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中圖分類號：F32 文獻標識碼：A 文章編號：1006-0278（2013）05-061—01

“農村集體經濟是指市場經濟體制改革以來，建立在農村土地集體所有制基礎上，通過股份合作制、農村合作社、農民經濟聯合體等多種形式為具體表現形式為載體的集體所有制的實現形式”。“農村集體經濟是促進農村經濟社會發展，實現村民共同富裕，推進社會主義新農村建設的重要舉措”。

一、牡丹江農村集體經濟存在的問題

牡丹江市總面積為4.06萬平方公里，其中耕地面積為61.36萬公頃，人口266.4萬人，其中農業人口118.1萬人，310508戶，全市共52個鄉鎮，874個行政村。，其中糧食作物面積53.2萬公頃，經濟作物播種面積9.9萬公頃。全市擁有171個綠色有機食品認證品牌，綠色有機食品種植面積380萬畝。農民專業合作社1133個。近年來，牡丹江發展農村集體經濟取得了一定成效，但從總體上和長遠發展上看，農村集體經濟發展仍存在如下問題：

（一）集體經濟規模普遍較小

由于在發展集體經濟的過程中難以得到資金、技術、人力及物力上的支持，影響了農民生產生活和村級組織的向心力和凝聚力，因而難以發展高質量大規模的集體經濟產業。一方面表現是入社會員人數較少，全市平均每個專業合作社只有105人左右。另一方面，從其經營產品銷售額上看，也顯得弱小。全市年交易額（量）在500萬以上的合作社只有40個，僅占合作社總數的3.5%。

（二）管理人員素質普遍較低

隨著城市經濟的快速發展以及城鄉收入差距的加大，大批有文化、懂技術、會經營的人才和農村青壯年勞動力都外出就學、當兵、務工創業等，留在家中的多是老人、婦女和兒童。導致農村集體經濟發展缺乏勞動力和高層次人才。據統計，2012年牡丹江市農民專業合作社經營管理者共有3500多人，其中大學（包括大專）以上文化程度10左右，高中或中專320人左右，初中3140人左右，小學及其以下的30人左右，分別占0.3%、9.1%、88.6%、2.3%，從統計情況看，初中以下文化程度的經營者占90%以上。

（三）農民集體經濟意識不強

雖然已經開展廣泛宣傳和示范引導，但還有不少農民合作意識依然不強，主要表現在以下幾個方面：一是思想不夠解放，循規蹈矩，自給自足小農意識強，缺少商品化和市場化的思想意識。二是家庭承包制施行后，農民的個體意識和主體意識得到強化，怕合作后失去即得的個人利益，受約束。

（四）發展不平衡

受管理水平、區位優勢、基礎條件等主客觀因素的影響，全市農村集體經濟發展不平衡。特別是在偏遠地區和經濟欠發達地區，負債村、空殼村、還普遍存在，“無錢辦事”的問題比較突出。加上農村基礎設施建設及公共服務需求不斷增強，甚至有一些村集體經濟組織負債經營。

二、發展牡丹江農村集體經濟的對策

（一）提高集體經濟規模

鼓勵龍頭企業、有競爭力的合作社發揮示范帶動作用，打破區域界限，按產業分類帶動不同類型的農村集體經濟組織。鼓勵同類農村集體經濟組織之間的聯合，實現資源優化配置，擴大優質集體經濟資源對農民的覆蓋面。

（二）強化人才支撐戰略

一是千方百計引進人才，特別是懂管理、會經營的技術人才和大學生。二是建立激勵機制，對回鄉創業的帶頭人、貢獻突出的各類人才給予表彰，發揮示范作用，以點帶面，鼓勵各類人才回鄉創業。三是開展有效的教育與培訓，按照缺什么補什么的原則，采取“走出去、請進來”等方式為村干部和農民開拓眼界、提高素質和能力搭建平臺。

（三）加強農民思想引導

一是加大宣傳，營造積極的輿論環境，轉變農民老思想、舊觀念，引導更多的農民解放思想。二是加強集體經濟的民主管理，特別是財務、分配公開透明，保證農民的知情權和監督權。

（四）拓展集體經濟新增長點

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農村集體資產管理主要包含資源性資產和非資源性資產兩大類。農村地區資源性資產占絕大部分，主要包括耕地、山、泉、河流等，其中耕地包含家庭承包耕地、專業承包耕地、未發包耕地、廢棄項目占地及坡地等。對農村地區資產的有效管理及高質量利用是發展農村經濟的重要推動力量，也是管理農村地區的基礎。社會及時代的進步要求必須更高質量地開發與利用農村資源，但當前仍存在土地產權界限不明晰、經營規模不斷減少、監管不到位、資源閑置、資源爭議等問題[1]。文章以此為切入點，針對如何有效加強農村資產管理和資源利用展開討論。

1農村資產資源管理存在的問題

1.1資產管理存在的問題

1.1.1制度層面當前農村資產管理在制度層面存在疏漏，部分農村資產存在浪費現象。科學且高效的管理制度是集體資產有效管理的基礎，但根據當前集體資產管理狀態而言，需要不斷完善具有約束性的管理制度。不少地方存在資產所有權爭議及使用權爭議，農村建設受到阻礙[2]。此外，一些農村資產當前處于閑置狀態，此類資源持續浪費，必須依靠健全的資產管理制度對閑置資產的歸屬問題進行決斷，終止農民間不必要的矛盾，為構建和諧農村打下基礎。1.1.2人員層面當前農村資產管理人員的專業技能及專業知識欠缺，且專業人員不足，導致管理落后，缺乏先進的管理經驗及高效的管理措施。當前資產管理中相關管理人員和很多農民對農村資產管理缺乏長遠性認知，更注重當下的利益，部分管理者往往陷入短期利益中，在對資源儲備及資源利用進行判斷時更傾向于短期收益投資，缺乏長期管理的認知[3]。資產管理人員在技能及專業知識方面的欠缺，導致各項資產管理決斷仍處于基礎階段，無法對農村資產作出深層次管理，缺乏長遠眼光，農村資產無法創造更高的價值。1.1.3管理層面管理層面的問題主要體現在農村資產底數不清、部分資產嚴重流失，這與長期以來農村資產管理的權限、職責劃分不清有關[4]。少數村干部用集體資產購入電視、電腦等設備，但在離任后并未將此類資產交出，導致日后清算時出現死賬、壞賬，賬面資產臃腫嚴重；不少資產已無法正常使用，甚至損毀或丟失，但仍未履行報廢手續，在資產資金管理及賬目管理方面出現底數不清、賬實不符、資產數額偏大等情況。

1.2資源管理存在的問題

許多農村廢棄項目占地未有效利用。自2001年起，我國為優化農村教育資源配置，全面提升中小學教育投資效益和教育質量，摒棄了傳統“村村辦學”的方式，對鄰近學校進行資源合并，雖改變了許多農村小學班級僅個位數學生的狀況，但使農村小學教育用地閑置、疏于管理，很多地方學校成為了農民的私人“曬谷場”。還有很多農村為響應上級要求，鼓勵農業項目開發，鼓勵有志青年、愛鄉人士回村投資，形成了無承包期限、無上交義務、無承包合同的“三無”土地專業承包格局，甚至由于農村地區回村辦企人士本身與村委會關系交織較深，難以形成制度化管理。1.2.1利用層面相比城市地區，農村地區的土地資源更豐富，但此類資源并未得到充分利用，部分土地資源閑置。除土地資源外，勞動力資源也是當前農村資源中的重要組成部分。隨著經濟的快速發展，不少農村居民進城務工，雖滿足了城市勞動力需求，但農村地區的建設卻逐漸放緩[5]。農村地區有大量的土地資源，但缺乏足夠的人力資源充分利用土地資源，導致資源浪費。1.2.2監管層面當前對農村資源的監管仍存在疏漏，無法全方位、高質量地監控資源收入。例如上報土地面積時，通常由村級政府根據之前的土地面積進行上報，但對于坑塘、草泊等新增且未納入計算面積的土地未如實上報，而是由村干部自行掌控，久而久之便形成了土地資源統計漏洞[6]。上述資源發包大多為村集體自行組織，獲得的資金收入不在資金監管中，而是進入了部分利益獲取者的個人賬戶。1.2.3合同層面當前土地資源管理仍存在發包合同不合法的情況，隨著我國家庭聯產承包制的實施范圍不斷擴大，在土地承包政策30年不變的政策要求下，部分村級干部在資源管理過程中為謀私利，私自簽訂承包合同，且大多為長期合同，例如70年合同甚至百年合同。這種發包合同并不合法，不僅損害了村集體利益，還可能出現歷史遺留問題，使村集體上訪事件頻發。

2造成農村資產資源管理問題的原因

2.1思想因素

思想因素主要體現在管理者思想偏差、對資產資源的重視度不足。不少村干部在管理農村資產和資源上更傾向于形式管理，缺乏長遠考慮，在短期利益的驅使下忽視了對各類資源的長遠利用[7]。雖然上級已提出了明確要求及相關規定，但思想上的偏差及對資產資源重視程度不足導致實際操作時仍無法合理且長遠地利用資源。自農村聯產承包責任制實施起，集體資產逐漸減少，而且由于傳統觀念的限制，無法高質量利用自然資源優勢及已擁有的土地資產。因缺乏創新精神，農村經濟發展緩慢，相比資金管理而言，資產管理和資源管理更困難，也更容易被忽視。

2.2監督因素

監督的疏漏是造成部分農村資源資產無法被有效統一管理的重要因素。農村地區集體資產屬于共同財產，是農民辛苦的成果，但一些地方卻缺乏固定的臺賬記錄，在資源管理方面缺乏有效憑證，無法及時反映資源變動狀況及資產實際情況[8]。管理制度疏漏導致部分資產被無償占有，在利益驅使下部分干部任人唯親，擅自出借集體資產，損害了群眾利益。例如在出租廠房、魚塘之類的資產或資源時，由于后期監管不當、合同不完善、連帶關系等因素，監管過程中出現“真空”，導致承租方經營粗放化，無法有效保護資產，甚至在眼前利益驅使下破壞、侵占集體資源資產，對農村的可持續發展產生不利影響。

2.3管理因素

當前農村資產管理的公開度及透明度較低，在日常管理中，資源及資產登記并未向村民有效公布，民主理財小組被架空。有限的公開程度及部分農民文化水平限制導致管理不透明。當前我國財政部門在財政制度公開的內容及程序等方面出臺了政策，但在實際實施中由于管理不透明使其無法完全落實[9]。

