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中圖分類號：TU113.5+41 文獻標識碼： A 文章編號：

引言:

2007年1月1日，住房和城鄉建設部頒布了《房屋權屬登記信息查詢暫行辦法》，目的是為了發揮房屋權屬登記的公示作用，保障房屋交易安全，維護房屋交易秩序，保護房屋權利及相關當事人的合法權益。2007年10月1日物權法的出臺，對房屋登記資料的查詢也作出了相應規定。經過這幾年的實踐，我們利用房屋權屬登記信息，為城市建設、司法部門辦案、百姓購房等提供了上萬條信息及相關原始憑證，充分體現了物權的公示公信原則。與此同時，也碰到了不少的查檔糾紛。筆者就此談談在房屋權屬登記信息查詢中存在的一些問題。

一、查詢申請人

《房屋權屬登記信息查詢暫行辦法》第3、4、5、7條規定，本辦法所稱房屋權屬登記信息，包括原始登記憑證和房屋權屬登記機關對房屋權利的記載信息。房屋原始登記憑證包括房屋權利登記申請表，房屋權利設立、變更、轉移、消滅或限制的具體依據，以及房屋權屬登記申請人提交的其他資料。房屋權屬登記機關對房屋權利的記載信息，包括房屋自然狀況（坐落、面積、用途等），房屋權利狀況（所有權情況、他項權情況和房屋權利的其他限制等），以及登記機關記載的其他必要信息。已建立房屋權屬登記簿的地方，登記簿所記載的信息為登記機關對房屋權利的記載信息，單位和個人可以公開查詢。

物權法的基本原則是公示公信，即物權的變動須要公示，經公示的物權具有公信力。公示的目的是為了交易，如果不存在交易，公示其實也無多大意義，同時，公示的信息也應受到隱私的保護。因此，《物權法》第18條規定，權利人、利害關系人可以查詢、復制登記資料，登記機構應當提供。

以上這些規定之間似乎存在沖突，在實際工作中容易造成查檔人員的理解不同。從字面上看，物權法將查詢對象限定在權利人和利害關系人，而建設部的規定是，對于房屋權利的記載信息，任何人都可查詢，不限于利害關系人，這樣就產生了查詢對象的不一致，而且物權法中利害關系人如何確定，在實際工作中也不易掌握。例如：在二手房交易中，買賣雙方在未達成交易時，買方有否權利可以查詢其有購買意向的房屋的信息？因為在未達成交易時，他還不是利害關系人，只是潛在的利害關系人，如果按物權法規定，就不能查詢，必須在達成交易后，才可以憑房屋權證對該房屋進行查詢，萬一該房屋有法院罰沒和查封情況，就無法辦理過戶登記，買房人的利益得不到保障，勢必造成交易糾紛。如果按照《房屋權屬登記信息查詢暫行辦法》的規定，買方在購房前，先查詢一下其想要購買房屋的有關情況，再來決定買賣與否，是否會造成對房屋權屬登記人隱私的侵犯呢。為了盡量減少不必要的糾紛，我們規定只有提供了詳細的房屋坐落（室號、部位）或權屬證書編號，提出需要查詢的事項，并出具查詢人的身份證明，方可查詢，不受理只提供人名或單位名稱的檔案查詢業務，這樣做檔案查詢部門就可以拒絕某些不合理的查詢要求，也可以保護已登記人的隱私，在社會公共利益和個人利益之間找到一個平衡點。

二、查詢范圍

《物權法》第18條規定，權利人、利害關系人可以查詢、復制登記資料，登記機構應當提供。它沒有明確指明哪些是登記資料，它是僅指登記簿呢或是還包括各種不同的原始登記憑證。從《物權法》用語“查詢、復制”的表述來看，筆者認為登記資料應包括登記簿和原始登記憑證。《房屋權屬登記信息查詢暫行辦法》中登記信息包括原始登記憑證和房屋權屬登記機關對房屋權利的記載信息。這里的“房屋權屬登記機關對房屋權利的記載信息”和《物權法》中的不動產登記簿的內容應當是一致的，對于登記簿的查詢，應當是要向所有人公開，并非只是向不動產的所有者和利害關系人公開，任何人在提供了詳細的房屋坐落后，都有權查詢登記簿的有關內容。對原始登記憑證的查詢，筆者認為按照《房屋權屬登記信息查詢暫行辦法》第8、11條規定操作就可以了。

三、法律授助中心和律師查詢房屋權屬原始登記憑證應注意的問題

《房屋權屬登記信息查詢暫行辦法》第8條規定，原始登記憑證只有權利人或其委托人、房屋繼承人、受贈人和受遺贈人、國家安全機關、公安機關、檢察機關、審判機關、紀檢監察部門和證券監管部門、公證機構、仲裁機構在規定的范圍內查詢，這里并不包含法律授助中心和律師在內，那么他們在接受當事人委托到我們房屋登記機構查檔時，又有哪些要求呢？我們的做法是：一是提交當事人的委托書，由于工作人員不能核實委托的真實性，因此委托書必須經過公證；二是提交當事人與律師事務所簽訂的書面委托合同；三是提交法院或者仲裁機構受理案件的證明，如立案通知書，受理的案件須與當事人所申請查詢的事項直接相關。

四、房屋權屬檔案管理部門應注意的問題

《房屋權屬登記信息查詢暫行辦法》和《物權法》實施后，對房屋權屬檔案利用提出了新的要求，通過規范的房屋權屬檔案的利用活動，來保障房地產市場的安全和健康發展，維護房地產市場的誠信公平，筆者認為要做到以下幾點：

1、要建立規范和完善的房屋權屬檔案利用制度，方便當事人查詢有關房屋權屬登記信息。

2、及時更新房屋權屬檔案信息。通過加強房屋登記信息系統的建設，提高登記效率、質量和規范化、標準化，保證信息的完整性、準確性和安全性。

3、及時提借查詢。符合條件的查詢申請，檔案部門應及時提供查詢服務，不能或無法提供查詢的，應和查詢人說明理由。

4、指定專人負責查詢工作，查詢人本人不能直接接觸原始登記憑證。

5、不得擅自擴大查詢范圍，應嚴格按照《房屋權屬登記信息查詢暫行辦法》第8條的規定，區別對待。

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一、引言 

不動產登記，是指將土地及其定著物之所有權和他項權利的取得、喪失和變更，依法定程序記載于有關專職機關掌管的專門簿冊上。[1]不動產登記制度，是我國物權法領域的重要制度，是公示公信原則的法律基礎，起著維護交易安全和保障交易秩序的作用，因此，各國都把完善不動產登記制度作為加強不動產管理的重要舉措。房屋，作為典型的不動產，其權屬登記，是房地產法學領域的重要課題。房屋權屬登記是房屋他項權利產生和變動的前提，關系到公民切身財產權益的實現。特別是登記錯誤，其不利后果是可想而知的，因此有必要把加強對房屋權屬登記錯誤的法律救濟提升到保護公民財產權益的高度。現行物權法和城市房屋權屬登記管理辦法規定更正登記、異議登記和損害賠償三種法律救濟途徑，作為保護公民財產權益的手段，損害賠償較之于其他兩種途徑無疑具有更好的補償受害人損失的效果，因此本文專門論述之。 

二、房屋權屬登記錯誤的法律分析 

房屋權屬登記，是國家加強不動產管理，維護交易秩序和交易安全的手段。探討房屋權屬登記錯誤的賠償責任，顯而易見必須首先明晰房屋權屬登記的性質。厘清房屋權屬登記的法律關系，確定相關當事人的權利義務，那么希冀相關主體承擔登記錯誤的賠償責任才有可能。鑒于房屋權屬登記是公權力介入私權利的產物，故學界一直有房屋權屬登記行為是行政行為還是民事行為的爭論，一定程度上影響了登記錯誤賠償責任的實現，所以有必要明確房屋權屬登記行為的性質。 

（一）房屋權屬登記行為的性質 

就房屋權屬登記行為的性質而言，大體有三種學說。第一，公法行為說。該說認為：“從登記行為看，房地產權屬登記在我國是房地產管理部門依其職權而實施的行政行為。”[2]不動產登記是一種行政行為，理由之一，不動產登記行為是一項必須由不動產登記機關行使的公權力行為；理由之二，不動產登記行為是國家行政權力的一部分，體現了一定的強制性。登記并非源于當事人的自愿委托而是來源于國家行政權，申請人必須依法向登記機關申請登記，否則其不動產的相關權利便得不到法律的有效保護；理由之三，不動產登記行為是對不動產物權的確認與宣告，是根據客觀事實和法律規定決定的行為，必須要嚴格按照法律規定和有關規范進行。[3]第二，證明行為說。該說避免公、私法性質上的判斷，認為“房屋產權管理機關的職責范圍也只是審查買賣雙方是否具備辦證（交付）條件，房屋產權變更登記本身，也只是對買賣雙方履行買賣合同的結果進行確認和公示，而不是對房屋買賣合同的審查和批準。[4]第三，私法行為說。該說認為登記行為中，真正由當事人參與的行為包括登記申請和登記請求兩方面，考察登記行為的性質應從這兩項權利去考察。登記效力之發生脫離申請人之意思則難以發生效力，登記行為本質上是一種事實行為，登記并不能賦予任何人權利。登記行為是產生私法效果的行為，就登記制度而言，預告登記、異議登記、撤銷登記性質上均為向法院提起的私法上之訴權，并且登記機關應負登記錯誤之賠償責任。[5] 

