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0 引言

建筑業是國民經濟的重要物質生產部門，它與整個國家經濟的發展、人民生活的改善有著密切的關系。我國正處于從低收入國家向中等收入國家發展的過渡階段，建筑業的增長速度很快，對國民經濟增長的貢獻也很大。

1 建筑企業成本管理特征分析

1.1 建筑企業成本管理的一般特點

首先，建筑企業不同于其它生產性企業，其產品為建筑產品。建筑產品隨設計圖紙變化而無統一標準，導致建筑企業的生產非標準化，一個建筑企業可能在存續期間都不會生產兩個相同的產品，而建筑產品所需材料成千上萬。因此建筑企業的成本管理，尤其是制造成本（以下稱成本）管理也就顯得無序可循，非常困難。

其次，建筑企業是項目導向型企業，而且項目的周期較長，短則一年，長則數年甚至十數年。因此，建筑企業的管理突出的表現為以項目管理為載體，以成本管理為核心。工程項目成本集中地反映了建筑企業進行施工活動的經濟效果，通過對工程成本的計算、考核和分析，可以反映企業的生產和管理水平。因此工程項目成本管理是企業成本管理的重要內容。

最后，進度、成本和質量稱為建筑項目管理的三大控制目標，三者之間相互依存、相互影響，形成一個辯證的統一體。工程項目控制的理想狀態是同時達到最短的工期、最低的成本和最高的質量，即實現總體價值最大化。因此，成本的管理必須要和進度、質量的管理密切結合，才能最終實現成本管理的目標。

1.2 企業成本管理與項目成本管理相互對立管理的特點

建筑企業具有明顯的雙重成本管理的特點。建筑業的生產特點使得建筑企業普遍實行項目管理制度，一個正常運行的企業一般同時設立數個項目部，每個項目部都由于其針對的建筑產品的獨特性而具備獨立性，每個項目部都是獨立的成本中心。因此項目的成本管理，包括成本預算、成本控制、成本差異比較一直都是建筑企業進行成本管理的重心。但是，建筑企業不僅僅是項目公司，項目有生命周期特點，而作為企業必須存續經營，因此企業層面的成本管理對建筑企業亦是同樣重要。如果說項目層面的成本管理主要解決成本中心的成本管理問題，企業層面的成本管理則主要解決企業全面成本管理、戰略成本管理問題。企業能否利用規模優勢，如何連結戰略與成本，如何實現全面成本管理等，這些都是企業在市場競爭中生存和發展的重要問題。

1.3 企業成本管理的分散性和項目成本管理的一次性特點

建筑企業的成本管理中心在各個項目部，而各個項目部的地點又因工程地點的不同而分散在不同的地點。這種分散性的好處是使成本管理中心與成本發生中心相一致，符合成本管理原則，但是也帶來了集中管理困難的問題，尤其是全國性的建筑企業由于項目分布廣，為了有效對項目管理而不得不花費巨額的管理費用。

另外建筑成本管理具有一次性的特點，建筑企業的生產方式是：固定的產品、流動的生產線。每個建筑項目都有自己的成本發生機制，針對項目的成本管理方法和制度有可能隨著工程項目的結束而結束，不再重復發生。從成本管理的角度，這種一次性不利于成本數據積累，不利于成本管理學習效應的體現。

2 建筑工程成本管理特征分析

對于成本，不同學術機構也從不同的功能角度給出了不同的概念。我國的企業財務通則第二十六條規定：“企業為生產經營商品和提供勞務等發生的各項直接支出，包括直接工資、直接材料、商品進價以及其他直接支出，直接計人生產經營成本。企業為生產經營商品和提供勞務而發生的各項間接費用，分配計入生產經營成本。”美國會計學會（aaa）認為：“成本是指為達到特定目的而發生的或應發生的價值犧牲，它可以用貨幣單位加以衡量。”這兩個成本概念并沒有本質區別，只是我國的成本概念較為具體，而美國會計學會的成本概念更具有普遍性。

建筑工程成本，是成本的一種具體形式，是建筑企業在生產經營中為

獲取和完成工程所支付的一切代價，即廣義的建筑成本。在項目管理中，我們更多接觸的是狹義建筑成本的概念，即在項目施工現場所耗費的人工費、材料費、施工機械使用費、現場其他直接費及項目經理為組織工程施工所發生的管理費用之和。狹義建筑成本，將成本的發生范圍局限在某一項目范圍內，不包括建筑企業期間經營費用、利潤和稅金，是項目經理進行成本核算和控制的主要內容。

3 我國建筑企業成本管理的控制重點

3.1 摒棄單一成本控制，重視價值鏈分析的戰略成本管理

在市場上，真正有意義的是整個經濟過程的成本，企業須清楚與產品有關的整個價值鏈中的所有成本。因此，企業需要從單純核算自身的經營成本，轉向核算整個價值鏈的成本，與處于價值鏈上的其他廠商合作共同控制成本，尋求最大收益。盡管我國國有企業一直在尋找一條有效的降低成本的途徑，許多企業都提出全員、全方位和全過程的成本管理模式，而在成本管理的實際操作中，企業不應把降低成本的著力點放在對生產成本的單一控制上，而應把影響產品成本的每一個環節，項目科研、產品設計、材料供應、生產制造、產品銷售、運輸到售后服務都作為成本控制的重點，進行逐一的作業成本分析。管理人員對產品的生產周期和每一環節的控制方法應有充分的了解，沒有使產品的利潤在整個生產周期最大化。

3.2 成本管理工作中經濟與技術分析相結合

由于長期以來，我們投標報價并沒有將組織設計作為估價的依據。不管投標項目上應使用的設備、人力等情況，都是按照政府規定的統一定額和取費系數進行計算，這樣的投標報價根本不需要考慮施工方案。由于在獲得項目的過程中并不考慮施工方案，所以我們的項目成本核算中，往往不重視對不同的技術方案、不同的施工方案進行充分的技術經濟評估，這樣使我們的項目成本管理失掉了技術的支撐。

3.3 項目成本控制由引入作業成本法改善傳統的會計核算制度

建筑業是國民經濟的支柱產業，建筑業具有勞動密集、自動化程度低、進入門檻低、競爭激烈等產業特征。在我國的建筑施工企業中普遍存在實際成本難以精確控制、企業內部價值鏈難以優化組合的企業成本管理問題，由于我國的建筑市場環境不好，供應鏈管理更是擺在我國建筑施工企業面前的一大難題。這些問題的解決，需要有詳細、準確的成本信息做支持，需要企業作業分析、流程再造，需要建立與業主、供應商/分包商的竟合機制，而作業成本法的實施可以解決這些問題。

作業成本法使成本信息更加科學。作業成本法解決了傳統成本信息失真的問題，同一種工序的單位成本在作業成本法下和傳統的成本計算法下，計算的結果常有差異。作業成本法可以保證每一工序成本的準確性，增強成本計劃與控制的有效性。

4 結束語

總之，我國建筑企業目前面臨的經濟、社會環境己發生很大的變化，建筑企業要想在激烈的社會競爭中謀求生存和進一步的發展，并使自己立于不敗之地，建立成本競爭優勢，尋求降低成本的措施將是必由之路。

【參考文獻】

[1]孫興民.建筑企業管理[m].科學出版社，2002.

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一、政府公共管理的本質

胡德認為:“公共管理即‘國家的藝術’，能夠松散地被定義為如何設計和管理公共服務的問題，以及政府行政部門的細微工作”。公共管理的深刻內涵和重要意義在于它的公共性、管理的服務性和公民社會的合作共治性。

公共管理的“公共性”包括兩層內涵:利益取向的公共性和公共的參與性。首先，公共管理的主體是以政府為核心的公共部門，它所代表的是公共的利益。其次，公共管理的職能在于增進社會公平、公正分配社會利益，公共管理者應該體現“公益人”的角色，代表公平正義等規范性的價值追求。另外，公共性還體現為公共管理活動運行的多向度，即公共管理不僅是公共組織行使管理，同時也需要公眾及社會其它組織的參與和互動。

“服務性”作為公共管理的另一本質特征，首先來源于管理活動的服務性。政府的各種活動，無論是協商還是強制，都是為實現政府目標，即為完成公民賦予的使命創造條件、提供服務。其次，以政府為核心的公共部門的公權力，作為國家權力的重要組成部分，產生于公眾直接或間接的授權，它是公民權力的特殊轉化形式。政府是社會契約的產物，以政府為核心的公共組織，本質上是一種為公眾和社會公共利益服務的組織，其職能主要是滿足公眾需要和實現公共利益。因此，政府公共管理必須為促進社會發展和文明進步服務、為廣大公眾的公共利益服務。服務是政府的政府的首要職能，也是公共管理運行的中心要義。

從公共管理的本質出發，作為代表公共利益的以政府為核心的公共部門，理應通過向公眾提供優質的公共產品及服務來滿足公眾需求、提高公眾滿意度，同時，還應該通過與公眾的良性互動來達到公民社會的合作共治。

二、市場營銷理念中的“顧客讓渡價值”

市場營銷理念認為，企業要與消費者形成良性互動，通過充分了解顧客需求和意見，不斷改進包括生產、經營和售后等一系列營銷活動，最大程度地滿足顧客需求、提高顧客滿意程度。

顧客讓渡價值，是指整體顧客價值與整體顧客成本之間的差額部分。整體顧客價值是顧客從給定產品和期望得到的全部利益，包括產品價值、服務價值、人員價值和形象價值。整體顧客成本則是顧客在購買商品和服務過程中所耗費的貨幣、時間、體力和精神成本。(如圖1)

要提高顧客滿意度，為顧客提供更多“讓渡價值”的產品和服務，企業可以通過改進產品、服務、人員與形象，提高產品的總價值，以及改善服務與渠道系統，減少顧客購買產品的時間l精神與體力的耗費，從而降低貨幣和非貨幣成本。、

三、“顧客讓渡價值”對我國政府公共管理的啟示

改革開放以來，我國政府積極推進民主和法制建設，政府管理朝科學化、民主化的方向發展，政府的公共管理水平不斷完善和提高。如前所述，政府公共管理應該體現其“公共性”、‘服務性”和“合作共治性”的本質特征，因此，借鑒營銷學中的“顧客讓渡價值”，筆者認為:我國政府應該把了解和回應公眾需求作為未來公共管理發展的導向，通過向公眾提供優質的公共產品和公共服務，最終實現不斷提高公眾滿意度的目標。

1.改革公共產品供給機制，為公眾提供選擇公共服務的機會，提高公共產品及服務價值。在我國，傳統的公共產品和服務供給理念將政府看作公共服務供給的天然和唯一的主體，政府作為全能型政府負責一切公共產品和服務的生產和供給，形成了政府壟斷的局面，造成效率低下、資源不能合理配置等一系列問題。長此以往，我國政府將會出現機構膨脹和預算規模擴大的趨勢，同時，缺乏競爭機制的公共管理還會造成服務成本上升、政府對公眾需求反應遲鈍等問題。基于我國市場不夠成熟、市場運作仍不夠完善和第三部門發展起步晚、力量還較弱小的國情考慮，現階段對于我國公共產品和服務供給機制改革，可以通過尋求私營部門和第三部門的適度參與、打破政府獨家壟斷的格局，逐步建立起以政府供給為主、其他供給主體共同參與的一主多元的公共產品或服務供給體制。隨著我國市場經濟的日趨成熟和第三部門的不斷發展壯大，政府就可以逐漸從公共產品和服務的供給中解放出來，形成公辦部門、私營部門和第三部門在公共服務中為公眾提供不同公共產品和服務、滿足公眾不同層次需求的良好局面。

2，保證政府公共部門提品和服務的質量，提升政府公共部門人員和形象價值。質量是企業可持續發展的生命，政府也應該對其提供的公共產品和服務進行統一規范的質量管理、建立明確的服務標準，提升政府公共部門人員和形象價值。