2.4執行因素

農村地區的資產資源管理效果很大程度與執行力度相關。部分農村地區由于執行力度不足，導致較多資源浪費。例如村民隨意建房，對村民宅基地的發放及審批存在較大主觀性，村干部的權力過大導致占用耕地的現象屢禁不止。一些鄉鎮為了經濟發展隨意規劃土地資源用于鄉鎮企業建設，這種零星規劃使土地資源利用率明顯降低，部分企業甚至在倒閉后仍占用土地資源，造成土地荒廢[10]。國家擁有土地產權，擁有土地征用及售賣的權利，但發放補償款涉及的各利益方會使實際征用過程出現分配不合理情況，侵害農民承包權益。

3農村資產管理及資源利用改進策略

各級政府建設新農村、改變農村精神面貌的側重點需要逐步轉為強化農村的資產管理和資源利用，需要縣鄉地方政府幫助、指導農村開展職能管理，促進農村集體資源資產管理向更寬、更高、更新、更全的方向發展。

3.1樹立節約觀念

改革開放40多年來，我國的資源開發效果顯著，但農村地區人才匱乏、資源觀念滯后，難以適應科學發展觀的客觀要求。因此，落實節約優先的管理思路，成為梳理正確資源觀和資源管理的頭等大事，是使農村資源管理由外延粗放利用向內涵集約化利用轉變的前提條件。地方政府需要使農村地區管理人員認識到資源的稀缺性，從宣傳教育、法制建設、政績考核、財稅體系等多方面貫徹節約資源國策。同時還要控制資源利用總量，發揮規劃和計劃的引導作用，做好雙向調節，通過改變資源利用結構和調整產業結構，根據不同產業的特點和實際情況進行差別化管理。

3.2加強培訓，提升能力

農村各級政府及干部應重視對當前資源資產的合理管理及高質量利用，站在村民集體利益角度，端正思想，以長遠的眼光強化資源資產管理。加強宣傳“三資”管理，利用專欄、廣播等形式進行廣泛宣傳，同時開展業務培訓會、動員會等，使“三資”管理的重要性深入人心。在人員培訓方面可采用分級組織培訓的方式，避免走形式主義，村級會計人員、村干部應參加培訓，黨員代表、村民代表按一定人數比例參與會議及培訓，保障農民群眾的監督權、參與權、知情權，真正實現民主化管理。

3.3建立資產評估服務體系

對農村資產進行評估是推進資產管理的關鍵環節。農村地區的自然資產較為豐富，尤其是土地資產。價格是市場的靈魂，在土地資產管理方面必須形成有效的評估服務體系，正確認識農村土地資產的價值。在適應社會主義市場經濟體制的基礎上，對農村集體土地資產進行深化研究，形成合理的定價機制。當前我國缺乏農村土地價格評估專業人員及專業機構，在未來的土地資源管理中，必須重視該方面的人員培訓。針對當前集體土地資產管理中存在的服務體系薄弱、價格不合理、信息流通不暢等問題，需要在法律援助、資產評估、土地權屬登記等方面建立服務體系。通過合理定價充分體現土地的價值，優化農村土地資源配置。深化稅費改革和資源性產品價格改革，建立生態補償制度及資源有償使用制度，體現資源稀缺程度、市場供求情況、代償補償及生態價值。政府土地行政主管部門需在社會主義市場經濟體制下制定更具適應性的土地定級估價規范，培訓專業評估人員，建立農村地價評估機構，壯大村級集體經濟，合理確定農村集體土地資產價格，切實維護農民土地權益。

3.4盡快進行土地資產核資

要想有效利用農村資產及資源，必須做好資產核資清算工作。無論是地票交易、三權抵押還是農村股份合作，必須科學評估土地資產價值，明確土地資本結構。當前展開農村集體土地資產核資、切實維護農民土地權益、顯化農村集體土地資產價值尤為重要。建議政府以第二次土地大調查成果為平臺，依據農村土地確權登記發證工作成果，創新農村土地管理制度。土地資產核資登記可使政府了解各村民委員會的集體土地資產在價值、結構、規模等方面的實際情況，為土地資產管理的各種決策制定提供切實可行的依據，為壯大農村集體經濟及維護農民土地權益打下基礎。

3.5加大資源資產利用程度

隨著進城務工熱度不斷提升，農村地區不少有效勞動力離開農村進城務工，導致農村的有效勞動力資源明顯下滑，對農村資源的價值發揮及閑置資產的高效利用造成影響。閑置資源及資產大量浪費不僅增加了管理者的工作及難度，還導致資源價值發揮受限。因此對于資源的高效率利用，需要徹底清查資產，對于賬面未記錄的資產、死賬、壞賬等根據實際調查結果辦理入賬手續，確保賬能對物；對于已經無法正常使用或實物不存在的資產應根據資產盤虧手續，經規范的流程審批后消減賬面金額，做到賬實相符。根據清算結果，采用合理的方式利用、盤活閑置資源，進一步摸清土地情況，詳細了解土地的質量、位置等情況，做到心中有數。按年度、季度及時更新資源臺賬，根據土地承包法，按照招標投標手續清理違法合同，對于不合規的土地發包流程應重新履行手續，確保合理、依法監管土地資源。

4結束語

農村經濟是我國經濟建設中的短板和薄弱環節，做好農村資產管理，使其效益最大化，不僅關乎新農村建設，還是影響我國經濟可持續發展的關鍵要素。對于強化農村資產管理和資源利用，關鍵在于嚴格的法律法規、有效的監督管理、健全的規章制度、完善的民主服務、明確的權責劃分。只有做到對資產的高質量管理及對資源的高效開發利用，才能保障農村社會和諧穩定，促使農村地區發展。

參考文獻：

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近年來，舟山市始終把漁農村集體“三資”管理工作作為加強漁農村基層黨風廉政建設、保護群眾利益不受侵害的重要舉措，按照“五化”要求，不斷完善漁農村集體“三資”管理體制機制，全面提升了“三資”管理規范化水平，較好地維護了廣大漁農民的合法權益。

1全市漁農村集體“三資”總體情況

截至2019年底，全市漁農村集體“三資”總量為：村級集體總資產達66.20億元，村均231.15萬元，其中村級集體貨幣資金達到23.76億元，村均836.62萬元，村級集體農用地總面積99.38萬畝。目前，已實現省級農村集體“三資”管理規范化縣全覆蓋，岱山縣和定海區分別于2014年和2016年獲評全國農村集體“三資”管理示范縣。

2漁農村集體“三資管理”的有效做法

2.1健全管理體系，強化法人治理。2.1.1完善組織機構。全市各縣（區）都建立了農村集體“三資”管理工作領導小組，下設辦公室全面負責“三資”管理工作，全市36個鄉鎮（街道）均已設立“三資”管理服務中心，承擔監管服務職能，配備工作人員87人。2.1.2健全法人治理。認真貫徹執行《浙江省村經濟合作社組織條例》，依法確立村經社為農村集體“三資”的法人主體，全市已構建起由社員大會、社管會和社監會組成的法人治理機構，共建立社管會326個、社監會326個。2.1.3形成制度體系。市級層面，出臺了《關于進一步加強漁農村集體資金資產資源管理的若干意見》、《漁農村股份經濟合作社資產及財務管理若干制度》、《漁農村集體資金資產資源管理權力清單和行為規范管理辦法（試行）》、《村級財務支出管理辦法》等政策性和規范性文件，明確了貨幣資金管理、經費開支審批、財務公開等方面的要求。縣（區）和鄉鎮（街道）層面，結合各地實際制訂了工程招投標、招待費、差旅費、干部工資、支出報銷入賬等方面制度。2.2加強日常監督，提升監督實效。2.2.1強化民主監督。充分發揮監事會的作用，原則上每月開展一次清賬理財，并出具相關理財結果。加強財務公開，堅持村（社）財務按季（月）公開制度，對集體財務往來較多的村（社）財務收支要求按月公開，公開內容要做到逐筆逐項流水賬式，方便群眾看懂。2.2.2強化會計監督。規范“村賬鄉管”，充分發揮鄉鎮會計委托機構的“管賬”功能，開展村集體資金支付網上審批和使用村務卡試點工作，理順資金審核審批環節，將會計監管功能前置，實現資金先審核后支付。2.2.3強化審計監督。實施村級財務“三年一輪審”，對群眾反映強烈的、問題較多的村（社）由縣（區）級部門進行直接審計，對一般村（社）采取鄉鎮交叉審計、鄉鎮自審、第三方審計等方式，2019年，全市共審計村（社）182個，審計金額7.78億元。2.2.4強化網絡監督。建立健全市、縣（區）、鄉鎮（街道）、村（社）四級“三資”網絡監管平臺，實現四級農村財務數據的實時傳遞、查詢與監控，使各漁農村集體“三資”從事后監督轉變為實時、直接、全程監管。2.3堅持財務公開，促進陽光透明2.3.1完善公開網絡建立市、縣（區）、鄉鎮（街道）、村四級“三資”網絡監管平臺，以數字化傳播路徑把村集體“三資”情況適時向村社員公開，接受群眾監督。2.3.2規范公開標準。將財務賬目數據、原始憑證照片、資產資源實物取證、民主決策過程等全方位、多層次公開，為群眾進行相關查詢提供方便，保障群眾的知情權。2.3.3提升公開效益。借助漁農村產權交易平臺將集體資產資源承包、租賃、出讓和轉讓納入規范化管理，防范暗箱操作和權錢交易，確保集體資產資源收益最大化。2.4實現保值增值，發展集體經濟。2.4.1規范村股份經濟合作社運行。按照“歸屬清晰、權能完整、管理科學、流轉順暢、運營高效”的要求，完善政策制度，規范運行機制。以集體資產保值增值為核心，建立健全股份經濟合作社管理機制，引導有條件的股份經濟合作社探索股權激勵機制，激發經營者的積極性。建立完善股權證信息化管理體系，規范股權收益分配及管理，確保漁農民權益落到實處。2.4.2大力發展村級集體經濟。引導實施“一村一策”，探索集體經濟發展多元路徑，通過盤活鄉村資源、發展物業經濟、開展土地整理、發展有償服務等方式，著力推進漁農村集體經濟高質量發展。2019年全市村級集體經濟總收入6.48億元，村（社）均25.13萬元，年收入50萬元以上的村（社）245個，占總村（社）數的85.07%。2.4.3積極推進漁農村產權交易。堅持將集體資產的租賃、轉讓等納入漁農村產權交易平臺，實現“統一管理，分級交易”。完善漁農村產權交易相關管理制度，規范業務受理、信息、交易簽約、檔案管理等日常運行行為，切實做到交易過程公開公正，交易服務便捷高效，確保交易活動規范有序運作。截止到2019年底，全市通過產權交易平臺累計交易501筆，交易金額1.25億元。

