緒論：寫作既是個人情感的抒發，也是對學術真理的探索，歡迎閱讀由發表云整理的11篇公共危機管理特征范文，希望它們能為您的寫作提供參考和啟發。

篇（1）

1、危機與公共危機

人類社會的發展始終與各種各樣的危機伴生共存，危機引發的現實危險會中止進程，破壞正常的生活秩序。根據危機事件的主體不同有個人危機、企業危機、公共危機的區別。這里我們探討的是公共危機。所謂公共危機就是指在政府管理國家事務中，突然發生的如地震、流行病、經濟波動、恐怖活動等對社會公共生活與社會秩序造成重大損失的事件。政府有責任、有義務建立健全危機管理體系，并通過研究危機、危機預警和救治危機，恢復社會的穩定和諧。而政府危機管理，是指政府工作人員在危機意識或危機觀念的指導下，依據危機管理計劃，對可能發生或已經發生的危機事件進行預測、監督、控制、協調處理的全過程。危機發生的原因，主要來自兩個方面。一是自然產生的，如地震、洪水、雪崩；二是人為引起的，如恐怖事件、經濟過度波動。自然危機是天災，具有不可抗拒性。人為危機是人禍，更具偶然性，危害也更大。由于人們對人為危機的認識還很不夠，政府對人為危機的預警、動員、救治的研究也相對較少。

2、我國政府對公共危機管理的現狀與問題

從古至今，盡管各級政府已經過無數次各類危機的考驗，積累了一些應對的經驗和辦法，但是，以往政府在處理這些危機時，往往是就事論事，并沒有上升到公共危機管理的高度去認識，用科學理論來指導具體的管理實踐。當問題出現以后，往往臨時組織一個班子，根據情況具體處置。這雖然也能夠解決一時的問題，但是處理危機的成本很高，矛盾不少，表現出面對災難時應對措施的臨時性和政府調控的力度不夠。近年來，我國應對各種危機所暴露的問題是多方面的，現狀是不容樂觀的。概括起來，主要表現在以下四個方面。

2.1公共危機意識淡薄

政府官員、公共管理者以及社會公眾的公共危機管理意識淡薄，在政府管理過程中就表現在對危機管理的認識不足。當危機的前兆出現以后，不能正確地識別，從而將危機消滅在搖籃里，此外，公共危機意識淡薄還表現在當危機發生后，由于相關機制的欠缺而處置不力，致使很多機會喪失。就象SARS在廣州爆發后，沒有引起足夠的認識，也沒有健全的危機管理體制及時應對，才使危機蔓延，進而在人群中造成極度恐慌，這種恐慌引發的破壞性后果往往比危機本身更為嚴重。

2.2對公共危機的基本特征認識不夠

充分認識公共危機的基本特征是干預和解決公共危機的前提。公共危機的特征體現在以下兩個方面：

（1）危機的突發性。公共危機的爆發突然，時間短促，傳播迅速。公共危機的這一特征要求政府在非常有限的時間內做出反應，形成正確的判斷，以爭取到寶貴的時間，使可能的損失最小化。在這方面，SARS帶給我們的教訓是深刻的。SARS初始在佛山，后來蔓延到廣州。由于我們對它的傳染性認識不足，也由于沒有危機的預處理機制，使得危機爆發階段的信息不全面，所需的物資（如呼吸機、全能防護服等）匱乏，對醫護人員也缺乏有效的防護措施。

（2）危機的破壞性。公共危機所具有的突發性決定了它的巨大破壞性。SARS不僅造成人員傷害，對我國經濟造成的破壞同樣巨大。SARS的持續，減少了人群的聚集和出行，工廠不僅招不到熟練工甚至農民工都招不到，而且由于增加防護、消毒等方面的成本，生產效益受到嚴重影響；另一方面，市場客流的急劇下降，消費的日漸萎縮，對國民經濟發展造成沉重打擊。此外，國際資本的投向也會轉變。

2.3公共危機管理未實現法制化

據了解，國外有專門培養社會危機管理人才的專業。在歐美國家，一些軍事戰略專家和國防經濟學家從國防經濟學的角度來研究危機預警系統。美國在多項法律中也對國民經濟動員的相關問題進行了規定，并建立了比較完善的國民經濟動員體系。美國的危機處理體系和快速反應機制在人員救助、恢復正常生活秩序起到了關鍵作用。我國在應對SARS公共衛生危機期間暴露出我國公共危機管理機制的弊端，比如政府的危機管理缺乏系統的戰略和政策規劃；缺乏系統化和制度化的教育、訓練、組織保障；缺乏整合和協調的機制，政府與醫療機構之間的協調配合欠缺；缺乏有效的信息支持和信息溝通機制，信息傳播渠道不暢通；缺乏制度化的財資源保障和人力資源保障；與國際組織和地區組織的合作有待完善等等，都使我們看到健全危機管理機制的迫切性。

2.4缺乏完善的公共危機管理操作系統

SARS等公共危機暴露出來的問題不僅僅是認識和法制規范方面的欠缺。對于公共危機管理，國家缺少一套行之有效的處理程序和規則。公共危機管理是國家管理體制的一個重要組成部分，是政治體制、行政體制的重要方面，這方面的欠缺暴露了政府管理的嚴重問題。危機管理對于企業，是企業生死攸關的大事；對于國家，就會關乎整個國家的興衰存亡。在危機發生越來越頻繁的今天，一個國家要減少危機的發生，降低危機的損失，提高政府應對危機的效率，必須建立系統的危機管理機制。有效的危機管理機制，能保證政府在危機發生時能在最短時間內有效調動社會資源，將危機帶來的損失減少到最低程度。

3、促進我國公民參與公共危機管理的措施

篇（2）

[摘 要]城市公共危機在社會需求和政府能力之間存在一種極大的張力，其本質不僅是構建現代危機管理體系的問題，還是政府與社會權力關系重構的問題。實現具有中國特色的城市公共危機治理目標的根本在于建立“自治、共治、公治”并行的現代公共危機治理模式，在公共危機事件干預全過程和公共危機治理全要素支持的雙層疊加回應機制中設計城市公共危機治理的體系結構，將風險管理（R）、危脅管理（H）、應急管理（E）和災害管理（D）整合形成連續統的治理框架，打造全主體參與、全要素剖析、全過程應對的協作網絡和制度平臺，形成法律法規體系健全、應急預案有效、機構職能明確、技術手段先進的創新戰略。

[關鍵詞]城市公共危機；城市公共危機治理；體系結構；框架戰略

中圖分類號：D630.8 文獻標識碼：A 文章編號：1008- 410X（2012）05- 0063- 07

一、應對城市公共危機的模式轉變：從傳統管理到現代治理

進入21世紀之后，城市危機出現了一些新特征：（1）危機發生的頻次高，誘因呈綜合化特征；（2）危機產生的時域突發性，傳播的方式多元化，波及的領域寬泛化；（3）危機跨地域傳播，疊加性影響及暴力的程度加劇。這些特征的出現與傳統政府模式面臨的五大方面挑戰緊密相關：一是以單中心自上而下管制和命令為特征的普遍政府管理模式越來越掣肘于風險社會的逼近與來臨，無力應對非常規的突發事件；二是以科層制和“命令－控制”為組織結構并以規則、效率而著稱的“官僚制典范”在日益頻繁的公共危機面前已顯得捉襟見肘、行動乏力；三是以解決共同政治問題和服從價值權威分配的政府“典則規范”[1](P113）在危機頻發的狀態下亟須增強的社會整合能力反倒日益衰減；四是在高度動態性、非線性和不確定性的復雜社會系統中，組織惰性帶來的組織社會敏感度的遲鈍甚至是缺失，成為傳統政府回應性缺失的致命的限制性因素；五是現代社會的統治需要具有實質的合法性，而這些實質的合法性則來源于社會和公眾對其實際統治過程的認可，危機局勢是對社會穩定構成的最直接的威脅，會使政府的合法性與良好形象面臨極其嚴峻的挑戰。

