緒論：寫作既是個人情感的抒發，也是對學術真理的探索，歡迎閱讀由發表云整理的11篇金融監管的基本出發點范文，希望它們能為您的寫作提供參考和啟發。

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金融監管是金融監督管理的簡稱，是金融監管機構利用公權力對金融機構和金融活動進行直接限制和約束的一系列行為的總稱。而金融監管法則是調整金融監管關系的法律規范的總稱。根據我國分業監管體制，我國金融監管法包括銀行業監管法、證券業監管法和保險業監管法等。金融監管法在整個金融法律體系中處于重要的基礎地位，是規制整個金融市場的最有力工具。進行金融監管可以防范和化解金融風險，確保金融安全和債權人利益。進行金融監管是維護金融秩序、保護公平競爭、提高金融效率的要求。金融監管法作為金融法的重要組成部分，它的制定和實施有利于確保金融監管行為適時、適度、規范進行，防止監管過度和不足等“失靈”現象，保護金融市場秩序和金融運行效率，實現金融監管的理念和目標。 

二、金融監管法基本原則 

金融監管法的基本原則是指金融監管法所確認并反映金融監管法本質和特征，其效力貫穿于金融監管法律規范之中，對金融監管法律規范的制定與實施具有普遍指導意義的基礎性或本源性的法律準則。金融監管法的基本原則貫穿于金融監管法的始終，充分體現了其法律目的和根本價值，反映了金融監管法所調整的金融監管關系的客觀要求，并對這種關系的各方面和全過程都具有普遍意義的基本準則和指導思想。另外，金融監管法的基本原則還具有彌補金融監管法律空白的重要作用。因此，更值得我們加以研究。金融法的基本原則在不同性質的國家有所不同，在同一國家經濟發展的不同時期也會有別。它往往與一國某一時期的經濟發展水平、貨幣金融政策目標等密切相關，是一國特定的經濟、金融環境在法律上的反映。 

我國對金融監管法的基本原則并沒有統一的定論，說法不一，但是根據金融監管法在金融體系中所起的作用和金融監管法的立法目的和根本價值，結合我國現有的《銀行業監督管理法》、《中國人民銀行法》、《保險法》、《證券法》以及巴塞爾《有效銀行監管核心原則》，以下介紹我國金融監管法應遵循的六項基本原則： 

（一）依法監管原則 

依法統一監管是憲法依法治國理念和行政法依法行政原則在金融監管法領域的具體體現。所謂依法監管，就是監管法定，是指金融監管活動必須依照法律規定。依法監管包括監管主體的法定性、監管內容的法定性﹑監管程序的法定性和監管權力的法定性等。我國《銀行業監督管理法》第四條規定，“銀行業監督管理機構對銀行業實施監督管理，應當遵循依法、公開、公正和效率的原則。”《證券法》第七條與《保險法》第九條也分別規定，“國務院證券監督管理機構依法對全國證券市場實行集中統一監督管理”，“國務院保險監督管理機構依法對保險業實施監督管理”。依法監管原則要求合法的金融監管主體利用合法的監管職權，遵照法定的程序進行法定的監管行為。該原則具體包括以下內容： 第一，所有金融機構應毫無例外地接受監管；①第二，金融監管機關的設立及其職權的取得必須有法律依據，這是金融監管機關行使監管職權，進行監管活動的必要前提和條件。第三，金融監管職權應依法行使，也就是說金融監管職權的取得，范圍和程序都應該依照法律的規定。第四，金融監管應有平衡制約機制，必須控制金融監管自由裁量權的濫用。權力是把雙刃劍，既然法律賦予權力，就應同時對權力加以限制，避免濫用。 

（二）監管主體獨立性原則 

國際貨幣基金組織的Quintyn And Taylor（2002）在2002年發表的“監管獨立性與金融穩定性”的論文中首次提出了監管獨立性的概念及其構成要素。這一原則要求金融監管機構有明確的責任和目標，享有操作上的自主權和充分的資源。金融監管機構獨立性包括監管機構相對于政治干涉的獨立性和相對于被監管機構“行業俘獲”的獨立性兩個方面。只有以上兩個方面的獨立性都能得到保證，金融監管機構才能夠保持充分的獨立性。作為巴塞爾協議的核心原則，監管主體獨立性主要是指監管主體應獨立于政府。我國《銀行業監督管理法》第五條規定銀行監管機構及其工作人員依法履行職責時，地方政府、各級政府部門、社會團體和個人不得對其進行干涉。按理論講，一個獨立的金融監管機構應具備組織獨立、執行獨立、規制獨立和預算獨立四點特征。 

（三）合理適度監管原則 

適度，即適當。行政執法不僅要求做到依法行政，更要做到合理行政。金融市場合理、適度的監管是遵循市場規律的必然要求，金融市場保持活力的必要手段。合理適度監管是指金融監管主體必須以保證金融監管目標的實現為前提，尊重金融市場的規律，運用有效的監管措施增進金融效率，維護公平競爭，以此促進金融業的發展。根據適度監管原則，金融監管主體的監管行為必須滿足以下要求：第一，金融監管必須以金融市場的自發性調節為基礎，尊重市場自身的規律。市場有自身的運行規律，應讓其自我調節機制得到充分發揮，只有在出現市場失靈、市場的成本過高的情況下，才需要金融監管機構的介入。第二，監管者應避免直接微觀管制金融機構。直接微觀管制金融機構容易造成對經營者權利的侵犯，抑制市場活力，監管者應盡力避免。第三，在金融市場失靈、金融行為不當時，應該能及時應對、運用適當的方法、有力的措施，維護金融穩定；第四，應對監管對象實行分級分類，區別監管，運用激勵相容的金融監管理念，實現監管者與被監管者行為之間的良性互動，提高金融監管的效率。

（四）公開、公正原則 

公開原則或稱金融監管的“透明度原則”，其基本含義是金融監管行為除依法應保密的以外，應一律公開進行。根據公開原則，有關金融監管的目標、框架、決策及依據、數據和其他信息等需要全面、方便、及時地告知社會公眾和有關當事人，以保障社會公眾和有關當事人對監管過程和監管結果的知情權。我國《銀行業監督管理法》第四條規定，“銀行業監督管理機構對銀行業實施監督管理，應當遵循依法、公開、公正和效率的原則。”《證券法》第三條規定，“證券的發行、交易活動，必須實行公開、公平、公正的原則。”而公正原則是指金融監管主體要按照公平、統一的監管標準和監管方式對金融機構實施監管，規范金融機構的市場行為，保證金融市場正常有序運行。公正原則要求監管主體及其工作人員秉公辦事，不徇私情，平等對待金融市場上不同的被監管者。公開、公正原則不僅是金融監管活動應該遵循的原則，也是其他金融活動應該遵循的重要原則。 

（五）安全與效率并重原則 

安全與效率是金融監管的永恒主題。金融安全原則要求監管者采取各種措施防范和化解金融風險，保障金融系統的安全、穩健運行。金融安全關系著整個金融市場的健康和穩定，也是金融監管的根本出發點。而金融效率原則是指監管者應為金融機構創造一個良好的、公平的競爭環境，提高金融機構的競爭力，為本國經濟的快速、健康發展發揮作用。效率原則是有效金融監管理念的必然要求，是確保金融業和金融市場生機活力的重要保證，同時也為防止金融監管過度所必需。金融安全與金融效率并重，金融安全是金融效率的前提，金融效率是金融安全的體現和終極目標。我國《銀行業監督管理法》第一條就規定：“為了加強對銀行業的監督管理，規范監督管理行為，防范和化解銀行業風險，保護存款人和其他客戶的合法權益，促進銀行業健康發展，制定本法。”體現了這一原則。金融監管的效率原則包括兩方面的內容：一是金融監管應講求經濟效率，即金融監管不應導致金融機構效率的喪失，而是要通過規范、引導和鼓勵等來提高金融業的整體效率；二是金融監管應講求行政效率，即金融監管應以盡可能小的成本達到最大化的金融監管目標和效果。金融安全原則和金融效率原則并重，才能最好的激發金融市場的活力，保證金融市場健康穩定。 

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關鍵詞 金融監管 體制創新 評價框架 效用假說

一、引言

金融監管是一種補救市場失靈，維護金融體系安全、穩健和有效運行，提高資源配置效率并使公共利益不受侵害的制度安排。金融創新與金融監管體制創新之間是一個相互博弈的作用過程。由于監管體制的時滯，監管方幾乎總是處于被動反應狀態。金融機構的業務創新行為簡單地看是盈利動機驅使，從深層次看卻是金融監管體制創新的相對落后，阻礙了金融機構和金融體系向更高級階段發展。沒有永遠成功、有效的或者永恒不變的監管體制，所以才要對金融監管體制進行不斷的創新。

二、金融監管體制創新的含義

從熊波特的創新理論出發，結合金融監管體制的定義來理解國際金融監管體制創新的含義。金融監管體制創新是指那些便利獲得被監管者的信息、適應金融監管全球化的技術進步，以及新的金融監管體制理論和更發達更完善的金融監管體制組織模式的出現。

金融監管體制創新都是為了替代當時己經成為金融發展阻礙的金融監管體制。率先進行體制創新的國家都是為了化解本國金融業發展的阻礙，所以每一次的體制創新都是對原有體制的揚棄，這就是體制創新的表現，新的體制成為隨后一個時期金融穩定發展的保障，這就是制度創新的意義所在。所謂金融監管體制的根本層面，就是金融監管主體構成。這也就決定了金融監管主體結構的變化是金融監管體制創新重要表現。一國政治、經濟和社會條件的變化，以及創新――監管――再創新――再監管的動態博弈，決定了金融監管的體制的變革，我們要從金融監管體制變遷的含義、背景和原因與目的進行分析 。

三、制定金融監管體制創新的評價框架――金融監管的效用假說

各國之所以變革其金融監管體制，其原因必定是新的體制要好于舊的體制，但是，體制變革的好處往往取決于各國具體的條件。這里，嘗試根據微觀經濟學最基本的效用理論，解釋金融監管體制創新，從而得到一個完整的分析框架，以更好地對金融監管體制變革的效果給出一個全面綜合的解釋。

各國對金融活動的監管所要實現的兩個最主要的目標就是保證系統性穩定(S)和保護消費(投資)者的利益(C) 。S與C就類似于我們在進行效用分析時的兩種商品，在其它條件不變的情況下，為了取得相同程度的系統性穩定和消費(投資)者保護，所需要支付的成本是一定的，也就是說，兩目標的相對價格是不變的，即ps/pc=，則有金融監管的效用函數U=U(S， C) 。這里的監管效用，并不是指單個的監管機構的效用，而是指全社會的總體監管行為所取得的效用，這往往就不只包括監管機構，也可能包括中央銀行、財政部等相關部門，也即對金融市場的人為干預所要達到的總效用。

一國的金融監管能力取決于該國的經濟、金融發展狀況和金融監管的體制安排模式等諸多因素。金融監管體制的變動，必然會對金融監管的效用產生影響。一般說來，可以將體制變革的效用分為：體制變革后的收入效應、體制變革后由于兩目標價格變化所帶來的替代效應和收入效應。

首先是體制變革的收入效應。即指通過變革金融監管體制，使得一國金融監管能力發生了變化，也即金融監管預算線的變動。例如，將原來分散的金融監管部門整合為一個綜合性的金融監管機構，能夠帶來規模經濟，也即降低了監管的體制成本，從而提高了金融監管能力。