3當前漁農村集體“三資”管理存在的問題

3.1制度執行不嚴格。一些村對于村集體“三資”制度和規定，僅僅是說在嘴上，掛在墻上，停留在文件上，實際工作中沒有很好的貫徹執行；有些現象受社會風氣和習慣的影響，一些制度不足以全面細微地應對復雜多變的基層管理環境。3.2監管功能不到位雖然實行了“村賬鄉管”，但有的鄉鎮對村（社）只是實行了帳目的代管，“三資”服務中心會計人員只注重村級財務收支核算和審批程序管理，財務事項的事前、事中的監督管理弱化[1]。有的村干部對財務政策和規定不了解，存在不合規開支，但成了既成事實，鄉（鎮）會計也只能被動記帳。3.3村務公開不到位。目前村務公開情況不容樂觀，一些村村務公開走過場，村務公開仍然存在著重形式、輕實效的現象。個別村只單純強調財務公開，而不注重資產資源處置上的公開，對集體發包事項、農村建設項目、強農惠農政策等方面的公開還不全面。3.4“三資”管理力量薄弱。多數經管人員身兼數項工作，不能把全部精力投入到漁農村集體“三資”管理工作上。在會計方面，主要是人手不足，流動性大，一些鄉鎮（街道）因工作部署安排等原因，時有輪崗轉崗。在村（社）報賬員方面，主要是業務能力偏差，難以勝任工作。大部分村報賬員身兼出納、文書、內勤、統計等多項工作，但待遇不高，對其工作積極性影響很大。

4漁農村集體“三資”管理的對策和建議

4.1進一步理順農村“三資”管理職責。要進一步明確鄉鎮農經人員崗位和職責，調動積極性，充分發揮其在加強農村集體“三資”管理中的主力軍作用。定期開展村級財務審計，重點審計村集體財務收支的合理性，重點資金使用的合規性及集體資產、資源出售、承包、轉讓的合法性。4.2進一步健全“三資”管理制度體系。指導縣（區）、鄉鎮根據有關規定，繼續制定完善漁農村集體“三資”管理制度，建立健全收入管理、現金管理、支出管理、資產資源管理、票證管理、會計報表、財務檔案管理、債權債務管理、承包合同管理、民主理財和財務公開等項制度，資產、資源經營與處置招投標、財務預決算管理、定期清查和責任追究等各項管理制度并嚴格執行。4.3進一步完善“三資”信息監管平臺。積極推廣應用省級農村集體經濟數字管理系統，實現對農村集體經濟組織實現全方位、立體化、全過程的信息化運行和實時監管[2]，最大程度實現資產信息公開，讓村民通過網絡、電子觸摸屏、移動設備等形式，了解工程項目招投標、資產資源交易等環節；最大限度壓縮權力尋租空間，從源頭遏制腐敗現象的發生。4.4進一步穩定“三資”管理隊伍建設。督促各地配齊配強農經干部，落實專職專人。提高會計人員的收入，脫離村級制約，將會計人員的報酬待遇納入縣、鄉鎮財政保障，提高他們的工作積極性。建立對會計人員的激勵制度，將會計人員的收入與工作業績相掛鉤，形成考核機制，提高他們的工作責任性。4.5進一步加強“三資”管理業務培訓。一方面加強對村干部的意識教育，宣傳中央、省市的“禁行令止”、廉潔奉公等規定，提高他們的守紀意識；另一方面加強對財務管理隊伍的業務培訓，組織對鄉鎮經管人員、會計、出納員、民主理財小組成員等開展培訓，使他們充分掌握有關財經政策法規、制度和相關要求，提高監管能力和水平[3]。

參考文獻：

[1]李志明，雷震，洪曙光.關于對農村集體“三資”委托制度的一些思考[J].營銷界，2020(52)：96-97.

篇（4）

“對于這項政策，涉農區縣的人民群眾，尤其是農業比重較大的區縣、經濟相對薄弱地區的基層群眾寄予了熱切期盼。”市人大農業與農村委主任委員吳堯鑫認為，常委會把加強農村綜合幫扶推進城鄉一體化發展作為監督重點，就是要進一步凝聚各方共識和力量，推動市委重大決策的全面貫徹落實，積極回應人民群眾重大關切，從而進一步推進本市城鄉一體化發展。

篇（5）

按照《關于做好深入學習實踐科學發展觀專題調研工作的通知》的文件精神，以“繼續解放思想，推動農林事業科學發展”為主題，開展深入調查研究，認真總結在農林工作中貫徹落實科學發展觀的成功經驗，找準并解決影響和制約農林工作科學發展的突出問題、關系群眾切身利益的突出問題以及黨員干部黨性黨風黨紀方面群眾反映強烈的突出問題，形成一批針對性、操作性以及創新性強的調研成果，推動調研成果轉化為促進科學發展的制度，著力構建有利于科學發展的機制。

二、調研內容

1.影響和制約農林工作科學發展的突出問題。如何進一步壯大農村集體經濟，如何深入發展設施農業，促進農民增收等。

2.關系農村、農業、農民利益的切身問題。包括新農村建設深入開展等情況。

3.農林系統干部隊伍思想觀念和工作狀態方面存在的突出問題。

三、調研方式

1.開展學習實踐科學發展觀專題調研。通過深入基層、實地調查、座談研討等形式征求各級黨政領導、相關部門、農林系統、各鄉鎮（場）和基層農民對農林工作科學發展的意見和建議。

2.開展業務工作的同時，突出學習實踐科學發展觀活動專題調研的內容。

3.與開展重點調研課題相結合。堅持以科學發展觀為指導，認真開展如何壯大農村集體經濟加強鄉村、如何發展設施農業、促進農民增收、如何加快新農村建設等重點調研，盡快形成高質量的調研報告。

四、進度安排

4月9日—4月3日為調研準備階段，研究制定調研方案；4月4—4月19日為集中調研階段，主要做好兩件事，一是實施實地調研、座談研討等；二是撰寫并提交調研報告。4月20日—4月24日為修正階段，征求上級主管部門、下屬部門及有關專家等多方意見，進一步修改和完善，最終報分管領導審簽。

五、調研提綱

以深入基層、召開座談會、問卷調查等方式針對機關、基層存在的突出、重點問題進行調研。

在農林工作中貫徹落實科學發展觀的基本情況，特別是特色做法、主要成效以及經驗啟示有哪些？本部門黨員干部在思想觀念、工作作風等方面存在的不適應、不符合科學發展觀的突出問題有哪些？產生這些問題的原因是什么？在學習實踐活動中，如何突出實踐特色，有效設計活動載體，使學習實踐科學發展觀與農林工作科學發展緊密結合起來，相互促進?對農林系統開展學習實踐活動有什么建議？

廣大村民反映強烈、最迫切希望解決的影響工作科學發展的突出問題有哪些？對發展設施農業有什么疑慮？對壯大集體經濟有什么建議？對農林工作最滿意的是哪些地方，最不滿意的是哪些地方？對于按照科學發展觀要求，就壯大集體經濟，推進新農村建設，促進農民增收，對農林局的工作有哪些意見和建議？

六、調研課題

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七、有關要求

1、成立領導調研小組。

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篇（6）

為促使農民進城落戶，濟源早在2007年就取消了城鄉農業、非農業戶口劃分，實行一元化的戶籍管理；2011年實行了外來人口居住證管理制度，憑證可享有就業創業、子女就學、社會保障、醫療衛生等權利待遇；2012年起再次放寬城鎮落戶限制，只要在城鎮租房居住、有穩定生活來源、繳納城鎮基本養老保險的濟源戶籍人員，均準予其在租住地落戶，并享有城鎮居民權利待遇。

雖然濟源持續深化戶籍改革、促進農民進城落戶，但 “人口城鎮化”的任務依然繁重而艱巨。城鎮戶籍人口并未增加，逆城鎮化開始出現；戶籍改革并未取得實質突破。因此，從戶籍制度改革入手，破除二元發展體制，是當前推進“人的城鎮化”的首要任務。

（一）探索推行“戶地分離”

在推進農村集體建設用地、宅基地、承包地、林地等土地確權頒證的基礎上，可推進農村集體資產股份制改革，變村民為股民，剝離附著在戶籍上的農村權益，讓農民帶著農村“產權證、股民證”放心進城，解除其進城的后顧之憂。

（二）調整戶口遷移政策

全面放開遷移落戶限制，只要在城鎮有合法穩定住所（含租賃住房），或在城鎮繳納了城鎮職工養老保險金，就準予其在實際居住地落戶，逐步建立戶口登記與經常居住地相統一、城鄉居民自由遷徙的戶籍管理制度。

（三）強化城市社區管理創新

在城市集體經濟組織股份制改革、城市社區網格化管理、農民轉移落戶機制等方面大膽探索，破解進城農民落戶難、融入城市社區難問題。

（四）擴大城鎮公共服務容量

在增擴城鎮中小學校容量、強化城鎮社區醫療服務、規模化建設公租房、調整城鎮靈活就業人員住房公積金政策、完善進城農民的城鎮社保補貼政策、加大進城農民技能培訓補貼、扶持進城農民創業等方面，全面加大城鎮政府民生方面的財政預算支出，實現農業轉移人口與城鎮居民享有同等待遇的“市民夢”。

二、擴大城鎮就業，培育人力資本，實現可持續的市民化

（一）多渠道擴大城鎮就業

在發展文化旅游產業、引進勞動密集型企業、扶持小微企業發展等方面，謀劃一批能創造大量就業機會和崗位的重大項目，注重發展產業經濟，增加城鎮工業、新興產業、現代服務業就業崗位，保證農業轉移人口市民化后能夠實現更高質量的就業。特別是中小微企業創業成本低、就業門檻低，且通常是勞動密集型產業，提供了80%的新增就業崗位，政府應在財政稅收和產業政策方面給予更多傾斜。

（二）促進農業轉移勞動者穩定就業

一是應加強社會保障服務網絡建設，將農業轉移人口納入所落戶城鎮的公共就業和創業服務體系，建立與所在城鎮戶籍居民統一、平等競爭的人力資源市場，共同享有公共就業服務和創業扶持；增加公共就業服務投入，改善公共就業服務薄弱的局面；建立跨城鄉、跨區域的就業信息交換平臺，實現公共就業服務信息資源的交換與共享。二是應規范勞動關系，提高用人單位與農業轉移勞動者的勞動合同簽訂率，減少企業任意解雇職工的行為，保障好農業轉移人口的就業權益，促使其穩定就業。三是應充分發揮公共財政作用，積極為農業轉移人口中的困難家庭、特殊家庭購買公益性就業崗位，確保這些家庭能夠有人就業，有基本穩定的生活經濟來源。

