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城市總體規劃實施評價主要是指經過一段時間的實施后對法定的城市總體規劃的實施情況與結果予以評價的活動。不僅如此，城市總體規劃實施評價的開展往往有著多種目的，如編制新的城市總體規劃、定期檢查規劃的執行情況、改革規劃實施的相關制度和機制等，評價的目的不同，評價的內容和方法也不同。所以，在評價開展之前首先需要根據評價的目的選擇合適的評價內容和方法。作為完整的城市總體規劃實施評價的重要組成部分，基于城市建設狀況的總體規劃實施評價主要是對城市總體規劃在規劃實施評價年限內在城市建設過程中的貫徹落實情況進行評價。所以，其評價的對象是在規劃實施評價年限內所涉及的各項建設活動的結果，即城市建設成果。值得一提的是這一建設結果既包括新建的也包括改造的。所以，基于城市建設狀況的總體規劃實施評價就是針對城市建設成果是否符合法定總體規劃成果這一評價依據所開展的評價，是對這兩者一致性的評價。基于城市建設狀況的總體規劃實施評價及其方法主要包括基礎性評價、甄別性評價、結構性評價等。

1基礎性評價

基礎性評價又可以稱之為實現度或符合度評價，主要是比對規劃實施評價年限內的城市建設成果與城市總體規劃成果，從而揭示出城市建設行為與規劃結果的符合程度或一致性。所以，基礎性評價的核心在于評價年限內的城市建設成果與法定規劃內容是否相符合以及符合的程度如何。從基于城市建設狀況的總體規劃實施評價工作的開展來看，土地的使用狀況是城市規劃中最核心的內容。雖然土地的使用狀況并不是衡量總體規劃實施狀況的唯一標準，但其他各項的內容往往是以土地使用狀況為線索而得到的。除此之外，土地使用狀況也是城市建設成果最能夠直接反應出來的。所以，在評價年限內對各項建設用地的實施情況進行評價是基礎性評價的主要內容。評價工作的開展可以通過兩種途徑進行：1）通過調查繪制出現在的土地使用狀況圖，然后將土地使用現狀圖與城市總體規劃制定時的土地使用狀況圖進行對比即通過比對評價期內的城市建設成果和法定規劃土地使用圖找到兩者之間的差異。通過這一途徑獲得的資料不僅與總體規劃的制定工作密切相連而且方法熟練、資料的調查和整理效率都較高，因而，這一途徑是現在最為常用的途徑。不可否認的是，這一途徑在運用的過程中有可能會遺漏掉用地性質不變但實際發生過建設行為的用地，這種情況就會對結構性評價和績效性評價產生誤差。2）通過比對評價年限內規劃主管部門所發放的所有“一書兩證”和法定規劃成果。這一途徑可以避免上一種途徑可能帶來的資料遺漏問題，但同時也會增加較大的工作量。

2甄別性評價

受多種因素的影響，城市建設在一定的時期內必然會出現一系列與規劃成果不相符的建設成果。甄別性評價就是從合理性和效果性兩個方面剖析不符合規劃的建設成果產生的原因及其使用效果是否與總體規劃的原則和目標等相一致的評價。從某種角度上說，真正能夠為后續總體規劃的制定、規劃實施制度的改進和完善提供線索的恰恰是在對這些與規劃成果不相符合的建設成果進行深入分析的基礎上獲得的。甄別性評價主要涉及兩個方面：1）合理性評價。合理性評價主要是指對與法定規劃成果不相符的城市建設成果出現的原因進行分析并對改變規劃內容的決策的合理性作出判斷。在總體規劃實施評價中，不符合規劃成果的建設成果是否合理是必須要作出判斷的內容。城市建設項目實施的合理性判斷必須與特定的社會經濟環境、政策背景相聯系，理智的合乎理性的分析其背后的原因。需要注意的是，做出合理性判斷的最高標準是看其是否有助于促進更加美好城市的建設。2）效果性評價。效果性評價主要是依據與法定規劃不相符的建設成果實際建成后的使用情況對其建設的合理性和調整的必要性所進行的評價。本文所指的效果性評價主要是指城市建成結果的內容設施等與法定規劃成果的規定及要求有所不同，但其建成后的實際效果卻更符合規劃的目標和居民的意愿或者對于規劃的后續實施更有利。

3結構性評價

結構性評價主要是指通過梳理所有城市建設成果的空間結構關系來評價法定城市規劃結果所制定的城市空間結構的實施程度。城市總體規劃并不僅僅是對單項要素的組織與安排，更是對城市整體結構的組織與安排，統籌兼顧城市各要素之間的關系。所以，總體規劃實施評價一定不能只局限于對各具體要素實施情況的評價更應該突出這些建設成果對城市結構的貢獻，這也是城市總體規劃引導城市發展的重要方面。結構性評價中的結構并不局限于規劃評價年限內的各個城市建設成果之間的關系，更強調其與整個城市空間的實現或完善之間的關系。結構性評價主要包括以下三個方面：各類城市建設用地在數量、空間上的關系；中心體系、交通路網、綠地的實施情況；各項建設之間的關系。

4結語

作為城市總體規劃實施評價的一部分，基于城市建設狀況總體規劃實施評價僅僅只是對規劃實施評價年限內城市建設成果是否與法定規劃成果相一致的判斷，絕大多數的工作集中在對結果的評價及描述性方面，因而更多的是為后續的評價打基礎。

參考文獻

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1 城市總體規劃與土地利用總體規劃的關系[BT)]

1.1 首先,城市總體規劃和土地利用總體規劃有相同編制依據――國民經濟和社會發展規劃。在《土地管理法》中規定“各級人民政府應當依據國民經濟和社會發展規劃、國土整治和資源環境保護的要求、土地供給能力以及各項建設對土地的需求,組織編制土地利用總體規劃”。同樣,在《城鄉劃法》第一章五條規定“城市總體規劃、鎮總體規劃以及鄉規劃和村莊規劃的編制,應當依據國民經濟和社會發展規劃,并與土地利用總體規劃相銜接”。因此,國民經濟和社會發展規劃是城市總體規劃、土地利用總體規劃的依據,是編制城市總體規劃的指導性文件。城市總體規劃依據國民經濟和社會發展規劃所確定的有關內容合理確定城市發展的規模、速度和內容,同時將國民經濟和社會發展規劃中對生產力布局和居民生活等框架安排落實到城市的土地資源配置和空間布局中,并通過城市規劃的實施使國民經濟和社會發展規劃最終得以貫徹和實現。城市總體規劃還要根據城市發展的長期性和連續性特點,作更長遠的考慮,對國民經濟和社會發展規劃中尚無法涉及但卻會影響到城市長期發展的有關內容,作出更長遠的預測。

1.2 規劃內容和重點有所不同。城市總體規劃側重于對城市規劃區內的各項建設的綜合部署和安排,相對于而言,土地利用總體規劃則更注重總量的控制與平衡。

1.3 土地利用總體規劃為城市總體規劃提供依據。土地利用總體規劃確定的城市建設用地規模,為城市總體規劃建設用地規模得確定提供依據和約束。

2 存在的主要分歧

2.1 土地規劃的范圍與城市規劃的范圍不統一

一直以來有一種觀點,認為城市規劃與土地規劃是點與面的關系,土地規劃的范圍大于城市規劃的范圍。各級土地規劃的范圍是本級行政區域的范圍,而城市總體規劃中的規劃區,一般是指城市、鎮和村莊的建成區。

2.2 用地分類存在差異

土地利用總體規劃的各類用地面積采用土地利用現狀變更調查面積,用地分類標準采用《土地利用現狀分類及含義》(見于《縣級土地利用總體規劃編制規程》中的附件一)。城市總體規劃用地面積采用一萬分之一或五千分之一比例尺的圖紙的量算結果,用地分類標準采用《城市用地分類與規劃建設用地標準》(GBJ137-90)。這兩個規劃在同一地類上卻出現了面積不一致的現象,其原因除去基礎圖紙不一致、量算方法不一以及量算誤差外,還有一個重要原因是兩個用地分類標準有相互矛盾之處,即同一名稱或相似名稱的地類,其含義卻大不相同,這就直接造成了兩個規劃在用地上的難以比較。

2.3 兩個規劃在宏觀控制和約束力不同

《土地管理法》及實施條例都簡單地講各級政府應編制土地利用總體規劃,但規劃應對哪些土地利用進行宏觀控制,如何保證規劃的實施,土地利用總體規劃有無法律約束力,違反了規劃如何處置等均未能明確。

2.4 兩個規劃在的審批權限上的表述不同

根據最新《土地利用總體規劃編制審批規定》第二十六條,“評審合格的土地利用總體規劃經綜合平衡和同級人民政府審查同意后,依照法定程序和審批權限報有批準權的人民政府批準執行,并報上級土地管理部門備案。”這種規定不及城市總體規劃的明確。關于城市總體規劃的審批權限,根據《城鄉規劃法》明確規定,直轄市和省、自治區人民政府所在地的城市以及國務院確定的城市總體規劃審批機關是國務院,其余城市的總體規劃審批機關是上級人民政府。因此,對于其他城市或非農業人口在50萬以上的大城市來說,其土地利用總體規劃的審批權限與城市總體規劃的審批權限不同。

3 解決問題的思路和設想

3.1 建立統一規劃范圍、用地分類、數據統計標準,實現規劃技術體系的無縫鏈接,促進規劃在更深層次的協調統一。

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總體規劃的編制作為城市規劃實踐過程的要素之一，其內容、方法應以市場經濟背景為基礎，進行相應的調整和改進，以適應轉型時期社會經濟發展和城市建設的需要。

1 城市總體規劃編制的實質

城市總體規劃是通過確定城市未來發展目標，制定實現這些目標的途徑、步驟和行動綱領，并引導和控制社會實踐來干預城市的發展，具體方式是提供城市空間發展的戰略，控制城市土地使用及其變化。城市總體規劃的編制作為城市規劃實踐過程的要素之一，主要是制定有關城市空間發展戰略和土地利用規劃政策。從城市發展的動力機制上來看，城市是在政府、經濟組織、居民（住戶）之間互動的利益關系推動下發展的，因此，城市總體規劃的編制實質上是在維護城市整體利益和公共利益的前提下，對各種利益主體有關土地利用活動做出協調的過程。