結合我國實情，筆者認為，我國政府可通過建立服務承諾制度和建立公民滿意度評價機制兩方面來保證政府公共部門提品和服務的質量，提升政府公共部門人員和形象價值。建立服務承諾制度就是用政策法規的形式，將政府公共部門服務的內容、標準、程序、時限、責任等公之于眾，接受公眾監督，以實現提高公共產品質量和公共服務水平的目的;二是建立包括公共服務績效評估、申述處理標準等在內的公民滿意度評價機制，以公民的滿意度作為政府公共部門工作人員績效考評的最最終評價標準。

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公共管理范式是在對公共行政反思的基礎上提出來的，主要希望在社會管理過程中通過引入經濟人假設理論和復雜交換范式，力圖用市場中的競爭關系、契約關系、服務購買關系等社會機制，在社會的管理中實行混合式的交叉管轄和權威分散的組織安排，把公眾的偏好和價值追求作為提供公共產品的惟一依據，試圖從公共決策規則與組織形式的高度上徹底改造傳統的官僚行政體制，以實現社會管理中效率與公平的統一。

 

公共管理范式的提出，使得社會治理的理念與制度發生了巨大的變革，具體表現為：其一，政府職能的重新定位，有意識地改變行政組織的結構、功能和行政人員的行為，強化經濟調節、市場監管以及社會管理的功能，努力塑造服務型、責任型、法治型的開明政府，切實解決政府在社會管理當中“越位”“錯位”和“缺位”等問題;其二，注重觀念更新，貫徹以民為本的精神，通過不斷發展非政府、非營利性組織方式，起到加強社會力量的作用，用分權式管理取代高度集中的科層結構，最終實現社會管理主體的多元化和公民自治，建立政府、市場、社區三足鼎立的公民社會;其三，強化政府為公眾服務的意識，視公眾為顧客，關注他們的需求，傾聽他們的呼聲，向公眾提供優質的公共產品，構建社會公共服務體系;其四，在壓縮開支、銷減政府規模的過程中，通過強調對私營部門管理方法、技術和風格的吸收和運用，在公共部門中引入競爭機制和企業精神，降低管理成本提高政府部門的競爭能力121(PS9)。與公共行政相比，公共管理拋棄了邏輯實證主義的方法論原則，也放棄了公共行政所謂的“價值中立性”原則，突出公民的權利主體地位，強調政府的責任意識和服務作用，主張建立新的協和式組織管理模式。公共管理這種新的社會治理方式體現在政府既是社會管理者，更是社會責任者與服務者，而實現公共利益最大化是它的終極管理目標。公共管理這種新型的社會治理范式，既是一種權力非中心、主體多元化的復合型社會管理機制，也是一種交疊管轄與權威分散的多組織結構安有b強調從體制上有效保障公眾的話語權利和民主交往權利，而不僅僅是一般意義上的投票權利，完全順應了現代社會“還權于民”的政治發展邏輯賦予了公眾表達自己偏好的自由和選擇的權利，成為此時經歷了治道變革之后行政發展的惟一價值取向，散發出一股人文之光。

 

公共管理作為一種新的社會治理范式，其研究范圍不僅包括行政與公共事務，而且還包括公共政策，其研究重點從過去傳統行政重視機關的管理轉移到了政策的議題和政策的建議，從而進一步推動了政策科學的發展。政策科學是一套關于政策問題的哲學，即研究政策規律的理論體系。1951年美國著名的政治學家哈羅德拉斯韋爾(HaoldLasswe1在其《政策科學:在范圍和立法上的最近發展》一書中，首次提出了政策科學的概念|31。此后隨著各門自然科學和社會科學，特別是在科學哲學、“三論”、管理科學、各類行為科學不斷發展地渲養下，政策科學的理論研究有了長足的進步。1968年，美國著名學者沃爾多(DWald)教授在研究中發現，主導行政研究話語霸權的人主要是一些年長者，而年輕學者鮮有發表主張的機會，這種狀況使得行政研究出現了嚴重代溝。沃爾多則認為行政研究的未來取決于年輕一代，出于這種歷史的責任感，在沃爾多的倡導和組織下，一群年輕的行政研究學者們聚集在美國雪城大學的明諾布魯克會議中心，召開了一次研究公共行政學的學術會議141。此次會議不僅探討了公共行政所面臨的時代挑戰和所存在的問題，而且還撰寫出一大批研究政策科學的學術論文，著手建立政策科學的新規范，第一次把改善政策制定問題與人類社會的健康發展聯系了起來，創造性地規劃出了政策科學未來的發展方向和遠景。因此，由沃爾多教授所倡導與組織的明諾布魯克會議，不僅標志著新的社會治理理論與學派的誕生，也使他成為推動政策科學發展的先驅者之一。總之，公共管理范式的提出不僅使得行政理念與制度安排發生了重大變化，而且也為政策科學的理論體系注入了新的活力，更為公共政策的發展實踐奠定了理論基礎。

 

二、公共管理與公共政策的相互關系

 

一般來說，公共管理在實現公共利益這一基本目標過程中，主要完成兩項任務:其一是如何有效増進公共利益，其二是如何合理分配公共利益，并在此基礎上完成公共利益的協調、整合及合理分配151。公共管理這一目標不僅強調結果上的公平，而且強調機會上的平等，不僅強調社會民主，而且還強調社會責任，使得那些具有同樣能力的人們擁有了同等的生活機會，獲得了自己所應得到的基本權利與根本利益。

 

公共管理強調社會公平的這一基本價值和理念，為公共政策發展奠定了一個建立在理性實證主義之上的哲學基礎，使得實現公共利益成為公共政策實踐的核心要素。如果說公共管理的誕生起初還僅是作為人類社會己經進入現展階段產物的話，那么作為公共管理重要工具公共政策的誕生，恰恰是現代社會生活之公共領域日趨擴張，并與私人生活領域形成鮮明對照和內在緊張之事實的集中反映，所以作為可以有效配置社會資源、極大地影響著公共部門形象的公共政策，決定著政府管理社會的質量和價值導向。因此，從某種意義上講，影響公共管理的首要因素乃是公共政策。因為公共管理的一切有效性與合理性，完全取決于高質量的公共政策。

 

在對公共管理研究的過程中，人們早己普遍地認識到公共政策不僅是社會政治活動的結果，而且也是公共事務中所制定的行為規范，引導著公眾與社群的行動，是政府維護公眾利益的重要手段。許多專家學者甚至認為，公共政策過程實際上就是公共管理運行的核心內容，而公共管理的相關組織就是公共政策的重要主體121(P89)。因此，對公共政策的研究，必須涵蓋整個公共管理領域，必須成為整個公共管理研究的核心內容。與傳統的行政研究相比，公共管理更注重對公共政策的設計與運用，從而使得社會管理更加科學化與民主化。也就是說，公共管理的根本目的，就是要通過運用正確合理的、符合社會發展規律的、能夠反映客觀實際的公共政策，全面有效地解決人類社會所面臨的各種各樣的政策問題，以此來促進人類社會的進步與發展。

 

在早期的公共管理研究過程中，人們一般關注的是公共行政決策的科學化和最優化，所采用的主要是理想型的理性選擇模式，這種模式強調在政策選擇過程中要充分掌握相關的政策知識和信息，并通過科學理性的分析方法選擇最佳的政策方案。此后，隨著人們對公共管理的深入研究，更多的專家學者注意到理想型的理性選擇模式過于脫離現實，從而忽視了人類認識能力的局限性和政治因素對公共決策的影響，因而提出了漸進的與有限理性的公共決策模式。查爾斯.E林德布羅姆(ChalsELindbOn)的漸進主義政策理論與赫伯特。西蒙(HebertASm〇n)的有限理性政策理論最具有代表性。

 

進入20世紀80年代，隨著公共管理范式的提出，公共政策研究開始注重社會多元價值和倫理方面的研究，強調應用更多的社會知識來規劃和設計未來政策。政策設計的概念被引進公共政策的研究和分析中來，這一概念要求公共政策的制定應更多考慮社會環境因素，尤其是考慮公共政策對社會及其成員將產生的影響，而不是只考慮誰在統治，誰是政策的獲利者和誰在政策制定過程的參與競爭中勝出等傳統政治學問題。查爾斯.E林德布羅姆與赫伯特■西蒙認為，政策的失敗與否從根本上講是一個政策設計的問題。政策設計不是一種純技術和純工具性的應用領域。成功的政策設計必須考慮人們的政治、社會、文化和經濟方面的環境，并能誘導人們采取有利于政策實施的行為171。因此，政策設計理論包括了至少三個方面的內容:政策結構性邏輯的模式、個人決策模式和政策環境模式，而這些概念和模式應該是建立在經驗性研究基礎上的。

 

一般來說，公共政策的實踐過程，實質上就是一個社會利益表達與實現的過程，當某個社會利益集團或者個人提出一項政策訴求的時候，公共政策過程就開始了，而這種提出政策訴求的過程實際上就是一個社會利益的表達過程。因此，在公共管理的視角下，公共政策不再是一個抽象的概念，而是一個具有實質性內涵的實體在社會利益的分配過程中發揮著積極的作用，扮演著權威性的重要角色。

 

在某種意義上講，隨著多元利益社會的形成和發展，作為社會資源重要分配途徑的公共政策影響力的逐漸増強，公共政策必將成為公共管理的重要組成部分，即政府利用公共政策來調整、組織社會生產和生活，己經成為其管理社會活動的一個重要方面。特別是隨著現代社會生活與政府管理活動的日益復雜化，傳統的以經驗性為基礎的政府決策已經遠遠不能夠滿足政府現代社會管理的實際需要，必須要實現由經驗型向科學化決策模式轉變。實踐證明，作為社會價值權威性分配的重要機制，公共政策的民主性與科學性，既是推動政府重大決策邁向高質量的必由之路，也是促進公共管理不斷發展的重要途徑和有效手段。

 

作為公共管理重要社會治理手段的公共政策，公共利益是它的核心要素，特別是對公共利益的分配具有絕對權威性。為了協調與平衡公共利益的沖突，保持社會的穩定、和諧與經濟的不斷發展，公共政策需要承擔起協調、平衡與分配公共利益的重任。因此，強調社會的公平與正義，主張公共利益的合理分配與向公民負責，以及積極倡導行政服務的公共性，是公共政策的基本內涵與特征。公共政策所特有的這種內涵與本質特征，使得代表公共利益的公共政策，完全可以在社會利益多元化的格局中，有效地去實現公共利益的不斷増進與公共利益的合理分配這一公共管理的基本目標。有效促進公共利益的増長，實現社會的公平與正義，既是公共利益的集中體現，也是公共政策的本質特征，而公共政策的這一本質特征，是決定公共管理效率的好與壞、高與低的首要因素，是政治的一種重要表現形式。

 

在實現公共利益這一基本目標的政治邏輯過程中，就其公共管理與公共政策的關系而言，公共管理是公共政策賴以存在與發展的哲學基礎，起著主導性作用;而公共政策則是公共管理重要的治理手段，而且也是有效的管理工具，對公共管理具有能動的促進作用，是政策行政的具體表現。也就是說，公共管理只有依賴公共政策才能有效地増進公共利益，才能實現合理分配公共利益的社會目標，才可以通過政策問題行管理之道，從而促進人類社會的穩定與和諧發展，反之就會導致公共管理的混亂，損害公眾的根本利益。因此，公共管理與公共政策兩者之間存在著一種辯證統一的關系，它們相互依存，相互作用。公共政策既是公共管理活動的基本依據，又是公共管理活動的基本手段，是在公共管理急需積極符號之時出現的一種積極符號，是公共管理的藝術與科學跟管理的藝術與科學的聯姻，而且這種聯姻是平衡的。總之，公共政策作為公共管理有效解決社會利益沖突的重要機制，是一種探求公眾參與分配、協調與整合社會諸方面利益的最佳方式，體現了現代社會民主協商的本質特征。