其次是相對價格的變化而帶來的替代效應和收入效應。金融監管體制發生變化后，雖然在一定程度上可能會由于監管能力的提高而獲得體制變革的收入效應，提高金融監管的效用，但是，正如前而所討論的那樣，體制變革后由于新體制對不同金融監管目標評價可能發生某些轉變，這樣它要取得相同程度的金融監管目標所要支付的成本也會發生改變。我們假設整個社會對于金融監管各目標的偏好不變。這樣，我們就可以將這種改變視為兩目標的相對價格發生了變化。許多人已經指出，新成立的獨立于中央銀行的金融監管機構，往往更加重視消費(投資)者保護的目標，其采用的監管技術也會隨之發生相應的變化，即改進有利于消費(投資)者保護的監管技術。也就是說，兩目標相對價格隨著監管目標和技術的轉變而變化了，即C的價格相對下降，S的價格相對上升。同樣，為了取得等同的系統性穩定的目標，將中央銀行監管職能分離并成立的綜合性金融監管機構，往往需要與中央銀行和則政部等部門進行緊密的交流與合作，其相應的成本也會增加，這也可以視作系統性穩定(S)價格的上升。

由此可見，兩目標相對價格發生變化，金融監管的效用下降。與一般的效用分析一樣，兩目標相對價格的變化對金融監管效用的影響也可以分解為價格效應和收入效應。

通過對由監管體制變革所帶來的收入效應，與體制變革后兩目標相對價格的變化所帶來的收入效應和替代效應之和進行比較，我們就可以判斷金融監管體制變革是否提高了金融監管的效用 。

需要指出的是，金融監管效用假說，只是試圖給有關監管體制改革效果的討論提供一個統一的分析框架。這個假說本身是以微觀經濟學的效用理論為基本出發點，其隱含的假設條件十分簡單，如它假定金融監管的兩個目標至少在某種程度上是可以計量的，金融監管的成本與收益也是可以計量的，兩目標的關系也符合正常商品的性質，而金融監管預算線也符合消費者預算線的性質，

參考文獻：

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當代西方經濟學家對于金融監管的必要性理論，主要源自政府的規制經濟學。目前關于金融監管必要性的理論主要扎根于金融監管的需求理論，其中，占主流的主要有兩大體系：公共利益的監管需求與金融脆弱的監管需求。該理論體系認為，政府實施金融監管是為了社會公眾利益而對一切市場運轉失靈所導致的低效率的一種反應，從而意圖糾正金融市場壟斷性、外部性、傳染性、脆弱性的制度安排。

一、公共利益的金融監管必要性理論

公共利益的監管必要性理論以市場失靈和福利經濟學為基礎，指出金融市場同樣存在失靈，從而導致金融資源的配置不能實現“帕累托最優”（Stiglizt，1981、1993；Varian，1996）。[1]也即，管制是政府對公共需要的反應，目的是彌補“看不見的手”發生失靈，提高資源配置效率，實現社會福利最大化。

（一）負外部性效應

金融機構的破產倒閉因多米諾骨牌效應（Domino Effect）通過貨幣信用緊縮破壞經濟增長的基礎。科斯定理從交易成本的角度說明，外部性也無法通過市場機制的自由交換得以消除。因此，需要一種市場以外的力量介入來限制金融體系的負外部性影響。拉爾夫·喬治·霍特里（Ralph George Hawtrey）認為，引起經濟波動的其他原因是次要的，可以通過貨幣途徑加以控制。凱恩斯（John Maynard Keynes）指出，經濟周期的主要原因是資本邊際效率的循環變動。隨后，加爾布雷斯（John K.Galbraith）進一步指出，自由放任政策已不合時宜，管制和調節是當前這個時代的迫切需要[2]。

（二）公共產品監管理論

一個穩定、公平和有效的金融體系帶來的利益對整個社會經濟而言具有明顯的公共產品特性，即非排他性。該理論強調金融體系的客體——金融產品自身的屬性會導致金融市場失靈，引發金融風險并導致金融危機。金融體系的這一性質，決定了其運行必須有一個無私利的主體對所有機構個體實施限制和監督，以維持金融產品供應的穩定性。

（三）信息不對稱監管理論

由于金融機構的信息不對稱問題的存在，產生了阿克爾洛夫（Akerlof）提出的“檸檬問題”，即金融市場中的逆向選擇與道德風險造成金融市場失靈。施蒂格勒（Stigler）從信息分配角度揭示了市場失靈，指出在信息不對稱的環境下，金融機構往往處于相對劣勢、面臨金融效率降低和金融風險并存的局面，而政府的外部監管能夠逐步完善信息的完備程度，降低金融風險、提高金融效率和減少經濟損失，認為金融監管是醫治信息不對稱導致金融體系失效的良藥[3]。

（四）自然壟斷監管理論

該理論從規模經濟入手，分析得出：金融機構規模經濟的特點使金融機構的自由競爭很容易發展成為高度的集中壟斷，而金融業的高度集中壟斷不僅在效率和消費者福利方面會帶來損失，而且也將產生其他經濟和政治上的不利影響。因此，主張通過政府監管消除壟斷，保障金融體系的穩定運行[4]。

二、金融脆弱的監管必要性理論

在對金融監管的必要性的認識方面，人們除了繼續以市場的不完全性為出發點研究金融監管的必要性之外，也開始日益注重金融業自身的風險性對金融監管的影響和要求。

Minsky（1982）、Cypher（1996）、Kregel（1997）、Friedman、Schwartz（1986）、Diamond和Rajian（2001）從銀行及金融機構的流動性方面所做的研究表明，銀行及其他金融機構由于三方面的原因而存在較大的脆弱性：（一）短借長貸和部分準備金制度導致了金融機構內在的非流動性；（二）在資產負債表中，主要是金融資產而不是實物資產、主要是金融負債而不是資產凈值，這在金融機構之間存在著相互依賴的網絡；（三）存款合同的等值和流動性形成了在蕭條時期提取存款的激勵。Kaufman（1996）從銀行體系的傳染性和系統風險的角度分析認為，個別銀行比其他企業更容易受到外界影響而失敗；銀行業也比其他產業更加脆弱、更容易被傳染。隨后，出現了著名的銀行擠兌模型（Diamond and Dybvigr，1983），其根本思想是銀行作為一種金融中介機構，其基本功能是將不具流動性的資產轉化為流動性的資產。但是，正是這種功能本身使銀行容易遭受擠兌。

參考文獻：

[1] Stigler G.J.1971.The Theory of Economic Regulation[J].The Bell Journal of Economic and Management Science.Vol.2：321.

[2] Galbraith.How the Economists got it Wrong[EB/OL].http：∥prospect org/archives/V 117/galbraith .j html.

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因此，為滿足我國轉型期農村發展的現實需求，多元化必然成為我國農村金融制度與政策框架的首要原則。這意味著我國農村金融供給既包括農業銀行、農村信用社這樣的正式金融機構和金融服務，也應包括各種民間金融機構及其提供的金融服務。而且，由于歷史、文化等多種因素的影響，農村金融需求與民間金融聯系更緊密一些。目前，我國農村金融需求的2/3以上是通過民間金融滿足的。

與此同時，為維護金融市場競爭的公平性，消除價格對金融的抑制作用，實行比較自由的利率就成為一個重要的前提。另一方面，金融市場的發育與公平競爭環境的維護離不開來自外部的有效監督與監管。這有利于維護競爭的公平性，也有利于防止金融風險的發生。

二、合理利用民間金融的優勢

民間金融具有多種表現形式。其正常運營與可持續發展主要是通過兩種特殊機制得以實現的：一是從農村熟人社會、差序格局關系中所產生的以村莊信任為基礎的信任機制，它大大減少信息不對稱的情況，較好地控制金融風險；二是農民自我管理、自我經營的自治機制，有利于對市場機會做出快速反應，同時控制運營成本，提高資金使用效率。

因此，在我國的現有條件下，發展各種形式的合作金融應是我國農村金融發展的一個理性選擇，也是農村信用社改革的一個重要出發點。但僅有信用社是不夠的，不少地區的農民還在信用社之外，從事具有合作性質的多種民間金融活動，這樣的民間金融形式在我國浙江、福建、廣東等省比較普遍地存在。從實地調查的結果來看，一些地區存在的民間金融從設計到運營都是比較科學合理的，但要保持其健康發展，持續地維持低金融風險和低運營成本，并及時為農民提供多樣化的信貸服務，促進地區經濟增長，是有條件的。調研結果也清楚地顯示，影響民間金融健康發展的主要因素包括：組織形式、融資規模、參與成員、融資目的等。而社會服務性融資，如看病、蓋房、婚嫁、就學等所引起的融資風險較?。唤洜I性融資風險相對較大。

如果嚴格地將民間金融限制在一定地域范圍內，使信貸邊界與信用、信息邊界高度一致,那么，在與村莊信任相適應的一個行政村內部村民之間，通過民間融資的各種方式，基本上比較安全。為此，建議有關決策部門首先從法律上使行政村內的民間金融、行政村一級的互助基金等民間金融活動合法化，并從政策上準許它們依據其特有的方式從事存貸款業務,利率在這個層次上可以放開。實際上，基于特殊親緣關系的融資范圍，一般要比一個行政村的范圍要大得多，但為了實際運作與政策執行上的方便，以行政村為邊界促進農村民間金融發展是一個保守，同時也是金融風險低和容易操作的邊界。

三、做好與民間金融發展的政策建議

（一）由于“普惠的金融服務”對于我國農村居民來講還比較遠，因此，建議在推進社會主義新農村建設進程中，逐步放松對農村民間金融的管制，要鼓勵根據農戶的基本特點發展民間金融，重點支持村莊內部村民之間的民間金融和非政府小額信貸的發展。從而在我國農村形成正規金融與民間金融相互補充、相互競爭、共同發展的格局。

（二）進一步改善政策、法律、體制與制度環境，包括市場準入、政策支持、法律確認、有效監管、產品創新等。根據建設社會主義新農村的現實需要，盡快確立農村金融發展的法律與政策框架，使民間金融活動合法化。為了盡快構建這樣的法律框架，可先行制定相應的規定，將長期以來游離于法律之外的農村民間金融活動引入到法律框架之中，以促進其健康的可持續發展。

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富麗堂皇的裝修，訓練有素的職員，咖啡和奶茶的貼心服務……有誰想到，“高大上”的銀行VIP室里竟會發生觸目驚心的騙局。日前，一個涉案金額達7億多元的騙局在廣東多地爆發，深圳“中匯盈信進取九號”投資企業、“廣州中澤匯融七號”投資企業兩個私募基金的200多名投資者陷入恐慌，他們四處奔走試圖挽回巨額損失。一些銀行員工被曝在VIP室長期、公開兜售涉嫌詐騙的理財產品。

（一）光大銀行“飛單”案件介紹

近年來，理財產品購買的火爆浪潮席卷金融市場，據人民銀行數據顯示，理財產品占到銀行資產總量的10%左右，2014年比2013年增長近20%。理財相關業務的迅速崛起和擴大，使許多投資者們忡忡欲動，更讓銀行家們以及投資者們看到了我國金融市場的曙光。同時，理財產品面臨一系列信任危機，從華夏銀行理財品的“兌付”事件到各大商業銀行，紛紛出現一系列“飛單”事件，2014年7月以來，僅廣東就發生9起“飛單”事件，涉及中國工商銀行等7家國有及股份制銀行，涉案金額100多億元，引發多起群體性上訪維權事件。

（二）“飛單”――影子銀行的監管空缺

“飛單”即銀行違規代銷理財產品。“飛單”披著銀行的華麗外衣，成功的給投資者造成一種假象，使客戶認為這是銀行發售的理財產品，由此獲得投資者的投資。光大銀行員工發售非銀行理財產品，只是揭開整個影子銀行的冰山一角，使老百姓初次看到了影子銀行的神秘外衣。鑒于影子銀行的巨大風險，引起了越來越多業內人士的關注。據悉，對于影子銀行的排查和監管，將成為銀監會近年來的工作重點。