2城市總體規劃的編制

城市總體規劃的編制是一個動態的連續過程，這一過程所產生的一系列城市發展方針、對策和措施實質上是城市發展和土地利用公共政策形成的過程，同時也是一個對既定目標不斷修正、對影響方案諸因素、諸利益不斷協調的過程。計劃經濟體制下，由于社會階層和利益集團隱含在共同利益之后，土地是以無償的形式利用，所以規劃編制面對的矛盾和沖突較之于市場經濟條件下要小得多。市場經濟條件下，在城市土地使用上，無償劃撥方式轉變為有償使用和行政劃撥并存；建設方式由統建轉變為市場開發為主。城市總體規劃的編制應當在滿足公共利益的前提下對城市土地進行空間組織，使各類開發建設都能獲得適于其本身要求的土地使用，并能適應和適合不同類型、不同規模的開發方式和開發能力的需求。在此基礎上，按照社會整合要求對這些需求進行重組，使市場運作和社會利益雙贏。那么，傳統城市總體規劃的編制所采取的基于理想模式和純技術的土地利用模式已不適應市場經濟和城市社會的需求。

3目前城市總體規劃編制的缺陷

實際工作中，城市建設與總體規劃脫節的問題比較突出，在市場行為和政府干預雙重作用下，城市總體規劃被突破、被改變、被違反的現象屢見不鮮。城市總體規劃不能很好得到實施存在規劃自身的原因，主要體現在以下幾點。

3.1規劃觀念的落后

首先把城市總體規劃編制當作描繪一幅“終極藍圖”，缺乏對實現藍圖的過程、步驟、制約條件和措施的研究。其次是規劃思維模式化，“調查――分析――規劃方案”仍然是許多規劃師采用的工作方式，這是一種單向思維方法，缺少總體規劃編制根據實施反饋的信息，經常性地主動地進行調整和不斷適應的環節。城市總體規劃還是被看作是一種價值中立的純技術性的工作，存在編制人員不問實施管理，管理人員不問技術的傾向，規劃編制和實施管理相脫節等問題。

3.2編制內容上的缺陷

從城市總體規劃編制內容上來講也存在許多不合理因素，至少存在以下幾個方面的問題：首先，城市宏觀經濟論證與用地布局相脫節，往往把社會經濟高速增長的量的變化直接地等同于城市規模的不斷擴張，而沒有從社會經濟總量增長所孕育的產業結構成長角度來研究城市空間形態的內在變化。例如產業結構演變所導致的新型城鄉關系和城市土地利用結構，產業的梯度轉移和空間區位轉換的相互引導和促進，城市空間的產業容量和用地效益的變化等。缺乏對城市宏觀經濟形勢的有力論證，使得城市發展政策、城市規模、外部大交通等問題難以確定。特別是城市規模的確定，缺乏大區域平衡，存在著地方政府先定規模，技術人員計算證明，論證形同虛設的現象。

3.3 規劃層次的問題

首先是規劃層次脫節。城市對區域的影響與依賴作用越來越大，區域中各縣、市之間的分工也越來越細，城市地域不再是傳統意義上的建成區，城市密集區、城市連綿區內的城鄉一體化發展意味著未來城市將是包含市、鎮、鄉、村的地域綜合體，有必要對傳統的規劃層次進行變革。其次，總體規劃定位不明確，在現行的城市規劃編制辦法和評審制度下，總體規劃的成果內容過于全面細致，包容過多過雜，上至社會經濟發展目標、城鎮體系，下至工程管網、文物古跡保護以及詳細的現狀資料、數據，統統包攬了進來，造成總體規劃宏觀問題研究不透，引起重大決策的失誤，具體實施上又缺乏深度而無法操作。

3.4 規劃編制標準單一化

目前城市規劃法界定的“城市”從直轄市一直延伸到建制鎮，人口規模從上千萬到幾千人，幅度很大。總體規劃執行同一標準很不合理。其結果是大城市總體規劃的工作內容龐雜、重點得不到突出，而小城市、建制鎮的總體規劃深度不足。

4城市總體規劃編制方法及內容探索

4.1戰略層次的規劃

“城市總體規劃從本質意義上講，就是戰略意義上的資源配置。”總體規劃是城市的社會、經濟、生態、可持續發展等重大問題在物質空間上的投影，只有把這些問題研究透了，確定了城市發展的宏觀目標，才能指導好下一層次的專項規劃等具體實施性規劃。解決目前總體規劃修編內容龐大、冗雜，工作時間過長，無法指導實施的弊病，需簡化總體規劃編制的內容，強化編制中關于城市宏觀戰略的研究。結合規劃審批制度改革和具體操作的要求，將總體規劃編制成果分化成兩個部分，即戰略規劃和專項規劃部分。其中涉及到城市發展戰略性問題的城鎮體系、城市性質、規模、發展形態、人口就業、土地供應與利用、重大基礎設施等納入總體規劃中的戰略性規劃部分；而對諸如交通、綠地、市政設施等內容只做出原則性的論證和重要基礎設施的用地安排。加強城市規劃策略研究、專題研究和結構規劃等城市發展中結構性、方向性等大問題的研究工作，減少決策失誤，更有效地發揮指導作用。同時要改革目前的規劃審批程序，將上一級政府對規劃的審批落實在戰略性規劃的層次上，主要把握城市宏觀戰略性的公共政策的制訂。而將其他具體的措施性規劃內容落實到專項規劃中去，以指導城市管理部門的實施操作和管理。

4.2總體規劃的區域化

城市化迅猛發展的今天，城市空間不斷擴大，城鎮連綿區的形成使城市發展的區域化傾向日益明顯，現代交通技術發展和道路建設加快了這一傾向。城市總體規劃已成為一種城市區域規劃，城市對區域的影響與依賴越來越大，區域中各縣、市之間的分工也越來越細，總體規劃需從大的區域背景中分析城市的地位和作用。

4.3總體規劃的整體性

城市總體規劃在確定城市發展的方向和總體布局時，涉及到原則性問題應具有延續性和不可變性。任何一次修編，都只是一種遞進的過程，通常情況下，不應當有整體結構的突變。城市總體規劃應當保證具有相對的穩定性，前后規劃具有連續性，如果城市總體規劃朝令夕改，那么，對市場和開發行動將會帶來錯誤的導向作用。在總體規劃中，應當確立規劃實施過程中不同層次規劃對總體規劃進行修正的可允許幅度的范圍；對于用地性質，以相容性差異來表達；對于開發強度，應有總體規定并以一定的百分數量規定允許的調整幅度和具體措施；對于基礎設施，則應以地區總量進行控制并調整幅度，一旦超越這些限度，則視同總體規劃的調整，按法定程序進行操作。城市布局應對現狀土地利用做細致的多方面評價，規劃則在整體優化基礎上以結構控制與分區引導為主，不使編制自身無原則與無必要的擴展。

4.4總體規劃期限的調整

總體規劃作為戰略層次的規劃，應具有前瞻性和長遠性，是對城市發展的一種原則性控制與指導，而不必拘泥于20年的規劃期限。事實上城市許多設施建設（如防洪、橋梁等）的標準超過20年。規劃應采用靈活性的規劃期限，城市布局與長遠發展方向、重大基礎設施可考慮50年或更長，一般性設施及用地規劃可考慮 20年，近期建設規劃考慮5年。統一用20年為規劃期限計算人口、用地及控制設施標準也是一種靜態的規劃觀念。

4.5加強近期建設的研究

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2011年3月，國務院學位委員會、教育部公布了新的《學位授予和人才培養學科目錄（2011年）》，新目錄增加了“城鄉規劃學”一級學科。城鄉規劃專業教育，是支撐城鄉建設事業的人才技術的重要保障。因此，將城鄉規劃學作為一級學科進行建設，是我國城鎮化健康發展和城鄉和諧統一的重要支撐性工作。

城市總體規劃課程教學過程中存在的問題

1.城市總體規劃使學生“望而卻步”

城市規劃專業學生在大一至大四的專業課程學習階段，都是從復雜的城市系統當中分別抽取出其中的某個構成要素進行學習、研究，大五階段再將之前接觸的城市小范圍的規劃設計綜合起來對城市全局進行規劃設計。即專業的學習是由微觀到宏觀的過程。這樣的過程使得學生到最后面對復雜的城市系統，往往困惑重重，無從下手，望而卻步。究其原因，學生缺乏全面綜合把握城市并梳理各相關要素的能力。

2.城市總體規劃教師選題“真題假做”

長期以來，在總體規劃教學中，教師規劃選題一般為“真題假做”，以此學習城市總體規劃編制的內容和方法。但是往往受現實因素的制約，最大的問題是對規劃對象調研不充分，對現狀的認識和理解模糊，導致在對城市某方面進行規劃布局不細致，出現大量不切實際、想入非非、與現實相左的規劃方案出現。“有限的教學時間無法完成日益深化的城市總體規劃內容”[1]。

城市總體規劃課程教學方法改革

1.以完善學生的專業知識結構為前提

在我國目前城市化建設步伐加快的新時期，應培養學生以學習專業知識為主，并全面掌握經濟、地理、人文、社會、政治等內容，完善學生知識結構，適應時代需求，避免“規劃中一旦涉及到政治、經濟、管理的宏觀把握和綜合協調平衡就顯得手足無措，以致規劃趕不上變化”[2]。如此以來，教師在城市總體規劃課程的教學過程中，除了專業理論知識的講授實踐，應盡量滲入經濟、社會、文化、政治等內容，注重培養學生的綜合素質，使得學生做到能結合時代特點分析城市問題，全面把握城市錯綜復雜的構成要素。

2.以改革教學模式為提高教學效果的方式

（1）案例教學。案例教學法是通過對某個具體城市總體規劃成果的介紹與分析，使學生迅速進入到城市總體設計氛圍[3]。這一方法可在城市總體規劃相關基礎理論知識講授完之后進行，選取具有不同特點的城市總體規劃案例，諸如平原城市、山地城市、濱水城市、交通樞紐城市等，旨在通過對具體城市總體規劃成果的全面分析，讓學生形成直觀的認識，逐漸具備評價城市具體問題的技能，在下一步城市規劃方案過程中能夠對總體規劃中的問題進行深入剖析論證，達到觸類旁通的效果。

