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篇（1）

中圖分類號：F32文獻標識碼：A

一、廣州南亭村失地農民職業轉換現狀

庫茲涅茨曾在《現代經濟增長》一書中把城市化定義為城市與鄉村之間人口分布狀況的變化，亦即是城市化進程。隨著我國城市化的飛速發展，被征用的農村土地越來越多，由此導致失地農民的規模也越來越龐大。目前，由于我國社會保障制度尚未完善，且就業壓力也在不斷增大，當農村的土地被征用后，大量缺乏非農業技能的農民就會因此而失去基本的生存依賴。同時，失地農民亦未被納入城市社會保障體系，得不到相關的政策扶持，生活在城市的邊緣。解決失地農民的職業轉換問題成為了我國城市化健康、快速、穩定發展的關鍵。土地被征用后的用途大致可分為私用與公用兩類。根據相關政策規定，在征地后設廠私用的企業主，有義務對其域內的失地農民進行安排處理，以保證其職業能順利轉換。而被用于建設公共利益設施的土地，其域內失地農民則需要依靠政府的合理引導。為此，我們以城市化水平發展相對較快的廣東省為研究對象，并選取了廣州南亭村的村民作為訪談調查的對象之一。通過訪談調查發現，土地被征后，只有小部分農民通過自謀職業的方式實現了職業轉換，其他具備非農業技能的人群主要是通過外出務工來實現二次就業，而且在這類人群中的絕大部分人都是從事一些文化素質與勞動技能要求不高的職業。由于絕大部分的失地農民都缺乏相應的職業技能，從而導致適齡的勞動力大量閑置。目前，南亭村失地農民的總體特征是：在思想觀念上，依舊存在惰性，認為政府征收了土地就應該負擔其生活問題，但對政府或村委會提供的工作崗位卻不屑一顧。同時，由于受教育程度不高，且缺乏非農技能培訓，因此大部分失地農民多是靠從事傳統農業活動，或簡單的體力勞動來維持生計。外來人員的大量涌入更使本地的失地農民在低廉勞動力市場上處于劣勢地位。

二、廣州南亭村失地農民職業難以轉換原因分析

由于失地農民普遍屬于被動失地，被動失業，因此無論是其思想觀念還是勞動技能都缺乏足夠的準備。通過對南亭村進行調查并分析得出，該村村民職業轉換困難的主要原因。

（一）現行征地制度尚存缺陷。在現行的征地制度下，農民在售賣土地方面存在兩種權利的缺失。一是土地的賣與不賣不由農民自身決定，而是由村委會或集體經濟組織決定，但是大部分村委會或集體經濟組織卻代表不了全體村民的真實意愿；二是即使農民有意出讓土地，但由于信息的不對稱及法律知識的貧乏，致使他們也沒有與買方平等談判價格的權利。同時，相關法律也尚未完善。這就給濫占耕地、侵害農民權益的不法者提供可乘之機。按照中華人民共和國憲法規定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”。但相關的法律條文卻沒有對公共利益需要作出具體界定，導致某些征地項目超出公共利益的需要，僅追逐工商業或房地產等私人利益。產生此類問題的關鍵在于我國的征地制度是以土地國家所有制與集體所有制為基礎，是根據當時計劃經濟體制的情況形成的。因此，征地補償理論與制度設計都具有明顯的計劃經濟體制特征。在社會主義市場經濟不斷發展的趨勢下，如果仍舊遵循計劃經濟體制下的征地制度必然會導致矛盾的產生。

（二）缺乏相關的政策支持。失業、養老、醫療等社會保障制度是否有效，是人們基本生活能否持續、安定的根本。由于“城鄉二元化”，農民無法像城市居民那樣獲得有效的社會保障。因此，在社會保障體系尚未覆蓋農村區域時，當農民失去其賴以生存的土地就意味著失去其最基本的生活保障。為了緩解這一矛盾，地方可以通過政府、企業、集體或個人統籌的方式對失地農民進行社會保障安置。但由于我國社會協同能力尚未成熟，社會保障管理仍有缺失，因此，所提供的生活保障根本不足以維持他們的基本生活。同時，失地農民參保意識不強，參保率不高，也是導致其只能被動接受安置的原因之一。在訪談調查中發現，被訪問的對象中有大約65%的村民尚未參與任何的社會保險項目，而在已參保的人群中，又有75%的村民其社會保險費是由個人或其他非補償費用支付的，只有極少數的村干部靠土地補償費支付。歸根結底，其原因主要是失地農民只獲得低額的貨幣補償。原有的補償方式既不能體現過去土地的最佳途徑，也未有評估當代農業已不是簡單的傳統農業，而是現代農業，即集種植業、生態農業與旅游觀光農業于一身。可見，原有的土地補償方式并沒有把未來土地的收益考慮在內。

（三）職業安置不到位。我國現行的《土地管理法實施條例》規定了針對失地農民的三種職業安置方式：一是“就地安置”，即由征地單位招聘被征地農民的職業安置方式；二是“組織安置”，即把征地補償費給付失地農民所在的集體經濟組織，并由其負責失地農民的職業安置；三是“貨幣安置”，即是對失地農民進行一次性的貨幣補償，由失地農民自身尋找就業機會。在調查訪問中發現，與其他兩種方式相比，貨幣安置由于其風險小、現實性強而廣泛地被南亭村失地農民所接受，同時，由于其操作成本低、周期短也廣泛地受到各級政府、企業乃至集體經濟組織的歡迎。所以，該村的絕大部分失地農民享受著貨幣安置的方式。然而，貨幣安置卻并非指向性職業轉換的安排，雖然能讓失地農民得到暫時的喜悅與滿足，也能在短期內維持甚至提高其生活水平，但卻很難讓失地農民成功地實現職業轉換。缺乏充足、穩定的二次就業機會與崗位，失地農民家庭根本就無法實現可持續的生活。

（四）缺乏非農業職業技能。在現階段，失地農民難以實現職業轉換主要是存在兩種矛盾。一是我國的經濟正處于由粗放型向集約型轉換的新時期，勞動力市場逐步由低端、簡單的體力型向專業型、技能型轉變，這就使農村素質偏低的勞動力與社會所需的高素質人才形成矛盾；二是失地農民不斷提升的就業期望值與現實可提供的就業機會值之間的矛盾。后金融危機所衍生出的CPI急速上升，使這一矛盾更為明顯。這兩種矛盾的相互交織，使失地農民職業轉換的難度越發加劇。由于南亭村的失地農民長期從事農業生產，技能單一，致使其難以適應企業尤其是工業化程度較高企業的用工需求。同時，失地農民的就業尚未納入我國現行的就業體系，國家對此也尚未有統一的政策與措施，致使失地農民在職業轉換時面臨重重的困難。

三、對廣州南亭村失地農民職業轉換的思考

30多年的改革開放，使城市化進程不斷加快，老城區改造、經濟技術開發區興建、綠化及基礎設施建設，使農民耕地被大量征用。在推進工業化、城市化與現代化的歷史進程中，如何使失地農民的職業有效轉換是政府解決“三農”問題的又一難點。