篇（3）

一、公共危機管理的概念及特征

公共危機管理是指公共組織以政府為核心，通過現代風險和危機精神以及危機管理理念的指揮,依據法律原則采取公共危機管理法規、應對緊急事件處理方案，在社會各方組織和群眾的相互協調合作下，來對危機事件進行預測、預防、控制與處理，以達到避免、減輕、彌補公共危機的目的，從而保護公民的人身、財產安全以及國家安全。公共危機管理有三層含義。一是自然環境有著不可抗力、不可預知、不確定信息、極具挑戰性等因素下會出現各種公共危機不同程度的可能性。這是客觀存在的事實，應該正視這一方面的事務。二是以科學的態度和方法來研究公共危機，這是了解公共危機的前提條件。三是公共危機的處理不僅要靠政府與相關部門的主導，同時需要社會各階層人士有序參與、共同合作。公共危機管理呈現出七大特征。一是緊迫性。由于危機的發生往往是突發性的，而且時間很緊迫，急需處理，突然性使得社會面對極大的負面因素，難以有效采取應對措施。二是長期性。這類事件一旦發生，其通常并非偶然和孤立的，涉及自然和社會的因素很多，危機管理的時間較長。其三是不確定性，事前事后對危機事件的預測和判斷也往往是不確定的。其四是鏈條效應。通常危機會引起連鎖反應，“牽一發而動全身”，觸及到方方面面。其五是權變性。危機發生的誘因很多，對于發生過程中所表現的側重點也不盡相同。其六是心理約束性。一旦發生危機，人經常表現出憂慮、恐慌、害怕等心理。這些心理狀態會約束人們對危機事件的認知和判斷能力。其七是博弈性。在危機面前，雙方都在一個相互博弈的動態過程中。

二、公共危機管理的必要性

1.維護社會穩定與和諧。從社會的穩定發展來看，重視危機管理，有利于社會穩定和和諧發展。因此，必須從更高的審慎標準來看待危機事件，否則對社會穩定和發展都是極其不利的。

2.防止出現系統性風險。當今公共關系是一個越來越緊密的整體，經濟全球化使得各個國家相互影響、相互作用，關聯性愈加強烈，因此，更需要加強公共危機管理，提升危機意識，借鑒其他國家危機管理的案例，取其精華，以求達到減小危機的影響范圍與影響時間，更有效地預防社會發生系統性的風險。

三、公共危機的誘因

1.主觀原因。如果管理部門對社會公共環境缺乏一定的認知度、適應能力不夠，往往無法對危機的出現做出一個比較及時合理的解決方案。這是由于相關管理人員危機管理意識不夠，對社會所發生的重大事件的關注度不高，在管理上效率不高，導致出現了不必要的疏忽和脫節現象。

2.客觀原因。自然災害因素往往難以預料，有相對的復雜性和困難性。在物資匱乏的情況下會引起盲目和一定程度的恐慌，導致公共危機的暫時發生。例如，經濟泡沫和間接性的通貨膨脹使居民購買力下降，出現暫時的市場低迷，公共危機管理底氣不足等現象。

四、公共危機管理模式創新

加強“全局化”觀念，對傳統公共危機管理的弊端進行有針對性地避免，架起“全局和局部、中央和地方接洽、整體和部分”的公共危機管理新模式。公共危機管理需要在統籌全局、宏觀決策的背景下，充分考慮危機可能發展的各種因素，注重借鑒公共危機事件所具有的波動性、范圍性、全球性。創新構造知識型、有需求的公共危機管理模式。由于相關部門公共管理系統至今存在部分漏洞，要有效改進其處理危機事件的效率和能力，就必須從不斷發展變化的環境中獲取知識，建立一個有知識和有需求的公共危機管理模式。當前情況下，公共危機管理依然是以有關部門為主導，多方面公眾共同有序參與、反饋配合的，但為了經濟與公共管理事業的穩定發展、迎接美好未來，有關部門亟需順應時代的發展潮流，適時將網絡信息技術等新興事物更好地融入危機管理模式中，并且嘗試傾聽大眾的反饋與心聲，促進集民智、順民意的發展局面。

五、結語

通過以上的探討和分析，可以發現，雖然我國對公共危機管理進行了一定的研究與實踐，但是仍然沒有完全擺脫理論的上的局限，實證和反饋力度仍需進一步加強。由于公共危機所帶有的復雜性和多樣性，其研究勢必涉及管理學、法律學、經濟學等多領域，有關部門和相關人員應該以“包容和發展的眼光，謹慎又開放的心態”來處理好公共管理中危機管理這一部分的實務。

作者:陳麗彬 陳國良 單位:賀州學院 廣西平桂飛碟股份有限公司

參考文獻:

篇（4）

(一)公共危機的概念與特點所謂的公共危機，就是指社會中出現的偏離正常軌道的事件或者是一些非均衡狀態。公共危機具有一些特征:首先，危機的爆發具有一定的突然性，雖然事前可能出現某些征兆，但是具體發生的時間和地點卻難以準確確定;其次是危機的危害具有嚴重性的特征，危機會在短時間內在社會中蔓延開來，波及的面積較大，受到影響的人較多，有可能會造成嚴重的人員傷亡或者造成巨大經濟損失，同時可能會對社會造成負面影響;第三，危機具有連帶性特征，危機爆發后如果不能在短時間內妥善處理，就會產生繼發危機;第四，危機信息具有局限性，受到很多因素的影響，人們往往無法在最短時間內得到完整、有效的信息;最后是危機結果具有不確定性，危機發生以后可能在外界因素的影響下發生變化，人們無法對其產生的結果做出準確判斷。

(二)公共危機管理機制的內容公共危機管理機制中重要包含三部分內容:第一部分是事前防范，有關部門應該提高警覺，預測到所有危機的種類及其發生的可能性，盡量進行人為干預，降低危機發生的可能性，如果危機的發生與否不以人的意志為轉移，就要提前做好物資儲備工作，制定好應急措施，一旦危機發生能夠迅速做出反應，將損失降到最低;第二部分是事中處置，即危機發生以后要迅速做出正確的決策，果斷采取措施控制局面，防止危機擴大，盡全力保護人民群眾的生命財產安全;第三部分是事后善后，危機的發生必定會對人們的正常生活造成影響，包括物質上的和精神上的，有關部門要根據實際情況對人們做出補償，積極開展重建工作，恢復正常社會秩序。

二、我國公共危機管理中存在的問題

(一)危機意識薄弱、法律機制不完善與發達國家相比，我國政府以及民眾的危機意識都不夠強，法律機制也不夠完善。平時很少對群眾進行危機教育，一旦發生意外情況不能使用正確的方法積極逃生，錯過最佳時機，釀成不幸。一些地區雖然組織危機演習也只是停留在表層，應付上級檢查，人們沒有在演習中真正獲得應對危機的能力。有關公共危機的法律條文不夠細致，相關部門的權利與職責不夠明確，立法相對分散，甚至一些地方立法中還存在相互矛盾的地方，這些都不利于政府正常行駛管理職能［2］。

(二)社會參與度與信息公開度低從近幾年我國爆發的公共危機來看，一般都是有關部門孤軍奮戰，社會的參與度較低，以最近天津發生的爆炸事件來說，奮斗在一線中的幾乎全部是消防隊員，幾乎沒有非盈利組織或社會中的其他部門參與進來。另外，危機發生以后很多地區容易出現自我保護的傾向，信息公開的程度不高，雖然在媒體的參與下這種形勢有所改善，但是仍然存在“報喜不報憂”的狀況，有意或無意的去淡化負面影響，導致公眾不能及時了解情況。

(三)公共危機管理機構不健全西方一些發達國家會根據本國實際情況設置常設機構，機構中部門清晰、職責明確，一旦發生公共危機能夠在最短時間內采取措施。我國在針對公共危機方面缺少常設機構，危機爆發以后往往需要臨時組織，臨時機構中容易出現職責不明確的情況，連續性較差，而且臨時組建的機構中缺乏危機處理計劃，需要對事件現分析、現制定措施，靈敏度較差，對于臨時機構的管理也缺乏有序性，應急指揮時容易出現混亂現象，工作效率不高［3］。

三、如何建立有效的公共危機管理機制

(一)建立靈敏的預警機制建立公共危機管理機制的第一步就是建立預警機制，要將公共危機管理納入到常態管理中，防患于未然。首先要形成預警網絡，網絡的覆蓋面要廣，由上級管理部門到基層管理部門，每個階層都要明確自身職責，對過去發生的公共危機類型與頻率進行總結，探討其中的規律，形成完整的預警體系;其次，制定完善的信息管理制度，對于監測到的危機信息要及時預報，及時對收集到的信息進行分析、，保證預報工作的及時性，防止出現“事后報告”現象;第三是設立危機警戒線，按照危機的危害程度對其進行分級管理，危機發生以后要迅速判斷出其屬于什么級別的危機，并及時向群眾公開，督促公眾提升防范意識;最后是制定應急方案，制定應急方案是預警機制中最重要的環節，預測危機的目的就是為了減小危機對公眾的危害，因此預警機制中要包含詳細的應急方案，一旦危機爆發要根據方案立即采取應急措施，預警機制要保證足夠的靈敏性，該機制的存在才有價值。

(二)建立果斷的決策機制危機發生以后，要根據危機的種類以及危害性做出決策，因此應該建立指揮機制。首先要建立應急指揮中心，整理并分析所有收集到的資源，指揮中心內要明確分工，制定決策和進行指揮工作時要保證果斷性，保證不錯過最佳時機。與常規的決策管理不同的是，決策過程中要遵循權力集中的原則，如果全員長時間討論可能會錯過最佳時機，同時要設立短期目標，在最短時間內控制住局面;其次要修訂應急預案，根據實際情況對之前做好的應急預案做出調整，要求所有工作人員立即到崗，為后續的執行工作做好充足的準備。