（2）成果匯報。組織方案匯報是提升總體規劃教學效果的主要手段[4]。這一方法在學生編制規劃成果的各個階段均可進行，采用多媒體展示學生自己的規劃成果。通過成果匯報，展示對城市不同的理解認識及采用的不同規劃思路，學生之間也是相互學習的過程。學生從宏觀層面上對能對自己的規劃方案進行全面認識，從而加深對總體規劃編制框架及內容的理解，同時，也培養了學生的宏觀思維能力和語言表達能力。

3.以培養學生的綜合能力為目標

（1）方案協調能力的培養。城市形成多個規劃方案容易，但要在眾多方案中擇優卻不易。首先，在方案構思之前，應使學生徹底熟悉現狀城市發展條件及制約條件，把握城市面臨的機遇和挑戰，形成的方案務必尊重現狀、符合實際，準確定位城市，全面分析不同方案的優缺點。其次，注重規劃方案的地域性特色，避免現今“千城一面”的現象。因此，整個過程中的綜合協調對最終規劃方案成功編制的重要性不言而喻。

（2）方案表達能力的培養。城市總體規劃編制中方案的表達能力是指文字（文本、說明書）表達能力和圖紙表達能力。從現狀踏勘、調查、初步方案、意見征詢和最終方案都須要向政府部門匯報，征詢相關部門的建議。因此，課程中要求學生的圖紙表達做到準確、清晰、美觀。匯報成果表達做到用詞準確、邏輯嚴密、語句簡練地表達出規劃意圖，并能客觀、準確地對總體規劃成果進行文字說明。通過一系列的訓練，使學生具備優秀的方案表達能力，并具備初步的科研能力。

結語

城市是一個復雜的巨系統，編制城市總體規劃也就成為了一項異常復雜的系統工程。城市總體規劃的教學應從現實出發，緊扣時代背景和新形式轉換教學模式和方法，能使學生在掌握了城市總體規劃的編制工作程序和方法的基礎上，提升其規劃實踐的宏觀思維能力。只要城市總體規劃教學方法的緊扣新時期的時代特點，一定能培養出更加優秀的城市規劃人才。

參考文獻：

[1]陳有川，崔東旭，張軍民.城市總體規劃課程設計教學改革探索[J].高等建筑教育，2006，15（3）：74-77.

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中圖分類號：TU984

一、 城市總體規劃工作中存在以下幾個方面的問題

1、規劃觀念的落后。首先把城市總體規劃編制當作描繪一幅“終極藍圖”，缺乏對實現藍圖的過程、步驟、制約條件和措施的研究。其次是規劃思維模式化，“調查——分析——規劃方案”仍然是許多規劃師采用的工作方式，這是一種單向思維方法，缺少總體規劃編制根據實施反饋的信息，經常性地主動地進行調整和不斷適應的環節。城市總體規劃還是被看作是一種價值中立的純技術性的工作，存在編制人員不問實施管理，管理人員不問技術的傾向，規劃編制和實施管理相脫節等問題。

2、編制內容繁雜。總體規劃不僅其內容涉及面太廣、深度要求不一,大到戰略性的“市和縣轄行政區范圍內的城鎮體系、交通系統,小到微觀性的城市主要廣場、停車場及主要交叉口形式,涉及面廣,面面俱到,戰線過長,體系龐大,結構中子體系相互牽制,相互制約,專項規劃難以深入,往往變成了“形式主義”。規劃線條粗曠,規劃預測的成果帶有很大的“偶然性”,使總體規劃難以真正起到指導建設實踐的作用。

理論上講,城鎮體系規劃應是對城市總體規劃起指導作用,應獨立事先編制,而不應作為城市總體規劃的一項編制內容另外,城市總體規劃的實施管理部門為規劃行政管理部門,而城市規劃行政管理部門的管理權限局限于城市規劃區范圍,市域城鎮體系規劃的范圍為整個市域,按照目前的體制,城市規劃行政主管部門無法對城鎮體系規劃實施管理,城鎮體系規劃涉及的大量村鎮規劃建設,主要由各市建委或建設局管理,導致了區域城鎮體系規劃的法律地位及其實施管理部門不甚明確,從區域城鄉一體化規劃、城鄉規劃一體化管理的角度,急待加快制定城鎮體系規劃實施管理辦法,從法律上授權整個市域的規劃管理權限集中于地級市規劃行政管理部門,由其負責實施管理。

3、規劃編制主體單一。《城鄉規劃法》規定，城市總體規劃由城市人民政府組織編制，實際編制過程中，由當地規劃行政主管部門承擔，規劃行政主管部門從專業角度出發對城市用地作空間上的安排，從技術上往往是合理的，但從經濟學和社會學角度出發可能是不合理的，這是造成已編制完成的規劃無法順利實施和頻繁修改的重要原因之一。而區一級人民政府統籌全面社會經濟發展，對其轄區內的產業發展和社會需求有著更深的了解，但卻無法參與規劃的編制，這就造成了規劃藍圖和現實發展需求兩層皮的局面。

4、規劃適應性差。結合目前廣西的實際情況來看，2005年左右編制的廣西地級城市總體規劃，60%以上去年已經完成總體規劃修編，基本是5年進行一次修編。雖然城市總體規劃修編主要是由于區域基礎的建設，導致城市發展方向及布局要進行調整嗎。但是結合筆者實際經驗，總體規劃的布局在實施時序、近遠期的協調方面還是存在一定的銜接，用地空間布局也缺乏一定彈性，不能適應城市快速發展的需要。

二、城市總體規劃工作中存在問題的基本對策

1、注重前期戰略研究，融入總體城市設計方法。例如采用總體城市設計與戰略規劃研究相結合的方法，來指導城市總體規劃編制。總體城市設計專題研究的主要內容一般包括：總體定位城市形象，確定景觀軸線，明確景觀節點，劃分城市建筑高度分區，界定視覺景觀走廊和眺望點系統設計城市第五立面，構造城市夜景控制系統。城市總體規劃編制前，建議編制城市戰略規劃，對城市發展的定位、產業、規模、空間布局等進行重點研究，提高城市總體規劃階段的科學性，這在國內很多城市例如武漢、廣州等都有過較為成功的嘗試。

2、明確重點，有的放矢。面對城市發展中的不確定因素明顯增加和城市建設主體日趨多元化的趨勢，期望現階段的城市總體規劃實現對城市發展建設的完全控制是不可能的。在市場經濟條件下， 城市總體規劃是作為政府對城市發展進行宏觀調控的手段而存在，引導城市空間朝著有利于實現政府政策目標的方向發展，是政府平衡各種利益集團沖突的杠桿。因此，需要將城市總體規劃從紛繁復雜的內容中解脫出來，避免綱目并舉，主次不明。總體規劃應重點研究城市發展方向、研究控制環境容量，合理確定建設標準。制定城市產業發展策略，提出市域空間開發與建設管制要點，確定市域城鎮聚集空間與綠色開敞空間，劃定優先建設地區、引導建設地區和不宜建設地區。進行重大基礎設施布局和建構城市道路網主要骨架，提出實施策略與機制；城市布局應對現狀土地利用作細致的多方面評價，規劃則在整體優化基礎上以結構控制與分區引導為主，不使編制自身無原則與無必要的擴展。

3、開門編規劃，注重部門和公眾參與。新的《城市規劃編制辦法》第六條明確規定，編制城市規劃，應當堅持“政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與、科學決策”的原則。城市總體規劃的編制，決非僅僅是城市規劃部門開展的一項技術工作。而是政府部門實際運作的一個政治過程，是政府行政和制定政策的依據。城市總體規劃只有與城市政策的各個方面相結合，將規劃確立的城市發展目標和發展戰略的原則、準則、布局以及規劃所確定的行動步驟等轉化為這些政策的一部分，通過政府、廣大市民及其各部門的政策支持才能最終落實，才能得到全面的貫徹執行，才能真正實現所期望達到的城市空間關系，規劃的目標才能更好實現。而城市總體規劃作為城市未來空間發展的指引，也應當成為整個城市及其各部門制定政策的依據。

4、增強規劃的可實施性。應在規劃中引入時序規劃，加強分期建設的研究，首先是近期建設規劃由于其可操作性，應在總體規劃中予以積極探索。近期建設不應是總體規劃在規模上的簡單裁減，而是從現狀出發合理安排今后五年中應具體落實的行動和工作，從城市的可持續發展的角度來安排各項設施與用地布局。國務院13號文件中《關于加強城鄉規劃監督管理的通知》明確指出“近期建設規劃是落實城市總體規劃的重要步驟，是城市近期建設項目安排的依據。”近期建設應從城市發展面臨的實際問題出發，研究近期城市發展策略，分析各類產業與房地產業發展趨勢、土地投放量及城市整體功能優化之間的關系，確定城市建設目標、重點發展區域，通過對城市基礎設施建設項目的明確，引導城市建設資金的投入，以此帶動項目周邊區域的發展，從而實現土地資源的優化配置和合理的城市發展方向。 其次是處理好遠期規劃和遠景規劃的關系。在遠期規劃和遠景規劃的關系上,由于當前我國大多數城市正處于快速發展的階段,市場經濟的發展導致總體規劃很難預測在今后的二十年里哪塊城市土地先開發,哪塊后開發。規劃能夠控制的是整個城市最終的空間形態,而遠期規劃僅僅只是年后城市形態的一種可能性之一,因此應當提高遠景規劃的地位和重要性。

5、簡化規劃審批程序。《城市規劃編制辦法》第十七條“城市總體規劃調整,應當按規定向規劃審批機關提出調整報告,經認定后依照法律規定組織調整”事實上目前規劃調整的程序過于復雜,使得調整行政成本高,審批周期長,等到調整被批準時可能城市發展環境又有了新的變化,不得不再次進行調整。因此,應當在現有的編制審批框架下,盡可能的簡化規劃調整審批程序的流程,既保證調整審批的科學性和嚴肅性,又能適應市場經濟發展的要求,縮短調整審批的周期。

參考文獻：

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Abstract: China's large population, relative shortage of per capita resources, reserve resources are very scarce, the contradiction between people and land prominent. Current and future a period, is the key to building a well-off society in China, and also an important period of the industrialization and urbanization accelerate the development of the future urban development, the occupation of cultivated land is inevitable, the contradiction between land supply and demand will become increasingly acute. Contradiction of city scale increase and cultivated land decrease, is a practical problem that at present our country urgently needs to solve.

