緒論：寫作既是個人情感的抒發，也是對學術真理的探索，歡迎閱讀由發表云整理的11篇旅游土地規劃范文，希望它們能為您的寫作提供參考和啟發。

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在我國制度形勢下，土地規劃與管理職能相互分立，因此城鄉規劃建設過程中將面臨兩個規劃依據的情形。其中，城鄉規劃主要是從宏觀的、空間發展戰略視角考慮，詳細規劃土地應用設計方案，而且具有大量的理論、實踐支撐。

1、土地規劃管理與城鄉規劃的沖突問題分析

從本質上來講，土地規劃管理與城鄉規劃之間的沖突，主要成因在于中央對地方的約束，無論是土地規劃管理還是城鄉規劃，都統一于同級政府組織編制，而且上報程序、部門協調程序等，也非常的相似。雖然編制主體一致，但二者在城市建設發展戰略目標、規模選擇層面并不一致，實際操作過程中二者對接出現了困難。據調查發現，除部門之間的偏見、標準層面的區別外，前者的核心問題是上級政府意愿的體現，而后者更多體現的是地方一級政府的意愿，這也是二者產生分歧的根源所在。對于土地規劃而言，不僅編制上要受限于上位規劃，而且實施過程中也會受國家一級省級政府的管控。從實踐來看，土地規劃管理工作的核心在于新增建設用地（其中包括農用地轉建設用地）的有效管理，然每年國內新增建設用地計劃統一由國土資源部擬定，然后層層分解到地方。在該種情況下，地方政府只有先爭取到新增建設用地，方可開展年度新增建設用地的報批工作；事實上，新增建設用地的審批權在國家、省級土地主管部門手中，所以新增建設用地計劃爭取、審批，地方政府都是被動行事。

在當前形勢下，無論是土地規劃管理還是城市規劃，所強調的都是土地資源的合理利用和集約化管理，歷年出臺的土地管理方面的文件，都提出了要積極引導人口向城鎮集中，大力發展工業園區。目前來看，集中化的格局布局主要體現在中心城鎮、開發區兩級化發展，而分散化的布局則是對當前多層次多類型利益主體真實訴求的反映。較之于城市規劃而言，土地規劃管理對建設用地的布局更為寫實，主要原因表現在以下幾個方面：第一，土地規劃圖細碎、無序化。土地規劃管理過程中，主要以實際利用情況調查成果為參考基礎編制而成，國土管理部門加大了土地調查力度。然而，對于城鄉結合部、廣大的農村地區，依然存在著和大量的、布局較為分散的村莊。土地規劃管理過程中，對鄉鎮建設用地布局沒有主動的計劃，圖上依然保留著較為分散的農村建設用地。第二，編制層級下移，造成土地規劃圖面非常的細碎。土地規劃管理過程中，基本上都是以鄉鎮級土地利用規劃為基礎，由鄉鎮政府統一組織編制。對于那些遠離中心城市的小村莊而言，發展基礎非常的薄弱，根據不具備發展新城、或者工業園的條件。然而，依然有引進企業、發展非農產業的意愿，比如零散分布的廠房、鄉村旅游小餐館以及商業服務或者度假設施等。

2、城鄉規劃與土地規劃管理的協調發展策略

從發展的視角來看，城鄉規劃與現代土地規劃管理工作，二者之間相輔相成、是有機結合的統一整體。城鄉規劃的基礎是土地資源的合理營養，而土地規劃管理又可以確保城鄉可持續發展。在當前的形勢下，為確保城鄉規劃與土地規劃管理的協調發展，可從以下幾個方面著手：

2.1用地標準的規范化

土地征用是國家利用強制手段征用農民土地，然后給予一定補償的行政行為。然而大量的農業耕地被占用以后，農民滿足自身生產生活的資料也就嚴重缺失，政府在對征用土地處理、營養使用過程中，應當要根據該地塊面積、收益情況，給予廣大群眾適當的補償，對于用途廣泛的且具有良好的發展前景的地塊應給予更高的補償。此外，還要逐步實現由“耕”到“購”的有效銜接，以此來促進土地征用與現代市場經濟發展相接軌。

2.2強化土地規劃管理

實踐中，應當不斷完善和健全城鄉規劃與土地規劃管理工作的協調發展，其中城鄉規劃是政府及主管部門負責的城鎮體系規劃及其總體規劃，即對城鄉空間資源合理營養，不斷改善和優化居住環境資源的合理配置，以此來促進城鄉經濟與社會的協調發展。土地規劃管理，主要是通過制定相應的措施和制度，確保土地科學合理營養，同時也是城鄉規劃建設的基礎和前提條件。

2.3全面落實土地規劃管理與城鄉規劃工作

實踐中，強化“兩規”之間的銜接與互通，二者之間既非明確制約關系，也非具體平行關系，只有將二者合理的落實到實處，才能充分發揮其作用和價值。具體工作中，以合理應用土地和保護土地資源為指導思想，將城鄉規劃建設與土地規劃管理控制在合理范圍之內。比如，城市規劃建設過程中，又可分為新區擴建與舊城改造兩部分，分別對新建用地、舊城改造用地合理應用，并且在開發區以及小城鎮規劃建設過程中，加強二者之間的銜接與互通。土地應用規劃管理與城鄉規劃均以土地資源開發應用和保護為基礎。

2.4“兩規”之間的差異與協調發展

土地規劃管理與城鄉規劃之間，編制上分屬于兩個不同的主管部門，土地利用與規模化建設，存在著原則性的差異。地方經濟的快速發展、規模的不斷擴大，給城鄉規劃工作帶來了巨大的壓力。對于地方政府而言，他們更多地市追求形式上的發展，甚至存在著盲目擴大城鄉規模的現象，最大限度地滿足各類建設用地需求。然而，在城鄉規劃建設過程中，嚴重忽略了土地合理應用與保護問題。當土地應用規模無法有效滿足城鄉規劃用地需求時：由于二者之間的協調性相對較差，土地應用總體規劃難以直接管控；同時，由于二者管理、思路上存在著一定的差異，以致于土地應用指標難以有效滿足城鄉規劃發展之需求，而政府及主管部門又難以采取及時有效的措施對其進行協商，只能任其自由發展，以致于用地保護受限。

在現代的形勢下，為有效適應市場經濟體制發展的需求，土地規劃管理主管部門應當積極創新規劃模式，做好城鄉規劃以及區域協調發展工作。對于特殊情況而言，需逐步建立健全“兩規”協調發展制度，建立和完善環節制度化以及溝通信息化平臺。（1）建設項目應當以審批土地應用規劃、建設根本；（2）城市規劃建設過程中，應當限制建設規劃區的劃定；（3）限制建立區需全面考慮鄉鎮、廣大農村地區的土地歸屬權問題，加強各單位之間的協調與溝通；（4）將限制建立區劃定和管理條例上升為由當地政府令，制定相應的配套方案，提高社會保護生態資源的積極性。

結語：總而言之，城鄉規劃與土地規劃管理均屬于特殊時期的歷史產物，二者之間相輔相成。近年來，隨著城鎮化建設速度的不斷加快，土地資源變得非常稀缺，土地規劃管理與城鄉規劃之間的矛盾也變得日益加劇。因此，我們應當立足實際，結合實際情況下，合理應用并高效規劃土地資源，不僅可以有效促進我國經濟的快速發展，而且對加快城鄉建設，起到了舉足輕重的作用?！?/p>

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Abstract: BiShi town land layout directly affect the whole economic and technical development. Hunan province as the key construction projects, BiShi town land layout has been praised by the local government and related departments attention. This paper mainly discusses the main function layout thinking, and the various functions to introduce the concrete structure do, discusses the main land layout than make a diagnosis and give treatment, and finally gives the corresponding construction strategy for concerned personage reference consultation.