（三）提高農業轉移勞動者的就業技能

應大幅增加政府對農業轉移勞動者培訓的投入，提高培訓補貼標準，擴大培訓覆蓋面；統籌人社、農業、扶貧等部門的農村勞動者轉移培訓工程的各種資源，完善培訓補貼管理方式；區分好政府與市場之間的關系，重視發揮民辦培訓機構作用，公辦培訓機構逐步退出；降低農業轉移勞動者參加職業技能鑒定費用，鼓勵參加培訓的勞動者經過考核鑒定獲得資格證書等。

（四）有選擇地發展小城鎮

在提升中心城市綜合承載功能的同時，不可忽視小城鎮在吸納就業方面的“蓄水池”作用。但又不能以鄉鎮為單位全面推進小城鎮建設，導致因產業配套、基礎服務不到位造成的小城鎮“空心化”。一是有選擇地發展山區小城鎮，二是有重點地發展平原小城鎮。

三、擴大公共服務，賦予權利資本，促進新市民融入城市

（一）保障隨遷子女平等享有受教育權利

在城市住宅區、中心小城鎮、農業轉移勞動者聚集區新建、改建和擴建一批普惠性幼兒園和小學、初中，擴大城區中小學教育資源；采取政府出資購買公共服務的方式引導各類民辦幼兒園、集體幼兒園提供普惠。堅持“兩為主”政策，將農業轉移勞動者子女義務教育經費納入城鎮政府的財政保障范疇，并對已接受農業轉移勞動者隨遷子女為主的民辦學校給予相應補貼。支持城市中職學校、濟源職技學院降低門檻，招收農業轉移勞動者子女接受高中階段教育。

（二）把有條件的農業轉移勞動者納入住房保障范圍

將在城鎮穩定就業、有一定經濟能力的農業轉移勞動者納入城市住房保障體系，比照城市居民收入標準提供廉租房、公租房等，也可采取發放租賃補貼方式，鼓勵其租賃城市居民住房，促進其改善居住條件。可比照廉租房政策，在產業集聚區、城中村、城鄉接合部等建設單元型或宿舍型公共租賃住房，鼓勵農民工數量較多的企業在符合規定標準的用地范圍內建設農民工集體宿舍。允許城鎮集體經濟組織利用集體建設用地建設公租房性質的農民工公寓。提高在企業務工的農業轉移勞動者的住房公積金覆蓋率，允許他們以城鎮靈活就業者身份參加住房公積金，申請住房公積金貸款。

（三）擴大農業轉移人口的城鎮社會保險覆蓋面

依法將在城鎮企業務工的農業轉移勞動者納入城鎮“五險”覆蓋范圍，是法律賦予農民的權利，也是城鎮政府的義務。一是擴大城鎮養老保險覆蓋面，適時適當降低養老保險繳費基數；允許農業轉移勞動者以靈活就業身份參加城鎮職工養老保險，政府可給予一定期限的社保補貼。二是依法將農民工納入城鎮職工基本醫療保險，允許靈活就業農民工參加城鎮居民基本醫療保險。強化企業繳費責任，擴大農民工參加城鎮職工工傷、失業、生育保險比例。三是應完善社保關系轉移接續政策，盡快實現農村參加的養老、醫保規范接入城鎮社保體系；整合城鄉居民醫保制度，方便農民參保接續。

（四）改善農村轉移勞動者的醫療衛生條件

落實好輸入地政府的責任，根據常住人口配置城鎮基本醫療衛生服務資源，將社區衛生服務中心等綜合性公共衛生機構延伸至農業轉移人口聚居區，并逐步提高農業轉移人口人均服務經費標準；將農民工及其隨遷家屬納入社區衛生服務體系， 建立健康檔案，與當地居民享有同等服務，免費提供健康教育、婦幼保健、預防接種、傳染病防控、計劃生育等公共衛生服務。

四、深化農村改革，增加物資資本，讓農民帶著資本進城

物資資本最直接的表現形式是收入和固定資產。相應地，物質資本的占有程度是由農業轉移人口的總收入和固定資產的擁有狀況所決定的。當前，較低水平的總收入和土地、宅基地等固定資產的弱流動性及其價值的不確定性都加重了農業轉移人口的物質資本困境，導致他們缺乏加快實現市民化的物質基礎。

具體地說，一是進城農民在農村的集體土地、宅基地以及房屋、林地等資產，由于缺乏暢通的交易機制，長期閑置死滯，不能轉化為農民進城的資本。二是進城農民缺少經營性收入，農村集體經濟十分薄弱，農民集體資產收益較少；農村宅基地、承包地、林地等產權歸屬不清，難以培育現代農業、生態旅游業的市場主體。三是資本市場發展滯后，主要在于農村產權抵押物嚴重不足、流轉交易機制不暢，農民財產的變現功能差。四是戶籍與土地權益密切相連，戶籍難以回歸“實際居住地證明”本質，愿意放棄農村土地權益而將戶籍遷移到城鎮的農民較少。以上問題的根源，均在于農村產權歸屬的不清晰、產權流轉交易的不順暢、戶籍與土地利益的不分離、農村市場主體培育不到位等。因此，推行農村產權制度改革勢在必行。

為維護好進城農民的農村資產收益權，讓廣大農民帶著資產進城，從2007年起，濟源就開始積極推進農村的體制改革和機制創新。目前，全市通過土地入股、村企聯姻、大戶帶動、荒坡開發、基地+農戶等方式，累計完成土地流轉41萬畝，整村實現土地流轉53個，蔬菜、養殖、林果、苗木等產業基地超過20萬畝；已完成了134萬畝集體林地的產權明晰任務，辦理林權抵押630萬元；農村集體土地所有權確權頒證率超過70%，小農水工程確權率達95%以上，開始了承包土地確權試點。

篇（7）

今天，我們在這里召開全區農村地權、房屋產權及林權確權工作動員大會。會議的主要任務是全面貫徹落實中央、省、市關于深化農村產權制度改革的一系列文件精神，安排部署我區農村地權、房屋產權及林權確權工作。剛才，副區長宣讀了《實施方案》，區農牧科技局、國土分局、住建局、林業局分別作了發言。下面，我就“三權”確權工作講三點意見。

一、統一思想，充分認識開展農村地權、房屋產權及林權確權工作的重要性和必要性

農村產權確權，就是以“還權賦能”為核心，建立健全歸屬清晰、權責明確、利益共享、流轉順暢的農村產權制度，最終目的是建立起與市場經濟體制相適應的現代產權制度和集體資產運營機制。農村產權確權是加快農村發展，改變農民“人間辛苦是三農，唯望雨順得年豐”的生產生活方式，全面實現小康目標的重大舉措。從推行以來，農村經濟社會整體上快速發展，但城市與農村的二元結構性矛盾仍然存在。由于農村產權沒有確定，造成農村土地、房產、人力資源得不到充分利用，農村生產要素流轉不暢、發展活力不足等問題日漸顯現，直接影響農村改革發展穩定和全區經濟社會發展大局，關系到2020年能否全面建成小康社會。為此，開展農村地權、房屋產權及林權確權工作迫在眉睫。

(一)開展農村地權、房屋產權及林權確權工作，是全面建成小康社會的必然要求。十報告明確提出到2020年“國內生產總值和城鄉居民人均收入比__年翻一番”的目標。當前，我區正處于全面建成小康社會的關鍵時期，農村又是全面建成小康社會的難點和重點，面對新形勢、新要求和新任務，我區啟動農村地權、房屋產權及林權確權工作，有利于加快城鄉一體化發展，激發農村發展活力，促進農民增收，加快推進我區經濟社會發展歷史性跨越，已成為全面建成小康社會的必然要求。

(二)開展農村地權、房屋產權及林權確權工作，是推進“四化同步”發展的迫切需要。經濟社會的發展離不開資源要素的流動與配置。要實現我區工業化、城鎮化、農業現代化及文化旅游產業化“四化同步”，需要資源要素在城鄉之間進行優化配置，必須推進城鄉統籌，打破城鄉之間的產權壁壘。這就迫切需要加快推進農村地權、房屋產權及林權確權工作，賦予農民物權性質的耕地使用權，賦予農民房屋、宅基地和集體建設用地等與城市一樣的產權，并推動其在城鄉之間、工農之間依法、自愿、有償流動。同時，也是有效應對“四化同步”過程中出現的新情況、新問題，加速構建城鄉經濟社會一體化發展新格局的迫切需要。

(三)開展農村地權、房屋產權及林權確權工作，是進一步解放農村生產力的有效途徑。提高了農民勞動積極性，解放了農村生產力，推動了農村經濟快速發展。30多年后的今天，農村的發展由主要依靠勞動力投入進入主要依靠資本投入的階段。農村投資從哪里來？就目前來看，基礎設施建設主要由財政負擔，經營性投入主要文秘站:靠銀行貸款。銀行貸款光有誠信是不夠的，況且信用貸款授信額度小，大額貸款必須要有抵押物，而抵押物要求是要有完整的產權。推動土地承包經營權、農村房屋產權、集體建設用地使用權等產權的確權、流轉、交易，意味著農民投資的農村房產不再是“呆錢”，而成為可流動、可交易的商品，可抵押的產權物，能夠為農民生產和生活所需的資金融通提供保障，讓“死錢變成活錢”，從而使農民資產、資源實現從物到貨幣的轉化，為農村經濟發展注入新活力，加快農民增收步伐。

(四)開展地權、房屋產權及林權確權工作，是維護農民合法權益的有效保障。市場經濟的重要特征就是要有獨立的市場主體，而獨立的市場主體最基本的要求是必須擁有明確而獨立，并受到法律保護的產權。我們現在的農村產權是不完整的，以農村土地為例，現行法律規定，農村土地屬于集體所有，但“集體所有”的規定很模糊，誰真正擁有土地并不明確，導致許多權益歸屬不清。通過農村產權確權頒證，賦予農村集體建設用地、宅基地物權性質的財產權，明確農村房屋的所有權，最大限度地維護農村集體經濟組織及其成員的財產權益，使產權制度改革在還權于民的同時，實現了集體資產的保值增值，保護了農民的合法權益，促進了農民增收，維護了農村社會穩定。

二、明晰思路，穩步推進農村地權、房屋產權及林權確權工作

農村地權、房屋產權及林權確權工作是一項政策性、系統性很強，涉及面廣、工作量大的系統工程，其中涉及的許多工作都還處于摸索階段。所以，我們要嚴格遵循相關法律法規和國家、省、市、區有關文件規定，在丈量、確權、登記、頒證等每個步驟和每個環節都必須依法依規進行，特別是在丈量登記上，要做到數據準確，不出差錯，不能以各種理由減少工作環節，簡化工作程序，要真正做到還權于民，還利于民，確保國家、集體和個人合法利益不受侵犯。