Keywords: land planning; coordination; research;

中圖分類號：F301.23 文獻標識碼：A 文章編號：2095-2104（2013）

土地利用總體規劃和城市總體規劃的兩規協調是解決這一棘手問題的重要途徑之一。兩規在規劃目標、編制思路、技術方法與相關數據采用等方面存在一些分歧，導致了當前兩規在指導區域城鄉土地的開發利用上的諸多矛盾，帶給城鄉土地管理極大的不便。因此，盡快協調兩規的關系對于改善我國人地關系，構建資源節約型、環境友好型的發展模式具有十分重要的意義。

一、兩規的相互關系

（一）兩規的區別

1、對象和范圍

土地是城市規劃和土地利用總體規劃的共同規劃對象，但各自側重點不同，從范圍來看，城市總體規劃是土地利用總體規劃的組成部分。城市規劃是在城市土地使用組合基礎上進行城市空間形態布局，主要是對城市用地進行規劃；土地利用總體規劃則是全域覆蓋，包括農用地、建設用地及其它土地，通過調節土地布局和各行業土地規模，合理規劃利用土地。由此可以將城市總體規劃和土地利用總體規劃的關系理解為點與面、部分與整體的關系，互為依據、相互銜接。

2、目標及任務

城市規劃為了促進區域經濟社會的發展，其任務則是合理確定區域城市的性質、規模、功能和發展定位等。土地利用總體規劃則是開發利用、整治和保護全域的土地，通過分析土地利用結構現狀，根據國家經濟發展對土地的需求，結合區域的土地供給能力、人口承載力以及開發利用戰略，確定規劃目標年的土地控制指標。

3、規劃內容

城市總體規劃包括區域重大基礎設施的建設，根據區域定位、人口、經濟、社會等實際情況合理確定區域的發展規模及方向、城市綠化和配套農產品基地建設等，對城市的各項建設活動作出規劃。

土地利用總體規劃是依據區域土地自然條件和經濟社會發展需要，在研究分析土地利用現狀的基礎上，結合土地利用結構調整，考慮各項經濟社會建設的用地，以保證整個轄區經濟社會的發展需求，是以土地利用為中心，優化土地利用結構為主要內容的規劃。

城市總體規劃和土地利用總體規劃是規劃與建設，土地供給與土地需求的關系。

（二）兩規的一致性

1、根本原則一致性

城市總體規劃和土地利用總體規劃都是以實現可持續發展為根本原則。

城市總體規劃是區域性和綜合性的規劃，基本出發點和最終歸宿是為了合理利用土地，完善空間功能布局，統一部署安排各項經濟社會活動。

兩項規劃的側重點各有不同，但都以土地作為主要規劃對象，以國民經濟和社會發展計劃以及相關各部門的發展規劃為參照進行規劃編制，核心內容都是圍繞土地資源的合理開發利用和保護，共同的目標都是為了實現土地資源的可持續利用和城市的可持續發展。

2、要求一致性

兩規具有共同的編制要求，即實現土地利用的集約節約化，兩規應當在集約節約利用土地的過程中發揮至關重要的控制性作用。

3、任務一致性

城市總體規劃和土地利用總體規劃的任務都是統籌安排各類用地：土地利用總體規劃作為全局性規劃，其規劃的是規劃行政區域內全覆蓋的各類用地；城市總體規劃的側重點是統籌安排規劃區，集中體現在規劃建成區內的各項建設用地。

在土地利用中，兩者互相聯系、互相作用、互相指導。城市規劃要依據土地利用規劃，依據土地供給趨勢進行城市規劃編制；土地利用規劃要充分結合城市、城鎮和大型設施的發展布局情況，做到與城市總體規劃及城鎮相關規劃體系相一致，否則土地利用總體規劃也難于編制和實施。因此，兩項規劃在土地利用上應當彼此互相協調、有機銜接、彼此制約和互為補充。

4、法律地位的一致性

城市總體規劃和土地利用總體規劃都各自有與之配套的相關法律法規。

二、兩規不協調的根本原因

上一輪土地利用總體規劃的核心是實現耕地總量動態平衡，土地利用總體規劃兩個基本點為切實保護耕地、嚴格控制非農業建設用地。規劃的基本指導思想是“以供給定需求”，采用自上而下，層層指標控制，指標下達的方法。非農業建設占用耕地量不能突破上級規劃分解下達的控制指標，補充耕地量不得低于上級規劃分解下達的控制指標。

城市總體規劃的基本指導思想是“以人定地”、“以需定供”。城市建設用地是通過經濟社會現狀，然后預測規劃期間的人口及城市化水平，確定人均建設用地等標準；各類用地、功能分區是根據對土地的實際需要，經綜合平衡、論證后確定的，沒有嚴格的控制指標。

由于指導思想與方法的明顯不同，土地利用總體規劃與城市總體規劃的結果自然會有不同。

三、兩規協調建議

1、制定合理的社會經濟發展目標。充分考慮區域社會經濟發展條件，以及自然環境承載力狀況，制定符合地區發展實際，社會、經濟與環境相協調的發展目標，形成對地區發展的統一指導。

2、協調統一建設用地規模、人均城市建設用地指標、人口規模預測值、用地分類指標和城市建設用地范圍等。城市規模的確定是兩規協調、銜接的重點，也是兩規爭議集中所在。

篇（7）

第二條按國家行政建制設立的市，組織編制城市規劃，應當遵守本辦法。

第三條城市規劃是政府調控城市空間資源、指導城鄉發展與建設、維護社會公平、保障公共安全和公眾利益的重要公共政策之一。

第四條編制城市規劃，應當以科學發展觀為指導，以構建社會主義和諧社會為基本目標，堅持五個統籌，堅持中國特色的城鎮化道路，堅持節約和集約利用資源，保護生態環境，保護人文資源，尊重歷史文化，堅持因地制宜確定城市發展目標與戰略，促進城市全面協調可持續發展。

第五條編制城市規劃，應當考慮人民群眾需要，改善人居環境，方便群眾生活，充分關注中低收入人群，扶助弱勢群體，維護社會穩定和公共安全。

第六條編制城市規劃，應當堅持政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與、科學決策的原則。

第七條城市規劃分為總體規劃和詳細規劃兩個階段。大、中城市根據需要，可以依法在總體規劃的基礎上組織編制分區規劃。

城市詳細規劃分為控制性詳細規劃和修建性詳細規劃。

第八條國務院建設主管部門組織編制的全國城鎮體系規劃和省、自治區人民政府組織編制的省域城鎮體系規劃，應當作為城市總體規劃編制的依據。

第九條編制城市規劃，應當遵守國家有關標準和技術規范，采用符合國家有關規定的基礎資料。

第十條承擔城市規劃編制的單位，應當取得城市規劃編制資質證書，并在資質等級許可的范圍內從事城市規劃編制工作。

第二章城市規劃編制組織

第十一條城市人民政府負責組織編制城市總體規劃和城市分區規劃。具體工作由城市人民政府建設主管部門（城鄉規劃主管部門）承擔。

城市人民政府應當依據城市總體規劃，結合國民經濟和社會發展規劃以及土地利用總體規劃，組織制定近期建設規劃。

控制性詳細規劃由城市人民政府建設主管部門（城鄉規劃主管部門）依據已經批準的城市總體規劃或者城市分區規劃組織編制。

修建性詳細規劃可以由有關單位依據控制性詳細規劃及建設主管部門（城鄉規劃主管部門）提出的規劃條件，委托城市規劃編制單位編制。

第十二條城市人民政府提出編制城市總體規劃前，應當對現行城市總體規劃以及各專項規劃的實施情況進行總結，對基礎設施的支撐能力和建設條件做出評價；針對存在問題和出現的新情況，從土地、水、能源和環境等城市長期的發展保障出發，依據全國城鎮體系規劃和省域城鎮體系規劃，著眼區域統籌和城鄉統籌，對城市的定位、發展目標、城市功能和空間布局等戰略問題進行前瞻性研究，作為城市總體規劃編制的工作基礎。

第十三條城市總體規劃應當按照以下程序組織編制：

（一）按照本辦法第十二條規定組織前期研究，在此基礎上，按規定提出進行編制工作的報告，經同意后方可組織編制。其中，組織編制直轄市、省會城市、國務院指定市的城市總體規劃的，應當向國務院建設主管部門提出報告；組織編制其他市的城市總體規劃的，應當向省、自治區建設主管部門提出報告。

（二）組織編制城市總體規劃綱要，按規定提請審查。其中，組織編制直轄市、省會城市、國務院指定市的城市總體規劃的，應當報請國務院建設主管部門組織審查；組織編制其他市的城市總體規劃的，應當報請省、自治區建設主管部門組織審查。

（三）依據國務院建設主管部門或者省、自治區建設主管部門提出的審查意見，組織編制城市總體規劃成果，按法定程序報請審查和批準。

第十四條在城市總體規劃的編制中，對于涉及資源與環境保護、區域統籌與城鄉統籌、城市發展目標與空間布局、城市歷史文化遺產保護等重大專題，應當在城市人民政府組織下，由相關領域的專家領銜進行研究。

第十五條在城市總體規劃的編制中，應當在城市人民政府組織下，充分吸取政府有關部門和軍事機關的意見。

對于政府有關部門和軍事機關提出意見的采納結果，應當作為城市總體規劃報送審批材料的專題組成部分。

組織編制城市詳細規劃，應當充分聽取政府有關部門的意見，保證有關專業規劃的空間落實。

第十六條在城市總體規劃報送審批前，城市人民政府應當依法采取有效措施，充分征求社會公眾的意見。

在城市詳細規劃的編制中，應當采取公示、征詢等方式，充分聽取規劃涉及的單位、公眾的意見。對有關意見采納結果應當公布。

第十七條城市總體規劃調整，應當按規定向規劃審批機關提出調整報告，經認定后依照法律規定組織調整。

城市詳細規劃調整，應當取得規劃批準機關的同意。規劃調整方案，應當向社會公開，聽取有關單位和公眾的意見，并將有關意見的采納結果公示。

第三章城市規劃編制要求

第十八條編制城市規劃，要妥善處理城鄉關系，引導城鎮化健康發展，體現布局合理、資源節約、環境友好的原則，保護自然與文化資源、體現城市特色，考慮城市安全和國防建設需要。

第十九條編制城市規劃，對涉及城市發展長期保障的資源利用和環境保護、區域協調發展、風景名勝資源管理、自然與文化遺產保護、公共安全和公眾利益等方面的內容，應當確定為必須嚴格執行的強制性內容。

