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稅務內部行政管理是相對稅收業務管理而言，稅務機關為保障稅收職能正常運轉而開展的行政管理活動，主要包括對稅收業務的整體目標、具體落實措施、工作成果進行部署、監控、考核和獎懲。近年來，各地稅務機關逐步將科學化、精細化的管理理念融入內部行政管理工作中，行政管理效能不斷提高。但隨著稅務事業的不斷發展，我們也清醒的看到內部行政管理工作中制約和束縛稅務整體提升的問題也日益凸顯，在一定程度上影響了稅務水平的提升，只有理性的認識內部行政管理工作中存在的問題，因情施策、超前謀劃，才能下好先手棋、打好主動仗。當前內部行政管理工作中存在以下幾個方面問題。

（一）行政管理制度不夠健全。近年來，各地稅務部門對加強內部行政管理工作的重視程度逐步提高，積極修訂完善相關制度規范，強化工作措施，在一定程度上促進了本地區稅務工作的發展。但有些制度辦法繁冗紛雜，現實操作隨意性強、系統性差，沒有形成一個科學完整的制度體系。

（二）思想重視程度不夠高。受公務員制度影響，部分行政管理工作人員存在相互觀望、得過且過的思想，致使基層內部行政管理難以創新和突破。少數干部職工重業務輕管理，認為做好稅收業務是實，干好行政管理是虛，只要完成收入任務就能“一俊遮百丑”，思想重視程度不夠高，行政管理措施在落實上難免會出現不到位、運行不暢的現象。

（三）工作落實不到位。少數工作人員對上級領導布置的任務敷衍塞責，既無行動也無回應。一些內部部門之間推諉扯皮、缺乏有效溝通，不能做到信息共享、政令暢通，正常工作安排各自為政，部門之間我行我素的現象時有發生，工作措施落實起來往往出現看法不統一、行動不一致、人員不到位、責任不明確等問題，工作落實少、落空多。

（四）監督考評機制不完善。由于行政管理一些崗位職責界定模糊，沒有科學的績效考評標準，執行中人為因素影響在所難免。精神鼓勵多、物質獎勵少，輕負面懲處的多、重正面激勵的少，檢查監督與考評機制不銜接、不完善等現象的存在，致使績效考評效果不佳，督促檢查流于形式難以取得實效。

二、加強和改進內部行政管理工作的建議

綜上所述，以上問題存在的原因有客觀的、主觀的、歷史的、當下的，追根溯源，主要是部分工作人員對內部行政管理工作在思想上缺乏正確的理解和應有的重視，內部行政管理工作本身出現不適應稅務工作新要求。這就促使我們在健全體制機制、完善規章制度，提高思想認識、制定針對性措施等方面下功夫，進一步加強內部行政管理工作，提高服務保障能力。

（一）健全管理體制。要進一步規范基層機構設置，做到機構設置職能化、崗位責任具體化，因事設崗，依崗定責，準確界定各機構職能，防止各科室之間因職能重疊交叉、工作量分攤不均而影響工作的正常運轉。明晰崗位責任，制定科學、具體、精細的崗位職責說明書，進一步明確各崗位在內部行政管理中的職責、權利和義務，督促各崗位人員按照崗位設置抓好內部行政管理工作。要根據工作重心變動與發展的需要，不斷調整崗位職責，防止管理工作出現“斷層”或“空白”，以確保各項管理工作有人抓，建立一套規范科學的內部行政管理體系。

（二）提高思想認識。思想是行動的先導，樹立科學、現代的內部行政管理理念是推進稅務部門內部行政管理規范化的前提條件。圍繞內部行政管理工作，從解決人的思想觀念、認識水平入手，堅持解決思想問題同解決實際問題相結合，以理想信念教育為核心，以思想道德建設為基礎，調動全局干部職工的積極性、主動性和創造性，教育每個干部職工樹立憂患意識、責任意識，不折不扣地對待上級的要求和決定，盡職盡責努力完成交辦的各項任務。細節決定成敗，要關注細節，克服粗放式的作法，實行精細化管理，把工作做實、做細、精益求精。

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作為非盈利性質的基層行政事業單位，其主要職能是提供各種公共服務和穩定社會秩序，因為基層行政事業單位的工作目標是非盈利性的，無法用具體數字衡量，其內控工作不是簡單的成本控制，而是為了給社會提供更高水平的服務，創造更多社會效益。基層行政事業單位的資金主要來源于公共預算，公共預算沒有公開透明，很多基層單位出現了資金貪污、挪用等現象，為了樹立基層行政事業單位的權威，降低運行成本，基層行政事業單位要逐步完善內部控制制度，不斷提高內控管理水平。新《預算法》的出臺，為基層行政事業單位加強內部控制提供了法律支持與依據，新《預算法》要求部門預算和績效預算必須全面公開，因此基層行政事業單位必須提高內部控制管理水平，加強基層行政事業單位內部控制，把扼殺在源頭，才能達到新常態的工作要求。基層行政單位內控制度是否有效實施，將直接影響到法治社會建設的步伐，因此加強內控制度建設具有重要的現實意義。

一、基層行政事業單位內部控制存在的問題

（一）尚未樹立全面的內控觀念意識

作為非盈利性質的基層行政事業單位，因其不以獲取經濟利益為目標，所以基層行政事業單位的領導者往往會忽視內部控制的作用，對基層單位建立內控制度的重要意義理解不深刻，沒有形成完善的內部控制觀念，想當然認為內部控制就是對基層單位內的財務進行管理，片面重視單位內財務的發展，卻忽視了對單位內部控制的管理。甚至一些領導認為內控工作只和財務部門相關，不屬于其他部門的工作范圍。

（二）尚未建立完善的內控制度

影響基層行政事業單位內控執行效果的直接因素是單位是否建立了完善的內控制度。一部分基層行政事業單位尚未建立專門的內控制度，只有部分與內控相關的財務制度，一部分基層行政事業單位雖然初步建立了內控制度，但是照搬照抄，沒有結合單位實際情況制定能推動自身發展的基本內控制度，還有一部分基層行政事業單位雖然建立了完善的內控制度，但是缺乏操作性，沒有真正將內控工作落實，無法發揮內控的有效作用。

（三）基層行政事業單位工作人員對內部控制工作缺乏執行力

基層行政事業單位人員對內控理解不深刻，對內控業務流程理解不到位，雖然基層行政事業單位根據上級要求制定了相關的內部控制制度，比如財會管理制度、資產日常管理制度、廉政風險防控制度等，但因為現實原因和歷史原因，比如基層行政事業單位工作人員有限、工作內容繁瑣、工作任務壓力大等原因，導致基層行政事業單位內部控制執行不力，甚至形同虛設。

（四）沒有建立有效的內部監督機構

一些單位雖然建立了基本的內控制度，但是沒有建立相關的監督約束機制和內部審計機構，即使實施監督也是在紀檢部門的領導下實施，缺乏執行的獨立性。外部監督是保證基層行政事業單位內控實施效果的利劍。基層單位沒有建立完善的內控監督操作流程，依靠傳統的財務審計已經無法滿足內控工作監督的需要，建立系統內部控制監督機制的任務迫在眉睫。

（五）基層行政事業單位尚未建立相匹配的內部考核機制和獎勵機制

基層行政事業單位日常工作行為依然按照傳統的作風，尚未真正認識到內控工作對基層行政事業單位發展發揮的作用，尚未認識到基層行政事業單位內控工作的順利執行是需要相匹配的內部考核機制和獎勵機制作為基礎的，所以也沒有建立匹配的內部考核機制和獎勵機制，導致基層行政事業單位內控工作沒法真正運作起來。

二、加強基層行政事業單位內部控制的對策

（一）樹立深刻的內部控制觀念

在基層行政事業單位開展實施內部控制工作，要保證內控觀念先行，在基層單位自上而下樹立內部控制理念。第一，單位的領導者要重視內部控制對基層行政事業單位發展的重大作用，這對維持單位經濟活動展開、把扼殺在搖籃里有立竿見影的效果，同時可以極大地提高本單位提供公共服務的效率。單位領導者要加強自身關于內部控制的素養，學習財務管理和內部控制的知識，發揮模范帶頭作用，管理和引導全員學習內部控制的業務流程與相關知識。第二，加強對基層行政事業單位全員知識培訓，使基層工作人員能理解并掌握內控工作的基本原理，樹立內部控制的意識，明確工作人員自身的責任，哪些是職責范圍之內的工作，哪些是不應該做的，認識到內部控制和單位內的每一個員工緊密相連。只有每個員工在平常的工作中做好本職工作，才能為基層行政事業單位實施內控工作創造良好的環境條件。

（二）建立完善的內部控制制度

為確保基層行政事業單位內控制度能行之有效，必須建立科學合理的內控制度，建立全面的內控業務流程制度和監督管理制度，確保內部控制業務流程有章可循。基層單位要成立專門負責的工作小組，對單位內部控制工作全權負責。首先，要對單位內的領導層機構設置進行優化，明確權責分配，形成合理的分權制衡局面，使得各個業務之間形成相互制約、相互牽制的關系，所有工作業務環節都囊括在內控工作之中。其次，在單位內樹立全員風險防控意識，識別內控運行過程中潛在的風險，對關鍵因素進行風險預測與風險評估，并提前制定緊急預案應對風險事件的發生，對各部門的崗位工作進行監督和審核。再次，加強基層單位的溝通與信息傳遞建設。基層單位要建立暢通無阻的信息溝通機制，確保其內控信息能及時、準確的傳遞給各部門崗位工作人員，信息溝通環節是順利實施內控工作的橋梁。最后，要建立獨立的內部審計部門，針對內部控制實施情況進行不定期的檢查，及時發現風險、規避風險。