 

三、公共管理體系中的政策本質特征

 

公共政策作為公共管理的一種新的政策系統范式，誕生于20世紀50年代的美國。此時的美國在對社會進行有效管理的過程中，己經把政策的概念加入了“公共”這個定語，演化成為了“公共政策”，而這一根本性變化的主要原因，是與美國現代民主政治體制的確立有關，它為現代公共政策產生的合法性奠定了社會基礎，難怪現代政策科學的創始人哈羅德拉斯韋爾在對公共政策內涵所做的六點界定中，他在第一點當中就堅定地認為“公共政策是一門關于民主主義的學問”。

 

政策從傳統政策演變成為公共政策，不僅擴大了政策主體的范疇，而且對政策內容也賦予了新的內容，使得人們對現代政策的理解發生了根本性的變化。可見公共政策概念中的“公共”二字對于界定公共政策的基本內涵具有極其重要的意義。因此，公共政策作為一門新興的學科，它與傳統政策是兩個完全不同的概念。特別是從本質特征上講，公共政策與傳統政策兩者之間最大的區別及其產生的動力源，就體現在“公共”二字上，而“公共”二字從根本上決定了兩者在決策體系、涉及的范圍與內容，以及價值取向上的不同。

 

首先，傳統政策和公共政策分屬于兩個完全不同的決策體系。傳統政策是一種封閉式的個體決策體系，其政策制定主體不是民主選舉的，不是公眾經由法定程序賦予的。政策在本質上體現的不是民意，而是帝王將相的意志，是封建帝王的一道道“圣旨”，缺乏程序上的合法性。因此，傳統政策強調決策程序與過程的高度集中，缺乏政策分析和政策評估，尤其是不允許公眾參與決策，使得公眾缺乏了解和影響公共決策的路徑，在整個決策過程中處于被動的地位。由于傳統政策不能夠為公眾提供有效參與社會管理與監督的途徑，缺乏公眾參與社會重大決策與監督執行的機制，缺乏與公眾進行平等、真實對話溝通的社會基礎和科學實踐，所以傳統政策體系是一種多位一體的決策模式，每一方都是決策的當事人，幾方之間的關系不是一種平行的關系而是一種上下關系，缺乏超然于外的一方進行監督，更多表現為有限的自我道德監督。因此，傳統政策是一種冷政策，它極大地弱化了對決策體系的全面監督，較多地蘊含著決策失誤的可能性與普遍性。

 

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20世紀中期，第三次浪潮悄然興起，后工業時代來臨了。這一變革對工業社會的價值觀念、社會結構以及社會關系都產生了巨大的沖擊，使人類又一次面臨著社會治理模式解構與重構的重大考驗，社會轉型造成的混亂與迷茫以及新時代治理模式的重構亟待新的啟蒙。張康之教授在其著作《公共管理倫理學》中以其獨特的視角、宏觀的視野運用現實歷史主義的方法從社會制度的更替、治理模式的變遷、社會關系的發展、社會價值的變化、社會領域的發展等多個方面系統地闡述了社會的治理發展趨勢，并建構性的提出了“公共管理”的社會治理模式，指出公共管理治理模式的實質是德治，其實現的關鍵是德制的確立，其思想對后工業社會治理模式的建構具有十分重大的啟蒙意義。

一、“公共管理”治理模式的內涵

興起于20世紀70年代的以“新公共管理”為旗幟的政府再造運動使公共管理的概念得到了廣泛傳播。但是張康之教授提出的“公共管理”模式的概念與前者有著本質的不同的。從某種意義上說新公共管理運動是“在政府實施干預市場失靈的政策卻又出現政府失靈時尋求的新出路”。它在研究方法上存在許多觀點、技術、理論的“生硬拼湊”，在思維方式又陷入了“政府——市場”兩極思維的陷阱，[1]在價值上更多是效率取向的；在技術手段上則是廣泛的市場化。然而“當我們逐漸加強政府活動的民營化的時候，我們事實上是在增加腐敗和不道德行為的傾向”。“政府企業化（市場化）運作的改革讓我們付出了相當大的道德代價。”[2]（P156，158）可見新公共管理運動忽視了公共價值這一“公共行政”的靈魂。片面強調了社會關系的權力和法律向度而忽視了倫理向度，因此可以說它仍是囿于工業社會的治理模式的建構。

張康之教授所提出的公共管理模式是對“后工業社會治理模式”的全新建構。總體而言,可將“公共管理”理解為后工業社會會中的多元管理主體對以倫理關系為核心的公共管理社會關系的治理，是基于社會道德制度的德治模式；它倡導服務精神以及“合作型”的信任關系，是一種服務型的治理模式；同時又是一種基于合作理性的合作治理。公共管理治理模式的本質是德治。具體而言我們可以從以下幾個方面理解公共管理的治理模式：

首先，管理主體多元化。傳統公共行政模式的一個基本命題是：公共物品只能由公共部門（政府）來提供。[3]（P23）也就是說政府是公共事務管理的唯一主體，其對公共物品的供給是壟斷性的。隨著后工業社會的到來，市民社會日益壯大，社會自治的程度愈來愈高，打破了原來的行政主體一元化和公共物品供給的壟斷性。許多社會自治組織和非營利組織也承擔起了公共物品的供給職能，政府的許多管理職能轉移給社會，可以從繁雜的日常公共事務管理中解脫出來更多的負責公共政策的制定、執行以及監督。隨著公共組織的迅速膨脹，“在政府與社會組織的競爭伙伴關系中，原先國家與社會的分離開始重新走上了一體化的進程。”[4]（P36）國家權力日益回歸社會，政府逐漸成為一種與眾多其它公共組織平等競爭的權威，整個社會在公共管理方面形成了多中心的局面，管理主體呈現多元化。

其次，客體中心主義。傳統的行政管理模式是“主體中心主義”的。因為傳統行政的組織體制是官僚制，權力的配置呈金字塔型，權力的運行是自上而下的支配過程。這決定了管理主體必然處于中心地位，而管理客體被置于邊緣性的和受支配的地位。公共管理的社會關系基礎是開放、平等的倫理關系，是服務導向的，其組織形式是網絡化的任務型組織。公共管理治理模式下公共政策的制定源于社會成員的服務需求，即以社會成員的滿意為目標。公共管理的服務模式不是把社會和公共管理客體的服務期望當作壓力，而是動力。客體的服務期望越強，越能強化倫理關系，推動管理的改善。

第三，服務型的治理模式。后工業社會公共權力日益社會化，眾多的非政府公共管理組織都成為公共權力的主體。這實際上也意味“管理”的服務化，即公共管理已成為一種為公眾服務的活動。因此“服務”是公共管理的核心價值，公共管理的體系已經不再是以權力為中心，而是以服務為中心。“在公共管理中，控制關系日漸式微，代之而起的是一種日益生成的服務關系，管理主體是服務者，而管理客體是服務的接受者。所以，這是一種完全新型的管理關系，在這種管理關系的基礎上，必然造就出一種新型的社會治理模式，即一種服務型的社會治理模式。

第四，注重倫理向度的治理模式。完整的社會關系應該是權力關系、法律關系和倫理關系的統一體。然而在農業社會中權力關系處于主導地位。進入工業社會后，法律關系又成為社會關系的中心。后工業社會中的公共管理模式的核心意向是服務與合作，它通過治理主體的自我約束、自我限制來保證提供優質高效的服務,在這種意向支配下的社會關系首先必然是倫理關系。倫理關系成為社會關系的核心，這決定了一切治理形式手段都要圍繞“倫理”這一主題來構建。公共管理模式就是倫理關系的制度化，其目標是實現德制，是德治與法制相統一的治理模式。由于公共管理模式具有對工業社會治理模式批判繼承的一面，所以公共管理模式下的公共管理者具有較高的管理素質，因此新的治理模式更重視公共管理者的道德能力而非管理能力。后工業時代人們之間是高度的合作型信任關系，德治是公共管理模式的本質特征。

張康之教授用一系列規范化的術語為我們界定了一種全新的“公共管理”治理模式。它使“公共管理”這一全球性的運動有了新的詮釋，這一概念的界定，是從歷史發展的實際出發的，也是革命性的。它使我們有理由相信：一切關于社會治理問題的思考，都會在不遠的將來歸宗于張康之教授對公共管理這一概念的界定。[5]

二、公共管理模式產生的歷史必然性

公共管理模式的出現是社會歷史發展的必然趨勢。張康之教授運用歷史現實主義的方法，從社會形態演進的角度給我們闡述了公共管理產生的歷史必然性。《公共管理倫理學》所描繪的社會治理模式的演進及其相關因素的變化可以用下面的圖表予以簡單的概括。社會治理模式及其相關因素的歷史變遷比較

社會形態農業社會工業社會后工業社會治理制度權制法制德制

治理模式權治

（統治型模式）法治

（管理型模式）德治

（服務型模式）

社會角色身份契約合作

社會關系權力關系為中心法律關系為中心倫理關系為中心

社會領域一體化（同質性）公共領域、私人領域、生活領域總體性

信任關系習俗型信任

（感性）契約型信任

（工具理性）合作型信任

（實質性）

>核心價值秩序效率、公平服務

權威類型權力權威法律權威道德權威

主導精神權力意志法律精神、科學精神服務精神

總體上看，人類社會的治理模式經歷了一個從“權治”到“法治”再到“德治”的歷史演進過程。權治是農業社會的基本治理模式，即用權力去治理社會，屬于統治型的社會治理模式。該模式下法治和德制處于邊緣地位。就人們的社會角色而言，此時人們之間是身份關系；“法治”是工業社會的基本治理模式，即人們用法律治理社會，屬于管理型的社會治理模式，該模式也有權治的內容，然而德治是受到排斥的，此時人們的角色是由契約關系決定的；到了后工業社會社會治理模式發展到了“德治”，即人們用道德治理。這是一種服務型的社會治理模式。這種模式是德治與法治的統一，當然也有著權治的內容，但是權治已經被邊緣化了，此時人們之間是實質性的合作關系。

社會治理模式從“權治”到“法治”再“德治”的變革，是一個客觀的邏輯序列和歷史進程，公共管理模式的出現具有歷史和邏輯的必然性。公共管理作為一種新型的社會治理方式，是德治與法治的統一，其本質是德治的，并且是人類歷史上第一個在倫理精神、理念和原則基礎上建立起來的社會治理模式。

三、公共管理治理模式的實現途徑：德制

1.公共管理模式下制度設計的基石：人的道德存在

面對人類面臨的向前的時代，托夫勒堅信：第三次浪潮“將憑借著我們理性的幫助，成為有史以來第一次具有真正人性的文明。”[6]（P3）這也意味著“公共管理”的治理模式要實現人性的全面發展。那么人都包括哪些方面呢？縱觀人類的思想史，人們大都徘徊在從人的物質存在和精神存在這種二元分立和同構的立場上來認識人。而張康之教授認為：人不僅是物質存在和精神存在的同構體，而且人還具有道德存在，即人是物理存在（自然方面）、精神存在（心理和精神方面，如思想、意志、情感）和道德存在的三位一體。人的三個存在之間相互聯系、相互制約、缺一不可。道德存在是人的道德潛能通過直覺的方式與社會理性、群體理性或職業理性的契合。道德存在是人的社會性本質所在，它是人的最深層和最本質的存在，道德存在決定了人的道德行為。

人的存在或本質是決定制度設計和制度安排的重要依據。在農業社會和工業社會，人們基于人的物理存在和精神存在所設計的“權制”和“法治”被歷史證明是不完善的，無法實現人的自由而充分的發展。根據歷史的發展邏輯，后工業社會，人們將從人的道德存在出發進行制度設計和制度安排。因此，對人的道德存在的認識和把握就構成了全部社會生活和活動的基礎。