上述觀點都具有一定的合理性，但筆者以為，房屋權屬登記行為，應當是一種行政行為，具體地說，是行政確認。所謂行政確認，是指行政主體依法對相對方的法律地位、法律關系和法律事實進行甄別，給予確定、認可、證明并予以宣告的具體行政行為。[6]依據我國《城市房屋權屬登記管理辦法》第三條之規定：本辦法所稱房屋權屬登記，是指房地產行政主管部門代表政府對房屋所有權以及由上述權利產生的抵押權、典權等房屋他項權利進行登記，并依法確認房屋產權歸屬關系的行為。同時，我國物權法也規定了不動產統一登記制度和登記機構的行政性質。由此可見，房屋權屬登記，是房屋登記主管部門依照相關權利主體的申請，運用職權對相對人的權利狀態的一種確認，是典型的行政確認行為，體現了是國家運用公權力對市民社會的干預和管理，以保護公民的財產權益，維護社會的交易穩定。從中可以看出房屋權屬登記行為是行政機關基于行政職責而作出的具有行政法效果的強制性的單方服務行為。所以說，把房屋權屬登記行為認定為行政行為更為妥當一些。 

（二）房屋權屬登記錯誤的原因 

不動產登記作為物權的公示方法，其物權權利具有正確性推定的效力，即不動產登記權利作為正確權利只是法律為穩定法律秩序所做出的推定，但其公信力并不是絕對的，原因就是不動產登記會產生錯誤。不動產登記錯誤是指在不動產登記中，登記簿記載的物權與實際權利不相符合的事實狀態，主要包括錯誤登記和遺漏登記兩種情形。[7]房屋權屬登記亦同。在房屋權屬登記過程中，登記機構會對當事人提供的申請材料進行審查，其審查模式一般有兩種，一是形式審查，即只對當事人提供的材料進行格式要求方面的審查，而不對材料的真實性進行辨別；二為實質審查，即不僅要審查當事人提供的材料是否符合要求，而且要對材料的真實性進行鑒別。現行物權法在第十二條對登記機構的審查形式作出了規定，指出登記機構應對當事人提供的材料時候符合要求進行審查，必要時候可以實地查看。可以看出當前我國登記機構的審查形式為形式審查為主，實質審查為輔。盡管我國的審查形式是在比較形式審查和實質審查優劣基礎上作出的折衷選擇，但這并不能彌除登記錯誤的發生。由于當事人的原因或者登記機構的原因，都可能發生登記錯誤的情況。 

物權法第二十一條對登記錯誤發生的原因進行了概括，當事人提供虛假材料申請登記，給他人造成損害的，應當承擔賠償責任；因登記錯誤，給他人造成損害的，登記機構應當承擔賠償責任。登記機構賠償后，可以向造成錯誤登記的人追償。從中我們可以看出，登記錯誤發生主要有三種情況：第一，就是登記申請人采取欺騙等手段造成錯誤登記；第二，就是因登記機構工作人員疏忽等過失造成錯誤登記；第三，就是登記申請人與登記機構工作人員惡意串通造成錯誤登記。不管是因為當事人的原因還是因為登記機構的原因，或者是二者的原因，造成他人損害的，就會產生損害賠償責任承擔的問題。因當事人原因產生的賠償責任是民事侵權責任，應適用民事訴訟程序；因登記機構原因而產生的賠償責任是國家賠償責任，應啟動行政訴訟程序；因二者共同原因產生的賠償責任是國家賠償責任，非連帶責任或按份責任，此時也應適用行政訴訟程序，只是登記機構先行賠償之后可以向造成錯誤的申請人進行追償。 

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一、申請人申請房屋權屬登記時，應提交房屋面積測繪成果。房屋權利人、房屋權利申請人在申請房屋權屬登記前，應委托房產測繪單位進行房屋面積測量。

二、房地產開發企業、房屋權利申請人持有經測繪服務大廳公示的測繪單位實測的房屋面積測繪成果申請權屬登記的，市、區縣房屋權屬登記部門應予以受理。凡無正當理由拒不受理登記申請的，市局將予以通報批評，同時將指定有關登記部門受理申請人的登記申請。

三、申請人提交的房屋面積測繪成果，登記部門按照有關規定審核后，直接用于房屋權屬登記。測繪單位應對其房產測繪成果是否完成于房屋竣工驗收之后、其測量的房屋是否符合城市規劃批準的條件、其測量的分攤公用建筑面積是否和商品房銷（預）售合同約定的相一致等問題負責。在房屋權屬登記中，因房產測繪成果質量引起的問題，由測繪單位承擔相應的責任。

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第二條本條例適用于**市城市規劃區內國有土地上的房屋權屬登記管理。

第三條本條例所稱房屋權屬登記，是指房產行政主管部門代表政府對房屋所有權及其產生的抵押權、典權等房屋他項權利進行登記，并依法確認房屋產權歸屬關系的行為。

本條例所稱房屋權利人，是指依法享有房屋所有權、房屋他項權利的自然人、法人和其他組織。

本條例所稱房屋權利申請人，是指已獲得了房屋并提出房屋權屬登記申請，但尚未取得房屋權屬證書的自然人、法人和其他組織。

第四條房屋權屬管理實行登記發證制度。依法登記的房屋權利受法律保護。

房屋權屬證書是房屋權利人依法擁有房屋所有權并對房屋行使占有、使用、收益和處分的合法憑證。

第五條房屋權屬登記遵循房屋所有權和該房屋占用范圍內土地使用權權利主體一致的原則。

第六條**市房產管理部門是全市房屋權屬登記的行政機關(以下簡稱登記機關)，對全市的房屋權屬登記進行指導、監督、檢查和管理。對**市屬四區范圍內房屋權屬的登記管理和房屋權屬證書的頒發實行統一管理、分級審核、委托發放。

各縣(市)和東川區人民政府房產管理部門是本轄區內房屋權屬登記的行政機關(以下簡稱登記機關)，負責轄區內房屋權屬的登記管理和房屋權屬證書的頒發工作。

第七條登記機關對房屋產權資料實行管理，應當建立健全房產產籍檔案管理制度。

第二章一般規定

第八條房屋權利人取得、轉移、變更、喪失房屋所有權以及設定或終止房屋抵押權、典權等房屋他項權利，均應當向房屋所在地的登記機關申請辦理房屋權屬登記。

房屋權屬登記分為以下類別：

(一)初始登記；

(二)預登記；

(三)轉移登記；

(四)變更登記；

(五)他項權利登記；

(六)注銷登記。

第九條房屋權屬登記按照以下程序辦理：

(一)受理登記申請；

(二)權屬審核；

(三)公告；

(四)核準登記；

(五)頒發房屋權屬證書。

第(三)項適用于登記文件遺失無法補正等原因需要公告的登記。公告期為30日。

第十條房屋權利人申請房屋權屬登記，應當提交登記申請書、身份證件和取得、轉移、變更、喪失房屋權屬的合法證明文件。

申請房屋權屬登記，自然人應當使用身份證件或戶口簿記載的姓名；法人和其他組織應當使用其依法登記或者批準機關批準的名稱。

房屋權利人可以委托他人房屋權屬的申請登記。人申請登記時，應當提交房屋權利人的授權委托書。

境外當事人的身份證件、資格證明及授權委托書須按規定經過公證或認證，外文證件應同時具有中文譯本。

共有的房屋，由共有人共同申請。

第十一條符合下列條件的，登記機關自受理登記申請之日起30日內核準登記：

(一)當事人的資格有效；

(二)申請書填寫規范；

(三)登記文件齊全；

(四)登記文件的內容真實合法，表述明確；

(五)登記文件與申請權利一致；

(六)申請登記的權利范圍與房屋一致；

(七)登記事項與檔案記載不抵觸。

不符合上述規定條件的，登記機關應當自受理申請之日起7個工作日內，通知申請人限期補正。本條規定的核準登記時限，不包括公告、刊登啟事和補正的時間。

第十二條在核準登記前，對房屋權屬登記內容有異議的，利害關系人應當向登記機關提交書面報告和有關證據，登記機關應當告知申請人，并暫緩登記。

暫緩登記原因消失后，經申請人提交有效的書面證明，登記機關應按規定予以核準登記。

第十三條有下列情形之一的，登記機關不予登記，并書面告知申請人：

(一)房屋屬于臨時建筑或者違法建筑的；

(二)權屬糾紛尚未解決的；

(三)未能按規定補正文件的；

(四)登記權利已被依法限制的；

(五)法律、法規規定的其他情形。

第十四條有下列情形之一的，有關機關應當將裁定書、判決書、決定書送達登記機關和當事人，并且詳細載明查封或者限制的房屋坐落、產權人、起止時間：

(一)人民法院依法作出的沒收、查封房屋或者以其他形式限制房屋權利的裁定、判決已經生效的；

(二)公安、檢察機關依法查封房屋或者以其他形式限制房屋權利并作出正式決定的；

(三)法律、法規規定的其他情形。

查封房屋或者限制房屋權利期限屆滿需要繼續查封或者限制的，原作出查封或限制房屋權利的機關應當在期滿前，書面告知登記機關，期滿未書面告知登記機關的，房屋權利人的權利自然恢復。