(三)建立準確的執行機制控制公共危機最重要的環節就是執行決策，如果不能有效執行決策，那么再完美的計劃也是紙上談兵，無法發揮決策的價值，因此要建立準確的執行機制。首先要制定決策計劃，明確執行的總目標，并對該目標進行分解，分清主次，明確那一部分人要完成哪一項分目標，對現場具備的所有資源進行合理分配，包括人力、機械等，并確定好執行任務的時間期限，要求每位工作人員都明確自己的職責;其次是正式執行指揮，指揮過程中要注意各個部門之間的關聯性，做到環環相扣，將每個決策準確執行下去;最后是要對決策進行協調，就是在執行決策的過程中要注意各個部門之間的默契配合，為了實現決策目標共同奮斗，避免發生各個部門之間指揮人員發生互相推諉的現象。

篇（5）

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A 文章編號：1003-8809（2010）12-0272-01

一、 公共危機的概念和特征：

“公共危機是一種突然發生的緊急事件或者非常態的社會情境，是指因不可抗拒或突然發生的重大自然災害事件、公共危衛生事件、事故災難事件和社會安全事件引發的，給社會正常的生產與生活秩序以及人們黨的生民財產帶來嚴重威脅的緊急事件或緊急狀態。公共危機的特征為：高度的不確定性、危險性、破壞性、緊迫性、突發性、獨特性和決策的非程序化。”[1]“研究危機事件的發生、發展、變化規律，并針對不同階段的特點，采取最可行、最確實的對策和行為，在最短的時間內，以最少的資源來避免或減輕危機所帶來的威脅惡化的管理程序。”[2]

二、應對公共危機過程中樹立政府形象

（一） 公共危機管理的界定及危機管理中政府形象的重要性

公共危機管理一般是指為了應對突發的對全國或部分地區的國家安全和法律制度、社會安全和公共秩序、公民的生命和財產安全已經或可能構成重大威脅和損害，造成巨大的人員傷亡、財產損失和社會影響的，涉及公共安全的緊急公共事件，政府及一些社會組織運用危機管理理論的基本原理和方法，調動各種可利用的資源和信息，通過監測、預警、預控、應急處理、評估、恢復等各種措施，防止可能的危機，處理已經發生的危機。公共危機管理一般具有突發性、緊急性、高度不確定性、影響社會性、非程序性決策等幾個基本特征。社會主義初級階段理論是依據我國基本國情制定的，是在實踐中形成的歷史產物，在改革開放的過程中，發揮著巨大的作用。“實踐是檢驗真理正確與否的唯一標準”，歷史的發展證明這一體系的正確性與不可超越性。

一個組織的形象意味著關鍵公眾對該組織所持有的看法。政府形象是指政府在公眾腦海里留下的印象，及公眾對政府的評價。政府形象一方面來自外在的有形事物，也出自政府行為所反映的內在精神， 主要包括：政府的信譽、效率、社會責任、價值取向、進取精神、服務質量以及對公眾的基本態度等。所以，政府形象是政府以其方針、政策、管理以及領導者和執行者的行為要素作用于廣大公眾所形成的一種綜合的認知結果。

在公共危機事件應對中，政府良好的政府形象是一種可貴的資源，它對維護政府與人民之間的關系，團結社會力量共同應對公共危機事件具有積極作用。

（二） 公共危機中政府形象的塑造

1、轉變政府的職能，塑造服務型政府形象

在市場經濟中，政府并不是全能型政府，而是公共產品和公共服務的提供者。但是，在處理公共危機事件時， 有些地方和政府部門的工作不力，從客觀方面分析，也反映了政府職能的不明確和相應機制的不健全。因此，公共危機中，政府要優先處理好危機中的利害關系，以完善系統規范的社會保障制度和社會福利網絡為基礎，集中政府有限的財力和物力，充分發揮公共服務職能。政府只有在公共危機的預防、控制、處理、善后等方面統籌兼顧，做到公開、公平、公道，才能樹立全心全意為人民服務的良好形象。針對樓房倒塌事件，閔行區相關部門第一時間將居民疏散，并保證了他們的基本生活。事故發生后，相關部門主動牽線搭橋，召開業主代表與開發商代表的溝通會，真正發揮了政府部門公共服務的職能。

2、加強溝通交流，塑造透明型政府形象

行政透明是信息社會的必然要求,在公共危機中，政府應當通過媒體傳播開展多種活動，如采用舉行新聞會、互聯網等不同方式，在第一時間內向社會公眾提供真實的、盡可能多的有關危機險情和危機決策的原始信息，增強危機管理的透明度和民主性，以利于獲得社會公眾和非政府組織對政府危機管理的支持。事件發生后，區政府新聞辦在4個半小時后就開始面向國內外媒體進行首次新聞。政府在掌握了輿論主動權的同時，雙管齊下，樹立了透明的政府形象。當前，我國正在全面建設小康社會，社會進入了轉型期，社會貧富差距不斷拉大，地區、民族矛盾頻發，另外，自然災害以及一些人為的重大安全事故不斷發生，所有種種都極易導致人們的心態失衡，激化社會矛盾，產生不同程度的公共危機事件，由此帶來社會秩序的震蕩和社會財富的巨大損失。因此，加強政府在危機管理中的職能，對于國家成功避免和駕馭各種風險和危機，保障國家安全，促進經濟社會的健康發展，具有十分重要的意義。

3、健全問責制度，塑造責任型政府形象

篇（6）

隨著以經濟全球化為特征的社會交往范圍和領域的不斷擴大，世界正進入一個前所未有的危機頻發時期。對于我國來說，目前正處于社會轉型和全面建設小康社會的關鍵時期，各種危機頻頻發生，政府作為社會公共事務的管理者，應該提高政府危機管理水平，最大程度地預防和減少危機事件及其造成的損害，雖然公共危機事件不可能完全避免。但是，我們可以從中通過總結經驗教訓。可以從發生的公共危機中獲益。

一、政府部門可以從公共危機中獲益的原因分析

公共危機頻發已經成為社會管理過程中不可避免的重大挑戰。對政府部門來說，每發生一次公共危機。既是一次生死考驗，又是一次重生的新體驗。政府之所以能夠從危機管理中獲益，是因為危機的事后評估不僅發現了危機管理中值得傳承的經驗。而且暴露出公共部門的管理體制中存在的問題，以及危機管理工作的不足。這些問題和不足不僅為改善危機管理工作，而且為公共部門各項制度的完善留下了空間和機會。所以，危機之后的恢復管理所追求的不是簡單地恢復到危機之前的狀態和水平。而是公共部門利用危機所呈現的機會，全面地在更高的起點上建設和發展。

所以。危機之后，政府或有關部門一般會通過評估找出必須排除的隱患和需要糾正的不足，然后靠大家集思廣益來解決問題。從評估到解決問題，這一過程提供了組織學習、改造的絕佳機會，抓住這一機會，回應社會系統提出的要求，適應新環境的變化，對過去的體制、觀念和行為展開積極主動的或漸進性的變革，達到常態秩序下組織所達不到的目標，收獲在常態管理下收獲不到的結果。這就是說，危機作為激發組織進行積極變革的外部刺激物和動力，維系了系統的活力和生命力。正是從這個意義上說。危機變成了轉機。

二、政府部門從公共危機管理中獲益的途徑選擇

(1)樹立并強化危機管理意識。所謂公共危機意識是對危機產生的根源、成因、危害以及預防、控制、消除危機的應對機制等方面。必須從社會發展與穩定和國家政權生死存亡的高度給予認識和關注。危機意識是危機預警的起點。應大力開展全民危機管理意識教育和對政府工作人員培訓，從而增強全社會特別是政府工作人員的危機管理意識和技能。通過主要傳媒向民眾進行危機管理知識和技能傳播教育，把應對各種突發事件的基本知識作為素質教育的一部分，對政府工作人員的培訓，應從思想和實踐兩個方面來加強政府官員的危機意識。一方面，各級政府對其工作人員進行危機教育，讓他們了解危機的特征、危機爆發的規律和危機巨大的危害性等相關知識，從而培養其危機意識和防范意識。另一方面，定期進行一些危機演習，讓工作人員參與到實際行動過程中去，真正感受危機的破壞力和處理好危機的重要性，進一步提高他們防范危機的警惕性。

(2)加強政府危機管理的制度建設。完善的制度保障是政府管理工作得以有效地進行的強大武器。現代政府管理是日常管理與危機管理的結合，在政府及公共部門的制度設計中，除了制定正常的管理條例，還要考慮到危機和風險的存在。對風險的控制和防范設計一系列制度成為政府管理工作的一個不可缺少的部分。

