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探討公共管理模式:公共管理模式研究

前言

公共管理出現(xiàn)在中國(guó)的時(shí)間并不長(zhǎng)，但是在中國(guó)卻成為了具有廣闊發(fā)展前景的科學(xué)管理模式。這主要得益于中國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速的發(fā)展以及改革開放的不斷深入。公共管理模式在其應(yīng)用過程中，主要經(jīng)歷了兩個(gè)發(fā)展階段即干預(yù)模式與市場(chǎng)模式，通過對(duì)其演變模式的探究與我國(guó)國(guó)情的分析發(fā)現(xiàn)，在中國(guó)實(shí)行的公共管理模式應(yīng)采用處在干預(yù)模式與市場(chǎng)模式之間的，并且具備二者優(yōu)點(diǎn)的，通過政府的引導(dǎo)實(shí)行的公共管理模式。

一、公共管理模式概述

公共管理模式的主體主要指的是政府以及社會(huì)上的非營(yíng)利組織，其所管理的對(duì)象主要指的是社會(huì)上所有的社會(huì)公共事務(wù)，如社會(huì)需求問題、公共資源配置、公共項(xiàng)目建設(shè)等等。實(shí)行公共管理模式的主要目的是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共資源可以充分的被社會(huì)成員所利用，最終實(shí)現(xiàn)公共利益的目標(biāo)［1］。目前的公共管理模式的實(shí)施主要表現(xiàn)在公共設(shè)施如鐵路、公路以及交通管理設(shè)施等，公共場(chǎng)所如醫(yī)院、車站、社區(qū)服務(wù)社等和社會(huì)保障、教育、醫(yī)療制度的建立方面。隨著社會(huì)發(fā)展不斷加快，人類社會(huì)的生產(chǎn)生活中的矛盾沖突越來越突出。為了加強(qiáng)人們對(duì)政府的信任度，各國(guó)均對(duì)公共管理模式進(jìn)行了極大的調(diào)整。由最初的等級(jí)、官僚、傳統(tǒng)的模式轉(zhuǎn)型為市場(chǎng)性、變化性、靈活性以及具有較大彈性的管理模式。

二、公共管理主要模式分析

(一)公共管理的干預(yù)模式。

公共管理的干預(yù)模式，是公共管理最初形成的狀態(tài)。主要表現(xiàn)為官僚性、層級(jí)性，由于這種模式中對(duì)社會(huì)形成的公共管理是以政府的名義，依賴于官僚組織進(jìn)行的壟斷式的公共管理干預(yù)過程［2］。因此市場(chǎng)無法實(shí)現(xiàn)直接參與到公共管理活動(dòng)中來，使該模式在社會(huì)中形成的公共效益并不大因此被逐漸替代。公共管理的干預(yù)模式的發(fā)展是與政府的行政環(huán)境息息相關(guān)的，隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，政府的服務(wù)職能越來越明顯。因此在此社會(huì)環(huán)境下運(yùn)行的干預(yù)模式就逐漸顯露缺點(diǎn)［3］。第一，從公共管理干預(yù)模式對(duì)政府組織的干預(yù)管理情況來看。通過對(duì)政府組織進(jìn)行干預(yù)管理使政府各部門之間的等級(jí)制度及其嚴(yán)格，因此在實(shí)際職能的發(fā)揮中，就會(huì)表現(xiàn)為行動(dòng)遲緩、行為僵化。而社會(huì)的發(fā)展是瞬息變化的，信息的多元化、活躍的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)以及公眾的多元利益期望形式，都是處在此種管理形式下的政府難以應(yīng)對(duì)的。除此之外，由于對(duì)政府部門分工的干預(yù)管理，使政府中的機(jī)構(gòu)眾多，有的部門甚至根本無從發(fā)揮效用。這就使政府部門之間的溝通協(xié)作變得困難并且管理成本也會(huì)上升，進(jìn)而影響政府部門的行政效率的提升。并且政府中的工作人員都終身在機(jī)關(guān)中工作的，因此在行事風(fēng)格上多循規(guī)蹈矩、缺乏創(chuàng)新，不利于他們的社會(huì)責(zé)任意識(shí)的養(yǎng)成。第二，在公共管理干預(yù)模式下，使社會(huì)與政府的關(guān)系出現(xiàn)一定的問題。首先實(shí)行公共管理干預(yù)模式，要求政府對(duì)社會(huì)中的公共事務(wù)實(shí)行壟斷式的管理。社會(huì)上過多的公共服務(wù)項(xiàng)目，是需要大量的資金進(jìn)行支撐的，因此就會(huì)導(dǎo)致政府負(fù)擔(dān)過重，進(jìn)而降低了其服務(wù)供給能力，無法向社會(huì)提供更加全面的公共利益。其次政府的壟斷式管理也使的社會(huì)上的其他公益組織機(jī)構(gòu)，如社會(huì)保障、法律援助、信息咨詢等的發(fā)展陷入停滯，甚至倒退的地步。由于公共管理干預(yù)模式的弊端不斷顯露，因此針對(duì)此種情況，各國(guó)也對(duì)自身的公共管理模式進(jìn)行不斷的調(diào)整。政府的組織結(jié)構(gòu)、官員任命制度以及行政方法等方面也進(jìn)行了全面的改革，大大提高了政府的工作效率，實(shí)現(xiàn)了政府服務(wù)職能的有效發(fā)揮。與此同時(shí)也對(duì)社會(huì)上的私有化、民營(yíng)化的公共行業(yè)企業(yè)進(jìn)行大力的政策以及資金支持，社會(huì)與政府之間的關(guān)系得到了良好的改善，公共管理模式正在向著市場(chǎng)模式轉(zhuǎn)變。

(二)公共管理的市場(chǎng)模式。

公共管理的市場(chǎng)模式是通過對(duì)原有的干預(yù)模式進(jìn)行不斷調(diào)整發(fā)展而來的。是一種政府與市場(chǎng)可以共同參與對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的模式［4］。通過對(duì)此種管理模式的實(shí)行，政府對(duì)于公共服務(wù)的供給能力得到不斷提升，市場(chǎng)的參與形式也從間接向直接轉(zhuǎn)變，社會(huì)公共利益達(dá)到最大化。公共管理市場(chǎng)模式又被稱為新公共管理模式，該模式實(shí)施使政府的職能更加有效地發(fā)揮，并且公共事務(wù)管理效率也得到較大的進(jìn)步。使政府在管理、信任以及財(cái)政等方面的問題得以解決。該模式下政府通過對(duì)自身職能、機(jī)構(gòu)以及規(guī)制等方面的精簡(jiǎn)，使政府的公共管理事業(yè)，開始向公共管理社會(huì)化以及政策化方向轉(zhuǎn)變。目前在市場(chǎng)模式的管理下，社會(huì)出現(xiàn)了服從型、政策型以及服務(wù)提供型等類型的公共服務(wù)組織。而在這之中只有政策型的組織完全由政府支配，其它的組織則被歸類為政府外組織。政府將自身的公共管理職能中的一部分轉(zhuǎn)移到政府外組織中，就會(huì)實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)共同實(shí)行公共管理職能的目標(biāo)。

三、公共管理模式的多樣化設(shè)計(jì)

隨著社會(huì)的不斷發(fā)展以及人類精神文明素質(zhì)的不斷提高，對(duì)于社會(huì)上的公共事務(wù)服務(wù)管理模式的要求越來越高。因此可以根據(jù)當(dāng)前的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)狀況以及其未來發(fā)展趨勢(shì)，進(jìn)行公共管理模式的多樣化設(shè)計(jì)，以此不斷促進(jìn)公共管理模式的發(fā)展。

(一)企業(yè)化政府模式。

企業(yè)化政府模式的設(shè)計(jì)，主要是從公共行政以及私人行政之間的關(guān)系出發(fā)進(jìn)行的。盡管政府在進(jìn)行組織管理時(shí)，由于其具有強(qiáng)大的權(quán)威性等特點(diǎn)，在實(shí)行公共管理的方式方法上會(huì)與社會(huì)企業(yè)有所不同［5］。但是隨著市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種方式方法也可以通過對(duì)企業(yè)管理模式進(jìn)行借鑒，從而使政府公共管理更加充滿活力。政府可以通過對(duì)公共服務(wù)政策進(jìn)行制定，來促進(jìn)社會(huì)化公共管理組織的作用發(fā)揮，而不是直接進(jìn)行服務(wù)的提供，可以大大提高管理效率。與此同時(shí)政府應(yīng)該效仿企業(yè)的管理模式，直接走進(jìn)社區(qū)與廣大人民群眾進(jìn)行溝通，了解人民的真正需求。這會(huì)使人民群眾深深的感受到來自政府的關(guān)懷，增加政府信任度。