第二十條城市總體規劃包括市域城鎮體系規劃和中心城區規劃。

編制城市總體規劃，應當先組織編制總體規劃綱要，研究確定總體規劃中的重大問題，作為編制規劃成果的依據。

第二十一條編制城市總體規劃，應當以全國城鎮體系規劃、省域城鎮體系規劃以及其它上層次法定規劃為依據，從區域經濟社會發展的角度研究城市定位和發展戰略，按照人口與產業、就業崗位的協調發展要求，控制人口規模、提高人口素質，按照有效配置公共資源、改善人居環境的要求，充分發揮中心城市的區域輻射和帶動作用，合理確定城鄉空間布局，促進區域經濟社會全面、協調和可持續發展。

第二十二條編制城市近期建設規劃，應當依據已經依法批準的城市總體規劃，明確近期內實施城市總體規劃的重點和發展時序，確定城市近期發展方向、規模、空間布局、重要基礎設施和公共服務設施選址安排，提出自然遺產與歷史文化遺產的保護、城市生態環境建設與治理的措施。

第二十三條編制城市分區規劃，應當依據已經依法批準的城市總體規劃，對城市土地利用、人口分布和公共服務設施、基礎設施的配置做出進一步的安排，對控制性詳細規劃的編制提出指導性要求。

第二十四條編制城市控制性詳細規劃，應當依據已經依法批準的城市總體規劃或分區規劃，考慮相關專項規劃的要求，對具體地塊的土地利用和建設提出控制指標，作為建設主管部門（城鄉規劃主管部門）作出建設項目規劃許可的依據。

編制城市修建性詳細規劃，應當依據已經依法批準的控制性詳細規劃，對所在地塊的建設提出具體的安排和設計。

第二十五條歷史文化名城的城市總體規劃，應當包括專門的歷史文化名城保護規劃。

歷史文化街區應當編制專門的保護性詳細規劃。

第二十六條城市規劃成果的表達應當清晰、規范，成果文件、圖件與附件中說明、專題研究、分析圖紙等表達應有區分。

城市規劃成果文件應當以書面和電子文件兩種方式表達。

第二十七條城市規劃編制單位應當嚴格依據法律、法規的規定編制城市規劃，提交的規劃成果應當符合本辦法和國家有關標準。

第四章城市規劃編制內容

第一節城市總體規劃

第二十八條城市總體規劃的期限一般為二十年，同時可以對城市遠景發展的空間布局提出設想。

確定城市總體規劃具體期限，應當符合國家有關政策的要求。

第二十九條總體規劃綱要應當包括下列內容：

（一）市域城鎮體系規劃綱要，內容包括：提出市域城鄉統籌發展戰略；確定生態環境、土地和水資源、能源、自然和歷史文化遺產保護等方面的綜合目標和保護要求，提出空間管制原則；預測市域總人口及城鎮化水平，確定各城鎮人口規模、職能分工、空間布局方案和建設標準；原則確定市域交通發展策略。

（二）提出城市規劃區范圍。

（三）分析城市職能、提出城市性質和發展目標。

（四）提出禁建區、限建區、適建區范圍。

（五）預測城市人口規模。

（六）研究中心城區空間增長邊界，提出建設用地規模和建設用地范圍；

（七）提出交通發展戰略及主要對外交通設施布局原則。

（八）提出重大基礎設施和公共服務設施的發展目標。

（九）提出建立綜合防災體系的原則和建設方針。

第三十條市域城鎮體系規劃應當包括下列內容：

（一）提出市域城鄉統籌的發展戰略。其中位于人口、經濟、建設高度聚集的城鎮密集地區的中心城市，應當根據需要，提出與相鄰行政區域在空間發展布局、重大基礎設施和公共服務設施建設、生態環境保護、城鄉統籌發展等方面進行協調的建議。

（二）確定生態環境、土地和水資源、能源、自然和歷史文化遺產等方面的保護與利用的綜合目標和要求，提出空間管制原則和措施。

（三）預測市域總人口及城鎮化水平，確定各城鎮人口規模、職能分工、空間布局和建設標準。

（四）提出重點城鎮的發展定位、用地規模和建設用地控制范圍。

（五）確定市域交通發展策略；原則確定市域交通、通訊、能源、供水、排水、防洪、垃圾處理等重大基礎設施，重要社會服務設施，危險品生產儲存設施的布局。

（六）根據城市建設、發展和資源管理的需要劃定城市規劃區。城市規劃區的范圍應當位于城市的行政管轄范圍內。

（七）提出實施規劃的措施和有關建議。

第三十一條中心城區規劃應當包括下列內容：

（一）分析確定城市性質、職能和發展目標。

（二）預測城市人口規模。

（三）劃定禁建區、限建區、適建區和已建區，并制定空間管制措施。

（四）確定村鎮發展與控制的原則和措施；確定需要發展、限制發展和不再保留的村莊，提出村鎮建設控制標準。

（五）安排建設用地、農業用地、生態用地和其它用地。

（六）研究中心城區空間增長邊界，確定建設用地規模，劃定建設用地范圍。

（七）確定建設用地的空間布局，提出土地使用強度管制區劃和相應的控制指標（建筑密度、建筑高度、容積率、人口容量等）。

（八）確定市級和區級中心的位置和規模，提出主要的公共服務設施的布局。

（九）確定交通發展戰略和城市公共交通的總體布局，落實公交優先政策，確定主要對外交通設施和主要道路交通設施布局。

（十）確定綠地系統的發展目標及總體布局，劃定各種功能綠地的保護范圍（綠線），劃定河湖水面的保護范圍（藍線），確定岸線使用原則。

（十一）確定歷史文化保護及地方傳統特色保護的內容和要求，劃定歷史文化街區、歷史建筑保護范圍（紫線），確定各級文物保護單位的范圍；研究確定特色風貌保護重點區域及保護措施。

（十二）研究住房需求，確定住房政策、建設標準和居住用地布局；重點確定經濟適用房、普通商品住房等滿足中低收入人群住房需求的居住用地布局及標準。

（十三）確定電信、供水、排水、供電、燃氣、供熱、環衛發展目標及重大設施總體布局。

（十四）確定生態環境保護與建設目標，提出污染控制與治理措施。

（十五）確定綜合防災與公共安全保障體系，提出防洪、消防、人防、抗震、地質災害防護等規劃原則和建設方針。

（十六）劃定舊區范圍，確定舊區有機更新的原則和方法，提出改善舊區生產、生活環境的標準和要求。

（十七）提出地下空間開發利用的原則和建設方針。

（十八）確定空間發展時序，提出規劃實施步驟、措施和政策建議。

第三十二條城市總體規劃的強制性內容包括：

（一）城市規劃區范圍。

（二）市域內應當控制開發的地域。包括：基本農田保護區，風景名勝區，濕地、水源保護區等生態敏感區，地下礦產資源分布地區。

（三）城市建設用地。包括：規劃期限內城市建設用地的發展規模，土地使用強度管制區劃和相應的控制指標（建設用地面積、容積率、人口容量等）；城市各類綠地的具體布局；城市地下空間開局。

（四）城市基礎設施和公共服務設施。包括：城市干道系統網絡、城市軌道交通網絡、交通樞紐布局；城市水源地及其保護區范圍和其他重大市政基礎設施；文化、教育、衛生、體育等方面主要公共服務設施的布局。

（五）城市歷史文化遺產保護。包括：歷史文化保護的具體控制指標和規定；歷史文化街區、歷史建筑、重要地下文物埋藏區的具置和界線。

（六）生態環境保護與建設目標，污染控制與治理措施。

（七）城市防災工程。包括：城市防洪標準、防洪堤走向；城市抗震與消防疏散通道；城市人防設施布局；地質災害防護規定。

第三十三條總體規劃綱要成果包括綱要文本、說明、相應的圖紙和研究報告。

城市總體規劃的成果應當包括規劃文本、圖紙及附件（說明、研究報告和基礎資料等）。在規劃文本中應當明確表述規劃的強制性內容。

第三十四條城市總體規劃應當明確綜合交通、環境保護、商業網點、醫療衛生、綠地系統、河湖水系、歷史文化名城保護、地下空間、基礎設施、綜合防災等專項規劃的原則。

編制各類專項規劃，應當依據城市總體規劃。

第二節城市近期建設規劃

第三十五條近期建設規劃的期限原則上應當與城市國民經濟和社會發展規劃的年限一致，并不得違背城市總體規劃的強制性內容。

近期建設規劃到期時，應當依據城市總體規劃組織編制新的近期建設規劃。

第三十六條近期建設規劃的內容應當包括：

（一）確定近期人口和建設用地規模，確定近期建設用地范圍和布局。

（二）確定近期交通發展策略，確定主要對外交通設施和主要道路交通設施布局；

（三）確定各項基礎設施、公共服務和公益設施的建設規模和選址。

（四）確定近期居住用地安排和布局；

（五）確定歷史文化名城、歷史文化街區、風景名勝區等的保護措施，城市河湖水系、綠化、環境等保護、整治和建設措施。

（六）確定控制和引導城市近期發展的原則和措施。

第三十七條近期建設規劃的成果應當包括規劃文本、圖紙，以及包括相應說明的附件。在規劃文本中應當明確表達規劃的強制性內容。

第三節城市分區規劃

第三十八條編制分區規劃，應當綜合考慮城市總體規劃確定的城市布局、片區特征、河流道路等自然和人工界限，結合城市行政區劃，劃定分區的范圍界限。

第三十九條分區規劃應當包括下列內容：

（一）確定分區的空間布局、功能分區、土地使用性質和居住人口分布。

（二）確定綠地系統、河湖水面、供電高壓線走廊、對外交通設施用地界線和風景名勝區、文物古跡、歷史文化街區的保護范圍，提出空間形態的保護要求。

（三）確定市、區、居住區級公共服務設施的分布、用地范圍和控制原則；

（四）確定主要市政公用設施的位置、控制范圍和工程干管的線路位置、管徑，進行管線綜合。

（五）確定城市干道的紅線位置、斷面、控制點座標和標高，確定支路的走向、寬度，確定主要交叉口、廣場、公交站場、交通樞紐等交通設施的位置和規模，確定軌道交通線路走向及控制范圍，確定主要停車場規模與布局。