Key words: BiShi town; Land layout; Construction strategy

中圖分類號：C29文獻標識碼：A 文章編號：

隨著市場經濟的不斷發展，各種新興企業如雨后春筍般平地而起，很好的拉動了社會經濟的發展。但同時也造成了用地壓力，眾多的建筑物的需求不得不提醒我們土地布局的重要性，為了讓每塊土地都可以得到最大程度的發揮，我們必須在啟動項目之前先對其用地布局有一個清楚的認識，以節約集約土地為原則，理清布局思路，規劃用地結構。眾所周知，弼時鎮以其優越的地理環境獲得湖南省當地政府在內的多發關注，近年來當地的經濟狀況發展迅速，依靠其特色的文化歷史，弼時鎮的旅游事業一直走在全國的前列，為更好的發展其旅游業，湖南省啟動弼時鎮旅游建設項目，所以在其用地布局上也提出了新的要求，所以我們有必要對弼時鎮的用地布局做以深入的探究，以滿足當地社會經濟發展的需要。

一、弼時鎮用地總體布局及功能結構

從弼時鎮項目規劃的總體情況分析，其用地功能布局的總體思想主要體現在公共服務區，生態住宅區及整個城鎮發展軸線的布局規劃上，具體而言如下所述：

（一）公共服務區

由于弼時鎮現有的公共服務設施大部分都集中在107國道一層皮的布局模式上，站在土地功能布局的角度，我們必須對其用地結構進行調整，要對現有的行政辦公用地實行搬遷政策，重新形成以新鎮政府為中心的公共服務中心。該中心包含鎮政府、計生站、活動中心發、賓館及商業街等多元化設計，旨在讓公共服務區的環境更加全面和人性化，以便其在用地布局時發揮其應有的效應。讓大家可以感受到它的溫暖和便利。

（二）生態居住區

就目前弼時鎮的居住現狀看，其主要居住區的建筑大部分都是一到三層，其總體布局一方面是沿著之前老的107國道布置，而另一種則是相對分散的居住分布，很難形成一定的規模。此次土地規劃我們將強調規劃其用地結構，最終的目標是是西漢南北兩個生態宜居組團的目的?？偟膩碇v生態區住宅在本次的土地規劃中將以其規模化為主。

（三）發展軸線規劃

對于整個城鎮的發展軸線而言，此次布局采用“兩縱一橫”的主干道路，其中“兩縱”主要指新舊107國道，而“一橫”則指弼時路。

論及其主要的功能結構，我們可以用 “一心一帶兩區三軸多節點”來形容。具體而言：

“一心”指規劃區綜合服務中心，包括行政辦公、商業金融、休閑娛樂等三個主要功能區；“一帶”是指濱水景觀帶；“二區”指分別位于規劃區北部內居住區、和位于規劃區南部的高檔居住區；“三軸”主要指沿規劃區老107國道形成的一條商業發展軸，沿鎮政府前集旅游服務商業金融于一體的形象展示軸，沿新107國道形成的生態觀光軸；“多節點”集貿市場、旅游產品市場、工藝品市場、公園、入口廣場等。

二、具體規劃用地布局

具體而言，弼時鎮的具體規劃用地布局情況我們可以從居住用地和公共設施用地兩方面來研究。當然，相對來講，居住用地因為其形式比較單一，所以在用地規劃上考慮此問題和細分程度相對于公共設施用地要少一些。我們在進行這部分用地的規劃是主要運用集中布局方式，以公共服務中心南、北兩面布置，居住用地總面積16.74公頃，占總用地的33.43%。此外，由于公共設施用地的復雜性及可塑性較強，所以不同于居住用地，公共設施用地在規劃的過程匯總必須根據不用的用途對其進行詳細的分析。根據弼時鎮的發展實際來看，此次的公共設施用地規劃的核心是新鎮政府及老107國道，其總面積為15.21公頃，占總用地的30.37%。其具體規劃內容分為以下幾點：

（一）行政管理用地

此次規劃用地對于行政管理用地方面，主要是將新鎮政府搬遷至新107國道與弼時路交叉口的西南角，作為弼時鎮的形象節點。結合計生站一起布局。總用地面積為3.04公頃。相對于其他公共設施用地，用于此方面的土地占地面積相對比較多，旨在讓弼時鎮的形象有一個較為顯著的提升。也為發展其他行業尤其是旅游業做以鋪墊。對其品牌形象有很好的推動作用。

（二）教育機構用地

弼時鎮在此次的土地規劃別強調教育機構用地，主要是為了提升該鎮的總體文化層次，同時帶動其旅游文化產業的發展，此次規劃將保留規劃區北部的弼時鎮中心幼兒園，并在南部居住區范圍內新建一幼兒園。總用地面積為0.60公頃。主要是為了滿足當地青年家長子女教育的需要。

（三）文體科技用地

為應對文體科技的發展，我們在此次的規劃用地中專門對此項用地做出規劃，以便讓科技帶動周邊各項事務的發展，實現科學技術是第一生產力的目標。其具體布局為在其規劃區內規劃一活動中心，緊鄰鎮政府布置，總用地面積面積0.60公頃。雖然占地面積不是很大，但是其作用是不容小覷的，文體科技在每個時代都是不變的主題。

（四）醫療保健用地

自從新醫改政策及醫保體系的逐漸完善以后，醫療保健逐漸成為各大城鎮規劃的基礎和重點，不僅體現了人文關懷，更對人們的生活負擔予以減輕。在本次弼時鎮的醫療保健規劃用地的規劃時，一方面在規劃區保留弼時鎮衛生院保證居民正常的保健工作，另一方面將其東側用地預留控制為醫療保健用地，為其的預留發展空間，總用地面積為0.7公頃。當然，此項規劃的目的也是為了提醒廣大市民朋友一定要注重自身的身體健康。有什么疾病應該及時治療，而不能因為怕麻煩或花錢耽誤病情造成不可挽回的后果。

（五）商業金融用地

隨著近幾年全國乃至全世界范圍內金融行業的蓬勃發展，弼時鎮在此次土地資源的布局過程中也與時俱進，專門規劃處商業金融用地一保證金融行業的具體運作。規定策略中指出規劃區商業用地采用點線面相結合形式布局，較為均衡的分布在規劃區內，以滿足城鎮居民的購物需求。同時保留沿老107國道布置商業帶，規劃在府前路形成規劃區商業軸線，并將沿線的局部放大形成較大的商業點，大的商業地塊主要圍繞旅游產品市場布置，形成規劃區的商業中心以應對金融市場的變幻莫測。商業用地總面積8.30公頃，占總用地的16.57%。如此龐大的占地面積說明了商業金融用地在弼時鎮的發展過程中起到非常重要的作用，不惜犧牲眾多的土地資源來保證商業金融用地的完整性也要求我們必須關注該地的商業金融市場，要將發展旅游產品作為工作的重點和創收的目標。

（六）集貿市場用地

不同于旅游產品的無形市場，弼時鎮近年來在集貿這一有形市場上也開始探索，旨在通過一系列的集貿市場將其知名度得到一定的擴張和延伸。目前鎮區正在計劃建設一處工藝品市場，位于旅游產品市場的南端，并在老107國道的西邊建一以零售為主的鄉鎮集貿市場，總建設用地面積約1.97公頃。

總的來講，本次弼時鎮的規劃用地在布局上還是較為科學的，按照不同的用途及功能對其相應的土地進行合理的劃分有利于土地的優化和良好的利用，當然在此過程中我們也必須遵守一些相應的規則，只有這樣才能讓此項工作進展的更為順利，為此我們也應該制定相應的策略來保證具體工作的實行。其相應的布局表如下所示：

三、總結

綜合全文，弼時鎮的土地規劃策略關系到其總體的經濟發展，良好的用地規劃對提升當地土地利用率，減少土地浪費，提升當地經濟發展效率都有很大的幫助作用。所以作為相關工作人員，一定要完全掌握弼時鎮的具體規劃方向和方法，以便在實踐中認真感受其優點，為弼時鎮的繁榮作出相應的貢獻。

參考文獻：

[1] 李紅云、楊潔、聶驍文.人口預測模型在鄉鎮土地規劃修編中的應用研究——以梧州市長洲鎮為例[J].安徽農業科學，2009，（17）.

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在啟蒙思想家的觀念中，財產權實際上還僅限于對物質財產在靜態歸屬意義上的“定分止爭”，因此是“要么全部，要么沒有”(巴澤爾，1997)的一種權利。但是，隨著生產社會化程度的提高和分工的深化，物質上同一的資產各種潛在的有用性開始被技能各異的人發現。這意味著，同一物質資產上的有用性可能被不同的人所利用，這些有用性的交易在可能為各方帶來收益增加的同時，也形成彼此間“強烈的依賴關系”和雙方收益的“不確定性”(段毅才，1992)，先前靜態的“要么全部，要么沒有”狀態也同時被打破了。行為相互滲透、相互交織的主體之間彼此影響和干擾，即產生了“外部性”。正如巴澤爾指出，由于交易費用的存在，任何權利的界定都是不充分的，未界定部分就形成產權公共域(巴澤爾，1997)。

在我國，旅游用地的規劃出現在20世紀70年代末期的城市規劃、風景名勝區規劃及森林公園總體規劃中，90年代以后，各地政府紛紛將旅游作為主要產業，同時主題公園、旅游度假區的不斷涌現，促進了旅游用地規劃的發展。但是，對旅游用地的界定在規劃方案中是以復區的形式給予認定的，旅游用地并沒有引起相關部門足夠的重視。在規劃實施過程中，規劃剛性太強，回旋余地太小。由此導致我國目前旅游用地產權界定、歸屬仍處于模糊、殘缺狀態。筆者擬通過一個產權分析模型，試圖探討我國旅游用地產權殘缺的狀態、形成原因及其經濟效益。