(二)參與政府模式。

參與政府模式的設(shè)計(jì)，主要是從政府層級(jí)結(jié)構(gòu)方面進(jìn)行考量的。政府機(jī)關(guān)的組織構(gòu)成，大致為高、中以及基層三方面構(gòu)成，盡管基層處在組織結(jié)構(gòu)的底部，但是在進(jìn)行公共管理時(shí)是具有重要作用的。這主要是由于基層組織中是人員數(shù)目最多的，并且與公共管理的直接受益者即廣大人民群眾接觸最為密切的組織。因此在進(jìn)行公共管理事務(wù)時(shí)，他們是擁有絕對(duì)的發(fā)言權(quán)的。但是以往的層級(jí)關(guān)系，使基層人員多數(shù)選擇聽從上級(jí)命令，而不能從實(shí)際出發(fā)從事管理事業(yè)。因此通過參與政府公共管理模式的實(shí)施，可以對(duì)政府中的層級(jí)結(jié)構(gòu)進(jìn)行改進(jìn)，積極調(diào)動(dòng)基層人員的工作熱情，保證公共管理事業(yè)的順利實(shí)施。

結(jié)語:

通過對(duì)公共管理模式的分析，再結(jié)合我國(guó)實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r發(fā)現(xiàn)，我國(guó)的公共管理模式應(yīng)選擇一種”引導(dǎo)政府模式”的中間型公共管理模式。對(duì)政府職能結(jié)構(gòu)做出調(diào)整，將公共管理職能作為首要職能并予以充分發(fā)揮。實(shí)現(xiàn)我國(guó)社會(huì)效益最大化，滿足人民對(duì)社會(huì)公共建設(shè)的需求，逐步實(shí)現(xiàn)我國(guó)公共管理模式的社會(huì)化目標(biāo)。

作者：王君曉 單位:華僑大學(xué)

探討公共管理模式:新公共管理理念下契約管理模式分析

［摘要］隨著高等教育改革不斷深入，傳統(tǒng)高校管理模式已經(jīng)不能滿足現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展需要，而契約管理比制度管理更加符合高校管理的服務(wù)宗旨，在學(xué)生管理工作中能夠更加全面地體現(xiàn)出學(xué)生的主體意識(shí)，并促進(jìn)高校學(xué)生管理制度不斷完善。

［關(guān)鍵詞］公共管理；契約管理；高校管理

新公共管理運(yùn)動(dòng)最初于二十世紀(jì)七十年代在英國(guó)由胡德提出，新公共管理理論是對(duì)二十世紀(jì)以來經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的進(jìn)一步完善和補(bǔ)充。該理論著重強(qiáng)調(diào)了公民為本、結(jié)果導(dǎo)向、民戶參與、分權(quán)協(xié)作等理念和指導(dǎo)原則。在高等教育改革轉(zhuǎn)型時(shí)期，改進(jìn)高校管理模式，積極落實(shí)高校自主辦學(xué)主權(quán)等策略對(duì)當(dāng)前高校發(fā)展來說既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)。新公共管理理論視角下的多樣化管理模式中，可以選取契約管理、董事會(huì)管理、政府購買管理、中介管理等模式進(jìn)一步深化我國(guó)政校分開的高校管理改革，其中契約管理模式是當(dāng)前最受公眾青睞的管理模式之一。

一、基于高校契約管理模式的探究

（一）政府與高校之間的契約管理

契約在法律上通常是指平等主體之間的民事合同，但是隨著法律不斷完善，民事合同與行政合同的差別也逐漸明顯。一般來說，民事合同是指處于平等主體之間設(shè)立的民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系，合同當(dāng)事人的法律地位相同，并自愿遵從誠實(shí)守信的原則履行義務(wù)和權(quán)利。而行政合同是指行政機(jī)關(guān)以行政職能為目標(biāo)，與公民和法人代表共同協(xié)商的權(quán)利義務(wù)協(xié)議。由此可見，為了進(jìn)一步深化政府對(duì)高校管理改革的整體規(guī)劃、推動(dòng)高校自主辦學(xué)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，高校契約管理模式應(yīng)運(yùn)而生。政府與高校之間的契約與責(zé)任關(guān)系是建立在《高等教育法》等法律法規(guī)的基礎(chǔ)之上，并由政府實(shí)施宏觀指導(dǎo)和經(jīng)濟(jì)支撐，高校面向社會(huì)自主辦學(xué)。也就是說，在契約性質(zhì)上，政府與高校的契約關(guān)系屬于行政契約關(guān)系，包含著行政的公務(wù)性和契約的履行性。政府與高校之間制定契約的程序：首先，高校初步制定自身發(fā)展規(guī)劃，包括發(fā)展目標(biāo)、項(xiàng)目建設(shè)等，政府根據(jù)高校的辦學(xué)規(guī)模和辦學(xué)性質(zhì)對(duì)其辦學(xué)章程及發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行指標(biāo)要求；其次，高校與政府雙方項(xiàng)目確認(rèn)各自的責(zé)任和權(quán)利，并經(jīng)雙方確認(rèn)后簽署；最后，政府對(duì)高校的發(fā)展規(guī)劃提供政策、財(cái)政支持，高校在契約框架下可以實(shí)行自主辦學(xué)。總之，從政校關(guān)系、評(píng)估認(rèn)證、撥款扶持等幾個(gè)方面，可以看出政府與高校之間實(shí)施契約管理的規(guī)范性和科學(xué)性，契約管理模式對(duì)雙方的互助發(fā)展起著非常重要的作用。

（二）學(xué)生與高校之間的“心理契約”

近年來，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷發(fā)展，契約管理模式逐漸成為高等教育管理中的重要方式之一。心理契約最初源自社會(huì)心理學(xué)，用來描述社會(huì)組織中雇傭雙方之間的人際關(guān)系和互助關(guān)系，該契約管理形式代表了一種非正式的隱性契約關(guān)系。高校管理中的心理契約在最初形式的時(shí)候，受到傳統(tǒng)習(xí)慣和觀念的引導(dǎo)，公眾通常將高校視為強(qiáng)勢(shì)群體，而將學(xué)生視為弱勢(shì)群體，建立在不對(duì)等條件下的契約模式是不符合心理契約的構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)的。但是如果心理契約受到違反，將極大挫傷契約組織成員的認(rèn)同感和積極性，進(jìn)而引發(fā)不同程度的負(fù)面效應(yīng)。首先，近年來信息技術(shù)的普及發(fā)展在無形中也逐漸影響了大學(xué)生的價(jià)值觀念和思想觀念，大學(xué)生對(duì)網(wǎng)絡(luò)媒體的依賴性越來越強(qiáng)，同時(shí)互聯(lián)網(wǎng)也為高校管理工作提供了新的工作手段，也是傳統(tǒng)制度契約管理模式所無法滿足的。其次，當(dāng)前的高校學(xué)生中90后占多數(shù)，新時(shí)代的大學(xué)生具有思維獨(dú)特、主體意識(shí)強(qiáng)等特點(diǎn)，他們對(duì)新生事物的好奇心較強(qiáng)，但是多數(shù)學(xué)生的成長(zhǎng)環(huán)境存在較大差異，也在一定程度上導(dǎo)致學(xué)生的差異性和功利性較強(qiáng)，給高校學(xué)生管理帶來了困難。而心理契約管理模式符合現(xiàn)代大學(xué)生的心理發(fā)展特點(diǎn)，能夠滿足學(xué)生個(gè)性化的發(fā)展需要。