(一)穩步推進農村土地承包經營權確權工作。農村土地承包經營權確權登記工作，不是重新調整原有承包關系，重新組織發包農村土地，而是在第二輪土地延包臺帳、承包 合同不變及土地承包相關原始資料基礎上開展的清查登記工作。通過清查，進一步明確承包地坐落、面積、等級等內容，并標注邊界四至位置。開展農村土地承包經營權確權，最終要實現“四統一”、“五到戶”。“四統一”即：承包地面積座落與承包合同、經營權證登記簿、經營權證書相統一；“五到戶”即：承包地分配到戶、承包地邊界四至登記到戶、承包合同簽訂到戶、承包經營權證書發放到戶、基本農田標注到戶。

(二)穩步推進農村集體建設用地和宅基地使用權確權工作。確定集體建設用地和宅基地使用權，按照勘測定界、權屬調查、審查確認、現場公示、登記發證的基本步驟，分區域、按計劃進行。依法使用集體土地建造建筑物及其附屬設施的，確定為集體建設用地使用權，包括宅基地使用權。集體建設用地使用權權利人為農戶、法人、組織和集體經濟組織或其他自然人。經過宅基地使用權的登記確權，讓農村的宅基地和城里一樣，擁有土地使用證；讓農村集體和城市一樣，按照“同地同價”的原則向商業企業轉讓土地使用權等。

(三)穩步推進農村房屋產權登記確權工作。推進城鄉同步發展，必須打破城鄉之間的產權壁壘。城里的房物，是有產權證的，地基是有土地使用證的，但農村的沒有，這對農民是不公平的。這就迫切需要加快推進農村房屋產權制度改革，賦予農民房屋、不動產的財產所有權，讓農村的房子和城里一樣，擁有產權證。也就是說，鄉下人可以到城里買房子，城里人也可以到鄉下買房子，農村的房子和城里的房子一樣，擁有同樣的產權權利。

(四)完善農村集體林權確權工作。明晰產權決不是對過去林業經營方式推倒重來，而是進行必要的調整和完善。在明晰農村集體林權工作中，要注意把握政策，按照“均山、均股、均利到戶，還山、還權、還利于民”的要求進行，對于目前仍由村組集體統一經營的山林，一方面按政策做好重新確權及登記發證工作；另一方面，對有的地方絕大多數群眾贊成繼續由集體統一經營的，必須完善利益分配合同，最大限度地保障農民的根本利益，實現山有人管，樹有人栽，火有人防的基本目標。對于權屬有爭議的林地、林木，各級各部門要積極做好權屬糾紛調處工作，確保每宗林地權屬關系明確，權證規范統一，不留隱患，高質量地完成林權登記和發證換證工作。

(五)建立土地流轉機制。相關部門要建立完善農村土地流轉管理辦法，為農村土地流轉提供制度保障，引導農戶采取轉包、轉讓、互換、出租、股份合作等多種方式進行土地流轉，促進農業適度規模經營。做好土地流轉規范工作，推進土地向專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等規模經營主體集中。做好土地流轉的基礎性工作，摸清土地流轉底子，鼓勵農戶將土地承包經營權委托村集體經濟組織集中流轉，農村集體所有而未利用的土地可通過招標、拍賣、公開協商等方式發包經營，或由農村集體經濟組織成員實行股份合作經營。農戶自愿放棄土地承包經營權后，應給予合理補償，在本輪承包期內不能再獲得承包經營權。

三、強化措施，確保農村地權、房屋產權及林權確權工作取得實效

(一)加強組織領導。區委、區政府已成立了農村產權確權工作領導小組，各鄉要統一思想、提高認識、加強領導，明確專人負責農村地權、房屋產權及林權確權工作，成立相應的工作領導小組，形成區、鄉、村聯動的組織體系，為農村產權確權工作提供強有力的組織保障。各鄉是農村產權確權和土地流轉工作的具體組織者，要克服畏難情緒和得過且過思想，不能因為農村產權確權工作任務重、壓力大等原因，把任務推到村里，放任自流。區直各部門是農村產權確權的政府牽頭部門，不能怕農村產權確權削弱了部門權力，更不能因為工作量大、政策性強、怕麻煩、怕擔風險而不作為。村支“兩委”是農村產權確權工作的具體操作者，必須積極穩妥配合推進農村產權確權的各項工作。區直相關部門、各鄉和村“兩委”要把農村產權確權工作作為一項民心工程、德政工程來抓好、抓實，真正做到體現民意，維護民利，符合民心。

(二)加強政策引導。區直相關部門、各鄉要在切實保障農民合法權益的前提下，圍繞我區總體方案的基本框架進行深入研究，創新突破，制定符合鄉情、村情，操作性強，群眾擁護的具體實施方案，保證在政策引導和工作指導下，做到改而有序，分而不亂。

(三)加強質量保證。質量是農村產權確權的生命，涉及到農村千家萬戶的切身利益，既要保持農村產權確權工作的進度，又要保證其質量，確保不走過場，不得違反法律和規定程序，不得違背農民意愿、損害農民利益。各鄉要結合實際，因地制宜，采取針對性措施，扎扎實實地把農村產權確權這件好事辦實。村級基本情況調查要準確、詳細，這次農村產權確權工作必須在當事人在場的情況下，通過實測或現地勾繪、內業求積后，登記相關臺帳，做到公平、公開、公正。同時要注意，隨著農村產權確權工作的逐步推進，將會暴露一些歷史積累的糾紛、矛盾和一些違規轉讓等問題，面對這些問題，要及時、公正、妥善的處理，確保農村產權確權工作的順利推進。

(四)加強督促檢查。農村產權確權工作解決的是體制和機制的創新，其效果往往在較長時間里才能充分體現出來。區績效辦、區農村產權確權工作領導小組辦公室要把各項農村產權確權工作內容納入區年度目標管理，明確改革的責任主體、目標、任務和完成時限，要定期組織區監察局、區委督查室、區政府督查室加大督促檢查力度，不斷提高群眾對農村產權確權和土地流轉工作的滿意度，確保農村產權確權登記工作成果早日顯現。

(五)加強分工協作。各牽頭部門要認真履行職責，認真牽頭抓好農村產權確權工作，要抽調專人組建工作指導組，嚴把農村產權確權工作培訓關、方案制定關、建檔收口關。區農牧科技局、國土分局、住建局、林業局、規劃分局要深入鄉村，研究和解決農村產權確權過程中出現的新情況和新問題，及時指導農村產權確權工作。各鄉也要安排一定的專項資金用于農村產權確權工作，保障工作所需經費；司法、法制部門要為確權登記提供法律、法規和政策指導，做好群眾法律咨詢工作；紀檢監察部門要加大對農村產權確權工作的監督檢查。

篇（8）

村集體經濟組織信息披露消除或減少信息不對稱的前提之一是信息“可置信”，這里的“可置信”是指村民有理由相信管理者所披露的信息，就需要有獨立的第三方對該信息進行審計從而提高可信賴程度。從理論上分析，村集體經濟組織信息的披露主體，按照“誰負責、誰披露”的原則，應該是管理者。因為其對村集體經濟組織信息真實性和合法性承擔責任，這種責任源于管理者直接控制村集體經濟組織的日常運行，從村集體經濟組織中獲取收益，也是最熟知村集體經濟組織的主體。而且，這種責任不會因為村集體組織財務管理模式不同而相異，不論是由村集體經濟組織的會計核算員核算，還是委托鄉鎮會計核算中心甚至是社會中介機構進行會計核算。

但是審計在提高信息可信賴程度的同時，會增加村集體經濟組織的負擔。從定性的角度看，村集體經濟組織資產規模較大或者資產變動較大，收益較多的時候，村民要求審計村集體經濟組織信息的要求越強烈，承擔審計費用的能力越強。此時，由村集體經濟組織委托審計組織進行審計，并由管理者承擔信息披露的責任，在解除管理者受托責任的同時，為村民進行經濟決策提供可靠的信息，更可以為村集體經濟組織的收益分配提供權威的依據，從而避免沖突、消除不安定因素。如果村集體經濟組織資產規模較小、收益較少，費用承受能力較低，則委托審計組織進行審計并不符合成本效益原則。不審計可用什么方式提高信息的可信賴程度？鑒于我國村集體經濟組織的實際情況：一是在我國現行村民自治的模式下，村委會實際上是接受雙重委托，不僅接受村民的委托，還接受鄉政府的委托，鄉政府的委托就是國家權力和黨領導的體現，因此當村集體經濟組織難以承受此項費用增加的時候，應該由另一委托方即鄉政府承擔此項費用；二是鄉政府代表國家權力和黨的領導，權威性較高。此時，由鄉政府承擔向各村村民披露村集體經濟組織信息的責任，能夠提高村集體經濟組織信息的可信賴程度。

（二）披露內容

信息的有效性需要有信息量，這就涉及村集體經濟組織信息披露內容的確定，決定披露內容的關鍵是成本效益原則。村集體經濟組織信息披露的成本包括兩個方面，一是村集體經濟組織的信息生成成本，在目前村級財務人員素質有待提高的條件下，按照《村集體經濟組織會計制度》（以下簡稱“制度”）要求完整、準確的提供資產負債表和收益及收益分配表等，成本顯然是較高的。二是村民理解信息尤其是財務信息的成本，如果村民難以理解披露的信息，最后演變成不愿關心信息，則提供再高質量的信息也無濟于事，而現實的情況是理解《制度》要求披露的財務信息需要較多的財會知識，村民要讀懂并理解那些專業術語所表達的含義也并不經濟。村集體經濟組織信息披露的效益也包括兩個方面，一是村民通過閱讀披露的信息增加自己經濟收益和維護自己合法權益，比如村集體經濟組織資產的出租收益，土地出讓收益都將直接影響村民經濟利益。二是信息的披露解除管理者的受托管理村集體經濟組織責任，在消除信息不對稱的同時促進村民自治和基層民主的發展等社會利益。因此，村集體經濟組織信息到底是全面披露還是重點披露，取決于上述效益與成本的比較，通常情況下村集體經濟組織資產越多，產值越大，在城鄉一體化和市場化的過程中涉及到的村民利益就越多，村民就越需要掌握更多的信息，全面披露就是合適的選擇。反之，村集體經濟組織資產越少，產值越小，涉及村民的利益就相對越少，就應該進行重點披露。

信號的有效性還需要有區分度，村集體經濟組織的信息披露應該層次清楚，邏輯一致。就披露的具體內容而言，李配銀（2004）認為，村集體經濟組織信息披露的主要內容包括：財務計劃、各項收入、各項支出、各項財產、債權和債務、收益分配以及其他的收入和支出等；周斌（2008）認為，對村集體經濟組織來說，經營信息，特別是實物信息的披露，比財務信息的披露更加重要，主要是因為實物信息和經營信息更加直觀，更能調動農民們關注的積極性。本文認為，可以按與村民利益關聯度將村集體經濟組織信息分為兩類，一類是與村民利益直接相關的信息，包括村集體經濟組織經營收益及其分配、村集體經濟項目的立項與承包方案、一事一議資金的使用、有關產權的界定等信息，另一類是與村民利益間接相關的信息，包括村集體經濟組織的經營費用和負債等信息，這種劃分有效的提升了信息的區分度。