一、產權界定、產權公共域與產權殘缺

巴澤爾認為：“個人對資產的產權由消費這些資產、從這些資產中取得收入和讓渡這些資產的權利和權力構成。產權束中的每一種權利，都有與產權能帶給主體的收益或者效用相關，與每項權利相聯系的收益在量或者質上有不同，從而權利和重要性程度各不相同?？梢詫嗬词找娴拇笮『椭匾猿潭扰判?，并用MR來表示產權的邊際收益。人們對資產的權利不是永久不變的，它們是他們自己直接努力加以保護、他人企圖奪取和政府予以保護程度的函數”(巴澤爾，1997)。因此，任何個人的任何權利有效性都依賴于3點：一是這個人為保護該項權利所做的努力，二是他人企圖分享這項權利的努力，三是任何“第三方”所做的保護這項權利的努力。為確立產權收益的獨占性，需要投入資源，資源投入量的大小，是他人企圖染指程度的增函數，社會越混亂，產權的排他越困難，需要耗費的資源越多，界定和實施的成本越高，這可以用邊際成本MC來表示。

產權邊界由界定和實施行為的投入量多少決定，即由邊際收益與邊際成本相等的均衡點決定，產權界定和實施行為的邊際收益遵循遞減原則，而邊際成本遵循遞增原則。

(一)完全產權：交易費用為零

如果信息完全充分，即權利的轉讓、獲取和保護所需要的成本為零，市場不存在機會主義行為，由此產權界定的邊際成本也為零，產權邊界由產權的邊際收益決定，直到MR=0為止(如圖1所示)，產權邊界為R''''點，此時的產權稱完全產權，不存在產權公共域(與產權相關的各種收益完全歸其所有者獲得)。以旅游用地為例，在交易費用為零時，土地的使用權、收益權、轉讓權等各項權利均排他性地由占有者享有，與諸權利相關的收益也排他性地歸其所擁有，此時產權總收益TR為MR的積分。

(二)產權公共域：交易費用不為零的現實

在現實世界中，由于資產的各種有用性和潛在有用性的信息是有成本的，任何一項權利都不是完全界定的。沒有界定的權利于是把一部分有價值的資源留在了“公共領域”里，公共領域里全部資源的價值就叫做“租”。產權占有、界定和實施的成本主要與他人的侵占企圖有關，若他人對產權沒有侵占之意，則防范措施就沒必要。現實生活中，他人總是想利用各種機會得到，而為防范他人的侵占企圖而產生的成本歸結為交易成本，把邊際成本表示為MC，此時產權邊界由MR=MC決定，產權的均衡點為圖2中的R。RER1，領域的權利，是由于界定行為的邊際成本高于邊際收益，而被產權所有者主動放棄才處于公共領域中。此時的產權公共域，是成本收益比較下的均衡結果，并不構成產權殘缺。

(三)權利的限制：產權殘缺

產權公共域因交易費用不為零而在事實上不能由產權主體完全占有，但這種狀況并不構成德姆塞茨意義上的產權殘缺。德姆塞茨所指的產權殘缺可分為以下兩種情況：

1第一層次產權殘缺

產權束中每一項權利均與收益相關，當對權利進行掠奪、限制或者刪除時，產權收益必然在一定程度上被削弱，對權利的限制越多、程度越深，則收益下降越厲害，殘缺了的產權對應的收益稱為第一層次的產權殘缺。權利殘缺在減少主體收益的同時，也擴大了產權公共域；如果殘缺了權利沒有重新明確其歸屬，則這些權利也將留在公共域中。

2第二層次產權殘缺

在“國家悖論”情況下，產權公共域擴大，產權獨占域減少，這種情況構成第二層次產權殘缺，這種產權殘缺直接構成資源配置的無效率。當旅游政府相關部門執法努力有偏向時，相應的產權主體為防止他人的侵占企圖而不得不犧牲部分產權收益，對受損主體而言，也出現了第二層次的產權殘缺。當第一、第二層次產權殘缺同時出現時，產權獨占范圍縮小，產權公共域隨著擴大，社會中尋租行為普遍，產權主體工作激勵下降，市場有效配置機制遭破壞。

如上所述，產權殘缺既可以因為對權利進行強制性刪除、限制和剝奪而形成，也可以由對產權的保護不足而形成。在厘清了造成產權殘缺的原因之后，對殘缺了的權利處于何種狀態有進一步研究的必要。如果這些權利會流入公共域，在自由競爭下，相關主體的掠取行為會導致處于公共域中權利租金消失，造成無效率。

二、旅游用地產權殘缺的形成

旅游用地是一種特殊土地資源類型，是具備一定旅游功能價值的自然和人文資源的總稱。它是旅游六要素中的重要部分，是旅游業最主要的物質基礎，也是用以吸引旅游者的重要吸引物。從土地利用角度看，旅游用地既不屬農業用地，也不屬非農業建設用地。所以在規劃實施過程中，很容易產生產權缺失問題。

(一)旅游用地的第一層次產權殘缺

我國現行旅游用地征用制度的典型特征是政府壟斷：政府禁止土地所有權市場、壟斷一級市場，土地征用成為國家獲得旅游用地的主要手段。盡管《土地管理法》規定：“集體所有的土地依照法律屬于村農民所有，由村農業生產合作社等農業集體經濟組織或者村民委員會經營管理?！鞭r民集體在法律上、名義上擁有集體所有制土地較為完全的產權，但是，在農地轉為旅游用地的過程中，由于旅游用地征用相關法律、法規的不當限制使農民獲取旅游用地增值收益的成本極為高昂，致使農民不得不放棄一部分本該屬于自己的權利。

從現有的土地利用規劃體系來看，一般都只重視農業用地、工業用地、居民點用地、交通用地、一般水域及建設用地的規劃。雖然在開發旅游景區(點)之前旅游規劃已經完成，但也因為相關的多方機構管理設限，特別是土地部門的管制，使旅游景區(點)建設或擴建工作的第一步就難以進行。

對旅游用地的實質做法是，當土地的相對價值發生變化時，與增加了的價值相關的使用權、轉讓權、收益權被法律強行界定給了國家，是“憑借國家權力來重新處置土地所有權”。這些收益實際上就處于公共領域中，對公共租金的競爭行為將導致資源損耗。政府是由理性經濟人組成的，官員的目標與政府的目標不一定一致，上下級政府的目標不一定一致，政府與全體國民的目標不一定一致，因而土地漲價事實上無法真正歸公。

如圖3ABR0面積的收益由于政府對旅游用地的強行限制、刪除產生產權殘缺，可以將之視為MR曲線向下移動，由MR1下移至MR2，產權主體的收益減少了ABR0面積。此面積可視為產權相對應的收益，稱第一層次的產權殘缺。權利的殘缺在減少主體收益的同時，也擴大了產權公共域，會引起對公共租金的掠奪、尋租、政府官員的腐敗等，產生了對資源的浪費、收益的擴散、資源配置的帕累托無效。

權利的殘缺將擴大公共域，如圖3E1R2R1E0為新增的公共域，由于政府對旅游用地的強行限制、刪除，主體收益減少，MR向下移動，產權邊界由邊際收益與邊際成本的均衡點決定，于是E0點向E1點移動?；蛘呤钱斅糜斡玫氐氖袌鰞r值增加的情況下，當法律預先對可能增加的收益進行限制和刪除時，相當于將邊際收益從MR1削減至MR2。

(二)旅游用地的第二層次產權殘缺

從理論上分析，旅游用地的征用是政府為了公共利益的需要而依法強制地取得他人土地并給予補償的行為。國家出于公共利益的需要，在一定范圍內征用土地是完全應該的。但是，公共利益這一概念具有高度的抽象性，如何準確界定公共利益已成為世界性的難題。與此同時，盡管旅游用地的征用是一種典型的非市場方式，但并不否認它又是一種經濟行為。土地資源價值包括直接使用價值、間接使用價值、選擇價值、遺贈價值和存在價值等(諸培新，2003)。無疑，對旅游用地的間接使用價值、選擇價值、遺贈價值和存在價值的計量存在技術上的困難，這使得人們只能根據能確認的土地價值來界定和執行旅游用地產權。同時，我國上一輪土地利用總體規劃(1997—2010年)屬于控制性規劃，采用自上而下的規劃方法，平均分配，規劃的核心是保護耕地。對旅游用地的界定在規劃方案中是以復區的形式給予認定的，旅游用地幾乎被忽略了。土地是旅游資源的主要部分，目前，關于旅游用地的立法或規定有的已經不適應當前土地制度改革的進程及旅游業的發展需要，導致旅游用地的界定和實施行為即旅游用地的排他性占有、使用、收益、分配的成本提高。如圖4MC曲線上移。產權殘缺導致ABE2E，收益不能歸土地產權所有者和經營者，同樣會引起對公共租金的掠奪、尋租、政府官員的腐敗等，從而產生資源配置的帕累托無效。

當執法努力有偏向時，MC1向上移至MC2，產權均衡點從E1移至E2，于是產生了如圖4R2R1E1E2的公共域，這種情況構成了第二層次的產權殘缺，這些殘缺的權利直接構成資源配置無效。