二、“心理契約”管理模式在高校學(xué)生管理工作中的應(yīng)用

（一）創(chuàng)建以學(xué)生為中心的校園文化

新時(shí)期的高校學(xué)生管理從以往的制度管理逐漸過渡到了文化管理模式，在高校管理中堅(jiān)持以學(xué)生為服務(wù)主體，創(chuàng)建以學(xué)生為本的校園文化主導(dǎo)理念是心理契約管理模式的改革重點(diǎn)。健康向上的校園文化能夠培養(yǎng)學(xué)生素質(zhì)的全面發(fā)展，同時(shí)有助于校園管理工作的順利展開。高校應(yīng)在滿足學(xué)校與職工之間的良好心理預(yù)期下建設(shè)以學(xué)生為本的校園文化，為學(xué)生的個(gè)性化發(fā)展提供寬松的學(xué)習(xí)氛圍。這就需要學(xué)校充分考慮當(dāng)前大學(xué)生的身心發(fā)展特點(diǎn)，為學(xué)生確定合理規(guī)范的價(jià)值觀念和制度標(biāo)準(zhǔn)，注重給予學(xué)生較大的發(fā)揮空間，充分實(shí)現(xiàn)學(xué)生管理工作與學(xué)生價(jià)值觀念的吻合，提高學(xué)生對(duì)學(xué)校相關(guān)管理?xiàng)l例的認(rèn)同度，為深入鞏固學(xué)生與高校管理工作之間的心理契約打下良好的基礎(chǔ)。

（二）建立良好的溝通渠道

高校在制定和實(shí)施相關(guān)規(guī)章條例的同時(shí)，應(yīng)充分收集學(xué)生的意見，并尊重學(xué)生對(duì)高校管理建設(shè)的相關(guān)建議，可見，建立良好的溝通機(jī)制是確保契約平等原則的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為了及時(shí)了解學(xué)生的心理需求，消除其心理顧慮，高校必須在管理層面建立全方位的溝通體系，以便學(xué)生和教職工能夠及時(shí)向?qū)W校反映其思想動(dòng)態(tài)，良好的溝通機(jī)制也有利于學(xué)校及時(shí)采取有效措施并盡可能減少學(xué)生和學(xué)校之間的沖突和矛盾。心理契約的基點(diǎn)需要契約雙方互相了解，并隨時(shí)保持互動(dòng)聯(lián)系，及時(shí)有效的溝通交流可以緩解不利因素對(duì)現(xiàn)有心理契約產(chǎn)生的消極影響，學(xué)校與學(xué)生之間的心理契約越明確，它在高校管理中的作用就越強(qiáng)大，很難被外界環(huán)境引起的干擾因素所破環(huán)。

（三）契約雙方對(duì)心理契約的有效維護(hù)

心理契約的雙方必須積極并認(rèn)真履行彼此的職責(zé)和義務(wù)，并在明確各自的心理期望和心理需求以后，以實(shí)際的行動(dòng)對(duì)心理契約進(jìn)行有效維護(hù)。制度契約是實(shí)施心理契約的基礎(chǔ)，心理契約是完善制度契約的關(guān)鍵，如果契約主體中的任何一方出現(xiàn)了不認(rèn)真履行自身職責(zé)的行為，那將無法繼續(xù)延續(xù)心理契約模式的長(zhǎng)久發(fā)展，心理契約管理模式在高校管理工作中的應(yīng)用也就無從談起。首先，學(xué)生和高校雙方必須做好自身的本職工作，并彼此對(duì)照雙方的心理期望。學(xué)生的契約職責(zé)就是努力學(xué)習(xí)，不斷提高自身思想素質(zhì)和道德意志；高校的契約職責(zé)就是為學(xué)生創(chuàng)建優(yōu)美的學(xué)習(xí)環(huán)境，為高校發(fā)展提供高素質(zhì)的教師隊(duì)伍，并確保教學(xué)設(shè)施的完善和充分的后勤保障。其次，契約雙方需要對(duì)各自的職責(zé)履行情況以及履行滿意度進(jìn)行適當(dāng)評(píng)價(jià)，特別是作為契約的主要調(diào)控者，高校應(yīng)時(shí)常檢查自身的管理工作，以學(xué)校的發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢(shì)客觀判斷學(xué)校的各項(xiàng)管理措施是否符合學(xué)生的價(jià)值期望和現(xiàn)實(shí)能力。只有確保心理契約在高校管理工作中的構(gòu)建質(zhì)量，才能充分激發(fā)學(xué)生的積極性和創(chuàng)造性。

（四）以心理契約補(bǔ)充完善制度契約

高校學(xué)生管理部門對(duì)高校現(xiàn)有的制度契約管理模式進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)充和完善的同時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持自由、平等、誠信、救濟(jì)等原則，在心理契約的精神指導(dǎo)下，高校和學(xué)生之間的契約形式也逐漸規(guī)范化，從而使其更好地適應(yīng)當(dāng)前高校學(xué)校管理工作的基本需要。學(xué)生作為高等院校中最為重要的智力資源，在傳統(tǒng)制度契約管理過程中總是處于被忽視的位置，學(xué)生常被看成主要的管理對(duì)象，心理契約式的高校管理模式需要采取必要的激勵(lì)措施。一方面，學(xué)校應(yīng)對(duì)學(xué)生的創(chuàng)造能力給予充分的肯定和鼓勵(lì)，并在學(xué)生管理中投入一定的人文關(guān)懷，充分激發(fā)學(xué)生的潛能，使學(xué)生在學(xué)校中充分發(fā)展才能。另一方面，學(xué)校應(yīng)深入觀察學(xué)生的學(xué)習(xí)和生活狀態(tài)，增強(qiáng)學(xué)生、教師、學(xué)校之間的信任程度。當(dāng)學(xué)生在學(xué)習(xí)和生活中遇到困難和挫折時(shí)，學(xué)校應(yīng)體現(xiàn)其人文關(guān)懷的本質(zhì)特征，給予學(xué)生較多的實(shí)際幫助，增強(qiáng)學(xué)生和學(xué)校之間的心理契約性。

作者：許書煙 單位：閩南理工學(xué)院教務(wù)處

探討公共管理模式:談公共管理理論視角下的高校管理模式

【摘要】隨著中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)的高校建設(shè)已經(jīng)越來越不適應(yīng)時(shí)代的要求。這就要求我國(guó)高校進(jìn)行一系列的轉(zhuǎn)型工作。高校管理模式的轉(zhuǎn)變是其中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。未來，高校通過科學(xué)化的管理促進(jìn)高校科研成果的轉(zhuǎn)化和社會(huì)效益的提升，是今后高校發(fā)展的必由之路。本文從新公共管理理論的視角，闡述了當(dāng)前高校管理模式的發(fā)展趨勢(shì)。

【關(guān)鍵詞】新公共管理理論；高校管理；高校管理模式

近年來，隨著高校規(guī)模的擴(kuò)張和高校學(xué)生人數(shù)的增多，面對(duì)諸多的學(xué)術(shù)事務(wù)，政府在管理高校方面表現(xiàn)出脫力的狀態(tài)，教育改革成為了比較熱門的話題。政府與高校在高等教育中的權(quán)責(zé)分配和角色定位方面面臨著調(diào)整，這為高校引入新公共管理理論變革高校管理模式提供了契機(jī)。高校應(yīng)該把握好這一契機(jī)，在對(duì)當(dāng)前管理模式的改革和創(chuàng)新上，不僅要注意吸收國(guó)外先進(jìn)的管理理念和知識(shí)，還要注意結(jié)合我國(guó)的國(guó)情，創(chuàng)造性地建設(shè)新型的高校管理模式，為我國(guó)的社會(huì)發(fā)展提供強(qiáng)大的教育教學(xué)保障。

1．新公共管理理論的內(nèi)容及意義

新公共管理理論最早出現(xiàn)在二十世紀(jì)七十年代末的歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，它是一種新型的公共行政理念，對(duì)政府職能和社會(huì)的關(guān)系進(jìn)行重新定位，強(qiáng)調(diào)以公民利益為根本，在堅(jiān)持市場(chǎng)化的前提之下實(shí)現(xiàn)管理主體的多元化目標(biāo)。在這一套體系中，政府的角色由被動(dòng)者向主動(dòng)者轉(zhuǎn)變，在具體運(yùn)作中實(shí)現(xiàn)分權(quán)合作，民主參與的新型管理模式。隨著這套理論的不斷完善，其也被日益擴(kuò)展到其它管理領(lǐng)域中。在當(dāng)前的新公共管理理論下，已經(jīng)存在并占有重要地位的有以下十種模式：政府間協(xié)議、政府服務(wù)、政府出售、補(bǔ)助、憑單制、特許經(jīng)營(yíng)、合同承包、志愿服務(wù)、自由市場(chǎng)以及自我服務(wù)等。這些模式也會(huì)按照需要被應(yīng)用于各項(xiàng)管理事業(yè)之中。作為企業(yè)管理理論的分支，新公共管理理論引進(jìn)了企業(yè)的有效管理方法和市場(chǎng)的激烈競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。而作為一種新型的管理理論，新公共管理理論被用于高校管理之中，將有助于我國(guó)高校行政管理體制構(gòu)建多元主體管理體系，加速高等教育的轉(zhuǎn)型，引發(fā)高等教育管理模式的變革。