二、我國影子銀行法律監管中存在的問題

改革開放30多年來，我國逐步制定一些規范影子銀行的法律法規，初步建立了基本的金融監管法律體系，但是，我們更應該清楚地認識到，我國的金融監管體系與西方發達國家還存在明顯的差距，隨著金融創新的不斷發展，我國金融監管中存在的問題更加不斷地顯現出來，特別是在影子銀行的監管方面，我國的監管幾乎是盲區，隨著影子銀行的金融市場中的地位不斷提升，金融監管的重要性呼之欲出。

（一）金融監管法律法規體系不完備。

完善的法律法規體系是進行法律監管的前提和基礎，我國社會主義法律監管體系正在逐步形成，但隨著社會經濟的發展，法律監管的不足越來越顯現出來。2014年山西省許多企業面臨經營困境，企業整體融資鏈條出現問題，企業的融資不僅僅局限于銀行融資，更為重要的一塊融資是民間融資。

金融監管機構對此監管略顯乏力，監管明顯不到位，金融監管法律體系不完備，造成影子銀行無法可依。

（三）行政監管過于嚴格

金融體系的行政監管過于嚴格，有形的或潛在地阻礙了金融創新與發展，導致我國的金融創新整體發展緩慢。

（四）金融監管定位不明確

我國實行的是“一行三會”的分業監管模式，監管機構有各自的監管職責且無權干預其他類別的活動，我國監管機構在監管影子銀行的過程中忽略了對金融消費者的法律和投資者保護，缺乏有效的處理金融消費者投訴和糾紛解決機制。

（五） 監管體制滯后

我國的監管模式，仍然停留在單一的分業監管體制之下。我國分業經營、分業監管體制和機構監管體制已很難適應國際化的監管要求，并且越來越受到國際金融市場的沖擊

三、我國影子銀行監管法律構想

（一）建立健全中國的影子銀行監管立法體系

縱觀中國當前的金融立法，針對這些非銀行類金融機構的法律法規尚有缺失，大量非銀行類金融機構不受監管或者僅受到很少的監管。因此，應該加強力度健全和完善與之相關的法律法規，在法律層面保證對上述影子銀行的監管。

（二）健全影子銀行機構法律監管

綜合銀監會對銀行理財業務監管經驗和非銀行金融機構特性，對非金融機構影子銀行應外部監管、內部監管雙管齊下。

（三）建立與機構監管相協調的功能監管制度

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    一、序言

    “金融監管指一個國家或地區的中央銀行或其他金融監管機構根據國家的法律法規的授權對金融業實施監督管理?！?“金融監管分為廣義和狹義兩種,廣義上金融監管的對象和內容十分寬泛和復雜,涉及金融交易的內容、途徑、市場、行為以及各種相關服務,而狹義上的金融監管,側重指金融監管當局依據國家法律法規對包括金融機構及其所從事的各項業務活動在內整個金融業所實施的監督管理?！?本文所討論的金融監管限在狹義意義上來討論。

    二、我國金融監管現狀與問題

    我國目前實行分業經營、分業監管的單一體制。即中國人民銀行,證監會、銀監會以及保監會分別主要負責貨幣政策、證劵期貨業監管、銀行業監管和保險業監管。這種分業監管的體制在以往的確取得了一定成效,有利于專業化水平的提高和化解風險,但存在如下一些問題:

    (一)分業監管不適應現代金融混業經營監管的模式

    “作為20世紀70年代以來金融自由化的結果,混業經營成為主要經濟體金融業和國際金融業發展的主導模式和趨勢?！?因此在如今金融業市場分業監管的模式不能解決金融各個行業交錯復雜產生的各種狀況。且混業模式下的經營,金融機構之間的界限越來越模糊,一個機構可能經營多種業務,涉及多個行業,這就可能造成重復監管,監管沖突的問題比如銀行業從事保險業務,商業銀行和保險公司都開展基金管理業務等等,這就容易出現監管盲區或重復監管的情況。 從目前我過的監管體系來看,一行三會各成體系,各有標準和目標,各部門之間容易沖突,監管對象要承受各個監管部門的壓力,交易成本增加,不利于交易有效率的進行,長期如此,對整個金融市場的運行非常不利。

    (二)機構監管逐漸暴露出問題

    機構監管是監管當局對金融業內不同機構實施監管的制度安排。這與我國的問責制有很大的關系,每個機構分配了具體的任務,明確職責,我國的行政機關大多都是這樣的模式,而對于如今的金融市場卻不太適合。單一機構的監管模式適應于金融業發展的初期階段,金融品種少,業務量小,這樣的監管有利于明確職責,提高效率。但在金融發展水平較高的階段,金融品種豐富,每個品種所涉及的行業不止一個,金融風險較高,機構監管將不能滿足這樣的需求,特別是我國正處于金融行業轉型發展的階段,市場比較寬松,金融業得到了很大的發展,機構監管已不能適應我國目前金融行業的發展現狀。

    (三)監管機構之間缺乏有效的協調

    我國當前各個監管機構之間協調監管事務主要是通過“聯系會議制度”,僅僅是為了便于溝通信息,而沒有建立實質的聯合監管,這也是很多學者都談到的一個問題,筆者認為,這與我國分業監管的體制有關,各個部門之間的職責劃分明確,如銀監會監管的事務涉及到保監會,會對保監會造成不利的影響,但并不在銀監會職責范圍內,即使問責也問不到銀監會。似“九龍治水”,不利于整個金融市場的發展。

    三、我國金融監管完善建議

    (一)我國金融監管應堅持的理念

    1.金融監管建設應服務于金融活動

    我國經歷由計劃經濟到市場經濟的時代,以前經濟問題是由政府一手主導,計劃操作,如今市場經濟下,在金融監管這一塊應尊重市場本位的前提,再去談監管,監管的目的是為了創造一個合理、公平的競爭環境,維持穩定的經濟秩序,相對應的金融監管的法律應堅持這樣的理念,為了更良好的競爭環境,為了更好的服務于金融活動,而不應以傳統家長制的作風來一手操辦。金融監管應以市場為基礎,運用市場機制規范金融活動。

    2.金融監管應兼顧公平

    英國經濟學家Michael Tavlor提出了著名的“雙峰”理論(Twin-peaks):“認為金融監管存在兩個并行的日標:一是審慎監管目標;二是保護消費者權利的目標。 這里的消費者即投資者,其實保護投資者的利益也一直以來是金融活動堅持的原則,而在我國金融活動中這一理念并沒有得到最佳踐行,不利于營造一個相對公平合理的環境,保護弱勢群體利益。且金融監管機構代表著一種公權力,相對于其他的私權力,金融監管機構更有力量和權利,更有條件去做到兼顧公平,在金融監管活動中應領頭引入兼顧公平的理念,保護弱勢群體的利益。

    3.以金融安全促金融效率

    金融安全是金融監管的初衷和最重要目標。但金融安全與金融效率長久以來呈矛盾狀態。例如金融危機的治理會陷入一種循環,即“金融危機—強化金融安全,加強監管—克服危機,經濟發展—強化金融效率,放松管制一經濟繁榮,盛極而衰一金融危機—新一輪強化金融安全,加強監管—克服危機一新一輪強化金融效率,放松管制……” 如邢會強教授提出的三足理論:在金融安全與金融效率中加入消費者保護形成三足鼎立的局面來相互牽制,相互制衡,這樣才能找到一種平衡點。筆者認為,金融效率與金融安全是相輔相成的,當然這種金融安全目的是為了金融活動更有序的進行,維持良好的金融秩序。從而借金融安全來提高金融效率,良性競爭會更有效率。

    (二)金融監管完善具體建議

    1.金融監管以市場為導向

    金融監管應為金融市場服務,我國的金融監管融入了過多的行政化的色彩,我國的金融市場正處于轉型發展的階段,用單純的行政手段來駕馭必然是不可行的,金融監管應該以市場導向作為出發點,為金融市場更好的發展提供環境和條件,并且要維持好金融安全。如美國的次貸危機,是金融監管的缺位,因此完全以市場自身來調節亦是不可行的,這就需要政府以市場為基礎,把有形的手于無形的手相結合,使金融市場有序持續的發展,尊重金融行業本身市場規律,不能把金融監管當成單純的行政事務來完全,要融入市場,服務市場,盡量不要采取強行命令性的要求,由于金融行業的特性,應給予相對寬松的環境來發展金融,把握好底線來維持金融安全,這不僅僅只牽涉到金融行業,還會波及到國民經濟以及社會的穩定,如有些學者提出過的適度監管原則,即金融監管主體必須以保證金融市場調節的基本自然生態為前提,尊重金融市場的規律,運用有效的監管措施增進金融效率,以此促進金融業的發展。

    2.分業監管模式向功能性監管模式轉變

    “功能性監管是指從對特定金融機構的監管轉向特定金融業務的監管,是監管部門職能性、功能性監管方式的改變?！?這種監管方式以美國為代表,比較適合于混業經營的金融模式,是金融水平發展到較高的水平,比較常適用的一種方式,它的好處在于“能夠有效解決混業經營、金集團化條件下金融創新產品的監管歸屬問題,能針對金融業務的互相交叉現象層出不窮的趨勢,實施跨業務、跨產品、跨機構、跨市場的監管?！?我國金融行業正呈現混業經營的趨勢,分業監管的方式逐漸不能適應混業經營中出現的各種新問題,這對于金融創新、金融交易的的效率問題是個比較大的障礙。由此,可逐步推進分業監管向功能監管模式轉變。

    3.建立監管機構之間良好的協調機制

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中圖分類號:D912.28 文獻標識碼:A 文章編號:1004-1605(2010)05-0081-04

一、對金融監管自由裁量權法律控制的必要性

金融監管自由裁量權是金融監管機關在金融監管法規定的裁量范圍內合理地選擇法律結果的權力。它是一種較為靈活的權力,稍有不慎就會出現權力濫用的情況,因此,對金融監管自由裁量權進行法律控制是規范金融監管行為的需要。

1.對金融監管自由裁量權的法律控制是保證金融監管目標得以實現的條件

金融監管有著明確的目標?！躲y行業監督管理法》第3條規定:“銀行業監督管理的目標是促進銀行業的合法、穩健運行,維護公眾對銀行業的信心。”雖然此規定只涉及銀行業的監管目標,但在一定程度上也反映出整個金融業的監管目標,即促進金融業的合法、穩健運行,維護公眾對金融業的信心。因此,這就要求金融監管機關樹立適度監管的理念,從傳統的以行政管理為依托的監管向依據適度監管原則確立的現代金融監管轉變。適度監管要求金融監管機關應當遵循金融業發展的客觀規律,其監管行為不能干涉金融活動各方當事人的權利,要通過制度和規則使金融活動各方當事人積極、合法參與,讓金融業獲得良性的發展。這無疑有利于金融監管目標的實現。從實質意義上看,適度監管避免了監管的專橫與金融監管自由裁量的喪失。因為對金融監管自由裁量權的過度限制等于取消自由裁量,而沒有限制則易形成監管專橫。因此,對金融監管自由裁量權的法律控制必須是適當的?？傊?規范金融監管自由裁量權的行使,對有效地促進銀行業的合法、穩健運行,實現監管目標,正確發揮監管職能具有重要意義。

