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在黨的十報告中，提出了加快推進新型城鎮化建設，這對新時期加快推進我國小城鎮建設指明了發展方向。在加速小城鎮建設過程中，必須立足不同地域當前小城鎮發展現有基礎，創新發展思維理念，才能確保小城鎮獲得良好發展前景。

一、小城鎮發展現狀分析

從我國小城鎮發展現狀來看，仍然存在著不少無法忽視的問題，必須引起高度關注。

（一）發展規劃不合理

受各種因素影響，小城鎮發展規劃上的不合理性矛盾最為突出。由于在發展規劃上合理性不夠，導致重復性建設現象很嚴重，土地、資金、人力等資源浪費很大，各種配套基礎設施建設明顯滯后。有的小城鎮，沒有納入到城市發展體系中，未能發揮后者輻射帶動效應。有的建設規模過小，容納人口只有幾千人，難以對企業和人才形成強大吸引力。

（二）配套制度不健全

支持小城鎮發展的配套制度建設力度也不夠，有的政策不僅無法起到促進作用，還制約了小城鎮的發展。譬如，近年在多地試點實施的土地流轉政策，因流轉政策不明晰、合同制定不規范、農業生產風險大、農戶觀念意識弱、土地承包不穩定、政策執行不嚴格等問題，導致無法大面積鋪開。

（三）產業帶動不明顯

不少鄉鎮領導干部發展思維意識不夠超前，市場經濟意識不強，沒有帶領小城鎮形成具有自身特色的優勢產業，導致近年小城鎮出現經濟增速緩慢、勞動力吸附性差、鄉鎮企業效益不好等現實問題。如果小城鎮沒有納入附近城市規劃體系中，又導致二、三產業發展明顯滯后，即使嫁接先進地區發展經驗，也因“水土不服”而難以獲得很好效果。

二、新型城鎮化建設中小城鎮發展對策

面對小城鎮發展中存在的問題，必須采取切實有效的措施，才能確保其發展獲得良好前景。

（一）科學規劃發展布局

要統一規劃小城鎮發展布局，防止重復性建設，避免有限的土地等資源被過度浪費。城市群規劃時，要將小城鎮一并考慮于內，使其充分分享城市發展帶來的各種機遇，并為城市發展注入新的動力，構建城市和鄉鎮共同發展良好態勢。要保持政策制定的連貫性，在充分考慮小城鎮人口增長、資源基礎、地理區位等條件基礎上，因地制宜出臺適于小城鎮自身特點的相應政策，既不忙目攀比，也忌因循守舊。

要以實現小城鎮規模化發展為牽引，優先發展一批發展潛力大、自身基礎好的重點鄉鎮，在政策、資金、人力等方面予以重點傾斜，在積累發展經驗的同時，實現輻射帶動效應。在扭轉發展規模過小態勢過程中，吸引聚集更多的鄉鎮企業，促進其二、三產業加速發展，從而吸引更多的勞動力回鄉創業。

（二）加快配套制度落實

小城鎮要想獲得更快更好發展，配套制度制定落地是關鍵。各級政府在制定政策時，要突出抓好土地流轉、戶籍改革和社會保障三項制度的落實。

土地流轉方面，應首先在國家層面做好相應立法工作，使土地流轉全過程擁有法律支撐。秉持自愿有償合規的原則，引導農民認清土地流轉帶來的得失，同時，通過市場化手段，建立專業中介機構負責此項事務，為企業和個人提供專業化信息、土地交易、手續辦理等服務。戶籍改革方面，要實時對接國家戶籍制度改革方面的有益經驗，條件成熟的小鄉鎮應大膽放開戶籍限制，而以職業和居住地等要素確定身份和落戶地，促進勞動力實現良性循環。社會保障方面，要將進城農民納入鄉鎮社保體系中，在失業、醫療、工傷、生育等方面，建立符合當地發展基礎的社保方式，從而消除農民后顧之憂，確保其獲得更大的歸屬感。

（三）發展特色優勢產業

在促進小城鎮經濟發展過程中，要改變傳統粗放式經濟發展模式，堅決關停重污染小企業、小作坊，防止自然生態環境遭受破壞。特別是要做好土地資源集約化規劃使用，在保持耕種土地紅線基礎上，使土地資源優勢發揮最大化。

要搶抓小鄉鎮第二產業發展機遇，搞活鄉鎮經濟發展格局，增強對勞動力和人才的吸引力，從而促進第三產業發展。應出臺各種優惠政策，鼓勵小企業兼并重組，孵化一批具有行業知名度的大中企業。同時，以稅收等政策為杠桿，引導城市企業向小鄉鎮轉移，在降低企業勞動力成本和開發鄉鎮剩余勞動力資源基礎上，為小鄉鎮發展注入更大動力。

三、結語

發展建設小城鎮是推進我國經濟結構轉型升級、促進城鄉協同發展和城市化進程，實現小康社會宏偉發展藍圖的必由之路。必須時刻秉持實事求是、攻堅克難、銳意進取的精神，立足小城鎮發展實際基礎，創新工作方式和發展理念，推動小城鎮成為我國經濟社會發展的又一強勁引擎。

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二、新型小城鎮建設鄉鎮財政所面臨任務

1.基礎設施投資

主要用于城鎮道路和交通、通訊、內河治理、供水、供氣、供電、污水處理、垃圾處理、綠化、公共場所等設施的投資。基礎設施投資關系到新型小城建設的規模和承載能力。

2.公共服務保障

主要用于醫療衛生、文化教育、社會保障等方面的支出。這部分支出是鄉鎮財政支出的核心部分，直接體現新型城鎮化“以人為本”的主要內涵和小城鎮建設的質量。

3.扶持產業發展

主要是用于支持產業發展的稅式支出、財政貼息、研發補貼、人才引進補貼、服務保障等方面的支出。這項支出既關系到新型小城鎮能否做大做強和可持續發展，也是關系到鄉鎮財政能否處理好財政與經濟關系的重要問題。

4.帶動“三農”發展

新型小城鎮建設必然產生對“三農”的多方面需求，自然帶動“三農”的發展，但新型小城鎮發展速度超過了“三農”發展的速度，小城鎮建設目標也難以實現。為此，鄉鎮財政在支持鄉村道路建設、農村科技推廣、農民培訓、農業合作組織建設、農業產業化經營、農村生態建設等方面應該發揮重要的作用。

5.財政管理創新

傳統的鄉鎮財政為生產型財政，后又轉向吃飯財政，公共財政的作用發揮不足，財政管理不規范，管理手段落后。新型小城鎮建設使得鄉鎮財政收支規模、支出范圍、支出項目將發生變化，公共財政的特征更加明顯，預算更加規范，管理更加嚴格，法制化、科學化、信息化管理將成為鄉鎮財政管理新特點。

三、新型小城鎮建設中鄉鎮財政面臨的問題

1.財力緊張

當前鄉鎮財政困難具有很大的普遍性。具體表現：一是財政的經濟基礎薄弱，大部分鄉鎮工業不發達，商業規模較小，稅源少且不充裕。二是現行非稅收入極其有限，國家規范收費之后，鄉鎮原有的收費項目所剩無幾。三是營業稅提高起征點和大部分企業營改增后，現行分稅制體制下，鄉鎮財政收入下降。四是鄉鎮政府無權發行城鎮建設債券。

2.剛性支出

一是保吃飯的壓力。鄉鎮財政供養人員盡管收入不高，但對財政來說仍然是一項剛性的首要支出和沉重壓力，養人支出目前仍占鄉鎮財政支出的70%左右。二是鄉鎮基礎設施落后，維修改造、擴建、配套任務繁重，財政無力承擔，拖欠工程款在鄉鎮是一種普遍現象。三是公共服務支出不斷增長，財政處于低水平保障，甚至難以保障。

3.政策缺陷

一是改革開放后，特別是近些年來，國家土地政策的紅利基本上被大中城市所獨享，土地財政成為城市財政的主要特征。城市建設用地指標基本上是擠占鄉鎮非農業用地，在國家更加嚴格控制建設用地的今天，新興城鎮用地也隨之納入嚴控之中，大量的土地收益將成為歷史，土地非稅收入在新型小城鎮建設中將看不到優勢。二是國家對“三農”的支持，僅限于農村的基礎設施、農業生產、農民的生活上，而對農業人口轉移中所發生的費用并沒有納入顯性支出之中，農民享受不到市民化待遇，如低保、失業等支出，增加了農民改變身份的風險，抑制了農業人口的轉移。三是農村土地難以實現流轉，農民沒有改變身份的本錢，城市人口回流農村又受到農村房屋產權轉移的限制，城里居民與農村居民消費資金相互融通的渠道沒有打開，導致新型城鎮建設難以聚集農業人口。三是分級分稅財政體制下，鄉鎮財政很少獲得以公共服務均等化為依據的國家財政轉移支付和公共基礎設施投資。鄉鎮財政自身無力解決新型小城鎮化建設的財政壓力問題。

4.理念僵化

國家實施城鎮化戰略以來，小城鎮建設出現“重口號、輕行動，重外延、輕內涵，重眼前招商、輕整體規劃”的現象。小城鎮建設中遺留下來環境欠賬、生態欠賬、公共服務欠賬很多。近年來很多人片面認識“公共財政”，財政配置資源的職能沒有有效發揮，財政與生產的關系幾乎被割裂開來，開辟財源的意識淡薄，財政扶持支柱產業的杠桿作用幾乎殆盡。

5.管理粗放

由于鄉鎮發展落后，長期缺乏優秀的管理人才。人才是事業發展的基礎，新型小城鎮建設也不例外。盡管近些年，包括鄉鎮財政部門在內的管理部門吸納了部分大學生充實到管理隊伍，但特別優秀人才少見，長期扎根鄉鎮的干部不多。在產業中專業技術人員和優秀管理人才更是缺乏。鄉鎮人才的匱乏，導致各方面管理的粗放，嚴重影響了新型小城鎮建設和發展的質量。

四、新型小城鎮建設的財政政策支撐

1.財政部門積極參與新型小城建設規劃制定

新型小城鎮建設的核心理念是“以人為本”。滿足人的需求，適應人的生存，是新型小城鎮建設的出發點，也是歸宿。目前國務院已出臺了國家新型城鎮化規劃，但是在國家層面上具體的新型小城鎮建設規劃還沒有出爐，地方層面上的新型城鎮化建設和新型小城鎮建設具體規劃和實施方案也未見頭緒。加快新型小城鎮建設規劃和制定規劃內的新型小城鎮建設實施方案，是科學建設新型小城鎮的前提。首先是確定重點建設的鄉鎮。對聚集人口潛力大、產業基礎好、鄉鎮財政狀況優的鄉鎮優先建設。特別是交通便利的縣城與縣城之間，輻射區域廣、跨度長、流動人口多的鄉鎮，更要作為重點發展對象。在制定新型小城鎮發展規劃和實施方案中，財政部門必須作為主要部門參與制定。財政部門既要積極保障新型小城鎮建設的公共支出，也要使新型小城鎮建設控制在財政可承受的范圍內。

2.加快創新鄉鎮財政管理體制

地方各級財政分得的蛋糕有多大，不僅取決于本級全口徑的財政收入規模，更取決上級政府如何切割蛋糕。小城鎮發展緩慢不僅僅是市場經濟下資本選票決定的，在某種程度上決定于國家的產業政策、生產要素政策、財政政策等，財政狀況制約著未來經濟社會發展狀況。為了從財力上保障新型小城鎮公共建設需要，應完善現行財政體制，實施更加有利于新型小城鎮建設的中央、省、市、縣和鄉鎮的分稅制以及土地收入分成制度，擴大鄉鎮財政留成比例。必要時，對國家規劃建設的非城市周邊鄉鎮的新型小城鎮實施分成比例倒置，土地收入全部留用（彌補近些年鄉鎮土地紅利的流失），省級和市級規劃的新型小城鎮上繳的財政收入全部留用。只有通過讓鄉鎮財政獲得更多的可支配財力，才能保障新型小城鎮建設的速度和質量。

