中央政府應建立規(guī)范的學前教育轉移支付制度，加大對中部的財政轉移支付力度，確定合理的轉移支付資金規(guī)模，同時通過立法加強對學前教育轉移支付資金的約束與監(jiān)督。此外，對于學前教育中央專項資金，在規(guī)劃布局和實際分配上也要向中部區(qū)域傾斜，切實增加中部的學前教育公共資源，這對縮小學前教育區(qū)域發(fā)展不平衡也是必不呵少的。

注釋：

①極差率是最大值與最小值的比值，反映某種差異的極端情況。

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