（三）披露周期

按照《制度》的要求，應該定期進行信息披露。應該說定期披露在提供可比信息，基本滿足村民和各級政府需要的同時，也能使村民養成定期了解村集體經濟組織信息的習慣，而這種習慣的形成將促進村民自治和基層民主的發展。《制度》規定的財務信息定期披露考慮到了各種組織信息披露的共性，但缺少對村集體經濟組織特殊性考慮，這種特殊性正如托克維爾認為的“鄉鎮（這里的“鄉鎮”實際上是通常意義上的“村”）是自然界中只要有人就能自行組織起來的唯一聯合體”那樣，村集體所涉及的地域范圍較小，村民之間的相互熟悉程度較高，決定了信息在村民之間傳播速度快。這就要求披露者將村集體經濟組織的重要事項，比如重大資產的購買與處置、集體土地的收益談判等信息披露給村民，這種實時的不定期披露從經濟效益角度看有利于村民即時進行家庭經濟決策，從社會效益角度看有利于村民即時得到真實準確的信息以避免不實信息造成的不良社會后果。因此，村集體經濟組織應該在按照《制度》要求進行定期披露的同時，更應加強對村集體經濟組織重大信息的臨時性披露。

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（二）進一步推進農牧業提質升級。一是2020年播種面積為444.72萬畝，其中糧食播種面積為440.22萬畝，其中大豆播種面積419萬畝、玉米7.5萬畝、小麥4.6萬畝、馬鈴薯0.5萬畝，預計糧食產量12.3億斤。落實標準化生產面積304.55萬畝，為馬鈴薯種植者發放補貼200元/畝，積極引導農戶進行種植結構調整。二是牧業年度牲畜存欄總數達到41萬頭只，其中肉牛存欄3.4萬頭，肉羊存欄31.92萬只，生豬存欄5.46萬頭。深入開展畜禽標準化規模養殖場建設，規模養殖水平保持增長，全旗現有肉羊存欄500只以上的養殖場90家，肉牛存欄50頭以上養殖場169家，生豬存欄200頭以上養殖場75家。三是水產品產量580噸，其中養殖產量460噸，漁業經濟總產值716萬元，落實養殖水域面積4500畝。今年創建冷水魚特色養殖示范場1家，養殖場水域面積77畝，育種池面積2.4畝，孵化池600平方米，目前已經投產。休閑漁業達到5家，產值20萬元。

（三）加快培育新型農牧業生產經營主體。一是龍頭企業發展質量穩步提升，2020年新培育區級龍頭企業1家，市級龍頭企業4家，己上報市農牧局等待批復，新培育旗級農牧業產業化示范聯合體5家，截止目前，我旗區級農牧業龍頭企業5家，市級農牧業龍頭企業8家，旗級農牧業龍頭企業20家。區級產業化聯合體1家，市級產業化聯合體7家，旗級產業化聯合體8家。二是目前全旗注冊農民專業合作社941 家，其中國家級農民示范社2家，自治區級示范社4家。根據全國家庭農場高質量發展工作要求，將規模經營戶、種養大戶、專業大戶等規模農牧業經營戶納入家庭農牧場范圍，目前已錄入家庭農場信息平臺6000余家，其中市級示范家庭農場15家，旗級家庭農場37家。全旗農機專業合作社62個，有社員、從業人員775余人，擁有大、中型拖拉機及配套機具642臺套。

（四）大力推進農村人居環境整治。一是制發《2020年鄂倫春自治旗農村獵區戶用衛生廁所建設工作推進方案》，全旗完成改廁4300戶，并配套了吸污車、糞污處理車等設備。為切實鞏固農村改廁工作成果，旗委農牧辦成立專班多次巡查督導，組織鄉鎮、村開展自查，共排查4300戶，排查出566戶廁屋出現傾斜、沉降和落糞口小等問題，并組織施工方進行整改，截至10月14日已全部整改完成。二是積極申報2020年畜禽糞污資源化利用整縣推進項目，制定《鄂倫春自治旗2020年畜禽糞污資源化利用整縣推進項目實施方案》，現正在修改完善。預計2020年底，畜禽糞污綜合利用率達到78%以上，規模養殖場糞污處理設施裝備配套率達到95%以上。全旗秸稈燃料化20%、秸稈還田達到65.7%，秸稈綜合利用率達到85.7%。三是扎實推進村莊清潔行動，累計清理各類農村生活垃圾近2.5萬余噸，清理村內溝渠334.6公里，清理畜禽養殖糞污等農業生產廢棄物1325余噸，發放宣傳資料5213份，懸掛宣傳牌313個。

（五）加強品牌建設和農畜產品質量安全監管。經過多年培育，全旗現有“三品一標”產品及全國名特優新農產品30個，其中有機食品2個、綠色食品18個、無公害農產品4個、農產品地理標志3個、名特優新農產品3個。鄂倫春紫菀、鄂倫春滑子菇、鄂倫春防風、鄂倫春赤芍、鄂倫春金蓮花等全國名特優新農產品、“達爾濱湖狗魚”、“達爾濱湖鯽魚”、“北旺牌淀粉產品”等綠色食品、鄂倫春馬農產品地理標志認證正在申報過程中。2020年旗農畜產品質量安全監督管理中心對全旗屠宰環節及養殖環節開展“瘦肉精”抽檢工作，截至目前共采集樣品200份，速測結果均為陰性，合格率為100%。同時在全旗范圍內共抽檢（速測）地產蔬菜300個樣品，通過檢驗（速測），結果均為陰性。

（六）積極支持農牧業創新工作。2020年申報區市兩級北方藥業科技開發有限責任公司蒙中藥材赤芍規范化種植基地建設項目、蒙農農副產品有限公司內蒙古高寒地帶蒲公英標準化栽培及高值化應用與示范項目、天源豐種業有限責任公司高蛋白、高產大豆新品種“登科13號”的中試與示范項目、新潤商貿有限公司農作物配方肥智能生產技術示范與推廣項目等4個中央引導地方科技發展專項資金項目，申報資金總計230萬元。

二、亮點工作

（一）全力推進農村綜合性改革。一是加快推進農村集體產權制度改革。在完成清產核資和集體成員確認的基礎上，全面完成了全旗82個行政村的產權制度改革，成立了股份經濟合作社，并完成10個村的集體登記賦碼，頒發了集體產權登記證書。二是穩步推進村級集體經濟發展和壯大。預計到2020年底，82個村集體經濟收入總量將達到2600余萬元，所有村集體經濟收入均達到10萬元以上，經營性收入均超過5萬元。三是旗農業經營管理站依法成立審計組，完成了全旗各行政村村兩委換屆經濟責任審計工作，維護了風清氣正的換屆換屆氛圍，有力促進了農村財務管理規范化。

（二）重點農牧業項目建設順利實施。一是黑土地保護與利用項目。春季完成秸稈還田15萬畝、增施有機肥3.7萬畝、增施微生物菌肥12.48萬畝以及土樣采集與化驗工作，7月制定了《2020年東北黑土地保護與利用項目實施方案》，目前正在按照實施方案開展秸稈還田、增施有機肥等各項工作，預計明年5月將完成全部工作。二是2020年高標準農田建設項目。任務面積1萬畝，目前已完成項目選址、初步設計招標工作，預計2021年5月完工。三是制種大縣獎勵項目。項目總投資為3000萬元，分三年實施。目前正在開展2019年項目采購種子加工設備、制種基地能力提升、種子繁育技術指導等工作。四是農機補貼項目。2020年中央補貼資金共計使用1281.541萬元，補貼機具數量545臺，其中收獲機械18臺、拖拉機378臺、無人機10臺、播種機械137臺、栽植機械2臺，發放指標確認書545份，受益農戶為497戶。五是深松整地項目。優選了農機合作社50家，配備200馬力以上拖拉機95臺，深松機械95臺，目前，已完成了5.8萬畝。六是保護性耕作項目。投入保護性耕作作業的免耕播種機193臺，完成保護性耕作示范面積24萬畝，建設旗級示范基地2個、鄉鎮級7個，培育科技示范戶33戶，培訓農民1000余人次。

三、存在的主要問題

（一）實施鄉村振興動力不足。鄂倫春自治旗農村青壯年勞動力大量外出轉移，勞動力老齡化、農村空心化問題突出，解決“誰來種地”“如何種地”的問題迫在眉睫；農業產業鏈不完整、不銜接仍然是當前的軟肋，農業生產、加工、流通、消費脫節，市場競爭力不強，導致農民持續增收難度大。

（二）農業現代化建設投入不足。我旗受自然、區位條件限制，發展比較滯后，旗級財政又困難，對農業現代化建設投入相對較少；國家雖逐年增加對我旗的投入，但仍顯不足，致使農業基礎設施建設相對落后，制約了農業現代化的推進。

（三）標準化特色產業基地建設滯后。由于受自然資源條件限制，我旗主導產業資源分散，難以形成規模，農民分散管理，給打造標準化基地帶來一定困難，通過龍頭企業和新型經營主體建設的標準化基地不多，農產品質量安全有待進一步提高。

（四）農村經濟基礎較為薄弱。目前我旗村集體經濟收入不平衡、發展模式單一，村集體有效資源資產不足，在推進村級集體經濟發展時帶來一定難度。

（五）農產品質量安全監管難度大。當前農產品生產經營模式呈現“遠距離、多環節、大流通”的特色，農產品責任主體不僅僅是生產者，還涉及收購、儲藏、運輸、銷售等多個主體，落實主體責任較難；規模化生產比重不高，農民的種養水平還停留于傳統的種養方法，標準化生產技術未能順應推廣、普及，源頭監管較為薄弱。

三、下一步工作

（一）提升一二三產融合發展水平，補齊農業生產基礎設施短板。優化種植業結構，著力打造現代農業發展布局，發展畜牧產業，大力發展生豬、肉牛肉羊等。完善農產品生產、加工、流通、銷售、品牌創建等關鍵環節，突出抓好龍頭企業、家庭農場和農民合作社等新型農業經營主體培育，推進全旗一二三產業融合發展。加強農牧業生產基礎設施建設，大力推進農田、水利重點項目建設，推進高標準農田建設、黑土地治理保護、農田水利建設等工作。