3.加大對鄉鎮的轉移支付力度

推進新型小城鎮建設，必須增加小城鎮對農民轉移的吸引力。這種吸引力來自于兩個方面：一方面，通過科學的城鎮規劃、完善的基礎設施、高質量的社會文化生活，增強基本生活設施和精神生活保障，提高農民進城吸引力；另一方面，通過提高養老、就業、醫療、教育等社會事業發展水平，增強生存和發展的保障，提高農民進城吸引力。為此，對困難鄉鎮應增加上級財政轉移支付。一是在保障社會保險和教育統籌的基礎上，提高鄉鎮社會保險、社會救濟、失業補助的標準，實現鄉鎮居民與城市居民的同等生存和生活待遇，確保社會保障資金按時足額補助到位，堅決消除拖欠、挪用現象。二是增加鄉鎮的財政專項補貼，特別是公共基礎設施、醫療衛生、教育科學、環境保護、生態平衡的補助，改善鄉鎮公共服務落后狀況，提高鄉鎮居民公共服務水平和生活質量，縮小鄉鎮與城市的差距，實現公共服務均等化。三是絕大多數鄉鎮缺少具有本地特色、可持續發展的支柱產業，國家壟斷產業（電信、電力、石油、鹽業等）又從鄉鎮掠走稅收和高額壟斷利潤。在新型小城鎮建設過程中，中央、省、市財政應在預算單列新型小城鎮建設專項資金，實行專戶管理，確保資金專款專用，真正實現城市對鄉鎮的反哺，使為城市發展建設做出貢獻的農業勞動力和農村人口實現本地化的安居樂業，真正解決農民工候鳥式的生活，實現社會的穩定。

4.積極探索新型農業人口轉移成本分攤機制

在農業人口向新型小城鎮轉移過程中，城鎮增容必然帶來城鎮基礎設施建設、就業、教育、醫療衛生、社會保障等方面的財政壓力，為此探索建立科學的農業人口轉移成本分攤機制將成為新型城鎮化建設的難題，破解這個難題的唯一辦法就是解放思想，進行體制機制創新。一是嘗試用農民土地流轉收入換入城安置費用。二是嘗試農民住宅面向城市殷實富戶開放流通，實現農民住房財產與城市居民收入的轉換。三是農村土地在確保集約化農業生產的前提下面向城市資本開放，吸引更多的非農資金投入農業，既實現國民經濟基礎產業發展維持國家糧油安全，又增加農民收入，實現更多農民在新農村建設中就地轉換身份，或有能力進入新型城鎮享受市民待遇。四是增加上級財政投入，對小城鎮新安置農業人口實施補貼政策，緩解鄉鎮財政壓力。五是設立農民在小城鎮創業扶持政策，包括稅收減免政策、財政補助政策、小額貸款貼息政策等等，增加轉換農民收入，自力更生承擔進入新型小城鎮的成本。

5.加大財政對鄉鎮特色支柱產業的支持力度

在推行多元化投融資方式、多種所有制形式和多種經營方式的同時，財政應重點支持文化旅游、商貿物流、資源加工、交通運輸等體現鄉鎮特色資源、區位優勢的產業發展，通過規劃引導，市場運作，利用財政的稅收政策、貼息政策、國家參股政策、補貼政策等，充分發揮財政杠桿作用。要重點鼓勵社會資本參與小城鎮公用設施投資運營，通過完善基礎設施和公共服務，發揮引致投資的作用，引導更多的私人資本投資于新型小城鎮，加快新型小城鎮建設步伐，為新型小城鎮實現可持續發展奠定經濟基礎。

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中圖分類號：F320.3 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2013）08-0-01

一、影響農村經濟的因素

（一）居民經濟生活意識

居民經濟生活意識是指居民對自己經濟生活的規劃，以及對待生活中經濟活動的態度，主要包括其消費價值觀、理財意識、對農村市場機遇的把握能力和認知能力等。農村居民傳統的生活意識相對保守：在消費上，往往表現得較為不喜消費，除基本生活消費之外，幾乎沒有其他的消費，也有部分居民仍沒有能力進行過多的其他消費；在理財方面，農村居民較多的是重視財產的保存即存款，害怕投資害怕蝕本，造成大量的農村經濟滯留，資金流動性小；在對市場的認知上，往往由于自身知識能力較低，導致其對市場規律把握不到位，農民眼中的市場猶如一潭深水。

（二）區域性經濟結構

我國農村由于經濟發展起步較晚、地域廣闊人數分散、地勢偏遠等原因，造成其區域性經濟結構失調。主要表現在：①農村市場畸形，農村市場上出現的商品普遍質量較低，農民能夠出售的商品也多是廉價的初級原料，農村市場管理漏洞較大，農民消費得不到保障；②農村產業結構失衡、科技含量不高，農產品深加工力量不足；③農村信息網絡不完善，特別是信息網絡方面，由于其地域廣闊，人員分布不均衡等原因，以目前的經濟實力不能做到“家家通”。上述問題直接將農村變成一個封閉、滯后、獨立的空間，農村經濟脫離與外界市場的聯系，活力較低，因此發展緩慢。

二、新農村建設的功效

（一）有助于促進農村消費觀念的城鎮化

城市經濟之所以較為發達且發展較快，關鍵在于城市人口集中，其經濟效應被集中擴大化，單以居民消費而言，同樣是基本生活消費，蓋因城市人口脫離了自給自足的模式，而變得異常活躍。新農村的建設，將農村居民匯聚在新型城鎮當中，部分居民離自己的土地較遠，難以獨以土地為收入來源，因此只能是另尋他路謀求生存（在外務工、發展民營經營等），眾多的人口聚集，其消費需求也同時被集中為一點，因此消費水平也相對提升。另外，農村居民的集中，相互之間形成了良性的信息交互，就如早期城鎮發展一般，漸漸會衍生出對高檔商品的需求，或者是對高品質生活的追求，其生活方式和思維方式逐漸向城市居民靠齊。

（二）解決了農村居民的后顧之憂

當代住房問題是人們最為重視的實際問題之一，農村居民一生的積蓄，最終往往都是花在了維修或者翻新自家住房上，也有部分居民節儉一生為的是能夠在城市中購得一套住房。因此，可以說住房問題是促使農村消費水平低，使農村群眾偏于資金存蓄的主要原因。新農村所建住房有國家財政補助，農民只需花費較少的一部分錢財便能夠入住，解決了多數農民一生需要操勞的問題，釋放了農村居民的負擔，便能漸漸開放農村經濟。

（三）促使農村集群化生活模式的構建，拉動農村內需

①新農村的建設，將農村生活中心轉移到“新型城鎮”當中，諸如超市、小型集市等設施必將應運而生，使居民消費集中起來；②隨著居民消費觀念的改變，觸發一些休閑類產業的發展，例如茶樓、飯館、KTV等，豐富了農村的消費形式；③住宅高檔之后，居民相繼會配套進行裝飾裝修、家具家電配置、交通工具配備等消費行為；④信息網絡的完善，促使消費渠道的增多，諸如網絡消費等經濟形式出現，豐富了農村居民眼光的同時，也提高了農村經濟流動性。

三、未來建設工作中需要注重的問題

（一）文化及道德建設

新農村的建設，從目前看來僅僅是物質上的建設，即住房和配套建筑設施的建設，而在思想上的建設略顯不足。精神文明建設應當同物質文明建設同步，這樣才能保證農村的協調發展。一方面，應當加強對新農村居民的宣傳教育，例如科學知識的普及、政策法規的宣傳等，提高農村居民的世界觀和人生觀；另一方面，要加強農村特色文化的建設，例如農村地域特色的娛樂節目、歷史遺留風俗等，作為新農村生活經濟的有機調劑。

（二）產業結構的調整

農村產業結構是制約農村經濟的重要因素，隨著新農村的建設，農村原有的土地應當重新被合理規劃，農產品種植用地可以采用規模化管理，例如蔬菜大面積大棚種植，種植機械化，養殖集中化等。農村勞動力可以采取統一協調、集體分工。在農副產品方面，政府部門和居民委員會等應發揮統籌能力，加大科技和資金投入，或者引進外來投資，發展深加工企業，深化產業結構形式。

（三）進一步優化農村經濟環境

一是要嚴格農村商品的準入和準出制度，加大工商質監執法力度，對農村出入商品的質量、成分等進行監測，不符合相關標準的商品堅決不準予流通。二是要根據各新農村聚落的實際情況，制定并執行專門的市場管理標準，最好是建立誠信檔案，對不法商人予以登記、警告、驅逐和懲治。三是要建立及時高效的信息收集渠道，建立以群眾為主體的監督管理機制。

四、總結

總而言之，農村經濟是我國經濟的薄弱環節，也是我國經濟的相對空白地帶，大量的農村經濟市場開發，有助于我國今后的社會發展。我國農村目前正在有選擇地在進行新農村建設，這是對我國城鎮化建設的補充。經過上述研究表明，新型城鎮（新農村）的建設，能夠對農村經濟產生有效的促進效果。從農村居民本身經濟狀況來看，要想大量遷往城市畢竟是不現實的，只能用其他方式讓他們聚集起來，形成農村新型小城鎮，使農村居民的生活環境與城鎮接軌，盡快提高農村經濟水平。

參考文獻：

[1]吳尚全.小城鎮發展與社會主義新農村建設[D].湖南大學，2007.

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[中圖分類號] [F292] [文獻標識碼] A [文章編號] 1003-1650 （2013）05-0017-01

一、小城鎮建設與新型城鎮化

1.新型城鎮化的內涵

新型城鎮化是以城鄉統籌、城鄉一體、產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征的城鎮化，是大中小城市、小城鎮、新型農村社區協調發展、互促共進的城鎮化。新型城鎮化的核心在于不以犧牲農業和糧食、生態和環境為代價，著眼農民，涵蓋農村，實現城鄉基礎設施一體化和公共服務均等化，促進經濟社會發展，實現共同富裕。

新型城鎮化的要求是不斷提升城鎮化建設的質量內涵。與傳統提法比較，新型城鎮化更強調內在質量的全面提升，也就是要推動城鎮化由偏重數量規模增加向注重質量內涵提升轉變。

2.特色小城鎮建設與新型城鎮化的關系

小城鎮是連接大中小城市與廣大農村的紐帶，是城鄉連接樞紐，產業集聚平臺，就業轉移蓄水池，城鄉統籌結合點。小城鎮建設是積極穩妥推進新型城鎮化的重點，是縮小城鄉差距，統籌城鄉發展，推進經濟市場化、農村城鎮化、城市現代化的的重要途徑。

而城鎮特色是一個經過冷漠之后又開始受到關注的問題。當前，各地在小城鎮規劃建設中對此也作了不少探索與追求，但總的看來尚屬城鎮建設中的一個薄弱環節，千鎮一面、品味不高。缺乏特色的情況還相當普遍。城鎮特色的重要性已為中外城鎮發展的實踐證明，特色能提高城鎮的知名度、影響力、吸引力，增強城鎮發展的效率和效益。沒有特色的城鎮是缺乏生命力的。

二、墊江縣小城鎮現狀

墊江位于重慶東北部，“上接巴渝之雄，下引蘷巫之勝”，是重慶1小時經濟圈和渝東北翼的重要接點，川渝東部的陸上交通樞紐。距重慶主城區120公里，重慶江北國際機場110公里、兩路寸灘保稅港區100公里。幅員面積1518平方公里，人口100萬，轄21個鎮、4個鄉。有千年古縣、牡丹故里、巴國糧倉之譽。是市級山水園林城市、市級衛生城市，渝東北地區重要的商貿流通、物資集散地和重慶1小時經濟圈內新興的現代化工商業中等城市。