（三）加強內控工作執行力，確保內控業務工作順利開展

加強基層行政事業單位內部控制的執行力度，首先需要提高工作人員素質，加強學習，充分認識到內控對基層單位的重要作用。財務人員要提高業務水平和能力，根據政策的變化強化自身的技能，同時要提高自身職業道德，不做假賬。基層單位可以開展內控業務流程的知識競賽，提高全員競爭意識，提高基層工作人員學習的積極性和主動性，通過各種途徑不斷提高內控技能，進而提高內控工作效率。設置內控工作流程的關鍵點，關鍵點的工作要責任到人，并與考核和績效掛鉤，激勵工作人員完成內控目標。

（四）強化內部監督機制建設

基層行政事業單位要建立一支內控管理監督工作隊伍，對各項業務流程進行不定期的審計與核查。加強內部審計人員對財務方面的監督，發現其中的問題和缺陷，并制定相應的措施加以解決問題。對內部控制的結果進行不定期的測評，發現和內控目標之間的差距，并分析導致差距的原因，對內控偏差進行及時糾正和修訂，對內控工作實施的有效性進行評價，對監督決定和糾偏意見要跟蹤落實，不斷促進基層單位提升內控工作管理水平。基層單位監督部門要對基層單位內其他工作業務開展監督與評估，并提出切實可行的意見，共同推動單位內控工作有效進行。

（五）逐步建立科學合理的內部考核機制和獎勵機制

基層行政事業單位建立了完善的內控制度和監督體系以后，還需要建立科學合理的內部考核機制和獎勵機制，促使單位的內控工作完整地開展。通過建立完善的考核機制，對各部門、各崗位的工作情況進行及時的考核與評價，直接和基層工作人員的年終績效獎金掛鉤，并根據考核結果針對不同工作人員的表現采取相應的獎懲措施，對認真完成內部控制工作的工作人員可以采取加薪升職的獎勵，而沒有完成內控工作的工作人員可能會面臨降薪降職的懲罰，及時采取獎懲可以有效激勵全員開展內控工作的積極性與創造性，也可以提升內控制度的科學性和操作性。

參考文獻：

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企業的內部控制規范制度較早實施，特別是2008年財政部等五部委先后頒布的《企業內部控制基本規范》及其配套指引，對促進企業規范管理和經濟效益的提高發揮了積極作用。而行政事業單位的改革卻滯后，體制機制中存在的問題逐步顯現出來，如私設“小金庫”、、違規招投標等等，這些問題的出現，究其原因，均與行政事業單位內部控制缺失或內部控制未有效運行存在密切關系。為規范行政事業單位各項業務活動，財政部于2012年11月了《行政事業單位內部控制規范（試行）》（以下簡稱《規范》），自2014年1月1日起施行，以指導行政事業單位建立健全內部控制體系。

1.強化行政事業單位內部控制的必要性

行政事業單位在我國承擔著公共設施的建設、公共安全的維護，進行公共行政、維護公共教育、完善公共保障等方面的責任。行政事業單位內部控制就是其為履行職能、實現總體目標的自我約束和規范的過程。在行政事業單位治理過程中，內部控制既是一項重要管理活動，又是一項重要的制度安排，是行政事業單位管理的基石。實施好內部控制，對于提高單位管理水平，改進公共服務的質量和效率，規范財經秩序，提高政府的服務能力都具有重要意義。

2.內部控制建設和執行存在的主要問題

在《規范》實施之前，對行政事業單位內部控制的規定散見于《會計法》、《預算法》及《預算法實施條例》等法律和規范性文件中，部分甚至來源于政府審計的強制要求，這些零散的規定一定程度上促進了行政事業單位內部控制的建立，但缺乏具有約束性的、系統性的文件進行指導，使行政事業單位內部控制普遍存在一些問題。

2.1缺乏有效的經費支出控制

對于行政、事業經費的支出，行政事業單位普遍缺乏嚴格的開支標準，即使制定了支出標準，但未有效執行，實報實銷仍較多的存在。收支業務的歸口管理不到位，財務與業務管理的銜接出現脫節。偷梁換柱，未真實反映業務內容。自中央“八項規定”“六項禁令”實施以來，在很大程度上來說，公款消費得到了有效的遏制。但是，當前在發票上做文章、利用發票進行公款消費的不在少數，一些單位發生的招待費或個人消費等款項，由于受到“八項規定”“六項禁令”以及財務制度的規定不能報銷，于是通過開具辦公耗材等類型發票的方式報銷。另一方面，當消費的金額較大時，為了規避超標準消費的規定，通過大金額發票小金額化的化整為零的方式多次報銷。自“八項規定”“六項禁令”以來，一些單位、部門招待費都有大幅度的下降，總的預算卻沒有顯著下降，其實大多都是將餐費轉化為辦公用品進行報銷。

2.2固定資產的管理使用控制薄弱

自政府集中采購制度實施以來，在固定資產購置業務方面，行政事業單位的采購活動得到了有效控制，但在使用管理過程中仍缺乏相應的內部控制，輕管理重采購的情況普遍存在。如增加的固定資產未及時入賬核算，沒有按照規定建立健全固定資產的盤點制度，已投入使用的固定資產由于未辦理竣工決算而未增加固定資產，未登記固定資產實物卡片，固定資產管理責任不明確，未按規定隨意處置固定資產，已報廢毀損的固定資產未及時核銷等，導致資產賬實不符及資產流失。

2.3財務管理職能弱化

會計具有核算和監督職能，而事實上行政事業單位的財務部門的工作限于業務發生后的后臺核算，對業務活動的前臺事項，未參與到業務的決策和實施過程，對執行的結果不甚了解，與各環節業務控制脫節，從會計控制角度來說，缺乏對業務部門的必要監督。票據管理不規范，未建立票據稽查制度，容易出現收入延期上繳、挪用公款的現象；使用后的票據，未能及時辦理票據的校驗和核銷，容易造成收入不實和私設“小金庫”等問題。

2.4預算的管理控制較弱

首先是預算編制的科學化、精細化不夠，一般依據上年的收支情況、行政事業單位自身的業務性質和業務特點等因素對預算進行編制和核定；具體項目的預算未細化，未達到逐項核定預算支出的要求。

其次是預算的剛性性不強，預算的追加調整頻繁，缺乏嚴格的預算管理程序，預算的約束力被消弱。

再次是缺乏對預算支出的管理，擅自擴大支出范圍、提高開支標準，未按預算規定的支出用途使用資金，各種專項款互相擠占、挪用。

3.行政事業單位內部控制薄弱的主要原因

3.1內部控制意識比較淡薄

一是部分單位的領導對內部控制知識缺乏基本了解，未深刻理解內部控制的重要性和作用，內控意識不強，認為內部控制是可有可無的事情。也正是由于領導對內部控制觀念淡薄，對制度的制定、執行和修改等方面普遍存在隨意性。

二是內部控制的本質是全員參與的、旨在保證目標實現的過程。由于長期以來“官本位”思想的作祟，造成有些行政事業單位內部控制的實施被忽略，甚至是被阻撓；同時，有些員工認為內部控制過程繁瑣、復雜，付出的成本較大，不愿把時間和精力投入到內部控制的建設和實施之中。這些觀念的存在，使內部控制流于形式，失去了應有的作用。

3.2內部控制制度不完善

由于有的單位對內部控制的觀念比較淡薄，內部控制僅僅局限于一些規章制度，且規章制度未能覆蓋單位的所有人員和業務活動，導致有些業務活動的開展無章可循。有的單位雖然制定了一系列內控制度，但未能嚴格執行，只是懸掛于墻上而已。有的單位未充分了解、并梳理本單位的管理制度及流程等，生搬硬套上級單位或其他單位的制度，制度層面和執行層面兩張皮，實質為形式主義。有的單位在內部控制設計上，內部控制崗位權責不清，存在不相容職務兼崗問題，未形成有效的牽制，出現問題無人負責。

3.3信息與溝通銜接不夠

一方面，行政事業單位業務辦理后再將原始票據拿到會計核算中心（據了解，除筆者所屬地區以及個別省外，全國其他省市已取消了行政事業單位的會計集中核算），由會計核算中心集中對行政事業單位發生的業務進行會計核算和事后監督，由于被核算單位與會計核算中心兩者之間的責任不一致，雙方信息溝通不夠銜接，造成會計核算中心只負責核算而不管實物、被核算單位管理實物而不負責核算，很容易形成賬實不符的問題、形成賬物分離的資產管理現狀，影響單位內部控制制度的有效實施。

另一方面，隨著部門預算、政府采購、國庫集中支付等各項工作的深入開展，行政事業單位在上述方面投入大量資金以構建信息化平臺，并形成若干個管理信息系統，這些管理信息系統基本上涵蓋了單位主要業務。但這些管理信息系統互不兼容，不同的信息系統之間缺少信息互通和數據共享的功能，導致一個會計的辦公桌上至少有兩臺電腦，不僅造成公共財政的支出浪費，也影響了工作效率的提高。