（二）繼續深化農村重點改革，多渠道增加農民收入。繼續深化農村集體產權制度改革，引導貧困村、集體經濟薄弱村轉變經營方式，增加村集體和農民收入。繼續加強農民技能培訓，落實促農增收的各項政策，多渠道增加農民收入，

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[中圖分類號]C91[文獻標識碼]A[文章編號]1672-2426(2010)10-0057-03

隨著我國城市化和工業化進程的加快,城郊耕地被大量征用,失地農民的數量日益增長,他們在失去土地的同時也失去了維持生活的保障,其生存狀況堪憂。國家反復強調“就業是民生之本”,失地農民的就業問題成為解決失地農民問題的核心。因此,對失地農民的就業保障問題進行研究具有重要意義。

一、郊區失地農民的就業現狀

筆者通過對湖南省長沙市芙蓉區失地農民問題較為突出的X鄉勞動保障站的走訪,了解了實際情況,獲取了大量數據,為后續理論分析提供了有力依據。

X鄉有農村人口1.9萬余人,在就業年齡范圍內的勞動力8450人,其中無就業愿望的2285人,勞務輸出2789人,登記在冊有就業和培訓意愿的失地農民3376人。全鄉失地少地農民15468人,其中勞動力7750人。可見,失地農民在全鄉勞動力中占了絕大部分。鄉勞動保障站根據當地實際情況,先后組織了各類技能培訓班29期,培訓失地農民3167人(含推薦培訓)。通過各種推薦和招聘活動,已安置失地農民2869人,培訓后的就業率達到90.6%。可見,X鄉的失地農民就業工作已取得了較大成效,但以“促進失地農民充分就業”的標準來衡量,尚存在一定差距。主要表現在:

(一)失地農民就業難,失業率較高

現階段經濟發展需要的是技術型、知識型人才,而失地農民多從事農業生產,文化水平、綜合素質普遍不高。X鄉登記在冊的失地農民中,擁有本科及以上學歷的不到5%。這就使得失地農民不斷提升的就業期望與現實可提供的就業機會之間的矛盾越來越突出,增加了他們的就業難度。經簡單計算,在X鄉有就業意愿的6165個勞動力中,失業率高達8.2%,是同期長沙城鎮失業率的兩倍多。而且這僅僅是登記在冊的數據,如果加上未登記的,失業人數將更多。

(二)失地農民就業渠道狹窄,工作穩定性差

芙蓉區失地農民的就業渠道主要有三種:一是“自謀職業”。這些人多在本地從事個體經營,在失地農民中只占很少一部分。二是“招工安置”。這部分人多被安排在本地企業,雖然他們大多工作能力不強,但由于受政策保護,工資待遇卻普遍高于外來人員,所以企業改制時往往首先將其列為精簡對象,因此,很多安置就業的失地農民最后又被迫下崗失業。三是外出務工。這部分人大多從事建筑、裝卸、打零工等臨時性體力勞動。顯然,這種就業方式受市場需求影響較大,工作穩定性差,不僅面臨就業不充分的問題,而且極易再度失業。

(三)失地農民就業質量不高,隱性失業嚴重

X鄉失地農民大多由本鄉、本村就地安置,從統計數據看,登記失業人員為169人,失業率僅為2%。但從實際情況來看,失地農民的就業質量普遍不高,隱性失業嚴重,主要表現在:一是無業、待業人員較多。無業、待業人員約占全鄉勞動力的1/3。二是單位、企業冗員過多。X鄉已就業的失地農民中,從事綠化、衛生保潔和治安聯防工作的就占了近四成。

二、郊區失地農民就業問題產生的原因分析

(一)失地農民擇業觀念落后

從目前的情況看,X鄉失地農民的擇業觀念已遠遠落后于社會發展的步伐,具體表現在:一是放不下架子。有些人為了維護自己省城人的身份,寧可在政府安置的單位拿較低的工資,也不愿意到企業與外地人一起工作,拿更高的工資。二是缺乏就業緊迫感。部分人存在對政府的“等、靠、要”思想,缺乏主動就業的積極性。三是就業期望高。多數人對就業崗位和收入預期較高,不愿干苦活、臟活、累活,而自身又普遍缺乏能適應二、三產業的實用就業技能,再加上缺乏吃苦耐勞的精神,所以他們在就業過程中處于劣勢就不難解釋了。

(二)失地農民征地安置方式存在缺陷

2008年4月起施行的《長沙市征地補償安置條例》(以下簡稱《條例》)規定:征地安置主要采用由農村集體經濟組織統一安置和貨幣安置兩種方式。前一種方式主要是將征地款撥付給失地農民所屬的農村集體經濟組織,由其興辦各種經濟實體,吸納失地農民就業。但這些經濟實體普遍規模不大,產權不明,管理資產的能力有限,難以適應市場經濟的激烈競爭,多數名存實亡,無法保證失地農民的長期穩定就業;后一種貨幣安置是長沙市主要的征地安置方式。《條例》規定,長沙市的土地補償費和安置補助費之和最高可達30倍征地年產值標準。按征地補償標準中一等水田年產值2000元/畝,人均占地0.7畝,最高30倍計算,一個失地農民可獲征地補償費4.2萬元。按芙蓉區2008年農村居民人均生活消費支出12801元計算,只能維持3年多;若按芙蓉區2008年城鎮居民人均生活消費支出15328元計算,僅能維持2年多。可見,按照政府確定的標準而非市場標準計算的征地補償費仍然較低,根本不足以抵抗突發風險和解決失地農民的長遠生計。

(三)失地農民就業服務和社會保障體系不健全

《條例》實施前,芙蓉區政府在安置失地農民時基本未考慮其參與社會保障和享受公共就業服務的權利,失地農民自身也普遍缺乏購買社會保險的意識。因此,多數失地農民處于無保障或低保障狀態。《條例》規定:實行貨幣安置的人員,應當納入城鎮就業服務和社會保障體系,并安排了專項資金,但同時對實行貨幣安置的人員數和年齡結構進行了一些限制。因此,雖然實行貨幣安置的失地農民在就業服務和社會保障方面已基本與城鎮接軌,但仍存在轉為城鎮居民的名額有限和與城鎮居民相比待遇水平較低等許多現實問題。

三、解決郊區失地農民就業保障問題的對策

(一)加強職業技能培訓,以培訓帶動就業

1.要有針對性地提供高質量的職業技能培訓。政府相關部門在開展職業技能培訓之前要對本地區勞動力市場的用工數量、男女比例、技能要求等情況進行了解,以明確失地農民培訓后的就業方向。對“4050”人員應重點開展以社區和家政服務為主的實用技能培訓;對具有一定文化的青年人,要重點開展技術含量高、就業前景好、市場需求大的技能培訓[1];對于有創業條件和意向的人員,應繼續推廣舉辦“創業培訓班”的做法,采取集中授課、專家現場咨詢和案例分析相結合的方式,為失地農民提供各種創業指導,并完善后期跟蹤服務。這樣就能通過培訓使有明確就業意向的人學到所需的就業技能,大幅提高培訓后的就業率,職業技能培訓對其吸引力必然會隨之增強,這對于端正失地農民的就業擇業觀念也將起到積極作用。

2.要充分整合利用轄區周邊的優勢教育培訓資源。政府應主動與附近的具有比較優勢的職業技能培訓機構建立合作關系,并根據其特點和優勢確定適當的合作方式和合作內容,為失地農民提供范圍更廣、種類更多、質量更高的職業技能培訓項目。

3.要減少失地農民參加職業技能培訓的費用負擔。政府有關部門將失地農民培訓與市政府的“陽光工程”培訓相結合,規定凡到“定點培訓基地”參加職業技能培訓的本鄉失地農民,在享受“陽光工程”培訓補貼費200元/人后,鄉、村兩級還將一次性補貼培訓費的60%(最高800元),個人只需承擔40%,低保和特困戶可免費參加培訓。而筆者認為,政府應為所有失地農民提供免費職業技能培訓,有條件的地區還應提供相應的其他補貼。

(二)大力發展經濟,以經濟發展拉動就業

1.大力發展集體經濟。長沙市岳麓區咸嘉新村的成功案例證明:集體經濟是吸納失地農民就業的重要渠道。咸嘉新村采取“留地集中安置,綜合開發建設”的模式,在保證住房用地的基礎上,用留下的安置用地進行房產投資,通過成立房地產公司、物業公司、建筑公司和開發商業門面及配套經營場所等形式,大力發展集體經濟,廣開就業渠道,不僅解決了全村的就業問題,還額外創造了2000多個崗位[2]。反觀X鄉,亟須對集體經濟進行體制改革。首先,要按照“資產變股權、農民當股東”的基本方向,完善資產核算及福利分配制度,明確組織成員對集體資產的所有權和收益權,使集體經濟組織成為產權明晰、充滿生機和活力的市場主體[3];其次,政府要為集體經濟的發展提供政策優惠,鼓勵其擴大規模,向現代企業轉變。

2.發展勞動密集型產業和第三產業。勞動密集型產業和第三產業具有就業容量較大和對員工技術要求相對較低的特點,是失地農民就業的重要途徑。據測算,每一單位固定資本所吸納的勞動力數量,勞動密集型輕工業部門是資本密集型重工業部門的2.5倍,勞動密集型小企業是資本技術密集型大企業的10倍。據統計,目前我國中小企業占企業總數的99%,就業人數占75%,新創造的就業機會占80%以上[4]。因此,政府部門應制定相關政策,支持適度規模勞動密集型產業和第三產業的發展,鼓勵其吸納更多的失地農民就業。

(三)加大政府工作力度,以政策推動就業

1.以相關法律保障失地農民的平等就業權。相關法律制度的欠缺是失地農民就業權得不到保障的重要原因,為了維護其平等就業權,法制部門應完善相關法律法規。一方面,應盡快制定《反就業歧視法》。該法條款應涵蓋就業機會平等、就業待遇平等、就業服務平等及其他相關內容,禁止戶籍型、性別型、黨派型、民族型等各種類型的就業歧視,尤其要淡化戶籍因素對就業的影響,突出保護農村勞動者的內容[5]。另一方面,要為失地農民提供形式多樣的法律援助,鼓勵并幫助其運用法律武器維護自身合法權利,保障其平等享受行政救濟的權利。

2.確保失地農民被納入相應的社會保障體系。《條例》規定對實行貨幣安置的人員,要納入城鎮社會保障體系,并明確了其參保資金的來源。對這類人,只要相關部門加強監督管理,將以上政策落到實處,就能保證其被納入城鎮社會保障體系。他們在城鎮重新就業后,勞動保障部門只需督促失地農民自身和企業繳納國家規定的各類社會保險費,就能確保其享受城鎮社會保障待遇。對由農村集體經濟組織統一安置的人員,要納入農村社會保障體系,并在當地為其留有必要的耕地或安排相應的工作,以確保其長遠生計。