2.我國(guó)當(dāng)前政校合一的管理現(xiàn)狀分析

隨著知識(shí)經(jīng)濟(jì)全球化步伐的加快，新公共管理理論逐漸融入高校管理體制中，并逐步發(fā)揮重要的作用。長(zhǎng)期以來，我國(guó)的高校始終歸屬于政府管理范圍內(nèi)，高校管理的核心仍然是政府權(quán)力，凸顯的問題就是官僚作風(fēng)明顯，而且不能完全體現(xiàn)出高校的學(xué)術(shù)自由理念，會(huì)大大降低高校的辦事效能。知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代需要的是創(chuàng)新型人才和先進(jìn)性科技的支持，而高校作為培養(yǎng)人才和傳播新型科技的學(xué)術(shù)組織，如果其發(fā)展受制于政府行政管理力量，則難以適應(yīng)全球化經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。因此，我國(guó)各大高校需要在重視學(xué)術(shù)管理的基礎(chǔ)上，加速行政管理模式的改革。政府與高校的權(quán)責(zé)劃分具有重要的意義，不僅關(guān)系到政府職能的充分發(fā)揮，對(duì)高校的管理工作和辦學(xué)質(zhì)量的提高都有十分顯著的積極意義。因此，國(guó)家要促進(jìn)高等教育的良性發(fā)展，學(xué)校要提高高等教育的辦學(xué)水平，就必須要對(duì)政府和高校之間的關(guān)系進(jìn)行清晰的界定。當(dāng)前政府與高校的關(guān)系無非是以下幾種：管理關(guān)系、權(quán)利關(guān)系、法律關(guān)系，其中，法律是一切關(guān)系的基準(zhǔn)要素，所有的一切構(gòu)架都需要在法律規(guī)范之下進(jìn)行。我國(guó)的《高等教育法》、《教育法》等律法的頒布使得我國(guó)的高校取得了獨(dú)立法人的地位。因此在高校的轉(zhuǎn)型過程中，實(shí)際上高校與政府的法律關(guān)系是發(fā)生了變化的，原有的隸屬于政府的高校，已經(jīng)轉(zhuǎn)變成了集法人資格與國(guó)家設(shè)施于一身的混合體。這表明當(dāng)高校處理國(guó)家相關(guān)事務(wù)時(shí)，可視作政府隸屬機(jī)構(gòu)，彼時(shí)，政府與高校仍屬于行政關(guān)系；但是，當(dāng)學(xué)校在處理辦學(xué)及相關(guān)事務(wù)時(shí)，高校作為行政法上的公法人，與政府的關(guān)系不帶有隸屬機(jī)構(gòu)性質(zhì)。不過法律雖然有所規(guī)定，但囿于立法的不具體，在實(shí)現(xiàn)的技術(shù)層面上還存在諸多的問題。特別是對(duì)政府的權(quán)利范圍沒有相應(yīng)的界定，這使得高校的諸多權(quán)利都受制于政府的制約。當(dāng)前我國(guó)高校與政府的關(guān)系問題，主要集中于行政手段過度介入了高校管理，名義上的獨(dú)立法人地位得不到切實(shí)保障。總之，由于管辦不分、政校不分等問題，我國(guó)的高校的自主權(quán)利一直受到限制。而現(xiàn)代大學(xué)制度要求，必須以法律為基礎(chǔ)，進(jìn)行分權(quán)與問責(zé)，這是當(dāng)前我們應(yīng)該要解決的主要問題。促進(jìn)管辦分離、政校分離，從而促進(jìn)高校的自主辦學(xué)，依法保障高校的自主權(quán)，促進(jìn)我國(guó)高等教育的健康發(fā)展，提高我國(guó)高等教育的辦學(xué)質(zhì)量及水平，是當(dāng)前的重要議題。

3.新公共管理理論對(duì)高校管理模式的選擇要求

當(dāng)前，我國(guó)高校與政府之間的關(guān)系依然表現(xiàn)為高校為政府服務(wù)的模式，政府是高校的“頂頭上司”，行政權(quán)力在高校管理中干預(yù)頗多。對(duì)高校管理模式的變革已經(jīng)是大勢(shì)所趨，但是該如何選擇高校的管理模式，還是一個(gè)值得深入探討的問題。在新公共管理理論視角之下，應(yīng)該積極地界定當(dāng)前高校管理模式的利弊，并結(jié)合自身的具體情況進(jìn)行相應(yīng)的分析和調(diào)整工作。這些都要求在高校管控模式的變革和選擇上兼顧高校與政府這兩大管理主體。基于新公共管理理論，高校在管理模式的改革中，既要發(fā)揮出政府機(jī)制的良好作用，也要保障自身的自主管理權(quán)益，并進(jìn)行市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引進(jìn)，這樣才能充分調(diào)動(dòng)相關(guān)資源，進(jìn)行優(yōu)化配置，打破以往僵化的管理機(jī)制。新公共管理理論還要求，要廣泛采取復(fù)合式的管理機(jī)制，以促進(jìn)高校自身在監(jiān)督之下進(jìn)行良性的自我發(fā)展。

4.新公共管理理論視角下的高校管理模式探討

4.1新公共管理視角下高校的市場(chǎng)導(dǎo)向機(jī)制

政府在高校行政管理中的角色定位不是執(zhí)行者，而只是決定者，應(yīng)鼓勵(lì)高校實(shí)行自主管理，從辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、人事管理、課程設(shè)置等方面實(shí)行真正的學(xué)術(shù)自主。高校是一個(gè)傳授高級(jí)知識(shí)、培養(yǎng)高等人才，服務(wù)社會(huì)發(fā)展的具有內(nèi)在價(jià)值追求的學(xué)術(shù)組織，政府不應(yīng)該將其發(fā)展視作謀取經(jīng)濟(jì)利益的工具。基于新公共管理理論，結(jié)合相關(guān)的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)，高校今后的管理轉(zhuǎn)型應(yīng)以社會(huì)市場(chǎng)化的需求為導(dǎo)向。高校的相關(guān)利益應(yīng)以市場(chǎng)化下的畢業(yè)生能力培養(yǎng)為前提，并結(jié)合學(xué)生個(gè)體的能力培養(yǎng)和發(fā)展為管理依據(jù)。總之，在新公共管理視角下，政府不僅應(yīng)該弱化對(duì)高校的管理，而且應(yīng)該順應(yīng)社會(huì)需求和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，引導(dǎo)高校的自我管理，以促進(jìn)高校對(duì)人才的培養(yǎng)。從而形成良性的人才培養(yǎng)機(jī)制，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)學(xué)校和社會(huì)效益的雙贏效果。

4.2新公共管理視角下高校管理中的契約機(jī)制

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特征就是要求契約精神。因此契約機(jī)制也是促進(jìn)管理事業(yè)健康發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，是最常見的公共管理手段之一。契約機(jī)制的本質(zhì)是，當(dāng)事人雙發(fā)在意愿一致的基礎(chǔ)上而建立的一種契約，且需要在一定的范圍內(nèi)予以兌現(xiàn)。從政府層面考量高校的管理模式，就需要以法律的形式進(jìn)行分權(quán)。這不僅涉及到法律規(guī)范的細(xì)化，也需要對(duì)整個(gè)教育系統(tǒng)的權(quán)責(zé)進(jìn)行相應(yīng)劃分，唯有這兩方面的共同努力，才能完善我國(guó)高等教育體系中的不足。從高校層面考量高校的管理模式，契約機(jī)制則需要通過高校教育目標(biāo)的確立，及在資源分配等方面的努力，完善高校的權(quán)責(zé)劃分。不僅如此，高校與政府在必要情況下，還可以法律合同等契約形式來實(shí)現(xiàn)保障性更強(qiáng)的書面契約，而非單純約定俗成的契約精神，這樣能使高校契約機(jī)制得到普通認(rèn)同，且受到律法的重視與保護(hù)。