（一）完善現行征地制度。首先，改變集體土地的產權地位，即讓集體所有土地在法律上取得與國有土地相平等的產權地位。從法律視角上看，公有產權與私有產權、集體產權與國有產權都應該是平等，公權不能侵犯私權，國有產權也不能侵犯集體產權。但從我國現行法律規定看，農村集體土地所有權是不完整的，集體經濟組織只有土地占有權、使用權與收益權，卻沒有處分權，其意義是集體經濟組織不能通過買賣、轉讓、饋贈等方式改變土地所有權的主體與所有權的性質。由此可見，集體所有土地與國有土地在法律權利上是不同的。因此，集體土地必須首先轉化為國有土地，才能進入土地市場，應用于非農業領域。但是，由集體土地轉變為國有土地的過程，不應該是一個簡單的行政過程，而應該是一個平等的財產權利交易過程；其次，所謂的“集體所有土地”，是指以村委單元的所有農民所共同擁有的土地，其代表是村民委員會或村集體經濟組織，農民作為集體組織的個體成員，都平等地擁有對集體土地的成員權，但其并不能按份分割農地的所有權。而集體產權的這一特征，又使得集體組織與個體農民的權益關系變得模糊。這就可能衍生出集體土地在農民完全不知情的狀態下被村委會或集體經濟組織出賣。股份合作制是推進農村集體經濟改革的途徑之一，將包括土地在內的集體資產核資折股，量化到農民個人，組建村級股份合作社，讓每一位村委都擁有一份相應的股權；最后，在信息平等方面，應完善征地的程序，保證在征地的過程中，土地權利人擁有充分的知情權與參與權。為此，可建設專屬的仲裁機構處理相應的土地糾紛，做到征地規范透明，讓被征地農民參與征地的整個過程，以保證他們的土地使用權與土地處置權等得到充分尊重，利益得到有效保障。總之，完善相關的征地法律法規，是確保農村集體土地所有權的完整和與國有土地產權平等的前提條件。

（二）普及社會保障制度。相比于城市下崗職工與失業人員，失地農民更是就業的弱勢群體。把失地農民的就業問題納入政府經濟社會發展的整體規劃、構建城鄉統籌的就業管理制度、制定失地農民職業轉換的保障制度使其解決失地農民就業問題的“三大法寶”。在整體規劃方面，政府應把失地農民就業納入下崗職工二次就業工程的范疇，并且使其享有與城鎮勞動力再就業培訓、擇業指導、職業介紹等多種就業服務同等的待遇。在構建城鄉統籌就業管理方面，政府應按市場化的原則，建立城鄉統一、平等的勞動力市場，積極推進與完善三級就業服務體系，實現城鄉統籌就業。失地農民的自主創業是其實現職業有效轉換的途徑之一。因此，政府需要為其提供有利于創業的大環境，制定相應的保障制度。同時，還應該享受下崗職工創業的優惠政策。增強失地農民尤其是中青年失地農民的職業競爭力，根本出路在于教育。為此，應該不斷加大對失地農民的教育投入。加大對農村教育的投資力度，可以通過拓寬籌資渠道，增加財政轉移支付在農村教育中的權重來實現。優化配置農村教育領域中的人、財、物等各類資源，提高資源利用率。由于長期從事傳統農業，失地農民的技能較為單一，因此在鞏固基礎教育的同時，還需通過發展農村職業技術培訓與農村成人教育，使教育遍及整個農民階層。

篇（2）

從某種意義上說，廣東省佛山市南海區是第二個“小崗村”。

南海區原為南海市，2003年1月8日撤市并入佛山市。從1992年下半年開始，南海嘗試在羅村鎮下柏管理區、里水鎮沙涌管理區、平洲區洲表村三處試點，實行農村股份合作制改革。

到1993年下半年，這三個地方分別以股份公司或經濟合作社的名義制定了章程。當年8月31日，當時的南海市委市政府《關于推行農村股份合作制的意見》(下稱《意見》)，正式在全市農村范圍內推行股份合作制。

“攤丁入股”

事實上，南海的農村改革始于更早的時間。

1987年，南海成為國務院批準的農村改革試驗區之一，主要進行了兩個試驗項目：一是農村規模經營，二是農產品出口基地。

“這兩項改革可以說失敗了。”南海區委農村工作部副部長余偉基坦承。他認為失敗的原因，是由于種植糧食的經濟效益低，在當時第二、第三產業發展的驅動下，許多農民實際上已經脫離土地。

于是，當時的南海市政府逐漸將改革思路轉移到產權上來。

在《意見》中，南海將農村股份合作制定義為四種形式：合作經濟股份制、農村土地股份制、合作組織企業股份制和農村聯合股份制。其中，土地股份制強調建立土地承包權股，實現土地三權(所有權、承包權和經營權)分離，“農民的承包權從實物形態轉變為價值形態，在以股份形式將其穩定的前提下，解決好農村土地的整體規劃，土地的征用、使用和農地保護以及提高土地的生產率等問題。”

據南海區委政策研究室副主任莊少偉介紹，一般的做法是先由村或村民小組成立資產評估小組，對集體資產進行清產核資，主要包括資源性資產即農用地，和經營性資產即廠房、店鋪等，這兩部分加起來形成總股本。

然后確定股東人數，凡戶口在本村或村民小組的農民自然成為股東，總股本除以股東人數為總股數，在實行股份合作制初期，一般每人分得一股，16歲以下未成年人分得半股，但有的地方也可增設承包股權和貢獻股權，在基本股之外按承包土地的期限和農齡分股。

對土地及集體資產的運營，由股東大會進行公開投票。所有的賬目都張榜公布。每年收入的40%用于農民按股分紅，60%由經濟組織提留，用于公共用途及再發展資金。

莊少偉指出，股份合作制的實質是把農民的承包權變為股權。

帶著三個“邊界”去上市

但專家也指出，南海的農村股份合作制畢竟是摸著石頭過河，還存在不少問題。其中迫切需要解決的問題有：從福利性向經營性的過渡、由封閉性向開放性的轉變、外嫁女股權增減引發的社會矛盾、經濟職能和行政職能分開的問題。

同時，由于地區發展不均衡，以村或村民小組為單位設立股份合作組織的方式，不一定在任何地區都適合。

莊少偉指出，適合設立土地股份制的地區需滿足三個條件，一是農村干部管理水平高，二是農民無須依附于土地，三是要有分配。農民沒有收入，機制也就失去了活力。

2003年，南海區農民年均分紅1180元，東南部工業發達地區最高分紅接近1.5萬元，但西部仍舊以農業為主的地區從實行股份合作制以來就沒有分過紅，這樣的組織占到全區1/3。

南海官方人士普遍認為，學習南海模式并有所創新的江蘇昆山模式要更先進。“比如昆山成立富民投資股份有限公司，要開發土地就每個人都出資。”莊少偉說。

另一位專家也指出，更好的模式是以項目進行股份合作，完全市場化，而南海是全塊資產量化，以村或村民小組為單位進行股份合作，“我們還沒有脫離原來非完全產權那一塊。”

這位專家透露，未來南海農村股份制發展的方向將是公司上市，這也是政府制定的長遠目標。“從收益上講，有一些村委會超過3000萬元，已經可以達到一個小公司規模。”

鏈接：深圳萬豐的共有制

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目前我國學者對我國鄉鎮企業的發展做了多方面的研究,主要集中在:企業改革和制度管理、發展戰略和上市融資、企業體制和產業結構、環境保護和可持續發展、發展現狀和存在問題以及對鄉鎮的具體的貢獻分析等。西芹鎮地處福建省南平市區西郊,距市區10km,是南平市委、市政府實施“拉開城市框架,做大做強中心城市”戰略中西拓的中心腹地。自唐五代建制鎮系閩北千年古鎮之一,原稱西津鎮、三芹鎮,因址在延城之西,清代時更名西芹至今已有1104年的歷史。自古商賈云集,商貿繁榮,為閩江上游主要商埠。東鄰夏道,西交沙縣,南接塔前,北連來舟、茫蕩。境內青山疊翠,自然資源豐富,沙溪、富屯兩大河流貫穿全鎮。西芹鎮交通便捷,地理位置優越,距北面205、316國道、福銀高速公路和待建成的浦南高速公路互通口僅1.5km,東、西兩面有綠水、西芹兩個火車站,數個水運碼頭,500t級貨輪可直航省城福州。全鎮共轄20個行政村、1個居委會,107個自然村,165個村民小組,總人口7.1萬人,其中鎮屬人口3.5萬人。全鎮土地面積251.1km2,耕地面積1400hm2,林地面積1.7萬hm2。西芹鎮是福建省重點工業衛星鎮、省明星鄉鎮、省鄉鎮企業百強鎮、省文明鄉鎮、閩北十強鄉鎮。地理位置優越,是南平市西郊政治、經濟、文化、科技、信息中心,具有“亞城市文化圈”美譽。