截止2012年底，墊江縣常住人口69.68萬人，城鎮人口26.24萬人，常住人口城鎮化率達到37.66%；全縣戶籍人口967359人，戶籍城鎮人口220672人，戶籍人口城鎮化率達到22.81%；縣城建成區面積14平方公里；城鎮居民人均可支配收入達到20530元，農民人均純收入達到8100元；主要勞動年齡人口平均受教育年限達到10.8年，新增勞動力平均受教育年限達到13.2年。全年實現地區生產總值168.8億元；財政一般預算性收入10.38億元；城鎮污水集中處理率達到73.7%，城鎮垃圾無害化處理率達到82.7%。

目前，墊江不斷優化小城鎮結構體系，完善基礎設施，發揮小城鎮在城鎮化發展中的輻射引領作用。一是澄溪鎮、高安鎮、新民鎮三個市級中心鎮“561項目”（“5”即五個一：綜合性市民廣場、繞城公路、自來水廠（站）、污水處理廠、垃圾收運處理系統；“6”即六個有：衛生服務體系、福利院（敬老院）、公共文化活動中心、農產品交易市場、品牌連鎖超市、汽車客運站；“1”即一條主街道綜合整治。）全覆蓋，輻射作用不斷增強。二是一般小城鎮場鎮建設管理進一步加強，考核機制進一步完善。縣財政加大投入鄉鎮人行道改造、行道樹栽植、休閑小廣場、污水管網等基礎設施建設，重點啟動了太平鎮、永平鎮、杠家鎮主街道綜合整治，場鎮面貌煥然一新。三是不斷完善鄉鎮規劃編制，確立了以縣城為全縣中心，以澄溪鎮、高安鎮為副中心，以新民鎮、太平鎮、黃沙鄉、長龍鄉為縣城組團，以周嘉鎮、沙坪鎮、硯臺鎮、坪山鎮、杠家鎮為區域中心的發展目標，全縣小城鎮發展格局正式構建。

三、墊江縣小城鎮建設的存在的問題

1.用地矛盾突出

小城鎮發展缺乏用地指標，鄉鎮使用增減掛鉤指標又加大了用地成本，嚴重制約了小城鎮的發展。

2.規劃水平不高、執行不力

一是目前小城鎮的規劃存在單純為規劃而規劃的現象，編制的全縣土地利用總體規劃、城鎮建設規劃、工農業產業發展規劃的前瞻性還不夠，規劃理念不先進，農村發展總體規劃滯后。

二是小城鎮規劃執行不力，建設難度加大。目前規劃是法律的觀念，并未深入人心，許多人對它的認識仍然停留在“規劃規劃，紙上劃劃，墻上掛掛”的階段，各種違規建設行為屢禁不止，糾正違規建設難度大。只有先作出科學、合理的規劃，小城鎮建設才能健康、有序地進行。

3.建設資金不足

小城鎮道路、通訊、市政等基礎設施建設需要大量的資金投入，但墊江縣、鄉兩級政府財力不足，投資能力有限，且由于墊江位于重慶一圈兩翼結合部，老少窮邊庫都不占，市上對我縣的資金、政策投入都不足，致使小城鎮建設進展緩慢，尚未成為農村經濟社會發展的一個亮點。

4.產業規模偏小

由于城鎮用地指標受限，大量城鎮發展支柱產業項目落地困難，阻礙了墊江尤其是墊江鄉鎮產業結構調整步伐，影響了城鎮化進程。

5.特色亮點不明顯

由于小城鎮建設規劃的定位不準確以及規劃的執行不力，目前墊江的小城鎮建設存在著照搬照抄大中城市，模仿其他小城鎮建設的現象。

四、特色小城鎮建設的思路和對策

1.高起點規劃

規劃上要高起點，大手筆，準確對小城鎮進行定位。并且在小城鎮規劃中融入專項的特色規劃，明確小城鎮的特色和主題，挖掘地域要素，提煉歷史文化精髓，找準發展方向。

2.高標準建設

在建設上要嚴格按照規劃執行。完善市政基礎設施及公共服務設施，發揮特色小城鎮的集聚效應。加快風貌特色建設，充分挖掘小城鎮的自然環境、歷史文化、民俗民風的特點。

3.高水平管理

通過創建衛生鎮、環境保護模范鎮等工作，完善城鎮管理體系、建立長效管理機制、加強小城鎮市政管理，健全完善一支綜合執法隊伍和一支環衛保潔隊伍，全面進行環境綜合整治，促使城鎮管理工作邁上規范化、制度化、法制化的軌道。

4.塑造城鎮特色

塑造良好的特色是小城鎮建設追求的目標，每個小城鎮要根據自身不同的特色來建設發展。一是利用自然條件塑造特色，比如山地、濱水、平原、丘陵等，可以利用自然資源來做文章。二是利用歷史文化塑造特色，很多小城鎮歷史悠久，本身就是一部物化的史書，歷經滄桑或多或少地保留下來一些歷史文化遺產，它可以提升小城鎮的文化內涵和整體形象。三是利用城鎮綠化塑造特色。四是利用建筑小品和環境色彩塑造特色。

5.加大資金投入

要搭建投融資平臺，鼓勵和引導各類社會資金投入特色小城鎮建設。建立和完善財政對特色小城鎮建設投入的穩定增長機制，并出臺相關配套扶持政策。

6.培育特色產業

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小城鎮是農村一定區域的經濟、政治、文化中心。加快小城鎮建設在農業現代化建設中具有舉足輕重的作用。

一、小城鎮建設是經濟發展的必然要求

1、小城鎮建設為農村經濟結構調整奠定了基礎。結構問題是經濟發展的重要組成部分。只有農村小城鎮建設步伐加快，才能為農村二、三產業的發展提供載體和基礎，才能加快非農產業的發展且提高其在農村經濟中的比重，建立起適應市場經濟發展要求的農村經濟結構，壯大農村經濟實力，進一步推動農業和農村經濟的發展，為加速農業現代化建設奠定堅實的基礎。

2、小城鎮建設為轉變農業生產經營方式提供了條件。隨著農村小城鎮建設步伐的加快，非農業的發展，大量農業富余勞動力將從土地上轉移出去。只有這樣，才能加快實現農業小規模、粗放型生產經營方式向適度規模、集約化生產經營方式轉變。現代農業科技成果、現代農業生產技術設備和現代科學的管理方法在農業生產中得到普遍應用，為實現農業現代化提供了物質技術條件。

3、小城鎮建設為健全完善農村市場體系提供保障。隨著農村小城鎮建設步伐的加快，農村經濟的發展，必將加快農村信息化建設，健全完善農村市場體系，使農業生產與市場緊密聯系起來，減少農業生產盲目性，提高農業生產自覺性，形成“公司+農戶”新型產業組織，推開市場農業之門，必然產生農民增收、企業增效、財政增效的連動效應，為實現農業現代化提供信息和財力保證。

4、小城鎮建設為農業現代化提供人力資源準備。隨著農村小城鎮建設步伐的加快，農村科學、文化、教育、衛生、體育等設施逐步增加和完善，農民受教育的機會進一步增多，受教育的條件進一步改善，農民的科學文化知識水平不斷提高，身體素質進一步增強，農民的思想和生活方式將發生重大轉變，農民的市場意識進一步增強，一批有道德、有理想、有知識、懂管理、善經營的新型農民逐步成長起來，為實現農業現代化提供人力資源準備。

二、用發展的思路客觀評價臨川小城鎮建設的現狀

自改革開放以來，特別是近十年來，我區對小城鎮建設予以高度重視，調整了小城鎮建設的思路，加大了小城鎮建設的投入，使我區小城鎮建設進入了快速發展時期。截止到目前為止，我區建制鎮已由改革之前的4個發展到目前的18個，占農村鄉鎮總數的67%；小城鎮基礎設施建設有了較快發展，鎮內道路全部實現硬覆蓋，其中柏油路占55%,建設小型自來水廠7座,農村小城鎮電話全部實現了程控化;鎮區內基本普及了有線電視，并且供電、排水等基礎設施和生態環境進一步改善，小城鎮建設在推進我區農業現代化建設中發揮著重要作用。

但是，也必須看到我區小城鎮建設與珠江三角洲和江浙發達地區相比還存在著較大差距，小城鎮建設還存在許多制約因素，小城鎮建設還受到多種因素的制約。這些制約和限制因素主要表現在：

1、小城鎮建設總體規劃水平較低。總體規劃是小城鎮建設的依據和前提。沒有小城鎮建設總體規劃和詳細建設規劃，小城鎮建設必然是盲目亂建，布局混亂，建筑呆板，工程質量較差。目前，全區共有27個鄉鎮，其中7個鄉鎮無總體規劃，8個鄉鎮的總體規劃由市、區設計單位設計，經過嚴格審批并具有法律效力的小城鎮建設規劃不足30%。因此，一些鄉鎮的小城鎮建設由于缺乏高水平、高起點總體規劃的有效指導，小城鎮建設呈現出短期性、隨意性，缺乏科學性、合理性和超前性，遠遠不能適應市場經濟發展和農業現代化對小城鎮建設的迫切要求。

2、規模較小，功能難以發揮。目前，我區共有建制鎮18個,平均每個城鎮鎮區人口不足1萬人。由于我區小城鎮規模較小，對資源的積聚能力就小，難以把周邊的資源吸引過來，對鎮域的經濟也無法起到帶動作用。目前，小城鎮的戶籍政策雖然有所松動，符合條件的農民可以辦城鎮戶口，但也只有在一定區域內得到承認；另一方面,由于收費條件、子女上學等問題,農民對進鎮落戶仍有后顧之憂，因之不愿放棄土地,辦理農轉非的熱情不高。由于小城鎮人口擴張速度緩慢,也必然影響了小城鎮發展。小城鎮在農村一定區域經濟中心的功能難以發揮。

3、建設資金嚴重短缺。由于我區農村產業結構不合理，非農產業比重較少；鄉鎮企業規模較小，資產質量較差，產品科技含量較低；鄉鎮企業適應國內外區場的能力較弱，缺少創新力、開發力和競爭力，因而，鄉鎮財政實力較弱。目前，多數鄉鎮可支配財力有限，而且絕大部分要用于支付人頭費，甚至有些鄉鎮財政收不抵支。加之，投資體制改革滯后，啟動民間投資不力，致使小城鎮建設資金嚴重短缺。由于沒有足夠的資金支持，小城鎮建設無法大規模推進。

按照全面建設小康社會的奮斗目標，圍繞“發展要有新思路，改革要有新突破，開放要有新局面，各項工作要有新舉措”的思想，確定我區小城鎮建設發展的新思路，推出能夠有效加快小城鎮建設的新舉措，使我區小城鎮建設有新的突破。

三、用創新的理念，推出新舉措，實現臨川小城鎮建設發展的新突破

1、按照十六大確定的發展目標，進一步完善小城鎮建設發展戰略規劃。根據新的形勢、新的特點，以現有的城區和區級試點鎮為基礎，科學規劃，合理布局，同發展鄉鎮企業和農村服務業結合起來，制定完善全區小城鎮發展戰略規劃，解決小城鎮發展的戰略重點和布局。除此以外，還應下大力氣抓好國道省道沿線、城區周圍的小城鎮建設。統籌協調有關部門在小城鎮的各類建設項目，集中有限的資金，按照建設規劃，建設好有條件的建制鎮。防止遍地開花，盲目建設，造成浪費，使資源得到合理有效的配置。把當前正在進行的扶貧開發、廖坊水庫移民搬遷與有發展條件和潛力的小城鎮建設結合起來，完善小城鎮的各種服務設施和配套設施，創造更多就業機會，既有效安置移民，解決其生產生活問題，又可使那些有潛力的小城鎮做大做強，成為區域經濟發展的增長極。