4.3新公共管理視角下高校管理中的問責(zé)機(jī)制

問責(zé)機(jī)制雖然是獨(dú)立的機(jī)制，但其實(shí)也可看做是契約機(jī)制的延伸，沒有問責(zé)制度的確立，契約將會(huì)淪為一紙空文。這一機(jī)制的確立，要求高校有必要向相關(guān)利益者報(bào)告和證明自身資源的使用情況及其使用效果。這樣能保證高校在自主管理的過程中，其職責(zé)不發(fā)生偏離。問責(zé)機(jī)制的要素包括問責(zé)主體、問責(zé)對(duì)象、問責(zé)程序、問責(zé)內(nèi)容、權(quán)責(zé)體系等。負(fù)責(zé)保障高等教育質(zhì)量的政府和負(fù)責(zé)創(chuàng)造高度教育質(zhì)量產(chǎn)能的高校是兩大權(quán)責(zé)體系，在考察高校績(jī)效時(shí)，政府是問責(zé)主體，在考察政府保障責(zé)任時(shí)，高校是問責(zé)主體。在當(dāng)前高校的管理體制中，雖然政府與高校的契約，本身就還有一點(diǎn)的問責(zé)。但由于權(quán)責(zé)不明的問題，在問責(zé)上也出現(xiàn)了相應(yīng)的問題，這要求對(duì)責(zé)任的主體雙方進(jìn)行微觀上的劃分，并引入學(xué)生家長(zhǎng)或第三方中介機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量，對(duì)高校的管理予以評(píng)價(jià)，以促進(jìn)高校管理問題中辦學(xué)、管理和評(píng)價(jià)的分離。

5.結(jié)束語

新公共管理理論強(qiáng)調(diào)以公民利益為根本，將之推廣到高校管理中，就應(yīng)該以學(xué)生的利益，即學(xué)生的學(xué)習(xí)和社交能力培養(yǎng)為根本，并結(jié)合市場(chǎng)化的要求，對(duì)政府與高校的權(quán)責(zé)進(jìn)行清晰劃分，轉(zhuǎn)變政府管理和服務(wù)方式，切實(shí)落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)，以促進(jìn)高校管理工作的良性發(fā)展，完成真正意義上的高校管理成功轉(zhuǎn)型。

作者:陳琴 單位:安徽財(cái)貿(mào)職業(yè)學(xué)院旅游管理系

探討公共管理模式:新公共管理模式改革

摘要:古今中外的社會(huì)保障實(shí)踐證明,高效而有序的管理是社會(huì)保障制度健康、可持續(xù)發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。因此,選擇適合我國(guó)國(guó)情的管理模式是建立新型社會(huì)保障制度的關(guān)鍵。在總結(jié)文官制與新公共管理的利弊,分析我國(guó)社會(huì)保障制度管理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上,提出了以完善文官制為前提,吸收新公共管理的精髓,適度發(fā)展企業(yè)化運(yùn)作的社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)的新型社會(huì)保障管理模式。

關(guān)鍵詞:文官制;新公共管理;管理模式

1引言作為一個(gè)后發(fā)國(guó)家,中國(guó)在現(xiàn)代化進(jìn)程中,要在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化和自由化、自然經(jīng)濟(jì)的貨幣化與市場(chǎng)化;在政治領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)集權(quán)制度的民主化;在社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)農(nóng)業(yè)社會(huì)的工業(yè)化、工業(yè)社會(huì)的信息化;在行政管理領(lǐng)域,則要承受改革傳統(tǒng)行政模式逐步實(shí)現(xiàn)文官化和為應(yīng)對(duì)全球化挑戰(zhàn)而推行新公共管理的雙重壓力。那么,作為行政管理重要組成部分的社會(huì)保障制度的管理到底應(yīng)采用何種模式呢?

2中國(guó)社會(huì)保障制度的管理模式現(xiàn)狀中國(guó)社會(huì)保障制度的管理模式經(jīng)歷了一個(gè)由亂到治、由分散到統(tǒng)一的發(fā)展過程。1998年3月,九屆人大一次會(huì)議審議通過了《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》,新的一屆中央政府中,在原勞動(dòng)部的基礎(chǔ)上寫作論文組建勞動(dòng)與社會(huì)保障部,把人事部,民政部,衛(wèi)生部及原國(guó)務(wù)院醫(yī)療制度改革辦公室管理的有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)劃歸勞動(dòng)與社會(huì)保障部統(tǒng)一管理。1998年4月1日,勞動(dòng)與社會(huì)保障部正式成立,并在此基礎(chǔ)上建立了新的由政府統(tǒng)一集中管理的社會(huì)保障管理體制。即由中央政府設(shè)立勞動(dòng)與社會(huì)保障部,下轄養(yǎng)老保險(xiǎn)司、醫(yī)療保險(xiǎn)司、失業(yè)保險(xiǎn)司、農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)司和社保基金監(jiān)督司;在省級(jí)政府設(shè)立社會(huì)保障廳,在市級(jí)單位設(shè)立社會(huì)保障局,實(shí)行統(tǒng)一政策、統(tǒng)一制度、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一表格,經(jīng)費(fèi)統(tǒng)收統(tǒng)支。管理機(jī)構(gòu)包括行政管理機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)兩個(gè)部分,也就是說勞動(dòng)與社會(huì)保障部除了要承擔(dān)政策法規(guī)的制定,社保基金的監(jiān)督等責(zé)任之外,還要負(fù)責(zé)社會(huì)保障的業(yè)務(wù)管理,包括受保人的登記和審查;保障基金的籌集、計(jì)算和支付;保障基金的使用、調(diào)劑和運(yùn)營(yíng)等責(zé)任。因此,中國(guó)社會(huì)保障制度的管理模式在經(jīng)歷1998年的行政體制改革后,基本確立起以勞動(dòng)與社會(huì)保障部為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的分部分層、集中運(yùn)作的管理模式。它的運(yùn)作和管理方式具備了西方文官制的某些特點(diǎn)。從分散管理逐步走向集中統(tǒng)一管理;從行業(yè)統(tǒng)籌逐步走向省級(jí)統(tǒng)籌,并進(jìn)一步邁向全國(guó)統(tǒng)籌;從大范圍粗線條管理逐步走向分部門、分項(xiàng)目管理,為建立廣覆蓋、低水平的社會(huì)保障制度打下了良好的基礎(chǔ)。但是,現(xiàn)行的管理模式仍然存在一些問題第一,文官制不足,勞動(dòng)與社會(huì)保障部尚未建立起足夠的權(quán)威和嚴(yán)格統(tǒng)一的制度規(guī)范。各部門出于局部利益的考慮,紛紛涉足社會(huì)保障事務(wù)。如今,社會(huì)保障管理與經(jīng)辦已涉及到勞動(dòng)、人事、衛(wèi)生、民政、財(cái)政、教育、工會(huì)、婦聯(lián)、銀行、保險(xiǎn)等多個(gè)部門,由于各部門所處地位不同以及利益的驅(qū)動(dòng),認(rèn)識(shí)很不一致。所以,在實(shí)際工作中經(jīng)常發(fā)生矛盾,難以綜合規(guī)劃和統(tǒng)一協(xié)調(diào)。在管理決策上,各訂各的辦法,各有各的政策界限,難于統(tǒng)一政策;在資金管理上,各有各的條塊壁壘,資金過于分散,不能統(tǒng)一挑撥,調(diào)劑余缺,資金整體使用效益差;在監(jiān)督機(jī)制上,仍缺乏嚴(yán)格制度規(guī)范并存在較大的漏洞。如電力、石油、通信等壟斷行業(yè)以及事業(yè)單位職工的社會(huì)保險(xiǎn)本應(yīng)計(jì)入所在地區(qū)的省級(jí)統(tǒng)籌,但在推行的過程中,由于勞動(dòng)與社會(huì)保障部權(quán)威不足以及利益沖突,最終不了了之;又如某些地區(qū)的社會(huì)保障主管機(jī)關(guān)沒有建立起嚴(yán)格監(jiān)督機(jī)制,地方政府便通過各種關(guān)系重重施壓、巧立名目來擠占挪用社保基金,嚴(yán)重威脅了社保基金的安全。上海社保案就是一個(gè)鮮明的教訓(xùn)。第二,由政府集中統(tǒng)一管理所帶來的高額管理成本嚴(yán)重影響了社會(huì)保障制度的運(yùn)行。我國(guó)實(shí)行的具備一定文官制特色的政府集中統(tǒng)一管理方式?jīng)Q定了我國(guó)各級(jí)別社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)都屬于政府機(jī)構(gòu)。社會(huì)保障的行政管理即制定法規(guī)及相關(guān)政策和業(yè)務(wù)管理即登記、繳費(fèi)等日常事務(wù)性工作都集中在政府部門;管理人員享受政府編制,工資與福利都來源于國(guó)家財(cái)政。這種管理模式有利于中央政府制定的各項(xiàng)社會(huì)保障政策的貫徹實(shí)施和維護(hù)整個(gè)社會(huì)保障制度的穩(wěn)定,但同時(shí)卻產(chǎn)生了高額的成本。這種成本是維護(hù)政治系統(tǒng)穩(wěn)定、遏制腐敗所必需的,也是政府內(nèi)部性所導(dǎo)致的必然結(jié)果。但隨著社會(huì)保障覆蓋面的進(jìn)一步擴(kuò)大、社會(huì)保障水平的剛性增長(zhǎng),尤其是人口老齡化的進(jìn)一步加劇,所需的社會(huì)保障基金的數(shù)額越來越大,僅僅靠提高費(fèi)率擴(kuò)大繳費(fèi)人口已無法承受為維護(hù)政令暢通、體制穩(wěn)定所帶來的高額成本。而人口老齡化給社會(huì)保障制度帶來的最明顯的壓力就是快速增長(zhǎng)的老年人口撫養(yǎng)比加重了贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)。老年人口扶養(yǎng)比是從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度反映人口老齡化社會(huì)后果的動(dòng)態(tài)指標(biāo),即老年人口與勞動(dòng)年齡人口的比例。通常用百分比表示。隨著我國(guó)老齡化社會(huì)的到來,我國(guó)人口扶養(yǎng)比在未來50年中的變化將非常明顯。我國(guó)60歲及以上老年人口的扶養(yǎng)比將從2000年的15.7%上升到2050年的56.8%,上升41.1個(gè)百分點(diǎn)。少兒人口的扶養(yǎng)比則將從2000年的37.2%下降到2050年的28.3%,下降8.9個(gè)百分點(diǎn)。即便是少兒人口扶養(yǎng)比下降,但由于60歲及以上老年人口扶養(yǎng)比上升的幅度較大,也將導(dǎo)致總?cè)丝诜鲳B(yǎng)比從2000年的52.9%上升到2050年的85.1%,將上升32.2個(gè)百分點(diǎn)。大幅度升高的老年人口扶養(yǎng)比加重了勞動(dòng)人口的贍養(yǎng)負(fù)擔(dān),這是我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)項(xiàng)目必將面對(duì)的一個(gè)嚴(yán)峻考驗(yàn),它將會(huì)影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)性發(fā)展。在大幅提高勞動(dòng)人口繳費(fèi)比率已變得比較困難的將來,只有在管理方面進(jìn)一步優(yōu)化組合,積極引入效率機(jī)制,在維持制度穩(wěn)定的同時(shí)降低管理成本,才能使社會(huì)保障制度健康良性發(fā)展。綜上所述,我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)保障制度管理模式的弊病集中在混亂和低效這兩個(gè)方面,未來的社會(huì)保障制度管理模式必須要同時(shí)克服這兩種缺陷以形成統(tǒng)一的制度和高效的管理。