2.對金融監管自由裁量權的法律控制是實現依法監管的關鍵

依法監管是指金融監管必須依據法律,不得與法律相抵觸。它包括以下三個方面的含義:第一,金融監管機關地位的確立和監管權力的取得源于法律。金融監管法需要對金融監管機關的地位和職責權限作出明確規定,在法律中賦予金融監管機關以支配性的地位和權力主體資格,確保金融監管機關的監管行為具有正當和合理的雙重根據,充分維護和保障金融監管的權威。第二,金融監管機關應依法行使監管權。金融監管機關必須在法律授權的范圍內行使權力,其金融監管行為不僅要符合金融監管實體法的規定,而且要符合金融監管程序法的規定,不得逾越權限,損害監管相對人的合法權益。第三,金融監管機關的監管權行使應受到法律限制。邁內克指出:一個被授予權力的人,總是面臨著濫用權力的誘惑、面臨著逾越正義與道德界線的誘惑?！安皇芟拗频臋嗔δ耸鞘澜缟献钣辛Φ?、最肆無忌憚的力量之一,而且濫用這種權力的危險也是始終存在的”[1]。為了防止金融監管機關或越權行為的可能性,必須使其監管權的行使受到相應制約和監督。依法監管是金融監管的核心,直接關系著金融監管的水平和力度。金融監管自由裁量權主要發生在具體監管過程中。因此,對金融監管自由裁量權進行規范和制約,使監管自由裁量權的行使不僅符合法律的規定,而且符合立法的精神和意圖,這是實現依法監管的關鍵。

二、對金融監管自由裁量權法律控制的反思

從我國金融監管自由裁量權的運行現狀來看,無論是在金融監管立法上,還是在執法上,都對金融監管自由裁量權缺乏有效的控制。究其原因,在于金融監管自由裁量權的法律控制在制度上的缺失,主要表現在:

第一,在金融監管法規中缺少對金融監管自由裁量權控制法律原則的規定。由于我國的歷史文化傳統、社會價值觀以及金融監管制度的長期影響,金融監管自由裁量權缺少個人本位理念的文化積淀和對相對人權利的充分尊重,表現為對金融監管自由裁量權控制的制度體系中缺少基本的、公理性的法律原則。眾所周知,法律原則是指可以作為眾多法律規則的基礎或本源的綜合性、穩定性原理和準則。它的功能主要體現在:其一,直接決定了法律制度的基本性質、基本內容和基本價值取向;其二,使法律規則保持連續性、穩定性和協同一致性,同時,還是后繼立法的出發點;其三,指導法律解釋和法律推理;其四,補充法律漏洞,強化法律的調控能力;其五,能把國家機關的自由裁量權限制在法定的和合理的范圍內。[2]反觀西方國家,金融監管自由裁量權控制的法律原則已十分發達,并且起著十分重要的作用。如英國的合理性原則和德國的比例原則。

第二,在金融監管機關內部缺乏規定裁量基準規則。由于金融監管活動的專業性、技術性以及復雜性等因素,立法機關賦予金融監管機關較為廣泛的監管自由裁量權,而金融監管機關有大量的監管實踐經驗,有可能進一步“提煉”出具有實際可操作性、更細致深入、明確的標準,這樣,金融監管機關為了執行金融監管法規中的規定而制定規則都可能對其擁有的監管自由裁量權的范圍進行限制,因此,“為了對行政過程中的自由裁量權進行有效限制,應當鼓勵行政機關通過連續的行政立法,將行政過程中積累起來的理性和智慧規則化”[3]。裁量基準的建立在科層制管理下有利于抑制金融監管裁量行為的恣意和專橫,保證金融監管裁量行為的一致性、可預測性;有利于加強對金融監管裁量行為的層級監督,制約其腐敗。但是,目前各級金融監管機關均沒有建立此類規則,金融監管執法的統一性和公平性得不到保證,也使對金融監管機關內部的監管執法權的監督成為空中樓閣。

第三,金融監管行為說明合理性理由制度的缺失。金融監管自由裁量權的不斷擴張,客觀上提出了加強對監管權的制約,防止其濫用的要求,但是,事后的司法審查制度難以對濫用金融監管自由裁量權進行預防性控制,人們開始在金融監管自由裁量權行使的過程中尋找法律控制的基點,這個基點就是理性的金融監管程序制度。因此,“現代行政法強化了程序的作用,主要是為了控制行政自由裁量”[4]186。而在所有的金融監管程序制度中,對控制金融監管自由裁量權起著核心作用的程序制度就是監管行為說明合理性理由制度,該制度要求金融監管機關在作出影響監管相對人權益的監管行為時,除金融監管法規有特別規定外,必須告知監管相對人監管決定的內容,并說明事實根據、法律依據以及行使金融監管自由裁量權時所考慮到的相關因素等。從當代金融監管法的發展趨勢來看,金融監管機關必須對監管行為尤其是監管自由裁量行為說明理由漸成一般原則,特別是當金融監管機關作出不利于監管相對人的監管決定或對一般原則作出例外規定時尤為顯得重要。而遺憾的是,在我國金融監管程序制度中,并未明示這一制度。

第四,金融監管的事后救濟制度缺乏對金融監管自由裁量權的實際控制。金融監管復議制度與司法審查制度相比較,在控制金融監管自由裁量權方面有其自身的優勢,主要體現在:一是金融監管復議程序具有簡易、迅速的特點,可以避免將監管爭議訴諸法院,啟動費時、費力和不經濟的司法程序,同時可以減輕法院的案件負擔,達到救濟目的,充分體現了公正和效率的統一;二是金融監管復議機關作為上一級金融監管機關,具有監管方面的專業知識和技術知識,且熟悉金融監管立法的目的、監管規則、大量的有關監管糾紛處理的先例以及裁量的基準、政策和著眼點,能有效地對金融監管裁量行為的正當性、合理性進行實質性的審查,并予以糾正和補救;三是有利于金融監管機關加強自我控制,通過金融監管復議可以使金融監管機關再一次審視監管行為的合理性,可以保證監管裁量行為的統一性和公平性。為了解決金融監管糾紛,減少法院的案件負擔,世界許多國家在存在大量裁量行為的金融監管領域設立復議前置制度。但我國至今沒有建立金融監管復議制度,不利于金融監管良好秩序的建立。此外,對金融監管裁量行為的司法審查面臨諸多的障礙:一是金融監管的專業性和技術性使司法部門對金融監管自由裁量權的控制實際上很少能奏效。從專業的角度看,金融監管需要具備金融監管和法律等諸多方面的知識,要求法官都掌握,確實是苛求;二是法院對司法自由裁量取代監管自由裁量的做法一直持一種謹慎的態度;三是從法經濟學的角度看,面對巨額的訴訟費用和嚴格的訴訟程序,當金融監管裁量行為涉及到的利益是“小額”時,當事人一般不愿訴諸法院。

三、完善金融監管自由裁量權法律控制的構想

針對我國金融監管自由裁量權法律控制在制度上存在的不足,筆者認為,應當采取以下措施予以完善:

1.在金融監管立法上移植西方國家的一些控制原則

雖然金融監管法規中規定了大量的、廣泛的針對相對人的監管自由裁量權,但在總則中并未揭示這些權力的運行和控制原則。要真正實行依法治理金融監管,有必要在金融監管立法上移植西方國家經多年實踐證明行之有效的控權原則,如英國的合理性原則和德國的比例原則。合理性原則是判斷自由裁量權是否合理或是否被濫用的標準。比例原則要求作為實現某種目的(或結果)的手段的措施,必須具有適當性、必要性和相稱性。雖然英國和德國在政治體制、經濟發展水平、文化背景和法治環境等方面與我國存在諸多差異,但在經濟全球化的大潮中,法律的全球化要求必須建立穩定的、可預期的、透明的法律制度包括金融監管法律制度,以掃清法律原則移植的障礙。

2.在金融監管機關內部建立裁量基準規則

由于金融監管機關有大量的監管實踐經驗,金融監管機關有可能進一步“提煉”出具有實際可操作性、更細致深入、更明確的裁量標準。經過層層的細化和明確,裁量標準有可能涵蓋金融監管實踐中的大多數事實情形和法律后果,進而對金融監管執法中的監管裁量行為進行實質性的層級控制,避免監管決定考慮不相關因素,不考慮相關因素和相同情形不同對待,不同的情形相同對待等問題,確保金融監管裁量行為的統一性和平等性。同時為對金融監管裁量行為的復議和司法審查提供參照并進行自我約束。作為一種內部規則,裁量基準規則不應設定相對人的權利和義務,一般不具有直接的外部法律效果。但在德國法中,一般認為這種內部行政規則具有間接的外部法律效果,無正當理由,行政機關偏離穩定的、為行政規則確立的行政慣例,構成違反平等原則,相對人可據此提出行政訴訟。[5]另外一種可行的做法是,金融監管機關在實踐中發現并制作、公布一些金融監管裁量行為的典型案例來指導和規范監管裁量行為。

3.建立以金融監管行為說明合理性理由為核心的理性金融監管程序制度

程序理性亦即程序的合理性。它不僅是指通過法律程序所產生的結果從實體角度看仍是合理的,符合實體正義,而且主要指一個法律程序產生該結果的過程是一個通過事實、證據以及程序參與者之間平等對話與理性說服的過程。因此,可以認為,程序理性是程序正義的一項基本要求。就行政程序而言,程序理性的中心問題是通過一系列的程序機制(包括程序原則和程序制度)限制自由裁量權,盡可能地保證自由裁量權行使的理性化。[6]金融監管程序對監管自由裁量權的有效控制是通過一系列的公正、理性的程序制度實現的。這些制度包括監管聽證制度、監管回避制度、職能分離制度、監管告知制度和監管行為說明理由制度。對金融監管自由裁量權的控制起著核心作用的是金融監管行為說明理由制度中的說明合理性理由制度。金融監管裁量決定的運作過程是一系列的理性推論過程,理性的決定者在作出決定前必須仔細考量一系列的事實和法律因素,根據理性的原則和規則對行為進行理性的選擇,這個考量的、選擇的過程和這一系列的因素構成了金融監管行為的正當性理由的內容,形諸于外,則構成了金融監管決定的重要部分。金融監管行為說明合理性理由的作用主要在于促使金融監管機關在作出監管行為時,能就事實問題和法律問題進行認真考慮,慎重做出決定,以避免草率。在西方國家,按照“正當法律程序”原則和程序理性觀念,金融監管裁量行為如果未說明理由或說明理由錯誤被視為無效的或可撤銷的監管行為。因此,我國必須建立以金融監管行為說明合理性理由為核心的理性金融監管程序制度。

4.建立金融監管復議制度

無救濟即無權利。金融監管復議制度對于金融監管自由裁量權運行的監督意義在于它是金融監管機關內部的一種層級監督機制,是一種內部糾錯機制。在構建我國金融監管復議制度時,必須做到:第一,金融監管復議應由政府比較超脫的部門來承擔,這樣可以保證公正、合理地處理金融監管裁量行為的復議,實現公平保護,節約社會資源;第二,充分發揮社會中介機構,如律師事務所、會計師事務所、金融監管咨詢事務所在金融監管裁量行為的復議中的作用,改變金融監管相對人在信息和保護等方面的弱勢地位。第三,對金融監管復議的資格和條件作出合理的規定,這樣有利于金融監管相對人的救濟權利的實現,避免大量的金融監管裁量行為游離于司法審查之外,從根本上解決金融監管糾紛。

5.創新金融監管自由裁量權的司法審查制度

司法對金融監管自由裁量權的審查始終處于要求加強合理性控制和要求“監管自治”的一對矛盾和悖論之中。因此,人們試圖在這一對矛盾中尋找兩者的契合。大家普遍認識到:司法審查的目標是制約金融監管自由裁量權,而不是代行監管自由裁量權,應從監管和司法各自的職能出發來找尋司法審查的目標和標準,“司法審查之所以有存在的必要,不是因為法院可以代替行政機關做最理想的事,而是因為法院可以促使行政機關盡可能不做不理想的事”[4]256。一方面,對于金融監管裁量行為的司法審查的著力點在于通過案件審理,明確濫用金融監管自由裁量權和“顯失公正”的司法審查標準,給金融監管機關以外部強制和壓力,迫使金融監管機關進一步細化裁量標準,完善監管裁量行為的運行程序,改進對監管裁量行為的復議。保證金融監管裁量結果的合法性、統一性和公平性,促使大量的金融監管裁量糾紛在金融監管機關內部得以公正解決。另一方面,由于對金融監管自由裁量行為的司法審查是一個非常復雜的過程,要對大量、復雜的金融監管裁量行為進行司法審查,因此,應借鑒大陸法系國家,如法國和德國的經驗,在行政法領域引進判例法制度的做法。判例法具有具體性、可比較性和可區別性的特點,可以增強對金融監管裁量行為司法審查的準確性、一致性和效率,同時可以對金融監管自由裁量權的運行提供指導。

參考文獻:

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[3]王錫鋅.自由裁量與行政正義―閱讀戴維斯《自由裁量的正義》[J].中外法學,2002(1):27-35.