2、把小城鎮建設與城鄉經濟結構優化調整結合起來，促進城鄉經濟共同繁榮。根據經濟區域分工和產業梯度轉移，充分發揮小城鎮連城帶鄉的特殊優勢，在符合有關政策的前提下，適當安排吸收東部地區一些已失去競爭優勢的勞動密集型產業以及大中城市產業結構優化升級過程中退出來的、有利于小城鎮經濟發展的其它產業，健全完善小城鎮的產業體系。還可以利用小城鎮科技、信息、通訊、教育、文化、交通、市場相對集中和發達的優勢，為搞好農業和農村經濟結構調整、發展農業經濟服務。著力在小城鎮培育各類有利于農業產業化經營的龍頭企業，形成農產品的生產、加工和銷售基地，為小城鎮發展提供強勁的動力。當前正值我國城鄉社會新的就業高峰，城鎮下崗職工的再就業，農村富余勞動力的轉移都面臨著許多新的問題，影響到社會的穩定。充分利用小城鎮的發展優勢，開辟新的更廣闊的就業渠道，接納轉移出來的農村富余勞動力和城市下崗職工重新就業，是解決這一現實矛盾的重要途徑。

篇（6）

中圖分類號：F299，2；F832.2 文獻標識碼：B 文章編號：1007-4392（2013）06-0063-03

新型城鎮化是我國現代化發展的主要內容，是有效解決“三農”問題的重要載體。為了探索金融支持新型城鎮化建設的方式方法。筆者對天津、山東兩地的城鎮化建設情況進行了跟蹤調研，

一、天津、山東兩地城鎮化建設模式概述

（一）天津市模式

天津市的城鎮化建設是從2005年下半年開始的，分“四步走”：

第一步，以宅基地換房辦法建設示范小城鎮。根據國土資源部“城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤”試點要求，天津市制定了《以宅基地換房建設示范小城鎮管理辦法》。在耕地不減少的前提下，根據農民宅基地的多少，無償置換樓房給農民。先后啟動了五批49個示范小城鎮建設試點。目前49個試點已累計開工3854萬平米，竣工2131萬平米，完成投資1266億元，基本建成了20個示范小城鎮，43萬農民便捷、舒適地享受到了城市化發展的成果，得到了廣大農民的衷心擁護。

第二步，“三區”聯動發展。在以宅基地換房辦法建設示范小城鎮的基礎上，2009年天津市政府將分散的、落后的130多個農村工業園區整合為31個示范工業園，并給予政策扶持。對整理復墾出的宅基地與周邊土地統一規劃建設，打造農業示范區，實現“三區”聯動發展，即以示范小城鎮建設為龍頭，促進農民向居住社區集中，工業向示范園區集中，農業向產業園區集中。

第三步，實施“三改一化”改革。天津市政府于2011年在全市的43個村8.6萬村民中。首先啟動了“農改非、村改居、村集體經濟改股份制經濟，促進城鄉一體化”的“三改一化”改革。通過清產核資和產權界定并將股權量化，保證農民對集體資產的收益權。保留了農民現有的各項優惠待遇不變，形成了農民和市民優惠待遇的疊加。

第四步，農村金融改革創新。主要內容包括：一是發展農戶公司制企業，建立現代企業制度，提高融資能力。二是加快辦理明確各類權屬的權證。依法維護農民的合法權益。三是扶持發展新型農村金融機構，健全政策性農業農村保險制度。四是研究探索農村集體建設用地使用權、宅基地使用權、承包權、生產設施等抵押融資管理辦法和相關配套政策。

（二）山東省模式

山東省的城鎮化建設是從2009年開始的，分兩步走：

第一步，以村莊集并為核心內容進行農村住房建設工程。2009年3月，山東省政府下發了《關于推進農村住房建設與危房改造的意見》，決定從2009年開始以城中村、城邊村、鄉鎮駐地村、經濟強村、大企業駐地及周邊村、煤礦塌陷區和壓煤區搬遷村為重點，對農村住房建設集中進行改造，到2012年6月，山東全省累計新建農房320萬戶，改造危房61萬戶，建成新型農村社區8000多個，完成投資4000億元。

第二步，開展“百鎮建設示范行動”。2012年9月，山東省政府下發《山東加快推進小城鎮建設和發展的意見》，按照因地制宜、突出重點、梯次發展的原則，在全省選擇100個鎮，通過政府推動、政策扶持、市場運作，帶動全省小城鎮承載能力明顯提升、經濟實力明顯增強、人口規模明顯擴大、城鎮面貌明顯改善。

（三）兩地城鎮化建設的特點

1.共同點。

（1）政府主導。小城鎮建設是在現有法律框架內對農村資源的重新整合，是一種公益行為，因此兩地政府都把小城鎮建設作為一項重要工作來抓，表現在成立省級領導小組，出臺優惠政策，提出階段性目標，定期進行考核驗收等，使小城鎮建設有序進行。

（2）科學規劃。兩地政府都認識到，小城鎮建設不是簡單的農民上樓。最終目的是改善農民的生活環境。全面提高綜合素質，享受城市居民一樣的待遇。在建設之初，就把經濟、社會、生態等目標落實到空間布局和用地安排上，學校、醫院、超市、郵電局等公共服務設施和綠地、垃圾處理、水、煤、電、氣配套設施一應俱全，有的小區環境甚至超過商品房住宅水平。

（3）產業引領。小城鎮建設是一個載體，不但要解決農民的生活問題，還要解決生計問題，讓農民有就近就業的機會。兩地政府在進行小城鎮建設時，都規劃出相應的鄉鎮工業園區和農業園區，為農民就業、提高收入和農村經濟的可持續發展奠定了基礎。

（4）尊重農民意愿。小城鎮建設是利國利民的好事情，但好事要辦好，就要尊重農民的意愿，要得到農民的擁護和支持。天津市要求農民100%參與討論，95%表示擁護，5%表示不反對才能進行建設。山東省強調在城鎮化過程中要充分聽取農民意見、尊重農民意愿、調動農民積極性。在農民不宜搬遷，或農民意愿比較強烈不同意搬遷的情況下，不允許強制拆遷。

2.不同點。

（1）建設主體不同。天津市的小城鎮建設主要是由政府投資成立的投融資公司或由其絕對控股的項目公司作為承建主體，負責項目資金的“借、用、管、還”和土地復墾、工程建設、農戶拆遷等工作。山東省的建設主體則呈現多樣化，有農業產業化龍頭企業或者工商企業主導的產業帶動型，有大型房地產開發公司進行投標建設的商業開發型，也有地方政府作為農民集中住房建設主體的政府主導型。

（2）新型城鎮化進程不同。天津市依靠大城市優勢，做的是城鄉統籌發展模式，目前已開始進行新型城鎮化的第三步即“三改一化”試點，同時進行了農村金融改革和農村資產確權探索，城鎮化程度較高。山東省由于農村和農業占比較大。困難較多，目前僅在100個示范鎮進行試點。

二、金融支持新型城鎮化大有可為

（一）新型城鎮化是推進城鄉一體化發展的根本途徑，應得到金融業的支持

隨著改革開放的不斷發展，我國農村經濟穩步發展，城鎮化水平快速提升，農民人均收入增加較快，但傳統的“二元結構”仍在制約著生產要素的合理流動。中央提出建設新型城鎮化，圍繞解決農民個人的生產、生活、就業問題，通過調整產業結構、突出產業支撐和深化管理、提升農民素質等措施。穩步推進城鄉一體化發展，得到了農民的熱烈擁護。天津市在小城鎮建設過程中，著力打造具有薪金、股金、租金、保障金的“四金”農民。使農民同時獲得了城市居民和城郊農民的疊加福利。符合新農村建設的發展方向，金融企業應該大力支持。

（二）新型城鎮化建設所需資金巨大，需要金融業的支持

由于我國農村地區地域遼闊。歷史上國家對農村的欠賬較多，實施新型城鎮化建設的項目多、資金需求量較大。僅天津市已批準建設的49個項目，就需要資金4000億元，按照自籌30%計算，需要貸款和社會其他資金2800億元，沒有金融業的支持是不開想象的。同時，也為金融業的發展提供了巨大的空間。

（三）堅持原則，積極參與

當前，新型城鎮化是熱門話題。地方政府積極性很高，對金融企業的支持也寄予厚望，在這種情況下金融企業更要冷靜思考、沉著應對。一方面必須清醒認識到新型城鎮化對我國經濟、社會發展的推動作用，不斷創新、提升金融業的服務能力：另一方面要強化管理，有效防范風險。

1.堅持政府主導原則。城鎮化建設，不能完全交給市場。政府要在編制規劃、政策制定、規范標準、做好群眾工作方面發揮核心的主導作用。政府的運作能力和管理效率應作為金融企業是否支持的一個重要標準。

2.堅持有所為有所不為原則。由于新型城鎮化環節多、內容復雜，需要資金支持的項目多、金額大，銀行、保險、信托等金融企業必須根據自身的業務范圍和政策導向、業務重點有選擇地進行支持，切忌大包大攬、貪大求全。

3.勇于創新原則。新型城鎮化是個新生事物，在推進城鎮化過程中，天津在很多方面實現了創新發展。比如：農村土地流轉制度創新、農村集體經濟組織形式創新、農村社會保障制度創新等。金融支持新型城鎮化，也必須隨著城鎮化的創新進行產品和服務的創新，否則支持城鎮化建設就會成為一句空話。

三、金融支持新型城鎮化的重點和路徑

（一）突出支持重點

1.大力支持小城鎮建設項目。天津市示范小城鎮運營模式已經成熟，市政府出臺的配套支持措施有力，項目自身區位優勢明顯，土地級差較大，土地出讓風險較小，能夠自求資金和土地平衡，到目前為止還沒有同類貸款逾期，屬優質資產，應大力支持

2.積極支持示范工業園區建設。示范工業園區承載著農民再就業的功能，特色宣明，銀行一方面可以為園區提供基礎設施貸款，在此基礎上可對進入園區的企業開展一對一的服務，拓展業務空間。

3.審慎支持農業產業園區建設。目前的農業產業園區的建設，主要采取政府引導。由有實力的企業進行高水平的規模化生產，在實際生產過程中，一是由于土地多為租賃的農用地，無法進行有效抵押，二是前期一次性投入較多，投資回收期較長，存在一定的風險，可在對農村集體用地確權的基礎上適時適度支持。

4.探索支持家庭農場和農戶經營。家庭農場是個新概念，是農戶經濟發展到一定程度的必然選擇。對新型城鎮化的農民就業提供了新的渠道，符合農民意愿，可在農戶聯保、政府背景公司擔保的基礎上，探索出有效支持農民適度規模經營的新路子。

（二）提供多種服務

1.信貸。一是提供與項目建設相匹配的中長期貸款，目前大多數銀行發放的此類貸款較多，在小城鎮建設中發揮了突出作用：二是由于中長期項目建設的內容復雜，貸款審批時間長，為保證項目及時開工，可專門設計一種與中長期項目貸款配套的“過渡期融資”貸款，待項目貸款發放后償還。三是根據工業園區土地整理進度，適當延長土地儲備貸款期限，由兩年延長至3—5年，與項目實際用款進度相吻合。四是積極參與農用資產的確權工作，探索用農用資產抵押進行經營貸款，用土地儲備證抵押取得土地整理貸款的新路子。

2.理財。在小城鎮建設中，由于政府制定了相當優惠的補償條件，約有三分之一的資金用于對農民和企業的拆遷補償，這些補償如何運用，需要銀行進行貼身服務，根據農民個人的實際情況。量身定制不同的理財計劃。目前各家銀行針對農民的理財服務較少，是銀行未來業務發展的“藍海”，應引起足夠的重視。

3.網點。銀行在股份制改造過程中，部分銀行從農村撤走了大量機構，導致農村金融資源相對匱乏。隨著新型城鎮化建設的發展。農村基礎設施不斷完善，農村經濟日益活躍，需要銀行加快鄉鎮以下基層網點布局，加快電子渠道建設。天津農村商業銀行推行流動網點，基本上覆蓋大的村莊，深受農民歡迎，也為自身發展奠定了基礎，