3文官制與新公共管理的有機(jī)融合———中國(guó)社會(huì)保障制度管理模式的理性選擇如果我國(guó)的社會(huì)保障制度推行徹底的文官制管理模式,建立分部分層、集權(quán)統(tǒng)一的組織機(jī)構(gòu)和管理模式;樹立嚴(yán)格的制度規(guī)范和監(jiān)督體系,雖然會(huì)統(tǒng)一社會(huì)保障制度,打破行業(yè)、地區(qū)壁壘,快速實(shí)現(xiàn)行業(yè)統(tǒng)籌、省級(jí)統(tǒng)籌乃至全國(guó)統(tǒng)籌,但卻會(huì)導(dǎo)致整個(gè)管理體系效率低下、冗員眾多、浪費(fèi)嚴(yán)重,進(jìn)而形成官僚壟斷。這些都是官僚制與生俱來的內(nèi)部性以及公共服務(wù)成本與收益脫節(jié)所帶來的缺陷,難以徹底根除。這些缺陷會(huì)極大地加重社會(huì)保障制度的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。在人口結(jié)構(gòu)逐步老齡化的今天,如果稍有不慎,就會(huì)造成整個(gè)社會(huì)保障制度因資金入不敷出而崩盤。但是,如果我們?cè)谖墓僦粕形赐耆尚偷闹贫然A(chǔ)上全盤套用新公共管理模式,打破制度規(guī)范和政府壟斷的堅(jiān)冰,大力推行企業(yè)化管理,在政府部門之間展開競(jìng)爭(zhēng),奉行效率優(yōu)先和彈性機(jī)制并引入社會(huì)資本,雖然會(huì)大幅提高管理機(jī)構(gòu)運(yùn)作效率和社會(huì)保險(xiǎn)基金增值力度,但卻違背了社會(huì)保障制度追求公平的初衷并使整個(gè)制度逐步脫離政府的有效控制范圍,成為滋生貪污、腐敗等丑惡社會(huì)現(xiàn)象的溫床。因?yàn)樵谥贫润w系普遍缺乏足夠的法制、理性和規(guī)范的前提下就貿(mào)然對(duì)國(guó)家管理進(jìn)行市場(chǎng)化、分權(quán)化改革往往會(huì)造成大范圍的混亂狀況。因此,在我國(guó)社會(huì)保障制度的管理模式的選擇問題上,將文官制與新公共管理進(jìn)行有機(jī)融合,建立以文官制為主、新公共管理為輔的管理模式也許是一個(gè)更為適合中國(guó)行政環(huán)境的解決方案。其具體措施如下:第一,完善文官制。現(xiàn)代文官制具備濃烈的法治與理性主義色彩;奉行等級(jí)權(quán)威和層級(jí)節(jié)制;制定嚴(yán)密的制度和規(guī)范。而在中國(guó)傳統(tǒng)行政體制里,人治大于法治;人情超越制度;權(quán)利勝過法律。社會(huì)保障體系混亂的管理狀況就是其微觀表現(xiàn)形式。因此,要完善文官制,必須從以下幾個(gè)方面著手:首先,提高社會(huì)保障立法層次,逐步由地方立法轉(zhuǎn)為中央立法;由行政立法轉(zhuǎn)為人大立法,為勞動(dòng)與社會(huì)保障部開展管理工作和推行相關(guān)政策打下堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。其次,提高勞動(dòng)與社會(huì)保障部的地位,在其機(jī)構(gòu)內(nèi)部奉行嚴(yán)格的等級(jí)權(quán)威與層級(jí)節(jié)制,將垂直管理延伸到市一級(jí)的社會(huì)保障局。各級(jí)社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)應(yīng)無條件服從上級(jí)主管部門的命令與安排;地方政府在一般情況下應(yīng)無權(quán)干涉當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保障管理機(jī)構(gòu)的正常工作;利用我國(guó)行政體制中黨政系統(tǒng)與憲政系統(tǒng)雙重領(lǐng)導(dǎo)的特色,在各級(jí)黨委建立社會(huì)保障委員會(huì),配合各級(jí)社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)的工作。再次,在社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部建立嚴(yán)格的規(guī)范與制度并完善監(jiān)督機(jī)制,破除人情和人治的桎梏,逐步在管理人員心中樹立牢固的理性與法制精神。第二,適度發(fā)展企業(yè)化運(yùn)作的社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)。首先,在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展較為成熟的地區(qū)將區(qū)、街道及以下級(jí)別的基層社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)改制為接受勞動(dòng)與社會(huì)保障部監(jiān)管的企業(yè)化運(yùn)作的事業(yè)單位———社會(huì)保險(xiǎn)公司。這些社會(huì)保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)社會(huì)保險(xiǎn)的辦理、咨詢和征繳等業(yè)務(wù)管理。它們的運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)并不來自財(cái)政撥款而是從企業(yè)和職工繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)中提取一定比例作為公司利潤(rùn)以維持其正常運(yùn)營(yíng),而國(guó)家則對(duì)其提供一定的財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠。改制之后,公共服務(wù)的成本與收益緊密聯(lián)系;管理人員的收入與社會(huì)保險(xiǎn)公司的效益直接掛鉤,社會(huì)保險(xiǎn)公司的運(yùn)營(yíng)效率較改制前將有所提高。其次,將競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)與效率機(jī)制注入社會(huì)保險(xiǎn)公司。國(guó)家應(yīng)將一個(gè)地區(qū)的基層社會(huì)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)分拆成幾家社會(huì)保險(xiǎn)公司,以破除壟斷并鼓勵(lì)它們之間的競(jìng)爭(zhēng)。企業(yè)和職工應(yīng)有權(quán)自主選擇投保機(jī)構(gòu)。由于市場(chǎng)和競(jìng)爭(zhēng)的壓力,這些公司會(huì)自發(fā)提高運(yùn)營(yíng)效率并提供更好的服務(wù)以吸引更多的企業(yè)和個(gè)人投保。同時(shí),這些社會(huì)保險(xiǎn)公司在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下還會(huì)主動(dòng)利用其社會(huì)資源和關(guān)系網(wǎng)迫使那些違反勞動(dòng)法和相關(guān)規(guī)定的企業(yè)為職工辦理社會(huì)保險(xiǎn),擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋面。勞動(dòng)與社會(huì)保障部還應(yīng)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋率進(jìn)行考察,與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保險(xiǎn)公司簽訂合同,將社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋率作為績(jī)效考核的標(biāo)準(zhǔn)之一以確定其享受國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠的額度。