2.“德治”實現的關鍵：德制

德治思想古已有之，例如孔子有云：為政以德，譬如北辰，居其位而眾星拱之。但在統治型和管理型的治理模式中德治只能作為一種可望而不可及的理想。歷史經驗告訴我們德治絕不可能是一種單單通過道德教化的途徑來實現的社會治理方式。歷史上所有的建立在個人道德修養基礎上的所謂“德治”都最終都只能是“虛幻的德治”。德治的實現最終是人們道德存在的自覺。人的道德存在是客觀的，是不可以教的，只能通過道德潛能與社會理性、群體理性或職業理性的相契合而覺醒。德治的實現不是靠公共管理主體的道德修養的提升，而是根源于管理客體的服務需求的刺激和約束。德治是通過認識人們之間的倫理關系并在倫理關系的基礎上而做出制度設計和制度安排的結果。[4]（P108）因此，德治首要的、直接的目標是建立起道德化了的制度。這一制度框架能夠對人起到激勵和懲治作用，從而給人們以客觀的約束，人們會得到一種客觀化的必然的教育。由于有了道德化的制度，人的行為都會在潛移默化中具有道德的特征。只有制度和體制的道德才是廣泛的，才具有穩定的引導功能的行為規范，在這一點上，是任何個體道德都無法達到的。[7]（P210）“以制度為師“而非道德說教才是德治實現的根本途徑。只有謀求制度的道德化才能建立穩定的德治。

公共管理的治理模式是服務導向的，其核心價值是服務。德制建設是公共管理服務精神的物化過程[4]（P8），服務精神催生了德制，反之，公共管理的道德制度也要保證公共管理者忠誠的去貫徹服務精神，為服務精神的實現提供保障。

公共管理模式是德治與法治的統一體，新的社會治理模式下，德治與法治實現了真正的統一，二者不僅僅作為社會治理的手段而存在，不再從屬于工具理性，而成為人的本質的一部分。因此，德制既是法律的道德化也是道德的法律化。

據此德制的建設應該至少包括以下幾個原則：其一，在制度安排中有著道德化的合理規范，包含著道德實現的保障機制；并且已經確立的制度應當是有利于道德因素生成和成長的；[7]（P212）其二，德制要有成為服務精神貫徹實施的保障；其三，德制應該是同時在德治與法治兩種理念指導之下進行的制度設計和制度安排。

德制的確立是實現德治的前提，而不是終極目標。德治的確立遵循一個循序漸進的邏輯過程。其起點是的道德的制度化。然后通過治理者及其行為的道德化影響整個治理體系中的全體成員，實現一切人的道德化。德制作為整個進程的起點具有關鍵性的作用，是整個社會治理體系道德化能夠穩定持續發展的保障。

第三次浪潮的沖擊，意味著人類社會的歷史又在經歷一場巨大的變革。回顧歷史，我們會發現每一次重大的社會變革都有一次的宏大的啟蒙運動與之相伴隨。后工業時代變革呼喚一場建構性的啟蒙，如果說工業社會的啟蒙運動確立了法的精神的話，那么它將確立起一種倫理精神；如果說工業社會確立了分工—協作的社會體系的話，那么它將根據合作理念去進行社會建構。[8]《公共管理倫理學》一書描述了公共管理作為一種新型社會治理模式的基本特征和本質，并在服務理念下提出制度設計的構想。《公共管理倫理學》本身就是一本關于第三次浪潮的啟蒙性著作，其所蘊含的思想對社會的成功轉型以及新時代治理模式的構建有著的重大啟蒙意義。參考文獻：

[1]王麗莉.新公共管理理論的內在矛盾分析[J].社會科學研究.2004-6.

[2][美]喬治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].北京:中國人民大學出版社,2003.

[3][澳]歐文·E·休斯.公共管理導論[M].彭和平,周明德,金竹青等譯.北京:中國人民大學出版社,2001.

[4]張康之.公共管理倫理學[M].北京:中國人民大學出版社,2003.

[5]劉祖云.歷史與邏輯視野中的“服務型政府”[J].公共行政,2004-12.

篇（5）

二、西方比較公共管理研究

發展的歷史分期及其特征

(一)比較公共管理研究的萌芽時期(19世紀80年代—20世紀50年代)

伍德羅•威爾遜最早認識到了比較方法在公共管理研究中的重要價值。他在1887年的《公共管理研究》一文中認為:“……在我們一些愛國意識很強的同胞的腦海里,總有一種莫名的恐懼,認為:學習歐洲經驗是否就在承認一些外國的方法要比我們美國的方法好呢?我們理解這種心理……(但是)如果我們只與我們自己相比,我們怎么能夠知道我們到底有哪些東西是好的、優秀的,而哪些東西是不夠好的、不夠優秀的呢?這樣想來,可能還是用一些新的學習方法比較好。”[4]這一時期,囿于各種歷史條件的限制,比較公共管理的研究尚處于萌芽階段,相關論述也大都散見于一般性的討論中。同時,由于缺乏系統、完整的研究方法,學術共同體尚未形成,這一時期鮮有比較公共管理的專門研究成果。

(二)比較公共管理研究的發展與興盛時期(20世紀50年代—20世紀70年代)

第二次世界大戰后,在美國,比較公共管理的研究獲得了快速發展,這種快速發展有著當時深刻的歷史背景。這一時期,發生在美國本土以外的諸多事件也激發了他們比較研究的熱情,如古巴革命、越南戰爭等;而國際委員會則同國際管理科學學會保持著密切的聯系,主要致力于美國本土的公共管理理論與實踐問題。作為美國公共管理協會(ASPA)的兩個會員單位,比較管理組織和國際委員會的共同點在于致力比較公共管理和國際公共管理研究,兩者于1973年合并成立了美國公共管理協會分會———國際與比較公共管理分會(SICPA)。

(三)比較公共行政研究的衰落階段(20世紀70年代—20世紀80年代)

20世紀70年代早期,美國政府以及其他基金會等組織逐漸失去了對比較公共管理研究的贊助和支持,美國的大部分國際性研究組織也把注意力紛紛轉向解決經濟發展等復雜問題。因此,這對于失去了財政與政策支持的美國比較管理組織而言無疑是致命的打擊,這樣的結果對比較公共管理的研究產生了深遠的消極影響。同時,與國際委員會的合并也并沒有對比較公共管理產生太多的正面作用,相反,比較公共管理的研究則日漸式微。正如黑迪(FerryHeady)所擔心的那樣,“對于公共管理制度的研究和國家公共組織的研究,究竟什么是最好的框架”[5]。這一時期,對比較公共管理研究的批評主要集中在以下幾個方面:第一,比較管理的研究是否具有“科學性”或者說該學科是否有明確的學科邊界。亨德森(KeithHenderson)就曾批評到,雖然比較公共管理“有某些主要研究題目(發展中國家、政治系統等),但很難了解其中心議題可能是什么,同樣也很難從中找出任何確定無疑的‘行政的’東西。從表面上看,政治科學的全部范圍、經濟學、社會學、歷史學和其他有關的學科的一些議題都與比較行政相關聯”[6]。第二,用何種方法研究這一領域。更多地批評者認為比較公共管理研究更多地應使用定性而非定量方法,而以往的研究卻忽略了這一點。第三,比較公共管理究竟是理論導向的還是實踐導向的?比較公共管理的研究內核應該在哪里?這兩個問題都沒有明確的定論。過去的學者“花費了太多的時間和精力用于討論比較問題,用于提出一般性的分析框架,用于概述行政環境,以至于使我們無法集中精力研究行政本身”[7]623。第四,公共管理的可比性問題。搜集不同國家、不同地區的不同管理方法或模式進行比較,其前提必須有比較的標準或基礎,這樣才具有可比性。然而“不同的學者有不同的觀點,他們使用不同的方法訪問不同類型的官僚和考察不同的國家的不同問題”[7]625正是基于這些批評,比較公共管理研究不可避免地出現了“身份危機”(IdentityCrisis)。

(四)比較公共管理研究的復蘇階段(20世紀80年代—現今)

經過一段時間的沉寂,20世紀80年代,比較公共管理研究又重新回到了人們的研究視野,逐漸得到了人們的關注,這得益于比較公共政策(Compara-tivePublicPolicy,CPP)和發展行政學(DevelopmentAdministration)在當時的興起,特別是前者起到了關鍵作用。按照海德黑梅爾(Heidenheimer)的說法,比較公共政策“就是對政府政策(governmentpoli-cies)如何開發、為什么開發和產生了什么效果進行跨國研究”。[8]實際上,比較公共政策的興起從一開始就是在克服比較公共管理自身缺陷的一種嘗試。因此,從這個意義上,與其說是比較公共管理的復興,不如說是比較公共管理的轉型或蛻變。由于比較公共管理研究為比較公共政策研究提供了研究的“土壤”與“預設”,因此,比較公共管理研究的復興具有更深的歷史價值。

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二、西方比較公共管理研究發展的歷史分期及其特征

(一)比較公共管理研究的萌芽時期(19世紀80年代—20世紀50年代)

伍德羅•威爾遜最早認識到了比較方法在公共管理研究中的重要價值。他在1887年的《公共管理研究》一文中認為:“……在我們一些愛國意識很強的同胞的腦海里,總有一種莫名的恐懼,認為:學習歐洲經驗是否就在承認一些外國的方法要比我們美國的方法好呢?我們理解這種心理……(但是)如果我們只與我們自己相比,我們怎么能夠知道我們到底有哪些東西是好的、優秀的,而哪些東西是不夠好的、不夠優秀的呢?這樣想來,可能還是用一些新的學習方法比較好。”[4]這一時期,囿于各種歷史條件的限制,比較公共管理的研究尚處于萌芽階段,相關論述也大都散見于一般性的討論中。同時,由于缺乏系統、完整的研究方法,學術共同體尚未形成,這一時期鮮有比較公共管理的專門研究成果。

(二)比較公共管理研究的發展與興盛時期(20世紀50年代—20世紀70年代)

第二次世界大戰后,在美國,比較公共管理的研究獲得了快速發展,這種快速發展有著當時深刻的歷史背景。這一時期,發生在美國本土以外的諸多事件也激發了他們比較研究的熱情,如古巴革命、越南戰爭等;而國際委員會則同國際管理科學學會保持著密切的聯系,主要致力于美國本土的公共管理理論與實踐問題。作為美國公共管理協會(ASPA)的兩個會員單位,比較管理組織和國際委員會的共同點在于致力比較公共管理和國際公共管理研究,兩者于1973年合并成立了美國公共管理協會分會———國際與比較公共管理分會(SICPA)。

(三)比較公共行政研究的衰落階段(20世紀70年代—20世紀80年代)