第四十條分區規劃的成果應當包括規劃文本、圖件，以及包括相應說明的附件。

第四節詳細規劃

第四十一條控制性詳細規劃應當包括下列內容：

（一）確定規劃范圍內不同性質用地的界線，確定各類用地內適建，不適建或者有條件地允許建設的建筑類型。

（二）確定各地塊建筑高度、建筑密度、容積率、綠地率等控制指標；確定公共設施配套要求、交通出入口方位、停車泊位、建筑后退紅線距離等要求。

（三）提出各地塊的建筑體量、體型、色彩等城市設計指導原則；

（四）根據交通需求分析，確定地塊出入口位置、停車泊位、公共交通場站用地范圍和站點位置、步行交通以及其它交通設施。規定各級道路的紅線、斷面、交叉口形式及渠化措施、控制點坐標和標高。

（五）根據規劃建設容量，確定市政工程管線位置、管徑和工程設施的用地界線，進行管線綜合。確定地下空間開發利用具體要求。

（六）制定相應的土地使用與建筑管理規定。

第四十二條控制性詳細規劃確定的各地塊的主要用途、建筑密度、建筑高度、容積率、綠地率、基礎設施和公共服務設施配套規定應當作為強制性內容。

第四十三條修建性詳細規劃應當包括下列內容：

（一）建設條件分析及綜合技術經濟論證。

（二）建筑、道路和綠地等的空間布局和景觀規劃設計，布置總平面圖。

（三）對住宅、醫院、學校和托幼等建筑進行日照分析。

（四）根據交通影響分析，提出交通組織方案和設計。

（五）市政工程管線規劃設計和管線綜合。

（六）豎向規劃設計。

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1 新時期城市總體規劃發展的背景

為了進一步加強我國的城市化建設，提高現代化水平，相關部門十分重視城市的總體建設，并努力完善城市發展的總體規劃。下面，作者將對新時期城市總體規劃發展的背景進行相應地闡述。隨著社會主義市場經濟的不斷發展，政府的職能也在發生轉變，向著服務型政府轉型。在此種趨勢的影響下，城市規劃發展部門也要從政府職能的戰略要求出發，按照城市發展的總體要求，制定合理的發展規劃。因此，做好城市的發展規劃是服務型政府發展的必然要求。同時，做好城市發展規劃也是當前國家和社會發展的必然趨勢。與發達國家相比，我國的經濟發展仍然存在一定的差距，城市發展方面還不成熟，制定合理的發展規劃能夠為城市發展提供良好的導向，促進城市的長遠發展，為人民的日常生活提供更多的便利。

2 新時期城市總體規劃實施的現狀

結合當前我國部分城市總體規劃的實施情況，作者對城市總體規劃的實施情況進行了分析，并總結了其中存在的各個問題。首先，城市總體規劃存在偏差。所謂城市總體規劃的過程，就是指對城市規劃和發展過程中的各種信息進行收集、加工、存儲以及處理和控制的過程。因此，在城市規劃的過程中，相關人員必須充分考慮社會、政治、經濟、文化等因素。但是，信息更新和變化的速度之快，導致城市的總體規劃很容易與社會發展脫節，導致城市發展規劃存在一定的偏差。其次，城市總體規劃的實施主體較多，主體之間的矛盾較為激烈。在當前社會主義市場經濟體制下，市場經濟的主體在朝著多元化的方向發展，而城市建設的主體也在不斷增多。除了政府之外，企業或者一些海外投資也加入進來，而不同的主體之間也存在著一定的利益關系。這樣一來，在城市總體規劃的實施過程中，必然會出現不同的矛盾、利益與沖突等，影響城市的順利發展。再次，城市總體規劃的科學性、規范性都較差。合理的發展規劃是促進城市順利發展的重要基礎，但就當前部分城市的城市發展規劃來看，很多規劃沒有合理的實施環節或者反饋機制。大部分規劃著眼于從各方面不斷完善內容，而忽視了城市發展規劃實施后的評價過程，導致實施過程中的很多問題不容易被發現。城市總體規劃中也沒有制定規范化的實施程序。很多城市總體規劃的實施過程，并沒有經過認真地研究與試驗，而是在國家政策的限制下進行相應的發展。這樣一來，城市發展很容易被限定于某一特定的范圍，也不利于城市的長遠發展。除此之外，我國城市總體規劃的評價體系也沒有建立起來，評價標準等都不完善，這也不利于我國城市的順利發展和我國社會主義現代化的建設。

3 構建科學的城市總體規劃評價體系

完善城市總體規劃評價體系，才能對當前城市發展的總體規劃作出合理的判斷，才能發現問題和解決問題，保證城市的健康發展。下面，作者將對如何構建科學的城市總體規劃評價體系這一課題進行深入探討。

3.1 評價體系的建立必須遵循一定的原則

城市的發展與建設是一個長期的過程，會受到多種因素的影響，需要多方面的努力與配合。同時，城市總體規劃的評價體系的建立必須遵循一定的原則。首先，城市總體規劃的評價體系要保持與目標的一致性，這樣才能更好地判斷出不同時期、不同領域內部不同目標的實現情況。也就是說，在制定評價指標時，相關人員應該從當前的實際情況出發，進一步簡化量化方法和操作步驟，充分考慮數據采集的難以程度，制定合理的定性評價方法。其次，代表性原則。也就是說，評價體系中所選取的評價領域或者指標必須具有一定的代表性，最好為綜合性與專業性兼具的指標，同時還要避免不同指標之間出現重復、交叉的情況，所有的質量能夠客觀地反映出當前城市規劃與發展的相關實際情況。再次，公眾參與的原則。城市總體規劃實施的評價體系必須嚴格遵循公平、公正、公開的原則，充分體現公眾的利益和根本需求。在評價過程中，要廣泛聽取公眾對于城市發展規劃的滿意程度，這樣才能獲得更多的公眾支持。

3.2 評價體系的內容

城市總體規劃實施評價體系必須充分反映城市發展的綜合狀況，因此，評價體系的內容全面。首先，在對城市總體規劃的實施進行評價的過程中，應開展各種綜合的評價工作，包括對城市各種建設用地規模的擴大、經濟效益、生態效益以及社會效益的評價等。另外，我們不僅僅要對當前城市總體規劃的實施情況進行評價，還要注意加強未來城市發展與建設過程中的各種空間布局與城市配套設施的建設。為了提高人民的參與度，城市總體規劃的過程中要充分聽取大眾的意見或感受，了解公眾對城市規劃與發展的滿意程度，使城市的發展與建設順民意。

3.3 確定科學的指標權重

城市總體規劃評價指標權重的確定方法有很多種，包括專家分析法、層次分析法等等。下面，作者將主要運用層次分析法，結合專家分析法等，合理制定評級的指標權重。首先，在權限設定的過程中，工作人員要把城市規劃的編制和實施看做是不同的環節進行評價，其權重系數之和為100。其次，要根據專家分析法，分別確定不同評價指標的權重系數。例如，我們可以將權重標準分為城市的空間組織與布局情況、規劃項目的實施情況以及公眾的滿意度，其指標權重分別為40%、40%、20%。

3.4 指標的等級評定

合理的評級指標，能夠充分反映出當前城市總體規劃中存在的各種問題。因此，相關部門必須完善各個評價指標，并做好指標的等級評定工作。第一，城市建設控制性指標可以分為六級，以此來判斷城市建設用地控制性指標的實際值與規劃中的目標值之間的偏差。第二，空間形態指標。該指標主要由形態率和緊湊度兩部分組成，也反映出城市用地的合理性與集約性，該指標也分為六級。第三，城市建設用地指標。該指標也分為六級，主要對城市建設實際用地的合理程度與城市建設總體規劃目標之間的差距進行評價。

4 結束語

在當前形勢下，城市總體規劃實施的評價會受到多種因素的影響，包括制度因素、人為因素和其他不確定因素等。因此，城市發展規劃部門必須從當前城市發展的實際情況出發，制定合理的發展策略。同時，相關部門必須完善評價指標，合理設定評價指標的權重及等級等，保證評價結果真實、合理。相信在各方的共同努力之下，我國的城市規劃會更為合理，發展將會更加順利。

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[1]李東泉，葉裕民.《北京城市總體規劃》實施評估居民滿意度調查研究[J].北京規劃建設，2011（6）.

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經濟的快速發展是我國綜合國際提升的重要體現，但是經濟的快速發展也給我國帶來了很多的問題，比如資源的過度開發，工業發展帶來的環境污染等問題日益嚴重。而在城市化進程大大加快的今天，土地資源的合理利用就成了擺在城市規劃和土地利用規劃兩大規劃工作面前的主要問題，所以，如何處理好土地資源的利用問題，協調城市總體規劃與土地利用總體規劃的發展，是急需解決的一個問題。

1 城市總體規劃與土地利用總體規劃的關系

1.1 平行性

城市總體規劃的主干法與土地利用總體規劃的主干法都屬于憲法的行政法，從法律地位上來看，屬于平性關系。土地管理法及城鄉規劃法中都對城市總體規劃與土地利用總規劃的銜接關系做出了明確的規定，即規定兩規劃應像銜接，在實際的城鎮建設中的用地的規模應該按照土地利用總體規劃的相關規定來制定。

1.2 交叉性

城市總體規劃與土地利用總體規劃的交叉性主要體現在行政區域的規劃中。在行政區域的規劃中包括了城市規劃和土地利用規劃兩方面的內容，其中城市總體規劃主要是指對城市、鎮的規劃，而土地利用的體規劃則指行政區域內所有的土地，二者存在包含交叉的關系，而交叉主要體現在城市建設中對土地的利用。在交叉的部分中，兩項規劃的側重點不同，城市總體規劃主要側重于城市用地的功能，而土地利用總體規劃中側重于對城市建設所用土地的科學管理與規模的控制，所以這兩項規則在交叉中又各有側重。

2 兩項規劃的主要矛盾及原因

2.1 規劃編制的指導思想與方法不同

土地利用的總體規劃的主要指導思想就是“以供定需”，即根據目前我國各區域的各種類型的土地擁有情況進行匯總，然后根據土地的現有情況進行各種功能土地的劃分。在整個規劃中自上而下的制度嚴明，越往下級，各種土地的而用途越要明確。而城市總體規劃的指導思想則可歸納為“以需定供”[1]，即城市用地的規劃主要是根據對人口情況及城市經濟發展水平的預測而對建設所用的土地面積及用地標準進行確定。土地的功能的劃分是根據實際城市建設的需要而進行的，另外，上下級規劃間也沒有嚴格的控制關系。