探討公共管理模式:新公共管理對(duì)國(guó)內(nèi)公共管理模式影響

新公共管理的理論基礎(chǔ)

自公共行政誕生以來的100多年里，它一直是政府管理的主要形式。進(jìn)入20世紀(jì)七八十年代，一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的新公共管理改革運(yùn)動(dòng)，又使一種具有新特色的公共管理模式凸顯于世。如果說傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治-行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點(diǎn)的話，新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)。新公共管理的理論基礎(chǔ)不同于傳統(tǒng)公共行政，傳統(tǒng)公共行政的理論基礎(chǔ)是政治與行政二分和官僚組織理論，而新公共管理的理論基礎(chǔ)是經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)部門的管理理論，這里的經(jīng)濟(jì)學(xué)主要是指20世紀(jì)五六十年代興起的公共選擇理論、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論（包括交易費(fèi)用理論、委托理論等）。新公共管理是個(gè)非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當(dāng)代西方公共行政領(lǐng)域持續(xù)進(jìn)行的改革運(yùn)動(dòng)。其名稱在西方也不盡相同，如在英國(guó)叫“管理主義”，在美國(guó)則稱為“企業(yè)家的政府”或“新公共管理”，在其他一些國(guó)家又稱為“市場(chǎng)導(dǎo)向型公共行政”等，但它們都具有大體相同的特征。對(duì)于新公共管理的基本定位，學(xué)術(shù)界存在兩大基本分歧，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，新公共管理的出現(xiàn)具有庫恩在科學(xué)革命中提出的“典范”或“范式”意義，是政府管理科學(xué)的革命性的變革。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為新公共管理只是“尋求政府良好治理的一種努力”，是多種管理的工具和方法的“交響樂”。從實(shí)踐上講，“新公共管理”是一組政府針對(duì)現(xiàn)實(shí)問題的政府行為和政府管理的新理念、新方法和新模式，旨在克服政府面臨的危機(jī)、提高政府的效能和合法性。從理論上講，則是基于對(duì)傳統(tǒng)公共行政模式的考慮，對(duì)行政與管理概念的再認(rèn)識(shí)，對(duì)公共部門的抨擊回應(yīng)，對(duì)經(jīng)濟(jì)理論的變革、對(duì)私營(yíng)部門變革和技術(shù)變革的再審視，以國(guó)家和社會(huì)之間關(guān)系的調(diào)整和政府自身管理手段、過程、模式的重塑為主線，以解決新時(shí)代政府管理社會(huì)和管理自身事務(wù)問題為宗旨，以經(jīng)濟(jì)、效率和效能為基本價(jià)值的管理理論和心智的努力。

新公共管理思想闡釋

盡管與傳統(tǒng)的公共行政模式相比，新公共管理適合于發(fā)達(dá)國(guó)家，但這是否同樣適用于發(fā)展中國(guó)家卻不得而知。我們不能想當(dāng)然地認(rèn)為始于西方發(fā)達(dá)國(guó)家的管理方式就必然適用于不同的環(huán)境。新公共管理可能與發(fā)達(dá)國(guó)家特定的文化背景相聯(lián)系，那么與新公共管理興起并占主導(dǎo)地位的發(fā)達(dá)國(guó)家相比，不發(fā)達(dá)國(guó)家在采用時(shí)就會(huì)受到限制。發(fā)展中國(guó)家的確也采用過傳統(tǒng)的公共行政模式，因此也盛行嚴(yán)格的等級(jí)制度和所有熟悉的官僚制度。官員通過考試獲得了終身雇傭。即使在最貧窮的國(guó)家，官僚制度也要維護(hù)那些地位顯赫、薪水相對(duì)較高的精英集團(tuán)的利益。有人認(rèn)為，新公共管理改革同樣適用于發(fā)展中國(guó)家，這是因?yàn)閭鹘y(tǒng)的官僚制在許多國(guó)家都已失敗。霍姆斯和尚德都主張，“我們應(yīng)當(dāng)更多地關(guān)注管理改革對(duì)發(fā)展中國(guó)家的意義。我們相信，基本原則對(duì)每一個(gè)國(guó)家都是適用的”。另一方面，米諾格認(rèn)為，“市場(chǎng)檢測(cè)和內(nèi)部市場(chǎng)等復(fù)雜的改革不可能在發(fā)達(dá)國(guó)家之外行之有效”。然而，與把新公共管理排除在發(fā)展中國(guó)家之外相反，更為合理的方法是以務(wù)實(shí)的方式具體確定新公共管理在發(fā)展中國(guó)家運(yùn)用的一系列前提條件。斯蒂格利茲主張一種新的發(fā)展日程，包括國(guó)家作用的變化，在這種變化中，政府和私營(yíng)部門進(jìn)行合作，促進(jìn)政府建立市場(chǎng)。在一些領(lǐng)域，政府應(yīng)當(dāng)更多地進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)。這就要求政府改善自身的工作績(jī)效，通過盡可能地利用和促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)來廣泛使用類似于市場(chǎng)的機(jī)制。任何國(guó)家在采用這些觀點(diǎn)推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的時(shí)候，都應(yīng)當(dāng)有足夠的基礎(chǔ)條件以采用包括市場(chǎng)檢驗(yàn)和履行合同在內(nèi)的新公共管理。

我國(guó)公共管理模式概述

中國(guó)作為當(dāng)前世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，具備一切發(fā)展中國(guó)家的特征。公共管理作為一種新的政府管理理論，中國(guó)公共管理學(xué)者還沒有一致的立場(chǎng)和觀點(diǎn)，更沒有形成一種被普遍接受的概念。雖然我國(guó)學(xué)者對(duì)公共管理的理解不一致，但是他們都認(rèn)為公共管理應(yīng)該具備以下特征：第一，從研究對(duì)象和范圍來看，公共管理的主體是多元的，包括政府部門和非政府組織（非營(yíng)利組織）兩大類；第二，公共管理實(shí)現(xiàn)了由公共行政的內(nèi)部取向向外部取向的轉(zhuǎn)變，由重視機(jī)構(gòu)、過程和程序轉(zhuǎn)向重視項(xiàng)目、結(jié)果和績(jī)效，使得公共管理的戰(zhàn)略管理、績(jī)效評(píng)估、公共責(zé)任制等成為公共管理學(xué)的核心主題；第三，公共管理學(xué)是一門與政府部門和非政府組織的實(shí)踐相結(jié)合的學(xué)科，它是在包括政府在內(nèi)的公共部門改革的實(shí)踐中產(chǎn)生，又反過來指導(dǎo)公共部門管理活動(dòng)，并在這個(gè)過程中不斷完善和發(fā)展，它比傳統(tǒng)的行政學(xué)更具有現(xiàn)實(shí)性；第四，公共管理注重公平與效率的統(tǒng)一，公共利益與私人利益的統(tǒng)一；第五，公共管理學(xué)是多學(xué)科的綜合，它充分吸收了政治學(xué)、社會(huì)學(xué)等當(dāng)代各門學(xué)科的理論和方法，尤其是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和工商管理的方法，從而使公共管理學(xué)的知識(shí)框架更具合理性。中國(guó)政府管理雖然在一定程度上吸收了當(dāng)代公共管理理論成果，但是總的來說仍然是以傳統(tǒng)的公共行政模式為主導(dǎo)。2008年進(jìn)行的新一輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革目標(biāo)是：實(shí)現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義的根本轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)政府組織機(jī)構(gòu)及人員編制向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)行政運(yùn)行機(jī)制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開透明、便民高效的根本轉(zhuǎn)變，建設(shè)人民滿意的政府。這次機(jī)構(gòu)改革的力度是前所未有的，也取得了積極的效果，但從基本目標(biāo)和基本原則看，仍未突破公共行政的傳統(tǒng)準(zhǔn)則。雖然東西方國(guó)家在政治、經(jīng)濟(jì)、文化和歷史等方面均有很大的差異，西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府管理改革與我國(guó)行政體制改革所處的社會(huì)發(fā)展背景不同，我們不能簡(jiǎn)單的照搬西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，但這并不排斥我們?cè)诟母镏形蘸徒梃b西方國(guó)家公共行政管理改革實(shí)踐中取得的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，使普遍的新公共管理思想與中國(guó)國(guó)情結(jié)合。這對(duì)我國(guó)公共行政管理改革的實(shí)踐是有積極意義的。