20世紀70年代早期,美國政府以及其他基金會等組織逐漸失去了對比較公共管理研究的贊助和支持,美國的大部分國際性研究組織也把注意力紛紛轉向解決經濟發展等復雜問題。因此,這對于失去了財政與政策支持的美國比較管理組織而言無疑是致命的打擊,這樣的結果對比較公共管理的研究產生了深遠的消極影響。同時,與國際委員會的合并也并沒有對比較公共管理產生太多的正面作用,相反,比較公共管理的研究則日漸式微。正如黑迪(FerryHeady)所擔心的那樣,“對于公共管理制度的研究和國家公共組織的研究,究竟什么是最好的框架”[5]。這一時期,對比較公共管理研究的批評主要集中在以下幾個方面:第一,比較管理的研究是否具有“科學性”或者說該學科是否有明確的學科邊界。亨德森(KeithHenderson)就曾批評到,雖然比較公共管理“有某些主要研究題目(發展中國家、政治系統等),但很難了解其中心議題可能是什么,同樣也很難從中找出任何確定無疑的‘行政的’東西。從表面上看,政治科學的全部范圍、經濟學、社會學、歷史學和其他有關的學科的一些議題都與比較行政相關聯”[6]。第二,用何種方法研究這一領域。更多地批評者認為比較公共管理研究更多地應使用定性而非定量方法,而以往的研究卻忽略了這一點。第三,比較公共管理究竟是理論導向的還是實踐導向的?比較公共管理的研究內核應該在哪里?這兩個問題都沒有明確的定論。過去的學者“花費了太多的時間和精力用于討論比較問題,用于提出一般性的分析框架,用于概述行政環境,以至于使我們無法集中精力研究行政本身”[7]623。第四,公共管理的可比性問題。搜集不同國家、不同地區的不同管理方法或模式進行比較,其前提必須有比較的標準或基礎,這樣才具有可比性。然而“不同的學者有不同的觀點,他們使用不同的方法訪問不同類型的官僚和考察不同的國家的不同問題”[7]625正是基于這些批評,比較公共管理研究不可避免地出現了“身份危機”(IdentityCrisis)。

(四)比較公共管理研究的復蘇階段(20世紀80年代—現今)

經過一段時間的沉寂,20世紀80年代,比較公共管理研究又重新回到了人們的研究視野,逐漸得到了人們的關注,這得益于比較公共政策(Compara-tivePublicPolicy,CPP)和發展行政學(DevelopmentAdministration)在當時的興起,特別是前者起到了關鍵作用。按照海德黑梅爾(Heidenheimer)的說法,比較公共政策“就是對政府政策(governmentpoli-cies)如何開發、為什么開發和產生了什么效果進行跨國研究”。[8]實際上,比較公共政策的興起從一開始就是在克服比較公共管理自身缺陷的一種嘗試。•因此,從這個意義上,與其說是比較公共管理的復興,不如說是比較公共管理的轉型或蛻變。由于比較公共管理研究為比較公共政策研究提供了研究的“土壤”與“預設”,因此,比較公共管理研究的復興具有更深的歷史價值。

篇（7）

二、區域與區域行政

區域，是一個客觀存在的，又是抽象的觀念上的空間概念，但不純粹是一個空洞的概念，它往往沒有嚴格的范疇和邊界以及確切的方位，地球表面上的任何一部分，一個地區，一個國家或幾個國家都可以被看作是一個區域。對區域的含義不同的學科有不同的理解：地理學把區域定義為地球表面的地域單元，這種地域單元一般按其自然地理特征，即內部組成物質的連續性特征與均質性特征來劃分的；政治學把區域看成是國家管理的行政單元，與國界或一國內的省界、縣界重合；社會學把區域看作為相同語言、相同信仰和民族特征的人類社會聚落。區域經濟學對區域沒有完全統一的認識，有學者認為要對經濟區域下一個比較確切的、同時人們普遍接受的定義是比較困難的，可以概括出其所包含的基本的內涵：首先，區域是一個有限的空間概念；其次，經濟區域必須有相應的公共管理層級以提供公共服務；第三，區域在經濟上盡可能是一個完整的地區；第四，任一區域在全國或更高一級的區域系統中擔當某種專業化分工的職能。區域劃分，常采取兩種基本的方法，由此可以把區域分成不同的兩種類型，一是同質區域，二是極化區域（也叫集聚區域、結節區域、功能區域）。

區域發展的行政學科研究途徑是基于其它學科對區域發展已有成果之上的新興的研究方法和研究內容，對區域的界定應該借鑒其它學科的研究，但行政學科作為一門獨立的科學有自己研究的側重和偏向，因而我們在吸取已有研究成果的基礎上還必須界定一個適合行政學科研究的區域概念。美國區域經濟學家胡佛把區域定義為“是基于描述、分析、管理、計劃或制定政策等目的而作為一個應用性整體加以考慮的一片地區”對我們有很好的啟示。區域本身并不是目的，它更多的是一種載體，體現各種關系和利益。在區域發展的行政學科研究途徑中，中山大學的兩位學者“從地理學或經濟學的研究中受到啟發，認為區域是按照一定的標準劃分的連續的有限空間范圍，是具有自然、經濟或社會特征的某一個方面或幾個方面的同質性的地域單元”。本文支持這樣的界定，但筆者以為，既然區域是按照一定的標準劃分的，而這一定的標準可能是自然、經濟或社會特征的一個或多個方面，那對區域的理解我們必須突破從地理學或行政區劃研究出發的關注角度，從對其范圍的關注轉向對其內部實質內涵的關注。如果我們將區域內的主體按照較普遍的三分法劃分為國家、市民社會和私人領域的話，可以發現，區域內各主體在不同的利益領域內形成各種交錯重疊的復雜關系。區域作為區域發展中行政學科研究途徑的基礎性的概念，它更實質的東西在于它所蘊涵的多元主體和多領域利益之間復雜的關系，這是由行政學科的學科性質決定的。

基于對區域的認識，中山大學的兩位學者認為區域行政就是在一定的區域內的政府（兩個或兩個以上），為了促進區域的發展而相互間協調關系，尋求合作，對公共事務進行綜合治理，以便實現社會資源的合理配置與利用，提供更優質的公共服務。根據這一理解，區域行政的行為主體應該是政府，強調的是政府間（同級政府之間與上下級政府之間）的相互關系，并通過對政府的協調來達致區域內優質公共服務的提供。這是區域行政的基本內涵，那么區域行政與區域公共管理是否有差別？如果有，什么是區域公共管理？區域行政為什么向區域公共管理發展？

三、區域公共管理

篇（8）

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 12. 066

[中圖分類號] G64 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2014）12- 0105- 02

高等學校肩負著培養高層次人才的歷史重任，是我國實施科教興國的主要力量，學生管理作為高校的常規性工作，歷來受到高校管理者的重視。但隨著我國高等教育邁向大眾化，近年來的擴招使高校在校生的人數達到一定規模的同時也產生了諸多問題，學生對學校所提供的教育服務有了更高的要求，維權意識也顯著增強，傳統的學生管理模式面臨嚴峻的挑戰，因此，我們可以把公共管理的管理理念運用到高校學生管理中來。

1 高校學生管理與公共管理的本質具有共通性

（1）公共管理理論的發展開啟了高校學生管理的人本價值趨向。“以人為本”管理理念的逐步發展促使教育由以往專制式的精英教育模式向大眾化的民主教育模式演進，學生主體意識的日益增強，已經改變了以往教師在教育教學過程中所占據的至高無上的地位，人本管理和服務本位的管理理念已得到了人們的廣泛認同，日益成為高校構建新型管理模式的基本價值趨向。

（2）公共管理理論是以現代經濟學作為自己的理論基礎，強調公共管理以市場或顧客為導向來改善行政績效，在公共管理實踐中，以公民為核心，把實現公民利益最大化作為政府的首要工作目標。高校作為一個相對獨立的社區，學生就是這個社區的公民，具備了社會系統中的公民特性，享有主體地位，那么學校在學生管理過程中的價值取向應該是以實現學生的主體利益為目標，健全大學生的人格、促進大學生的成長、激發大學生積極向上的熱情，這既是學生管理的內容，也是管理的手段。如此看來，公共管理的本質與高校學生管理的核心目標是具有共通性的。

2 高校學生管理的現實狀況

2.1 管理思想落后

2005年9月頒布并實施了新的《全國普通高校學生管理規定》，從多方面對高等學校學生管理作出了概括性指導和綜合性要求，指出在教育教學關系上學生是主體，強調“以人為本”和“以學生為本”，體現了國家在強化大學生的主體意識。但是實際情況并非如此，目前學校的主要工作是忙于應付各種指令和任務，處理堆積如山的日常工作和學生問題，管理人員角色定位不清，工作職責范圍不明，無法貫徹“以人為本、以學生為本”的管理理念，管理方法也多偏向“家長式”“保姆式”管理，嚴重阻礙了學生的個性發展，達不到理想的發展愿景和自我實現需求。

2.2 管理體制復雜

我國高校管理機構眾多，學生管理沒有明確的職能界定和責任內容，與學生利益相關的各職能部門，在解決學生實際問題過程中，經常出現相互推諉現象，管理效率很低。大學生群體的社會結構日益復雜，學生素質呈現出多層次格局，增加了學生教育與管理工作的難度，但管理人員并沒有隨著學生人數的增加而按比例增加。在管理結構上，輔導員承擔著全部的學生事務，是學生管理的主要組成部分，包括日常管理、生活照顧、心理輔導、就業指導等工作，造成了他們疏于系統理論學習與學術研究的現狀。

2.3 管理方法陳舊

我國高校學生管理的中心內容就是要求大學生遵守學校各項規章制度，聽從管理者安排，完成管理者的要求。這種行政命令式的管理方法沒有圍繞以“培養人”為工作中心，忽視了大學生的自我教育和自我管理能力的培養，不能幫助大學生“認識自我、了解自我、發展自我。”公共管理理論的重要特性，就是要以人為中心，因不同的人、不同的管理環境、不同的管理組織而采取不同的管理方法。高校學生管理的對象是大學生，管理工作必須以學生為出發點，依據社會現實來確定管理內容和管理方法。

3 公共管理視角下的高校學生管理改革的現實路徑

3.1 明確以學生為中心的管理本質

高校學生具備社會系統中的公民特性，享有主體地位，因此學校在學生管理過程中的價值取向應該是學生主體利益的實現。學校的服務角色越來越受到大眾關注，在學生管理實踐中，高校應該充分考慮學生的民主參與，解決學生的實際問題，努力為學生做好服務工作，在實現路徑上，不能依靠傳統的自上而下的管理模式來實現學生利益，而應本著“服務本位”的理念、合作共治的方式來實現學生管理的目標。

3.2 構建學生健康成長的服務體系

學生管理的根本任務就是努力構建和完善大學生健康成長的服務體系，主要涉及與學生利益相關的政策制定、實施和落實，管理組織的職能定位，為學生提供學習、生活等方面的服務，對學生進行教育引導使其健康成長，解決學生在個體發展階段將要面臨的實際困難，預防學生可能出現的不良后果，為學生的健康成長創造條件和提供平臺，為今后的發展打下堅實的基礎。

3.3 建立維護學生切身利益的管理制度

高校學生管理制度為學生教育管理內容和管理模式提供了合法性依據，為學生教育管理組織體系的建設指明了方向，形成了長效機制，為后續工作的推動夯實了制度基礎，從而使“以學生為本”的理念和學生的正當權益得到制度保障。主要包括：完善和規范學生管理制度的制定與執行，建立服務本位的學生管理模式的配套機制；結合學生管理的實際情況，在管理過程中適當借鑒公共管理的相關制度：如實行聽證制度，暢通學生意見表達的渠道；實施官方制度，有效保障學生知情權；積極開展民主評議制度，暢通學生民主參與管理的現實渠道等。

3.4 突顯學生管理組織的服務職能

隨著高等教育的不斷發展，學生的個性化需求越來越多，消費意識和維權意識進一步增強，學校為了能夠向學生提供更加全面周到的服務，就必須進一步加強學生服務型組織的建設，重視發揮學生自治組織和非正式組織的功能。構建服務型的學生管理組織體系，堅持以學生為本，強化服務意識，從“管理”向“服務”轉變，為學生提供優質的教育產品和高效便捷的服務。比如：強化學校正式組織的服務職能，加強學生管理部門的日常協調，完善教務管理部門的教學服務和督導，提高后勤管理部門的服務質量；重視學生非正式組織的積極作用，切實培養學生自我教育、自我管理、自我服務的能力。