1西芹鎮鄉鎮企業組成與發展現狀

西芹鎮主要產業有加工業、種植業、畜牧業、流通服務業。全鎮現有18家林木加工廠、8家筍罐頭廠、56家竹制品廠、6家機械制造廠、5家飼料加工廠、3家建材廠。全鎮果樹種植面積約866.67hm2,其中種植早種六號枇杷、日本板栗等優質果品種面積約200多hm2。蔬菜基地面積174.4hm2,稻菜輪作面積270hm2,年上市蔬菜總量達2600t,產值3000多萬元。全鎮有規模養殖企業20家,其中萬頭豬場2家、800頭奶牛場1家,年出欄生豬6.8萬頭、家禽50多萬只、蛋品700多t。流通服務方面,現全鎮從事流通專業戶達400多戶,在省內外設有20多個流通窗口,建有延平區最大的筍菜批發市場。特別是改革開放以來,西芹鎮加快商品交易市場建設的步伐,努力拓寬商品流通的渠道。20多年來,全鎮建成一大批設施比較完備、大中小銜接的商品交易體系,形成以西芹車隊、龍盛運輸、公交運輸為依托的汽車運輸業;以廣本四位一體專賣店為龍頭的汽貿業和以新力量醫藥為龍頭的現代物流倉儲服務業等工業產業化集群。特別是“十五”期間,市場規模不斷擴大,從事批零貿易業和住宿餐飲業及其他行業的個體工商戶有741戶,有以服裝鞋帽為主的前溪路商業步行街,里面有才子、紅豆等馳名品牌專賣店。又擁有品種齊全、種類繁多、管理規范、服務到位的西區農副產品交易市場,面積達1.52萬m2,歷來是閩北農副產品集散地,集聚了延平、建甌、尤溪、沙縣、將樂、順昌6個縣市近40個鄉鎮農副產品,并被列入全國“萬村千鄉”市場改造工程。同時西芹鎮將在近期內啟動建設閩北最大西區大型物流配送中心,該項目建成后,將充分發揮西區商品集散地的優勢,建成一個集訂單處理、倉儲管理、流通加工、撿貨配送于一體的中心,使之成為福建現代物流系統的重要結點。

2鄉鎮企業對西芹鎮經濟發展的貢獻分析

西芹鎮主要經濟指標增長率的變化大概可以分為3個階段。

(1)1996～2000年:農民的人均純收入增長緩慢,工業總產值和工業企業個體數在正負增長率間波動,地方財政收入和財政總收入也處于振蕩狀態。這主要是由于鄉鎮企業在西芹鎮剛剛開始起步,企業發展的諸多因素還不成熟,導致了這種增長率的正負波動。但工業總產值的正負變化也引起了地方財政收入的正負變化,一定程度上說明了該時期鄉鎮企業已占據相當的比例,農業不再是經濟的絕對主導因素。

(2)2001～2003年:西區開發大潮中,西芹人民思想解放,搶抓機遇,與時俱進,邁著開拓創新的堅實步伐,經濟和社會各項事業步入了快車道。這一期間西芹鎮的地方財政收入、工業總產值、農民人均純收入迅速增長,年平均增幅分別為21.92%、16.09%、9.23%。經濟總量(GDP)居閩北各鄉鎮前列,集鎮居民年人均可支配收入、農村農民人均純收入、人均購買力和實際消費超過閩北各鄉鎮平均水平。僅2003年,年財政收入增長率、工業總產值增長率,人均純收入支持率分別為41.18%、20.11%、10.54%,均達到10年來的最大。這一時期是西芹鎮鄉鎮企業高速發展的時期,同時也奠定了西芹鎮鄉鎮企業的堅實基礎。

(3)2004～2006年:地方財政收入、工業總產值、農民人均收入的增長速度逐漸減緩,但仍然保持緩慢增長。地方財政收入、工業總產值、農民人均收入年增長率只有14.29%、12.05%、7.69%,比2001～2003年顯著降低。到2006底,西芹鎮固定資產投資13815萬元,工業總產值57680萬元,財政總收入1713.8萬元,地方財政收入完成802.3萬元,農民人均純收入5119元,這表明鄉鎮企業是經濟快速成長的主導因素,并在高速成長中伴隨有不穩定因素。

總之,從2001~2006年來看,由于“十五”計劃在西芹鎮得到高度的重視,政府加大對鄉鎮企業的投資,為發展以鄉鎮企業為特色的地方經濟,西芹政府提出了一系列的鼓勵優惠政策,促使了鄉鎮企業數量和規模的不斷擴大。工業總產值和工業企業個體數穩定增加,從而農民的人均純收入、地方財政收入和財政總收入亦穩定增加,特別是2003年之后,鄉鎮企業在西芹鎮的發展已趨于成熟穩定,農民年均純收入趨于穩定的增長。同時地方財政收入和工業總產值增長速度的減緩,也暗含著鄉鎮企業在西芹鎮增長潛力的下降。可見,鄉鎮企業產值激增和鄉鎮企業數量的增加,使地方政府和人民生活水平得到了提高,鄉鎮企業是西芹鎮經濟發展的主要動力。進一步分別建立財政總收入(x1)、地方財政收入(x2)、農民人均收入(x3)與工業總產值(y)之間的關系模型,并進行相關性分析。經檢驗,所建立的模型均達到極為顯著的水平,財政總收入、地方財政收入、農民人均收入與工業總產值之間的相關性也均達到極顯著水平,這充分說明鄉鎮企業的崛起在西芹鎮經濟發展中扮演著越來越重要的角色,鄉鎮企業總產值是地方財政收入和農民人均收入增加的核心動力,極大地帶動了西芹鎮經濟的發展。#p#分頁標題#e#

3結論與建議

1996～2006年這10年期間,西芹鎮鄉鎮企業的總產值直接拉動了地方財政收入和農民人均收入的增長,為西芹鎮地方經濟和農民生活水平的改善做出了重要的貢獻。但研究中也發現西芹鎮的鄉鎮企業目前還存在一些問題,如一些企業資金投入盲目,技術和管理水平相對降低,員工素質不高,勞動生產率低,甚至個別企業為謀取自身的經濟利益而不惜以破壞西芹鎮的生態環境為代價,為此,筆者提出以下幾點建議:

(1)提高技術和管理水平,合理投入資本要素。西芹鎮鄉鎮企業必須拋棄主要依靠資本要素投入增加拉動鄉鎮企業產出增長的道路,應依靠技術進步,把固定資產投資的重點轉移到技術更新和改造方面來。同時,必須采取各種措施提高鄉鎮企業的經營管理水平。此外,要積極發揮鄉鎮企業外部的管理人才的作用,為鄉鎮企業管理現代化獻計獻策,努力實現西芹鎮鄉鎮企業從粗放型經濟向集約型經濟轉型。

篇（4）

社會保障是指國家義務或有條件給予公民的公共產品或半公共產品，有些需要強制性實施。換言之，它是指國家以倡導或干預方式提供的各種收入支持和服務幫助，包括社會保險、社會福利、社會救助、優撫安置等內容。就社會保障的英文“SocialSecurity”一詞而言，直譯即為“社會安全”的意思，內涵自然包括維持社會穩定與公平、支持社會和諧發展與經濟增長等福利增進與改善的政策措施，社會保障是國家履行的一種對內安全職能。社會保障制度是工業化和城市化的產物，是為城鄉勞動力市場的有效合理運行與發展而服務的。社會保障制度是一種公共計劃，建立這種制度是為了保護個人及其家庭不因失業、年老、疾病或家庭成員死亡而失去最基本的生活保障，并通過公共服務（如醫療等）以及為家庭生活提供經濟補助以增進其福利。從社會保障的定義及其基本特征可以知道，社會的弱者及潛在的弱者是社會保障的主要對象。社會保障的不僅僅是公民個人的收入，而且把社會管理職能延伸到營養、住房、健康和教育等人民社會生活的方方面面，“社會保障政策因此就成為緊密協調提高福利水平和促進人力的民族國家政策。[1]”這里研究的社會保障是廣義的社會保障，是指社會成員因年老、疾病、傷殘、失業、生育、死亡、災害等原因而喪失勞動能力或生活遇到障礙時，能夠從國家獲得基本生活需求的保障。侯文若先生的定義比較完整、全面，“社會保障可以理解為對貧者、弱者實行救助，使之享有最低生活，對暫時和永久失去勞動能力的勞動者實行生活保障并使之享有基本生活，以及對全體公民普遍實施福利措施，以保證福利增進，而實行社會安定，并讓每個勞動者乃至公民都有生活安全感的一種機制”[2]