3.為失地農民創造良好的就業環境。就業環境的好壞對失地農民就業具有重要影響,因此,必須從如下幾個方面著手,為其創造良好的就業環境。第一,政府各級職業介紹機構不僅要對失地農民的就業情況進行年度登記,還要及時了解其就業異動情況,做好跟蹤服務;第二,加快建立失地農民就業信息網絡服務平臺,通過手機、網絡和電子屏幕等多種渠道,幫助他們及時有效地了解最新的就業信息和政策法規;第三,加強對市場職業中介機構的管理,促使其向規范化、專業化發展,為失地農民提供高效的就業服務[6];第四,加強政策宣傳,改變社會對失地農民的偏見,規范企業招工程序,嚴懲歧視失地農民的行為。

4.鼓勵失地農民自主創業。失地農民就業僅靠政府安置是遠遠不夠的,政府應鼓勵有條件的失地農民自主創業,以創業帶動就業。首先,對于已通過創業培訓,著手創辦個體或私營企業的失地農民,有關部門應保證其在稅收、技術、經營場地等各方面能與持有《再就業優惠證》的人員享受同等優惠待遇;其次,要通過提高征地補償標準、放寬小額信貸條件、發揮農村信用合作社的融資主渠道作用等方式為失地農民籌集創業資金提供有效幫助;最后,政府部門要通過提供政策優惠的方式鼓勵失地農民創業者優先安排本地失地農民就業,做到以創業促就業。

參考文獻:

[1]鄧微.中國轉型期農村社會保障問題研究[M].長沙:湖南人民出版社,2006:367.

[2]陳良欽.長沙咸嘉湖模式:失地農民安置模式的創新――湖南省長沙市岳麓區咸嘉湖村失地農民安置的調研報告[J].企業家天地?理論版,2006,(9).

[3]石秀和.中國農村社會保障問題研究[M].北京:人民出版社,2006:369.

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二、指導思想

堅持以科學發展觀和黨的十七屆三中全會精神為指導，以確保農業穩定發展、確保農產品質量安全、確保農民持續增收為目標，以鞏固提高糧食生產、提升發展農業特色主導產業為重點，以健全農業服務體系、大力實施農業項目、推進農業創業創新、強化農產品質量源頭控制和農業執法管理、加強村級財務管理、保護農民權益、強化農業生態環境保護為著力點，全力推進農業生產向組織化、基地化、良種化、設施化、機械化、標準化、特色化和品牌化發展，全面提升農業現代化水平，實現農業生態、高效、優質、安全，促進農村經濟發展、社會穩定。

三、工作重點

(一)深入開展學習實踐科學發展觀活動，提高農業工作水平

今年,全局干部職工要繼續深入開展學習實踐科學發展觀活動，全面貫徹十七屆三中全會精神。一要增強責任感。現階段，農業收入占了農村人口人均收入的近一半，發展農業對促進農民增收意義重大。以“工業首位”意識加大農業投入，提高農業生產力，解放農村勞動力，加速農業產業化，是推進“興工強市”主戰略、促進農民增收、實現經濟社會和諧發展的必然要求。做好農業工作任務繁重，使命光榮，全局干部要樹立高度責任感，扎實工作，奮發有為。二要加強學習。堅持以科學發展觀統領農業各項工作，必須認真學習、全面掌握科學發展觀的精神實質，正確領會十七屆三中全會精神，把握現代農業要求和市場經濟規律，提高科學創業創新能力，創新用活黨的強農惠農政策，三要開展調查研究。建立課題調研領導負責制，全面深入開展調研，摸清實情，找準問題，正確應對，化解難題。提高服務農業、管理農業的能力，大膽改革創新，促進農業資源、科技、勞動力與組織形式的高效結合，全力推進傳統農業向現代農業轉型升級。

（二）多措并舉，鞏固發展糧食生產

糧食生產以穩定面積、提高單產、增加效益為目標，認真實施好種糧扶持政策，激勵農民種糧積極性，全力引導糧食生產從小農生產向有組織的規模化經營發展，多舉措幫助農民種好糧，提高種糧效益。一要促進土地流轉。建立市、鄉、村三級土地承包經營權流轉服務體系，將棄耕的零星土地調整為集中成片流轉，規范流轉程序和手續，減少耕地拋荒。二要支持糧食生產合作化。鼓勵互助合作，土地入股，統一生產經營，發展種糧大戶，組建糧食專業合作社，擴大糧食生產經營規模。三要發展糧食生產社會化服務。支持發展被稱為“田保姆”的農技、農機、植保等專業服務組織，通過托管、代管、承包等形式，為農民提供育秧、病蟲防治、機耕、機插、機收等“五代”服務，解決“老人農業”種田難。四要提升糧食生產現代化水平。加大投入，建設糧食功能區，完善農田基礎設施，提升土壤肥力，深入實施農業科技入戶工程，推廣優良品種、農技，以現代農業科技和設施裝備糧食生產，提高糧食綜合生產能力。五要大力發展農業機械。積極實施農機補貼政策，大力開展新型農機具的示范推廣，全力提升農機化水平，確保農機安全生產。

（三）提升發展特色農業，助推農民增收

當前，我市農業特色產業的產業化格局初步成形，正處于轉型升級的關鍵時期。要通過發展生產力、優化經營模式，解決規模不大、基地不穩、品牌不強等諸多問題，解決人才、勞力、資金、技術、土地和加工龍頭等要素制約。要堅持以工業化和自有知識產權引領特色農業跨越式發展，持續推進農民增收。一要以工業化理念提升農業。實施強農興農示范項目，加大農業招商力度，發展龍頭企業和專業合作經濟組織，依托農業龍頭企業，大力發展農產品加工業，做精農產品，提高農產品商品率，拓展市場流通。鼓勵龍頭企業以“公司+合作社+農戶”的模式引領農產品基地建設。通過工商企業融資，加大現代科技和裝備的投入，實現農產品標準化、基地化、現代化生產，力促特色農產品品牌提升發展。二要加快現代農業主體培育。為優秀人才進入農業搭建平臺，加快培養一批“有學歷、有技能、懂管理、善經營”的現代新型農民，加大鄉村區域性農民專業合作經濟組織的培育扶持力度，把市場、企業、農民、基地有機地結合起來，減少生產銷售成本，推進農業規模經營。三要加大自有知識產權保護與開發。*白菇、白銀耳雞、白毛烏骨雞、*白鵝、中華蜜蜂、*烏豬等地方優勢品種是*特色農業的精華，是*特色農業新的增長點，要加大開發力度，擴大保種基地和生產基地建設，推進進“土產品”產業化。四要推動特色產業集聚發展。強化《*市農業主導特色產業區域發展規劃》和《*市生態畜牧小區建設規劃》等產業規劃的執行，明確主導特色產業、龍頭企業、農業基地和品牌建設四大目標任務，細化食用菌、蜜蜂、畜禽、茶葉、蔬菜等專項規劃，圍繞建設五大特色產業帶的布局要求，開展強鄉鎮、專業村、示范小區建設，因地制宜，扶持特色產業區域化發展。

（四）開展農業創新，推動農業新發展

進一步激勵種養大戶、農民專業合作社、農村經紀人、農業龍頭企業等農村致富帶頭人和基層農技人員深入開展農業創業創新活動，加速推進農業現代化。一要創新服務機制。要進一步深化實施責任農技員制度，要進一步健全農技推廣、動植物防疫、農經管理、農機管理等農業公共服務體系，要重點建立健全農產品質量安全監督體系。同時，要加快推進新型農業服務體系建設，建立農村土地承包經營權流轉服務平臺，大力發展糧食、植保、農機等規范化專業合作社，探索多元化服務機制，拓展農村信息化服務，培養網絡農民。二要創新農作制度。以發展循環型、生態型高效農業為重點，以爭創一畝田千斤糧萬元錢為目標，積極試驗水旱輪作、間作套種、種養結合、糧菌蔬結合的高效種養模式。要大力示范推廣大球蓋菇—單季稻輪作、竹蓀（大豆）—油菜—稻輪作、金福菇—金針菇輪作等高效種植模式，提高土地和農業廢棄物的利用率。三要創新農業科技。開展科技創新，繼續創新應用生豬“零排放”飼養技術、食用菌工廠化生產的再生法技術，示范推廣以水稻工廠化育秧為重點的水稻全程機械化技術，以發展設施蔬菜為重點，積極探索基質栽培技術。四要創新經營方式。創新應用企業+基地+農戶的農業經營模式，發展訂單農業、休閑農業，創新應用溫氏商品雞產業化模式，推進農業產業化。五要創新農業項目。創新思路，提前謀劃，突出重點，充分挖掘農業項目資源，上下對接，人人參與，千思萬慮包裝項目，千方百計向上爭取項目資金，踏蹋實實規范實施項目。大力開展農業產業招商，廣開門路招商引資，傾力服務外來企業發展。

（五）強化農業監管執法，保障農產品質量安全

貫徹落實以人為本的科學發展觀，全力構建農產品質量安全網，促進農業有序發展，保障農產品質量安全。一要大力推進農業標準化生產。農業技術推廣部門要從推廣單一技術向推廣技術與推進農業標準化生產并重轉變。二要強化規劃與政策引導。進一步細化落實主導農產品發展規劃，根據規劃要求，制訂扶持政策，消除污染源，推進農業健康發展。三要健全管理機制。健全農業物病蟲和動物疫情預測、預報和監測體系，加強重大動植物疫病的檢疫和防疫工作。建立農產品質量檢測監督體系，強化實施“協會+龍頭企業+合作社+農戶”的主體管理機制、“證明商標+企業商標”的母子品牌管理機制、“行業自律+執法檢督”的產品質量管理機制，依托蜂業、食用菌、生豬、綠牡丹名茶、蔬菜、種子等產業化協會，構建農產品安全信用體系，建立農產品生產檔案制度，幫助生產企業開展質量認證，促進企業提高質量安全管理水平。四要強化農業執法。全面開展小農資整治與規范工作，各鄉鎮農技站要借鑒虎山街道試點經驗負責本鄉鎮農資整治工作，執法大隊要加強面上工作指導。加大對違法行為的查處力度，加強對農作物種子、食用菌菌種的生產經營監管，強化獸藥、飼料、農藥等農業投入品質量抽檢，重點排查畜禽養殖中“萊克多巴胺”等違禁藥物的使用。五要建立市場準入制度。嚴把市場入口關，在農產品市場建立農產品快速檢測點，提高抽檢密度，實施產地標識制度，引導綠色食品、有機食品認證,鼓勵認證農產品創建專銷網點。

（六）加強村級財務管理，促進村集體經濟發展