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2006年財政部的《金融工具確認和計量》等四項金融會計準則在相關規定、會計核算、財務報告等方面發生了一系列變革，使我國的會計標準得到進一步科學與規范。但從國際銀行業監管的實踐看，由于許多監管指標依賴于會計數據，會計準則的重大變化必然影響相關監管指標的計算口徑，因此，包括公允價值、資產減值損失在內的一系列變革給我國銀行業監管帶來了新的挑戰。

一、現行銀行監管體系及其監管職能的履行

我國金融監管是一種多元監管體制。目前，中國人民銀行、銀監會、審計機關都在不同層面履行著監管職能，形成了以銀監會監管為基本出發點、相互補充的有機整體。

根據《中華人民共和國人民銀行法》，目前人民銀行的主要職責為“制定和執行貨幣政策、維護金融穩定、提供金融服務”。但為了實施貨幣政策和維護金融穩定，人民銀行仍有監管銀行間外匯市場、黃金市場等監管職責，并有權對金融機構及其他單位和個人的存款準備金執行情況以及對執行有關人民幣管理規定的情況等直接進行檢查。

2003年4 月， 中國銀監會、證監會、保監會共同組成了中國金融監管的“三駕馬車”。銀監會主要負責審查、批準銀行業金融機構的設立、變更、終止以及業務范圍，對股東的資金來源、財務狀況、資本補充能力和誠信狀況進行審查，對銀行業金融機構業務范圍內的業務品種審查批準或備案等。

國家審計機關對國有金融機構的資產、負債、損益進行審計監督。近年來，中華人民共和國審計署連續對銀行業進行審計，查出中國銀行股份有限公司違規發放貸款55.14億元，交通銀行股份有限公司違規放貸19.38億元，招商銀行股份有限公司違規放貸19.04億元等問題。

二、新金融會計準則對銀行監管的影響

新的會計準則整體框架中，金融工具確認和計量、金融資產轉移、套期保值和金融工具列報四項準則各有側重、相互關聯、邏輯一致，形成了有機整體。同時，公允價值計量模式的運用、衍生金融工具表內核算等具體準則的調整，也對我國現行金融監管產生了重大影響。

（一）會計目標與監管目標的差異

目前， 理論界對商業銀行的會計目標主要有兩種觀點： 受托責任觀和決策有用觀。受托責任觀認為： 會計應為資源所有者， 甚至是為所有的委托人提供經營者履行受托責任情況的信息，認定和解除委托方和受托方之間的委托責任。由此推論，國有銀行的會計目標是向國家報告、股份制銀行的會計目標是向股東報告銀行管理者受托管理銀行資產的責任，會計核算應用歷史成本客觀、準確地反映受托經濟責任。決策有用觀認為： 會計的基本目標是為現實和潛在的投資者、債權人和其他的信息使用者提供決策有用的財務信息，在會計計量上不僅要采用歷史成本， 還要采用非歷史成本。目前，我國的會計準則目標主要是決策有用觀，是為了保護處于信息劣勢的群體，降低信息不對稱，這與維護金融穩定的金融監管的根本目標存在差異。

（二）會計口徑與監管口徑的差異

銀監會2004 年制定的《商業銀行資本充足率管理辦法》中，其核心資本是實收資本或普通股、資本公積、盈余公積、未分配利潤和少數股權的合計，附屬資本是重估儲備、一般準備、優先股、可轉換債券和長期次級債務的合計，可見，監管資本是依據過去的《金融企業會計制度》劃分的。2006年12月，中國銀監會修訂了《商業銀行資本充足率管理辦法》，在附屬資本中增加了“混合資本債券”項目，并規定：“對計入所有者權益的可供出售的債券公允價值正變動可計入附屬資本，計入部分不得超過正變動的50%；公允價值負變動應全額從附屬資本中扣減”，這是結合2006年新會計準則所作的調整。但附屬資本中“一般準備”項目在新會計準則中已不存在或至少說已發生變化，如《商業銀行資本充足率管理辦法》中的“首先從貸款賬面價值中扣除專項準備”，而 “專項準備”是否還存在、如何計量等，顯然與新準則的會計口徑已不完全對應。

新準則將原被置于表外核算的衍生金融工具納入表內核算，有利于金融企業及時了解高風險金融投資的有關信息，有利于防范衍生金融工具風險，但這種做法會使銀行的資產負債規模發生變化或顯著膨脹。在金融監管中起著重要參考作用的流動性資產/流動性負債的比例、貸款余額/存款余額的比例等資產負債比例管理的有關監管指標隨著會計核算的變化將有可能失去原本意義。

（三）公允價值與歷史成本的背離

目前，我們的會計目標是決策有用性，資產負債表上的金融資產更多地按照公允價值計量，而不同的計價模式對銀行利潤的影響是顯著的。從以下金融類上市公司在編制年度報告時聘請境內和境外會計師事務所實施“雙重審計”后的審計利潤差異可見， 審計結果的利潤差異較大（見表1）。

如深發展2002年境內審計凈利潤3.13億元，比境外審計凈利潤3.87億元低了0.74億元，差異率為-19.6%；華夏銀行2005年境內審計凈利潤1.3億元，境外審計凈利潤1.4億元，出現這些差異的主要原因是國際會計準則按公允價值計量金融資產與負債，而我國當時還用歷史成本計量。

（四）資產負債類別與現行監管框架的偏差

新準則以持有目的為分類標準， 將金融資產分為交易性金融資產、持有至到期投資、貸款和應收款項、可供出售金融資產等四類，金融負債分為交易性金融負債和其他金融負債兩類。這種劃分使存款業務不再按期限劃分活期存款和定期存款，也不再按存款對象區分為單位存款及個人存款，符合決策有用觀的會計目標，但這種分類方法使每筆活期存款都可歸入“交易性金融負債”，其間的流動性負債、派生存款數量則不得而知。而我們在監管貸款業務及防范貸款風險時，毫無疑問地要考慮貸款的流動性、安全性，考慮貸款與存款的配比。從新的資產負債表看，資產負債的項目類別與現行的監管框架不相吻合，給非現場監管的相關指標計算帶來了困難。

（五）資產減值準備計提與貸款風險管理的沖突

新準則將貸款減值損失界定為貸款的賬面余額與使用其初始實際利率折現得到的預計未來現金流量現值之間的差額，而且“有客觀證據表明該金融資產發生減值的，應當計提減值準備”，并規定：債務工具減值損失轉回可計入當期損益，而可供出售權益工具投資發生的減值損失，不得通過損益轉回。這些規定縮小了金融企業利潤操縱的空間，但與銀行監管機構的觀點存在一定差異。銀行監管機構的觀點是用經濟增長時期貸款準備金的儲備來吸收經濟衰退時期的損失，以預提方式防止將來的貸款損失，如2002年《銀行貸款損失準備計提指引》中指出：“一般準備是根據全部貸款余額的一定比例計提的、用于彌補尚未識別的可能性損失的準備”。2006 年6月巴塞爾銀行監管委員會的《貸款信用風險的穩健評估》（Sound credit risk assessment and valuation for loans）也強調，應“確保根據信用損失估計值計算貸款損失準備金的方法合理且符合審慎性原則”。

三、新會計準則體系下的金融監管策略

（一）加強監管與會計部門的有效溝通， 減少監管與會計標準的差異

2004年，巴塞爾銀行監管委員會《統一資本計量和資本標準的國際協議： 修訂框架》表示，“委員會及其成員國計劃繼續與會計當局進行積極對話， 以盡量減少監管和會計標準之間不應存在的差異”。因此，在新會計準則體系下，應加強監管部門間、監管與會計部門間的溝通、協作與信息共享。2001年巴塞爾銀行監管委員會《銀行內審、監管當局與內外審的關系》，2002年頒布《銀行內審、監管當局與內外審的關系：調查報告》以及國際審計實務委員會于2002年《銀行監管與外部審計之間關系》等報告，都為合作與協作提供了理論依據。

（二）改革相關指標及其數據統計，調整監管口徑與會計口徑的差異

針對監管口徑與會計口徑出現的一定差異，應對以會計資料為基礎計算出來的關鍵監管指標及關鍵數據的統計進行改革。如“銀行資本充足率”，可根據監管資本的特性，對會計準則中影響監管資本的要素進行適當調整，以適應非現場監管的需要。2006年12月，中國銀監會提出《關于修改的決定》中增加了“商業銀行計算資本充足率時，應將計入資本公積的可供出售債券的公允價值從核心資本中轉入附屬資本”，以使監管指標與新準則相協調，消除會計準則變化對監管指標的影響。

（三）研究新會計科目體系的變化，降低監管指標的偏差

金融監管當局獲取信息、掌握信息是進行有效監管的前提與基礎。一般商業銀行根據“新準則” 并結合《企業會計準則應用指南》，重新設計了會計科目體系和財務核算辦法，如有些行在“資產減值損失”科目下增設了“提取貸款損失準備”、“提取壞賬準備”等二級科目，有的行在會計核算時還增設了三級科目。因此，利用現行監管指標時一定要注意這一新變化，如：分析貸款流動性指標時，則需要將資產負債表的“發放貸款和墊款”項目拆分為“長期貸款”“短期貸款”；分析存貸比指標時，則需要將“吸收存款”項目拆分為“長期存款”“短期存款”等，同時注意相應的資產負債比例，必要時還需要進一步考慮單位存款和個人儲蓄問題，以綜合判斷其派生存款和原始存款。

（四）制訂新的貸款資產監管辦法，化解貸款風險管理沖突

貸款監管的重要目標之一是防范風險。新會計準則的“借：資產減值損失，貸：貸款損失準備”使貸款損失準備不再預提。因此，應制訂新的貸款監管辦法，如：對商業銀行進行貸款減值監管時，要檢查商業銀行確定的單項金額重大的貸款標準是否切實根據自身管理水平和業務特點，整體評估貸款損失準備金的框架設計是否合理，信用風險評估和貸款損失準備金計提所涉及風險計量模型是否與實際經營狀況相吻合等，以化解減值準備計提與貸款風險管理的沖突。

（五）以新會計準則及會計信息為基礎，創新金融監管方式

綜合的、完善的會計準則是金融體系穩健的先決條件。就目前情況看，銀行監管要以會計信息為基礎，并適應金融監管的需要。非現場監管是通過收集金融機構的經營管理和財務數據，運用各種模型、計算機軟件及相關比例分析，研究分析金融機構經營的總體狀況、風險管理狀況、合規情況等，再結合監管指標發現風險管理存在的問題，因此，現場與非現場監管的結合應是今后金融監管的主要方式。