（三）嚴把貸款條件

1.精選貸款主體。小城鎮建設是政府主導的項目，沒有政府的強力推動和大力配合是行不通的，從天津市已建成和正在建設的小城鎮建設項目來看，凡是承貸主體具有當地政府背景、公司治理結構良好的項目公司，建設速度和質量相對較好，大型國企次之，民營企業效果較差。因此貸款時首選具有當地政府背景的公司作為貸款主體是比較理想的選擇。

2.嚴格政策邊界。嚴格把握小城鎮建設貸款和房地產貸款的政策邊界，加強貸款資金使用的審查和監督，在當前國家嚴控房地產貸款的大背景下，務必做到貸款的專款專用，防止將小城鎮建設貸款挪用到房地產開發中。

3.明確還款來源。小城鎮建設貸款的還款來源主要為未來出讓土地的預期收入，因此要加強項目自身現金流及收益分析。凡沒有穩定收人作為還款來源的，不能發放貸款。

4.落實擔保措施。一是要將小城鎮建設過程中整理出來的可出讓土地的未來收入設定質押：二是可由有實力的企業進行擔保；三是由項目公司或其母公司提供資產抵押。由于此類項目一般投資較大，建議采取綜合抵押方式，

（四）加強貸款在管理

篇（7）

小城鎮是農村一定區域的經濟、政治、文化中心。加快小城鎮建設在農業現代化建設中具有舉足輕重的作用。一、小城鎮建設是經濟發展的必然要求

1、小城鎮建設為農村經濟結構調整奠定了基礎。結構問題是經濟發展的重要組成部分。只有農村小城鎮建設步伐加快，才能為農村二、三產業的發展提供載體和基礎，才能加快非農產業的發展且提高其在農村經濟中的比重，建立起適應市場經濟發展要求的農村經濟結構，壯大農村經濟實力，進一步推動農業和農村經濟的發展，為加速農業現代化建設奠定堅實的基礎。

2、小城鎮建設為轉變農業生產經營方式提供了條件。隨著農村小城鎮建設步伐的加快，非農業的發展，大量農業富余勞動力將從土地上轉移出去。只有這樣，才能加快實現農業小規模、粗放型生產經營方式向適度規模、集約化生產經營方式轉變。現代農業科技成果、現代農業生產技術設備和現代科學的管理方法在農業生產中得到普遍應用，為實現農業現代化提供了物質技術條件。

3、小城鎮建設為健全完善農村市場體系提供保障。隨著農村小城鎮建設步伐的加快，農村經濟的發展，必將加快農村信息化建設，健全完善農村市場體系，使農業生產與市場緊密聯系起來，減少農業生產盲目性，提高農業生產自覺性，形成“公司 農戶”新型產業組織，推開市場農業之門，必然產生農民增收、企業增效、財政增效的連動效應，為實現農業現代化提供信息和財力保證。

4、小城鎮建設為農業現代化提供人力資源準備。隨著農村小城鎮建設步伐的加快，農村科學、文化、教育、衛生、體育等設施逐步增加和完善，農民受教育的機會進一步增多，受教育的條件進一步改善，農民的科學文化知識水平不斷提高，身體素質進一步增強，農民的思想和生活方式將發生重大轉變，農民的市場意識進一步增強，一批有道德、有理想、有知識、懂管理、善經營的新型農民逐步成長起來，為實現農業現代化提供人力資源準備。

二、用發展的思路客觀評價臨川小城鎮建設的現狀

自改革開放以來，特別是近十年來，我區對小城鎮建設予以高度重視，調整了小城鎮建設的思路，加大了小城鎮建設的投入，使我區小城鎮建設進入了快速發展時期。截止到目前為止，我區建制鎮已由改革之前的4個發展到目前的18個，占農村鄉鎮總數的67；小城鎮基礎設施建設有了較快發展，鎮內道路全部實現硬覆蓋，其中柏油路占55,建設小型自來水廠7座,農村小城鎮電話全部實現了程控化;鎮區內基本普及了有線電視，并且供電、排水等基礎設施和生態環境進一步改善，小城鎮建設在推進我區農業現代化建設中發揮著重要作用。

但是，也必須看到我區小城鎮建設與珠江三角洲和江浙發達地區相比還存在著較大差距，小城鎮建設還存在許多制約因素，小城鎮建設還受到多種因素的制約。這些制約和限制因素主要表現在：

1、小城鎮建設總體規劃水平較低。總體規劃是小城鎮建設的依據和前提。沒有小城鎮建設總體規劃和詳細建設規劃，小城鎮建設必然是盲目亂建，布局混亂，建筑呆板，工程質量較差。目前，全區共有27個鄉鎮，其中7個鄉鎮無總體規劃，8個鄉鎮的總體規劃由市、區設計單位設計，經過嚴格審批并具有法律效力的小城鎮建設規劃不足30。因此，一些鄉鎮的小城鎮建設由于缺乏高水平、高起點總體規劃的有效指導，小城鎮建設呈現出短期性、隨意性，缺乏科學性、合理性和超前性，遠遠不能適應市場經濟發展和農業現代化對小城鎮建設的迫切要求。

2、規模較小，功能難以發揮。目前，我區共有建制鎮18個,平均每個城鎮鎮區人口不足1萬人。由于我區小城鎮規模較小，對資源的積聚能力就小，難以把周邊的資源吸引過來，對鎮域的經濟也無法起到帶動作用。目前，小城鎮的戶籍政策雖然有所松動，符合條件的農民可以辦城鎮戶口，但也只有在一定區域內得到承認；另一方面,由于收費條件、子女上學等問題,農民對進鎮落戶仍有后顧之憂，因之不愿放棄土地,辦理農轉非的熱情不高。由于小城鎮人口擴張速度緩慢,也必然影響了小城鎮發展。小城鎮在農村一定區域經濟中心的功能難以發揮。

3、建設資金嚴重短缺。由于我區農村產業結構不合理，非農產業比重較少；鄉鎮企業規模較小，資產質量較差，產品科技含量較低；鄉鎮企業適應國內外區場的能力較弱，缺少創新力、開發力和競爭力，因而，鄉鎮財政實力較弱。目前，多數鄉鎮可支配財力有限，而且絕大部分要用于支付人頭費，甚至有些鄉鎮財政收不抵支。加之，投資體制改革滯后，啟動民間投資不力，致使小城鎮建設資金嚴重短缺。由于沒有足夠的資金支持，小城鎮建設無法大規模推進。

按照全面建設小康社會的奮斗目標，圍繞“發展要有新思路，改革要有新突破，開放要有新局面，各項工作要有新舉措”的思想，確定我區小城鎮建設發展的新思路，推出能夠有效加快小城鎮建設的新舉措，使我區小城鎮建設有新的突破。

三、用創新的理念，推出新舉措，實現臨川小城鎮建設發展的新突破

1、按照十六大確定的發展目標，進一步完善小城鎮建設發展戰略規劃。根據新的形勢、新的特點，以現有的城區和區級試點鎮為基礎，科學規劃，合理布局，同發展鄉鎮企業和農村服務業結合起來，制定完善全區小城鎮發展戰略規劃，解決小城鎮發展的戰略重點和布局。除此以外，還應下大 力氣抓好國道省道沿線、城區周圍的小城鎮建設。統籌協調有關部門在小城鎮的各類建設項目，集中有限的資金，按照建設規劃，建設好有條件的建制鎮。防止遍地開花，盲目建設，造成浪費，使資源得到合理有效的配置。把當前正在進行的扶貧開發、廖坊水庫移民搬遷與有發展條件和潛力的小城鎮建設結合起來，完善小城鎮的各種服務設施和配套設施，創造更多就業機會，既有效安置移民，解決其生產生活問題，又可使那些有潛力的小城鎮做大做強，成為區域經濟發展的增長極。

2、把小城鎮建設與城鄉經濟結構優化調整結合起來，促進城鄉經濟共同繁榮。根據經濟區域分工和產業梯度轉移，充分發揮小城鎮連城帶鄉的特殊優勢，在符合有關政策的前提下，適當安排吸收東部地區一些已失去競爭優勢的勞動密集型產業以及大中城市產業結構優化升級過程中退出來的、有利于小城鎮經濟發展的其它產業，健全完善小城鎮的產業體系。還可以利用小城鎮科技、信息、通訊、教育、文化、交通、市場相對集中和發達的優勢，為搞好農業和農村經濟結構調整、發展農業經濟服務。著力在小城鎮培育各類有利于農業產業化經營的龍頭企業，形成農產品的生產、加工和銷售基地，為小城鎮發展提供強勁的動力。當前正值我國城鄉社會新的就業高峰，城鎮下崗職工的再就業，農村富余勞動力的轉移都面臨著許多新的問題，影響到社會的穩定。充分利用小城鎮的發展優勢，開辟新的更廣闊的就業渠道，接納轉移出來的農村富余勞動力和城市下崗職工重新就業，是解決這一現實矛盾的重要途徑。

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中圖分類號：F293 文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2010）25-0145-04

小城鎮是農村一定區域內的政治、經濟、文化中心，是聯系城市和鄉村的橋梁和紐帶。衡陽市作為湖南省的農業大市，在農村經濟體制改革的不斷深入的進程中，通過強化改革，完善政策，小城鎮不斷地發展壯大，社會、經濟各方面都取得了長足的進步，在全市社會經濟發展中發揮了積極的作用。但是，小城鎮建設是一個復雜的、系統的、長遠的社會性大工程，僅僅憑熱情和勇氣是不夠的，要高質量地建設衡陽的小城鎮，盡快實現農村城市化的大目標，必須加大對小城鎮建設的研究與思考。

一、衡陽市小城鎮建設的現狀

近年來，國家通過實施 “統籌城鄉發展”、“工業反哺農業，城市支持農村”、“多予少取放活”等戰略，加大了三農投入，衡陽市小城鎮建設取得了可喜的成績。一是小城鎮建設的步伐不斷加快。2009年底全市小城鎮達到183個，總人口達428.45萬，城鎮化水平達41.22%，全市“沿路、沿江、沿邊”等三沿地帶小城鎮憑借交通優勢，發展速度加快，對周邊區域產生了較強的吸納、輻射作用。特色城鎮不斷涌現，各地逐步形成一批工貿型、工礦型、旅游型等小城鎮。二是小城鎮建設投資不斷加大。幾年來通過大膽改革，實行股份制、合作制、租賃制等招商引資舉措，以產業的觀念，市場經濟的手段，努力拓寬小城鎮投融資渠道，2006―2009年，各縣（市）財政直接投入城鎮建設資金17.23億元，通過市場運作、引入競爭機制、進行土地開發、廣告權位招標、的士牌照、公益設施命名權拍賣等經營城市資產的方式籌得資金37.82億元，爭取國債資金、國家以獎代補資金達1.55億元，共計投入資金56.6億元，使小城鎮建設資金緊缺的困難得到緩解，衡陽市的城鎮建設步入快速發展的軌道。三是小城鎮設施水平日益提高。至2009年底，全市建制鎮鎮區新建街道路面長26.4公里，建成自來水廠9個，啟動污水處理廠建設6個，新（改）建農貿市場24個，公廁62座，垃圾站93個，新裝路燈6 500盞，100％的建制鎮實現“四通”：通水、通電、通路、通程控電話。小城鎮基礎設施建設水平不斷提高，為小城鎮經濟建設提供了有利的條件。四是小城鎮可持續發展動力不斷加強。近年來，衡陽市所有小城鎮依照《城鄉規劃法》啟動了小城鎮規劃編制工作，至2009年底，全市所有鄉鎮已編制了總體規劃，并正在進一步進行規劃的完善。今年，為了推進城鄉一體化發展，根據省里的統一部署，衡陽市啟動了村莊布局、整治規劃工作，2010年，衡陽市啟動了220個村莊布局、整治規劃工作，全市鄉鎮規劃、村莊整治規劃的編制總體上堅持了城鄉一體化和可持續發展的原則，注意保護環境和節約用地，使衡陽市小城鎮可持續發展動力不斷加強。五是小城鎮特色日益明顯。衡陽市小城鎮在經過幾十年的發展，依托自身特點與優勢，注重發揮各自產業特色、區域特色、生態特色、建筑特色，不斷做大做強，涌現出一批特色鮮明的小城鎮。祁東縣歸陽鎮、白地市鎮集生物醫藥、金屬冶煉、化工、建材于一體，成為工業門類較為齊全的經濟重鎮。衡東縣新塘鎮大力弘揚衡東美食文化，當地的餐飲業發展勢頭強勁，“吃在新塘”品牌揚名省內外。常寧市廟前鎮因地制宜，大力加強廟前旅游基礎設施建設，推動了廟前旅游業的發展，使廟前經濟獲得了從未有過的增長。