首要的舉措就是以法律手段確立突發性危機事件應急管理的基本原則。世界各國都在經歷各種危機事件之后紛紛以法制化的方式明晰了政府危機管理權限、職責和應對策略，我國也先后頒布了《法》、《防洪法》、《防震減災法》、《傳染病防治法》、《突發公共衛生事件應急條例》，還有2006年1月8日頒布的《國家突發公共事件總體應急預案》和2007年11月1日起施行的《中華人民共和國突發事件應對法》，以及政府職能中部分關于處理危機的法律、規章、應急預案，這為我國制定統一、全面、系統的公共危機管理法律奠定了基礎。

完善危機管理制度的另一個舉措就是建立全面的危機管理計劃，從危機的預防和準備、危機發生時的緊急應對到危機事后的恢復，一切盡在掌握之中。從人、財、物的合理分配到社會秩序的恢復和人民生活的安定過程，都列入計劃，計劃中保證以最小的付出收獲最大的利益。這樣不僅能使危機管理工作順利進行，也有利于危機管理中塑造民主、法治和效能的政府形象。

(3)建立和完善常設性專門機構和組織體系。成立常設的危機管理機構，建立精干的危機管理隊伍，是世界各國應對危機的基本經驗。但在經過各種類型的突發事件后，真對組織機構上的不足，公共管理部門又往往提出改進意見和相關措施。比如，根據新形勢、新環境下各類危機的性質、特點、建立新的危機應對結構，或者在合并原有的多個危機應對部門的基礎上組建新的危機應對組織結構。

實際上。世界各國已建立的危機管理體系和職能部門也都是各國在經歷種種危機事件的過程中逐步確立的。我國很多的危機管理機構同樣是在實踐中隨著形勢的需要而逐步建立起來的。如：國防動員委員會、空中交通管制委員會、國家處置劫機事件領導小組以及防洪、火災指揮部或辦公室等。2003年，根據當時預防“非典”的實踐經驗頒布了《突發公共衛生事件應急條例》，并設立了突發事件應急處理指揮部這一個機構負責協調、處理指揮突發性的公共衛生危機。

篇（7）

1、公共危機衍生的問題語境——風險社會的到來

1986年，德國著名社會學家烏爾里希·貝克在《風險社會》一書中第一次提出了風險社會理論。歷史的發展似乎越來越印證了風險社會理論的深遠洞見，使得我們不得不認真反思我們是否真的面臨一個不同于傳統的新社會。這種反思在諸如“非典”、禽流感的全球性爆發以及波及世界的金融風暴等一連串事件的背后，都似乎印證了風險社會正日益成為當代社會的主要特征。換言之在風險社會中，不明的和無法預料的后果成為歷史和社會的主宰力量。風險已經成為一種社會發展的常態現象。

風險時代的到來，讓人類社會在兼顧諸多發展困境與現實挑戰時，亦將不得不時常面對危機式的生存狀態。與人們一般意義上所理解的范疇不同，公共危機與風險社會概念上的諸多相似之處，并不能代替事實上有關這兩者莫衷一是的爭論，兩者的同質化的區別在于：危機與化解解決、處置相對；風險與憂患意識、反思而相隨。L·巴頓說：“那些能夠預防的危機，只能稱之為問題，只有那些無法預知的、被忽視的、具有顛覆力的意外事故，才能算得上真正的危機。當人們不再把危機看作確定的，就意味著一個社會已經與它過去的主要特征決裂了。

當人類社會發展演變步入變幻莫測的風險時代，一切動蕩與不安仿佛都源于人際之間、社會領域的利益糾葛以及維系彼此信任溝通的阻塞。風險社會亦是危機四伏，危機頻發的社會，公共危機式的事件也就從單一變得不再偶然。具體到我國而言，近年來隨著各種公共危機事件的不斷發生，我國業已處于“公共危機事件”的高發階段，一些公共事件呈潛伏頻發的態勢。因此探索如何有效的處置公共危機以期構建社會治理新模式，創新抵御風險的社會管理工作具有強烈的現實指向意義。

2、公共危機的化解——社會管理體系的構筑與風險防范

在試圖化解和降低公共危機所引發的風險的努力中，有關社會管理機制的探討都有賴于對公民自身價值的深層挖掘。而公眾的對于社會價值的高度認同則是構筑社會管理體系的基石。正由于公民的大眾參與使得公共危機的管理不再局限于政府治理的視野。公民人際關系網絡的廣泛性，更容易促成社會成員之間的信任與協作；政治生活中的成員資格是指公民權利，這是公民參與的前提；團體層面的社會協作主要包括信任、規范和網絡。高度的信任可以降低合作的成本、增加信息的傳遞速度、促使互惠行為的實現，公民參與中的信任表現為政府、NGO和個體公民等社會成員之間的信任；社會規范為公民提供了參與規則，社會規范是指正式的規定和非正式的習俗，這能保證公民參與的有序性；社會網絡是組織之外的各種聯系，構成了公民參與的機制，公民參與使最廣泛的利益得到了表達，在這樣一個過程中，公民參與增強了公共危機管理維護公共利益的價值取向；社會擁有廣闊的資源，完善的公民合作網絡能夠調集最廣泛的社會資源，提高公共危機管理的效率。

除此之外對于營造樹立社會核心價值理念，傳遞重要信息的傳媒而言，新聞傳媒在傳播、輿論引導等方面的天然優勢，自然成為化解和規避社會風險與危機的可以利用的重要資源。由此看來在當前風險社會情況下，在公共危機事件處置中，新聞媒介需要積極地引導輿論，達到化解風險與危機的目的。新聞媒介正確的輿論引導有助于將危機事件造成的損失降低到最低程度。新聞媒介正確引導輿論有助于安定民心、維護社會穩定。公共危機事件由于不可預知且破壞性大，對人民的傷害大，所以容易引起混亂和恐慌，而新聞媒介在塑造公眾價值觀念、反映和引導輿論方面具有難以替代的作用。新聞媒介正確引導輿論有助于防范此類危機的再次出現。公共危機事件結束后，新聞媒介對危機事件發生的原因、背景，危機應對中的經驗、教訓等進行及時的總結，在全社會形成廣泛的危機規避和防范意識，也將有助于降低再次發生類似危機的風險。

3、社會管理機制的構建——社會治理主體的介入

（1）責任政府的主體地位決定著社會治理的成效

危機管理是政府的基本職能和職責之一。為了強化政府管理危機的能力， 政府有必要建立統一領導、分工協作的組織體制。責任政府作為決定社會治理最終成效的主體，只有不斷強化主體管控公共危機預警和預控的能力，方能使危機在大規模爆發前將其有效控制，從而避免造成巨大的破壞和損失。因為如果人們沒有及時發現危機信息，或者對危機信息判斷錯誤，認為不會引發危機，自然就不會采取預控措施，就會造成危機突然爆發，或者危機迅速擴大，這時當然也就失去了進行危機預控的最佳機會，危機管理職能立即進入應急處理階段。增強政府公共危機處理的能力危機的預防只能減少或預防危機的發生，并不能完全阻止危機的發生。一旦危機發生，原有的社會公共生活秩序被破壞，整個社會處于危機狀態。在這種情況下，政府必須根據預防危機管理程序，立即進人危機處理狀態，采取各種措施解決危機，盡快恢復正常的社會秩序。

（2）公共危機的化解與社會管理的完美契合——構建社會主義和諧社會

加強公共危機管理，是維護國家安全、社會穩定和人民群眾利益的重要保障，是構建社會主義和諧社會的內在要求。構建社會主義和諧社會離不開公共危機管理，實施公共危機管理是構建社會主義和諧社會的現實要求，要建設社會主義和諧社會必然要求政府參與下的社會治理更加注重公共危機管理。因此公共危機的化解離不開對相關制度的構建，特別是關于社會管理機制的創新性思考和探索。