新公共管理對(duì)我國(guó)公共管理模式的啟示

在當(dāng)前這樣一個(gè)特殊的社會(huì)時(shí)期，我們亟需一種全新的理論來拓寬我們的視角，作為我國(guó)公共管理改革的理論指南。新公共管理既是西方特定的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)條件的產(chǎn)物，又在一定程度上凸現(xiàn)出公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢(shì)，因而新公共管理不失為一個(gè)全新的改革理論視角，對(duì)我國(guó)行政管理理論和實(shí)踐具有借鑒和啟示作用。

（一）引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

新公共管理調(diào)整政府與社會(huì)、市場(chǎng)之間的關(guān)系，將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域使公共服務(wù)市場(chǎng)化，如實(shí)行“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)”，鼓勵(lì)私人投資和經(jīng)營(yíng)公共服務(wù)行業(yè)，打破政府的壟斷，提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，同時(shí)也緩解了政府財(cái)政困難。我國(guó)在公共服務(wù)領(lǐng)域特別是基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)長(zhǎng)期存在著因資金短缺而造成的“基礎(chǔ)瓶頸”的狀況，嚴(yán)重制約了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展和市場(chǎng)機(jī)制的有效運(yùn)作。因此，可以借鑒西方的做法，在加強(qiáng)“產(chǎn)業(yè)管制”的同時(shí)，在一定范圍內(nèi)允許和鼓勵(lì)非國(guó)有產(chǎn)權(quán)進(jìn)入這些領(lǐng)域與國(guó)有產(chǎn)權(quán)合作或單獨(dú)投資和經(jīng)營(yíng)，這有利于形成公共服務(wù)供給的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和壓力結(jié)構(gòu)，提高其經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。例如，中國(guó)的航空運(yùn)輸市場(chǎng)就是如此，中國(guó)的航空產(chǎn)業(yè)仍屬國(guó)有，只是在航空運(yùn)輸上引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。外國(guó)航空公司可以進(jìn)入中國(guó)的航空運(yùn)輸市場(chǎng)，便大大提高了服務(wù)質(zhì)量，推動(dòng)了中國(guó)航空運(yùn)輸業(yè)整體素質(zhì)的提高。

（二）注重既定的法律規(guī)章制度

新公共管理注重遵守既定的法律和規(guī)章制度，向注重實(shí)際工作績(jī)效、注重提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的方向發(fā)展。這應(yīng)被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標(biāo)志。當(dāng)然，在我國(guó)現(xiàn)階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問題和當(dāng)務(wù)之急是建立和健全一套行政法規(guī)和人事法規(guī)，并保證這些法律法規(guī)的貫徹落實(shí)，實(shí)現(xiàn)行政管理和人事管理的法制化。另一方面也必須看到，制度畢竟是手段，它是為政府完成公共管理的目標(biāo)和任務(wù)服務(wù)的。因此在制定法律法規(guī)和管理制度時(shí)，應(yīng)該同時(shí)考慮如何將法律法規(guī)及管理制度落到實(shí)處，應(yīng)始終以人民的根本利益為取向，始終貼近社會(huì)現(xiàn)實(shí)，貼近公眾需求。

（三）合理借鑒科學(xué)的企業(yè)管理方法

現(xiàn)階段我國(guó)的公共管理模式應(yīng)繼續(xù)完善官僚制行政方式的同時(shí)，合理借鑒私企的管理方法。根據(jù)我國(guó)的國(guó)情和公共行政管理實(shí)際發(fā)展水平來看，官僚制對(duì)于我國(guó)行政發(fā)展并未完全過時(shí)，我國(guó)在政府改革中，有必要努力完善適合我國(guó)國(guó)情的官僚制行政方式，但這并不排斥我們?cè)谡母镏薪梃b私企的管理方法。新公共管理把一些科學(xué)的企業(yè)管理方法，如目標(biāo)管理、績(jī)效評(píng)估、成本核算、結(jié)果控制等引入公共行政領(lǐng)域，對(duì)提高政府工作效率是有促進(jìn)作用的。企業(yè)管理特別是私營(yíng)企業(yè)管理重視效率，重視產(chǎn)出，重視管理的科學(xué)性，重視市場(chǎng)需求和顧客的反饋，這些方面則可為公共行政管理包括中國(guó)公共行政管理所借鑒和學(xué)習(xí)。

（四）強(qiáng)化政府管理職責(zé)

轉(zhuǎn)變政府職能，推動(dòng)政府改革，增強(qiáng)政府服務(wù)中的顧客意識(shí)。目前經(jīng)過幾次政府機(jī)構(gòu)改革，我國(guó)的政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉昧艘欢ǖ某尚В牵m應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要靈活、高效的政府管理模式還沒有完全建立起來。一方面，政府管了許多管不了也管不好的事情；另一方面，本該由政府管理的職責(zé)卻做得不夠好。所以，我國(guó)轉(zhuǎn)變政府職能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是：還權(quán)于企業(yè)、社會(huì)和公民，實(shí)行政企分開，政事分開，政府不以公共權(quán)力主體的身份介入私人關(guān)系領(lǐng)域。在我國(guó)政府實(shí)踐中，應(yīng)推行政務(wù)公開、政務(wù)超市、社會(huì)承諾制、電子政務(wù)等產(chǎn)品和服務(wù)，最大限度地追求零顧客成本。為了使這些以顧客為導(dǎo)向的改革措施落到實(shí)處，我國(guó)政府應(yīng)積極建立一些適當(dāng)?shù)墓卜?wù)績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和申訴處理標(biāo)準(zhǔn)，以便公眾監(jiān)督和更好地為公眾服務(wù)。

（五）注重公共管理體制與政治體制的關(guān)聯(lián)

新公共管理重視政治對(duì)行政、對(duì)公務(wù)員的影響。這一點(diǎn)給我們的啟發(fā)是，行政管理體制改革也需要與政治體制改革的其他方面結(jié)合起來進(jìn)行。公共行政管理體制的績(jī)效與政治體制的基本格局有著密切的關(guān)系，如果政治體制不能有效地保證健全的政治責(zé)任制度，不能使政府保持一定的政治權(quán)威，那么公共行政就有政治失控的危險(xiǎn)。在一個(gè)缺乏政治權(quán)威和政治責(zé)任的體制里，政府制定政策和執(zhí)行政策的質(zhì)量是不能得到制度保證的。總之，我國(guó)的公共管理模式應(yīng)立足實(shí)際，科學(xué)合理學(xué)習(xí)借鑒。即使是同為發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家的歐美各國(guó)，由于歷史條件、文化傳統(tǒng)等方面的不同，其實(shí)行新公共管理的進(jìn)程、速度、重點(diǎn)及所采取的具體措施均各有特點(diǎn)。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，在借鑒他們的做法和經(jīng)驗(yàn)時(shí)，更應(yīng)立足國(guó)情，走“內(nèi)生化發(fā)展的道路”，簡(jiǎn)單地照抄照搬，無益于有中國(guó)特色的社會(huì)主義公共行政管理體制和公務(wù)員制度的建立和完善。