但是，從全國、全省的范圍內來看，與兄弟市州的比較來看，衡陽市還處在相對落后的位置。一是投入不足，基礎設施建設后續乏力。小城鎮發展需要建設交通、道路、供電、通信、供排水、市場、綠化和教育、衛生等基礎設施，需要大量的資金投入。但衡陽市大多數小城鎮財力薄弱，有的鄉鎮負債運營，對小城鎮投入缺口較大，社會資金投入潛力還沒有被充分激發出來，基礎設施建設后續乏力。二是整體規模不大，集聚效應沒有形成。衡陽市的小城鎮多數規模很小，全市人口超過2萬人的城鎮只有8個，很多鄉鎮鎮區人口不超過5 000人，鎮域面積不超過2平方公里，規模偏小，人氣不足，導致集聚與輻射力不強，資金、物資、人才都無法匯集，制約了鎮區經濟的發展。三是經濟實力較弱，主導產業不強。衡陽市小城鎮普遍缺乏主導產業，國家級或省級的龍頭企業少，現有產業規模不大，實力不強，產品研發能力低，新產品開發少，產品深加工程度不夠，由于產業無法壯大，小城鎮也無法興旺，這已成為制約衡陽市小城鎮經濟發展的瓶頸。四是規劃普遍滯后，建設無序現象比較突出。雖然衡陽市許多小城鎮正根據上級要求編制建設規劃，但規劃普遍滯后，已編制完成的規劃還是粗線條，缺乏個性和特色；城鎮規劃建設標準低，且低水平的重復建設嚴重。五是發展不平衡，拖累整體鄉鎮經濟的發展。目前，全市鄉鎮優勢工業企業和特色產業的布局不均勻，優勢企業大都集中在基礎較好、交通便利的少數鄉鎮。而一些位置較偏、土地貧瘠的鄉鎮無論農業產業化或工業發展都相當落后。經濟發展較好的鄉鎮，財稅收入較多，鄉鎮財政較為充裕，但經濟欠發達鄉鎮財政較為緊張，甚至入不敷出。據調查，衡陽市183個農村鄉鎮，經濟欠發展的達40多個，占18％以上，而其GDP占全市鄉鎮GDP總量比重不到5％。發展的不平衡，嚴重阻礙了鄉鎮之間的各項資源的互補，制約了整體鄉鎮經濟的發展。

二、衡陽市小城鎮建設的發展方向

建設小城鎮，是一項系統工程，是一個宏大的戰略，這個系統工程能否順利實施，關鍵要理清發展方向，科學定位，應主要從以下幾個方向來推進小城鎮建設。

（一）小城鎮建設必須凸顯地方特色

各級黨委、政府要切實轉變工作作風，進一步加強對小城鎮建設創新工作的指導，在思想上有新突破，在工作上有新方法，在發展上有新方向，花大力氣、下大工夫不斷提煉“湘楚文明”、“湖湘文化”的文化底蘊，彰顯江南城鎮建設獨特的魅力，同時要因地制宜，善于從本地實際出發，在農業產業化建設、在鄉鎮基礎設施建設、在推進新型工業化、在發展農村服務業、在營造農村新環境、在資金籌措、在招商引資等方面不斷創新，充分挖掘各鄉鎮在自然資源、人力資源、地理環境、政策環境等方面與眾不同的優勢，避免出現千城一面、萬鎮雷同的現象，努力打造“一村一品”、“一鎮一業”、“一鎮多業”的鄉鎮經濟社會的全新發展格局。

（二）小城鎮建設必須整合各項資源

小城鎮發展要以人為本、科學規劃、合理布局，高度重視對小城鎮規劃體系的修編完善工作。按照科學發展觀的要求，按照“兩型社會”建設要求，按照“3+5城市群”協調建設的要求，統籌配置城鄉資源，完善產業布局，全面推進衡陽市主城區、縣城、小城鎮、農村的協調發展，提高城鎮綜合承載能力，在充分整合各類資源的基礎上，加速推進城鄉一體化的發展。

（三）小城鎮建設必須激發鄉鎮整體經濟潛力

我們小城鎮建設要解決當前面對的困難，必須進行改革創新，激發鄉鎮整體經濟潛力。首先要明晰各鄉鎮、街道基本發展類型，因地制宜實施分類指導，引導各地宜工則工、宜農則農、宜商則商，變潛在優勢為現實優勢，變特色優勢為經濟優勢，要盡快制定出臺配套實施細則，突出政策扶持引導，激發鄉鎮內部活力，促進強鄉鎮率先發展、中間鄉鎮整體跨越、薄弱鄉鎮加速崛起。要通過加快農村土地使用和經營制度改革，完善農村承包土地合同管理，規范承包土地流轉行為，積極探索土地產權制度改革的新途徑、新辦法，為農村經濟發展創造條件。進一步深化林業分類管理體制改革和森林資源管理體制改革，加快資源開發利用。全面深化農村綜合改革，改革原有的鄉鎮財政收支體制，進一步鞏固農村稅費改革成果，切實減輕農民負擔。加快解決歷史遺留問題，努力化解鄉村債務。

三、衡陽市小城鎮建設發展目標

在明確小城鎮建設發展思路的基礎上，我們必須立足于國內外發展的大環境，研究國家宏觀發展戰略部署，分析衡陽市在全國、全省的地位，從衡陽發展的自然條件、地理位置、經濟社會發展基礎，并結合同周邊地區相關城市的競爭力相比較，圍繞“城鄉一體、特色突出、人口與環境、資源協調發展”的總方向，定準衡陽小城鎮未來二十年的發展目標。一是通過強化中心鎮、建制鎮的帶動功能，特別是圍繞“西南云大”經濟圈，加大投入力度，加強基礎設施建設，促進城鎮體系的不斷發育和完善，形成規模結構、職能結構和空間結構合理的城鎮網絡。爭取到2015年，全市城市化水平達到45％以上；2020年，全市城鎮化水平達到 60%，城鎮人口達到450萬，全市所建制鎮供水普及率達到90%；綠化覆蓋率達到30%；人均公共綠地面積達到6平方米；人均道路面積達到6平方米；污水處理率達到20%；垃圾處理率達到40%。二是以“城鄉一體、鎮村共建”為目標，突出抓好一批現代化示范村建設，實現鎮村的協調發展，相互支撐，不斷擴大新農村典型示范片的范圍和帶頭效用，實現由“傳統農業小鄉村―新農村示范片―新型城鎮化小城鎮”三步走跨越戰略。到2015年，全市實現50％以上的中心村建設成為新型村莊，到2020年，全市實現 80％以上的中心村建設成為新型村莊，促進城鄉一體化發展。三是抓好高速公路、107國道、重要交通干線沿線重點鎮的規劃建設工作，重點抓好國家級、省級和市級建制鎮規劃建設工作，著力培育和發展礦業型城鎮、旅游型城鎮、綠色產業型城鎮、民族文化型城鎮及商貿集散與交通樞紐型城鎮的建設。四是大力發展鄉鎮企業，確保全市鄉鎮企業生產總值每年增長15％，2015年全市鄉鎮企業生產總值力爭突破500億元；到2020年，全市鄉鎮企業生產總值達到900億元，鄉鎮企業增加值突破100億元，鄉鎮規模工業企業突破800家。

四、衡陽市小城鎮建設的關鍵措施

發展小城鎮，是培育衡陽市經濟新的增長點的重大舉措，是帶動全市農村經濟和社會發展的一個大戰略，也是實現工業化、城鎮化的必由之路，更是實現衡陽市“富民強市”戰略目標的客觀要求。在有了思路、定位、方法后，更重要的是如何抓落實，主要啟動四大“工程”，突出五個“把握”。

（一）啟動四大“工程”

1.啟動思想大解放工程。實施小城鎮建設是發展農業和農村經濟的成功之路，是深化農村改革，解決農村深層次問題的一條重要途徑，其工作涉及面廣、政策性強、難度大。為了做好這項工作，各級黨委、政府，特別鄉鎮一級的領導同志要進行一場關于小城鎮建設思想大解放的討論，同時各級媒體加強宣傳與報道，通過進一步解放思想，充分認識加快小城鎮建設與發展的重大意義，從而增強各級領導的責任感和緊迫感，轉變觀念、搶抓機遇、真抓實干，切實把小城鎮建設與發展工作納入重要日程，以此統領農村工作全局。

2.啟動鄉鎮面貌改善工程。在2010年、2011年兩年間，全市183個鄉鎮多渠道籌措資金，分批、分重點地啟動鄉鎮面貌改善工程。一是舉全市之力，各鄉鎮要加大資金籌措力度，投資兩億元，將所有主干線進行道路硬化，道路兩邊植樹種花，美化環境，沿街要安裝路燈，使街道亮化。二是投資1億元，啟動管網建設工程。主干線道路兩邊要鋪埋污水管溝，鋪設一批自來水管網，接納道路沿線住戶的污水排放，提高供水能力。三是投資1億元，啟動生態治理工程，每個鄉鎮建設垃圾集中填埋場，有條件的鄉鎮迅速啟動污水處理廠建設，努力建設生態小城鎮、綠色小城鎮。四是調整電力、通訊線路合理布局工程，改變過去鄉鎮電力、通訊線路亂搭亂掛的混亂局面。

3.啟動鄉鎮文化建設工程。一是利用國家加大農村基礎設施建設的契機，爭取國家、省里的資金投入，吸引社會資金，新建、改建、擴建一批鄉鎮文化站、圖書館、體育活動中心等文化體育設施。二是加大宣傳力度，努力營造健康向上的輿論環境，使各鄉鎮上下形成人人關心小城鎮建設，人人投身小城鎮、各方支持參與小城鎮建設的濃厚氛圍。三是邀請專家進行湖湘文化與小城鎮建設的主題演講活動，通過專家的演講讓湖湘文化深入人心，激發群眾投身小城鎮建設的熱情。

4.啟動人才培養工程。一是利用當前發達地區、沿海地區產業結構調整、經濟加速轉型的有利時機，通過多種方式吸引這些地方有經驗、有技能、懂管理的人才，充實小城鎮建設人才資源隊伍；二是圍繞鄉鎮發展的實際與建設的方向、目標，通過辦理各種培訓班，著力培養鄉鎮各方面經營能手、專業技能能手，充實鄉鎮實用人才隊伍；三是加大對返鄉農民工的培訓與指導，幫助他們就業，鼓勵他們創業。四是實施鄉鎮年輕后備干部的選撥與培養工作，讓一批想干事的人有機會，能干事的人有平臺，干成事的人有地位，從而調動他們的創造性、積極性和主觀能動性，以干事創業來推動小城鎮經濟社會的全面發展。

（二）突出五個“把握”