2.2 規劃編制的時間不同

相比于土地利用的規劃，城市規劃相關工作在我國開展的較早，但是城市規劃工作開展的早期沒有明確的法規對此進行規定。土地管理法的頒布雖然早于城市規劃法，但是城市規劃法更與時俱進，頒布以來內容得到了多次更新。由于上述的編制的時間不同，導致了兩規劃的編制背景不同，所以規劃的側重點難免會有一定的差別。這樣就很容易導致一項規劃相對于另一項的落后，不利于城市建設相關工作的開展。

2.3 規劃編制的基礎數據不同

土地利用的規劃中所采用的基礎數據是土地利用情況的調查，主要針對各種不同類型的用地進行調查，得到的結果可靠性高，但不精確。而城市規劃中所采用的基礎數據主要是用各種測量方法得到的，其精準度高，但缺少人文因素。另外，兩規劃中對人口調查統計的方法也不盡相同，這也會導致調查結果的較大差異，最終導致兩項規劃的矛盾。

3 城市總體規劃和土地利用總體規劃的協調發展

3.1 協調的原則

想要做好城市總體規劃和土地總體利用規劃完美的協調首先就要確立協調統一的發展目標。雖然城市總體規劃和土地利用規劃的側重的主要發展方向有所不同，但是兩者的主要發展目標大體是一致的，都是為了合理利用土地，為了土地資源的可持續的利用以及對環境保護和經濟發展的良好協助，所以協調這兩項規劃在編制是從同一個根本目標出發展開。其次，由于不同城市和地區由于其地理特點和氣候情況的不同，所以要做到遵守因地制宜的原則，不能一套協調計劃一成不變，在不同城市要根據該地區的地理氣候特點制定城市總體規劃和土地總體規劃的協調發展計劃。最后，要注意到遵循期限一致和級別一致的原則，大體就是兩項規劃大體的規劃前期執行步驟不一定一致，所以在規劃后期注意調整兩項規劃的實施步驟和實施時間。其次，土地利用總規劃和城市總體規劃的層次不同，所以執行的任務也不會相同，所以也要注意兩項規劃的級別做到相同的原則。

3.2 基本數據和指標的協調

在協調城市總體規劃和土地利用規劃的協調時，重要的是要保證基本數據和基本指標的協調。把二者協調的原標準進行協調，從而進一步確定二者數據的統一性，統一協調規劃的相關理論，技術和基本數據，從而實現基本數據和指標的協調。協調的重點主要從三點進行，第一點是規劃城市規劃的面積不宜過大，否則會造成加大行政單位的管理難度，也違背兩項規劃協調的原則。第二點是人均建設面積使用指標[2]，注意在合理分析土地和城市建設的現實情況之后，對于可用地的城鎮，可以適當放寬建設指標，但是對于普通鄉鎮的用地要嚴格按照規定使用。最后一點就是用地分類指標，科學進行用地分類嚴格按照國土資源管理規定進行分類，科學進行用地分類。避免城市總體規劃與土地利用規劃沖突，為了兩項規劃順利協調進行創造有利條件。

3.3 城市發展方向的協調

為了讓城市發展時保證其發展規模和重點發展方向的正確性，同時也為了在發展城市時不破壞城市的生態環境和經濟環境，就要確定城市的性質和特點，在確立城市性質時結合國家政策和經濟大環境，也要注意在城市建設時保護耕地。同時要對該地區的土地價值進行合理評估，根據城市基礎建設的情況和土地情況，保護基本農田不被破壞來進行城市性質的確立，明確城市以后的主要發展方向和規模。

3.4 保障實施的一致性

在實施城市總體規劃與土地利用總體規劃時，需要政府發揮職能。首先要嚴格遵循科學發展的思路進行，其次還要協調好城市的經濟建設，環境保護，人口流動和自然資源相互統一。同時要加大宣傳和推廣的力度，合理的使用法律，技術以及行政的職能。對于實施的過程要加大監管和指導力度，最好成立公眾監督，公眾參與的機制，調動公眾的積極性。做到以上幾點一致進行，提高政府部門的工作效率和公眾的參加熱情，防止違反規劃現象出現，保障城市總體規劃和土地總體規劃協調的進行。

4 結語

總上所述，城市總體規劃和土地利用總體規劃的協調發展是目前城市建設中土地資源利用中的重點問題，所以，城市建設管理的相關人員應對此足夠的重視，將兩項規則的協調發展作為城市建設用地規劃的重要準則，并積極采取有效措施，避免實際應用中兩規劃的矛盾，促進我國現代化城市的可持續發展，并促進環境友好型社會的發展。

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中圖分類號：TU984 文獻標識碼：A文章編號：

我國現階段中小城市總體規劃評估公眾參與背景及現狀

1.1、中小城市總體規劃評估實施背景

2008年1月1日《中華人民共和國城鄉規劃法》（后文簡稱“城鄉規劃法”）正式實施。該法是我國關于城鄉規劃建設與管理的基本法律，是各省市編制城鄉規劃建設與管理法規、條例的基礎法律文件，其中城鄉規劃法第四十六條和第四十七條中，對城市總體規劃的實施評估提出了相應的要求，這是我國第一次把規劃評估納入到國家的法規體系中。

2006年4月1日《城市規劃編制辦法》（后文簡稱“編制辦法”）開始實施，其第十二條要求城市總體規劃修編前應對現行城市總體規劃以及各專項規劃的實施情況進行總結，對基礎設施的支撐能力和建設條件作出評價。編制辦法所要求的總體規劃實施總結，是作為總體規劃修編的前提條件。

2009年4月16日《城市總體規劃實施評估辦法（試行）》（后文簡稱“評估辦法”）開始實施。評估辦法中明確了實施評估的組織主體，評估第三方單位，評估期限，評估主要內容、評估成果組成及評估的公開公示等內容。

1.2、中小城市總體規劃實施評估中公眾參與現狀

我國城市總體規劃實施評估中公眾參與度一直處于較低水平，相對于大城市在評估的透明度、規劃宣傳、公眾的規劃認知度等，中小城市總體規劃實施評估中的公眾參與度低得更是令人難以想象。

雖然評估辦法已經把征求和采納公眾意見作為總體規劃實施評估的重要組成部分，但我國現階段中小城市總體規劃評估中大部分城市做的都不到位，公眾參與度較低。在實際過程中公眾得到更多的是知情權而不是參與權。公眾參與度較低的原因主要有以下幾個方面：

公眾缺乏參與意識：部分公眾因為缺乏對規劃的了解，所以從思想上就沒有參與的意識；

公眾參與方式的不普及：有些公眾有參與評估的愿望，但往往又缺乏必要的保障和途徑；

參與評估機制的不健全：有些公眾雖然參與了，但往往意見得不到重視，導致對實施評估中的公眾參與產生的抵觸情緒。

這些現象都折射出我國公眾參與機制的不完善，總體規劃實施評估還是以服務政府為主，沒有完全做到為民服務。

國外公眾參與制度研究

國外規劃中的公眾參與機制相對于我國規劃的公眾參與機制更加完善。歐洲的規劃體系有別于我國的規劃體系，其公眾參與的法律保障、參與內容、參與形式、參與階段等有別于我國，在有些方面是值得學習借鑒的。

2.1德國城市更新中公眾參與制度研究

德國把公眾參與納入到國家的法規中來，從法律上給予保障。

德國公眾參與分為兩個階段：初始公眾參與階段和正式公眾參與階段。

德國在城市的大規模更新中,變化是翻天覆地的。 即使是在一些小規模城市改造項目中, 也會對居民的居住和工作條件產生沖擊, 而公眾參與在這種情況下發揮了重要的協調作用。德國的經驗證明, 城鎮更新的成功很大程度上依賴于相關業主、租戶、租約持有者、居民和當地商業社區的愿望。德國《建設法典》充分考慮到了這一點, 為有關各方深入細致的參與規劃和表達意見提供了依據, 并且要求城鎮更新采取社區公眾能夠接受的適當形式。

2.2英國公眾參與制度研究

英國的公眾參與是滲透到規劃的每一個環節，從各個方面都體現出對公眾參與制度的重視。

英國公眾參與分為三個層次：區域規劃中的公眾參與、地方規劃中的公眾參與和規劃實施中的規劃參與。地方規劃是與公眾聯系最為緊密、對公眾利益影響最大的規劃，也是規劃體系中公眾參與最為細致的階段。在地方規劃文件的準備過程中，要經歷信息收集階段、傾向性方案、修訂后規劃文件、獨立審核、約束性報告五個階段，在每個階段中，公眾都可針對相應的內容提出意見，以保護個人利益。

中小城市總體規劃實施評估中的公眾參與機制研究

相對于大城市的城市規劃管理制度的完善來說，中小城市的總體規劃實施評估中的公眾參與更加困難。如何更好的發展我國中小城市總體規劃實施評估中的公眾參與，是我國未來城市規劃提升可實施力的重要因素之一。

本文主要從中小城市總體規劃實施評估中的公眾參與的法律地位、參與階段、參與方法及公眾意見處理上等幾個方面進行討論研究。

3.1、中小城市總體規劃實施評估中的公眾參與地位研究

現階段，我國中小城市總體規劃實施評估中的公眾參與處于一個較低的位置，很多城市的公眾參與都流于形式，缺乏強制力保障。即使在城鄉規劃法中已經明確了公眾參與的地位，但實施起來仍有較大的難度。如何讓公眾參與真正的落到實處，是當前城市管理者、規劃者需要思考的問題。

3.1.1立法保障

在城鄉規劃法的基礎上，把公眾參與的內容、形式做進一步細化，明確群眾意見征集及修改作為評估報告的重要組成部分，明確其法律地位。在專家評審會之前，應當增加群眾評議階段，匯總群眾評議意見，使之成為總體規劃實施評估的必要環節。

3.1.2法定成果

在評估辦法中已經把群眾評議或群眾意見反饋作為總體規劃實施評估報告的附件之一，一起呈報上級主管部門。未避免出現不能真正反應公眾的關注焦點缺乏普遍性的群眾評議，應把原始的公眾調研問卷和帶有群眾簽字的意見封存備查，評議通過科學的分析方法得出結論呈報到上級主管部門備案。