3.4內部控制執行力不夠

一是內部控制觀念淡薄，有的單位領導或管理層權力凌駕于內部控制之上，將內部控制當做擺設，無視內部控制。

二是行政事業單位的大部分業務都是以預算為核心開展的，預算執行的剛性將影響內部控制的執行。事實上很多行政事業單位預算執行剛性不足，不按預算支出、超預算支出等情況時有發生，對內部控制的有效執行造成不利影響。

三是一方面相關人員業務能力和創新精神不能滿足內部控制工作的要求；另一方面，由于內部控制觀念淡薄，對內部控制的理解仍停留在簡單的會計控制上。

3.5內部控制制度的建立、執行監督不力

在內部監督方面，根據《規范》要求：“單位應當建立健全內部監督機制，明確各相關部門或崗位在內部監督中的職責權限，規定內部監督的程序和要求，對內部控制建立與實施情況進行內部監督檢查和自我評價”。事實上，很多行政事業單位的內部監督未充分發揮作用。

一是受傳統思想的影響，很多單位未進行內部控制執行效果的評價工作，也就不能及時發現內部控制在設計的完整性和執行的有效性方面存在缺陷的信息，就無法主動地、及時地解決內控體系中存在的缺陷；

二是很多單位人力資源不足，財務部門和審計部由同一領導分管現象普遍存在，內部監督部門和崗位獨立性受到損害，致使內部審計機構監督乏力。在外部監督上，主要的外部監督力量為審計部門、紀檢部門、財政部門等部門，其監督來自于法律賦予的強制力，一方面這些部門對行政事業單位的監督檢查多是有針對性的檢查，而不是經常的、隨時的進行監督檢查，監督的實際作用有限。另一方面，大多從合法性、合規性等方面對財政資金的運用監督，缺乏對被審計單位內部控制的完整性及執行的有效性的實質性檢查，失去外在的推力和監督約束。

4.完善行政事業單位內部控制的建議

4.1樹立和加強內部控制意識

首先，根據《規范》：“單位負責人對本單位內部控制的建立健全和有效實施負責”。所以說樹立和加強內部控制意識要加強單位高層，特別是單位負責人的責任意識。應采取多種形式，就內部控制及財經法規等相關方面的知識，對單位負責人進行培訓，取得單位負責人及領導層對內部控制制度建設的支持，并協調各部門、各崗位力量，營造控制環境的良好氛圍。

其次，加強團隊建設，不斷提高隊伍的業務水平和職業道德水準。使不同級別的管理人員都要對內部控制的建立和有效運行重要性高度重視，并樹立責任意識。

4.2建立并完善內部控制體系

首先，內部控制度建設方面，結合本單位的實際情況和職能，根據國家相關法律法規規定，合理梳理本單位的業務流程，完善內部控制制度，建立單位層面和業務層面的制度框架，并使之相互關聯，形成任何工作都有章可循、換人能上手、換人不換規的工作規范；并合理運用控制的方法，以使內控制度達到相互制衡、互相監督的目的。

其次，合理設置內部控制機構，沒有設置相應機構的應按規定設立機構，機構設置不完善的應進行調整；并保持內部控制機構的獨立性和權威性，內部控制的實施機構和審計機構應有單位領導直接分管，且兩個機構應屬不同的領導負責。 同時，抓住內部控制關鍵點，并根據不相容職務分離原則，合理設置崗位，強化崗位分工控制和相互制衡。

4.3加強信息系統整合

一是通過對各信息系統的兼容升級和整合，實現各信息系統的有效對接和制約，實現數據共享，提升監督管理水平，避免重復性工作，不斷提升內部控制的嚴謹性和管理效率。

二是將關鍵領域和關鍵風險點上的業務活動全部實現信息化辦公，加強流轉過程中各節點分級審批和監督。

三是建立預警預報機制，對異常業務能提出預警，施行動態監控。

四是加大公務卡系統的推行力度，各單位以推行公務卡強制結算目錄為契機，加強預算管理，建立健全財務內控機制，規范財務報銷與會計核算程序，提高財政支付透明度，深化公共財政改革，加強財政支出監督管理，建立源頭防范治理腐敗的機制制度。

4.4加強內部控制的執行力

一是單位應從單位層面和業務層面加強內部控制的執行。單位應當設立獨立的內控職能部門或牽頭部門，負責組織協調內控的全面工作。同時，充分了解本單位的業務特性，識別本單位業務的關鍵領域和關鍵崗位，根據不相容職務分離原則，合理設置關鍵崗位，明確劃分職責范圍和權限，形成互相監督、互相制約的工作機制。

二是完善預算管理。完善預算管理可從以下方面考慮：首先是推進預算科學化、精細化管理。其次是建立公平合理的薪酬激勵考核機制，激勵單位增強成本意識，節約財政資金，對單位專項資金、項目支出安排的合理性和資金實際使用情況建立績效考核機制，堅決杜絕單位千方百計套取財政資金，脫離監控，形成“小金庫”，使厲行節約、結余預算指標成為單位的自覺行為。

三是強化內部控制關鍵領域、關鍵崗位工作人員相適應的專業勝任能力和職業道德素養。并不斷加強其后續的教育，以提升其業務能力和綜合素質。使其及時了解和認真執行國家的有關法律法規政策，自覺更新和提升職業技能和業務水平。

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doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.12.003

[中圖分類號]F810.6 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2015）12-000-01

行政事業單位內部控制工作的開展，其實就是為了保障行政事業單位內部資金流動和財務活動的透明化、公開化、合法化，并通過制定相關的制度使其規范進行，以降低風險，提高財務部門負責人對單位資金動向的監督力度。利用規范、有效的制度，科學合理地監管企業人員及財政工作，是行政事業單位內部控制工作的實質內容。

1 我國行政事業單位內部控制存在的問題

1.1 觀念欠缺

內部控制對行政事業單位來說是一項非常重要的工作，它不僅關系到完善單位內部結構，還是行政事業單位進行內部整改的重要手段，是行政事業單位內部管控的重要堡壘，與行政事業單位的可持續發展息息相關。如今，很多行政事業單位忽略內部控制的重要性，存在管理理念欠缺和管理力度不足的問題，相關管理人員欠缺對內部管理工作的認知度，輕視內部管理工作的作用，給行政事業單位內部結構管理帶來了負面影響。

1.2 制度不足

一支專業性強、素質高的會計人員隊伍是監督行政事業單位財會運行的重要支點，會計人員的工作態度和素養高低會對單位財務會計活動的監管產生直接影響。但我國多數行政事業單位在崗會計人員綜合素質低下，他們雖然有合法的職業資格證書和學歷證明，卻不能真正滿足現代社會對行政事業單位會計人員的要求。社會形態和經濟形勢不斷衍變，現在財務人員多數不能及時適應時代的變化，在提升自我專業能力方面的認知度還不夠，缺少現今行政事業單位的財務運行理念，思想認知落后。另外，部分會計人員的政治思想覺悟不高，在工作中不能嚴格遵紀守法，無視工作守則，充當領導的傀儡，完全聽從領導安排，在財務工作中頻繁謊報賬目，嚴重影響行政單位內部控制的管理風氣。

1.3 人員失職

某些行政事業單位缺少對在崗會計人員的深度培養，使這些會計人員在工作能力、工作素養方面仍不到位，往往都只會一些普通的計算工作，對內部控制工作的認知和掌握程度十分低下。新時代不斷衍變，使行政事業單位內部控制工作面臨著新的挑戰，但多數在崗財務人員卻不重視新時期的內控知識和專業知識的學習，不了解在新的經濟形態下如何做好內部控制監督工作，達不到現代行政單位需求的工作能力水平。

1.4 監督疲軟

內部控制制度必須受到監督機制制約。我國在行政事業單位內部控制方面并未出臺一套十分完備的規章制度，新的《行政事業單位內部控制規范（試行）》仍不夠完善、成熟，對具體的內部控制監督方法也沒有詳細的闡釋和設定。因此，多數行政事業單位缺少具體的制度和規范來對內部控制進行有效管理，使之內部結構疏松，管控力度不足。

2 行政事業單位內部控制改進方案

2.1 樹立內部控制觀念

首先，行政單位的管理者或領導者必須重視內部控制工作，清楚了解單位經濟活動的運行和貪贓徇私行為的防治必須依靠內部控制的管理，大大提升行政事業單位的公信力和服務力。其次，領導者還需要將內部控制理念深入到單位的每個角落、每個細節，使每位員工都了解內部控制的意義，從而使其感受到通過內部控制所營造出來的優良工作氛圍。

2.2 完善內部控制制度

為進一步加強行政事業單位的內部控制管理，還需要制定一套科學合理的預算制度。完善的財務預算控制方案能協助內部控制有效實施，大大提升其效用。要想制定好預算管理方案，首先要掌握單位的整體預算和部門分項預算的和諧度，并逐步整合預算主體與其他預算分支，使其達到整齊劃一的程度。其次，各個部門的管理人員和財務人員必須嚴格監督、詳細記錄單位的每項財務活動，嚴格監控不在預算之內的財務支出，杜絕漏網之魚的出現。

2.3 強化內部審計監督

在行政單位內部建立一個完善、有效的內部審計部門，讓內部審計部門對內部控制進行有效干預，進一步加強監督和檢查力度，找出單位內部控制存在的漏洞，并向上級匯報，制訂解決方案進行整改，定期評估與匯報檢查結果，以鞏固內部控制制度的落實情況。不僅如此，內部審計部門的責任人還要針對整個單位的內部控制制度給予可行的改進建議，并協助單位管理人對單位內部進行持之以恒的管理。