二、少數民族城市化

城市是人類文明的結晶,城市化則是人類社會進步的重要標志,城市化是任何國家和地區現代化進程中不可回避的客觀規律.歷史地看,隨著生產力的發展,先是在尼羅河流域,然后是在兩河流域,出現了最早的城市形態.工業革命以來,社會生產力獲得極大解放,工業化加快,帶動城市化的快速發展,城市成為創造文明和聚集財富最主要的地域[3]。 城市化一詞來自英語（Urbanization），也譯作“都市化”、“城鎮化”。對于城市化的概念，仍沒有一個統一的定義，人們從不同的角度提出了不同的理解：“城市化是變農村人口為城市人口的過程，或者說是人口向城市集中的過程 [3]“城市化通常指農業人口轉化為城市人口的過程”。[4]“城市化進程，就是一個經濟發展、經濟結構和產業結構演變的過程，又是一個社會進步，社會制度變遷以及觀念形態變革的持續發展過程[5]。縱觀世界歷史，“一個國家工業化、現代化的過程也是逐步實現城市化的過程，沒有城市化就不可能有現代化。在現代條件下，城市化的本質是鄉村城市化，是人類生產和生活方式由鄉村型向城市型轉化的歷史過程。其中包括兩個過程:一是農業人口向非農業人口轉移，向城鎮集中，城鎮人口的增長，農村生產、生活方式和生活質量逐步城市化；二是城市區域的擴大和城鎮數量逐步增加，城市不斷發展完善的過程。城市化一定意義上就是改變農民的社會關系,化農民為市民,讓越來越多的農村人口進入城市,由從事較低效率的農業勞動轉變為從事較高效率的第二、第三產業的經濟活動,由傳統的、封閉的生產生活方式轉變為現代的、開放的生產生活方式,享受現代城市文明。農村人口城市化與城市經濟現代化、城鄉一體化共同構成城市化的豐富內涵。適應農村人口城市化要求,必須從社會保障制度入手。

三、少數民族城市化對農村社會保障的需求

少數民族農村經濟落后，農村工業化或農業產業化發展緩慢，產業結構轉型與升級困難，這都與農村社會保障的缺失有一定關系。當前，少數民族地區農村仍然延續著傳統的小農生產作業模式，農產品結構比較單一，勞動生產效率低下，勞動者素質低，這與城市化、工業化興起所需要的高素質高技能的人才相矛盾。政府作為社會保障制度的供給者應該注意到，在社會轉型時期，社會保障不僅起著非常重要的社會安定團結的作用，即它的社會功能，同時應該重視，社會保障超常的經濟效率，即它的經濟功能。通過向少數民族農村地區提供社會保障等公共產品，一方面會激發出農民潛在消費需求，調動農民投資生產的積極性；另一方面在農民得到社會保障后，農村經濟將會快速發展，尤其表現為農村工業化或農業產業化的發展，農民的勞動生產效率得到提升、農民收入穩步提高。因為農村社會保障制度建立后，農村醫療保健工作的加強，生活服務設施的改善，使農民平均壽命和勞動年限得以延長，從而相對增加了社會勞動投入總量。同時，農民患病、養老、失業、生活有了保證，沒有后顧之憂，勞動力的再生產能順利進行，勞動力的城鎮化與農村非農化轉移得到支持與鼓勵，有利于提高整個社會的勞動效率，有利于農民增加收入。所以，我們不能簡單地把建立農村社會保障制度看作是國家的恩賜與負擔，實際上它更是能夠促進農村經濟發展的一個重要手段。

四、城市化進程中少數民族農村社會保障的現狀

2002年，全國少數民族人口超過1億。全國共有5個民族自治區、30個自治州、119個自治縣，民族自治地方土地總面積613.15萬平方公里，占全國的63.87 %。在這里，筆者選甘肅省農村社會保障制度為研究對象，與甘肅城市社會保障，與其它少數民族農村地區的社會保障進行比較分析來揭示甘肅農村社會保障制度的現狀。

1.甘肅省農村社會保障制度現狀

目前，甘肅農村社會保障所涉及范圍之內的項目，都己經開始試點推進。2003年甘肅省在山月、靈臺、安西、阜蘭和慶城五個縣開始新型合作醫療的試點。隨著我國城市化進程的加快，國家加大了對西部少數民族地區農村社會保障制度建設的投入力度，甘肅省新型農村社會保障制度建設的速度正在加快，2006年，全省農村新型合作醫療的試點縣已經達到38個，新型農村合作醫療在試點縣覆蓋率達到44%，參合農民達到近800萬人，2006年全省農村以縣為單位的新型合作醫療覆蓋率從2004年的5.75%增加到43.7%，增幅和全國平均增長水平基本持平，可以看出，即使達到2006年的水平，覆蓋率仍然比全國平均覆蓋率50.7%低了7個百分點，但是這種差距正在呈現縮小的趨勢。截至2006年6月30日，甘肅省新型農村合作醫療試點縣中，覆蓋農業人口98728萬人，實際參合853.04萬人，參合率為86.41%，高于我國中西部平均79.43%近7個百分點。農村最低生活保障在2006年10月1日正式實施以來，已經覆蓋特困農民30多萬人，以農民自己交費為主的農村養老保險在甘肅省貧困人口的集中地缺乏必要的經濟基礎。但由于受經濟發展水平的限制，在農村仍然以家庭保障和土地保障為主。2002年甘肅省開展養老保險的只有一個地級市，9個縣，194個鄉的1345個村，總計參保人數9.8萬人，且在2002年沒有新參保人數，在社會養老保險工作機構的建設上，至2002年末還沒省級機構，只有2個地級機構，16個縣級機構，145個鄉鎮機構。發展速度嚴重滯后于農村社會保障制度建設的進度。[7]

2.甘肅省農村社會保障與城鎮社會保障比較

目前甘肅農村社會保障與本省城市社會保障制度建設之間也存在明顯的差距。.長期以來，由于城鄉二元結構的存在，城市居民社會保障、社會福利在國家和單位的保障下，不斷發展完善，而農村社會保障，基本上只能是居民個人承擔。甘肅省農村最低社會保障與城市的差距，本文主要從甘肅省城鄉最低生活保障、城鄉社會保障項目等方面來說明。

甘肅省各地區城鄉最低生活保障情況。2003年全省總城市低保人數與低保費用為569710人、373452萬元，農村低保人數42526人、低保費用3423萬元。其中每個市分別為：蘭州市城鎮低保人數109344人、低保費用9314.1萬元，農村低保人數12835人、低保費用80.3萬元；嘉峪關市城鎮低保人數1941、低保費用1614萬元，農村低保在2003年嘉峪關市還沒有建立起來；金昌市城鎮低保人數11171人、低保費用599.9，農村低保人數2085人、低保費用12.4萬元；白銀市城鎮低保人數65395人、低保費用355.80，農村低保人數3406人、低保費用20.3萬元；天水市城鎮低保人數71405、低保費用592.76萬元，在2003年農村低保也沒有建立起來；武威市城鎮低保人數33991人、低保費用183.02；張掖市城鎮低保人數39036人、低保費用230.22萬元，農村低保人數3688人、低保費用5.6萬元；平涼市城鎮低保人數39380人、低保費用227.86萬元，農村低保人數6369人、低保費用33.6萬元；酒泉市城鎮低保人數29221人、低保費用176.44萬元，農村低保人數4296人、低保費用47.6萬元；定西市城鎮低保人數50044人、低保費用267.07萬元，慶陽市城鎮低保人數34931人、低保費217.90萬元，農村低保人數2696人、低保費用12.0萬元；隴南市城鎮低保人數36315人、低保費用221.52萬元，農村低保人數7151人、低保費用30.5萬元；臨夏市城鎮低保人數24124人、低保費用320.8萬元，甘南州低保人數22871人、低保費用136.6萬元，農村低保在2003年兩市都還沒有建立。[8]