【主要參考文獻】

篇（9）

中圖分類號：D922.28 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）01-0193-02

金融領域的消費者有被動消費或沖動消費傾向，易被表面的高收益承諾所誘惑而做出錯誤判斷，金融機構與消費者之間的權利義務關系無法通過私法自治原則達到公平與公正的目標。為此，需要公法救濟方式對金融消費者進行保護。最關鍵的一點，由于金融服務機構在信息擁有和傳播方面占據絕對優勢，出于自身利益的考慮，通常所提供的金融信息對消費者具有一定誘導性，不夠客觀全面，且比較抽象難以理解，必然導致金融消費者在訂立合同中的相當劣勢地位。而由此產生的后果是金融消費者無法準確地對金融服務機構進行甄別，從而選擇更為合適的金融產品和服務。就整個消費領域而言，金融消費者的弱勢地位尤為突出，利益也更易受侵害。越來越多的國家和地區意識到保護金融消費者最根本的途徑是制度和法律規范的制約，以政府為主導鍛造一張嚴密的金融消費者權益保護網。而在法理層面，關于金融消費者的權益保護卻是個跨學科的命題，需多方論證。

一、社會義務本位理論

資本主義發展至19世紀，頻頻發生的經濟危機暴露出許多制度缺陷。實證哲學由于其關注當下、關注現實和對資本主義歷史發展的不斷思考的特點，逐漸得到資本主義社會的青睞，成為主流哲學流派，并在此基礎上產生了社會法學派理論。社會法學派立足于對傳統資本主義的反思和修正。創始人孔德認為，資產階級革命時期提出的“自由”“平等”“博愛”等原則都是形而上學的教條，本質是無政府主義，忽視社會秩序，以此批判資本主義社會初期提出的一些權利理念。并進一步指出人類社會是一個大的群體，個體之間的關系是相互的，而非單一付出或者索取。只有依靠相互幫助和相互依賴，才能使得人類社會永續發展，并且維持人們之間穩定的社會關系。在這個理論指導下，社會成員在社會中生存和發展都必然承擔著一定的社會義務。于是，社會的權利義務觀念開始呈現出“個人權利本位”向“社會義務本位”的轉換趨向。社會法學派認為權利與義務應該是并存的，任何的社會公民，在享有個人權利的同時都必須履行與之相應的義務。之后的社會法學派理論學者更重視社利益，擴大社會協調的功能，資本主義傳統的“個人本位”開始讓位于“社會本位”。這一時期，資本主義國家在制定法律時最根本的出發點和立足點是基于社會利益的實現。法律對于內容和實質平等的重視上升到了前所未有的高度，對于法律義務的承擔也非一概而論，而是以個人的承受能力作為標準[1]。

關注弱勢群體需求和保護弱勢群體利益，這是社會法產生和發展的宗旨。近代資本主義社會對于弱勢群體人權的實現正是社會法理論在現實中的重要體現。在人權體系中，生存權和發展權是首要權利，也是弱勢群體利益的根本所在。因此，在社會法系統當中既有保障勞動者權益的勞動法，也有為公民基本生活水平兜底的社會保障法。消費者在經濟生活中的弱勢地位契合了社會法學派傾斜保護弱勢群體的核心理念，而金融消費者在金融交易中的弱勢地位更加顯而易見。

二、消費者理論

古典經濟自由主義認為，公民有自由追求經濟利益、從事經濟活動的權利[2]。以此為理論基礎，亞當?斯密在其代表性著作《國富論》提出：“生產的唯一目標是消費，只有在消費者利益得到滿足的情況下才得以考慮生產者的利益?！标U釋了“消費者”論。“消費者”論類似或者接近于今天社會上的“消費者就是上帝”的觀點，即消費者的需求是市場的唯一指揮棒，生產者生產何種產品，產品數量如何皆取決于消費者的好惡。市場經濟中，激發市場潛能最大化的手段唯有生產者之間的自由競爭。企業只有根據消費者意愿進行生產，才能獲得最大利潤。在此基礎上，經濟學家提出了“消費者”思想，“消費者”思想反映了市場經濟中消費決定市場、消費者控制經濟的功能。然而，在利益導向的市場經濟中，消費者與生產者是完全不同的利益集團，之間存在利益沖突在所難免。“消費者”思想毫無疑問對近代法律體系的形成產生了直接的影響，但仍然缺乏具體的法律規范或法律條文真正地實現消費者在消費領域的。

對于金融消費者的保護，仍然是賦予市場較大的自我調節的權利，以期通過市場自身的活動維護金融消費者的利益。因此，在金融交易和金融服務中，政府并不主動干預各類金融消費糾紛，而是寄希望于市場自律，盡管金融消費者權益受侵害事件頻繁發生。此一階段的各國政府秉承“管得越少的政府就是好政府”，只是被動地扮演“看門者”抑或“守夜人”角色。隨著金融業的蓬勃發展，資本主義各國都先后進行了金融改革，在繼續強調市場自律的同時，引入了較為寬松的金融監管以加強金融消費者保護，金融交易更為活躍，金融消費者這一群體的數量也在不斷地增大。但是，由于金融交易的復雜性和金融產品以及金融服務的專業和抽象，金融領域消費者的弱勢地位凸顯出來。與此同時，追求利潤最大化卻是金融機構持之以恒的追求，為了實現這一目標，不法行為時有發生。20世紀20年代末一場遍及資本主義世界的破壞力極強的經濟危機給資本主義各國政府敲響了警鐘，“市場神話”成為歷史。隨之而來的“市場失靈”一詞不再只是停留在理論層面為專家學者所討論，也成為各國政府亟待解決的重大問題。

為此，金融消費者保護監管首先確定消費者基本權利向金融領域的延伸，通過監管改進現有的金融秩序，克服金融行業的信息不對稱局面，改變消費者和金融機構的失衡狀態，形成有利于消費者的金融各項制度以保證消費者的利益。

三、政府適當干預理論

20世紀全球范圍內的數次經濟危機，以及2008年的次貸危機都充分證明，金融消費者在金融市場中根本無力與金融機構抗衡，二者力量對比懸殊。金融機構具有天然的趨利避害的性質，基于利益最大化的滿足不惜侵害消費者權益，兩者之間的矛盾與沖突尖銳化。因此，一味地主張經濟自由主義是不現實的。美國著名經濟學家斯蒂格利茨認為，政府干預的主要作用是彌補市場失靈。

而且，市場失靈證明了金融監管對于消費者權益保護非常之必要，金融行業的負外部性從正面論證了金融監管對金融消費者保護的必要性和重要性。金融市場的“蝴蝶效應”會嚴重消解金融消費者對金融市場的信心，引發金融市場的動蕩，進而導致一國金融災難。同時，信息不對稱體現在金融行業尤為明顯。一方面，消費者無法準確評估金融機構的風險；另一方面，由于普通消費者缺乏金融商品的了解，一般不會自覺地為此耗費大量的時間和金錢。而又源于追逐利益最大化的本性，人們往往傾向于購買那些回報率較高的產品。金融機構常常利用消費者較高預期，去設計一些高回報產品提供給消費者，實際上高風險與高回報相伴相生。而金融機構為了拓展經營，在產品宣傳時，會一味地強調高回報，對于風險選擇性忽略或者只字不提。金融市場上的信息不對稱最終導致了道德風險，使整個金融市場處在一個不穩定的狀態之中。斯蒂格利茨的理論又給予我們啟示，信息不對稱不可避免，監管對于金融消費者保護來說仍存在著一定的局限性。在開展金融監管以對金融消費者進行保護時，必須要考慮到保護的成本，即把握監管的度。適度是監管干預應該遵守的重要原則，還要確保監管干預與市場自身調節的協調。

因此，只有以社會公共利益為立法標準和價值導向的經濟法，才能在面對金融消費者保護問題時兩者兼顧。

四、“雙峰”（Twin Peaks）理論

20世紀90年代末，資本主義各國金融監管體制的設和改造中都體現了對金融消費者的保護。英國經濟學家Michael Taylor提出了在法學和經濟學領域廣為人知的“雙峰”（Twin Peaks）理論。該理論指出，金融監管是保障一國金融穩定發展和保護金融消費者的重要制度設計。也就是說，金融監管的目標除了一直以來各國所堅持的審慎監管外，還理所應當增加保護金融消費者權益的監管。這兩個目標不是附屬關系，而應該是并列存在。審慎監管的預防作用主要體現在通過嚴格系統的監管維護金融機構的穩健經營和金融體系的穩定，進而實現一國或一地區金融市場的可持續發展；保護消費者權利的監管是借助審慎監管，實現金融消費者在金融市場的公平對待[3]。這一理念了原有的金融消費者保護只是金融市場穩定這一金融監管目標的附隨目標，二者首次被看作是同等重要的。這種模式在次貸危機發生之前并沒有受到足夠的重視，發達國家中只有澳大利亞和荷蘭采用，西班牙、法國和加拿大也有類似的模式。而在英、美兩個國際金融中心基于多方面的原因并未獲得認可。然而，次貸危機的發生，給了英、美兩國一個非常深刻的教訓。兩國政府普遍反思認為英、美兩國所面臨的沖擊與其金融監管模式的不足有很大的關系。而澳大利亞受到的沖擊較少，其應對次貸危機的成功表明“其監管體制更為健康”[4]，也進一步驗證了“雙峰監管”的有效性。近些年來的各國金融體制改革，也充分地顯示出了這一改革發展趨勢。

綜上，社會義務本位理論、消費者理論、政府適當干預理論、“雙峰”理論為金融消費者權益保護提供了充實的法理基礎，而當下我們需要的就是在現實中將金融消費者權益保護轉化為具體的法律規范和制度保障，為金融消費者提供可靠有效的保護。

參考文獻：

[1] 張乃根.西方哲學史[M].北京：中國政法大學出版社，1997.

篇（10）

健全的內部控制體系是金融機構防范風險的關鍵之一，按照什么樣的原則來建立內部控制機制，是關系到內部控制能否真正發揮控制作用的關鍵。一般來說，金融機構應當按照下列原則來建立內部控制機制：

有效性原則。要使內部機制充分發揮控制作用，在各部門和各崗位得到貫徹實施，其所建立的內部控制制度必須具有有效性，即各種內控制度應當具有高度的權威性，要真正成為所有員工嚴格遵守的行動指南。此外，執行內控制度不能存在任何例外。任何人（包括董事長、總經理）不得擁有超越或違反制度的權力。

審慎性原則。內部控制的核心是有效防范各種風險，為了使各種風險控制在許可的范圍之內，建立內部控制必須以審慎經營為出發點，要充分考慮到業務過程中各個環節可能存在的風險和容易發生的問題，設立適當的操作程序和控制步驟來避免和減少風險，并且設定在風險發生時要采取哪些措施來進行補救。審慎性原則是建立內部控制的最重要原則。

全面性原則。內控機制必須全面、完整，覆蓋到各個業務環節和業務部門，不能留有任何死角和空白點。如果在業務過程中，有一個環節失控，即使其他各個環節控制再好，也有可能導致風險的發生。因此，只有堅持全面性原則，才能使內部控制完全發揮作用。

獨立性原則。內部控制滲透到業務過程的各個環節，它控制的是整個經營過程，因此，與其密不可分。從整個業務過程來看，各個環節都是整個業務的一部分，它們之間在操作上有連續性；從控制上來看，各個環節的操作又是相對獨立的，它們之間是相互核查、相互控制的關系。因此，在建立業務過程內部控制時，要保持各個環節的相對獨立性，即堅持獨立性原則。同時，內部控制作為一個獨立的體系，必須獨立于其所控制的業務操作系統，直接的操作人員和直接的控制人員必須適當分開，并向不同管理人員負責，在存在管理人員職責交叉的情況下，要為負責控制的人員提供一條向最高管理層直接匯報的渠道。

及時性原則。是指內部控制的建立和改善要跟上業務和形勢發展的需要。開設新的業務機構和開辦新的業務種類，必須樹立“內控先行”的思想，首先建章立制，采取有效的控制措施，即使在金融創新的領域，也不能因為法律沒有規定或監管當局沒有要求而不采取必要的控制制度，要根據形勢發展的需要和業務變化的新特點，適時進行修訂，保證不落后于形勢。