3.5 提升學生管理隊伍的服務意識

學生管理隊伍包括學校各個崗位的全體教職員工，他們在學生管理過程中應堅持“服務本位”的理念，注重人性化的管理，給自己準確定位并履行好服務職責，學校各級領導者要重視學生管理工作并加強協調。一般管理人員在管理過程中要維護學生利益、堅持人性化管理；專業教師要堅持教書、育人、服務三結合，充分體現育人為本；專職學生管理人員，要堅持管理就是服務，管理在于服務的管理理念；后勤管理人員則需努力提升服務能力和質量，讓學生滿意。學校要加強思想引導和理論教育，積極灌輸“以學生為本”的教育服務理念，注重激勵機制建設，完善獎懲制度，教職員工要不斷完善自我，努力提升服務能力和水平。

4 公共管理的理論與實踐為高校學生管理改革提供了借鑒與參考

高等教育作為準公共產品，使高校管理也具備了準公共管理的性質。公共管理視角下的高校學生管理在價值目標方面就是要樹立“學生本位”理念，一切教育管理行為和活動都是為學生的健康成長服務，以實現學生根本利益的最大化。在具體的實現路徑方面，要明確學生管理的主要任務就是為學生的發展服務，構建學生服務型的教育管理體系，提高教育教學和管理隊伍的服務意識和能力。改革學校主導一切學生事務的傳統管理模式，建立學校與學生之間的合作性管理模式；改革傳統自上而下的管理運作方式，建立學校與學生之間雙向互動的網絡型運作模式；改革學校在傳統管理行為中忽視學生權利，依靠規章制度推動管理的模式，建立以學生共識和認同為基礎，充分發揮學生自主性和能動性的治理模式。

公共管理理論強調，公共管理以市場或顧客為導向來改善行政績效。在公共管理實踐中，要以公民為根本和核心，把實現公民利益最大化作為政府工作首要的價值目標。政府由統治管理型政府向服務型政府轉變，逐步實現由“政府本位”向“社會本位”、“管理本位”向“服務本位”的轉變。 公共管理的內涵和意義在于它的公共性、管理本質的服務性和政府與公民的合作共治性，這為我們在進行高校學生管理改革的過程中提供了很好的借鑒和參考作用。

主要參考文獻

[1]董才生.社會轉型期高校大學生管理社會學分析[D].長春：吉林大學，2008.

[2]程婉.管理學視角下的高校學生事務管理[D].西安：西北大學，2010.

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第一，從主體來看，“公共性”體現的是公共管理的價值取向、職業態度、觀念和信仰。公共管理主體是由國家、政府和社會公共組織共同構成的(這里的國家與政府是從狹義的意義上來說的)。“公共性”要求公共管理主體把從事公共管理作為一種崇高的職業追求和人身價值目標以及崇高的信仰，有隨時為公共管理奉獻和服務的精神，而不是在公共管理過程中進行索取，要說索取，那就是在從事公共管理職業中得到精神的滿足。“公共性”要求公共管理主體必須具有公共管理道德責任。公共管理道德責任，是指公共管理主體依法行使公共管理行政權力，從事國家事務和社會公共事務管理所擔負的道德義務。公共管理的道德責任在內容上表現為自律和他律的統一。道德自律體現的是公共管理主體的一種高度的道德責任感，一種通過公共管理主體內心的道德信仰、意識與信念的強化的自律責任，是公共管理主體履行“公共性”職責的內在驅動力;道德他律是一種法律責任，是公共管理主體接受來自社會的公共監督，是將公共管理主體應遵循的職業道德法制化，從而將道德責任上升為法律責任。通過道德他律防止公共管理主體的權力尋租行為、工作上的失職讀職以及社會交往中的權錢交易等道德性缺失行為。這樣通過道德自律和他律的共同作用來實現公共管理“公共性”要求的為社會提供公共產品和維護社會正義的目的，實現“公共性”要求的“公共人”的社會良知與責任。

第二，從對象來看，“公共性”體現了公共管理的服務精神。公共管理的客體或對象是指公共事冬包括國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務。“公共性”要求要對公共事務進行有效管理，以利于公共管理目標的實現。對公共事務的管理不是一般意義上的企業或行政管理，而是一種依據公共權力的管理。公共權力是公民授予的，公共管理主體與公民之間是一種委托一的關系，公共管理主體在運用公共管理權力進行公共事務管理時，必須受到公民的監督，以公民認定的是非為是非，不能違背公民的意志，體現的是為公眾服務的理念。公共管理強調的是以顧客為中心的服務而非以政府為中心的控制，使公共權力的運用最大可能地給公眾帶來好處;強調公共管理者的道德約束，從而使其成為權力約束的輔助力量，避免公共權利私人化;追求公共管理的社合貧任，實現公共權力和責任在社會范圍內的一致性閉。因此，根據公眾的需要提供公共服務是公共管理的應有之義，也是公共管理得以合理和合法存在的依據。

第三，從手段來看，“公共性”是公共管理公正、公平倫理內涵的表現。公共管理是運用公共權力為手段，通過解決公共事務和公共問題，以實現公共利益為目的的管理。公共權力作為公共管理合法性和合理性的手段，是由廣大的人民授予公共管理主體的權力，公共管理只有體現廣大人民的意愿，做到為人民提供一種公正、公平參與政治和社會機會的政策和制度保障。公共部門自身的活動首先就必須體現公正和正義，才具有合理性和實用性。公共管理只有為人民提供了公正的制度環境和公平的社會機會，才能充分實現廣大人民的意志和需要，公共管理才具有其合法地位，公共權力的公共性要求才得以實現。也就是說，公共管理只有體現公正、公平的倫理要求，才能實現公共管理手段的公共性要求。或者說，公共管理手段的公共性要求充分體現了管理的公正、公平的倫理內涵。

第四，從價值目標看，“公共性”體現了公共管理中全局的觀念和平衡的理念。公共管理的價值目標就是實現公共利益。公共管理主體是由各個公共部門和公共組織組成的，每單個的部門，將面對著自身利益和公共利益的追求。公共管理是一種將市場理念引人公共領域的管理，強調個體利益是市場理念的要求和特點，而.且個體利益也是單個公共部門得以生存的條件和不得不考慮的問題，然而，公共管理又是以實現公共利益為最終的價值追求和合法性基礎。這樣，公共管理部門在面臨部門利益與公共利益發生沖突時，具備全局和平衡的理念是至關重要的。公共管理中各個公共部門若不具備全局和平衡的觀念，只顧自身的部門利益或者說是自身部門的利益總是優先考慮，就談不上公共利益的實現，尤其是針對國際犯罪的預防與懲治、全球環境問題的解決等具有全球意義的公共利益的實現就更是無法保障了。公共管理的出現以及其對公共利益的價值目標追求的“公共性”就是要求公共部門要以全局為重，具平衡的理念，以完成公共利益的前提下實現部門的利益。

2公共管理主體的道德性—“公共性”的實踐基石

從人的道德行為來看，道德性是人在群體生活和職業實踐活動中所具有的行為品質，是人的道德行為的最直接、最根本的道德動力。道德存在是人的本質屬性，是人的行為選擇的基礎和根據，而道德性是人的道德存在的表現形式。因此，人.的道德行為即德行是人的道德性的外在表現，德行是由道德性決定的。人在從事某種職業時，其行為是否符合該職業的要求以及是否作出道德選擇，是由其自身具備的道德品質決定的。只有具有了該職業要求的道德品質，他才能在職業過程中做出合乎職業要求的道德行為結果。公共管理是一種以公共政策來治理社會的服務型管理模式，公共管理的倫理內涵是通過公共政策所體現的道德內容表現出來的。公共政策的實質是權利和義務的分配，是社會資源、財富和利益的分配，這就決定了制定和執行公共政策不可回避的價值問題，即體現民主政治的核心價值—公正和公平問題。公共管理主體只有內生具備合乎社會倫理和道德要求的正義、公平和良心的品質，才能在公共政策的制定和執行過程中維護社會的公正與公平，實現公共管理政治或經濟的正義;才能作到對權利和義務以及社會資源、財富和利益的平等、有效分配，實現公共管理手段的公平、平等原則，實現公共管理目的的效率原則。這樣，公共管理主體是否具備公共管理所要求的正義、公平和平等等道德品質及其道德品質與公共管理要求的道德性的一致程度，直接關系到公共管理道德內容和道德目標的實現。從公共管理倫理體現出的4個“公共性”內涵可知，公共管理主體的道德性是公共管理中“公共性”倫理內涵實現的前提和基礎，是貫穿于公共管理全過程的樞紐和橋梁。公共管理主體具備了公共管理的道德性，有利于公共管理主體在職業過程中始終堅持公共管理的職業信念，指導其行為選擇，從而導致合乎公共管理職業要求的行為結果。公共管理主體的合乎公共管理的道德選擇和行為結果表現在:首先，保證了其作為公共管理主體的合法性和合倫理性，實現了公共管理主體的“公共性”內涵;其次，由于公共管理主體具備了公共管理要求的道德品質，尤其是其將公共管理作為內心信仰的職業，作為其人身的價值追求，保證了其在管理過程中自始自終堅持服務的精神和態度，實現了公共管理對象的“公共性”;再次，公共管理主體利用公共權力，通過合乎公共管理倫理、道德要求的公正的政策、制度的制定，為公眾提供公平的、廣泛的參與政治、經濟和社會的管理事務的政策和制度環境，實現了公共管理的手段的“公共性”要求;最后，因為以上的幾個“公共性”的實現都是以實現公共管理的價值目標—公共利益為核心和宗旨的，所以，在以上的幾個“公共性”實現的同時公共管理的價值目標的“公共性”必然得到實現。綜上所述，公共管理的“公共性”的實現是以公共管理主體的道德性為基礎和前提的，公共管理主體是貫穿于管理全過程的橋梁和樞紐。

3公共管理主體的道德性要素

通過以上的分析可知，公共管理主體的道德性關系到公共管理的“公共性”倫理內涵的實現以及實現的程度和效果。公共管理主體的道德性作為一種道德品質是可以通過教育而獲得和積累的。公共管理主體應具備什么樣的德性呢?

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在當代西方，工商企業管理領域首先出現了從傳統的人事管理到當代人力資源管理的革命性轉變，并逐步推廣和應用于公共組織的人事管理之中。目前，如何結合我國行政體制以及人事管理體制改革，在公共組織中引入人力資源管理的新觀念、新模式，推動我國公共組織人事管理體制的創新和管理方式的轉變，提高人事管理水平，成為公共管理領域的一個基本主題。

一、傳統的公共組織人事管理理論及模式的局限性

我國傳統的公共組織人事管理制度及模式其特點是，無論黨政機關工作人員，還是企事業單位的管理人員、技術人員，科研單位的研究人員，統統稱為“國家干部”，都用統一的方式來進行管理。這種集中統一的管理模式與傳統的計劃經濟體制和政治體制相適應。但是隨著我國市場經濟建設進程的不斷推進，它的弊端日益明顯地凸顯出來，在實際工作中必然帶來一系列的不良后果。

其一，高度集中的單一管理模式，使各部門、各行業不能根據業務工作性質、難易程度等特點，靈活有效、有針對性地管理干部，從而造成責權分離，人與事相脫節。

其二，管理權限過分集中，把人事工作簡單化，人事關系簡單化，強化了“人治”，忽視了法治。

其三，“國家干部”身份在根本上排斥競爭和個人才能的發揮、個人利益的實現，強化個人的人身依附，個人主動性、獨立性被極大地扭曲和受到壓抑，阻礙了競爭機制發生作用，也不利于優秀人才脫穎而出。