甘肅省城鄉社會保障項目對比。城市：社會保險包括養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險等都已普遍實行，在農村醫療保險有34個縣實行，其他的沒有涉及；社會福利：城市職工福利，辦公福利如社區服務、福利院、敬老院、干休所等普遍覆蓋，教育福利即九年制教育；農村辦公福利如五保戶供養、養老院、農村社區服務覆蓋率低，教育福利九年制義務教育。社會救助：城市最低生活保障制度和城市扶貧，農村救濟、救災和扶貧，2006年10月1日啟動農村最低生活保障制度。優撫安置：城市與農村都有優待、撫恤、安置項目。自愿輔助保障：城市企業保障、商業保障，農村少量商業保障。[9]

3.其它民族地區保障情況

全國民族地區農村社會保障同甘肅一樣，經歷了不同的發展階段，所開展的工作大同小異。例如，廣西壯族自治區開展的社會保障工作主要有農村社會救助、農村合作醫療、農村社會養老保險等內容[8]土地保障和家庭保障仍然是各民族地區主要的保障方式;農村社會救濟是民族地區農村困難群眾的主要救濟措施，但以臨時救濟為主，標準偏低;各地普遍開展農村社會養老保險改革試點，但多數地區處于停滯狀態;廣西、內蒙、青海等地已開始逐步建立農村最低生活保障制度，但僅在少數縣進行試點。與發達地區相比，民族地區農村社會保障普遍存在政策不完善，保障范圍和保障水平都處于較低層次。下面是對青海省平安、大通、海晏三個縣的6個鄉農村社會保障狀況的調查[10]。

平安縣：巴藏溝鄉：13個村、960戶、漢族50%、回族50%、人口總數4382人、五保戶15人、稅費改革財政轉移支付每人每年980元現金、貧困戶670戶，每戶每年發放糧食100斤、60歲以上人口每年900元，其他除五保戶外，均由子女供養，大病保障無措施；石灰窯鄉：14個村、1710戶、漢族56%、回族44%、人口總數7890、無集體經濟、五保戶16戶、通過稅費改革財政轉移支付每人每年981元現金，貧困戶1200戶、每戶每年發放糧食101斤，60歲以上人口每年2300元、其他除五保戶外，均由子女供養，大病保障無措施；

大通縣：良教鄉：12個村、3510戶、回鄉族、人口總數16847人、有一個鄉辦小煤窯，五保戶34人，以稅費改革財政轉移支付每人每年982元現金，貧困戶261戶，特困戶縣財政每人每年補助300元，貧困戶沒保障，60歲以上人口數913人，除五保戶外，均由子女供養，大病保障已按人均一元建立農村合作醫療基金；東峽鎮：13個村、3383戶、回鄉族、人口總數14818人、無集體經濟、五保戶20戶，以稅費改革財政轉移支付每人每年983元現金、貧困戶466戶、特困戶縣財政每人每年補助301元，貧困戶沒保障、60歲以上老人有3000，除五保戶外，均由子女供養，大病保障已按人均兩元建立農村合作醫療基金。

海晏縣：三角城鎮：5個村、915戶、漢族80%、人口總數3755人、兩戶鎮辦企業、五保戶2人，以稅費改革財政轉移支付每人每年984元現金、貧困戶318戶，特困戶縣財政每人每年補助302元，貧困戶沒保障、60歲以上人口有900人，除五保戶外，均由子女供養、大病無保障措施。哈勒景鄉：3個村、282戶、蒙古族85%以上、人口總數1418、無集體經濟、無五保戶、貧困戶73戶、特困戶縣財政每人每年補助303元，貧困戶沒保障，60歲以上有82人，除五保戶外，均由子女供養、大病醫療無保障措施。

通過以上分析，可以看出，少數民族地區傳統的家庭保障和土地保障仍然發揮著重要作用，而社會保障卻很缺乏。要加快少數民族地區的城市化進程，最終實現整個社會的工業化、現代化，消除民族之間的差距與不平等，必須進行制度創新，以社會保障制度作為少數民族城市化進程的切入點，加快民族地區農村社會保障制度建設的步伐。當前少數民族地區需要解決農牧民群眾的醫療保障、最低生活保障、養老保障問題。

五、建立與完善城市化進程中少數民族農村社會保障

社會保障是人類生存的需要。馬克思指出：“在現實世界中，個人有許多需要”[11]人是一種高級復雜動物，存在不同的需要（按不 同的需要分為自然需要、社會需要、經濟需要），人的需要在一定社會關系中形成，并通過人的自覺社會實踐活動得到體現。列寧認為社會主義應該“充分保證成員福利和使他們獲得自由的全面發展”[12]。這里說明社會應該保證人類的自由和需要，為人類提供福利和全面發展的權利。中國社會主義的目的是滿足人民日益增長的物質和文化生活的需要，社會保障就是為了滿足社會公民獲得該需要的一個重要手段。社會保障是一種純公共物品，每個公民都應該平等的獲得保障權，社會保障不應該因地域或民族不同而產生排他性。社會保障的范圍和程度首先由一個國家的經濟發展水平決定，但同時也與一個國家、民族的文化傳統、價值理念和倫理道德原則有著密切的關系。因此，筆者在本文以人道價值思想，以社會公正與平等的原則，對怎樣建立和完善少數民族地區社會保障作出了以下構想。

1.建立少數民族農村最低生活保障

目前，在少數民族地區建立了特困戶救助制度，但這并不能滿足農村居民的要求。由于少數民族農村的自然條件和市場經濟發展的客觀要求，政府應該為農民建立最后一道安全網，具體的應從以下入手。

(1)合理界定農村居民最低生活保障制度的保障對象

政府對農村居民提供生活最低保障，不僅是政府對公民應盡的義務，也農村居民應該享受的生存權利。只要符合最低生活保障條件的，都可以主動提出申請。農村最低生活保障的對象應該低于或等于國家公布的最低生活水平的人群。

(2)科學界定農村居民最低生活保障制度的保障標準

少數民族地區制定最低生活保障標準，應該結合本地區的具體情況，遵循既要保障貧困居民基本生活，又要克服其居民依賴思想；根據本地區農村居民基本生活需求、經濟發展、物價和財政能力來確定。

(3)建立農村居民最低生活保障的資金籌集機制

資金問題對于少數民族地區來說是一大瓶頸問題。我國的最低生活保障資金是由財政、鄉鎮、村民委員會共同負擔的。隨著農村稅費改革，目前少數民族地方財政和鄉鎮財政困難而無力支付。少數民族政府可以制定統一的社會保障稅，建立最低生活保障基金，來解決最低生活保障資金的籌集。

(4)加強最低生活保障制度的配套改革

一是加強最低生活保障制度的法制建設，國家有必要制定《最低生活保法》，把最低保障工作納入法制軌道，確保農民的最基本生存權益；二是對于特困戶可以實施減免政策，減免子女教育的學雜費等。

2.建立農村新型醫療保障制度和救助制度

(1)實施少數民族新型醫療和醫療救助制度

農村合作醫療在少數民族地區應該是一種策略性選擇，少數民族農村實施醫療救助和提供公共衛生服務是農村醫療保障最基本的選擇。根據目前少數民族地區的合作醫療籌資水平，合作醫療補償水平不可能很高，否則合作醫療基金可能會超支，反而導致農民看不起病。因此，在少數民族地區實施農村合作醫療制度和醫療救助制度相結合，對于患重大疾病的農民給予醫療救助，切實解決農民因病致貧因病返貧問題。