1.把握衡陽市小城鎮建設的重點，抓好中心城鎮、交通節點鎮、建制鎮、專業鎮建設。（1）強化中心鎮功能建設。以發展經濟為先導，重點加快中心鎮建設。在全市確定西渡、云集、開云、大浦、歸陽、宜陽、哲橋等15個鄉鎮作為中心鎮，市縣在資金投入、政策方面予以扶持，把中心鎮發展成為推動農村經濟發展的策源地。（2）大力推進重要交通節點鎮建設。將井頭、車江、向陽、長江、新塘、白地市、洋泉等20個鄉鎮作為重要交通節點鎮，賦予這些鄉鎮部分縣級經濟管理權限，以增強這些城鎮的經濟活力，使其逐步發育成為有影響，有特色的小城市。（3）穩妥抓好建制鎮建設。積極穩妥地推進界牌、金溪、集兵、演坡、茅市、冠市、花橋、新橋等30個經濟基礎較好、城鄉結合較為密切的建制鎮的建設，夯實小城鎮建設基礎，提升全市小城鎮建設整體水平。（4）鼓勵專業鎮建設。繼續鼓勵發展已形成專業特色的小城鎮發揮專業特色，做大做強，形成良好的口碑，培育10個有核心競爭力的專業特色明顯的明星鎮。

2.把握衡陽市小城鎮建設的要點，科學編制規劃，整合各項資源。小城鎮規劃立足于《城鄉規劃法》，按照科學發展觀的要求，按照“兩型社會”建設要求，按照“3+5城市群”協調建設的要求，統籌配置城鄉資源，完善產業布局，堅持衡陽市主城區、縣城、小城鎮、農村的協調發展，在提高城鎮綜合承載能力，充分整合各類資源的基礎上，加速推進城鄉一體化的發展；規劃要進一步完善小城鎮總體規劃和其他專業規劃，努力實現全縣城鎮總體規劃和重要專業規劃全覆蓋；規劃要能在總體上把握，分類上指導衡陽市各個小城鎮的總體發展思路和產業布局，明確功能定位和發展方向。

3.把握衡陽市小城鎮建設的突破口，切實加強對城鎮化工程的有效投入，特別是基礎設施的投入和建設。（1）要充分發揮市場機制作用，本著“誰投資、誰所有、誰受益”的原則，逐步建立以政府投入為引導，主要靠社會資金和民間投資建設城鎮的基礎設施，鼓勵社會資金參與小城鎮普通住宅開發、舊城改造和新村建設。（2）通過建立小城鎮發展基金，疏通商業銀行對城鎮基礎設施建設的投融資渠道，解決小城鎮建設資金建設困難的問題。（3）重新明確和界定發改、財政、建設、規劃、環保、房產等部門在小城鎮建設中的職能定位，充分發揮各自職能作用，為小城鎮建設保駕擴航。

4.把握衡陽市小城鎮建設的核心，抓好小城鎮綜合性改革，激發鄉鎮經濟發展潛力。發展才是硬道理，改革才是真辦法，我們小城鎮建設要解決當前面對的困難，要能夠真正實現城鄉統籌，又好又快的發展，唯有進行改革創新。（1）結合機構改革，改革小城鎮的管理體制，鼓勵遷村并鎮，發展有潛力的新鎮，建設一批有特色的名鎮。爭取在2020年使中心城鎮人口規模平均達到5萬；（2）我們要加快農村土地使用和經營制度改革，繼續完善農村承包土地合同管理，規范承包土地流轉行為，積極探索土地產權制度改革的新途徑、新辦法，為農村經濟發展創造條件；（3）進一步深化林業分類管理體制改革和森林資源管理體制改革，加快資源開發利用；（4）全面深化農村綜合改革，深化對鄉鎮財稅收支的管理，鞏固農村稅費改革成果，切實減輕農民負擔。加快解決歷史遺留問題，努力化解鄉村債務；（5）理順縣（市、區）政府與鄉鎮政府的關系，原則上能下放給鄉鎮的管理權限堅決下放，提高鄉鎮政府發展本地經濟的動力，增加小城鎮的發展后勁；（6）改革戶籍管理制度。建立按居住地劃分城鄉人口，按職業確定農業人口和非農業人口的戶籍管理制度，促進農村剩余勞動力向小城鎮有序集中。

5.把握衡陽市小城鎮建設的中心目標，做大做優鄉鎮企業，發揮并增強聚集經濟和人口的作用。（1）制定扶持政策，放寬準入條件，對投資500萬元以上的企業，推行特殊受理、特簡程序、特許登記的“三特”登記辦照服務。（2）根據區域市場資源特點，以經濟結構調整為指導，發揮比較優勢，選準主導產業，合理規劃產業結構和產業布局，吸引龍頭企業和鄉鎮企業在鎮區集中布局。（3）注重企業組織結構的重組改造，鼓勵鄉鎮企業上規模，上水平，逐步實現規模經營，促進生產要素向優勢企業集中。

參考文獻：

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中圖分類號：C911 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）29-0033-02

自20世紀80年代中期，先生提出“小城鎮”思路以來，中國的小城鎮發展已將近三十年。縱觀我國城鎮體系，小城鎮雖所處層次較低、數量龐大，卻是連接我國城市和鄉村的重要紐帶。促進城鎮化，以城帶鄉，不僅可以有效減少農業人口，均衡工農業間利益失調問題，實現工業化，還可以大大拓寬農產品市場空間，提高農民收入水平。近年來，寧德市黨委政府狠抓落實小城鎮經濟試點工作，充分發揮小城鎮的集聚力、輻射力和帶動力，全力推進小城鎮發展步伐。通過不懈努力，各試點小城鎮建設成效顯著，所實施的基礎設施及產業項目群，帶動改善了鄉鎮環境，展示了新的形象，相關事業穩步發展。

一、寧德市小城鎮建設的發展狀況

寧德市小城鎮綜合改革建設試點工作從起步實施到目前進入加快發展階段，取得了諸多成就與發展經驗。據第六次人口普查數據，寧德市的城鎮化水平為47.9%，與2000年第五次人口普查比較，城鎮人口比重上升12.2百分點。隨著小城鎮市政及公共服務設施建設的加快推進，寧德市的不少小城鎮煥發新貌，小城鎮綜合改革建設試點也取得階段性的成效。在2012年底福建省級試點鎮考核評比中，寧德市賽岐鎮和太姥山鎮榮獲首批省級試點鎮二等獎；飛鸞鎮和牙城鎮分別獲第二批省級試點鎮的二等獎和鼓勵獎。

但與全省城鎮化建設進展相比較，寧德市城鎮化率比福建省平均城鎮化率低9.2個百分點。從第六次全國人口普查結果看，寧德市城鎮化率列全省第7位，與漳州、南平等農業產值比重大的城市城鎮化水平基本一致，與莆田、泉州等工業增長強勁的城市相比城鎮化水平差距進一步拉大。從全市各縣（市、區）的情況看，蕉城、福安、福鼎、柘榮等城市城鎮化率較高，分別達到60.3%、58.7%、52.0%、56.6%，均高出全市平均水平；其他縣（市、區）均低于全市平均水平。可見，地理位置較為優勢和工業經濟相對發達的區域城鎮化水平較高，而地理位置偏遠和工業經濟較落后的區域城鎮化水平明顯偏低。總的來看，寧德市小城鎮的發展水平仍相對滯后，城鎮化水平偏低，發展不平衡，并在很大程度上制約了農村經濟發展。

二、寧德市小城鎮建設存在的問題

目前，寧德市小城鎮建設的道路上仍存在許多問題，如：小城鎮經濟基礎薄弱、資源相對匱乏、現有的城鎮化水平低。這些問題都是小城鎮健康發展過程中需要解決的問題，有些問題會成為小城鎮發展的桎梏，甚至為城鎮發展道路上的隱患。

（一）城鎮規模偏小，聚集能力較弱

一般認為，小城鎮人口規模只有達到五萬人左右時，才能正常發揮城鎮聚集功能和規模效益。寧德市小城鎮平均人口規模小，城鎮規劃起點低、基礎設施建設落后，因此，不能形成支持經濟發展的支柱產業，也就造成了不僅缺乏對企業和經濟發展的凝聚力和聚集效應，而且不能有效引導周邊鄉村人口就地城鎮化。

（二）人口外流明顯，中心城區帶動力不強

從第六次全國人口普查資料看，寧德市戶籍人口凈流出51.09萬人，占戶籍人口的比重為15.3%。寧德市主城區超過二十萬人的中型城市僅2個（福安、蕉城）剛達標，10-20萬人小城市1個（福鼎），對周邊城鎮的輻射帶動作用明顯偏弱。為了增加收入，提升生活質量，相當一部分農村富余勞力無法就地城鎮化，大都外出打工，人口外流，造成農村留守兒童和老人問題突出。一方面說明當地人力資源的流失，另一方面說明遷出地無法創造良好就業環境，提供足夠就業崗位。

（三）小城鎮建設質量、管理水平不高，社會化服務水平低

不少小城鎮不重視城鎮建設詳細規劃，不重視特色設計。許多小城鎮建設綜合開發率低，無法形成規模效應并帶動改善整體環境。小城鎮“物業管理”隊伍普遍存在管理人員能力不足、待遇差、素質低等問題。小城鎮生態環境建設滯后，綜合治理能力缺乏，難以從源頭上解決“臟、亂、差”現象。此外，由于城鎮規模所限，相對低水平的金融、信息、技術服務水平，無法保障人才、項目引進，生產要素市場、產品技術更新、產業升級等方面均受到很大的限制，并直接影響城鎮功能的提高。

（四）小城鎮建設保障不到位

資金與人才是小城鎮建設的重要保障，是困擾小城鎮發展的大問題。小城鎮建設投融資機制單一狹窄，尚無法充分運用市場機制解決建設資金籌措問題，在公共基礎設施建設等領域仍以政府投資為主導。此外，在小城鎮建設過程中存在重復建設和違規建設，沒有一個行之有效的制約機制和獎懲制度，造成小城鎮建設資金的不必要浪費。人才保障不足也是小城鎮建設普遍存在的問題。一方面鄉鎮很難拿出經費去進行人員的業務培訓與交流，以致鄉鎮建設管理人員素質參差不齊，影響了小城鎮建設管理工作順利開展。另一方面小城鎮在吸引外來人才方面也缺乏足夠優勢。在既缺編制又少經費，同時權限不足的情況下，小城鎮的規劃管理難以順利地開展工作。

三、推進寧德市小城鎮建設的幾點建議

（一）積極推進人口向城鎮集聚進程

城鎮化和城鎮發展是一個動態的過程，2000年以來，全省各設區市小城鎮建設有加速發展的趨勢。相比之下，寧德小城鎮發展水平尚未發生根本變化。針對寧德鎮區人口偏低現象，加快中小城鎮和中心城區的建設，爭取在十年內加快形成1個五十萬人以上的大城市，初步形成對周邊中小城市、小城鎮的輻射帶動作用。城鎮化絕非單純的城市空間擴張，其實質在于社會化。

由于發展的不平衡以及優勢的差異，小城鎮建設開始出現分化重組，可以分為這三類：一是少數發展快、潛力大、區位優勢突出、符合區域城鎮化布局、經濟總量、人口和城鎮規模等都超過或接近建制市標準的小城鎮，將發展為區域中心城市；二是一些發展較快，有一定經濟實力和區位優勢的小城鎮，在城市與農村中起到傳遞作用，帶動農村經濟的發展；三是大量的發展基礎和發展條件優勢不明顯、輻射力不強的小城鎮，將作為農村社區的服務中心而存在。要加快促進社會化的轉變，推進城鎮化步伐，必須加強相關制度建設，解決以下三類社會成員平等享受諸如戶籍、就業制度、土地使用和住房制度、子女教育制度、收入分配制度、社會保障制度等。

第一，解決居住農村人口仍然保持著傳統社會化程度低的家庭生產方式人員城鎮化問題，加大產業化經營培訓和政策支持力度，創造條件保障農民財產權益，促進農村資產社會化流轉和社會生產的產業化轉型。第二，加快解決常住城鎮的農民工，在社會保障、公共服務等領域待遇問題。第三，解決機關事業單位和企業社會保障的均等化問題，促進人力資源自由流動。