三、旅游用地產權殘缺的資源配置效應

旅游用地產權殘缺將產生公共域，對公共域租金的競爭行為將導致資源配置的無效率。主要表現為旅游用地供需矛盾、旅游用地與農用地配置失衡、旅游用地內部結構失衡等。

(一)旅游用地需求與供給矛盾突出

旅游業目前已發展成為全球最大的產業之一，國際上許多國家和地區及國內的許多省區市都把旅游業定位在主導或支柱產業上，紛紛實施旅游脫貧、旅游興市、旅游興省等發展戰略，為此而積極挖掘境內的各種旅游資源，不斷開發新的旅游景點，改建或擴建舊景區，修建人造景觀并完善基礎設施。而旅游必須依托于土地，旅游建設項目的大量增加勢必占用大量的土地(包括耕地)。

在現行農地制度安排下，農地承包經營權受讓受到諸多限制，政府控制農地所有權交易市場，由此引發的農戶承包經營權的不完全性必然降低農地的交易價格，使農地的承包經營權的交易價格不能真正反映農地的稀缺程度，農戶農地承包經營權轉讓收益也會因此下降，進而減少農地市場交易，農地的市場流轉機制不能正常發揮作用，使得一些擁有旅游資源的農地不能轉為旅游用地，資源浪費，旅游用地供給短缺。

(二)旅游用地與農用地配置失衡

在我國，土地規劃的核心是保護耕地，嚴格控制建設用地的增長，特別是控制建設占用耕地增長。對旅游用地的界定在規劃方案中是以復區的形式給予認定的，旅游用地幾乎被忽略了。旅游景區(點)的開發一般是依托國有土地或集體土地中的很小部分進行的，一般景區(點)的核心范圍都較小，其周邊被其他類型的集體土地包圍，甚至是農用地包圍。有的景區(點)的土地資源是以租賃的方式來進行開發利用的，這種受控于周邊環境狀況，使許多景區(點)的核心部分與周邊土地只有一墻或一柵之隔，旅游管理非常困難。此外，還有少數景區(點)特別是世界文化遺產景區(點)在其保護范圍之內，或緩沖區內還有不少居民點，其中涉及農民建房或拆遷的矛盾，旅游部門難以自行解決這些問題。由于土地資源使用權與所有權的交雜，旅游景區(點)與周邊農民發生爭執的案例常見，甚至危害到游客的安全。

(三)旅游用地內部結構失衡

由于土地一級市場中的地方政府買方壟斷和二級市場中地方政府賣方壟斷。旅游用地是具有公益性的和最有效益的用地，其單位產出在所有用地類型中是最高的。地方政府在GDP偏好引導下，一直忽視旅游用地在開發利用過程中存在的很多突出問題。從上述分析可知，旅游用地存在第一層次產權殘缺和第二層次產權殘缺，致使旅游用地經營者所有權的排他性不強。而不同的制度安排下旅游用地的開發程度不同，在完全產權的條件下，旅游用地開發的潛在生產函數為r*=f(L*,k*)，，其中，L*，K*為充分就業勞動和資本。旅游用地既得到充分開發，又保證了資源利用的可持續性。但在現有的制度安排下，旅游用地的開發大大超過潛在水平y(＞y*)。

如圖5所示，X軸表示不同制度，y軸表示旅游用地的開發水平，由于現行的產權制度造成了產權的不完整，旅游用地的開發大大超過潛在水平y＞y*。旅游用地的過度開發造成了許多人為的破壞，如破壞性地開挖山體、超負荷開發水系、占用耕地建設旅游設施、在生態保護區修建不協調旅游景觀等。

另外，旅游用地的開發是獲利性較強的項目，一些政府片面地追求經濟效益，缺乏對旅游用地使用的監督和規劃。旅游用地所有者所有權被制度性虛設，即剩余索取權和剩余控制權的剝奪，也沒有監督可持續利用旅游用地的利益動因，旅游用地的開發商在旅游用地承包期內采取短視的、機會主義行為。如無節制地開發利用當地旅游資源，為旅游搞旅游，不重視綜合治理，忽視文物古跡的歷史價值和生態效益，致使生態旅游資源環境的嚴重破壞和資源退化問題日益嚴重。有關統計資料表明，在已開展生態旅游活動的全國自然保護區中，有24％的保護對象受到損害、11％的旅游資源退化、44％的自然保護區存在垃圾公害、12％的出現水污染、3％的有大氣污染。嚴重污染和人為破壞旅游環境使我國旅游景區(點)的土地利用難以持續利用，從而旅游業難以持續發展。

(四)旅游用地產權殘缺的收入分配效應

產權殘缺者收益會減少，權利的新獲得者收益會增加。當旅游用地的相對價值發生變化時，與增加了的價值相關的使用權、轉讓權、收益權被法律強行界定給了國家，這些收益實際上就處于公共領域中。農地征用中較低的補償和較高的出讓價格，使地方政府及旅游開發商在土地征用中獲得了很高的收益，而旅游者面對市場價格的上升而相對購買力減弱。此外，在巨大經濟利益驅動下，不少地方政府忽視了旅游資源作為一種公共產品社會職能的發揮，在風景名勝區大舉興建一些高檔、豪華別墅群、度假村等。如果我國風景名勝區的核心區域都被私人占有，這必將關系到我國公共資源的合理分配，直接影響我國廣大普通人民的生活和消費，從法律和道義上都失之公平。

四、結論與政策含義

政府及法律對產權束中部分權利的強制性刪除、限制會導致第一層次產權殘缺。當法律不足以保證公平有效的執行，會導致第二層次產權殘缺。如果殘缺了的權利沒有被專有地賦予另一有行動能力和行動意愿的主體，則這些權利將在事實上處于公共領域，其租金將趨于消散。在我國，法律對旅游用地建設時的使用權與交易權進行了限制和刪除，造成了旅游用地的第一層次殘缺；在執法不嚴、政府干預執法背景下，旅游相關主體的權利面臨第二層次產權殘缺。

旅游用地產權殘缺產生了較為嚴重的收入分配效應和資源配置效應。要扭轉產權殘缺所帶來的負面影響，旅游用地的合理利用政策分析如下：

1強化旅游用地立法

關于旅游用地的立法，主要有《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》、《風景名勝區管理暫行條例》等幾部法律中的一些條款有所涉及。這些規定有的已經不適應當前我國土地制度改革的進程及旅游業的發展需要，有的過于簡單，因此有必要制定有關旅游區土地利用的具體規定來保證和規范當前快速發展的旅游用地，防止旅游資源被破壞。

2完善旅游用地土地規劃

在以往的土地規劃中，基本沒有重視旅游用地項目。土地規劃要重視目前的產業發展態勢，旅游業是未來的強勢產業，制定土地規劃時要充分考慮規劃區的旅游用地問題，特別是要以旅游用地、公共用地為主。在方向上，要為旅游規劃用地問題做出明確的預見性規劃，充分考慮旅游用地的特殊性，為旅游業將來發展中出現的各產業爭地矛盾做好預見性規劃，為將來旅游區的土地利用規劃留有余地，避免旅游業在發展過程中產生瓶頸現象。

3制定并實施科學的旅游區規劃

從整體上規范旅游資源開發的規模、項目的投資及旅游產品的宏觀調控。首先，在我國各地區，包括那些非專統旅游區，最大限度開發本地自然、文化、歷史等旅游資源的同時，也應當保護旅游資源，促進旅游業的可持續性發展。其次，要把旅游地的旅游業建設納入到旅游地的總體發展規劃中，正確處理城鎮規劃、土地利用規劃與旅游發展總體規劃的關系。旅游地的開發應進行總體規劃，合理設計旅游產品，實現旅游產品多樣化。要嚴格執行經依法批準的旅游規劃，維護旅游規劃的權威性、連續性，不允許任何單位和個人隨意改變規劃。第三，各地旅游區開發都應進行綜合規劃，合理設計景區旅游產品，盡量做到長、中、短線相結合，實現旅游產品多樣化，正確處理旅游產品開發中的規劃與產品策劃之間的關系。同時，也要周密規劃旅游地的基礎設施配套，科學確定各地旅游資源開發規模，有計劃、有步驟地推動地方旅游業建設。

4實行用地來源多途徑化及統一管理

篇（4）

傳統的土地利用規劃往往過多地追求經濟的增長，建設用地規模不斷擴大，城市的數量不斷增加。這種外延式和粗放式土地利用模式，消極后果也逐步顯現：耕地面積大幅減縮，糧食安全成為核心問題；土地的生態效益被忽視，生態環境的破壞已經超出了環境容量的承受范圍，引發了諸多環境問題。這些問題都需要在新的土地利用規劃中得以解決，然而如果繼續沿用傳統的規劃理念，土地的低效配置在所難免。

眾所周知，當前，我國正處在構建和諧社會的關鍵時期，而和諧社會的發展觀則是以人為本的思想理念，這就要求我國新一輪的土地利用規劃修編中，也必須引入并強化這種規劃理念，使該輪的土地規劃特點鮮明、立意獨特并且能夠行之有效。筆者認為，土地利用規劃中以人為本思想理念的定位應該體現在以下方面：