(2)建立少數民族農村大病統籌醫療保險

我國少數民族農民對大病的應對能力很弱，因病致貧返貧的現象多，農民對于農村大病醫療救助非常迫切。大病醫療救助覆蓋面應該是少數民族全部農村居民，具體的對象應該是患有重大疾病的農民。醫療保險實行個人賬戶和社會統籌相結合，保險基金的籌集原則應該按照“個人繳費為主，政府和集體補貼為輔”。建立個人賬戶，農民和集體分別根據少數民族地區當地農民的平均收入按一定比例繳納，并確定一個標準，超過部分歸入統籌基金。支付較小的醫療費，則由統籌基金支付。農村大病救助醫療保險資金的管理和使用，在現有的社會保障管理機構的基礎上，按照“精簡、高效”的原則，組建農村大病救助醫療保險管理機構，從事農村大病救助資金的籌集、管理和使用等工作。

(3)逐步建立少數民族農村養老保險制度

目前，在少數民族地區大規模實行農村養老保險還不具備經濟條件，養老保險要從當地的實際出發，以保障老年人基本生活為目的，以家庭養老、集體幫助、國家補助與個人儲蓄養老相結合的方式，采取政府積極引導和農民自愿相結合的原則，逐步提高社會化養老程度，達到“低水平、廣覆蓋、適度保障”，逐步擴大少數民族地區農村社會養老保險覆蓋面。

(4)鼓勵發展少數民族地區的社會互助

在少數民族地區，社會互助發揮著不可忽視的作用。在生活中村民為了解決一時的困難，可以向自己的親戚朋友、鄰居求助一定的物質幫助，等其他的朋友、鄰居或其他困難戶有困難時，給他們一定的物質幫助，這不僅彼此提供了一定的物質幫助，而且還加深了交流和溝通，深化了人與人之間的感情，有利于人與人之間的和諧，加強了農村地區的團結和穩定。對于這些突發性、暫時性的小型災害和困難，還可以彌補國家和集體保障的不足。

參考文獻：

[1]International Labor Organization,Annual Report 1950，轉引自顧俊禮.福利國家論析[M].北京：經濟管理出版社，2002：82. 4．

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[3] 許學強, 周一星, 寧越敏.城市地理學，高等教育出版社1997版，97．

[4]王思斌.《社會工作導論》北京:北京大學出版社1998版17頁.

[5]吳忠民.《論公正的社會調劑原則》[J]社會學研究，2002年6期.

[6]楊重光 .劉維新：《社會主義城市經濟學》，中國財政經濟出版社，1990版.

[7] 資料來源:根據《關于加06年中央和地方預算執行情況與2007年中央和地方預算草案的報告》和甘肅省衛生廳統計資料整理轉引自李永生2007年碩士研究生論文《甘肅省農村社會保障制度建設研究》.

[8]《甘肅年鑒》.2004年.

[9]轉引自李永生2007年碩士研究生論文《甘肅省農村社會保障制度建設研究》.

[10]青海省財政廳社保處.《青海省農村牧區社會保障現狀及思考》附表(內部資料)轉引自唐新民2007年碩士研究生論文《民族地區農村社會保障制度研究――以云南省為例》.

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集中財務是指企、事業單位集中進行會計核算或財務管理的一種先進的財務集中管理模式。這里的財務是指廣義上的范疇，包括會計和財務。這種先進的會計管理模式目前已得到廣泛運用，世界排名前500強公司中實現財務集中控制的占80％，我國也有不少行政事業單位采用了這種核算形式(1)。1970～1980年代，我國企業中出現的廠部對下屬各車間或班組生產成本實行統一的會計核算就是一種早期的集中財務形式。

基于網絡環境的現代集中財務管理模式與傳統意義上的會計工作一級核算組織形式有著顯著不同，體現在：一是實現的基礎不同。傳統的一級核算是建立在手工處理方式的基礎上，而現代集中財務是建立在計算機信息技術和Internet/Intranet網絡通訊基礎之上的。網絡會計對會計核算產生了突破性的影響，它使會計的及時核算有了保證，實時報告成為可能，會計期間內劃小期間成為必要。二是集中的主體不同。傳統的集中核算僅限于單一法人主體內部上級對下屬各部門或分支機構的集中核算，不超過獨立法人主體的空間范圍；而現代的集中財務可以是不同法人主體的集中，如母公司對全資子公司、控股子公司的財務進行集中控制與核算。三是集中的目的不同。傳統意義的集中核算側重于會計核算的職能，目的是統一核算標準，提高核算效率，規范會計核算行為；而集中財務除了能夠實現以上目的之外，還能發揮加強財務監控，優化資源配置，加快企業對客戶需求的反應速度等作用。

二、集中財務在行政組織實踐中的模式及評價

(一)財會集中核算模式

承擔集中核算的機構大部分是財政部門成立的行政事業單位會計核算中心。納入集中核算的單位一律取消會計崗位，撤銷銀行賬戶，其現金、轉賬、匯兌等資金結算和行政經費、事業費、專款的撥入支出、往來款項的收付以及日常會計核算監督、會計報表編制、會計檔案管理等工作，統一由會計中心辦理和承擔，各單位根據業務量的大小配置1至2名報賬員，具體辦理本部門、本單位報賬業務和備用金管理。會計集中核算的優點最直接地表現為加強了會計基礎管理，如規范了發票或收據的管理，加強了現金控制，規范了會計支出程序等。從財政的角度來講，核算中心集中了財政資金，有利于政府對財政資金進行調控。另外，集中會計核算對于私設小金庫等現象的發生起到了一定的遏制作用，變“暗箱操作”為“陽光作業”，加強了政府廉政建設。但從各地運行情況來看，財會集中的核算模式也存在著不少問題，集中表現為：

一是易造成財務管理與會計核算、監督脫節。會計集中核算以后，雖然核算中心每月為單位提供一次會計報表，但對單位及時了解財務狀況有一定的影響；也有些會計人員誤以為實行會計集中核算就無需行使對本單位的財務管理和監督作用，導致單位內部經濟業務活動缺乏有力的監督。二是削弱了會計內部監督職能。實行集中核算后，核算中心只起記賬的作用，拉大了會計人員與核算單位的距離，核算中心整天忙碌在報賬記賬的具體事務中，難以充分了解各單位經濟業務的性質和緣由，因而也就很難對各單位內部經濟業務和財務活動實施監督管理，從而使會計信息為本單位的管理決策服務受到一定的限制。會計人員成為“賬房先生”，核算中心成為“計算工具”。會計人員與單位領導之間缺乏溝通，不利于會計工作的開展。三是會計責任的對象不明確。《會計法》強調了單位負責人對本單位的會計工作和會計資料真實性和完整性的責任，但對于實行會計集中核算后出現的違法會計行為，是由會計記賬機構(會計核算中心)負責還是由單位負責，是以一方為主還是共同負責卻沒有規定。

(二)國庫集中收付模式

實行國庫集中收付制度改革是我國“十五”期間財政收支改革的重點。國庫集中收付制度的核心是通過國庫單一賬戶體系對現金進行集中管理，財政統一開設國庫單一賬戶，各預算單位不再設銀行賬戶；所有財政收入直接繳入國庫，財政支出根據部門預算均集中支付到商品或勞務供應者處。會計集中核算為國庫集中收付制度的實行奠定了良好的組織、網絡基礎。實行國庫集中收付和會計集中核算的相互融合是會計集中核算的發展方向。國庫集中收付的優點在于：一是從根本上解決了財政資金多環節撥付、多頭管理、多戶頭存放的弊端，提高了財政資金的使用效益。二是降低了財政資金的運行成本。由過去向多個戶頭撥款變為向一個戶頭撥款，大大減少了在途資金量，從而降低了財政資金運行成本。三是有效防止了對財政資金的擠占、挪用和截留，從源頭上預防和遏制了腐敗。四是提高了資金到位速度。