第十五條房屋權利人申請房屋權屬登記，應當按照價格主管部門批準的標準交納登記費和權屬證書工本費。

第三章權屬登記

第十六條新建房屋的，應當自房屋竣工驗收結束之日起90日內，由房屋權利申請人申請房屋所有權初始登記，并提交下列登記文件：

(一)立項批準文件；

(二)國有土地使用權證；

(三)建設工程規劃許可證和建設工程規劃驗收合格證或規劃分期驗收證明；

(四)房屋工程竣工驗收備案文件。

個人建造房屋申請房屋所有權初始登記的，免交第(一)、(四)項文件。

第十七條開發企業出售商品房的，自開發項目竣工驗收結束之日起90日內，辦理商品房權屬預登記，并提交下列登記文件：

(一)立項批準文件；

(二)國有土地使用權證；

(三)建設工程規劃許可證和建設工程規劃驗收合格證或規劃分期驗收證明；

(四)房屋工程竣工驗收備案文件；

(五)具有合法資質的房產測量機構出具的測繪結果報告書；

(六)企業法人營業執照、法人授權委托書；

(七)商品房銷售情況說明材料。

第十八條購買預登記商品房的，房屋權利申請人可以持房屋買賣合同、購房發票、房屋權利人(人)的有效證件，向登記機關申請辦理房屋所有權初始登記。

第十九條因買賣、交換、贈與、繼承、分割、合并、投資入股、裁決等原因致使房屋權屬發生轉移的，應當自事實發生之日起90日內，由當事人申請房屋所有權轉移登記，并提交下列登記文件：

(一)買賣、交換、分割、合并、投資入股等以合同方式轉移房屋所有權的，提交原房屋所有權證、合同；

(二)贈與、繼承的，提交原房屋所有權證、公證書；

(三)依照法院、仲裁機構生效的法律文書裁決轉移的，提交法院判決書、調解書、裁定書或者仲裁機構裁決書、調解書。

第二十條有下列情形之一的，自事實發生之日起30日內申請房屋權屬變更登記，當事人除提交房屋所有權證外，還應當分別提交下列登記文件：

(一)房屋權利人姓名改變的，提交公安機關的證明；權利人名稱改變的，提交核準該單位設立的機關出具的證明文件；

(二)翻建、改建、擴建房屋的，提交建設工程規劃許可證、竣工驗收備案文件和具有合法資質的房產測量機構出具的測繪結果報告書。

第二十一條辦理房屋權屬轉移、變更登記的，當事人領取房屋所有權證書后，應當按規定向土地管理部門辦理土地使用權變更登記。

第二十二條房屋設定抵押權、典權等他項權利的，權利人、他項權利人應當自合同簽訂之日起30日內，持房屋所有權證、設定他項權利的合同、公證書及有關文件向登記機關申請房屋他項權利登記。

第二十三條因房屋滅失、他項權利終止等，權利人應當自事實發生之日起30日內申請注銷登記。

申請注銷登記，權利人應當提交原房屋權屬證書、他項權利證書，相關的合同、協議、證明等文件。

第二十四條有下列情形之一的，登記機關可以直接注銷登記或者予以更正：

（一）提供虛假證件、證明或者申報不實，造成登記有誤的；

(二)本條例第十九條第三項規定的情形；

(三)未按照本條例第二十三條規定申請注銷登記；

(四)登記機關及工作人員失誤造成房屋權屬登記不實的；

(五)其他依法應當注銷房屋權屬證書的。

登記機關直接注銷登記的，應當作出書面決定，送達當事人，并責令其限期繳回房屋權屬證書；當事人逾期未繳回房屋權屬證書的，登記機關應當登報公告注銷。

因本條第(四)項原因，注銷登記后需重新登記的，登記機關不再收取登記費。

第四章權屬證書

第二十五條房屋權屬證書，包括《房屋所有權證》、《房屋共有權證》、《房屋他項權證》，使用國家統一制作的文本，由登記機關依法頒發。

第二十六條任何單位和個人不得擅自制作、頒發或者偽造、涂改房屋權屬證書或在房屋權屬證書上標記、加蓋其他印章。

第二十七條房屋權屬證書遺(滅)失的，房屋權利人應當及時在指定報刊上公告作廢，經6個月后無異議的，持遺(滅)失證明文件、身份證件和登報聲明向原登記機關申請補發。登記機關辦理補證時，在補辦的房屋權屬證書上注明“補發”字樣，并注銷原房屋權屬證書。

房屋權屬證書破損影響使用的，經房屋權利人申請，原登記機關查驗后予以換發，并注銷原房屋權屬證書。

第五章法律責任

第二十八條以虛報、瞞報房屋權屬情況等非法手段獲得房屋權屬證書的，登記機關收回其房屋權屬證書或者公告其房屋權屬證書作廢，可并處一千元以下罰款。

第二十九條涂改、偽造房屋權屬證書的，其證書無效，登記機關可對當事人處以一千元以下罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第三十條非法印制房屋權屬證書的，由登記機關沒收非法印制的房屋權屬證書，可并處一萬元以上三萬元以下罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第三十一條因登記機關的登記致使權利人合法權益受到損害的，由登記機關依法承擔賠償責任。

第三十二條登記機關的工作人員、、貪污受賄、的，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

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1. 房屋權屬登記的內容。建設部2008年7月1日起施行的《房屋登記辦法》第二條規定，“本辦法所稱房屋登記，是指房屋登記機構依法將房屋權利和其他應當記載的事項在房屋登記簿上予以記載的行為”。即指城市房地產管理部門根據房屋權利人的申請，依法定程序對其申請的房屋產權進行審查、核實登記并頒發房屋權屬證書的行為。

2.房屋權屬登記的性質。筆者認為，房屋權屬登記行為是房屋登記機關依權利人申請而作出的行政確認行為，是可訴的具體行政行為。根據行政法原理，行政確認是指行政主體對行政相對人的法律地位、法律關系或有關法律事實進行甄別，給予確定、認定、證明或否定并予以宣告的具體行政行為，包括行政登記、鑒證、認定和證明等形式。行政登記確認是指行政主體根據相對人的申請，對法律、法規規定必須予以登記注冊的事項予以登記，從而依法確認相對人某種法律地位、權利義務及其他法律事實、法律關系的存在、變更或消滅的一種具體行政行為。首先，房屋權屬登記行為是房屋管理機關作為行政機關應權利人的申請作出的行為，是房產管理部門實施的行政行為。該登記行政行為是對房屋權屬的法律關系的確認，是對權利所有人合法擁有權利的真實性的證明。而行政確認正是對行政相對人的法律地位和義務的確定或否定，其直接對象是那些與行政相對人的法律地位和權利義務緊密相關的特定法律事實或法律關系。其次，該登記行為是為了實現行政管理目的而進行，體現了國家管理房屋事務的行政目的，通過登記制度維護房屋交易秩序。雖然登記行為直接影響的是民事主體之間的權利義務關系，但在登記過程中所體現出的依然是一種管理者與相對人的關系。在房屋權屬登記過程中，無論是基于民事行為、行政行為亦或司法行為，房屋權屬登記都是對產權歸屬關系的行政確認，房屋登記主管部門通過向權利申請人頒發房屋證書證明其是合法權利人，體現了行政確認行為的特點，其法律后果是行政相對人獲得了某一物的真實性、合法性的有效明。

3.房屋權屬登記的分類

（1）總登記。總登記是指縣級以上地方人民政府根據需要，在一定期限內對本行政區域內的房屋進行統一的權屬登記。登記機關認為需要時，經縣級以上地方人民政府批準，可以對本行政區域內的房屋權屬證書進行驗證或者換證。

（2）初始登記。初始登記是指新建房屋的所有人，在房屋竣工后向登記機關申請辦理的房屋權屬登記。集體所有制土地上的房屋轉為國有土地上的房屋，其所有人向登記機關申請辦理的房屋權屬登記亦稱為初始登記。進行初始登記，登記機關應當要求申請人提交身份證明、用地證明文件或者土地使用權證、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、施工許可證、房屋竣工驗收資料以及其他有關的證明文件。集體所有制土地上的房屋轉為國有土地上的房屋，申請人應當向登記機關提交用地證明等有關文件。登記機關應對申請人提交的全部證明文件進行認真審查核實，經確認無誤后，填發制式《房屋所有權證》并頒發給申請人。《房屋所有權證》所記載的內容即是登記機關所認定的事實，申請人所提交的全部證明文件即是《房屋所有權證》所載內容的證據，二者應相互統一，相互印證。這樣才能作到登記行為事實清楚、證據確實、充分。

（3）轉移登記。轉移登記是指因房屋買賣、交換、贈與、繼承、劃撥、轉讓、分割、合并、裁決等原因致使其權屬發生轉移的，當事人據此向登記機關申請辦理的房屋權屬登記。申請辦理房屋權屬轉移登記的，申請人應當提交房屋權屬證書以及相關的證明文書等有關文件。登記機關經核實確認后所頒發的房屋權屬證書才能滿足合法性審查中的事實要件的要求。