二、公共組織人力資源管理理論及模式的興起

人力資源管理來源于傳統的人事管理，但又超越并取代了后者。無論在管理范圍、管理內容、管理體制及管理方式上都有本質的區別。這些區別主要表現在如下三個方面：

（一）地位不同。傳統人事管理處于日常事務性管理的范疇，而現代人力資源管理已經上升到創造價值的職能范疇。

（二）性質不同。傳統人事管理貫徹的是行政管理模式，它體現的是以資為本或者以官為本的原則。而現代人力資源管理貫徹的是人性管理模式。

（三）內容不同。傳統人事管理主要限于招聘、分派、工資發放、檔案保管等日常性、細瑣性工作上，業務內容是零星的，不成體系的。而現代人力資源管理逐漸增加了崗位分析、培訓開發、績效評價、薪酬制度設計等內容，從而形成了系統化業務體系。

公共組織人力資源管理是指對公共部門就業人員特別是政府公務員從招聘、錄用、培訓、晉升、調動、考核、評價、工資福利分配到離退以及人力資源的需求預測、規劃和開發的一系列活動所實施的管理，其目標是調動公共部門就業人員的積極性，提高工作能力，改善服務質量。它是企業人力資源管理模式在公共組織人事管理活動中的推廣和應用。

公共組織人力資源管理體現企業人力資源管理的基本哲學：人是第一資源；讓人的才能和潛力得以發揮，自身的價值得以實現；把人力或人事管理當作組織發展戰略的組成部分；注重組織文化建設等等。

三、 公共組織人力資源管理的特征

公共部門就業人員特別是政府公務員有著一些不同于企業員工的特點。前者所從事的是公共事務活動，他們行使公共權力，追求公共利益，提供公共物品，擔負公共責任。因此，公共部門人力資源管理就具有某些企業人力資源管理所不具備的內容和特質。一方面，它要反映一般人力資源管理的基本哲學，采取某些與企業人力資源管理相同或相似的新管理方式；另一方面，它作為一種公共管理新哲學，必須反映與公共權力的行使密切相關，具有政治性或公共性的特征，以區別于企業的人力資源管理的公共管理本質特征。

1.管理的公開性

企業管理與公共管理有許多相似之處，都必須履行一般的管理職能。但是公共管理在許多重要方面是與企業管理存在著差別的。它是公共事務的管理者和公共服務的提供者，以公共利益為導向，其職能是對社會公共事務進行管理，無償占有社會公共資源，并為社會提供公共物品和公共服務。

公共組織尤其是政府中的人事管理系統比企業中的人事管理系統更加復雜和嚴格。它們接受公民的委托，代表公民去做公共組織人力資源管理的有關事情，它們要向公民負責，同時接受公民監督。正因為如此，公共組織內部管理制度的公開性成為其人力資源管理的重要特點。企業人力資源管理制度往往是企業商業秘密的一個組成部分。公共組織人力資源管理制度的公開性在保證實現組織人力資源管理公平性方面會起到積極的作用，但同時也增加了人力資源管理的難度，提高了對人力資源管理部門專業人員的職業化水平的要求。

2.管理的復雜性

與企業管理不同，公共管理包括了廣泛而復雜的政府活動，而且公共管理的運作是在政治環境中進行的。它是一個縱橫交錯、層層節制的官僚制組織結構體系，要求目標統一、責權統一和功能配置統一。公共組織人力資源管理既受到政府組織的影響，也受到其它部門的影響，它的這一特殊性增加了對其管理的復雜性，提高了公共組織人力資源管理的難度。

公共組織人力資源管理的復雜性還表現在對公共人力資源的績效管理難度上。公共部門績效評估面臨著諸多的難度：產出難以量化；目標缺乏準確性；績效指標難以確定；評估信息系統不健全；管理者與評估者相對立等等。這其中有些困難如產出的特殊性和目標的多重性是無法通過努力就能改變的。

3.管理的穩定性

公共組織的結構很少發生變化，管理模式也很少發生根本性變革，與企業組織相比，公共組織具有相對穩定性的特點。這對人力資源管理既有有利的一面，也有不利的一面。有利的是，由于組織結構和管理機制穩定，員工的組織預期和行為方式可以長期化。不利的是，公共組織往往不能像企業那樣，通過組織結構的變革，為員工提供更多的發展機會，激勵手段缺損。

4. 管理的法制性

由于憲法、法律和各項行政條例等法律手段是公共組織實現人力資源管理的主要方式，因此公共組織的人力資源的規劃、開發等活動都是有法可依的。一方面國家制定專門的法律和法規對公共組織人力資源的組織機構及其宗旨、行為規范等一系列管理行為進行規定，另一方面公共組織要依法合理地行使行政管理和人事管理的權力。這也是不同于其他社會組織人力資源管理的一大特點。

5.管理的權威性

公共人力資源管理與一般組織人力資源管理的最大不同就在于管理主體的不同。公共組織與其他社會組織相比，具有至高無上的地位和權威。無論是資本主義國家還是社會主義國家，國家權力都屬于公共組織，公共組織就是憑借國家權力和公共資源對公共人力資源進行管理，公共組織制定的有關公共人力資源的各項管理措施，其他社會組織必須認真貫徹執行。

四、 公共組織人力資源管理發展的新趨勢

21世紀以來，隨著公共管理環境的變化，公共組織人力資源管理又呈現出了新的特點和趨勢，主要有以下幾個方面：

1.知識工作者的興起以及公共組織職業化

隨著知識經濟和信息社會的日趨發展，公共組織管理復雜性的增加及對大量信息的需求，公共組織管理日趨技術化和專門化，公共組織對專門性人才的需求更加強烈，這一切都導致了知識工作者的興起。與此同時，知識和信息工作者在公共管理領域內將占主導地位，知識和專家的權威更加凸現。

2.從消極的控制轉為積極的管理

傳統的公共組織人力資源管理，是一種以控制為導向的消極管理，其基本特點在于：強調效率價值的優先性；強調從業者的工具角色；強調嚴格的規劃和程序；重視監督和控制；強調集中性的管理等。這種消極管理不免使得人力制度僵化、缺乏活力。而新的公共組織人力資源管理更具積極性，強調“授能”，即授權賦能，致力于創造使人潛能得以更好發揮的良好環境，促使工作者具有使命感，從而促使組織目標的達成和效能的實現。

3.人力資源發展的重視和強調

面對知識經濟和信息社會的日益發展，面對新知識和新技術的挑戰，越來越多的公共組織認識到公務人力資源發展的重要性，即通過持續的學習以改變公務人員和公共管理者的態度、行為和技能。更為重要的是，由于今天公共組織管理者面臨的是一個快速變遷的社會，過去被動式的學習已經無法適應時代的要求，具備新的學習能力是公共組織人力資源發展的核心。

參考文獻

【1】 陳振明.《公共管理學》，中國人民大學出版社，2008版。

篇（11）

內涵是關于事物的本質屬性。揭示事物的內涵是認識事物和處理問題的基礎和前提。然而，我國關于公共管理問題的討論與爭鳴雖早已開鑼，但對其內涵卻未有很深入的研究，已有的看法意見不一。有鑒于此，筆者不揣淺陋，將管見和盤托出，就教于行家、學者。

一、公共管理的概念與類型辨析

（－）關于公共管理概念

公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問題上，可謂見仁見智。不說中國，就是“先行者”的西方一些國家也有類似情形，以致于有些學者認為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬作一次把復雜問題簡單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對公共事務進行管理的社會活動。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實現公共利益，運用公共權力對公共事務施加管理的社會活動。

作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運作等方面，有許多共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對象及其特點上，又與其他管理有明顯區別。以公共管理與工商管理為例，公共管理的研究對象是國家、政府與社會公共組織的公共事務及其管理過程，而工商管理的研究對象是工商企業及其經營過程。兩者的具體差異在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是謀求社會公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤；二是管理性質不同，傳統的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競爭性；三是管理手段不同，傳統公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經濟手段；工商管理以經濟手段為主，輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯結點，更要著力找出二者的差異處，以求對公共管理有全面的認識。

（二）關于公共管理類型

為了加深對公共管理概念的認識，我們須進一步對其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務。為了對“一切”有概括性認識，我們又要對它們作“類型”求解。筆者認為，就宏觀而論，世上所有的公共事務可分為三類：一是國家公共事務二是政府公共事務，三是社會公共事務。

1．國家公共事務。據英國《大眾百科全書》對國家作出如下定義：“由政治單位在其管轄的范圍內制定規則和進行資源分配的機構。政府的功能：①立法；②司法；③執行、行政管理。”這是廣義的政府（國家）觀。應當指出，這里所指的國家是特指狹義的國家，即廣義國家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國家公共事務主要包括維護國家統一和，制定法律、法規，維護社會秩序等，側重于與國體、政體方面有關的，關乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務。

2．政府公共事務。《美國百科全書》指出：“政府一詞適應于管理團體和國家的機構及其活動。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支如省、市地方政府的組織機構及法定程序，就這一方面而言，政府對已經確認為某一民族國家中成員的事務進行管理。由此可見，政府就是一個國家或社會的治理機構。”應當指出，這是狹義的政府，它專指一個國家的中央和地方的行政機關。這種政府公共事務包括政治選舉、行政區劃與國家禮儀方面的政治性公共事務、國家安全公共事務、對外關系公共事務、人事行政公共事務、財務行政公共事務以及機關內部的公共事務。

3．社會公共事務。這里的“社會”并非“人類社會”的廣義“社會”涵義，而是專指“政府管理社會”中的中觀的“社會”，這里的“社會”，即將社會管理與政治、經濟管理職能并列的一個領域，它主要涉及與人們日常生活密切聯系的社會公共事務。這種社會公共事務主要包括：教育、科技、文化藝術、醫藥衛生、體育等公共事業；社會服務、社會公用事業以及維持社會秩序的公共事務等。這種類型的公共事務與全體社會成員的切身利益和日常生活聯系最緊密，同時這部分社會公共事務管理是直接以全體社會成員為實施對象，因此，它所顯示的社會公共性也最強。

如前所述，公共管理是指公共組織對社會公共事務的管理。由于紛繁復雜的公共事務可以歸納為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務三大類，因此，我們也應該把種種公共管理歸結為國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理。正是這“三足鼎立”共同構成了一個有機統一的龐大的公共管理體系。我們既要從個性去分清它們的差異，又要從共性去歸納它們的統一，用共性與個性相聯結的辯證法去把握公共管理的真諦。

二、社會性是公共管理的共同內涵

如上所述，公共管理是由國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理構成的，因此，“國家”、“政府”、“社會”都分別是公共管理的內涵之一，然而，比較而言，只有“社會”才是公共管理的共同內涵。對此，可以從如下幾方面闡述：

（一）公共管理主體的社會性內涵

公共管理的主體是國家、政府和社會公共組織。下面分別闡釋它們的社會職能特征。

1．國家的社會職能。正如恩格斯所言，國家不是從來就有的，國家是社會在一定發展階段上的產物。只有到了社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調和的對立面。而為了使這些對立方面，這些經濟利益相互沖突的階級，不致于在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應當緩和沖突，把沖突保持在“秩序”內，這種從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會相脫離的力量就是國家。因此，國家來自社會，國家的產生是社會發展的需要，是社會內部矛盾發展的結果。