深圳市財政局于2002年全面推行以國庫單一賬戶體系為基礎、國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度，對尚未實行會計集中核算的區，都以國庫集中收付為改革目標；對已實行的區將會計集中核算向國庫集中收付制度過渡，由會計核算中心承擔財政直接支付和財政授權支付系統工作中的一部分具體操作，取得了良好的效果。

(三)農村集體經濟財務集中模式

農村集體經濟財務集中包括村賬鄉管、組賬村管、組賬鎮管等各種形式，是在不改變農村合作經濟性質，即村組集體資產所有權不變、資金獨立使用權不變、現金管理權不變、債權債務屬村管理不變、擴大再生產和基本建設的自不變的前提下，對村、組級財務采取分村分組設賬，由鄉鎮經管站或者由鎮財政核算中心分戶核算，集中做賬，統一管理的制度。珠江三角洲的廣大農村地區尤其是東莞、南海兩市的所有鄉村集體經濟，基本上都采用了這種模式。

三、集中財務在企業集團實踐中的模式及評價

在實際運作時，企業集團的集中財務應采取何種具體方式應視集團的不同情況而有所區別。總的來說，有以下幾種方式可以考慮：

(一)集中會計核算模式

集中會計核算的主要做法是將會計核算主體逐步上移，把多個分支機構的經濟業務原始憑證通過互聯網集中到總部信息處理中心進行加工，由中心單位的主機系統進行集中處理。這種方法比較適合實行垂直管理的企業。總公司可以行使行政權力上收下屬分支機構的會計核算權，成為管理機構專門進行會計核算，分支機構則成為真正意義上的經營機構，可以專注于市場營銷拓展等經營工作。核算集中后明顯體現了經營與管理職能的合理分工。對母子公司的企業集團來說，如果關系處理得好，也可以采用這種集中核算形式，達到扁平化管理、集約化經營的目的。目前，我國商業銀行采取的基本都是這種模式，如中國工商銀行、中國建設銀行、民生銀行、光大銀行等都已實行全行會計集中核算。集中會計核算通過上升會計核算層次，縮短了管理半徑，提升了綜合競爭能力，這種方式促進了業務的規范、集中和統一，提高了企業運行效率和質量；有利于提高會計信息的真實性和時效性；有利于強化會計統一管理，提高會計工作水平，降低會計風險。

(二)資金集中控制與結算

資金管理是企業管理的中心。對于企業集團而言，母公司只有控制了子公司的財務收支，控制了其資金流動，才能使子公司按照母公司確定的發展戰略開展生產經營活動。資金的集中管理有多種方式，如統收統支、撥付備用金以及設立結算中心、內部銀行、財務公司等。要建立網絡環境下的集團公司資金動態管理模式，必須在集團內部設立財務結算中心，負責整個集團公司日常資金的結算，并代表集團籌措、協調、規劃、調控資金。財務結算中心的設立能起到有效調節資金流向、盤活沉淀資金、加快資金周轉、防止資金流失和體外循環，提高資金使用效率的作用，它符合規模經濟原則，并直接或間接地形成了企業集團新的利潤增長點。企業集團資金集中控制與管理模式要求集團對資金內外部結算流程進行設計。內部結算是指在集團成員內部發生交易時，由財務結算中心對各分、子公司的資金實施統一結算；外部結算是指集團分、子公司與外部客戶或供應商進行的資金結算業務。內外部資金結算流程設計應著重考慮網絡的優勢。如在進行內部結算時，由交易的任何一方通過網絡向結算中心提出結算要求，財務結算中心確認結算要求后，由系統自動生成劃賬結轉單，并根據業務收付關系自動調整對應賬戶增減的單據，同時驅動動態會計平臺自動生成會計信息。由于雙方都在結算中心開戶，資金可以實現網上實時結轉，從而減少了企業在途資金的占用；當發生外部結算業務時，如果超預算，必須通過網絡交財務結算中心審批，結算中心依據資金支付計劃和預算向分、子公司的賬戶內撥入款項或由分、子公司對外支付款項，同時，對外付款通過銀企聯網實現外部結算，外部結算過程中相關單據經動態會計平臺生成記賬憑證傳遞到總賬系統[2]。

(三)集中全面預算管理方式

全面預算管理方式是指企業集團根據自身的資源狀況和發展潛力，依托網絡環境制定科學合理的全面預算規劃，保障在經營管理的各個環節進行實時、動態、全面的控制，充分發揮會計的監控職能。全面預算管理方式主要考慮以下環節：

1．制定全面預算體系。在企業集團，往往首先由集團來確定全面預算體系并將其嵌入到管理會計平臺，然后通過網絡下發給各下屬單位，二級單位通過網絡接受集團下發的體系并在其基礎上增加本單位內容，然后再下發給下屬的基層單位。

2．根據預算體系編制預算表。在網絡環節下，財務人員從“加減乘除”的計算角色轉變為“制定各種規則”的角色，并通過定義規則和存儲規則將其嵌入到系統中。這樣只要將一些關鍵數據填入表中，則大部分數據即會自動生成，從而使預算編制的效率和準確性大大提高。

3．實時控制。預算控制就是分析比較預算數與實際數之間的差異，通過信息反饋，對經濟業務實施控制。在舊式的集中管理模式下，由于無法得到實時動態的數據，其預算控制都是事后進行的，在很多情況下，事后層層匯總的實際數據已經失去了與預算數相對比的意義。在IT環境下，利用預算子系統設計了預算體系，編制了各種預算數據，并存放在數據庫中，當發生經濟業務時，該事件實時驅動相應的子系統獲取信息，同時驅動預算子系統的控制器接受數據，預算控制器將預算數與實際數進行比較，根據控制方法進行有效、實時的控制。

4．預算分析。網絡環境下的預算分析是指計算機自動從數據庫中提取數據，按照分析要求自動生成預算分析結果，如異常分析、預算數與執行數比較分析等。

(四)決策集中支持方式

當企業集團在網絡環境下構造集中財務管理模式后，由于解決了會計核算層的問題，因而在會計控制層發揮著越來越大的作用，此時，會計決策成為財務的重點工作。隨著財務管理的不斷深入，績效評價備受關注，先后出現了綜合財務評價指標體系以及平衡計分卡等眾多先進的績效評價理論，我國財政部也印發了《國有資本金效績評價規則》與《國有資本金效績評價操作細則》等績效評價體系。網絡環境下在集中財務管理模式的支持下應可以將評價指標嵌入系統，實時獲取評價信息，生成評價結果。此外，會計決策應成為財務工作的重點，如賒銷政策的制定、租賃與借款的決策、保本點與保利決策、投資決策等都需要財務的支持。然而在手工環境下，很多決策模型如財務分析模型、流動資金管理模型、籌資與投資決策模型等只能是紙上談兵。在信息時代，財務管理者應將信息技術與各種決策模型有機融合起來，在信息化財務會計與管理會計的平臺上根據決策需求和經濟環境的變化建立決策模型，實時從數據庫中獲取決策所需的信息，并通過決策模型支持經營決策、籌投資決策等。

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1 研究背景

綜合環境整治型小城鎮城中村多位于小城鎮建設區附近，建設與上個世紀90年代左右居住區，建筑的標準與質量較好，配有一定的基礎設施，并在較長時期內土地利用性質不變。這類小城鎮城中村這里宜采用綜合環境整治為主的模式，其更新改造的特點為：維持城中村現有的整體面貌格局，采用局部更新改造的方式進行操作。涉及的內容包括：房屋建筑的更新，道路交通的優化，配套設施的完善，公共活動空間的修補等。物質環境的改造是營造環境優美、和諧文明居住社區的前提條件。