（4）變更登記。變更登記是指權利人名稱變更和房屋坐落的街道、門牌號或者房屋名稱發生變更、房屋面積增加或者減少、房屋翻建以及房屋現狀發生其他變化的，權利人據此向登記機關申請辦理的房屋權屬登記。申請辦理變更登記的，申請人應當提交房屋權屬證書以及相關的證明文件，如相關的審批手續、證明等等。

（5）他項權利登記。他項權利登記是指權利人為設定房屋抵押權、典權等他項權利而向登記機關辦理的房屋權屬登記。申請辦理房屋他項權利登記，申請人應當提交房屋權屬證書、設定房屋抵押權、典權等他項權利的合同書、相關的證明文件、身份證件等。

（6）注銷登記。注銷登記是指因房屋滅失、土地使用年限屆滿、他項權利終止等，權利人據此向登記機關辦理的房屋權屬登記。申請辦理注銷登記，申請人應當提交原房屋權屬證書，他項權利證書、相關的合同、協議、證明等文件。

二、城市房屋權屬登記案件的司法審查

以上所列舉的各類房屋登記行為，權利人或利害關系人對房屋登記管理部門的行政行為不服，均有權向法院提起行政訴訟，接受法院的司法審查。司法審查標準是人民法院對行政行為的合法性作出最終評價的準則。由于房屋權屬登記案件往往法律關系復雜，加之法律法規對此規定過于籠統，因而實踐中對這類案件的審查標準一直存有爭議。

目前，登記機關頒發房屋所有權證所適用的法律依據主要是《城市房地產管理法》。另外，《中華人民共和國擔保法》、建設部《城市房地產抵押管理辦法》、《城市房屋權屬登記管理辦法》、國務院《城市私有房屋管理條例》等法律、法規對辦理房屋的初始登記、變更登記、轉移登記、他項權利登記及登記程序等方面的規定，均是人民法院審查房產登記行為適用法律方面是否合法的審查內容。大體而言，前述法律規范中對房產登記的條件主要設置了以下四個方面的內容：一是申請人資格及相應的證明文件；二是與登記內容相關的房產證件和其他證件；三是必要的房屋權屬清楚、無爭議的證明文件；四是是否存在違反法律法規強制性規定或公共利益，應不予登記的情形。上述內容簡言之為證件齊全、權屬清楚、無爭議。房產登記機關在登記程序中的審查即為依據上述條件進行的形式審查。

已經頒布實施的《物權法》第十二條規定，不動產登記機構應當履行下列職責：查驗申請人提供的權屬證明和其他必要材料；就有關登記事項詢問申請人；如實、及時登記有關事項；法律、行政法規規定的其他職責。該條還規定，申請登記的不動產的有關情況需要進一步證明的，登記機構可以要求申請人補充材料，必要時可以實地查看。該條中的“查驗”，是既要查又要驗的意思，登記機關應當盡到審慎的義務，在最大程度上保證登記的真實性。比如，大量的房屋登記諸如轉讓、抵押，房產證是當事人必須提供的。在目前房產證造假情況較嚴重的情況下，對于房產證的真實性，登記機構就必須查明。因為房產證是由登記機構發出的，審查房產證的真偽對于登記機構來說沒有任何困難。比如一個案件中，一處房屋出現兩個房產證，結果兩個房產證持證人都持證辦理了抵押，造成抵押權無效，抵押權人造成了重大損失，那么，登記機構肯定負有審查不嚴的責任。筆者認為房產管理部門在作出行政登記行為時，只是根據當事人提供的申請材料進行形式上的審查，并不能對當事人的實際權利狀況進行改變，也不能對當事人是否真正享有某項民事權利進行實質上的確認，至于當事人之間的糾紛，房產管理部門更無權進行裁決，不能加大房產部門的責任。在行政訴訟中，對登記行為是否符合法律、法規的規定的審查，主要是對登記行為事實、證據的審查。對此問題，理論與實務中存在是形式審查還是實質審查的爭議。一種觀點認為，應采取形式審查標準，即審查的內容僅限于登記發證行為作出時，申請人提供的材料是否滿足法律規范設定的事實要件并由此決定裁判結果；另一種觀點認為，應采取實質審查標準，即在審理中審查確定真正的權利人，從而決定對發證行為的裁判結果。這種爭議不僅存在于法院和登記機關之間，即使不同的法院對審查標準的把握，也不是完全一致的。造成這種狀況的原因，是由于我國尚未制定不動產登記法，現行的不動產登記制度缺乏完整的體系，對登記機關的設置、實質審核的內容、登記的程序和效力等沒有統一的法律依據，致使一些法理問題無法得到合理的解釋。房產登記機構在辦理登記過程中，究竟應該承擔多大的責任，是只需對當事人提交的申請材料進行形式審查，還是不僅要進行形式要件的審查，還要負責審查申請材料的真偽以及法律關系的真實性，這在實踐當中一直存在爭議。

司法實踐中，如果采用形式審查的標準，將使行政訴訟重復登記機關的審查過程，無法體現司法機關對行政機關的監督，也不符合行政訴訟保護相對人合法權益與監督行政機關依法行政的理念。但如果采用實質審查的標準，則將面臨更多的問題。一是與登記行為的性質不相符。登記行為本身不賦予行政相對人以權利，也不是對行政相對人與他人之間權利或事實狀態的裁決，而僅是對行政相對人與他人之間特定權利與事實的狀態的記載。由于登記機關在登記程序中采取的是形式審查的標準，因此，要求其對可能存在的利害關系人一一把握既無必要更不可能；二是與行政訴訟的目的、性質不相符。行政訴訟解決的是行政相對人與行政機關之間的行政爭議，體現的是司法權對行政權的監督。采用實質審查的標準將使行政訴訟陷入確定真正權利人、解決房屋歸屬之中，行政訴訟變成了民事訴訟。因此，我們認為，房產登記行政訴訟中對登記行為是否符合法律、法規的規定的審查，無論是強調形式審查還是實質審查都不妥當。

筆者認為，審理房產登記行政案件應依照前述法律規范中關于房產登記要件的規定作全面審查，即審查登記行為是否滿足了法律法規所設定的要件事實。具體而言，該審查標準要求登記機關：一是要把申請人提交的材料與法律法規所確定的標準對照，審查申請人提交的材料是否齊全；二是要把每份材料分別與相關法律法規所要求的標準對照，審查每份申請材料是否符合法定的形式、內容是否滿足法律要素的要求；三是要運用證據規則、邏輯推理仔細分析申請材料之間有無矛盾、能否形成證據鏈，申請材料形成的證據鏈是否足以證明申請人為登記房屋的權利人等等。綜上，在目前司法實踐中，依照《城市房地產管理法》和建設部《房屋登記辦法》有關房屋登記的規定，登記機關對權利人的申請進行的審查，包含了形式審查的內容，即對申請人提交的產權來源資料是否齊全進行審查，也包含了實質審查的內容，即要對權利人申請登記的房屋權屬是否清楚進行審核。這就體現出我國現行房屋權屬登記的審查原則是兼顧形式審查和實質審查雙方面的。

三、審理該類案件中發現行政機關在辦理房屋登記中存在的問題

1、忽視實體審查和違反法定程序。有的在共有人不明和房屋權屬是否有爭議不明的情況下，即進行了房產登記；有的登記程序違法，申請在后，辦證在前；有的未進行初始登記，卻直接進行了轉移登記。

2、房屋登記機關在申請人未提供有關繼承的相關文件證明的情況下，為申請人辦理房屋繼承變更登記，繼承房屋應屬房屋權屬轉移登記，房屋登記機關辦理房屋權屬變更登記屬于適用法律錯誤。例我院受理原告邵澤民訴黑河市房產管理局房產行政登記案。原告邵澤民是第三人邵郭氏的兒子，第三人邵長瑩是原告邵澤民的兒子。邵郭氏的丈夫邵世桐于2005年3月去世后，留有房產一處，一直由邵郭氏與兒子邵澤民及兒媳共同居住。2005年4月8日，邵郭氏向被告提出申請，要求繼承該房產，被告于當日為邵郭氏辦理了該房屋繼承變更登記后，又于當日應邵長瑩的申請，為其辦理了該房屋買受轉移登記，并于2007年4月11日向邵長瑩頒發了房屋所有權證。后該房屋動遷，2007年8月，回遷房屋即將竣工，邵長瑩主張權利，原告邵澤民、第三人邵郭氏與邵長瑩因回遷房屋的權屬問題產生糾紛。原告認為是被告的具體行政行為侵犯了其合法權益，申請轉移登記的，權利人應當提交房屋權屬證書以及相關的合同、協議、證明等文件。房屋權屬證書是權利人依法擁有房屋所有權并對房屋行使占有、使用、收益、處分權利的唯一合法憑證，被告在為邵郭氏辦理繼承變更登記后，未制作也未向邵郭氏頒發房屋所有權證，故該房屋權屬并未實際轉移到邵郭氏名下，被告為邵長瑩辦理房屋買受轉移登記的行為違反法定程序，故判決予以撤銷。