篇（5）

1、內控制度不完善，人員職責不清。誰使用收據，誰就到財政部門購買收據、核銷收據，收據使用不能通過工作人員職責分工實現內部控制，完全依賴財務人員的職業道德，容易出現收據管理漏洞。

2、收款進賬單入賬與收據核銷相脫離。收款人將收到款項的進賬單交給會計人員，會計只根據進賬單匯總入賬，而不與收據對應核銷。在使用內部往來收據和三聯單通用甲票時，就有可能開出了收據，而款項未入賬，由于收據未逐張核銷，款項流失賬外。

3、定額收據盤點不及時、不清晰。定額收據通過盤點實現對整個收據使用過程的審核、監督。定額收據不及時、清晰地進行盤點，收據出現短缺、錯算未及時發現，時間長了難以查找，也可能造成票、款流失。

4、“應繳財政專戶”賬目不與專戶對賬單核對，不能保證賬賬相符。每月初，只是收款人勾對上月財政專戶對賬單，會計人員不進行核對，有問題不能及時發現并解決。

二、針對以上幾個可能出現的問題，筆者認為要采取以下措施加強收據管理，杜絕收費漏洞。

1、負責到財政購買收據的購票人與收款人要分人負責，領用手續要齊全，清晰。要加強收據管理，首先要設置內控制度，購票人與收款人二者工作職責分開，購票人可通過領用、繳銷、盤點等工作環節實現與收款人的相互監督。收據的領用是一項長期連續的工作，要專門記載在冊，劃好表格，注明日期、領用數量、領用人簽名、收據號碼、結余數量。不同的收據要分類辦理領用手續，這樣購票人可以隨時知道庫存結余票據，及時安排購票時間，也可為盤點打好基礎。

2、上交進賬單要與收據核銷結合進行，分類核銷。收款人根據單位的具體情況定期上交進賬單，使用定額收據上交進賬單金額即定額收據當期合計核銷數。使用三聯式通用甲票與內部往來收據，會計人員入賬前進賬單與相應的收款收據逐筆核銷，每本收據每張核銷后，該本收據才能予以繳銷，這樣確保開出去的每一張收據所收款項進了賬。

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隨著現代社會法制觀念的普及，公民的權利意識也越來越強，武警部隊日常執行安全保衛任務中頻繁地與人民群眾接觸，必然需要一定的法律規制，一方面使得武警部隊行政權向有利于權力行使的方面發展，一方面從法律角度維護行政法律關系雙方的利益。通過分析，當前武警部隊行政權運行中存在以下問題。

一、武警部隊行政權缺乏具體的法律規范

《人民武裝警察法》作為武警部隊行政權最直接的法律依據，其中與行政行為相關的規定，并不能解決執勤中實施行政行為的具體問題，而涉及具體行政行為的法律規范都包含在武警部隊內部軍事規章中，如《執勤規定》、《處置突發事件規定》等。隨著武警部隊編制體制的調整、部隊任務的變化，這些內部軍事規章與實施行政行為相關的規定缺乏具體的行為規范，而《人民武裝警察法》中有關行政權行使的規定也沒有相應的法律解釋。具體體現在以下幾方面：

首先，具體如何實施行政行為的法律規范較為模糊。目前，武警部隊行使行政權最直接的法律依據是《人民武裝警察法》，其次是部隊內部軍事法規和規章，以及一些法律規范性文件。從這些法律規范來看，《人民武裝警察法》中并沒有對如何實施行政行為做明確的規定，如第9條第一款：“對進出警戒區域的人員、物品、交通工具進行檢查，對按照規定不允許進出的，予以阻止；對強行進出的，采取必要措施予以制止。”其中并沒有對如何“阻止”、“制止”做規定，具體用什么方法進行阻止，相對人的違法行為達到何種程度時以口頭阻止、以暴力制止或者何種情況下使用警械武器都很模糊。另外，規范武警部隊執勤的《執勤規定》中也缺乏明確規定，如第73條第四款中“制止”和“扣留”究竟應當如何實施，具體用何種方法制止和扣留，扣留程序如何，扣留在何處及扣留時間等都缺乏明確規定。以上這些問題給執勤官兵實施行政行為造成一定阻礙，如處理不當，將造成違法行政。

其次，行使行政權時警械武器的使用沒有進行系統規范。《人民武裝警察法》中規定武警部隊使用警械武器，依照人民警察使用警械和武器的有關法律、行政法規的規定執行，武警部隊雖然在一定程度上遵循人民警察使用警械武器的原則，但二者執行任務的性質不同，在使用警械武器的種類、情形等方面存在很大區別，因此武警部隊無法在具體使用警械武器上完全遵循人民警察的有關法律規定。武警部隊使用警械和武器有專門的內部規范，但這些規定并沒有對使用警械武器的具體實施進行規范。在使用非殺傷性武器及警用器材上，武警部隊既無實體性法律規范，也無程序性規范，在執勤中具體何種情形可以使用非殺傷性武器也沒有明確的法律依據。

再次，行使武警部隊行政權的權限不清。武警執勤人員對社會實施行政管理必須符合行使行政權的條件，但其具體權限如何，哪一級武警部隊的組織能夠享有哪些行政權仍不清楚，武警執勤部隊中的干部和戰士所行使的行政權究竟屬于哪一級組織，他們具有行政權的權限是否相同，以及執勤人員與權力所屬單位所構成何種行政法律關系，這些問題應該進行研究和討論，而目前這種模糊的權限必然導致執勤人員無法合法實施行政行為，進行必要的自由裁量。

二、武警部隊行政權的行政主體存在缺陷

第一，行政主體資格不明確。從武警總部、各地方總隊到支隊、大隊、中隊，是否這其中的每一級單位組織都能夠成為行政主體，或者究竟哪一級具有行政主體資格的疑問仍未解決。這里僅能排除的是，武警部隊實施行政行為的人員，不論干部、戰士，還是參加執勤的軍校學員都不可能成為行政主體，更不可能代表武警部隊行使行政權；同時，武警部隊內部的司、政、后部門，也不能是行政主體。這種職能部門既不能夠以自身名義實施行政管理活動，也不享有獨立的行政職權，更不具備獨立承擔法律責任的資格。由于武警部隊承擔法律責任的方式比較特殊，哪一級單位具備獨立承擔法律責任的能力尚未進行過清楚的討論。

第二，執法主體缺乏與行使行政權相應的法律素養。武警部隊點多、線長、面廣，各級單位執勤人員所具備的法律素養參差不齊。總體來看，《人民武裝警察法》頒布之后部隊整體樹立法律意識的觀念較頒布之前有所增強，但就目前狀況來說，武警部隊各級執勤人員距離行使行政權所應具備的法律素養仍相差很遠。一是與人民警察不同，武警部隊人員基本未接受系統的專業法律培訓，實施行政行為時不知采取什么手段，是否可以使用警械，甚至不能對出現的復雜情形是否合法做出判斷，對其具有多少自由裁量空間很模糊等。二是混淆服從命令與遵守法律的界限，武警執勤人員不論干部、戰士，從入伍、入學就開始接受部隊內部教育，服從命令的紀律條令意識長時間扎根于思想深處，實際服從命令本身并沒有錯誤，只是一些人錯誤的理解了服從命令，誤認為無論何時上級下達的任何命令都是法律，只要服從命令，其造成的法律責任就由上級承擔，這種錯誤的思想影響了行使武警部隊行政權的法律意識。三是學習法律知識，了解法律常識流于形式，基層單位通常以組織法律知識問答活動來提高學法、懂法的興趣，但多數戰士將死記硬背作為主要學習方法，認為以文字性的知識記憶就能學會學懂，而結果卻造成理論與實踐的嚴重脫節。

第三，處理與實施行政行為相關糾紛的水平偏低。武警部隊行使行政權必然廣泛接觸人民群眾，一方面實踐中武警執勤人員不懂如何運用法律知識來捍衛自身權益；另一方面在實施行政管理中，武警執勤人員還十分欠缺合法處理與公民發生法律糾紛的實踐經驗。武警部隊較多執勤點地處大城市的繁華地帶，周圍人群性質復雜，由于武警執勤人員接受的法律知識有限，真正與人民群眾發生糾紛時，其具備的法律知識并不能有效地捍衛自身的合法權益。

三、權力運行的監督救濟不健全

行政權的運行必須有健全的監督救濟機制，一方面控制行政主體濫用手中的權力，另一方面保護行政相對人的合法權益。《人民武裝警察法》第31條規定：“人民武裝警察執行任務，應當接受人民政府及其有關部門以及公民、法人和其他組織的監督。公民、法人和其他組織對人民武裝警察的違法違紀行為，有權向縣級以上人民政府及其有關部門或者人民武裝警察部隊檢舉、控告。”單從法條來看，國家權力機關、地方政府、部隊上級機關以及社會群眾對武警部隊具有監督權，同時也有權對武警部隊違法行使行政權的行為向政府部門檢舉和控告。武警部隊內部有專門的軍事法院、軍事檢察院，武警部隊的刑事案件不歸地方公、檢、法部門管轄，而武警執勤人員具體實施的行政行為是否合法，也只是因行政相對人認為其合法權益受到侵害向地方政府控告后而確定的，并沒有合理的機制能夠直接制約武警執勤人員行使的不當行為，就算相對人不追究責任，發生損害相對人合法權益的事實不可改變。