公眾參與的土地規劃

在發達國家（如加拿大）土地利用規劃規程中有關公眾參與的解釋是，同規劃區有關的公民親自參與規劃過程，而不是只對已定決策做出反應?？梢姡巹澋墓妳⑴c不僅包括了參與范圍、參與人員、互動過程及參與結果，更重要的它不是一種事后的參與，而是貫穿在整個規劃編制和實施中，其最終是讓具有法律效率的規劃文件成為社會各階層在謀求自身利益時必須遵守的共同“契約”。

與發達國家相比，當前我國在土地利用規劃中的公眾參與還處于初級階段，即完全被動接受階段。規劃部門只是將規劃方案通過運用展覽、街頭宣傳、新聞媒體、網絡等方式進行宣傳，以激發公眾的參與愿望、了解自己生活的社區和城市發展的前景及一些相關的政策。顯然這還不是真正意義上的“公眾參與”。可喜的是，在新一輪的土地利用規劃修編中，我國的公眾參與正在由完全的被動式參與逐步轉為受約束的嘗試階段。公眾開始主動反映現實問題，其中包括揭示在土地利用規劃的某些內容中存在的潛在矛盾和復雜的利益沖突以及某些不公平現象，并提出好的建議。公眾參與受到政府的鼓勵，但尚缺乏完善的法制約束，公眾參與的方式處于探索階段，有待于進一步的引導和完善。

可持續發展的土地規劃

在 1987年4月，聯合國世界環境與發展委員會在《我們共同的未來》報告中，首次詮釋了“可持續發展”的概念，強調人類的發展，應該“在不危及后代人需求的前提下，尋求滿足當代人需求的發展途徑”。之后，在 1992年 6月巴西里約熱內盧“環境與發展”大會通過的《21世紀議程》，使可持續發展這一概念在全世界范圍內廣泛傳播和應用。可持續發展可以定義為：“既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成危害的發展”。

可見，可持續發展的核心是人的永久發展，強調的是代際間資源公平分配和利用的觀念，包含了深刻的“以人為本”理念。反映在土地利用規劃上，則是要求通過制定土地利用的各項規劃，使有限的土地能夠持續滿足人們日益增長的需求，簡言之，就是達到土地供需的持續平衡。我國當前新一輪土地利用規劃編制中，在繼續加強耕地保護力度的基礎上，提出了節約集約用地的戰略要求，應當說，這是通向土地可持續利用的有效途徑。通過對土地資源的節約集約利用，可以減少對后備資源的開發和利用，給后代人留下開發資源的空間，體現土地資源代際間的公平。所以，新一輪土地規劃應當以節約集約利用土地為核心，體現對經濟社會發展和城市布局規劃的影響和制約作用。

秉承傳統文脈的土地規劃

在社會發展進程中，一些特殊形態的用地，尤其是古文化用地，由于其獨特的地理位置和固有的民俗風情，經過提煉、沉淀形成了這些地方獨特的地域功能和傳統文脈特色，且往往體現在建筑物形式、土地布局和當地社群生活中。這是我國民族傳統文化的寶藏。

現實中，一些地方片面理解和追求現代化，追求土地的經濟效益，將原來的古文化用地轉變為商服用地，使傳統文化遺存遭到嚴重破壞，違背了以人文本的規劃理念。因此，新一輪土地利用規劃，尤其是對旅游城市和古鎮用地做規劃時，應該注重保留地方特色，保持當地傳統的建筑風格和用地布局，充分認識和考慮人們對傳統文脈的濃厚情感，使土地的布局更加人性化。

綠色生態的土地規劃

篇（5）

早在二千多年前，我國古代學者管仲即認為“地者，成物之本源，諸生之根菀也?！彪S著社會生產力的發展和學習技術的進步，人們對土地的認識和理解也逐步加深。例如從農業生產活動者發現，農作物不限于與土壤或地貌的發生關系，而是與某個地段的整個自然環境發生關系；從事房地產開發者發現，建筑房屋及修建各種其他工程，不能只限于考察地貌，還要考慮氣候、排水、地表和下水文特征以及動植物的美化等；從事旅游地規劃設計的人們則認為，對目前的土地狀況需要進行管理，用好每一寸土地。下面，我們就盤縣灑基鎮土地規劃做如下分析。

一、灑基鎮基本情況概述

二、土地利用中存在的問題

從土地的數量上分析，土地資源的人均占有量少，土地供需矛盾尖銳。人均占有總土地面較低，隨著人口的迅速增加，耕地的不斷減少，人地矛盾、吃飯和建設的矛盾將會更加突出。如解決不好，將直接制約我鎮經濟的發展和人民生活水平的提高。從地的質量上來看，全鎮的土地，特別是耕地，質量差，土層淺薄，坡耕地比重大，水土流失嚴重，優質耕地數量少，中低產田上比重大，耕地肥力差，糧食單產水平低。從土壤形成的條件看，由于我鎮地貌類型重雜多樣，具有明鮮的地域差異，因而對土壤與環境之間物質及能量的分配有較大影響。從土地后備資源情況看，我鎮后備資源缺乏，數量少，質量差，難以利用。近二十年來，耕地面積雖然在逐年遞增，但實際上增加的耕地是陡坡開墾擴大的耕地面積，良田好土卻在不斷減少，如開礦、建磚瓦窯、建焦化爐、修鄉村公路，農民建房等等一切用地，形成了人口和資源的尖銳矛盾。

三、解決當前問題的對策

土地利用的潛力和矛盾，用什么方法來解決一直是我們思考的問題。雖然在土地利用方面存在一些問題，但是，事物都是一分為二的，我鎮也有其自身的優勢，只要進行合理的宏觀調控，加大管理的力度，依照土地管理法律法規，合理安排，合理用地，土地就一定能夠得到合理的利用。

必須按土地利用總體規劃，合理布局，統一安排，按國家規定的建房面積去規劃，各企業用地也必須合理規劃，只要進行合理宏觀調控，就能充分發揮市場對土地資源的配置作用，全面分析，揚長避短、克服缺點、發揮優勢，調動各方面的積極性，加強科技投入，實施工程措施與非工程措施相結合，許多土地問題都可以轉化成巨大的潛力，成為我鎮經濟發展的推動力。

我鎮主體農業特色明顯，本鎮地處云貴高原的過渡地帶，鎮內地型復雜，小區氣候變化明顯，為主體農業的發展提供了條件。如有豐富的礦產品資源，又是以煤炭資源開發為主的工業鎮，自上世紀六十年代以來，國家大量投資開發，建成了盤江礦務局的下屬——土城礦國有大企業，帶動了我鎮的地方工業、鄉鎮企業、交通運輸、集鎮貿易和第三產業的發展，也促進了附近農村種植業和養殖業的發展，使我鎮土地的經濟效益得到了提高。

加強土地利用規劃的管理目標，為充分合理利用土地資源，促進我鎮的經濟發展，必須全民動員，從政府機關以及各個行業單位都明確土地的重要性，是關系到子孫后代的吃飯問題，生存一天都得要吃飯，所以上述談到的問題各級政府以及全民都要高度重視，認真貫徹執行“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實加以保護耕地”的基本國策，堅持耕地總量動態平衡的目標，制定基本農田的保護，嚴格控制非農建設占用基本農業田。

參考文獻

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[2]朱博.我國土地整理的對策與建議[J].牡丹江師范學院學報（自然科學版）. 2008（02）

篇（6）

National forest park planning of land use in the compatibility of control

Pan Yudao，Song Xin

（Guizhou forestry survey and design co.， LTD，Guiyang 550000，China）

Abstract： National forest park in the cultural resources and natural resources play a role of effectively protect， If not reasonable of land use of national forest park， Failure can lead to national forest park planning， waste of land use and environmental issues， Etc. The analysis in this paper， From the compatibility of land use control， Control way of its feasibility.

Key words： National forest park planning； Land use； Compatibility of control

國家森林公園不僅可帶動旅游業的發展，還可帶動經濟與環境保護的作用，其在國內外主要以資源保護、土地利用與旅游開發進行研究。國家森林公園的土地利用研究者通常以非旅游領域的學者身份，從利用的角度對土地進行研究，選擇坡向、地形、游道距離、坡度與重要景點距離等，通過地理信息系統對國家森林公園旅游景點選址與適宜性進行分析研究，但是到目前為止，對其規劃中土地利用控制的研究相對較少。因此，本文分析土地利用兼容性在國家森林公園規劃中的控制方法，這對于旅游用地具有深遠的意義。

1、土地利用的總體重要性

土地利用包含城市建筑用地、森林用地、旅游用地等幾個最重要的方面，其中國家級森林公園建設總用地不應超過森林公園陸地面積的2%。在城市總體規劃當中，城市人民政府根據社會經濟規劃、城市自然環境、現狀特點、資源條件進行統籌兼顧與綜合部署，確定城市發展方向與發展規模，從而實現其經濟效益與社會效益，確保土地利用的合理性。

旅游規劃首先要以人為本，堅持以科學發展觀為指導思想。統籌城市旅游、區域旅游的總體發展，特點是考慮土地利用的合理性與針對性，實現土地節約性經濟最大化的目的。

土地利用規劃。土地利用總體規劃是通過一定時間與區域規劃，當地政府以長遠發展為目標，根據當地自然環境、當地社會條件及當地經濟發展狀況及因素，統籌安排土地開發、土地利用、土地整治及土地環境保護。