3、登記機關未盡到審查義務，侵犯了權利人的財產權，相關人員憑虛假的申請材料申請進行登記的行政行為。現行法律雖然沒有明確房產登記機關有義務對當事人申請登記材料作實體審查，也沒有能力鑒別當事人身份證的真偽以及買賣契約的真實性和簽字的真實性，初始登記中未存有原告身份證復印件和簽字，未出證的情況下即進行變更登記，我們遵循全面審查的原則，認為該登記行為不能滿足了法律法規所設定的要件事實，被告未盡到審查義務，判決予以撤銷。針對在不動產登記過程中出現的弄虛作假問題，建設部2008年7月1日公布的《房屋登記辦法》，對登記的程序、共有房屋的分割等作了更為細致的規定，“當事人提供虛假材料申請登記，給他人造成損害的，應當承擔賠償責任。”此外，還要求“申請人對其提交的登記申請文件的真實性、合法性、有效性負責”。例五大連池法院審理周士元訴房產處房屋變更登記一案，周世元與周德來系父子關系，五房權證青字第1007895號房屋所有權人為周世元，該房屋由周德來居住。2008年3月31日周德來與孫繼福簽訂房屋買賣合同，周德來將其居住的房屋以80.000.00元的價格賣給孫繼福。孫繼福為了將該房屋所有權人變更登記為其房屋所有權人，依據其與周德來簽訂的房屋買賣合同，自制一份與周世元房屋買賣合同。孫繼福向房產登記部門提供周世元的房屋所有權證、房屋買賣合同、孫繼福的戶籍證明，要求辦理房屋產權過戶手續。社區為具證明原房主周世元的房屋賣給了孫繼福，周世元不知去向。孫繼福依據上述材料，要求辦理房屋產權過戶手續。經房屋產權登記部門審查，將五房權證青字第1007895號房屋所有權證變更登記為五房權證青字第1010460號房屋所有權證，房屋所有權人為孫繼福，并以五大連池市人民政府名義為孫繼福頒發了五青字第1010460號房屋所有權證。因該房屋涉及拆遷，原告周世元對該房屋主張享有所有權，請求撤銷被告為第三人頒發的1010460號房屋所有權證。法院審查認為孫繼福向房屋產權登記部門提交的房屋買賣合同，賣房人處簽名及按手印均系買房人孫繼福所為，建安社區證明周世元去向不明與事實不符，可以確認為虛假材料。房屋登記部門依據虛假的材料為第三人孫繼福頒發的房屋所有權證，依法不能成立，應予撤銷。 4、違反法定程序辦理房屋權屬轉移登記，如將已經被人民法院查封的房產辦理房屋權屬轉移登記，違反法律禁止性規定。有的在權屬有爭議或不清的情況下進行了登記。

四、對該類案件解決對策、意見和建議

1、正確認識房產登記行為的性質，把握審理房產登記行政訴訟案件的規律。房產登記只是對民事行為的認可行為，而不是對民事糾紛的處理行為。認清房產登記行為的性質，才能進一步把握好審理房產登記行政訴訟案件的規律。

2、明確對房產登記行為的司法審查標準。司法是最終的救濟渠道，法院是公正的最后屏障，所以法院的審查義務和權限理應高于登記機關。

3、注重保護行政管理相對方的合法權益。有些房產登記行政案件涉及不動產標的額很大，矛盾尖銳，處理不當，會影響社會穩定，對每一件這樣的案件都要從立法目的、法律原則精神、社會效果綜合考慮，真正使行政審判體現公正、公平。

篇（6）

關鍵詞:房屋權屬登記簿;填制;對外利用規則

Key words: Housing ownership register; filled in; the external use of rules

中圖分類號:F293 文獻標識碼:A文章編號:1006-4311(2010)24-0139-01

0引言

房屋權屬登記薄是房屋權屬檔案的一個縮影,也是發放房屋權屬證書的重要依據之一,它可以對外公開,向房屋權利人及厲害關系人提供查閱利用,也可為房屋權屬登記提供歷史依據,如此,不僅能夠有效地保護房屋權屬檔案原始資料的安全性和保密性,而且,也能有效體現房屋權屬登記信息的社會價值和經濟價值。

依據《新疆維吾爾自治區城市房屋權屬登記條例》第二十三條之規定,新疆維吾爾自治區房屋權屬登記簿的統一式樣也已由自治區建設廳以新建房[2006]10號文件形式下發給了各地(州)、市。下面我就本人在理論和實際工作中對自治區房屋權屬登記簿的填制和對外利用規則談談個人的粗淺認識。

1房屋權屬登記簿填寫的一般要求

①房屋權屬登記機構應當按照行政區域建立統一的房屋權屬登記簿,將房屋權屬登記事項記載于房屋權屬登記薄,為房屋權利人及其厲害關系人查閱、摘錄、復制房屋權屬登記信息提供公共服務。

②房屋權屬登記實行計算機管理的,可采用非紙介方式建立房屋權屬登記薄數據庫,但是房屋權屬登記查詢內容和打印輸出的式樣,必須與自治區房屋權屬登記薄統一式樣相一致。

③房屋權屬登記簿應按房屋座落編成,登記機構將其管轄的行政區劃分成若干個房產區,每一個房產區劃分成若干個房產分區,每一個房產分區再劃分成若干個丘,以丘為基本單位編制房屋權屬登記簿。

④對于利用手工填制房屋權屬登記薄的縣市,房屋權屬登記簿應采用耐久性強的書寫材料填寫,如碳素墨水、藍黑墨水。不得使用易褪色的書寫材料填寫,如純藍墨水、紅墨水、圓珠筆、復寫紙等。

⑤房屋權屬登記薄分為“在建房屋登記”和“房屋權屬登記”兩張表格,有空格填寫內容和選項填寫內容兩種,選項填寫須將“”涂黑,超出選項范圍的,將“其他”項的“”涂黑,并在空格處注明具體內容。

2房屋權屬登記薄的存放

房屋權屬登記薄應由專門的登記薄管理人員負責保存和管理。

紙介質的登記薄應按照丘為單位訂制成活頁薄冊或以卡片形式設置專門的柜子存放。例如一個房產區一組柜子、一個房產分區一節柜子、一個丘一個抽屜等。總之,存放的原則之一就是,不僅符合登記薄的編制要求,而且,要保證與房屋權屬登記檔案和房屋權屬證書的有效銜接。對于電子制的登記簿也應做到定期備份,以免意外丟失。

3房屋權屬登記薄的填制

房屋權屬登記簿各欄目指標填寫,在新疆維吾爾自治區建設廳新建房[2006]10號文件中已解釋的十分詳盡,故在這里不再贅述。

房屋權屬登記薄中的登記類型主要包括兩大類:一類是在建房屋登記,主要有在建項目、項目轉讓以及針對所登記在建房屋的他項權登記、異議登記、限制登記、變更登記、更正登記、登記證明的補、換發等。

例如:建造人某房產開發公司在某坐落位置處建造了兩幢住宅樓,并按幢辦理了商品房預售許可登記領取了商品房預售許可證,現須辦理在建房屋抵押登記手續,則可根據各登記資料記載填制一張“在建房屋登記卡”,并按登記薄卡內容發放在建房屋他項權登記證明,后續相關該在建房屋的異議、限制登記可在該登記薄卡中直接補填,而項目轉讓、變更、更正、補、換發登記等則須另續一張“在建房登記卡”,并填寫相關內容。

第二類是房屋權屬登記,主要包括已建成竣工房屋的初始、轉移、變更、他項權、異議、限制、更正、補換發以及已辦理商品房預售許可登記取得商品房預售許可證的在建房屋預購、預租的預告登記等。

例如:某人預購上例某開發公司建造的一套住宅房屋,需辦理預告登記,則填制一張“房屋權屬登記卡”,并依據該卡記載的內容發放“預告登記證明”,后續相關該預告登記房屋的抵押登記、異議登記、租賃登記等,可在該卡中相應欄目處補填,而轉移、變更、更正等則必須續填一張“房屋權屬登記卡”。

續填的紙介質形式的登記薄卡的存放,有兩種方案:

①是插入式,即放在原登記卡的后面,登記卡號以原卡號為基礎,用-1、-2、-3……等來區分。

②是連續式,即放在該登記薄的最后,登記卡號為流水號,可通過登記日期和注銷日期相對應來檢索。

但在實際工作中,筆者認為,第一種續填登記簿卡的存放方式更加條理清晰,也更便于查找和利用。

對于紙介質形式的登記薄,其內容可由專職工作人員負責打印,也可用手工進行填寫。填制好的登記簿須經過審核合格后方可移交專人按規定存放保管,未經審核批準嚴禁涂改登記薄,破損或滅失的也必須按原登記薄和原產籍檔案內容重新打印或手工填制。

4登記薄的對外利用

登記薄的外部查閱利用包括兩種情形:①是普通查閱;②是專門查閱。

①普通查閱:面向社會公眾。查閱人憑相關證件(如有效身份證明或單位法人資格證明等)提出書面查閱申請(即填寫《房屋權屬登記信息查詢申請表》),明確房屋座落或權屬證書編號以及需要查詢的事項等后,由登記薄管理人員調取相應的登記薄信息,查閱人必須在指定的場所,在登記薄管理人員的監督下查看登記薄記載的信息,查閱人自行摘錄的登記薄信息,登記機構不予證明。

篇（7）

《擔保法》第7條規定，具有代為清償債務能力的法人、其他組織或者公民，可以作保證人。按照《中華人民共和國擔保法》的規定，擔保法律關系的民事主體為公民、法人或者其他組織。