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現階段，為了提升自身的管理水平和對內部資源的合理配置以及維護資產的安全和完整，許多企業開始按照內部控制準則的要求設計和執行相關的內部控制。這是因為完善的企業內部控制能夠預防和防止內部人員舞弊行為的發生、使得企業內部經營管理活動符合合規性和合法性、對企業內部有限的經濟資源進行合理優化配置以及提高企業資金的使用效率和效果。相比之下，行政事業單位對內部控制的重視程度遠遠不如企業，內部控制在單位內部起的作用很微小。基于此，我國財政部在2012年11月份頒布了《行政事業單位內部控制規范（試行）》，并要求相關行政事業單位于2014年1月起開始實施。自相關的試行規范實施以來，行政事業單位的內部控制取得了一定的成效，但是問題依舊存在，需要進一步探討。

一、行政事業單位內部控制建設存在的問題

（一）內部控制制度不健全

關于內部控制制度不健全在行政事業單位內部的變現主要呈現在以下三個方面。首先，在有些行政事業單位內部對內部控制的重視不足，他們并沒有意識到內部控制對于單位的重要性，因此也就沒有設立相應的內部控制制度。即使有，也僅限于單位內部制度的條文當中，并沒有作為單獨的內部控制準則要求相關職能部門和人員去遵守和執行。其次，部分行政事業單位雖然認識到了內部控制在提升管理水平方面的重要意義，但是他們對內部控制的認識并不如企業那么的充分，也相應在單位內部建立了相關的內部控制行為制度。但是，由于受到認識不足的影響，該內部控制制度的建立僅涉及一些關鍵的事項和操作流程，因此沒有覆蓋到單位的各個崗位和業務上去。由此可見，這種情況下，行政事業單位內部的控制依舊沒有做到健全和完善。最后，有些單位內部的相關領導已經意識到內部控制對自身發展的重要作用，也建立了相對完善的內部控制制度，但是在實際的工作中并沒有得到有效的執行。這和單位內部員工對內部控制認知的缺乏存在一定的關系，從而使得內部控制不能在單位內部順利實施。上述問題的存在都會影響到內部控制制度的建立和完善，這就要求行政事業單位內部管理人員在這些方面給予足夠的重視。

（二）缺乏必要的內部控制監督體系

與一般的企業組織相比，行政事業單位對內部控制的認識依舊停留在很低的水平上，它們的內部控制依舊存在著不健全的情況。在對內部控制認知不足的情況下，對內部控制的監督更不知從何而談。由于內外部的監督對單位內部控制執行起到一定程度的督促作用，如果內部監督體系缺乏，單位內部就會失去一種強勁的鞭策力。而財政部新頒布的《行政事業單位內部控制規范（試行）》當中，也并未對如何加強內部控制監督做出詳細的規定。從行政事業單位內部來講，由于它們的生產經營不是以盈利為目的，日常所需生產資料由政府部門供給，這會使得他們缺乏相應的動力和競爭意識，因此就會對內部控制的監督工作怠慢。而內部控制監督體系的缺乏會嚴重影響到內部控制制度執行的效果以及其作用的發揮。

（三）風險管理意識薄弱

目前，絕大多數的行政事業單位缺乏對相關風險的管理和認識。它們普遍認為，行政事業單位和企業性質不一樣，不是以盈利為目的的，并不參與市場上的競爭，因而不存在相關的風險經營管理風險。但是，現實中單位的風險是存在的，比如說社會風險以及政治風險，這些風險的存在都會導致行政事業單位生產經營的失敗。由于對這些風險在認識上存在著不足，單位內部對相關風險的評估機制也存在缺失的狀況。這就使得行政事業單位在風險識別、風險評估和風險應對等環節存在這極大的隱患。由于單位內部對相關風險認識以及風險評估和識別機制的缺乏，不能夠引起相關人員的重視，在這種情況下，他們也不會意識到內部控制在防范風險方面的積極作用。

二、提升行政事業單位內部控制建設的對策

（一）建立和健全內部控制制度

完善的、成文的內部控制制度是行政事業單位有效執行內部控制制度的前提條件，否則行政事業單位的內部控制行為會一盤散沙沒有規律可循。由于單位內部的管理人員是制定本單位內部控制制度的主體，他們有責任和義務去認真學習和了解在《行政事業單內部控制規范（試行）》的相關要求。另外，還應當對單位內部的實際情況進行把握，在設計內部控制制度的時候，應當將二者結合起來，這樣的內部控制制度才能更加具有針對性和實踐性。關于內部控制制度的內容方面，應當能夠涉及到單位內部各個職能部門以及主要的工作流程，使其覆蓋到單位內部的方方面面。內部控制的完善程度并不能說明單位對內部控制的執行力較強，這是因為有些單位的內部控制制度會像一紙空文那樣擺在單位的相關制度之中，并不能發揮其應有的作用。基于此，應當對企業內部員工進行培訓，強化他們對內部控制的認識等措施。例如，我國首都醫科大學附屬北京同仁醫院對內部控制的認識較為充分，它在醫院建立之初便開始對相關的內部控制進行設計和研究。時至今日，北京同仁醫院的內部控制已經相當的完善，并為其業績和競爭力的提升做出了巨大的貢獻。

（二）構建內部控制監督體系

由于行政事業單位內部控制的監督能夠影響到內部控制執行的效率和效果，因此單位應當加強對內部監督體系的建立，賦予其對內部控制的監督職能。如果行政事業單位內部已經存在一定的監督體系，此時應當將對內部控制的監督納入到該監督部門工作當中，并對原有的工作內容進行相應的修改和加工。如果單位內部原本就不存在相應的監督體系，應當針對內部控制的具體工作內容加快對內部監督體系的建立工作。而相關的內部監督部門應當獨立于單位內部的管理人員，這樣能夠保證監督部門的獨立性，有利于它們在不受管理層威脅的情況下執行工作。關于內部監督部門的設立以及相關工作的確認，如果內部管理人員不能夠高質量完成，也可以聘請外部相關的專家對單位內部的監督體系進行設置，這樣能夠充分利用專家的工作，提高內部監督的效率和效果。

（三）強化風險管理意識

行政事業單位應當充分借鑒現代企業發展的經驗和教訓，樹立相關的風險管理意識，建立相關的內部控制體系，只有這樣它們才能向企業組織那樣在激烈的市場競爭中站穩腳步。風險并不是一般企業組織面臨的，行政事業單位如果不能夠發揮其作用為社會公眾服務，同樣會受到來自人民群眾和政府的壓力，導致其瓦解。基于此，單位內部的管理人員應當具備風險管理的意識，并在單位內部建立風險評估機制。對于風險的管理和應對是內部控制中的一個方面，如果單位內部控制機制較好，那么相應的風險管理也就能夠達到預期的效果，從而為行政事業單位的發展提供保障。

三、總結

隨著政府對行政事業單位工作的日益重視，相關的內部控制工作也得到了相應的發展，但是依舊存在著問題和不足。在提升行政事業單位內部控制建設方面，需要協調外部實施組織之間關系，相關的組織部門齊抓共管。單位內部的管理人員在自身的帶領下，充分發動全體員工的熱情形成全員參與的局面，切實提升內部控制建設以及辦事效率和效果，從而為廣大的人民群眾服務。

參考文獻：

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行政事業單位是履行一些執法監督和管理的職能，具有非盈利的和公益性的特點，行政事業單位主要服務于經濟發展和社會進步的事業單位。這也就使得行政事業單位需要具備完整的內部控制體系。行政事業單位的內部控制直接影響性質事業單位內部結構的重要部分，能夠確保行政事業單位的經營管理、資產安全、運營效率、降低成本等的有效措施。但在實際的行政事業單位內部控制中，內部控制仍舊存在一些問題，影響行政事業單位內部控制的效果，制約行政事業單位的持續健康發展。因此，需要對行政事業單位內部控制中存在的問題進行分析，并結合實際情況，制定合理的對策，從而提高行政事業單位內部控制水平，使得行政事業單位能夠更好地服務于社會經濟建設。

一、行政事業單位內部控制的重要性

（1）避免行政事業單位資產流失。現階段，行政事業單位的資金主要來源于政府的財政撥款。這也就使得行政事業單位的內部控制顯得十分重要，通過合理的內部控制能夠有效地對這些資金進行管理，避免非法的挪用和占用，并對行政事業單位的資產進行有效的配置，實現資源配置的合理性，降低隨意性支出的產生，避免貪污、腐敗造成行政事業單位資產的流失，確保行政事業單位的資產安全。

（2）有效提高財務信息質量。通過內部控制能夠有效地提高行政事業單位的財務信息質量，能夠有效地提高財務信息的透明度，避免會計信息失真的發生。從而有效地降低行政事業單位，違法、亂紀、貪污、腐敗的發生。從而提高行政事業單位的社會評價，促進行政事業單位持續健康發展。

（3）降低行政事業單位經營成本，降低國家負擔。健全的內部控制體系，是提高行政事業單位經營水平，降低行政事業單位經營成本的重要保障。通過采取有效的內部控制手段，能夠促進各項決策的有效執行，提高相關決策和制度的執行力度，降低經營成本，從而降低國家的經濟負擔，促進社會經濟的持續穩定發展。