群眾評議的作用應與專家評審意見具有同等地位。總體規劃實施評估的主報告中應按群眾評議內容結論進行調整，并出具相應的調整說明。

3.2、中小城市總體規劃實施評估中的公眾參與階段研究

3.2.1、實施評估前期參與

中小城市規實施評估是檢驗總體規劃對建設的指導力研究，也是對總體規劃合理性的評估，只有真正以公眾利益為出發點的規劃才能真正的落實下去。總體規劃實施評估前期的公眾參與更多的研究公眾關注的熱點問題，以及這些問題落實的好壞，所以實施評估前期中的評估方法、評估因子選擇和研究都需要公眾的參與。公眾作為社會的組成部分，每個人的關注點往往有所不同，只有把那些熱點的問題因子提取出來，才能真正體現總體規劃實施評估的價值。

3.2.2、實施評估中期參與

實施評估中期中的公眾參與是對評估過程的監督。總體規劃實施評估中期參與主要體現在評估因子的狀態分析和評估因子的權重分析，監督因子權重的賦值代表性。城市建設是一個動態的規劃過程，所以評估因子的狀態的確定就成為了評估準確與否的關鍵。評估因子狀態分為靜態和動態兩種，評估因子靜態分析較為容易得出準確結論；評估因子的動態分析就需要對其完成后的靜態進行準確的推斷，防止誤差對評估結論的影響。

3.2.3、實施評估后期參與

實施評估后期中的公眾參與是評估結果的認同度，是對成果內容的知情權，以此來保護公眾的利益。

3.3、中小城市總體規劃實施評估中的公眾參與方法研究

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前言

城市規劃的意義體現在規劃的實施，只有通過規劃的實施，才能全面而完整地實現規劃意圖、原則和內容，規劃對城市建設和發展的作用才能得到實現。2008年1月1日起施行的《中華人民共和國城鄉規劃法》規定：“省域城鎮體系規劃、城市總體規劃、鎮總體規劃的組織編制機關，應當組織有關部門和專家定期對規劃實施情況進行評估”，它將城市規劃的實施評價上升到了法律條文角度，力求使城市規劃以及相應政策的制定都能通過定期的監測機制反饋實施績效，繼而宏觀上修正引導控制措施，保證城市發展建設更加科學合理。

1 宜居城市與城市總體規劃實施評價的目標一致性

2004年《北京是城市總體規劃》將城市性質定位為“宜居城市”，引發了我國“宜居城市”建設和研究的熱潮。其實，從古至今人類對理想居住環境的追求和探索從未停止，城市功能也總是圍繞著居住者的要求展開。從19世紀開始，城市建設追求了“適居”、“宜居”城市研究之門。近年來，對理想居住環境，還深入到了交通可達、安全舒適、友好鄰里、尊重歷史、保護資源的可持續發展層面，“宜居城市”概念應時而生，已成為現代城市的發展目標和重要方向。2007年中國城市科學研究會正式的《宜居城市科學評價指標體系研究》，從“社會文明、經濟富裕、環境優美、資源承載、生活便宜、公共安全”六個方面對城市宜居度進行判斷，宜居指數達到80分即認為是“較宜居城市”。這個標準對于我國宜居城市建設有重要意義，也為評判提供了一個相對科學而統一的尺度。

宜居城市建設是一個長期的、動態的過程，它不僅僅是一個理論，還是城市化的實現目標，需要在總體規劃中制定實施評價檢驗其實施效果。建設宜居城市與開展總體規劃實施評價在目標上存在著內在聯系：

1.1 宏觀層面上，宜居城市建設和總體規劃實施的關注點都是運用先進城市發展理念提升社會經濟發展水平，其評價內容針對上述目標展開；

1.2 中觀層面上，城市歷史文化保護、環境改造及各種設施布局的實際情況反映了城市總體規劃的實施效果，體系了宜居指數水平；

從宜居城市的角度構建城市總體規劃實施評價體系，具有通過實施評價檢驗城市建設是否符合宜居要求，便于及時提出改進策略，逐步推進宜居城市建設的重要作用。

2 中小城市展開城市總體規劃實施評價的意義與價值

隨著城市化進程的加快，中小城市由于數目眾多，規模適當，已經成為我國城市化進程的主要載體，也將成為中國建設宜居城市的中堅力量，其實施評價效果推廣具有較大現實意義。

2.1 動態引導性。在高速發展的城市進程下，規劃實施結果與宜居目標之間會存在偏差，有的甚至背道而馳，定期開展實施評價可以加強城市規劃的動態引導作用。

2.2 整體協調性。城市總體規劃實施主體多元化，導致各種利益矛盾凸現，通過實施評價可均衡利益分配。

2.3 系統規范性。中小城市規劃技術水平與管理力量較大城市薄弱，通過長期性、滾動性的實施評價機制，可以對其進行有效監督。

2.4 急切性和緊迫性。目前區域協調發展、城鄉統籌、城市需求多樣化等重任將導致“宜居”概念從城市拓展到區域，中小城市對區域性的宜居城市體系建設有著重大推動作用。

3 引入宜居城市目標的中小城市總體規劃實施評價體系

城市規劃實施受到各種不確定因素的影響，是一個復雜的過程。然而最早的規劃實施評價卻忽略了這一點，只是將實施成果與“極端藍圖”進行一一對應式的比較，完成目標即評價為“好”，最為典型的是以A.Wildavsky為代表的“客觀目標式評價方法”。這種目標性的評價方法直接卻片面，不能對城市建設過程做出合理分析。在隨后的發展中，運用數學模型、社會學的研究方法相繼被引入到城市規劃實施評價中來，評價不僅針對實施結果，對過程更加重視，城市規劃實施評價方法取得了較大發展――除傳統的德而菲法（專家意見法）、AHP法（層次分析法）、PPIP評價模型外，還有基于數理分析的“單指標多角度評價法”、“加權多因素綜合評價法”、“變異系數法”等多種定量分析法，有點甚至還引入了疊圖法、地理信息系統與遙感技術結合的GIS分析法等。但這些評價方法的過程及結果“非顯性”，對使用人員和管理人員的專業支撐要求較高，因此太多出現在研究性報告和大城市的城市總體規劃實施評價實踐中，而對于法定的、周期性的、經常性的中小城市總體規劃評價而言，在推廣上存有較大難度。

3.1 構建原則

3.1.1 客觀性：城市總體規劃實施的內容很多，評價體系以宜居城市建設為主要目標，參照“宜居城市評價指標體系”，綜合分析城市整體發展狀況。

3.1.2 可比性：評價指標選取以量化指標為主，適當引入部分非量化指標，使其具有代表性，并盡可能在時間、地域范圍上具有縱向可比性。

3.1.3 公眾參與性：在城市總體規劃實施評價時應盡量彌補專業性強、公眾參與力度不足的問題，積極鼓勵評價者和評價人群多方位介入。

3.1.4 可操作性：在選擇評價方法和相應因子時，應綜合考慮中小城市的各方面因素，使評價工作能夠順利開展，直奔要點，不流于形式。

3.2 評價流程及框架構建

3.2.1 現場調研，確定規劃評價范圍；

3.2.2 收集資料，中觀層面上確定影響宜居城市總體規劃實施的評價要素，并將其歸納為城市空間布局、城市環境建設、城市交通建設以及結合宜居城市目標的城市經濟發展、社會文明建設等方面。

3.2.3 微觀上將上述要素的組成因子歸類為量化因子和非量化因子，并通過數理統計和相關性分析等，將實施結果與宜居目標進行偏差度對比分析（也可根據建設用地實施情況，加入經濟績效性等評價內容）。該環節為評價體系的核心。

3.2.4 結合市民意見，直觀定性檢驗城市總體規劃實施狀況，提出通過階段性成果（如近期建設規劃、專項規劃等）維護總體規劃或宜居目標的措施。

3.2.5 提交評價報告，并經過有關部門法定程序審核通過后，具體指導實施。

3.3 評價因子選取

城市建設受到各種因素影響，如物質、技術、經濟、自然氣候、生態環境等，評價作為一種手段反饋城市建設信息，其指標體系是綜合反映城市建設的指標綜合體。評價指標因子選取是準確評判不同時期城市發展狀況的關鍵，不僅體系出總體規劃在微觀層面上對具體項目的指導作用，同時衡量實際建設情況與規劃目標的偏差程度，并能從偏差入手，有里及表地分析原因，從而做出針對性的修正、維護決策。

結合宜居城市評價指標特點，并根據指標的控制性和指導性將其分為量化指標和非量化指標。

3.3.1 量化因子：即從微觀層面評價建設效果，反映宜居硬環境的指標。

（1）經濟建設評估因子：經濟建設是社會發展的基礎條件，也是宜居城市建設的最重要的決定性因素之一。考慮到某些中小城市的經濟轉型，評價時可根據需要加入三產比例因子，以便影響總體規劃實施的經濟因素有深層次的了解。

（2）土地資源承載度因子：城市資源量決定了一個城市的自然承載能力，是城市形成、發展的必要條件。該指標同事也是城市建設的控制性指標，既直觀反映了城市建設的效果，也間接揭示了城市發展方向及存在問題。

（3）建設用地實施因子：分析評價主要建設用地的發展方向及空間布局是否合理。

（4）城市環境建設因子：主要包括生態環境、氣候環境、人文環境、城市景觀等四方面，山地城市在環境建設方面有其地域優勢，山水資源和自然綠化的豐富程度使其在宜居城市打造上占有一定優勢。

（5）重大項目的實施因子：對城市總體規劃確定的重大項目實施進行評估，分析實際建設是否合理。

6）生活便捷度因子：生活方便、適宜是宜居城市最重要、最核心的影響因素，該項評價主要關注宜居型公共設施（包含傳統公共服務設施的擴展范疇）的服務半徑及效果。

（7）其他因子：其他涉及具體城市的獨特因子。

3.3.2 非量化因子：即反應宜居軟環境建設的定性評價指標。

（1）公共安全度因子：宜居城市和總體規劃實施的服務對象和受益群體均是城市居民，城市安全度是關系居民安居樂業的主要評價因素。

（2）居民滿意度因子：公眾參與是評價體系必不可少的組成部分，應通過公開調查的形式征集群眾意見，作為指導城市下一步建設發展的參考依據。