（二）緊密結合小城鎮建設與鄉鎮企業發展

鄉鎮企業是小城鎮發展的重要條件，鄉鎮企業發展水平直接影響著小城鎮建設的速度。另一方面，小城鎮是鄉鎮企業生產活動的最好基地，它具有土地供應充足、勞動力聚集、原材料購進及產品運出便捷、生活環境優越等天然優勢。鄉鎮企業建設要因地制宜，科學布局，統籌規劃，選擇企業比較集中、交通便利、便于“三廢”處理的區域，有條件的要考慮污水處理。要有計劃地布局企業項目，科學引導村辦企業和個體私營企業向小城鎮集中，實現規模連片發展。改善對落戶企業的“軟件”服務支持，營造良好寬松的政策環境。要簡化辦事程序，落實優惠政策，提供社會化服務支持，禁行歧視性政策，禁止向鄉鎮企業亂收費、亂攤派、亂集資，不斷吸引有條件有意向的村辦企業和個體工商戶到小城鎮中來。只有不斷緊密結合小城鎮建設與工業園區規劃發展，才能夠吸引各方面的資金投入到小城鎮建設中來，推動經濟發展的相對集中，形成對區域經濟社會發展強有力的推動，使小城鎮發展成為充分展現當地經濟優勢和文化特色的中心。

（三）加快產業分工，促進產業聚集

產業分工與發展必然推動人力資源的重新分配和集聚，人力資源的重新分配和集聚又進一步推進產業分工更加精細化，從而推動產業經濟轉型升級，形成產業與城鎮化的良性互動。首先，產業發展要因地制宜，發揮資源優勢，通過招商引資、整合各種資源，大力推進各地特色產品產業化進程，通過實現生產的粗放經營向規模化、精細化產業化生產轉變來推進農民向產業工人轉變的人口就地城鎮化；其次，稅收政策、社會保障是引導產業聚集發展、促進社會分工的重要手段，當前應適當強化對非社會化大生產單位和個人的稅收征收力度，適當降低產業聚集度和精細化規模化程度高的企業的稅負水平。

（四）加快基礎設施建設

健全的管理機制是小城鎮得以正常運轉和發展壯大的有力保障。一是建立健全小城鎮管理機構，保障專職人員編制和辦公經費。二是科學轉變政府管理職能。按照“小機構，大服務”的思路，縣直部門下放的機構和人員要與小城鎮經濟管理和技術服務部門密切結合，并轉變為多種形式的經濟和服務實體，服務小城鎮居民，企業，以及采取產業化等形式為廣大農民走向市場服務。三是適當放權，集中力量抓好公共行政管理。小城鎮政府可適時下放部分經濟社會事務交由相關中介服務組織承擔，政府重點抓好城鎮規劃編制及監督實施、基礎設施建設、計劃生育、環境保護、社會治安和精神文明建設等政府職能工作，其中應充分利用市場化機制推進公益性基礎設施建設和環境保護工作，保障小城鎮的可持續發展。

總之，小城鎮建設是一項涉及政治、經濟、文化和社會生活等各個領域的工作。縱觀寧德市小城鎮建設發展，要實現城鎮化建設由無序發展到有序發展的轉化，實現城鎮群眾建設管理觀念由自發到自覺的轉化，為城鎮居民提供一個基礎設施完善、服務功能齊全、人居環境優美的生活環境，還需要社會各界的共同努力。

參考文獻：

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大家下午好！

我叫，是XX鎮經濟發展辦公室的負責人。

前不久，我鎮組織干部職工外出華東五市學習考察，這次考察既使我興奮又讓我擔憂，興奮的是我在中國比較發達的華東片區學習到了豐富的人文知識、感受到了飛速的發展，同時，也讓我深刻的認識到我鎮的落后，擔憂著我鎮能否快速的發展，實現xx的小城鎮建設。

篇（11）

中圖分類號：F299文獻標識碼： A

引言

小城鎮是農村一定區域的政治經濟和文化中心，同時也是一定區域的政治、經濟、文教、信息服務中心，是聯結城市和農村的橋梁和紐帶，近幾年來，隨著經濟的發展，小城鎮建設已引起各級政府的高度重視，小城鎮的建設速度得到較快發展，并出現了一批規劃科學、布局合理，建設新穎的現代化小城鎮。

一、加快發展農村小城鎮建設的重要性

目前，我國的農村城鎮化正處在加速發展時期。農村小城鎮是我國城鎮體系中層次最低，數量最大的群體，它處于城市之尾，農村之首，起到連接城市經濟和農村經濟橋梁的作用。它不僅可以通過減少農業人口，增加城鎮人口的方式有效地解決工農兩大產業間的利益失衡問題，還可以擴大農產品市場的空間范圍，提高農民的相對和絕對收入水平。

一（1）加快發展農村小城鎮建設，有利于促進我國城市化進程。中國未來城市的城市化發展道路，可能的選擇方案將是走總體城市化與農村城市化共同推進的道路，即在發展大中城市的同時，有計劃地推行農村城市化，重點建設好一批縣城鎮和中心鎮，使其逐步具有城市功能，成為總體城市化的組成部分。因此，加快農村小城鎮建設既是整體城市化的重要組成部分，又是其重要推動力量。

一（2）加快發展農村小城鎮建設，有利于促進農村工業化的發展。鄉鎮企業尤其是鄉鎮工業為農村經濟的發展做出了重大貢獻。但是問題也日益暴露出來。鄉鎮企業規模小、布局分散，大部分分布在農村，不僅難以管理，而且無法實現相應的聚集效益。通過小城鎮的發展，使目前分散的部分工業企業積聚到小城鎮，實現生產要素的合理流動和資源的最佳配置，促進鄉鎮企業上規模、上檔次，加快發展步伐，走有中國特色的農村工業化道路。發展小城鎮可以加強對資源利用的規劃管理，并實現資源優化配置和規模經營，有利于轉變鄉鎮企業尤其是鄉鎮工業的經濟增長方式。

一（3）加快發展農村小城鎮建設，能夠促進農村小康的早日實現。小康社會是一個綜合性概念。衡量小康社會的指標也是多方面的。應包括社會結構、經濟發展水平、人口素質、生活質量、社會分配結構、社會秩序等多方面的內容。小城鎮建設可以集中相當多的文化、教育、科技、衛生、體育、信息和服務事業。這對于提高農村人口生活質量，促進鄉村精神文明建設將會起到巨大的推動作用。因此，農村小城鎮建設不僅可以通過促進工業化、商品化而為農村實現小康提供物質基礎，而且也可以推動農村精神文明建設，提高農民生活質量，從而推動農村小康的全面實現。

一（4）加快發展農村小城鎮建設，可以有效地轉移農業剩余勞動力，促進農業現代化進程。我國目前不僅有1億多農業剩余勞動力等待轉移，而且數量每年還在增加。實踐證明依靠大中城市吸納農村剩余勞動力的能力有限。而鄉鎮企業由于正在發生增長方式的轉變，其吸納勞動力的能力呈下降趨勢。在這種情況下，大力發展農村小城鎮，可以促進鄉鎮企業尤其是第三產業的發展，可以有效地轉移剩余勞動力。農村小城鎮通過吸納農業剩余勞動力，使土地相對集中，這為農業適度規模經營和提高勞動生產率創造了前提條件。另外，農村非農產業的進一步發展可以為農業采用先進的、大型的農業機械設備提高機械化水平。同時，小城鎮建設為農村職業教育、科技推廣應用創造了條件。這將有利于農業生產、管理的科學化。

二、加快發展農村小城鎮建設的措施

二（1）制定科學的小城鎮規劃

科學規劃是保證小城鎮健康有序發展的重要基礎和前提，而規劃的科學性主要體現在它的超前性和實用性。在超前性方面，規劃應該要估計到今后相當長一段時間的城鎮發展趨勢。為了保證規劃的超前性，要注意兩個問題：首先要注意規劃的合理性；其次要注意規劃的嚴肅性。在合理性方面，規劃應該是由專業的技術部門根據小城鎮的發展趨勢來制定，而要避免領導干部根據自己的主觀想法來制定；在嚴肅性方面，規劃在具體實施的過程中不能隨意更改，避免出現邊建設邊調整規劃的現象。在實用性方面，合理的規劃應該要考慮到規劃目標是否能順利實現。科學的規劃是小城鎮建設的必要前提，同時政府應制定科學的規劃實施計劃，先期啟動基礎設施建設，只有把基礎設施建設好了，才可能引導市場的投資和后續的特色產業發展。

二（2）實行市場運作，多渠道籌措城鎮建設資金

首先，按照“政府策劃，財政支持，市場運作”的思路，整合城鎮資源，優化資源配置，通過經營城鎮賺錢建城、謀劃項目爭錢建城、適度舉債借錢建城和增收節支擠錢建城，努力實現投資主體多元化；其次，本著“誰投資，誰所有，誰受益”的原則，吸引民間資本投資城鎮建設。將所有可經營性的基礎設施項目向國有、集體、外資和個體經濟開放。鼓勵社會資金參與小城鎮普通住宅開發、舊城改造和新村建設。對能夠取得投資收益回報的各類基礎設施，可以實行經營權有償轉讓。

二（3）構建產業體系，增強小城鎮的經濟實力

從實際出發，利用當地資源、環境條件發展經濟，逐步形成能夠體現和發揮自己優勢的產業聚集，逐步構建聚集效應明顯的產業體系。一是把城鎮化建設與工業化結合。要以園區建設為平臺，以項目建設為支撐，以招商引資為動力，不斷壯大特色的工業體系。二是把城鎮化建設與農業產業化結合。要依托豐富的農業資源，圍繞特色主導產業，不斷壯大農業產業體系。三是把城鎮化建設與市場建設結合。大力加強專業化市場建設，發展新型商業業態，拓展服務領域，提升服務層次，實現以市場活流通，以流通促生產，逐步培育壯大內外相聯的市場體系。

二（4）小城鎮促進農業的產業化發展

農業是國民經濟的基礎，農村的各項改革都必須本著有利于農業和農村經濟的發展來進行，小城鎮綜合改革更應如此。保護耕地是發展農業的重要前提，對于那些已經進鎮務工經商的農民，要幫助他們把承包地的耕種安排好，防止土地的撂荒。鎮政府要通過發展鄉鎮企業和第三產業，多渠道籌集資金進行各種形式的“以工補農”和“以工建農”。要處理好農業發展與加快小城鎮建設的關系，防止把用于農業的資金用來搞城鎮。要以小城鎮為載體，組建各種形式的為農服務組織，為農業提前、產中和產后服務，促進農業的產業化發展。

二（5）采取優惠政策，鼓勵小城鎮加快發展

具體可從以下幾個方面采取扶持政策和靈活措施：首先，管理服務方面，各級政府對符合國家產業政策和產業發展導向、符合小城鎮總體規劃和產業布局的項目實行特事特辦，對小城鎮發展項目提供綠色審批通道。其次，財稅方面。實行“一級政府一級財政”，對小城鎮新增地方收入實行全留；在小城鎮建設的公共基礎設施項目、符合條件的環境保護和節能節水項目享受稅收優惠；對新入駐的大型商貿企業、金融保險企業的部分稅費給予全額撥補或半額撥補。最后，土地方面。允許轉讓、出租集體建設用地，對小城鎮建設用地予以優先保障，在規模限制上適當放寬；實施農村土地整治和城鄉建設用地增減掛鉤；除宅基地之外，允許依法轉讓、出租和抵押合法取得的集體建設用地使用權；逐步建立城鄉統一的建設用地市場。

結束語

小城鎮建設對于加快我國農村經濟的發展起著關鍵的作用，因此，我們應本著構建社會主義和諧社會的原則，認真研究政策，結合本地區實際，加快步伐，推動小城鎮的建設和發展。

參考文獻