二、行政事業單位內部控制存在的問題

（1）缺乏與內部會計控制制度相互協調的外部環境。行政事業單位在進行內部控制的時候，需要具有良好的外部協調環境。行政事業單位內部控制體系建立和實施的過程中，受到外部環境的影響。國家在針對事業單位的內部控制體系建立時，制定了相關法律法規。但是，仍舊缺少針對行政事業單位內部控制的指導規范。而且，社會公眾對行政事業單位的外部監督與審計都沒有起到很好的作用。

（2）內部控制過程中，有“消化不良”的現象發生。現階段，行政事業單位的內部控制體系仍舊處于建設當中，問題仍舊存在。一些行政事業單位在進行內部控制體系建立的過程中，會出現“消化不良”的現象。所謂“消化不良”是指，行政事業單位不能快速的消化與適應內部控制，需要一定的時間，期間會出現資金流轉運作不夠暢通的現象，還會出現相關制度和內部控制決策不能得到有效執行的問題，嚴重影響行政事業單位內部控制的效果和水平。

（3）資產管理和控制仍需加強。行政事業單位的資產管理是內部控制中的重要組成部分，盲目不合理的資產購置必然會造成行政事業單位經營成本的增加，影響行政事業單位的持續健康發展。在實際的行政事業單位資產管理和控制過程中，資產管理的核算不夠清晰。尤其是財務部門很難清晰資產的購置方向，僅僅起到付款的作用，這也就導致許多不合理的固定資產購置、挪用和占用的發生，造成行政事業單位正常運營的資金短缺，影響行政事業單位的持續健康發展。

（4）行政事業單位內部財務管理控制力不強。行政事業單位是人力資源導向的，財務管理是內部控制的重要組成，良好的內部財務管理控制能夠有效地提高行政事業單位的內部凝聚力和控制力，但是在實際的行政事業單位內部財務控制中，由于控制力度不夠。導致行政事業單位內部的相關工作協調性差，各個部門不能有效地進行合作，財務狀況準確性不高，制約行政事業單位穩定和發展。

三、行政事業單位內部控制問題的對策

（1）強化外部監督和健全指導規范。強化外部監督和健全的指導規范，是提高行政事業單位內部控制質量的重要因素。首先，國家需要針對行政事業單位的實際情況，制定合理的相關法律法規，規范行政事業單位的相關財務情況，并針對事業單位的發展狀況，制定合理的內部控制指導規范，促進行政事業單位內部控制的質量。此外，社會公眾需要強化對行政事業單位的外部監督，并建立有效的行政事業單位會計信息披露措施，提高行政事業單位的內部控制的透明度，避免貪污、腐敗的發生，提高行政事業單位內部控制水平。

（2）合理調節內部控制進度，強化執行力度。在行政事業單位內部控制體系建立的過程中，不要急于一時，忽略內部控制體系建立的過程。結合行政事業單位的實際情況，制定合理的內部控制體系建設計劃，穩步實行，在確保內部控制有效性的基礎上，避免資金運作不暢通的發生。此外，針對行政事業單位相關決策和制度執行力度不夠強的情況，需要建立適宜的責任制度，強化執行力度，提高執行效果，從而促進行政事業單位內部控制的質量。

（3）強化行政事業的固定資產審核和資產管理。首先，內部控制部門應該針對行政事業單位的固定資產進行有效的審核，明確清晰行政事業的固定資產組成。其次，建立合理的資產購置審核流程。針對以往資產購置目的不夠清晰的情況，在強化內部控制的過程中，需要建立科學合理的審核流程。對于不合理的審核流程給予駁回，購置不夠清晰的申請給予駁回。通過建立科學合理的審核流程能夠有效降低行政事業單位資產流失的發生，從而杜絕行政事業單位的發生，提升行政事業單位的社會評價。

（4）完善行政事業單位內部控制規則制度，優化控制人員結構。在行政事業單位內部控制的過程中，需要具有完善的內部控制制度作為相關措施執行的依據。因此，行政事業單位需要逐漸完善內部控制制度，并結合單位的實際情況，強化內部財務控制制度，增加財務管理的相關數據的真實性和準確性，確保完全。此外，還需要結合行政事業單位的實際情況，合理的對內部人員結構進行優化配置，實現人力資源的合理利用，并加強相關控制人員的培訓工作。

四、結束語

行政事業單位是影響我國社會經濟發展的重要單位，在實際的行政事業單位發展的過程中，需要建立完善的內部控制體系，針對行政事業單位內部控制中存在的問題進行分析，并結合實際情況制定合理的對策，提高行政事業單位內部控制水平，促進行政事業單位持續健康發展，不斷為社會進步添磚加瓦。

（作者單位為杭州市國土資源局蕭山分局）

參考文獻

[1] 張雙珍.行政事業單位內部控制存在的問題及對策[J].當代經濟，2010（20）：26-27.

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中圖分類號：F812.3 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2013）12-0-01

部門預算是編制政府預算的一種制度和方法，由政府各個部門編制，反映政府各部門所有收入和支出情況的政府預算。與傳統的預算制度相比，部門預算的實施可以有效加強預測管理，增加工作透明度，同時在一定程度上可以反映財政改革制度的進展。然而，我國現行的行政事業單位部門預算制度還并不完善，存在很多弊端。所以，在新形勢的影響下，行政事業單位應充分認識到各部門預算中存在的問題，正視問題，解決問題，以促進廉政建設和高效辦公。

一、行政事業單位部門預算存在的問題

1.有關預算的法律法規制度不健全。在我國，還有許多地方沒有完整的預算制度，或由于缺乏可靠的法律保障，在進行預算操作時導致工作效率的下降。而有些部門制定預算政策時并不結合實際，與實際情況相背離，導致部門在工作中出現不配合、不執行的現象，影響了改革進度。

2.未設置專門的預算管理組織，預算規劃不完善。行政事業單位的部門預算大多直接來自財政部，由財政部進行監督，很多單位就認為不需要專門進行財政預算規劃，只需跟隨已經制定好的財政政策進行簡單調整。但財政部的規劃是站在整個財政事業上進行的，有著大局性，對于個別單位的特殊情況并不能進行很好的指導，需要單位根據自己的實際情況進行獨立運作。另外，一些單位為了減少工作強度，一次制定多個預算規劃，這樣就導致了下年預算和實際脫節，使得預算規劃與實際規劃不符，影響了預算的科學性，還不能適應部門發展要求。

3.預算在執行中遇到困難。部門預算不僅包括部門支出，還包括部門收入，因此，在部門收入方面也應加大管理。國家規定對于行政事業單位取得的非稅收入應全額進行上繳，但又很多部門卻不能及時將這些收入上繳財政部門，甚至故意瞞報不交。這是因為多方面原因造成的：一是行政事業的收費制度并不完善，有些本該收費的未歸到收費項目中來，或者由單位自主決定隨意減免，這些都造成了部門的收支不符。二是事業單位對于國有資源、資產的利用取得的非稅收收入因為沒有嚴格的稅收管理制度約束，所以導致財務管理落空，不能準確及時落實。另外一項執行中的困難便是預算執行的結果與規劃偏差大，很多單位部門并不按照制定的預算走，在工作中隨意挪動經費，更改預算計劃，都導致了預算的執行不力。

4.缺乏有效的監督管理機制。當前，我國并沒有完善的預算監督管理機制，在進行預算管理時便遇到了阻礙；其次，由于行政事業單位本身具有一定的特殊性，很多內容是要進行保密的，這就給財政預算的透明監督帶來難度；另外，事業單位本身沒有建立相關的預算考核監督體系，既沒有在大局上把握財政動向，也沒有在細節上把握財政實施情況，既削弱了預算的嚴肅性，又使預算資金的使用率低。

二、行政事業單位部門預算的完善對策

1.健全法律法規，對于相應行為進行有效約束。建立與現行預算制度相結合的預算法律法規，從法律范圍對部門預算進行有效約束，這就要求改進目前存在的會計制度和財務制度，對于不合理的預算程序進行修改，使其與部門的預算編制相協調，另外還要對于事業單位人員的行為進行規范，對于違法亂紀行為進行嚴厲打擊、制裁，從人員的思想意識中提高自覺性，保證人員的清正廉潔。

2.完善預算執行制度，加大預算執行考核力度。加大部門預算執行力度，對于提高預算的執行效率有重要作用。首先，要使報表的結構合理完善，所涵蓋的信息全面。部門預算的制定一定要符合本單位部門的實際情況，在構建系統化報表制度的同時要做好預算情況的反饋工作，對于預算中需要改動的內容及時進行核實，以確保預算反映的是實時的財務情況，切避免預算編制和實際情況脫節，失去預算的意義。另外，要重視預算編制時間，使財務預算額與實際工作計劃相承接，吸取預算編制在執行中的錯誤和教訓，及時對于上年財務預算中出現的問題進行總結分析，以確保財務預算的準確性，從而減輕財務核算的負擔，提高預算準確率。

3.建立財務核算中心，完善內部控制機制。行政事業單位需要建立獨立的財務核算中心，但并不意味著不受管理，這個核算中心按照財政部制定的核算編制，結合本單位的實際情況進行具體財務預算，以反映本單位的整體收支情況和財務狀況。這就要求財務核算中心配備專門的財務人員，對于資金的核算和利用進行統一監管，對于違法亂紀行為進行及時舉報，利用法律法規等相關機制做好本職工作，合理安排部門財政事務，同時提高資金使用效率。

4.完善預算監督管理機制，有效評估部門預算執行情況。加大預算監督管理力度首先需要各單位部門明確權責和法律責任，以嚴格制度加強對行為的約束，其次，要設立專門的監督機構，選派有效的財政監督專員對各部門的預算情況進行監督檢查。同時，為了避免行政事業單位本身的特殊性影響，可以加強部門預算的公開，建立真正陽光型預算體系，在不違背政府原則的情況下實行公眾參與監督，對于關系到民生問題的財政支出、收入，積極鼓勵群眾參與、吸納群眾意見。此外，要想真正的使財務預算發揮最大效益，還需要建立相應的考評機制，以監督考評完善部門預算管理工作。

三、結語

部門預算管理不僅關系到部門工作效率、國家財政實施，還關系到國計民生問題，因此做到預算管理的合理性十分必要。盡管我國的部門預算管理中還存在很多問題，但只要積極進行改革創新，落實預算管理制度，必能推動我國財政事業的穩步發展。

參考文獻：

[1]曾海鷹.淺論行政事業單位部門預算存在的問題與完善對策[J].時代金融（下旬），2012（7）.