國家森林公園要遵循因地制宜、可持續發展、結合保護與開發、整體效益、協同發展五個主要原則，以生態、旅游經濟理念、可持續發展為依據。同時，國家森林公園規劃要體現人文關懷，為當地人民創造休閑度假空間、娛樂空間、森林科普空間以及農業觀光空間等綜合性天然戶外活動場所。

城市建筑規劃、旅游規劃總體、土地利用規劃、國家森林公園等都是緊緊圍繞著土地利用，從上面看出土地利用是其中最為重要的基礎及因素。因此，土地利用兼容性控制一定要通過科學合理的考慮與規劃，才能體現節約型、生態型、經濟型的國家森林公園。

2、土地兼容性控制途徑

2.1健全旅游用地分類系統

隨著我國城鎮化建設的不斷擴大，土地規劃主要使用1984年《土地利用現狀分類及其含義》與《城市用地分類系統》，經過長期的發展，不僅使土地規劃缺失，還導致旅游用地邊緣化。由于土地分類各異，無法集中與統一，導致國家森林公園規劃與土地利用不協調，造成兩者土地分類不兼容。隨著我國城鄉一體化的不斷深入，我國國土資源局頒布了《土地利用現狀分類》的政策，通過該政策，國家森林公園可在土地分類的基礎上，根據規劃實際情況與條件，重點細化與創新增減國家森林公園用地類型，不僅為旅游用地的兼容性控制提供科學的依據，還促進旅游業的發展。比如對旅游用地進行規劃時，可將服務住宿用地細分為星級酒店用地及度假村用地等。

2.2規范國家森林公園用地評價系統

我國森林用地評價系統較為傳統，已經適應不了現代化國家森林公園的發展需求，而其規范依據主要參照《中國國家森林公園風景資源質量等級評定》與《森林公園總體設計規范》，兩個規范依據對森林旅游資源與開發條件的評價過于偏重，而對其用地規范未做出詳細要求。因此，在現有國家森林公園規劃中普遍存在以風景資源評價為中心，土地評價失去主體地位，最后導致國家森林公園管理土地結構與土地利用功能無法銜接等問題。

2.3有效控制國家森林公園區域化

國家森林公園區域化是指按國家森林公園功能劃分土地利用，從而確保各個功能區滿足功能要求，保證功能區內與功能區外的土地利用保持兼容。游覽區一般是作為國家森林公園空間布局的中心，從而協調各功能系統，體現各功能區特點與保持總體協調。在國家森林公園建設中，相鄰地塊不兼容且互相制約，比如在國家森林公園增加功能時，會導致相鄰地塊的功能減少或價值降低。因此，在土地利用兼容性控制的問題中，可通過國家森林公園功能區劃分與空間布局作為控制途徑。

3 結束語

綜上所述，土地利用兼容性控制在國家森林公園規劃中顯得尤為重要，當前，我國土地資源越來越少，只有合理利用及嚴格控制土地兼容性才能使我國土地資源實現可持續發展，隨著城鎮化建設進程的進一步加快，對森林公園土地利用兼容性的探討極其重要。

【參考文獻】

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篇（7）

[摘 要]旅游規劃關系到旅游業的可持續發展，旅游規劃的編制和實施需要法律的保障。本文主要運用法律解釋學的方法，針對旅游規劃

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篇（8）

一、協調依據

****省國民經濟和社會發展規劃（以下簡稱發展規劃）、《****省土地利用總體規劃》（以下簡稱土地規劃）和《****省域城鎮體系規劃》，是政府指導、協調其他各類規劃的主要依據。發展規劃確定全省經濟社會發展總目標、具體項目以及建設時序，城鄉規劃的編制必須依據發展規劃，并與土地利用總體規劃相銜接。城市總體規劃確定的建設用地規模、范圍必須與土地規劃確定的城市建設用地規模、范圍保持一致。發展規劃和其他各類專門性規劃確定的具體建設項目，必須服從土地規劃和城鄉規劃的建設用地安排。各類專門性規劃必須服從城鄉規劃的統一要求，體現城鄉規劃的基本原則。

二、協調方式

（一）通過修編城鎮體系規劃進行協調。省建設規劃主管部門要根據全省****盡快修編《****省域城鎮體系規劃》，并積極開展滇中、滇西、滇南等城鎮群規劃工作。各州(市)人民政府要依據本級發展規劃，盡快修編各州(市)城鎮體系規劃。城市規劃區范圍外的區域性重大建設項目，必須符合城鄉規劃確定的布局和原則。

（二）通過近期建設規劃進行協調。近期建設規劃是落實城市總體規劃的重要步驟，是城市近期建設項目安排的依據。全省尚未開展近期建設規劃編制的縣(市、區)，要以發展規劃為指導盡快編制近期建設規劃。已編制近期建設規劃的縣(市、區)，要根據發展規劃的要求對原規劃進行調整修編。近期建設規劃要合理安排各類規劃建設項目用地，并提出相應的規劃要求。城市規劃區范圍內所有建設項目，包括工業、交通、旅游等項目，其選址和布局必須服從近期建設規劃的要求。

（三）通過核發選址意見書進行協調。按照規定須有關部門批準或者核準的建設項目，并以劃撥方式提供國有土地使用權的，建設單位在報有關部門批準或核準之前，應當向項目所在地建設規劃主管部門申請核發選址意見書。各級建設規劃主管部門要嚴格執行國家建設部等9部委《關于貫徹落實〈國務院關于加強城鄉規劃監督管理的通知〉的通知》、建設部《近期建設規劃工作暫行辦法》和《關于加強區域重大建設項目選址工作，嚴格實施房屋建筑和市政工程施工許可制度的意見》等文件規定，建設項目不符合近期建設規劃要求的，不得核發建設項目選址意見書。城市建設項目在報投資主管部門審批之前，必須先由建設規劃主管部門提出項目選址審查意見；沒有建設規劃主管部門核發的《建設用地規劃許可證》，土地部門不得提供土地；沒有建設規劃主管部門核發的《建設工程規劃許可證》，有關商業銀行不得提供建設資金貸款。其中，跨2個以上州、市的區域通和基礎設施項目選址意見書，由省建設規劃主管部門直接核發。

（四）通過規范土地出讓進行協調。城市規劃區內的土地利用和各項建設必須符合城市規劃，服從城市規劃管理。在城市、鎮規劃區內以出讓方式提供國有土地使用權的，在國有土地使用權出讓之前，城市或縣城鄉規劃主管部門應當依據控制性詳細規劃，提出出讓地塊的位置、使用性質、開發強度等規劃條件，作為國有土地使用權出讓合同的組成部分。未制定控制性詳細規劃即出讓國有土地使用權、規劃條件未納入國有土地使用權出讓合同或在國有土地使用權出讓合同中擅自改變規劃條件的，該國有土地使用權出讓合同無效；對未取得建設用地規劃許可證的建設單位批準用地的，由縣級以上人民政府撤銷有關批準文件；占用土地的，應當及時退回；給當事人造成損失的，依法予以賠償。

（五）通過審核人口和用地規模進行協調。通過省發展改革委、建設廳、國土資源廳共同審核各縣(市、區)城市總體規劃人口和用地規模來協調發展規劃、城鄉規劃和土地規劃。

三、保障措施

篇（9）

土地利用規劃是對土地資源及其利用方式的再組織和再優化過程。土地利用規劃方案的實施,必然會打破區域內土地資源的原位狀態,對區域內的水資源、土壤、植被、生物等環境要素產生許多直接或間接、有利或有害的影響,從而使得土地生態系統對人類的生產、生活條件產生正向的或負面的環境效應。為了預防有缺陷的土地利用規劃的出臺和實施對環境造成不良影響,迫切需要在編制土地利用規劃時對規劃區與土地利用有關的環境影響進行科學研究,為土地利用方式選擇和土地利用分區布局提供科學的依據,同時為環境保護和經濟發展綜合決策提供有效的技術支持,促進地區土地資源持續、協調的利用

1.1土地利用規劃對生態環境有著深遠的影響

土地利用規劃是一種綜合性的用地規劃,涵蓋各業用地,是合理配置和利用土地資源的重要手段,與生態環境保護與建設息息相關。不合理地開發利用土地資源可能會引發消極的環境影響,如陡坡地開墾可引發或加劇水土流失,從而引發泥石流、滑坡等地質災害;圍湖造田縮小湖面面積會增加洪澇災害發生機率和程度;對某些水面、荒草地的開墾會破壞濕地或野生動物棲息地,對保護生物多樣性造成負面影響;在水資源緊缺的地區,城鎮用地、耕地和園地面積的增加,導致生活用水、工業用水和農業用水的激增,加速了水資源的耗竭;非農建設會導致高質量農地的損失;大面積的城市化可能會降低景觀的異質化程度,降低景觀的抗干擾能力。而合理的土地利用規劃會對環境產生積極的影響,如土地整理復墾可以增加農地數量,提高植被覆蓋率,從而改善生態環境;增加生態建設用地的供應,可以促進生態系統的保護與建設等。