《民事訴訟法》第49條規定，公民、法人和其他組織可以作為民事訴訟的當事人。按照《民事訴訟法》的規定，參加民事訴訟法律關系的民事主體為公民、法人或者其他組織。“否定說”依據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》第40條規定，認為村民委員會不屬于該條規定的領取營業執照的企業、合伙組織、法人分支機構，不屬于銀行或者保險公司的分支機構，不屬于經民政部門核準登記領取社會團體登記證的社會團體，因此不屬于其他組織，進而不屬于民事法律關系主體，不能作為房屋權屬登記的申請人，不能申請登記為房屋所有權人。村民委員會的設立、變更、撤銷，不同于合伙組織、企業、公司和社會團體，不需要領取營業執照，不需要經民政部門核準登記。《村民委員會組織法》第3條第2款規定，村民委員會的設立、撤銷、范圍調整，由鄉、民族鄉、鎮的人民政府提出，經村民會議討論同意，報縣級人民政府批準。因此，“否定說”不能因上述原因而拒絕承認村民委員會屬于民事法律關系主體的其他組織。

推而廣之，符合《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》第40條第9項規定的合法成立、有一定的組織機構和財產，但又不具備法人資格的居民委員會、業主委員會，也可以成為民事法律關系主體的其他組織。

《民法通則》第37條規定，依法成立，有必要的財產或者經費，有自己的名稱、組織機構和場所，能夠獨立承擔民事責任的組織即為法人。可以斷言，隨著改革開放的深入，政治昌明、經濟發達地區的村民委員會甚至可以成為該規定的法人。

從以下規定中可以看出，村民委員會作為民事法律關系主體，廣泛享有民事權利，承擔民事義務。

《成都市集體建設用地使用權流轉管理辦法（試行）》第5條規定，“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權”。

民政部《婚姻登記工作暫行規范》第57條第3款規定，“婚姻登記檔案遺失的，當事人應當提交能夠證明其婚姻狀況的證明。戶口本上夫妻關系的記載，單位、村（居）民委員會或者近親屬出具的寫明申請人婚姻狀況的證明可以作為申請人婚姻狀況證明使用”。

國土資源部、中央農村工作領導小組辦公室、財政部、農業部《關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》（下稱《意見》）第4條規定，“屬于村民小組集體所有的土地應當由其集體經濟組織或村民小組依法申請登記并持有土地權利證書。對于村民小組組織機構不健全的，可以由村民委員會代為申請登記、保管土地權利證書”。該《意見》第5條規定，“屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會受本農民集體成員的委托行使所有權”。

國務院《村莊和集鎮規劃建設管理條例》第18條規定，“農村村民在村莊，集鎮規劃區內建住宅的，應當先向村集體經濟組織或者村民委員會提出建房申請，經村民會議討論通過后，按照下列審批程序辦理”。

《最高人民法院答復河北省高級人民法院〈關于村民小組訴訟權利如何行使的幾個問題的請示報告〉》（[2006]民立他字第23號）批示，“遵化市小廠鄉頭道城村第三村民小組（以下簡稱第三村民小組）可以作為民事訴訟當事人。以第三村民小組為當事人的訴訟應以小組長作為主要負責人提起”。

《土地管理法》第10條規定，“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理”。該法第57條規定，“土地使用者應當根據土地權屬，與有關土地行政主管部門或者農村集體經濟組織、村民委員會簽訂臨時使用土地合同，并按照合同的約定支付臨時使用土地補償費”。

《物權法》第59條第1款規定，“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有”。該法第60條規定，“對于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規定行使所有權：（一）屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權；（二）分別屬于村內兩個以上農民集體所有的，由村內各該集體經濟組織或者村民小組代表集體行使所有權；（三）屬于鄉鎮農民集體所有的，由鄉鎮集體經濟組織代表集體行使所有權”。

按照《最高人民法院答復河北省高級人民法院〈關于村民小組訴訟權利如何行使的幾個問題的請示報告〉》和《物權法》第60條第2項的規定，村民小組都可以作為民事法律關系主體的其他組織，村民委員會作為民事法律關系主體的其他組織，就更毋庸置疑了。

雖然《物權法》第60條第1項，將村集體經濟組織或者村民委員都作為代表“村農民集體”行使“村農民集體所有”房屋所有權的組織；該法第60條第2項，將村內各該集體經濟組織或者村民小組都作為代表“村內兩個以上農民集體”行使“村內兩個以上農民集體所有”房屋所有權的組織，但《房屋登記辦法》第83條第3款、第84條、第86條第3款僅對農村集體經濟組織申請房屋權屬登記作出規定，未對村民委員會申請房屋權屬登記作出規定，作為下位法的《房屋登記辦法》，并未與作為上位法的《物權法》相匹配。

按照《物權法》第60條的規定，集體經濟組織也不是“村農民集體所有”房屋的所有權人，集體經濟組織和村民委員會一樣，僅僅是代表“村農民集體”行使“村農民集體所有”房屋所有權的組織。既然《房屋登記辦法》允許集體經濟組織申請房屋權屬登記，登記為房屋所有權人，同理，《房屋登記辦法》也應當允許村民委員會申請房屋權屬登記，登記為房屋所有權人。

《物權法》第45條規定，法律規定屬于國家所有的財產，屬于國家所有即全民所有。國有財產由國務院代表國家行使所有權；法律另有規定的，依照其規定。

如同《物權法》第45條規定，屬于國家所有的房屋，房屋所有權人沒有被登記為“國家”或者“全民”；該法第60條規定，屬于“村農民集體所有”的房屋，房屋所有權人也不應當登記為“村農民集體”。

筆者主張允許村民委員會作為房屋權屬登記的申請人，可以申請登記為房屋所有權人，主要原因有如下兩個方面：

第一，如果村民委員會已經以自己的名義合法原始取得房屋（如新建），或者合法繼受取得房屋（也稱作傳來取得，如購買、受贈）的，該村民委員會可以向房屋登記機構申請房屋所有權登記。參照《房屋登記辦法》關于農村集體經濟組織申請房屋權屬登記的規定，房屋登記機構可以將該村民委員會登記為房屋所有權人。本文將此種情形定義為“法律行為說”。

第二，如果村民委員會依據《物權法》第60條規定，代表“村農民集體”行使“村農民集體所有”房屋所有權的，該村民委員會可以向房屋登記機構申請房屋所有權登記。參照《房屋登記辦法》關于農村集體經濟組織申請房屋權屬登記的規定，房屋登記機構可以將該村民委員會登記為房屋所有權人。本文將此種情形定義為“法律規定說”。

《物權法》第60條規定的“村農民集體所有”的“村”，不是指自然村落，而是指設立有村民委員會的行政村。在村集體經濟組織不健全或者沒有村集體經濟組織的行政村，需要村民委員會代表“村農民集體”行使“村農民集體所有”房屋的所有權。村民委員會下屬的各村民小組，還可以代表村內兩個以上農民集體行使“分別屬于村內兩個以上農民集體所有的”房屋所有權。

《物權法》所稱村民委員會代表“村農民集體”行使“村農民集體所有”房屋的所有權，同時包括該房屋占有集體土地的所有權和該房屋占有國有土地的使用權。村民委員會代表“村農民集體”行使“村農民集體所有”房屋所有權的內容，同樣為占有、使用、收益和處分，但是，這種處分應當是有條件的處分。

篇（8）

一、申請人申請房屋權屬登記時，應提交房屋面積測繪成果。房屋權利人、房屋權利申請人在申請房屋權屬登記前，應委托房產測繪單位進行房屋面積測量。

二、房地產開發企業、房屋權利申請人持有經測繪服務大廳公示的測繪單位實測的房屋面積測繪成果申請權屬登記的，市、區縣房屋權屬登記部門應予以受理。凡無正當理由拒不受理登記申請的，市局將予以通報批評，同時將指定有關登記部門受理申請人的登記申請。

三、申請人提交的房屋面積測繪成果，登記部門按照有關規定審核后，直接用于房屋權屬登記。測繪單位應對其房產測繪成果是否完成于房屋竣工驗收之后、其測量的房屋是否符合城市規劃批準的條件、其測量的分攤公用建筑面積是否和商品房銷（預）售合同約定的相一致等問題負責。在房屋權屬登記中，因房產測繪成果質量引起的問題，由測繪單位承擔相應的責任。

篇（9）

第二條、本實施辦法適用于我市城市規劃區國有土地范圍內的房屋權屬登記。

第三條、本實施辦法所稱房屋權屬登記，是指房產行政主管部門代表政府對房屋所有權以及由上述權利產生的抵押權、典權等房屋他項權利進行登記，并依法確認房屋產權歸屬關系的行為。