二、巴塞爾核心監管原則的內控規定

巴塞爾委員會近若干年的幾乎所有文件，都貫穿了加強銀行內部控制的精神。

1998年1月，巴塞爾委員會在吸取各成員國經驗和其早期出版物所確定的原則的基礎上，針對銀行失敗的教訓，頒發了一份旨在適用于銀行一切表內外業務的《內部控制系統評估框架（征求意見稿）》。它“描述了一個健全的內部控制系統和各基本要素，提出了若干原則供監管當局用于評價銀行的內部控制系統?！逼浜诵膬热葜饕w現在三個方面：

一、內部控制活動應成為銀行日常經營必不可少的一部分。高級管理層必須建立適當的控制結構以確保內部控制有效，對各個業務面的控制活動予以規定。包括對不同部門適當的業務控制，對實物控制，定期檢查遵守風險限額的情況，審批和授權制度。復核和對賬制度。高級管理層在任何階段都必須確保銀行的所有領域遵守了事先制定的政策和規程。同時高級管理層應確保職責適當分離，職員不被委任相互沖突的職責。對可能產生利益沖突的各個方面，應加以識別，設法改善，并密切監視。

二、內部控制的實施操作狀況應該始終得到有效地監督。高級管理層應不間斷地監視銀行內部控制的整體效果。對關鍵風險進行監控應是銀行日常經營的一部分，包括按要求進行單獨評估。應由經適當訓練、有能力的職員對內部控制系統進行有效、全面的內部審計。內部審計部門，作為對內部控制系統進行監督的一部分，應直接向董事會或它的審計委員會以及高層管理人員報告。內部控制的缺陷一經查出，應及時向適當的管理層報告，并應立即得到解決。重大的內部控制缺陷應向高級管理層和董事會報告。

三、金融監管當局應適時對內部控制系統作出客觀地評價。金融監管機構應要求所有銀行，無論規模大小，都擁有有效的內部控制系統，此系統應與其表內表外業務的性質、復雜程度以及風險相一致，并反映銀行環境和狀況的變化。如果監管機構認定銀行的內部控制系統不充分（如未能符合本文件所包括的所有原則），即應對該銀行采取措施，以保證內部控制系統及時得到改善。

三、德國典型全能銀行制下的內控制度

在戰后歐洲的金融發展中，德國堪稱穩健發展的典范，而德國的金融監管更是獨領。其金融監管最主要的特點，主要表現在兩個方面：

一、分工明確。互相協作的金融監管組織體系。德國的銀行業雖然實行全能銀行制，銀行除了經營傳統的業務外，還兼營保險、證券、投資等其他非銀行業務。然而，銀行的兼營業務與銀行業務是分開進行單獨核算的，所以政府對其監管也分別由不同的部門進行。如對保險業和證券業的日常監管，由聯邦保險監管局和聯邦證券監管委員會來實行，而聯邦金融監管局，則負責對銀行和其他非銀行金融機構（保險、證券除外）實施監管。它們均隸屬于財政部。此外，德意志聯邦銀行〔中央銀行）、州中央銀行協助聯邦金融監管局實行業管。聯邦金融監管局、聯邦保險監管局、聯邦證券監管委員會和中央銀行既明確分工，又互相配合，構成了德國完備和多層次的金融監管體系。

二、健全完善的金融機構內部控制制度。長期以來，德國非常重視銀行內控機制的建立，為了防范經營風險，各銀行均都建立健全了內部控制體系和有關制度，主要是建立內都市計機構、風險管理機構和證券監管機構。

1、內部審計機構。各銀行一般均沒有內部審計部，通過內部稽核。及時發現問題。銀行所有權人可以監督經理人，以此實施有效的監管，防范經營風險。

2、風險管理機構。銀行建立了一套有效的風險管理機制，銀行董事會、市場風險管理部、各業務部門、審計部門都分別對風險負有明確的職責。董事長負責整個銀行的風險管理，確定風險及其上限。銀行每天通過數學計算的方法確定風險的大小，如超過了規定的風險上限，董事會將馬上采取措施降低風險。

市場風險管理都是銀行專門負責風險管理的職能部門，負責制定衡量市場風險的指標，對各業務部門進行檢查、監督，隨時提供風險信息。同時，建立一些數學模型來預測和計算風險。通過進行量的分析到質的定性，提出降低風險的措施，及時向董事會報告。各業務部門要預測本部門業務范圍內的風險上限，定時進行檢查，發現風險及時采取措施，并向風險管理部報告。內部審計部門則通過每天計算風險情況。對當時風險所處的狀態報告有關部門和董事會。

3、證券監察部。德國1995年實施《證券交易法》，并成立了聯邦證券監管委員會。為了配合實施《證券交易法》和聯邦證券監管委員會的有效監管，各銀行都依法成立了證券監察部，具體負責對本銀行證券經營業務活動的監督。

德國金融監管在內部控制上最突出的特點是“四只眼原則”（也稱雙人原則）。也就是業務交叉核對，資產雙重控制和雙人簽字。在德國聯邦金融監管局頒布的《對經營金融交易的信用機構業務管理的基本要求》中“，詳盡地層示了這種”分而治之“的原則。在《基本要求》關于操作程序的監督與牽制中規定：各項交易活動必須有明確的職能分工，包括四個層次：一是一線交易，二是后線結算，三是會計審核，四是監控。最低要求是一線交易與其它職能部門要分開，即使是交易管理人員也必須遵守這個原則。在一個職能部門中，相關但不同的工作要有不同的人員做，以確保相互的業務監督牽制。使用自動數據處理系統時，要有相應的程序來保證實施監督數據處理系統中輸入人員要與交易、后線結算分開，會計審核要與業務監控人員分開。任何數據內容的修改，由處理系統自動記錄在案。為控制與交易業務相關的風險，每個業務部門必須建立一個用于測量和監控風險頭寸和分析潛在虧損風險大小并對其進行控制和管理的系統。風險控制人員要與一線交易人員分開，頭寸權限由管理人員授予，交易產生的風險要及時得到監控，要有一名管理人員專門負責風險控制和管理工具，并且他本人不介入每天的前線交易。

四、美國分業監管下的內控制度

美國聯邦儲備體系十分注重銀行業的內部控制工作，其對內部控制定義為：內部控制是組織計劃和在業務中采用所有協調方法和手段，旨在保證資產的安全、檢查其會計資料的精確性和可靠性、提高經營效率、喜勵堅持既定的管理政策。這一定義大大擴展了為部控制的范疇，它把內部控制的職能延伸到與會計和財務部門直接或間接相關的職能中。其內部控制不僅僅是對人員、風險、從業范圍、制度和工作程序的監督管理，而且是一個包含了預算控制、標準成本、定期經營報告、統計分析等在內的內部控制與稽核相統一的系統。因此，銀行稽核取能的發揮是評價其內部控制系統的重要尺度。

1993年5月11日，聯邦存款保險公司董事會批準了執行“1991聯邦存款保險公司改進法”第十二條中的內容。要求銀行就其內部控制和守法情況以及經稽核過的財務報表檔案向聯邦存款保險公司和聯儲等管理機構報告，這些銀行應設立由獨立的外部董事組成的稽核委員會。大銀行和稽核委員會中至少有兩名成員要具備商業和金融方面的管理經驗，并且這些成員不能是該銀行大客戶中的雇主或雇員。

美聯儲要求銀行內部的稽核審計人員負責監督銀行在會計、經營和管理等方面是否健全和適當，以確保這些方面都正常運轉，使銀行資產免遭損失；同時，內部稽核還負有幫助制定新的政策和程序的義務，還應督促銀行遵守法律法規，對現行的監控政策及程序有效性作出評價。為達到這一要求，美聯儲對銀行內部稽核進行檢查時。著重從內部稽核的獨立性，內部稽核員是否稱職、內部稽核的充足性和有效性幾個方面入手，強化了內部稽核的功能。從其工作程序、業績，尤其是專業人員素質這些非常細致入微的指標檢查中，促進了銀行業極其重視風險的內部控制，因為，一旦美聯儲認為某銀行內部稽核報告不可信，那么，該銀行的內部稽核工作在聯儲的綜合評級中將處于極低等級，這對該銀行的經營發展來說是非常不利的，因此，迫使銀行重視內部控制，由此來實現金融監管的精神實質，把風險扼殺在萌芽狀態。

五、我國銀行建立內控制度的基本要求

從我國目前銀行業內部控制的現狀來看，筆者認為應在內部控制制度的確立上體現這樣幾個方面的內容：

（一）健全內部控制管理制度，創造良好的內部控制環境，實施內部控制，首先必須在制度上有保障，各專業銀行、商業銀行應結合自己的營業特點，在各個崗位、各個部門、各個環節上建立嚴格而具體的內部按制制度，做到有法可依，有章可循。同時，由于金融機構的工作特點建立部門之間，崗位之間的相互核查制度也應構成內部控制制度的一個重要組成部分。因為每一環節在完成自身業務的同時，也是在進行對上一環節的檢查，這樣可以減少工作差錯，防弊堵漏，及時糾正錯誤。

篇（11）

中圖分類號：F830.31 文獻標識碼：B 文章編號：1674-0017-2012（11）-0039-04

一、金融創新與創新風險

金融創新在過去幾個世紀經濟領域一直是一個關鍵、持續的重要組成部分，特別是在20世紀60年代之后，隨著市場一體化的發展和技術的成熟，金融創新層出不窮，許多新形式的金融衍生品、另類風險轉移產品、交易所買賣基金、變種免稅股票融資等金融產品得以出現，金融創新帶來的不僅是金融領域產品規模和種類的變化，而且包含金融監管與金融制度相互博弈，這在動態改變了金融系統的結構和功能，對經濟增長產生重要的影響。然而，金融創新并沒有像所期望的那樣一直能夠促進經濟的持續增長，反而，金融創新產品在促進經濟金融快速發展的同時，也不斷積累了新的風險，一定程度上可能成為誘發金融危機和經濟危機的隱患。

特別是在美國次債危機爆發之后，引起了眾多學者對金融創新的激烈討論，甚至有些學者認為，金融創新是引發全球經濟危機的根源。這種觀點擁有眾多的支持者，在2008年的金融危機中，許多創新性金融產品和創新性金融機構一度擴大了金融的杠桿效應，放大了經濟的需求和供給的錯位，導致經濟危機的爆發。然而令人不解的是，曾被視為是新經濟增長源泉的創新（熊彼特，1939），應用到了金融領域，怎么沒有發揮創新應有的作用，反而抑制了阻礙了經濟的增長，導致全球經濟風險的增加。這需要重新認識金融創新與金融風險之間的關系。

對于金融創新內涵的理解，學者們的意見并不一致。沿著創新大師熊彼特的思路，金融創新是指金融當局或金融機構為更好地實現金融資產的流動性、安全性和盈利性的目標，利用新的觀念、新的技術、新的管理方法或新的組織形式，來改變金融體系中基本要素的搭配和組合，推出新的工具、新的機構、新的市場、新的制度，創造和組合一個新的高效率的資金運營方式或營運體系的過程。金融創新不僅包含了金融工具的創新，而且包含金融制度的創新。一些學者把金融創新看成是一個動態的過程，他們認為金融創新是指政府或金融組織為適應不斷變化的外部經濟環境和融資過程中的內部矛盾運動，防止或轉移經營風險和降低成本，為更好地實現流動性、安全性、盈利性目標而逐步改變金融中介功能，創新或組合一個新的高效率的資金營運體系的創造性過程。

至于風險，一直被視為金融的基本特征。在經典理論看來，金融行業就是經營風險的行業，他們通過各種方式，把投資人的錢集聚起來，通過特定的風險收益策略，投向眾多資金的需求者，整個過程就是對風險和收益管理過程。對于金融創新而言，既然是金融，不僅帶有基本的金融風險特征，而且帶有創新的特點。但是往往人們只是關注到了金融的創新特征，忽視了金融創新的風險內涵。