1.2中國嚴峻生態環境問題多與土地利用有關

多年以來,國家和政府為改善生態環境做出了巨大努力,取得了很大成績。但是,中國的生態環境保護的形勢依然嚴峻,生態建設的任務依然繁重。主要表現在:(1)水土流失面積仍在不斷擴大;(2)土地荒漠化面積繼續呈擴展趨勢;(3)水資源緊缺且開發利用不合理;(4)濕地保護力度不夠;(5)生物多樣性受到嚴重威脅,區域生態能值下降;(6)不合理開發利用導致耕地質量退化,數量減少等等。這些問題與我國的土地利用有著十分密切的關系。規劃中做環境影響評價的重視程度不足,同時缺少規劃實施過程中的環境跟蹤影響評價,在一些重要工程中環境問題最突出的階段就是在實施過程中,如土地平整過程中對優質表層土壤的保護,對區域內原生態環境的破壞能否恢復的問題;對綠化破壞的問題,對空氣環境和水環境的影響的科學合理的跟蹤評價。

1.3土地利用規劃對生態環境的保護與建設考慮不夠

近幾十年中國的經濟發展實踐證明,相對于具體的建設項目來說,政府及有關部門制定的政策和規劃實施后對環境的影響更加巨大和持久,范圍更加廣泛。土地作為一切人類活動的載體,在整個生態系統中起著舉足輕重的作用。土地利用在很大程度上決定了施加于環境的壓力。它與環境的脆弱程度一道,決定了環境的質量。

土地利用結構與布局調整、土地整理復墾開發等土地利用活動對環境的影響是長期性的,累積性的,有時是不可逆轉的。不合理的土地資源開發利用可能會引發消極環境影響。比如:(1)陡坡地開墾為耕地可能會引發或加劇水土流失,或引發泥石流、滑坡等地質災害;(2)圍湖造田縮小湖面面積可能會增加洪澇災害發生幾率和程度;(3)對某些水面、荒草地的開墾可能會破壞濕地或野生動物棲息地,進而對保護生物多樣性造成負面影響;(4)在水資源緊缺的地區,增加城鎮用地(生活用水和工業用水增加)、擴大耕地和園地面積(農業用水增加)可能加速水資源的耗竭;(5)非農建設可能會導致高質量農地的損失;(6)土地利用的空間布局不當可能會導致生物群落生境的破碎化和島嶼化;(7)大面積的城市化可能會降低景觀的異質化程度,從而降低景觀的抗干擾能力和穩定性,等等。

當然,合理的土地利用規劃也會對環境產生積極的影響,例如:(1)土地整理復墾可以增加農地數量和植被覆蓋,改善生態環境;(2)生態建設用地的供應可以促進生態系統的保護與建設,等等。

開展土地利用規劃環境影響評價的意義在于為國家和各級人民政府的環境保護和經濟發展綜合決策提供技術支持,提高土地利用規劃的科學性和合理性,使之成為真正的為可持續發展服務的規劃。

2我國土地利用環境影響評價中存在的問題

2.1土地利用變化對環境效應的研究需要加強

土地利用變化對環境效應的研究主要集中在微觀和小流域尺度上,考慮較多的是土地利用、土地覆蓋變化對氣候、土壤、水量和水質等不同尺度生態系統的影響。但這些成果較難應用于大尺度區域。

2.2現行的土地規劃環境影響評價有待完善

現行的土地規劃環境影響評價存在很多問題,亟需改善:

(1)土地利用規劃的環境影響評價及其經濟學分析研究的內容、范圍、程度和體系有待廓清。

(2)土地利用規劃的環境影響機理,環境影響主體、環境影響源、環境影響受體,規劃內容及其控制系統與環境之間的作用機制等基礎性問題需要做深入的研究和闡釋,否則,土地利用規劃與其他規劃、其他戰略的環境影響評價就會沒有區別,因而也就失去獨特的涵、失去評價的意義。

(3)土地利用規劃環境影響的評價主要應評價的環境要素構成及其評價的重點需要科分析。

(4)土地利用規劃環境影響的評價理論和評價方法體系如土地規劃環境影響識別理論方法、土地規劃環境影響預測理論方法、土地規劃環境影響評價的分析綜合理論方法、土利用規劃環境影響評價指標體系構成、土地利用規劃的內容體系構成等需要系統研究。

(5)各種尺度的土地利用規劃、土地利用總體規劃、土地利用專項規劃的環境影響評內容、評價要求、評價原則、評價方法、評價程度如何都待解決。

(6)土地利用規劃環境影響評價的工作方法、工作程序、土地利用規劃環境影響評價技術要求、土地利用規劃環境影響評價的標準規范、土地利用規劃的管理體系等也都需盡快探討。

另外,需要注意的是,我國的規劃體系與國外的規劃體系是極其不同的,我國以部門或者行業為主,從全國到省(市)、地區(市)、縣(市)、鄉鎮,按行政級別層層分解制定,級級審定和同步執行,規劃除了技術性外,行政性很強,在國外,特別是西方發達國家很難找到對應物。而且,目前國內外土地規劃環境影響評價研究成果大多是對其中的個別問題的理論探討,結合土地利用規劃實際內容的理論研究不多,實踐研究的案例更屬鳳毛麟角,可以說土地利用規劃環境影響評價理論尚未成形、方法尚很粗糙。針對我國獨特的土地利用規劃體系內涵的環境影響評價理論方法體系尚處于探索階段,研究成果非常少。

2.3對有關預防和減輕不良環境影響的對策和措施研究非常少

“根據預測和評估結果,針對規劃的具體情況,提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施”,這是環評法規定的開展戰略環評的主要內容之一。但是縱觀國內外有關戰略環評的研究報道,只有在環評結果中要求有此內容,具體通過什么方法來生成要求目標所需的策略,目前缺乏這方面的專門研究。

此外,我國土地開發規劃資源環境評價的調控機制,評價方法指標體系也有待于進一步深入完善。土地利用規劃環境影響評價面對的問題非常復雜,需要我們針對土地可持續利用,熟悉土地利用規劃理論方法,評價分析土地利用規劃影響的環境質量變化。基于這樣的認識,在研究過程中,針對土地利用規劃環境影響問題,充分吸收環境科學、自然環境保護、可持續理論、土壤科學、森林資源學、旅游資源學、地質環境學、生態學、景觀生態學、水資源水環境學、經濟學等相關學科的研究成果,進行細致地分析和綜合。

3結語

到目前為止,規劃環評的評價方法及評價指標體系還沒形成統

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2實施管理成效分析

2.1土地規劃實施監督政策管理目標成效分析

江西省于2012年4月編制《江西省土地利用總體規劃修編與第二次土地調查成果銜接后的調整方案》（以下稱《規劃銜接方案》）對《江西省土地利用總體規劃（2006－2020年）》進行補充完善?！兑巹濄暯臃桨浮穼Σ糠挚h、鄉級規劃主要控制指標或布局進行了局部調整。一是優先安排結構性調整。規劃新增建設用地總量不增加的前提下，對部分地區的新增建設用地指標進行結構性調整，將部分節余且暫不使用的交通水利用地及其他建設用地指標調整到城鄉建設用地。二是市域范圍內縣與縣之間局部調整。在本設區市范圍內，允許矛盾突出的個別縣（市、區）耕地保有量或基本農田保護面積作微調，縣級新增建設用地指標在縣與縣之間作適當調整。顯然，江西省現行土地利用總體規劃調整修改次數為一次，修改原因是與第二次土地調查成果銜接。說明江西省現行土地利用總體規劃并非擅自修改擴大建設用地規模和改變建設用地布局，降低耕地保有量和基本農田保護面積。而規劃調整修改符合法定條件，調整修改程序符合要求，嚴格按江西省土地利用總體規劃修改或調整審批政策執行。

2.2土地利用發展戰略政策管理目標成效分析

江西省現行土地利用總體規劃實施以來，取得的經濟效益明顯。向莆鐵路、滬昆客運專線（江西段）、德興至南昌高速、濟南至廣州高速瑞金至尋烏段等重大基礎設施用地得到切實保障。城市建設有序進行，經濟水平快速增加。（1）GDP、固定資產與建設用地增長彈性系數：2006～2012年江西省GDP與建設用地增長彈性系數為4．05，固定資產投資與建設用地增長彈性系數為6．39。（2）GDP、固定資產與城鄉建設用地增長彈性系數：2006～2012年江西省GDP與城鄉建設用地增長彈性系數為3，固定資產投資與城鄉建設用地增長彈性系數為4．73。