本實施辦法所稱房屋權利人（以下簡稱權利人），是指依法享有房屋所有權和該房屋占有范圍內的土地使用權房地產他項權利的法人、其他組織和自然人。

本實施辦法所稱房屋權利申請人（以下簡稱申請人）是指已獲得了房屋并提出房屋登記申請，但尚未取得房屋所有權證書的法人、其他組織和自然人。

第四條、房屋權屬證書是權利人依法擁有房屋所有權并對房屋行使占有、使用、收益、處分權利的唯一合法憑證。

依法登記的房屋權利受國家法律保護。

第五條、房屋權屬登記應當遵循房屋的所有權和該房屋占用范圍內的土地使用權權利主體一致的原則。

第六條、市、自治縣人民政府房產行政管理部門是本行政區域房屋權屬登記管理的行政主管部門，其所屬的房屋登記管理機構負責日常的登記管理工作。

第二章、房屋權屬登記

第七條、房屋權屬登記分為：

（一）總登記；

（二）初始登記；

（三）轉移登記；

（四）變更登記；

（五）他項權利登記；

（六）注銷登記。

第八條、房屋權屬登記按照下列程序進行：

（一）受理登記申請；

（二）測繪房產圖；

（三）權屬審核；

（四）公告；

（五）核準登記，頒發房屋權屬證書。

本條前款第（四）項適用于登記機構認為有必要進行公告的登記。

第九條、房屋權屬登記由權利人（申請人）申請。

權利人（申請人）為法人、其他組織的，應當使用其法定名稱，由其法定代表人申請。

權利人（申請人）為自然人的，應當使用其身份證件上的姓名。

共有的房屋，由共有人共同申請。

房屋他項權利登記，由權利人和他項權利人共同申請。

房產行政管理部門直管的公房由登記機構直接代為登記。

第十條、權利人（申請人）可以委托人申請房屋權屬登記。

第十一條、權利人（申請人）申請登記時，應當向登記機構交驗單位或者相關人的有效證件。

人申請登記時，除向登記機構交驗人的有效證件外，還應當向登記機構提交權利人（申請人）的書面委托書。

第十二條、總登記（含驗證、換證）由市、自治縣人民政府根據需要，在一定期限內對本行政區域內的房屋進行統一的權屬登記。

凡列入總登記、驗證或者換證范圍的，無論權利人以往是否領取房屋權屬證書，權屬狀況有無變化，均應當在規定的期限內辦理登記。

第十三條、總登記、驗證、換證由市、自治縣人民政府在規定期限開始之日三十日前公告。

公告應當包括下列內容：

（一）登記、驗證、換證的區域；

（二）申請期限；

（三）當事人應當提交的有關證件；

（四）受理申請地點；

（五）其他應當公告的事項。

第十四條、新建的房屋，申請人應當在房屋竣工后三個月內持下列證明文件向登記機構申請房屋所有權初始登記：

（一）國有土地使用證；

（二）建設工程規劃許可證；

（三）房屋工程施工許可證；

（四）房屋工程竣工驗收證明；

（五）總平面圖和分戶平面圖；

（六）其他有關證明文件。

集體土地上的房屋轉為國有土地上的房屋，申請人應當自事實發生之日起三十日內持下列證明文件向登記機構申請房屋所有權初始登記：

（一）集體土地征用批準文件；

（二）原房屋所有權證明。

第十五條、因房屋買賣、交換、贈與、繼承、劃撥、轉讓、分割、合并、裁決等原因致使其權屬發生轉移的，當事人應當自事實發生之日起三十日內轉移登記。

申請轉移登記，權利人應當提交房屋權屬證書以及相關的合同、協議、證明等文件。

第十六條、權利人名稱變更或房屋現狀發生下列情形之一的，權利人應當自事實發生之日起三十日內申請變更登記：

（一）房屋座落的街道、門牌號發生變更的；

（二）房屋面積增加或者減少的；

（三）房屋翻建的；

（四）法律、法規規定的其他情形。

申請變更登記，權利人應當提交房屋權屬證書以及相關的證明文件。

第十七條、設定房屋抵押權、典權等他項權利的，權利人應當自事實發生之日起三十日內申請他項權利登記。

申請房屋他項權利登記，權利人應當提交房屋權屬證書，設定房屋抵押權、典權等他項權利的合同書以及相關的證明文件。

第十八條、因房屋滅失（含拆遷）、土地使用年限屆滿、他項權利終止等，權利人應當自事實發生之日起三十日內申請注銷登記。

申請注銷登記，權利人應當提交房屋權屬證書、他項權利證書，相關的合同、協議、證明等文件。

第十九條、房屋所有權登記應當按照權屬單元以房屋的門牌號、幢、套（間）以及有具體權屬界限的部分為基本單元進行登記。

第二十條、有下列情形之一的，由登記機構依法直接代為登記：

（一）依法由房產行政管理部門代管的房屋；

（二）無人主張權利的房屋；

（三）法律、法規規定的其他情形。

代為登記的房屋，不頒發房屋權屬證書。

第二十一條、有下列情形之一，經權利人（申請人）申請可以準予暫緩登記：

（一）因正當理由不能按期提交證明材料的；

（二）按照規定需要補辦手續的；

（三）法律、法規規定可以準予暫緩登記的。

第二十二條、有下列情形之一的，登記機構應當作出不予登記的決定：

（一）屬于違章建筑的；

（二）屬于臨時建筑的；

（三）法律、法規規定的其它情形。

第二十三條、有下列情形之一的，登記機構有權注銷房屋權屬證書：

（一）申報不實的；

（二）涂改房屋權屬證書的；

（三）房屋權利滅失，而權利人未在規定期限內辦理房屋權屬注銷登記的；

（四）因登記機構的工作人員失誤造成房屋權屬登記不實的；

（五）其他依法應當直接注銷登記的。

注銷房屋權屬證書，登記機構應當作出書面決定，并送達權利人。

第二十四條、房屋權屬登記，權利人（申請人）應當按照國家規定交納登記費和權屬證書工本費。

第三章、房屋權屬證書

第二十五條、房屋權屬證書包括《房屋所有權證》、《房屋共有權證》、《房屋他項權證》。

第二十六條、共有的房屋，由權利人推舉的持證人收執房屋所有權證書。其余共有人各執房屋共有權證書一份。

房屋共有權證書與房屋所有權證書具有同等的法律效力。

第二十七條、房屋他項權證書由他項權利人收執。他項權利人依法憑證行使他項權利，受國家法律保護。

第二十八條、《房屋所有權證》、《房屋共有權證》、《房屋他項權證》由市、自治縣房產行政管理部門頒發。

第二十九條、房屋權屬證書破損，經登記機構查驗需換領的，予以換證。房屋權屬證書遺失的，權利人應當及時登報聲明作廢，并向登記機構申請補發，經六個月無異議的，予以補發。

第四章、法律責任

第三十條、以虛報、瞞報房屋權屬情況等非法手段獲得房屋權屬證書的，由房屋權屬登記行政主管部門或其委托的登記機構注銷其房屋權屬證書、沒收其非法所得，并可對當事人處以一千元以上一萬元以下罰款。

涂改房屋權屬證書的，其證書無效，由房屋權屬登記行政主管部門或其委托的登記機構沒收其房屋權屬證書，并可對當事人處以一千元以上一萬元以下罰款。

非法印制、偽造房屋權屬證書的，由房屋權屬登記行政主管部門或其委托的登記機構沒收其非法印制的房屋權屬證書及非法所得，并可對當事人處以一萬元以上三萬元以下的罰款；構成犯罪的，提請司法機關依法追究刑事責任。

第三十一條、未按期進行房屋權屬登記（含拆除、拆遷）的，由房屋權屬登記行政主管部門或其委托的登記機構責令其限期補辦登記手續，并處以一千元以下罰款。

第三十二條、因登記機構工作人員工作過失導致登記不當，致使權利人受到經濟損失的，登記機構對當事人的直接經濟損失負賠償責任。

第三十三條、登記機構的工作人員玩忽職守、徇私舞弊、濫用職權、超越管轄范圍頒發房屋權屬證書的，由所在機構給予行政處分；情節嚴重、構成犯罪的，提請司法機關依法追究刑事責任。

第三十四條、當事人對行政處罰決定不服的，可依法申請行政復議或提起行政訴訟。

篇（10）

城市房屋權屬登記機關一般是房地產行政主管部門，其職權依據來源于《中華人民共和國城市房地產管理法》和建設部57號令《城市房屋權屬登記管理辦法》。《中華人民共和國城市房地產管理法》第六條第二款規定：縣級以上地方人民政府房產管理、土地管理部門的機構設置及其職權由省、自治區、直轄市人民政府確定。遼寧省人大常委會頒布的《遼寧省城鎮房地產交易管理條例》第五條第一款規定：省、市、縣房產管理部門、土地管理部門按照本級人民政府規定的職權，各司其職，密切配合，負責房地產管理。建設部57號令《城市房屋權屬登記管理辦法》第三條第一款規定：房屋權屬登記，是指房地產行政主管部門代表政府對房屋所有權以及由上述權利產生的抵押權、典權等房屋他項權利進行登記，并依法確認房屋產權歸屬關系的行為。從上述規定中不難看出，作為涉案被告的房地產行政主管部門需具備作出被具體行政行為-房屋所有權登記發證行為的主體資格，作為登記發證行為的職權依據充分、合法，沒有超出法定職權。