西方資產階級政治理論從天賦人權的自然法理論出發，認為國家的產生是社會契約的結果。該學說認為，在國家產生之前，人類處于一種自然狀態之下。在這種狀態下，每個人都有運用上天賦予他自己的價值和趨利避害的權利。然而，每個人在運用上天給予的權利去實現自己的價值的時候，產生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個社會歸于毀滅，于是人們運用理性來解決沖突。即人們坐下來協商，將上天賦予他們實現自己價值的權利部分或全部地轉讓給“者”，權利讓渡的過程就是國家產生的過程，而這個“者”就是國家。這種以天賦人權的自然法理論為核。動的社會契約學說，把人們契約的原因歸結為人與人之間的沖突，把國家說成是人們契約的結果，從而否認了國家是階級矛盾不可調和的產物，這固然不對，但是，它肯定了消除沖突，維護社會秩序的社會契約內容。因此，社會契約理論雖然否認了國家是社會矛盾運動發展的必然結果，是階級矛盾不可調和的產物，但表達了國家的產生是社會發展的需要，國家來自于“社會契約”的觀點。國家的產生和存在表明國家和社會是不可分的。國家不是從外部強加給社會的力量，是社會矛盾運動的結果，社會是國家產生、存在的基礎。這清楚地表明了國家的社會性特征。還有，國家不僅不是從來就有的，而且也不會永遠存在下去。當社會發展到具備消滅階級的條件時，國家就隨著階級的消滅而自行消亡。這也是國家依賴社會的表現。此外，國家根據社會發展的不同，對社會也發生不同的作用。也就是說，國家對社會的作用并不是一成不變的。就整體發展趨勢和規律而言，社會越向前發展，社會自我管理、自我調節的能力越強，國家對社會發生作用的領域就越小，作用的強度也越弱。由此，國家對社會的作用呈現出這樣一種發展趨勢：在政治統治職能不變的同時，國家的經濟職能、社會事務管理職能和科技文化職能不斷擴展；政治性。統治性職能越來越依賴于管理性、服務性職能作用的發揮。總之，國家存在于社會之中，以社會的存在為基礎，我們不能離開社會來談國家的存在和作用。

2．政府的社會服務作用。作為國家伴生物的政府，與國家一樣，僅僅同社會發展的一定階段相聯系，既不是從來就有的，也不是要永遠存在下去。政府作為國家的一個重要組成部分，不僅其產生是社會發展的需要，而且其對社會作用所形成的政府職能，也是以社會的發展需要為基礎的。當代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因為社會的發展在政府的各個特性中，注入和融入了不同時代社會的具體發展要求和時代特征所使然。還有，歷史上政府行使權力的方式和對社會發生作用的范圍不同，并不取決于統治者個人的意志，而是在相當大的程度上體現了社會對統治者的要求。如果一個政府不能有效地吸納、代表和反映社會對它的要求，如果一個政府對社會的要求沒有任何回應能力，那么，這個政府就是一個沒有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說，政府的生命力來自于它的社會服務作用。西方新公共管理運動強調以社會公眾的需求為其行為導向，而不以政府自身規定的規則為行為導向，其目的就是為了增強政府適應社會、服務社會的能力，而不是要削弱它，是把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。

3．社會公共組織的社會性特征。至于社會事務的管理者——各種社會性組織，它們本身就是社會自我管理、自我服務的組織。只不過在階級社會，各種社會組織是依附于國家和政府組織的，是作為國家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級的烙印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會的發展，特別是隨著市場經濟的發展和社會自我管理、自我調節、自我服務能力的增強，這些社會組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨立主體。在國家、政府消亡了的情況下，整個社會就將依靠這些社會性組織來進行自我管理，規劃和實現社會發展。只不過到那時它們已經完全喪失掉了階級性、政治性。因為，在對人的統治與管理由對物的管理和對生產過程的領導所代替的時候，這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當前和今后相當長的時間內，各種社會組織還不能真正成為獨立的組織，社會仍然將處于國家組織、政府組織與這些社會組織同時管理、雙軌運行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會性。隨著我國政府公共管理體制改革的深化與完善，隨著政府職能的進一步轉變，政府承擔的大量社會職能將更多地由社會組織去承擔。我們應當順應社會歷史潮流，不斷擴大社會組織的社會自主性，擴大這些組織的社會性成分，向著它們成為真正的社會組織遠大目標邁進。

（二）公共管理對象的社會性公共管理的對象，即公共管理客體，就是社會（這是廣義的“社會”）公共事務。根據各自性質的不同，社會公共事務又可分為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務。在這里，可以說，公共事務的公共性和社會性是同義語。因而，我們研究公共管理對象的社會性，也就轉換到研究以公共管理為對象的公共特性上來。

“公共”的對立面是“贏利的”、“私人的”和“企業的”。公共事務的公共性，可以大略從以下幾個側面去分析。

1．公共事務的公共性體現于公共事務的管理者是公共部門或公共服務機構，而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務的管理者，即公共管理的主體，就是國家、政府以及社會各種公共組織。

2．公共事務的公共性體現了公共管理活動的性質和目的，在于為社會公眾提供公共利益和公共服務。

正如所揭示的，國家的本質特征“是和人民大眾分離的公共權力”，是統治階級用來進行政治統治的工具。但即使這樣，在有階級剝削和階級壓迫的社會之中，運用公共權力所進行的政治統治，也必須是以為社會公眾提供服務為基礎，以執行社會性職能為基礎。因為這是國家、政府賴以存在和發展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切政治權力起先總是以某種經濟的社會職能為基礎的”、“政治統治只有在它執行了它的這種社會職能時才能持續下去。”他還指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少，它們首先都是“河谷灌溉的總經營者。”這些論斷表明，理論作為有鮮明階級性的革命的理論，也從來沒有忽視政治統治的社會性基礎。相反，而是把社會性提到了政治統治得以維持的基礎的高度來認識和對待。

馬克思、恩格斯在對資本主義政治、經濟進行了深刻批判的基礎上，揭示資產階級國家的本質，指出：“現代的國家政權不過是管理整個資產階級的共同事務的委員會罷了。”這一著名論斷不僅揭示了資產階級國家的本質，而且說明了管理資產階級的共同事務是資產階級國家的主要特征。只不過，它的管理方式不同于個別資本家或工廠主管理工廠、企業的方式，它主要是通過立法形式進行管理并具有強制的性質。因此，國家、政府的公共性（社會性）特征，主要的表現在于，它是整個社會的正式代表，是社會在一個有形的組織中的集中表現。它體現的正是表面上凌駕于社會之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會的利益和意志。

此外，還要認識到，為社會公眾提供服務的性質和目的，也在于為了維護和實現公共利益，有時甚至實現個人利益本身就是公共任務，如向貧窮者提供社會救濟等。當代西方國家的政府改革運動，主張以社會公眾的偏向和需要作為政府行為導向，強調顧客意識，樹立服務對象為上帝的觀念，正是在這種公共事務的社會性要求壓力下，采用新的統治手段與方法，從而也使西方國家政治統治進一步鞏固，實現其自身的利益。

應當指出，這里講的“公共”、“社會”是抽象的范疇，現實的“公共”、“社會”卻是十分具體的，是依時間、地點、條件為轉移的，因此，資產階級要做到真正凌駕于社會、代表整個“社會”是不現實的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述，是很確切的。但其社會性是顯而易見的，我們不能因此而抹煞它的存在。

（三）公共管理活動和過程的社會性

1．公共事務的公共性體現了公共管理活動的社會責任和績效要求。在公共管理活動的績效方面，公共性要求對績效決不能簡單地用利潤或效率標準來進行衡量，而是必須用服務效果、質量和公眾滿意的程度等多種尺度作標準。20世紀70年代興起的新公共行政學理論，基于對傳統行政學以經濟和效率為基本目標，忽視了公共行政所應肩負的廣泛的社會責任，其結果是在前所未有的經濟發展時代，長期存在著普遍失業、貧窮、疾病、無知和絕望，構成對現有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應將“效率至上”轉為“公平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設計方案應遵循的兩個基本目標：其一是顧客導向的行政組織形態，即以公眾——公共行政服務的顧客的需求作為行政組織存在和發展的前提；其二是應變靈活的組織形態，即加大組織結構的彈性，以便能夠對外界的刺激作出迅速的反應。將社會公平和廣泛的社會責任提高到作為公共行政追求的首要價值目標，倡導民主行政，是新公共行政學理論的主要貢獻。為此，這一理論也成為了西方國家政府改革運動所依據的一項重要理論。這種強調政府以社會公眾的需求為行為導向，納稅人以政府實際的工作結果而不是以其工作及過程為納稅尺度的理論，有效地推動了政府提高為社會公眾服務的質量和效果。

2．公共管理事務和活動的公共性。這種公共性體現了社會公眾對公共管理活動和公共產品供給的廣泛參與，以及公共管理活動的公開性。社會公眾對公共管理活動的廣泛參與，主要表現在社會公眾對政府決策的影響，通過立法、司法機構對政府行為的約束，以及通過各種渠道對政府活動的輿論監督等，從自身利益的關。心和實現角度，影響政府公共政策的制定和實施過程。在部分公共產品的供給方面，由政府的壟斷供給轉變為通過合同出租和非國有化手段，把原先由政府包攬提供公共產品的單一化轉變為民營化，將其投放市場，由各個競爭主體和社會公眾自己來提供；對那些不便或不能推向社會的公共產品的提供，也改用合同的形式，以競爭招標手段，交給社會公眾承擔。在實現公共管理活動的公開性方面，也由原來的“黑箱”操作，變為“金魚缸里生活”，讓社會公眾知曉，讓立法機關、司法機關、新聞媒介和公眾了解活動內容，隨時可以進行檢查、調查和監督。電子政務的推行，使得公共管理活動的公開性進一步增強。上述種種公開性、參與性及其非國有化等關于公共管理過程的環節和變化，實際上都是公共管理社會性的體現。

總之，無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，都是公共事務的有機組成部分；無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，社會性都是它們的共同性內涵、基礎性內涵。我們應從最普遍、最基本的意義上去準確把握這種社會性特征的內涵，并以其為一個重要依據，搞好公共管理的理論與實踐建設，包括構建嚴謹的公共管理學學科體系。

三、應當注意的兩個問題上面集中闡述了公共管理的社會性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內涵。國家是階級壓迫的工具，一定階級的國家機器（包括政府）是實現該階級政治統治的政治組織。因此，歷來國家、政府都具有鮮明的階級性、政治性，這已是常識性的問題了。一般而言，就是前述意義上的社會公共管理組織，也或多或少具有階級性、政治性的特征，其中不少本身就是社會政治團體，不可能沒有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治”的。因此，這里就有一個正確把握社會性與政治性的關系問題。

（一）公共管理的社會性與政治性是相輔相成的

1．公共管理的社會性是政治性的基礎，政治性寓于社會性之中，沒有社會性就沒有政治性。我們研究公共管理政治性時，一定要明確社會性的這種基礎地位與作用，堅持以是否推動社會進步，是否符合社會發展方向作為先進的與落后的政治的最后標準。

2．政治性是社會性的保證，社會性以政治性為指導。在階級社會和存在著階級與階級斗爭的社會里，沒有政治性也就很難或者無法體現社會性，實際上，沒有全面地體現社會性，在階級社會里，不靠國家、政府把社會控制在一定的秩序之內，社會難以存在，更不用說進步與發展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅持用先進的、科學的政治去保護和發展社會。

（二）積極創造條件，不斷向最高（終）目標邁進

公共管理的社會性與政治性的關系是相互依存、對立統一的關系，從徹底的唯物辯證的宇宙觀來看，從時間論，社會性比政治性更長久。因為國家、政府產生之前就有人類社會了，國家、政府還將隨著階級的消滅而自行消亡，而社會將長期（不是永遠）存在著。再者，從空間論，廣義的“社會”是指人類社會，包括國家、政府以及社會上的一切存在，而國家、政府則是人類社會系統中的一個或兩個重要組成部分，簡言之，社會性要比政治性寬泛的多。從時間論，政治性存在于社會歷史長河中的一個漫長的階段，社會性的存在比政治性的存在長久得多。作為一個徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應該著眼長遠，著手當前，正確地做好當前所承擔的每一項公共管理工作，為實現無階級、無國家、無政府的，我們的先賢所謂的“世界大同”的目標而奉獻有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會化改革也稱得上是朝著這個遠大方向努力的一個工程！

四、根據公共管理的客觀屬性構建公共管理的學科體系

學科體系問題是學科建設的基礎和重點。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果，但不能說已經完全解決問題了。事實上，尚有不少問題需要深入地研討。其中，一個帶有根本意義的問題，就是公共管理學科體系的構建問題。