2.3新增建設用地管理政策目標成效分析

（1）計劃管理。規劃實施以來，江西省堅持節約集約用地，為全省新型工業化、城鎮化和農業現代化建設的推進提供了良好的土地資源保障，促進了經濟社會快速發展。近5年統計數據顯示，江西省新增國有建設用地的供地率達70．48％，利用率達58．41％，新增建設用地的供地率和利用率水平總體較好。計劃管理目標實現程度較好。（2）規劃管理。江西省有效控制了11個設區市、100個縣級、1493個鄉級的土地利用總體規劃的各項指標，指導了《江西省土地整治規劃》等多個專項規劃的編制，引導城市、交通、村鎮、能源、水利、旅游和生態建設等相關規劃的編制，規劃管理目標得以實現。

2.4耕地補充政策目標成效分析

造地增糧富民工程實施期間（2007～2011年），全省實施“造地增糧富民工程”建設規模16．9×104ha，新增耕地4．6×104ha，總投資43．1億元；城鄉建設用地增減掛鉤試點實施4年來，全省共批復11個設區市80個縣（市、區）250個增減掛鉤試點項目區，批復拆舊區總規模9300ha、預計補充耕地8100ha；建新區總規模8873ha、擬占用耕地5893ha，可凈增有效耕地面積2206ha；2012年工礦廢棄地復墾利用12個項目區復墾區，總面積704．7ha，可新增耕地150．4ha；2012年，低丘緩坡荒灘等未利用地開發利用試點，年均控制規模為2000ha。顯然，江西省現行土地利用總體規劃實施過程的耕地補充政策中各試點政策效果好，示范效果明顯。

3存在的問題及對策

3.1存在問題

（1）新的試點政策在土地利用總體規劃中未體現，造成試點政策實施較難，如：低丘緩坡荒灘等未利用地開發利用試點、工礦廢棄地復墾利用試點、城市低效用地再開發試點的項目區，未在土地利用總體規劃圖中布局，在報批時往往會因為不符合規劃而被擱置，導致新的試點政策在規劃實施中較難開展。（2）土地利用總體規劃編制過程對中央重大發展戰略預計不足，無法滿足中央重大發展戰略政策對土地利用的需求。（3）差異化土地管理政策不明顯，建設用地指標使用空間分布不均衡。（4）建設用地管理政策中缺乏建設用地管理與相關用地管理人員的切身考核體制，致使實際用地超出規劃目標規定。

3.2對策

（1）增加土地利用總體規劃修改條件，使試點政策和土地利用戰略政策變化成為土地利用總體規劃修改條件。（2）建立土地利用總體規劃實施的定期評估機制，定期評估土地利用總體規劃實施情況，及時了解土地利用總體規劃實施情況。（3）建立并規范土地利用總體規劃修改／調整動態機制，依據土地利用總體規劃實施評價結果及時對土地利用總體規劃進行修改／調整。（4）參考耕地保護責任體制，建立建設用地管理與相關用地管理人員的切身考核體制，嚴格控制建設用地增量。

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一、三規合一概念

將國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用規劃中涉及到相同內容統一起來，并落實到一個共同的空間規劃平臺上，各規劃的其它內容按相關專業要求各自補充完成，即為“三規合一”。

“三規合一”并非僅僅指一個規劃，主要指一個共同的空間，在規劃安排上互相統一，同時加強規劃編制體系、規劃標準體系、規劃協調機制等方面的制度建設，強化規劃的實施和管理，使規劃真正成為建設和管理的依據和龍頭。

二、背景研究

政策背景

1、2004年我國頒布實施的《中華人民共和國土地管理法》第二十二條：城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，應當與土地利用總體規劃相銜接，城市總體規劃、村莊和集鎮規劃中建設用地規模不得超過土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模。

2、2008年開始施行的《中華人民共和國城鄉規劃法》第五條提出：城市總體規劃、鎮總體規劃以及鄉規劃和村莊規劃的編制，應當依據國民經濟和社會發展規劃，并與土地利用總體規劃相銜接。

3、住建部2014年1月24日《住房城鄉建設部關于開展縣（市）城鄉總體規劃暨“三規合一”試點工作的通知》文件提出“以科學發展觀為指導，全面落實新型城鎮化的戰略要求，堅持以人為本、優化布局、生態文明、傳承文化的原則，按照城鄉一體、全城管控、部門協作的要求，編制縣（市）城鄉總體規劃，實現經濟社會發展、城鄉、土地利用規劃的“三規合一”或“多規合一”，逐步形成統一銜接、功能互補的規劃體系。

4、國家新型城鎮化規劃提出 “多規合一”――《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》2014年3月印發。提出：加強城市規劃與經濟社會發展、主體功能區建設、國土資源利用、生態環境保護、基礎設施建設等規劃的相互銜接。推動有條件地區的經濟社會發展總體規劃、城市規劃、土地利用規劃等“多規合一”。

地方實踐

2008年10月上海政府機構改革，原城市規劃管理局與原房屋土地管理局中的土地管理部門整合，組建上海市規劃與國土資源管理局，該機構的變革促成了2009年深圳市、武漢市的相關機構調整，“規土整合”一時成為2009年中國規劃管理領域和政府機構改革的熱點。

國家推進

2003年10月，國家發改委正式啟動了規劃體制改革試點，江蘇蘇州市、福建安溪縣、廣西欽州市、四川宜賓市、浙江寧波市和遼寧莊河市成為首批六個試點城市。使基層規劃能真正成為“國家規劃體系的支撐點”。

隨后，“三規合一”的改革試點陸續在國內部分省市展開：2007年，重慶市城鄉總體規劃獲批并被確定為全國統籌城鄉發展綜合配套改革試驗區，以此為契機，重慶市開始了統籌城鄉的規劃改革，2009年重慶市發改委開展了“四規疊合”綜合實施方案試點工作，除發展規劃、城市規劃和土地規劃外，生態環境保護規劃也被納入規劃協調的范疇，即空間開放的性質和強度要符合環境功能區劃的要求，更進一步的體現了規劃作為一個整體系統的開放性和協調性。

三、河南特色“三規合一”

1、以產業集聚區建設為基礎。

2009年4月，河南省委、省政府出臺了《關于加快推進產業集聚區科學規劃科學發展的指導意見》，對全省首批確定的180個產業集聚區進行調查，在掌握全省產業集聚區基本情況的基礎上，對產業集群生存狀況、發展條件、產業集聚區基礎設施、產業發展態勢進行對比分析，為省委、省政府制定產業集聚區發展政策，分類指導產業集聚區發展提供決策依據。

2、以“三規合一”為平臺，將產業集聚區規劃、土地規劃、城市規劃“三規合一”，這無疑是河南的創舉。河南省要求，一個產業集聚區不能超過3個主導產業，實現企業（項目）的集中布局。

3、以產城互動為依托。河南省通過產業集聚促進人口集中，依托城市服務功能為產業發展、人口集中創造條件，實現基礎設施共建共享，完善生產生活服務功能，提高產業支撐和人口聚集能力，實現產業發展與城市發展相互依托、相互促進。

四、鄭州市濱河國際新城存在的困境及建議

鄭州市濱河國際新城為中建（鄭州）城市開發建設有限公司建設開發的土地整理投資項目，位于潮河以南，107輔道以東，經南十五路及經南十四路以北，四港聯動路以西；政企合作，共同投資100億元，占地10.47平方公里。主要包括征地、房屋征收、居民/村民搬遷、拆遷安置補償、安置房建設、市政基礎設施建設、水系及土地平整等。

1、存在困境：

目前開發建設過程中尤其前期手續辦理：紅線圖、設計條件、“一書兩證”、土地證等因規劃/土地主管部門標準的不統一、規劃管理部門分管方向不同存在較多困難；此外規劃部門與土地部門焦點不統一導致部分土地無法出讓。

困境1――用地矛盾、沖突：兩個規劃中建設用地的未交集片區造成土地用途管制的沖突，易造成管理混亂。

困境2――邊界管理的矛盾：不同主體同一對象邊界的差異不同規劃編制主體采用不同基礎數據導致邊界偏差。

困境3――管控精度的偏差：城市總體規劃與土地利用總體規劃采用不同測量精度，導致行政界線偏差。

困境4――規劃管理矛盾重重：

難以科學決策――審批決策中缺乏科學評判的空間管理信息基礎；

土地利用總體規劃的基本農田保護范圍與城鄉規劃的建設用地沖突，使得審批決策困難。

審批管理效率低――項目申報部門間缺乏信息共享；

進行建設項目申報審批時，所涉及的各個部門間沒有共享足夠的信息，使得審批效率較低。

部門各自為政――各類空間事權界線不清，缺乏系統劃定。

困境5――部門利益不同，發展底線和焦點問題認識不一：環保――環境為重；國土――供地指標和基本農田保護；規劃――城市建設指標；工信――工業發展為重；旅游――旅游提升為重。

困境7――缺乏系統的空間管制措施：空間事權交叉處理缺乏依據――相互推諉；

空間管制要求缺乏系統全面梳理――未全覆蓋、難準確定位、標準不一仍然存在。

2、濱河國際新城的建議

從河南省實施“三規合一”的效果來看，以產業集聚區發展規劃為導向十分正確，但是經濟快速的發展超越了配套服務功能區域的發展速度。