但是，在個別地區筆者發現，城市規劃區國有土地范圍內的房屋權屬登記管理混亂，出現了多個部門登記發證的現象，最突出的是村鎮建設行政主管部門介入到城市規劃區國有土地范圍內房屋權屬登記發證工作中來，“證”出多“門”。根據國務院《村莊和集鎮規劃建設管理條例》和建設部《建制鎮規劃建設管理辦法》規定，各地負責對集體所有制土地上的房屋進行權屬登記的機關一般是村鎮建設行政管理部門。由于缺乏統一的、具體的規范性文件，導致集體土地上的房屋權屬登記發證工作混亂，有的出現手續不全即給發證、重復發證的現象，甚至將國有土地上的房屋亦進行登記發證。這種現象顯然與《中華人民共和國房地產管理法》相悖。因此，縣級以上人民政府應當根據法律、法規的規定，明確房地產行政主管部門和村鎮建設行政管理部門的職責和分工，分清城市規劃區國有土地范圍內的房屋和集體所有制土地范圍內的房屋權屬登記工作，尤其是應對城市規劃區內集體所有制土地范圍內的房屋權屬登記工作劃清界限，避免交叉管理或者重復發證，確立房地產行政主管部門為城市規劃區國有土地范圍內房屋權屬登記管理的合法地位。

二、通過適用法律審查，確保房屋權屬登記工作適用法律準確、規范。

目前，現行的《房屋所有權證》是中華人民共和國建設部監制的統一文本，其中注明“根據《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》，為保護房屋所有權人的合法權益，對所有權人申請登記的本證所列房產，經審查屬實，特發此證。”從中可以看出房地產行政主管部門頒發《房屋所權證》所適用的法律依據是《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國城市房地產管理法》，但沒有寫明適用法律依據的條款項目。實質上其適用的法律依據是《中華人民共和國城市房地產管理法》第十六條，該條規定：在依法取得的房地產開發用地上建成房屋的，應當憑土地使用權證書向縣級以上地方人民政府房產管理部門申請登記，由縣級以上地方人民政府房產管理部門核實并頒發房屋所有權證書。房地產轉讓或者變更時，應當向縣級以上地方人民政府房產管理部門申請房產變更登記。這一關鍵性條款，應當寫在《房屋所有權證》中，以進一步明確房屋登記機關在登記發證的具體行政行為中所適用的法律依據，確保房屋權屬登記工作適用法律準確、規范。

三、通過事實證據審查，確認房屋權屬登記行為的客觀性。

事實證據審查主要是審查房屋權屬登記行為所認定的事實，該事實能否滿足法定的事實要件，其所依據的證據是否確實、充分。多年審判實踐證明房屋權屬登記行為案件的事實證據審查主要是對總登記、初始登記、轉移登記、變更登記、他項權利登記、注銷登記等項的審查。這也是審理這類案件審查的重點。

1、總登記。

總登記是指縣級以上地方人民政府根據需要，在一定期限內對本行政區域內的房屋進行統一的權屬登記。登記機關認為需要時，經縣級以上地方人民政府批準，可以對本行政區域內的房屋權屬證書進行驗證或者換證。

2、初始登記。

初始登記是指新建房屋的所有人，在房屋竣工后向登記機關申請辦理的房屋權屬登記。集體所有制土地上的房屋轉為國有土地上的房屋，其所有人向登記機關申請辦理的房屋權屬登記亦稱為初始登記。

進行初始登記，登記機關應當要求申請人提交身份證明、用地證明文件或者土地使用權證、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、施工許可證、房屋竣工驗收資料以及其他有關的證明文件。集體所有制土地上的房屋轉為國有土地上的房屋，申請人應當向登記機關提交用地證明等有關文件。登記機關應對申請人提交的全部證明文件進行認真審查核實，經確認無誤后，填發制式《房屋所有權證》并頒發給申請人。《房屋所有權證》所記載的內容即是登記機關所認定的事實，申請人所提交的全部證明文件即是《房屋所有權證》所載內容的證據，二者應相互統一，相互印證。這樣才能作到登記行為事實清楚、證據確實、充分。

3、轉移登記。

轉移登記是指因房屋買賣、交換、贈與、繼承、劃撥、轉讓、分割、合并、裁決等原因致使其權屬發生轉移的，當事人據此向登記機關申請辦理的房屋權屬登記。

申請辦理房屋權屬轉移登記的，申請人應當提交房屋權屬證書以及相關的合同、協議、契約、證明、公證書等有關文件。登記機關經核實確認后所頒發的房屋權屬證書才能滿足合法性審查中的事實要件的要求。

4、變更登記。

變更登記是指權利人名稱變更和房屋坐落的街道、門牌號或者房屋名稱發生變更、房屋面積增加或者減少、房屋翻建以及房屋現狀發生其他變化的，權利人據此向登記機關申請辦理的房屋權屬登記。

申請辦理變更登記的，申請人應當提交房屋權屬證書以及相關的證明文件，如相關的審批手續、證明等等。

5、他項權利登記。

他項權利登記是指權利人為設定房屋抵押權、典權等他項權利而向登記機關辦理的房屋權屬登記。

申請辦理房屋他項權利登記，申請人應當提交房屋權屬證書、設定房屋抵押權、典權等他項權利的合同書、相關的證明文件、身份證件等。

6、注銷登記。

注銷登記是指因房屋滅失、土地使用年限屆滿、他項權利終止等，權利人據此向登記機關辦理的房屋權屬登記。

申請辦理注銷登記，申請人應當提交原房屋權屬證書，他項權利證書、相關的合同、協議、證明等文件。

四、通過程序審查，認定房屋權屬登記的程序是否符合法律規范的規定。

根據建設部57號令《城市房屋權屬登記管理辦法》的規定，申請人辦理房屋權屬證書應在規章規定的期限內提出申請并提交有關證明文件，房地產行政主管部門在受理登記申請后進行權屬審核，認為申請人提交的產權來源資料齊全，權屬清楚的，核準登記，頒發房屋權屬證書。通過程序審查，認定房屋權屬登記是否符合法律規范所規定的程序。

此外，值得注意的是注銷房屋所有權證行為的審查，它是城市房屋權屬登記合法性審查的又一側重點。建設部57號令《屋權屬登記管理辦法》第二十五條規定，登記機關發現申報不實、涂改房屋權屬證書、房屋權利滅失而權利人未在規定期限內辦理房屋權屬注銷登記、因登記機關的工作人員工作失誤造成房屋權屬登記不實的有權注銷房屋權屬證書。而上述行為又多發生在房屋初始登記、轉移登記、變更登記和他項權利登記中，往往造成注銷房屋權屬證和前文提及的注銷登記二者的混淆。這兩種行政行為的區別是：一是提起程序不同。注銷登記是因權利人申請而被提起；注銷房屋所有權證是登記機關依職權而提起。二是提起事由不同。注銷登記是因房屋滅失、土地使用年限屆滿、他項權利終止等原因提起；注銷房屋權屬證書是因申報不實、涂改房屋權屬證書、房屋權利滅失而權利人未在規定期限內辦理房屋權屬注銷登記、因登記機關的工作人員工作失誤造成房屋權屬登記不實的。三是處理程序不同。注銷登記是經申請人申請并提交相關證明文件，經登記機關審查后核準注銷，并注銷房屋權屬證書；注銷房屋權屬證書是登記機關經調查核實后作出書面處理決定送達當事人，并收回原發放的房屋權屬證書或者公告原房屋權屬證書作廢。

篇（11）

    但是，近期在我市舊城區改造建設的過程中，少數業主不按房屋分割的有關規定和原則，以贈與、分家析產、繼承、買賣等方式，對房屋進行隨意分割，申辦房地產權屬登記，使一項房地產由原來的一份產權證書轉為多份獨立的產權證書，遇到國家建設需要拆遷時，獲取更多的安置房，以牟取不正當利益。這種做法給國家、集體造成巨大的損失，嚴重影響到城市建設和舊城改造的順利進行，也不符合《中華人民共和國民法通則》第七條關于“民事活動應當遵守社會公德，不得損害社會公共利益，破壞國家經濟計劃，擾亂社會經濟秩序”的規定，屬于該法第五十八條規定的關于以合法形式掩蓋非法目的無效民事行為。

    針對目前我市房地產權屬登記工作中存在的上述問題，為確實保障房地產權利人的合法權益，維護房地產管理和土地房屋權屬登記的正常秩序，確保城市建設和舊城改造的順利進行，根據國家的有關法律、法規、規章及《廈門市土地房屋權屬登記管理規定》，現就規范我市城市土地房屋權屬登記發證工作的有關問題通知如下：

    一、切實加強城市房地產權屬登記發證工作的管理。市土地房產管理部門要認真貫徹《廈門市土地房屋權屬登記管理規定》，加強對權屬登記發證工作的領導、管理和業務指導，對申辦房地產權屬登記的，應嚴格依法進行權屬調查和審查，嚴格按規定把好發證關。

    二、對共有（包括共同共有和按份共有）的房屋，發給獨立的土地房屋權屬證書一本，由共有人推舉的執證人收執，對其余共有人各發給共有權證書一本。

    對共有房屋進行分割的，不得損害房屋的使用價值和功能。因分割而損害房屋使用價值和功能的，對要求分割的各共有人不予分別發放獨立的土地房屋權屬證書。

    三、房屋所有權人將部分房產贈與、轉讓給他人，也不得損害原房屋的使用價值和功能。因贈與、轉讓而損害房屋使用價值和功能的，對各方當事人不予分別發放獨立的土地房屋權屬證書。

    四、對因析產、贈與、繼承、買賣等事由而分割的各部分房屋，各方當事人要求分別對其擁有的部分房屋辦理獨立的土地房屋權屬證書的，除符合本通知第二、第三條的要求外，還應符合下列條件，對不符合下列條件的，只就原有房屋發給一本獨立的土地房屋權屬證書。