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商業銀行存在長期不良資產在整個國際金融行業都是相對比較常見的現象，特別是進入21世紀以來，不管是一些發展中國家，還是歐美發達國家都在為商業銀行長期不良資產的現象所困擾。作為一類新興的金融工具，資產證券化正在當前的國際金融體系中發揮著非常關鍵的作用，已成為目前銀行管理自身不良資產的一種重要手段和方法[1]，其指的是以特定資產組合或特定現金流為支持，發行可交易證券的一種融資形式。

一、當前我國商業銀行不良資產證券化存在的問題

1、目前我國關于商業銀行不良資產證券化的法律不完善。

在歐美發達國家中，銀行不良資產證券化已發展的相對比較成熟了，但在我國其仍然還屬于一類新興的金融工具。由此可知，我國關于此方面的法律就不可避免的存在滯后性，這就為此類融資模式的發展無形中增加了一定的困難。銀行所推行的不良資產證券化是一類金融創新，其在發展中就會不可避免的涉及到擔保公司、證券公司及非其他金融機構等部門，并且其是一類運行相對復雜的系統，如果缺少完善的法律法規類規范各利益者之間復雜繁多的關系，就會難以確保我國銀行不良資產證券化的良性運行，進而造成我國商業銀行操作風險的增多。

2、信用基礎相對比較薄弱。

對于投資者來說，信用評級降低了自身投資的不確定性，增加了投資的信心。信用評級指的是一種信用風險界限，如果證券的信用評級比較高，那么其必定會受到證券投資者的歡迎。盡管在商業銀行進行不良資產證券化之前，相關評級機構將會對資產支持證券開具相應的評級報告，但資產支持證券的評級能夠隨時由相關評級機構進行修改、中斷或者撤銷[2]。并且資產服務商、資金保管機構、資產服務顧問以及受托機構等相關中介機構的自身財務情況惡化可能會影響其的履約能力，進而導致資產支持證券評級的降低。如果發生這種情況，資產支持證券的流動性以及市場價格都可能受到不利的影響。

3、不良資產的定價不具有科學性。

商業銀行不良資產支持證券的價格既受信用等級的影響，同時也受到基礎資產收益的影響，并且其中也包含了資產支持證券設計技巧方面的價值。如果資產支持證券定價太低，缺少對證券投資者的吸引度，其最終結果可能是逐漸的被金融市場所淘汰：反之，如果資產支持證券定價太高，這就意味著眾多的風險被逐漸積累起來，虧損可能會蔓延，并最終擴大至整個證券體系。

二、針對我國商業銀行不良資產證券化所存在問題的對策

1、制定完善的商業銀行不良資產證券化的法律法規。

建立商業銀行不良資產證券化法律法規，是確保不良資產證券化完成預期目標的關鍵環節。雖然我國早已制定了《關于信貸資產證券化的管理辦法》[3]，為商業銀行不良資產證券化的提供了基本的法律制度，但是其僅僅對銀行不良資產證券化的目的實體如何采取目的信托的形式做出了相關規定，并沒有對銀行不良資產支持證券相關的流動性問題做出具體規定，并且其立法層次和水平比較低。因此我國要盡快制定完善的商業銀行不良資產證券化法律法規，對銀行不良資產出售的折扣、上市交易、銀行不良資產支持證券的發行、稅收豁免、單獨設立SPV、發起人出售后的會計處理、銀行不良資產證券化的信用評級等具體問題做出明確的規定，進而形成一系列關于商業銀行不良資產證券化的法律法規。與此同時，圍繞著《關于信貸資產證券化的管理辦法》，我國相關部門應當制定出關于商業銀行不良資產證券化的具體實施方法，以達到促進其更好的發展的目的。

2、對于不良資產定價問題的完善。

針對當前我國商業銀行不良資產形成體制方面的原因，商業銀行不良資產不應當籠統的依據現金流貼現的定價方法進行定價。對于商業銀行不良資產的定價應當區分以下的兩種情況[4]：1) 基礎資產主要為不良貸款作為擔保貸款，主要包含保證擔保、質押擔保、抵押擔保等：2)基礎資產主要為信用貸款，目前我國國有銀行大部分不良資產為信用貸款。

3、建立相對完善的信用體系。

對此，一方面我國應當加快法人與個人征信體系的建設，并且建立相關信用數據庫，方便利潤相關者以及投資者進行查詢。另一方面，應當盡快的對評級標準進行統一，通過建立幾家在國內以至在國際上具有一定知名度的信用評級公司，且使其與國家和地方政府相獨立，以市場化的方式進行運作，增加信用評級公正性以及獨立性。

4、強化人力資源以及服務機構的建設。

針對當前我國商業銀行不良資產證券化管理水平不高的現狀，我國商業銀行應當成立專業的資產服務部門，培養專業的不良資產處置方面的人才，并且通過建立有效的約束與激勵機制，進一步推進銀行自身不良資產管理的水平，增加不良資產證券化的管理效率。

總結：

資產證券化指的是以特定資產組合或特定現金流為支持，發行可交易證券的一種融資形式，其可以有效解決目前我國商業銀行存在著大量不良資產這一問題。本文首先闡述了資產證券化對于解決商業銀行不良資產問題的重要性，接著對當前我國商業銀行不良資產證券化存在的問題進行了研究，最后針對這些問題提出了具體的對策，期望可以對我國商業銀行不良資產問題的解決做出一定的貢獻。

參考文獻：

[1]韋艷群．我國商業銀行不良資產證券化的可行性分析及對策[J]．沿海企業與科技，2009．

[2]何翔，周喜．我國資產證券化的實踐與分析創新研究專題報告[J]．渤海證券研究所，2010.

[3]姜建清．商業銀行從貨幣市場走向資本市場[M]．中國金融出版社，2009.

篇（11）

一、部門預算的內容及編制規程

部門預算實行“一個部門一本預算”的綜合預算管理，其內容包括一個部門所有的收入和支出。其核心思想是將部門依法取得的包括所有財政性資金在內的各項收入和支出，都按照統一的編報內容和形式在一本預算中反映，實行統一管理，統籌安排，綜合平衡。

部門預算編制采取自下而上的匯總方式，從基層預算單位編起，逐級匯總。編制程序實行“二上二下”的基本流程，最終由財政部門根據各級人大批準的預算草案以法律文件的形式批復部門預算。

二、預算單位在部門預算管理工作中存在的問題

（一）預算編制中存在的主要問題

1、不重視預算編制。部門預算改革推行幾年以來，各單位逐年完善部門預算編制工作。但從實際工作中發現，有些單位對部門預算仍未給予足夠的重視，在預算編制過程中馬虎應對，使部門預算缺乏前瞻性，既沒有結合本單位的事業發展目標也沒有考慮財力可能，報預算時編天書，報天文數字；有的單位部門預算從項目名稱到金額幾乎年年一樣，和實際工作嚴重脫節。

2、沒有樹立績效觀念。績效觀念就是要求資金使用達到應有的成績和效果，并取得良好的經濟效益和社會效益。但在實際工作發現仍存在以下現象：一是有些單位勤儉節約意識仍比較薄弱，在部門預算“一上”中就能反映出存在一定的鋪張浪費、大手大腳使用財政資金的現象。比如有的資產未到報廢時間就要求更新換代；仍安排大額的慶典支出等。二是項目支出預算只著重于項目資金的申請，而不是關注項目的實際需要，有的單位為多爭取財政資金，甚至虛報項目，有意從粗從寬編制項目支出預算，造成預算和實際需要的嚴重脫節。

3、編制方法不科學。行政事業單位目前使用零基預算法編制預算，即以零為基底，從根本上研究分析每項預算有否支出的必要和支出數額的大小。但在實際工作中，有些單位習慣于以上一年度的實際支出數為基礎修修補補，沒有全盤考慮本單位的事業發展目標，憑以往的經驗和主觀理解按“上年基數+本年調整”的傳統模式來編制預算，結果往往與實際情況有差距，直接影響下一年度預算的執行。

4、單位報帳員素質不高。預算編制人員的業務素質和業務技能直接影響到部門預算編制質量，在預算編制的填報工作中，有的報帳員在“支出項目錄入表”中沒有分清不同的資金來源渠道應按不同的類款項填列，如：將教育費附加支出混填到普通教育支出；在支出經濟分類科目中漏選科目，造成經費“短缺”；不了解政府采購項目的填報范圍，屬于政府采購項目的未填列“政府采購預算表”；沒有按照規范的項目名稱填報；沒有按照統一順序進行排序等等，嚴重影響了部門預算編制質量。