（河北師范大學法政學院2011年度研究生科研基金項目階段性成果）

參考文獻：

篇（8）

區域公共危機治理的政策架構需要通過分析區域危機治理的理論適用、區域危機的基本表征和原因，確定區域危機政策的基礎。

(一)危機治理的理論闡釋及應用

對治理的關注，是隨著全球化進程的發展和新公共管理不能有效地解釋當代公共決策的復雜和動態的過程而不斷增強的。作為政府管理中重要內涵的地方治理最先受到學者的關注。區域公共危機的治理恰好適應地方治理的理論要求，在危機治理主體的多元化、主體間責任界限的模糊性、主體間權力的互相依賴性和互動性、治理網絡體系的建立等問題上逐漸形成了相應的理論體系。地方治理主體的多元化是治理理論被關注的重要邏輯起點。治理同時又作為一種多中心、合作、非意識形態化的公共管理模式，治理主體既包括政府和其他公共機構，也可以是非政府組織、家庭、企業甚至公民個人。治理的過程不僅僅局限于政府的主導，也包括多元角色的互動。因此，危機治理拋棄了傳統公共管理的壟斷性與強制性，治理主體的權力運作超越了傳統公共危機管理模式下權力運行向度的單一性和封閉性，使區域間的危機參與主體通過合作、協商、確立共同的利益等方式實施對危機事務的管理，其實質是一個多元的、上下良性互動的合作過程。因此，危機治理權力的運行主要不是依靠政府的權威，而是依靠合作網絡的權威。如2007年的太湖藍藻事件，在這起環境危機應對前后，基本上主要靠政府在單獨組織，缺少社會的動員和民眾的參與，更沒有形成一定的危機應對合作體系，這種單純的政府危機管理模式應當被以合作網絡為基礎的危機治理模式所代替。

(二)區域性危機的特征

公共危機是一種普遍存在的、能夠造成一定時間、一定范圍的正常生活和社會秩序扭轉的緊張狀態與關系。近年來，世界范圍內區域合作的展開和中國經濟區域化發展態勢的日漸增強，區域內社會和經濟活動日漸頻繁，一些重要的污染型企業多集中分布于行政區域的邊界地帶，一般沿江河等流域分布，如環渤海灣地區化工企業的密集設置已造成該區域的環境嚴重污染。近年來，我國中央政府推進了諸多區域性發展規劃，國內已經逐漸形成了如環渤海、長三角、珠三角等幾大區域經濟發展帶，并逐漸構建了區域內的各網絡合作平臺，各類區域間網絡溝通機制也逐漸形成，區域內和區域間的依賴性和關聯性越來越密切，任何一個地方發生重特大災害事故，都可能對區域內其他地方的社會經濟產生重大影響，區域危機治理客觀上也要求在危機應對方面實現區域間各級政府、社會組織的協調和聯動。

(三)區域性危機發生的原因分析

從公共治理的范疇分析，區域性公共危機更是一種社會危機，危機爆發更深刻的原因在于區域內和區域間社會結構的緊張。如區域內部和區域之間的經濟嚴重失衡;貧富差距增大，基尼系數已接近國際警戒線;住房、醫療、教育等民生問題突出;權力尋租引起腐敗等。這些長期積累的社會問題隨時都可能成為區域公共危機的直接根源或導火索。區域性危機從另一個視角分析也可能緣起于經濟的因素。由于一定區域內產業結構的相似性及生產力的大量轉移，在一定的社會區域內有可能出現跨行政區的、同質的社會結構，這種橫向綿延的社會結構有可能在一定程度上撕裂行政管理的既定秩序，形成區域內社會結構性的變遷，從而形成危機綿延［1］。

二、區域公共危機治理的政策內涵

眾所周知，區域危機治理的目的是為了通過構建區域公共危機的治理機制和治理體系，化解危機的蔓延，使危機狀況得以解決，其中重要的一個方面就是要明確區域危機治理的基本內涵和范疇。

(一)區域公共危機治理的價值取向

公共危機的決策同時又是一種對社會系統進行價值糾正的過程。地方政府制定政策時的價值取向直接決定了公共政策的質量，從而影響公共政策的執行及危機的處理結果。政府應對區域危機的政策取向應著力于增強區域內公眾的心理認同與支持，通過處理危機的契機，達到加強區域內公共管理的目的。2007年太湖水污染事件中，無錫市政府在極短的時間內解決“臭水”問題，并用實際行動取信于民的做法應該成為區域性危機應對的一種重要借鑒。因此，危機治理的價值取向應注重危機治理過程的法治取向、政府對公眾和社會的服務取向。例如緊急狀態下行政緊急權力的行使必須遵守一定的法律程序，并保障公眾基本的、不被削減的權利;法治取向應注重權利的公開和受監督;服務取向要求危機應對的社會服務意識和快速反應意識。

(二)區域公共危機治理的政策目標

區域危機治理關鍵在于利益的調整和協調。當今社會存在的個體利益與社會公共利益的二元結構，在區域危機爆發時很難形成危機利益的平衡。同時，作為區域危機政策主體的地方政府，除了能在一定程度上作為公共利益的代表外，還扮演著“經濟人”的角色，具有自利性的特點。以我國為例，在目前的經濟指標支配下，地方政府還難以擺脫政績考核等自身利益的羈絆，往往只注重自身利益，而缺乏對危機狀態下區域利益的長遠考慮。利益的協調是防范區域危機的重要途徑，但危機發生后的應對則更需要確定危機風險分配的目標機制。區域危機的政策目標就應從傳統社會和工業化社會以利益分配為核心的政策機制，過渡到風險社會中以風險分配為核心機制的政策導向之中。這將導致社會理論及社會實踐范式的重構，對公共政策來講，要引入一種以風險分配機制為核心的新的公共政策架構。

(三)區域危機治理的支持體系

在治理視域中，區域公共危機治理要以政府的有效管理、完善的法律體系、嚴謹的區域合作機制以及一定程度的國際協助為基礎，以權力共享、資源互補、相互依賴、風險共擔為特征，建構具有廣泛包容性的、多元化的治理網絡，形成區域危機應對的有效支撐體系。

第一，地方政府管理重在管理體制和管理能力的支撐。能力建設是一個賦權和參與的過程。區域公共危機治理涉及到諸多區域利益攸關者，相關決策的公共性就是要讓其他利益攸關者與政府分享決策權，而非政府集權［2］。如果地方政府的政策法規政出多門，常出現“政策打架”的現象，管理就缺乏透明度，公平、公正的競爭環境就無法真正形成。

第二，區域危機治理需要完善的法律保障體系。地方政府間跨區域合作治理的開展需要以一定的法律框架為基礎。我國區域合作主要依靠公共政策，規定和政策大多是以“決定”、“通知”、“意見”等形式的，除《突發事件應對法》以外，區域危機合作的可操作性立法規范尚未出臺，現有的政策規范嚴肅性、可操作性和穩定性明顯不足。相反，如日本中央政府頒布的《大規模地震對策特別措置法》，用法律形式對大規模地震應急聯動進行了界定，這類操作性強的法規制定對我們是個借鑒。

第三，區域合作機制是區域危機治理的關鍵。危機治理需要國家與公民社會在危機管理中的合作，是基于區域范圍內政府與非政府組織的合作以及公共機構和私人機構的合作并形成自主自治的行為者網絡［3］。地方政府間跨區域合作治理的順利進行有賴于一個清晰的合作范圍的界定，需要對不同主體包括中央與地方、地方政府之間以及政府與非政府組織之間確定一個明確的事權范圍。

三、區域公共危機治理的政策困境

由于危機事件的區域性特征需要區域內各危機合作主體的有效應對，基于利益認知的需要，要求危機發生地、危機影響地的各危機治理主體形成共同應對危機的共識。但是在實踐中，科學的危機認識機制的缺乏，使很多需要跨地區、跨部門合作完成的治理行為很難實現。這種問題的存在源于危機治理的政策偏差。

(一)傳統危機管理和危機治理模式的局限

作為傳統型的危機管理模式即以政府為單一主體的危機應對方式，既可能缺乏對危機發生前期的全面考量和分析，也沒有危機應對過程中諸多社會組織和民眾的參與以及區域間合作網絡的有效構建，因此這種危機管理方式在層出不窮的區域危機面前已經暴露出巨大的問題。如2005年發生在我國松花江沿岸的化學工業品爆炸事件中，政府單方面對事件的處理方式，直接導致了危機的進一步擴散，至今仍是一個教訓。當危機管理逐漸納入到公共治理的視域后，使區域性的危機治理作為地方治理的一種類別具有治理的普遍特征，它是一種以公共利益為目標的社會合作過程———政府在這一過程中起到了關鍵但不一定是支配性的作用。治理理論可以彌補國家和市場在調控和協調過程中的某些不足;但治理也不是萬能的，它也存在著許多局限。比如危機發生前后的責任如何承擔，責任與效率的矛盾如何解決等，特別是以合作為主要理念的治理，要使政府和社會民眾不再是管理與被管理的關系，而是平等的關系。這類機制的培育需要一個長期的過程和巨大的投入。中國幾千年的官僚文化也不可能將政府和民眾完全平等化，況且危機的應對資源主要掌握在政府手中，如果政府不主導危機應對的程序，這種治理也就徒有虛名了。