因此，從這個角度來看，金融創新帶來的不僅是創新的產品，而且還有產品的風險，只有當對風險進行有效的控制和監管的時候，金融創新才能發揮經濟創新的作用，改善金融環境，提高金融效率，提高金融對資源配置的作用，促進經濟增長。如果不能對金融創新所帶來的風險進行很好的控制和監管，那么金融創新所帶來的風險將突破原有的監管框架，通過杠桿效應不斷擴大，將成為經濟增長的隱患。

這對金融創新帶來的負面作用進行了較好的解釋，比較而言，人們更關心金融創新的風險來源如何，在不同的情況下應該如何進行金融創新和風險管理，這既要使得金融創新能夠為金融抑制環境下的經濟提供金融支持，又能較好地控制金融風險，防止金融危機的出現。特別是在目前全球經濟收縮、資本回流、外部沖擊不斷的情況下，中國如何在金融創新和金融風險之間進行權衡，成為保持經濟穩定增長的重要因素。

二、外部沖擊與金融創新

與經典的熊彼特式創新相比，金融創新除了具備一般創新的特點外，還具有許多不同的特征。這主要是反映在金融創新的動因上面，Peter Tufano（2003）對金融創新的產生原因進行了歸納和分納，他把金融創新的動力來源歸因為六類，分別是：內在的市場不完全競爭機制，固有的人與信息不對稱狀況，交易、搜索、市場成本，全球化風險與技術沖擊。辛基（Sinkey，1992）提出了一個TRICK的金融創新模型，在他看來，金融創新等于TRICK加上理性的自利，而TRICK則是指技術（Technology）、監管調整（Reregulation）、利率風險（Interest-rate risk）、消費者（Customers）和資本充足狀況（Capital adequacy）。并且，辛基認為，不能孤立TRICK的各組成部分，因為它他是互相影響的。

這兩種經典的金融創新原因論從不同的角度解釋了金融創新的動因，盡管他們的出發點不同，但是他們的分析中實際上包含了兩種典型的動力，即作為私利企業的固有的創新動力和作為金融企業的外部調整創新動力。如表1所示，作為第一種創新動力，和一般的非金融企業沒有什區別，是一個企業實現盈利、滿足股東財富最大化的原始沖動，它通過熊彼特所描述的五種創新途徑實現企業規模的擴張和盈利能力的提升。更重要的是第二種創新動力，它區別于一般的非金融企業的創新，是金融企業特有的創新來源，這種來源是基于金融環境變化之后，企業對外部環境進行的適應性調整，環境變化包括金融規制的變化、金融市場和金融政策的變化，這才是金融創新的特有動力來源。

除了金融機構存在金融創新的動力外，環境變化帶來的外部沖擊是影響金融創新的重要因素。所謂的外部沖擊是指影響當前金融市場均衡的外部因素，包括經濟沖擊和技術沖擊。經濟沖擊較為復雜，包括外部市場的變化、貨幣政策的變化和全球一體化下貿易制度和國際金融環境的變化；技術沖擊相對來講較為明確，主要是指技術變化對企業創新行業的影響。不論是經濟沖擊，還是技術沖擊，都將改變金融市場的均衡狀態，從而激發金融機構創新的動力。

值得關注的是，與金融企業內部的創新沖動相比，外部沖擊更能刺激金融企業進行創新。西爾伯（Silber，1975）對1850～1974年間金融產業推出的25種創新進行研究，發現有80%左右的金融創新行業是因為金融管制帶來的外部沖擊引起的。隨后西爾伯對1970～1982年間的金融創新進行了分析，得出了幾乎一致的結果。八十年代后期，隨著全球一體化進程的加快，全球各國之間的金融聯系和經濟聯系更加緊密，金融市場價格變動更具有傳染性，這進一步使得金融行業和金融市場的外部沖擊增強，加大了金融創新行業的產生。

許多金融創新工具的說明了外部沖擊對金融創新的促進作用。例如在20世紀60年代，美國短期國庫券的利率一直低于5%，但是在70至80年代上升到7%至15%。短期利率的上升造成了長期證券和不動產投資的收益率下降，而劇烈的利率波動又會導致巨額投資的溢價或資本損失，為避免通脹和利率變動對投資收益和債務負擔的影響，金融機構進行創新，開發出新的債務工具，如可變利率存單、遠期交易和套期保值等等，這對金融市場產生了重大的影響，被視為金融領域非常重要的創新行業。

三、金融創新的風險監管

風險是金融的基本特征，金融在發展的過程中也是與風險相伴而行。對于金融企業而言，控制金融風險是保證企業獲利的前提，在保證收益的同時，使風險最小化。在經典的微觀金融理論中，無論是資本資產定價模型，還是資產組合理論，已經假設系統性風險無法避免，企業所要戰勝的只是非系統風險，在這種情況下，金融企業本身很難會捕捉系統性風向的變動，而且在集體行動的邏輯下，金融市場的風險就會逐步放大，政府主管部門有必要對金融進行風險監管。

從金融發展的歷史來看，金融市場與金融機構的發展一直伴隨著金融監管的發展，金融市場與金融監管一直在交替“斗爭”中前行。一般而言，金融市場的發展促進了金融產品的增加，金融產品的增加引發了政府主管部門的監管，而監管又將改變金融企業的外部環境，引發新的金融創新，在新的金融創新情況下會帶來更加嚴厲的監管，這形成了一個“創新-監管-再創新-再監管”的怪圈。

在這個過程中，如果金融創新的風險得到控制，那么將不會產生較大的危機，如果不能覺察和捕捉到金融創新的風險，那么這樣的風險將會累計和放大，在當前杠桿和更度復雜的金融工具迅速發展的情況下，有可能成為泡沫，一旦泡沫破裂將會發生嚴重的金融危機。2008年全球金融危機之后，學者們對以往的金融監管理論研究內容進行反思，他們認為在以往的監管理論中，存在著監管漏洞、監管不力、監管方法技術缺陷有待進一步提高等。如Baily等（2008）、Goldstein和Morris（2008）等研究認為金融監管體系不健全是引發當前美國金融危機的主要原因之一，Hoenig，Thomas（2008）也意識到混業經營機制隱藏了金融創新的風險。

這些觀點在指明監管失敗原因的同時，并沒意識到金融創新帶來的風險，或者即使意識到金融創新帶來的風險，但是缺乏針對創新實施專門的監管措施。對于這個問題，可能存在著如下幾個原因。一是金融創新的績效特征。一般認為創新是正向的，創新會給企業帶來正的收益，但是往往忽略了創新存在著成本和風險。在現代管理理論中，學者們創新的成本是阻礙創新的重要因素，而對企業創新風險的防范是對創新管理的重要途徑。這些問題在金融創新的過程中，會因為金融風險的因素更加突出。二是創新風險的時間特征。既然是創新產品，就意味著產品的形式的結構與傳統產品有較大的不同，對于金融創新產品而言，因為金融產品的形式、結構、收益率發生了變化，其風險特征難以被監管者所觀察，金融創新產品風險的暴露，需要創新產品推向市場之后才會顯現，這就意味著金融風險監管存在著滯后。三是金融創新風險的應對措施。八十年代后期，金融創新有了新的變化，金融創新產品更加復雜，其風險更加隱蔽，因此當風險爆發時，監管部門缺乏有效的政策工具應對金融風險的爆發。四是金融創新風險監管的成本。隨著金融創新及金融監管發展，監管成本的內容也在不斷變化發展，而監管收益也在監管目標實現的基礎上不斷擴大發展。但是監管成本的范圍存在較大爭議，監管成本的計量在實踐操作上也存在一定難度，而監管收益的范圍和計量在實踐中就更是一個難題。

實踐上來看，對金融創新風險的監管也成為金融危機之后金融改革的重中之中。2008年后，美國在監管改革中建立了多部門參加的聯合監管委員會，并賦予了美聯儲監管金融市場系統性風險的職責，推進金融創新產品的監管從局部性風險轉向監管金融市場系統性風險與局部性風險并重的轉變，尤其是關注系統性風險的監管。這時的監管既沒有采取簡單地禁止金融產品創新的禁止創新狀態或嚴格管制狀態，更沒有簡單地回歸到自由主義市場經濟的放任監管狀態，而是針對金融創新產品的市場發展規律與金融經濟的發展實際需求，從機制設計與完善角度推進金融創新產品風險的監管深化，目標仍然是促進金融產品的創新與發展。

四、外部沖擊下中國的金融創新和金融監管

我國目前仍是實行證券業、銀行業、保險業的分業監管模式與機制，在金融創新快速發展的趨勢下，不僅要完善建立健全金融產品創新的微觀監管機制，更要加強應對系統性風險的宏觀審慎監管。由于系統性金融風險不僅涉及到金融機構而且涉及到經濟社會的其他部門，因而需要加強對現有金融監管組織架構的改革。近年來，中國金融的改革步伐加快進行，隨著金融機構的壯大，金融市場也逐漸了發展起來，一些新的金融產品開始興起。

但是，中國在改革的過程中，對于金融的監管也存著不足，主要體現在以下幾個方面。一是從各監管部門的監管職責內容來分析，行政管制的內容較多，對金融產品創新約束較多。二是我國分業監管模式與機制造成了銀行、證券、保險業監管規則的不一致，不利于統一的金融產品創新市場的形成，也不利于金融風險的防范與控制。三是金融監管法律法規體系尚不健全，法律效力較高的基本法律初步形成，但一套完善的監管法規及監管規則體系尚未形成，金融產品的創新甚至造成金融監管法律法規的漏洞。

目前來看，全球經濟仍處于復蘇當中，外部形勢還不明朗，美國與歐洲的貨幣政策對中國造成了較大的沖擊，中國在外部面臨著人民幣升值的壓力，在內部面臨著通貨膨脹的風險，近兩年來的信貸收縮抑制了銀行等金融機構的業務發展沖動。在此情況下，一些新的金融創新逐漸興起，比如像銀行的資產業務、信托行業的房地產信托產品等等。這些業務的出現，一方面反映了銀行等金融機構為了規避中央銀行貨幣政策而進行的創新，另一方面也反映了抑制投資背后的需求。

在政府進行宏觀調控、貨幣信貸收縮的背景下，有必要加強對金融產品創新的監管。對金融創新進行監管，反映了對貨幣政策執行情況的落實，也是經濟政策有效性的保證。此外，更重要的是，對金融創新進行監管，反映了主管部門對風險的防范和控制，正如前文的論述，金融創新一旦出現問題，將會放大風險的作用，對經濟產生負向作用，因此加強金融創新監管具有重要性和緊迫性。

由此，加強金融創新的盡管，必須注重以下幾點：一是監管策略從事前向事后轉換。長期以來，我們監管比較注重金融創新的事前監管，即每次進行金融產品的創新，都需經過重重審批，才能推出新的金融產品，當金融產品推向金融市場后，則放松了對金融產品的監管，容易產生風險。二是監管要從分離轉向合作。我們的金融監管具有條條和框框的特點，幾大監管部門分別對相應的金融行業進行監管，同時由于地域之間的差別，容易形成地域分割和監管真空，因此必須加強監管部門之間的合作和聯系，共同監管金融產品的風險。三是監管要從被動轉向主動。美國的次債危機已經說明了被動的監管不能處理金融創新中存在的風險，等到風險釋放時，再進行監管已經為此過晚，因此對我們對金融創新的監管必須從被動轉向主動，當一種金融創新產品存在較大的風險時，不僅主動進行風險評估和壓力測試，而且要根據創新產品的風險特點，建立相應的預警體系。

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