（二）預算執行中存在的主要問題

1、自主調整“款”級科目之間的經費支出。依照規定，預算單位基本支出自主調整的范圍僅限于人員經費或日常公用經費支出經濟分類“款”級科目之內的必要調劑，人員經費和日常公用經費之間不允許自主調整。但在實際執行過程中常常存在人員經費占用日常公用經費，或日常公用經費占用人員經費的現象。

2、項目支出執行效率較低。實際工作中發現，基本支出預算執行效率普遍較高，與之相比較，項目支出預算執行效率較低。一是項目支出的可行性論證不夠。有的單位在做項目支出預算時過于倉促，未做好充分的前期準備及可行性論證，造成了項目在實施過程中出現困難，甚至無法實施。二是項目安排后組織實施不積極。有的單位在項目申報并得到資金安排后組織實施不及時、不積極，甚至超過了規定的采購期限仍未實施，造成了資金的閑置浪費。三是改變項目資金用途或者突破項目支出預算數的現象時有發生，造成預算執行剛性減弱。四是仍存在重建設輕管理的現象。比如教育部門有些學校，每年在教育經費中安排大量的電子閱覽室、人機對話室、科學實驗室等各類功能室建設資金，但從實際使用情況來看，有些學校的功能室主要是為了適應等級評估和特色教學的需要，有的未能達到原設計要求和使用功能，有的建成后未能充分加以利用并發揮出應有的效果，使用率比較低下。

3、資金來源渠道和支付方式的多元化，使部門容易突破預算。從部門預算資金來源渠道看，既有財政撥款，又有非稅收入等。另外，還有一些渠道的資金沒有和預算編制結合，游離于預算管理之外，例如：從上級或其他有關部門撥入的專項資金，如科研經費、課題補助經費等。從資金支付方式看，既有基本賬戶的支付又有零余額賬戶的支付；既有國庫直接支付的工資支出、財政直接支付的項目資金支出，又有財政授權支付的項目支出、零星支出和購買支出等。由于資金來源渠道和支付方式的多元化，從而導致部門預算執行彈性增長，剛性減弱。

4、會計核算口徑與部門預算口徑不一致。例如，財政部門根據制定的依據在下達某一預算指標時將其歸口在人員經費支出，但在實際執行過程中，根據發生的經濟業務的內容和性質，進行會計核算時應將其列支在日常公用支出“勞務費”這個會計科目。由于核算口徑與預算口徑的不一致，增加了會計核算、財務分析、部門決算的難度，同時也增加了預算執行的難度。

三、做好部門預算管理工作的幾點建議

（一）重視對預算單位的培訓工作，強化預算意識。

1、每一年度部門預算編制工作開始前，對單位領導通過召開工作會議等形式，對部門預算編制的重要性、編制原則、編報要求等進行專題講座。部門預算編制工作涉及到單位的人事、資產、財務等業務，是一項系統工程，要求單位領導親自主持部門預算的制定，成立“編制部門預算工作小組”，集中匯審編制預算，形成以財務部門具體實施、其他部門密切配合、領導重視、部門支持的工作格局，保證預算編制質量和報送時間。

2、加強對單位報賬員的業務培訓。通過業務培訓提高單位報帳員的思想認識、職業道德修養，促進單位報賬員改進工作方法、提高工作效率，掌握“零基預算”的科學編制方法，順應改革發展。

（二）提高部門預算編制的科學性、準確性、可靠性。

1、定額管理和項目管理相結合。基本支出的預算根據財政部門制定的定額標準編制預算草案，其中，人員經費以及日常公用經費中以人員為計算對象的部分，根據編制數或編內實有人數與各項定額標準核定；以物耗為計算對象的部分，根據單位實物數量與實物費用定額標準核定。項目支出的預算，首先，應體現綜合預算的原則，即應體現預算內外資金、當年財政撥款和以前年度結余資金統籌安排的要求，不能盲目地鋪攤子，爭項目，要準確把握部門的工作重點，認真估算各項業務所需資金。其次，應體現科學論證、合理排序的原則，申報的項目應當進行充分的可行性論證和嚴格審核，分輕重緩急合理排序后視當年財力狀況擇優進行安排，讓預算審批部門了解其主要任務，統籌兼顧，保證重點。

2、促進常規性項目的橫向可比性。對經常性的專項業務費項目統一項目名稱、統一排序，并測算出同級別同類別的預算單位常規性項目支出的建議數，使常規性的項目支出在正常范圍內上下浮動，促進常規性項目的橫向可比性，便于人大代表的審閱及預算審批部門的審批。例如，教育部門的免費義務教育財政補助安排的“教學教材”、“學生課本資料”、“練習本”等專項業務費用的支出，應測算出生均數，便于同級同類學校該項目支出的比較。

3、全面推行資產管理與預算管理相結合。單位應在資產清查的基礎上摸清家底，盤活存量資產，根據單位履行工作職能和事業發展的需要，確定各類資產的配置標準，最后將存量資產使用狀況與資產配置標準進行合理匹配后，提出項目支出預算。單位應將資產配置作為資產管理和預算管理的結合點，嚴格執行最新的辦公設備等資產配置標準，達到政府采購標準的要同時申報政府采購計劃，切實將資金安排及使用引導到重點工作上。

4、加大在預算中統籌安排結余資金的力度。近幾年，財政部門加大了對單位結余資金的管理力度，結余資金全部統籌用于編制以后年度部門預算，結束了多年來結余資金一直游離于預算之外的現象，提高了部門預算編報的全面性、完整性。按預算管理的有關規定，結余資金不得用于提高人員經費的開支，應全部統籌用于本部門項目支出的預算。

5、細編項目支出預算，既要有項目業務內容也要有明細的經濟科目內容。項目支出預算應按兩種情況分類，一是支出功能分類，主要反映預算單位的各項職能活動，說明預算單位做了什么，是辦了教育，還是發展了科技；二是支出經濟分類，主要反映支出的具體用途，說明錢是怎樣花出去的，是付了人員工資，還是購置了辦公設備。

6、項目支出預算中預留機動資金。建議在項目支出預算中按項目支出預算總額的10%-15%預留機動資金，解決應急、安全及項目內調劑使用，增強預算編制的科學性及預算執行的可操作性。

（三）提高部門預算執行效率。

1、加快預算執行進度。部門預算一經批復，各單位應結合實際進行預算執行進度分析，及時組織收入，科學合理安排支出，降低預算支出的波動幅度，加快預算執行進度，減少前期松后期緊，年底突擊花錢的現象。嚴格執行項目支出預算，積極組織項目的實施，對于達到政府采購標準的項目支出，應明確規定采購項目的采購期限，以督促單位盡快組織實施采購計劃。對某一預算年度安排的項目支出連續兩年未使用或者連續三年仍未使用完成形成的剩余資金，財政部門應終止該項目計劃，應視同結余資金管理，在下一年度的部門預算中重新進行統籌安排。通過加強對項目支出預算執行的管理，杜絕單位虛報項目支出或不進行充分科學論證導致項目支出無法實施的現象，提高財政資金使用績效。

2、加強對預算執行過程的控制和結果的反饋。重視預算執行過程的控制，統一部門預算口徑與會計核算口徑，通過會計電算化等先進技術手段將會計核算軟件與部門預算管理銜接，建立預算預警模塊，對預算收入完成情況，預算支出情況，預算調整情況進行監控，計算出每月執行進度率、執行差異率，分析對預算目標的影響，并及時向預算單位進行反饋，采取措施糾正執行偏差，不斷完善事前計劃、事中控制、事后總結反饋的管理體系，促進預算目標的全面完成。單位應當加強決算管理工作，確保決算真實、完整、準確、及時，加強決算分析工作，強化決算分析結果的運用。

3、推進國庫集中收付制度的執行。國庫集中收付制度其核心內容是通過國庫單一賬戶對國庫資金實行集中管理。建議單位將預算內外資金全部納入零余額賬戶統一管理，取消在其他銀行開設的賬戶，通過支付渠道的單一化從而達到提高財政資金的可控性及執行力。

4、建立科學的績效評價制度，有效評估部門預算執行情況。通俗地講，財政支出績效的實質就是政府資金投入與支出效果的比較，包括：該不該辦這事（目標）？花多少錢辦（預算）？是否值得（評價）？部門預算支出績效評價應當以項目支出為重點，重點評價一定金額以上、與本部門職能密切相關、具有明顯社會影響和經濟影響的項目，通過開展支出績效評價考核，控制成本費用支出，降低單位運行成本，提高資金使用效率。財政部門應建立一套科學完善的績效評價體系，根據預先確定的績效目標，將效益的評價結果同各部門的考核獎懲制度緊密結合起來，使績效考評制度真正得到貫徹，為提高部門預算執行力提供保障。

（四）硬化預算約束，加大預算監督力度。

預算一經確定就不能隨意調整和追加，確實需要調整的必須按規定程序報批，要充分發揮人大監督、財政監督、紀檢監督、審計監督的作用，增強單位依法理財的自覺性和責任感。

四、結語

我國部門預算起步較晚，仍存在許多問題和不足，需要不斷地研究、探索相應對策和措施，努力規范和完善部門預算的編制、執行、考評和監督，最大限度地發揮財政資金使用績效。

參考文獻：