(二)區域危機治理的合作機制缺失

我國政府管理所形成的“閉合式行政”模式嚴格遵循“下級服從上級、地方服從中央”的政治原則，如何通過建立一種平等的合作機制去應對區域危機往往被嚴重忽視。在許多區域性危機應對方案中，這種自上而下的以行政主體為主導的危機應對十分普遍。這種危機應對模式的缺陷是缺乏區域間諸要素的合作，對危機所處的區域環境的理解和危機“轉折點”的捕捉缺乏積極性與敏感性。另外，區域內外的政府與組織的合作機制也存在不足。當前，我國區域間多以聯席會議、合作框架等內容來體現區域城市和區域間的合作，如長三角的各類城際合作機制已經實現了一定的信息共享，但大多還體現在淺層的“資料”共享，而非“公共資源”的全面合作，區域成員難以對具有高度動態性、非線性和不確定性的復雜社會系統做出預警和前瞻式的反應，必將導致整個公共危機治理體系的遲鈍。

(三)危機政策的“公共性”風險

公共政策的制定是以政府為主導力量形成的。區域危機政策也是在以強勢政府為主導的危機治理政策基礎上的各利益主體的利益平衡。但作為公共部門的政府既是利益的協調者，本身也存在一定的利益需求。如果從私人部門的視角看，當公共部門變得毫不相關時，危機政策所追求的利益平衡就會打破。事實上，面對危機的爆發原因和爆發后的應對，地方公共政策比較國家公共政策，其“公共性”更值得考量。當今社會是個風險社會，而這種風險存在于我們的制度結構當中。其中很多危機在一定程度上存在著公共政策或社會行為等人為失誤的因素，具體可體現為政府長期只重視經濟發展，唯GDP論而輕視社會的均衡發展。近年來，諸多區域，如某些城市的出租車罷運事件、強拆風波等則更多反映了因利益分配不均、社會結構失衡與權力對權利的肆意侵犯等深層次問題，這些問題的存在觸及到了公眾的利益卻又久拖不決，危機的發生也就成為必然了。

四、區域公共危機治理的政策完善

區域性危機的政策導向因其“區域”的特點更具有特殊性，相比較全局性公共危機的政策指引，區域危機治理更應關注區域間和區域內部的利益協調，在治理的語境中構建合理分配風險的政策機制，夯實公共政策需要的實踐基礎，進而形成區域公共危機治理的政策體系。

(一)完善利益協調與合作的政策體系

區域性公共危機因其危機涉及主體的多元化形成了各主體利益的多元化，以利益協調為治理手段的治理主體也是多元化的。區域公共危機治理主體由單一政府向政府、民間組織、企業、媒體、公民等多元化主體轉變的動態化過程，是對危機管理主體單一化的修正與超越［4］。公共政策的架構本質是利益的重新分配，必須對上述主體的利益需求進行重新分配。從我國的實踐來看，地方政府往往成為最大的危機治理主體，因此適當削減政府在危機中的利益需求，以新的理念削弱和破除政府本位意識，在重新審視公民、民間組織、企業、媒體在公共危機治理中的作用和價值的基礎上，以合作方式將屬于政府的利益與其他社會參與主體合理分配。在此需要指出的是，這種基于治理的合作應以在區域中的信息共享、組織共建、利益互補等方式進行。這種合作雖然不可能使所有利益主體的權益享有完全平等化，但是涉及到區域性危機這一領域的治理，各主體間會盡可能形成“利益共同體”，這里的地方政府在公眾心目中就是“我們的政府”，進而形成危機治理的心理基礎。另外，區域危機治理的環節應當包括區域間特別是相鄰區域間經濟社會發展的基本平衡，這就更需要從區域間的合作機制構建層面形成區域公共危機政策體系的完整架構。

(二)構建風險分配的政策機制

篇（9）

一、

隨著國際旅游大規模發展，2012年全球旅游人數再創新高達到10億人次；其中，中國游客在這一年多達8300萬人，成為全球旅游市場最大的增長動力，澳新銀行甚至斷言中國旅游業將迎來80年代日本式的繁榮。然而據估測，伴隨中國旅游業的迅猛發展，龐大的旅游大軍中20%～50%的人攜帶或面臨某種疾病，由此而來的公共衛生事件無時無刻不在威脅著旅游業！正如世界衛生組織指出：“由于人口增長、大規模旅行和人類與自然的更多接觸使許多疾病產生或重新出現。”如十年前的SARS危機就讓我國旅游業經歷了一次巨大的考驗。“非典”期間旅游業成了受影響程度最重的領域之一，經濟上旅游類上市公司上半年業績的下滑幅度將達40%～50%，高的會至80%左右，至使我國多年來塑造的安全旅游目的地形象在國際市場上倍受動搖和打擊。于是，面對難以預料的公共衛生危機，我國第一次真正意識到它對旅游業的嚴重影響，并逐步開始了相關問題的探討，如何預防、控制、管理并將其造成的危害降到最低，成為我國旅游業亟待研究和解決的問題。

二、

世界旅游組織（WTO）把危機闡述為：影響旅行者對一個目的地的信心并擾亂繼續正常經營的非預期性事件，這類事件可能以無限多樣的形式在許多年中不斷發生；而所謂旅游業公共衛生危機，則是指：由于各種對人類健康帶來巨大危害的突發性、傳染性疾病蔓延而對全球性或區域性的旅游業造成損害和影響的旅游危機。其特征有四：一是旅游帶來的大規模人員流動，使疫情容易在較大范圍內爆發，危害性極大；二是人們對它難以事先預知，危機發生后留給人們解決問題的時間和空間有限，具有突發性的特點；三是危機大多并非由旅游業自身造成，但對旅游業的各相關行業會連帶產生不同程度的影響，旅游業本身對其難以控制，不可控性特征明顯；四是危機的爆發會有一個周期性的發展過程，并呈現出一定的時間循環，形成周期性的特性。

由此可見，旅游業的基本特性決定其觸角將極大地延伸到其他各個行業，而外界瞬息的變故都會牽動它敏感的神經；公共衛生危機事件一旦發生，對旅游者而言，客觀條件的改變會導致其旅游行為模式的改變，并對其精神產生影響，使其對危機爆發地區的旅游吸引力、游覽環境和居住環境等失去信心。對旅游企業而言，危機會使大量旅游活動停止，導致旅游企業的設施和供給能力大量閑置，加之旅游產品和旅游設施的特性，會使得旅游企業相對其他行業而言，面臨更大的經營風險。對旅游目的地而言，旅游者往往不會親自認識和體驗危機事件，而是通過接受外界的以負面報道居多的信息來對危機事件加以了解，對旅游目的地形成形象不佳認知，對旅游目的地今后的發展帶來極大的阻礙和影響。

盡管公共衛生危機對旅游業的危害確實存在，但面對如此朝陽產業、如此活躍的旅行業，各地的重點主要還是在于如何獲得更多的旅游者和旅游收入上，很少將這一問題提到議事日程，總體來說整個公共衛生體系還很薄弱，旅游業公共衛生危機的風險仍然存在。加強旅游業公共衛生管理，建立一套行之有效的管理機制刻不容緩。

三、

公共衛生危機管理對旅游業而言不僅僅是防止和規避危機，或者是危機爆發后的被動補救措施，它還包括了面對突發性公共衛生危機事件時及時做出的反應；要使旅游市場從公共衛生危機中盡快復原和振興，針對危機爆發的不同階段，應該采取以下相應措施：

首先在醞釀潛伏階段要做好準備，弱化危機。此階段，雖然危機尚未爆發，但如不及時采取措施，業已存在的危機源經過醞釀后就會漸漸形成具有破壞力的危機。緩解公共衛生危機可能產生的影響，有針對性地制定危機應急預案，建立旅游者信心，是這一階段的危機管理重點。

其次在爆發階段要積極應對，及時救援。這一階段，公共衛生危機事態急速發展和升級，負面影響形成，社會和個體開始承受危機所帶來的損失。這個階段的持續時間雖短，但對整個旅游業的沖擊最大，引起的關注和恐慌最強。針對所爆發的公共衛生危機做出準確、迅速的反應，對危機進行實時監測，追蹤、評估、預測其危害與發展方向，開展危機應急及救援措施，與媒體和公眾進行有效的溝通，將物質和精神損失最小化是這一階段的當務之急。

再次在消退和解決階段注重恢復與振興。在此階段，公共衛生安全問題已經得到了有效控制，危機給旅游業帶來的消極影響逐漸減小，直至完全消除。因此這一階段應注重開展產業振興，及時總結危機處理結果，進一步提升危機意識，把握住危機過后市場會進行調整的機遇，開展市場營銷活動，重建目的地聲譽；同時，還應對先前的應急預案的效果進行衡量，定期回顧并及時修正、更新應急預案，切實建立起有效的公共衛生危機的防范機制。

綜上可見，旅游行業因為其經營環境所具有的綜合性、依托性、敏感性與關聯性使其更為容易受到多種因素的影響，因此面對隨時可能出現的各種類型的危機和已經出現的危機及時加以處理已成為旅游行業日常管理中的重要組成部分。已經過去十年之久的SARS肆虐曾給中國旅游業提出了嚴峻的考驗，旅游業的公共衛生危機管理由此才被人們逐漸重視；其后的甲型H1N1流感等公共衛生危機又讓人們意識到它的嚴重危害性。事實說明旅游業作為一個具有高風險性和敏感性的行業，伴隨著全球化、工業化和現代生物技術等的發展，人口的大規模移動，公共衛生危機產生的風險將進一步加大，突發性的公共衛生危機在今后肯定還會出現；于是危機管理這樣一個以前被旅游行業忽略的戰略性問題，歷史沿革、理所應當進入了行業重點探討和研究的問題范疇。而作為朝陽產業，如何減輕公共衛生危機給旅游業帶來的損害，強化危機意識，正確認識公共衛生危機，健全危機管理機制，有針對性地做好和完善危機管理的各項措施，才是我們有效開展旅游業公共衛生危機管理、實現旅游業可持續性發展的重要保證。

參考文獻：

[1]朱延智.企業危機管理[M].北京：中國紡織出版社，2003年.

[2]谷慧敏.旅游危機管理研究[M].天津：南開大學出版社，2007.

篇（10）

一、危機及危機管理

“危機即威脅決策系統優先目標的一種形式，在這種形式下，決策集團做出反應的時間有限，而且形勢常常向令決策者驚奇的方向發展。”這是赫爾曼為危機下的一個經典的定義。公共危機指一種突發事件，危機的產生來源于突變，其不可能完全消失，我們只能通過一定的手段來控制其蔓延，將危機造成的為害降至最低，減少危機造成的損失。危機除了造成社會危害以外，其有利方面是提高社會對危機的免疫力，也就是應對危機的能力。所謂危機管理，是指政府調用各種可利用的資源通過一系列的信息收集以及分析等等，采取適當的有效的方法消除危機的行為，從而解決現存的危機問題使危機造成的損失達到最小。公共危機管理是公共管理的一種特殊形式，他以實現秩序、穩定、安全為目標，通過危險分析――發現問題――解決危機的過程，對其進行全面，全過程的系統分析，其主要目的就是化險為夷使之進入新的發展階段。

二、我國危機管理的現狀及存在的問題

根據各種危機發生的特點我國的危機管理機構逐漸形成了一種新的體系來應對這些危機問題的發生，該體系主要是由政府分管領導管理指揮，其他領導負責針對危機采取處置手段從而控制危機的蔓延，然而其成效并不理想，該體系在部分危機應對中確實能發揮一定的作用，但是應對一些突發事件還存在許多問題和不足。

1、公共危機意識薄弱

相關政府官員及社會公民對公共危機的管理意識不到位，在其應對危機管理過程中存在著不少的漏洞，由于政府人員的不加重視和公民的不知所措，往往危機來臨時都會手忙腳亂，不能及時出臺一項合理且行之有效的應對方案，而使得一些危機趁機肆虐蔓延，待其危害達到一定程度由于缺少足夠的準備會使社會公眾變得極度恐慌，對社會治安造成很大程度上的威脅，這種破壞遠遠大于危機自身所能引起的破壞，并且更加難以控制。

2、公共危機的認識不到位

想要更好更準確有效的控制危機的蔓延和解決已出現的公共危機，必不可少的前提就是充分認識危機的各種特征，比如突發性、危害性等。由于危機發生迅速、蔓延迅速，在很短的時間內可能達到難以控制的局面。上述危機的特征就要求政府相關人員必須具備快速決策能力，必須在很短的時間內對危機做出正確的判斷，給出合理有效的解決方案，使危機造成的損失降低到最小。除此以外，危機對社會公共人身及其生活也會造成不同程度的傷害，主要在于危機破壞了正常的社會秩序，人們的生活秩序被打亂。給人們造成不僅是身體還有心理造成損傷，嚴重的話甚至會造成一定程度的心理疾病，雖然危機會在有關部門的控制下得以根除，但是給人們心理留下的創傷卻永遠抹除不掉。

3、公共危機管理體系不夠完善

地方政府在危機來臨之時臨時設立一個機構來應對危機的，由于這些機構內部之間難以形成危機綜合協調機制，也很難資源整合與協同決策，無法準確掌握危機的發生時間因此無法及時作出應對危機行之有效的方案來使危機造成的損失降到最低，同時由于控制危機的機構是臨時組織起來的，其在危機得以控制之后便會解散，這樣的話，在下一次危機來臨時又會重新組織一支新的隊伍來應對危機，長期以來，每一支控制危機的隊伍由于沒有交流保存彼此的應對危機的經驗，也無法使危機預警系統得到更進一步的完善，對危機控制體系沒有促進改進作用。

4、危機發生的信息不夠流通

由于危機的發生時間地點不確定性，各個地方都有可能發生，所以各地政府需要加強危機信息的交流，時刻保持暢通的信息渠道，使各地政府能正確識別危機、應對危機、采取有效徹底的措施解決危機，從而節省分析危機和處理危機的時間。然而目前我國各政府之間交流合作不夠，下級政府往往因為一些其他原因采取虛假治理危機的方法，刻意隱瞞危機的發生及危害程度，同時又由于政府之間的一些內部矛盾使得地方政府往往從自己利益出發，過多考慮自身利益，從而使得上級政府不能準確獲得危機信息，因此無法做出有效的危機控制決策，也因此錯過危機的最佳控制時機。

5、對危機的控制缺乏系統的規劃

在危機來臨之際運用系統方法收集信息，分析信息，檢測和處理信息等環節來達到監控風險的目的，把危機管理和政府公共管理緊密結合起來，在應對危機管理方面有效的實施風險的防范措施預防危機帶來的不必要的損失。我國政府還未將危機管理列入可持續發展戰略中，這是危機管理的一個漏洞。

三、加強公共危機管理的現實意義

1、有利于減少人民和國家的財產損失

因為公共危機的突發性和不確定性，使得控制危機的決策者面臨很大的決策風險和巨大的心理壓力，一旦決策出現差錯，將會使國家和人民遭受巨大的損失，所以，加強危機管理顯得尤為重要，這就需要政府協同完善公共危機管理體系，盡可能的壓低損失。

2、有利于維護社會的和諧穩定

公共危機具有極強極迅速的蔓延擴散能力，隨著其擴散范圍的不斷擴大，公共危機對社會的為害越來越難以控制，同時伴隨科技的迅猛發展和信息時代的快速發展，危機信息的傳播更加方便，一些虛假信息快速傳播至各地，比如日本核泄漏時期中國人大量搶購碘鹽，只因聽說碘鹽可以防核輻射。這些虛假信息的散布只會加劇人們的恐慌，所以政府加強公共危機管理有利更好的維護社會和諧穩定。

3、有利于維護政府形象

危機的突然爆發需要政府立即采取措施加以控制，這就考驗的是政府的應變能力，考驗政府是否能迅速采取適當措施保護民眾的安全以及利益。處理的成功與否都將影響政府在民眾心中的形象，成功的話，則民眾會更加信賴政府，失敗的話，民眾就會懷疑政府的處理事情的能力，損害政府的威嚴形象，更甚的是對政權有很大程度上的威脅。

四、對于我國危機管理的建議

1、加強危機和風險意識

相關政府部門需改變對危機認識上的舊觀念，樹立危機意識和意外風險認識，回顧過去發生的種種難以預防控制的危機帶給我們的慘痛教訓，我們必須意識到要樹立正確的危機和風險意識，使得政府和群眾都能掌握應對各種危機的措施，不至于在危機來臨之際驚慌失措。在公共管理工作中也應樹立牢固的危機和風險意識，使政府在對危險行業的監管中保持高度的安全責任感。

2、加強危機管理機制

當前我國危機管理體系主要包括危機的預警、危機的反應及遭受危機后的恢復重建。關于危機的預警，應采取建立危機預警機制，及時發現危機預兆，在其發展起來之前將其消滅在“搖籃”里，這樣有利于減少人力物力的不必要的投入，還可以將危機所能造成的損失降低到最低；危機管理的反應機制就是要相關部門加強合作交流，明確各自職責，同時要保證信息的流通便于提前控制危機的發生；危機管理的恢復重建分為兩個方面，一是政府要組織受害群眾實施自救，協助他們重建自己的家園，保證社會的穩定有序發展。二是政府應采取一些措施來幫助受災群眾重拾對生活的希望，幫助他們走出災難的陰影，另外給予適當的資金援助幫助他們渡過難關。能更好的促進社會穩定，同時保障社會公民的生產生活。（作者單位：華僑大學）

參考文獻：

[1] 郝雁翔.當前我國公共危機管理研究特征探析[J].人力資源管理.2014（08）：15-16.

篇（11）

擊冰雪災害的戰斗給應急管理研究留下了深刻的思考：(i)體現了應急預案的被動性和有限性。即應急預案難以充分預料危機事件復雜演化中的具體問題，應急決策比應急預案更需要引起管理機構的重視；(2)突出了應急管理中的資源配置問題，尤其是事關民生的食品、衛生和安全等關鍵性資源配置的應急決策問題。資源配置問題既是一個科學問題。同時也是一個關乎倫理的復雜性范疇。解決這樣的復雜性問題，不僅需要提高預案的針對性和科學性，更需要規范應急管理中資源配置的基本原則，從而為決策者和應急管理機構的應急決策提供必要的決策支持。

一、公共危機應急管理資源的屬性

公共危機應急管理資源是指公共危機應急管理中能夠在短時問內迅速征調或積極響應的全部各類資源的總稱。公共危機應急管理資源有自發資源和公共資源兩種類型，有人、財、物、信息等存在形式。人力資源主要包括決策指揮人員、參謀咨詢人員、后勤輔助人員、媒體人員等，是應急管理資源中的核心資源和最寶貴資源。人力資源主觀能動性的發揮是決定物、信、財等資源的效用與效能的關鍵因素。信息資源是公共危機相關信息及其傳播途徑、媒介、載體的總稱。信息資源具有雙向性，一方面，政府要依靠信息資源直接影響群眾、調動群眾。另一方面，政府要借助信息資源了解群眾的現狀與需求，進而借助信息資源驅動人、財、物等資源間接滿足社會需求。物質資源是指基礎設施、應急救援物資、技術裝備等以物質實體形態存在的資源。它是各種管理方案落實到實處的物質基礎，還是信息資源的物質載體和應急管理的物質保障。財政資源包括用于公共危機應急管理的各種財政預算、基金、保險、補貼、專向撥款等以貨幣或存款等形式存在的資源。財政資源是調動外部或間接資源的總樞紐，是影響應急決策自由度的重要因素。

充足的財政與物質資源儲備是公共危機應急管理的必要前提條件。危機狀態下，財政資源轉換為物質資源受到多種條件的約束。一是時間約束，即轉換需要一定時間；二是價格約束，危機狀態下的價格將被扭曲，嚴重偏離價值規律；三是供給約束，即所急需的物質資源并不容易直接得到。因此必須重視物質資源的儲備。但是，并非僅有物質資源就可以應對公共危機。相對于公共危機的屬性，物質資源儲備很難做到充足和萬元一失，因此，必須重視財政資源與物質資源在結構和總量上的協調，做到保障有力。

二、公共危機應急管理的屬性

公共危機是指對社會公眾或社會正常秩序、發展進程等構成巨大現實損失或潛在危險的事態。它具有突發性、緊急性、不確定性、社會性、擴散性和破壞性等基本特征。公共危機基本屬性的本質在于其產生與發展必將產生一系列需求與供給的矛盾，從而致使原有社會平衡體系的失衡。公共危機的實質是以資源為基礎．以人類社會為核心．以價值規范和生存發展秩序為主體的原有社會平衡體系的破缺。公共危機既有風險性與破壞性，又有機遇性與建設性，兩者是緊密相連的。危害與破壞之中孕育著建設性和新的機遇。危機是危險與機遇的統一，人類社會就是在不斷克服危機之中顛簸前進的。因此，從這個意義上說。公共危機是人類社會自我完善的一個契機。

公共危機應急管理是指公共管理機構針對潛在的或者當前的危機，在公共危機發展的各階段而采取的一系列計劃、組織、指揮、協調和控制等活動，以期有效預防、處理和化解公共危機。公共危機應急管理具有主體多元性。以法律和行政手段為主，輔之以經濟手段，追求社會公平、公正、安全、秩序和穩定等內在的平衡。受到公眾監督和約束等特征。公共危機應急管理目標的實質是在最短的時間內。以最小的代價重建社會平衡體系，并維持其發展運行。公共危機應急管理的目標存在兩個層面，即滿意層面和最優層面。滿意層面是指公共危機應急管理以維持現有社會平衡結構體系為目標。重點在于恢復。效率、經濟、穩定和可靠等目標是其內在基本要求。最優層面是指公共危機應急管理在滿意層面基礎上，以可持續發展為基本要求，不僅力求實現目標過程中的最小代價、最快速度、最少失誤、最高效率等最優準則，而且以積極的態度對待公共危機。主張在危機中尋找機遇，變危機為契機，重點在于建設。

三、公共危機應急管理資源配置原則

1．以人為本原則。以人為本指明了公共危機應急管理“為了誰”和“依靠誰”。在公共危機應急管理中．以人為本就是把保障公民生命安全和生存發展環境作為首要任務，增強公民的危機意識和自咎互救能力；堅持以人為本，就是盡量預防和控制公共危機事件發生，當危機發生后用最有效的措施保護人，盡最大努力挽救生命和安全，而無論代價有多大，這是公共危機應急管理的最高準則，也是公共危機應急管理整個過程和一切活動的根本出發點。

2．效率性原則。公共危機的屬性決定了效率是公共危機應急管理的生命。效率性原則具有兩方面的含義：一方面，時間上的效率性至關重要，公共危機一旦發生，必須迅速反應．全面調動資源

開展危機救治，緩解各類資源的供需矛盾，恢復正常的社會秩序，重建社會平衡體系。另一方面，資源的配置與使用效率不可或缺。從資源角度看，公共危機應急管理是一個資源儲備與消耗補充的全過程。在該過程中所消耗與占用資源帶來的各種成本的總和就是公共危機應急管理的成本。因此，只有在資源配置過程中有效、合理、充分地使用資源，不斷降低耗費與占用資源所帶來的無效成本、沉沒成本、機會成本等各項成本，才能滿足效率性原則。

3．可持續原則。公共危機既是風險，又是機遇。公共危機對原有平衡體系的危害與破壞也孕育著改革與發展的良機，是社會進步與自我完善的契機。進行公共危機應急管理．要兼顧長遠．不能以犧牲長遠利益作為代價。公共危機應急

管理中的資源占用與消耗必須與社會經濟發展狀況相適應。必須把危機管理同經濟發展結合起來，與以人為本的發展結合起來，把公共危機應急管理策略有機地整合到國家方方面面的可持續發展戰略之中。

4．公平性原則。公共危機應急管理不僅要注重效率，更要重視公平。這是公共危機應急管理的內在本質要求。尤其在公共危機應急救援資源配置時更要如此。公平不是平均，公平要有主次。在公共危機應急管理中的資源優化配置中，要把握整體的平衡，抓主要矛盾，調動一切資源，盡最大努力滿足最普遍、最基本、最強烈的資源需求，以主要矛盾的解決來全面緩解次要矛盾．避免各類資源需求矛盾之間的相互激蕩。要把握主要矛盾和次要矛盾的關系，重視不同環境下不同群體對不同資源的特性需求，以及相互之間的關聯，有選擇、有重點、有次序地逐步化解各類次要矛盾，消除局部失衡現象。

5．管控結合原則。公共危機應急管理中的資源配置，要堅持統一指揮，注重關鍵資源的控制，全面提高資源配置效率。為確保對公共危機的控制，決策機構必須集中時間精力和有限資源，抓主要矛盾，確保對主流信息、安全人才、安全設施、基礎設施、應急救援物資等核心資源的控制，實現其科學優化配置與快速有效調度，保障總體局面的穩定與控制，從而為公共危機應急管理的其他工作環節提供堅實可靠基礎與強有力支撐。同時，還要圍繞危機事態的發展變化，將以控制為主和以管理為主的兩種資源配置方式統籌結合起來。這是將公共危機應急管理與et常公共管理有機結合起來的必然要求。

6．協調性原則。公共危機應急管理中的資源配置過程本身就是一個依照資源屬性，對各類資源及其供給和實際需求進行協調的過程。公共危機應急管理中，各類資源的所有者性質不同，職責不同，價值與利益取向也會有所差異，而且在應對公共危機的介入方式也不盡相同。有效的協調必須把個體的、局部的力量聚合成整體的力量，發揮資源整體的最大效用。因此，公共危機應急管理資源配置必須堅持協調性原則，整合各種資源，并對各級各類資源進行統一指揮、有效協調，發揮整體功效，提高效率資源配置和運行效率。

7．穩定性原則。社會平衡體系的平衡與穩定是相對的，必須明確區分和正確對待發展中的適度失衡與失穩。一方面。公共危機應急管理中的資源配置如果一味地追求穩定與平衡則違背了客觀發展規律，易喪失發展與完善的機會。另一方面，并非環境發生變化或一出現失衡或失穩就意味著公共危機已經出現。必須判斷該變化是否已經沖擊到組織體整體的基本目標，并嚴重影響其發展。否則，對公共危機的過度反應不僅會浪費資源．而且容易導致其他不利于發展的失衡或失穩，甚至激化矛盾。