案例概述

這里以木瀆鎮南浜村為例，南浜村是筆者所調查小城鎮城中村中基本條件較好的一類，這里它歸為綜合環境整治型城中村。南浜村位于木瀆鎮鎮區北側，竹園路與金山路的交匯處，東面是金楓工業園，北面是木瀆鎮老鎮區，西鄰天平風景區，地理位置優越，附近公共服務設施配套齊全，人們的出行也較為便捷。（圖1）

南浜村作為木瀆鎮目前最大的城中村之一，以其優越的地理位置和低廉的租金，同時也成為本地區最大的外來流動人口積聚的地方。走進南浜村，會看到本來還算規整的街道，變得很狹窄。成排的房屋密度越來越高，建筑與建筑之間相隔的也幾乎觸手可摸。另外綠化空間被壓縮到極限。到傍晚的時候，密密麻麻的人流涌動在南浜村中。（圖2）由此可見，南浜村的居住環境和治安問題成為地方政府不得不考慮的問題，為此由木瀆鎮政法委牽頭，在全村開展農村社會環境秩序綜合整治試點工作，以期通過試點工作，來改善社會治安和加強環境秩序管理。但這種治標不治本的做法，從長遠來看，還是不能改善南浜村的生活環境，為此，這里提出綜合環境整治模式，改造形式：物質環境的更新改造，社會環境的優化；改造主體：地方政府為主，收益村民合理分擔的方式；這樣兩位一體的整治模式，將從根本上化解南浜村現狀存在的問題，以期創造一個人們生活幸福，環境優美的居住生活空間。

2 綜合環境整治型小城鎮城中村改造形式

對于南浜村環境的改造形式主要有兩方面，一是物質環境的改造，首先物質環境的綜合整治包括用地功能的調整、建筑物的整治、道路交通的更新改造、配套設施的完善等幾方面。二是社會環境的優化，內容包括城中村土地和村民身份流轉、新居民生活的保障措施等。

2.1 物質環境更新改造

2.1.1 用地功能布局的調整

（1）根據南浜村村長遠發展和居民的生活需求來考慮，將位于村西北面的就廠房遷出，改為居民公共活動中心，里面包括讀書教育培訓，社區娛樂活動的開展；將位于村西南角的廢棄廠房拆除，重新修建成公共停車場。

（2）拆除違章建筑，由于對經濟利益最大化追求，村民往往會在違章搭建出租屋，南浜村村民甚至買來船只，私占河流，用于出租；另外還包括小賣鋪，報亭等臨時性建筑，或占用道路紅線的構筑物。對于這些違章建構筑物，政府，宜改造為居民公共活動場地或停車位。

（3）對于位于南浜村東面的荒廢土地，結合居民生活的功能需要，可以規劃為功能混合性用地，一說娛樂用地，建成滿足村民或外來人口娛樂活動的場所，并增加一些公共服務設施；二是商業用地，里面可以有網吧、購物、讀書等設施；三是餐飲服務用地，宜引入符合消費水平的餐飲業入駐，滿足外來人口的低消費需求。（圖3）

2.1.2 建筑的更新改造

考慮南浜村是處于具有江南水鄉特色的木瀆古鎮附近，所以對其的更新改造不僅要滿足居民日常生活習俗，又要使其與整個區域的外部環境相協調，為此，整治規劃的標準首先要滿足村民本來的獨門獨門的生活習慣，所以在針對需要整治的房屋時，在保持建筑外觀的統一性要求后，可以通過圍墻的降低或采用通透簡潔的欄桿圍墻，達到居民居住環境氛圍的連續感。具體方法有以下幾種：

（1）建筑的外立面粉刷，對于已老舊和破損的建筑墻面，進行色彩設計規劃，可以綜合考慮木瀆鎮整體灰白為主的色調，所以南浜村外立面色彩宜采用相近色調，另外村內公共建筑的色彩和形式也要考慮居住者的尺度和感受，并與村內部其他建筑和總體環境相協調。

（2）建筑物的加固，針對有些年久失修的建構筑物，通過鋼材的加固，來改善建筑物的整體建筑質量。

（3）建筑物外部可識別加強，南浜村由于規模偏大，建筑同質性嚴重，所以針對建筑的性質，可以對建筑的主入口做改造，明確建筑的可識別性。有條件的前提下，可以安裝安全監控系統。

2.1.3 道路交通的更新改造

（1）道路的更新改造，對南浜村道路的整治主要是結合村內地形，并以現有道路為基礎，線形和走向不作大的調整，主要通過規范現狀道路斷面形式，對道路路面破損和道路紅線寬度不能滿足使用要求等問題進行更新改造；完善機動車、非機動車及步行道路系統，形成村內較為明確的道路等級系統，即村內主要道路紅線寬度不小于8米，宅前道路路面寬度不宜小于2.5米。并且整治后村內道路均應滿足消防車輛的通行和道路縱坡控制指標。

（3）停車位設施規劃，（圖4）南浜村停車設施極為缺乏，本次規劃采取改建停車位和新建停車設施的方式，來解決南浜村停車設施不足的問題。a.將東部主級道路兩側的閑置空地進行改造，拓寬道路，結合綠化在不影 響道路通行車輛的前提下，改建布置帶狀停車；b.將位于村西南角的廢棄廠房拆除，重新修建成公共停車場。c.充分利用村內次級道路，在不影響交通的基礎上，整合宅前宅后道路和宅問綠化，在單側增設2．5米寬的間隔式植草磚型停車1。d.結合村東面新建商業建筑，開辟地下及建筑物底層，拓展停車空間。

2.1.4 配套設施完善

（1）公共服務設施增加，南浜村的公共服務設施的更新改造方式擬采用相對集中與適當分散相結合來科學布局配套公建，既形成緊湊內向的公建中心，又在沿街住宅底層安排商業。其配建標準要滿足居住區規劃設計規范。a.將原南浜村農貿市場入口處，擴展休整，加大市場容量。b.將位于村北面的舊廠房改建為社區服務中心，滿足村民醫療救助，健身娛樂和科普教育的需求。c.在村東面規劃一個綜合的便民服務中心，內容包括平價便利超市、理發店、餐飲等。

（2）市政設施完善，南浜村的市政設施改造可與木瀆鎮區市政設施建設相結合，政府能將城鎮市政設施的建設延伸到南浜村內部，以實現資源共享。主要的方式有修復老舊堵塞的排水管道，住戶自來水管的改建加大，雨污水實現分流改造，村內電線結合鎮區電網改造，實現入地敷設的方式。

2.1.5 公共外部環境的更新改造

綠化用地的修補，結合小城鎮用地標準，將南浜村內部綠化率定位28%，人均公共綠地標準定位0.7M2/人。具體的措施有，將村內沿河地帶進行綠化設計，增加濱河綠化活動場地，河道水質凈化，沿岸斑駁處理，豐富沿河綠化形式，使之成為村內主要綠化中心。對宅前宅后綠化地段進行修復補種，消滅村內綠化盲點。

加強村節點設計，（圖5節點圖）通過點線面的綠地整合成一個完整的景觀系統。在對現有綠化植被進行調整、補種，達到冷、暖色植物搭配種植，豐富綠化色彩；重點景觀地段采用色彩、圖案豐富的鋪地樣式；沿河沿路主要空間設置若干休憩節點和小廣場，強化居住區景觀連續性和宜人性；重點設計南浜村景觀中心區和主要入口景觀，在重要節點將設置景觀、小品和標志性指示路牌，既提升服務功能又美化環境。

社會環境優化是對物質環境優化的補充，因為城中村的更新改造的效果最終會落實到生活在里面的人群，那么這就涉及到社會層面環境的優化改造。

2.2 社會環境優化

2.2.1 土地要素與村民身份流轉

城中村中土地權屬的集體性與城鎮土地的國有性區別，是城中村問題存在的根源所在，對城中村土地利用方式的轉變，改變以往低效利用的局面，城中村土地價值得以顯現；同時城中村空間利用方式的轉變必然會對依附于土地上的城中村衛生環境、治安管理等問題得到緩解和改善，使得空間的主觀能動性得到最大體現。

這里以土地轉制的方法代替土地征用的老辦法，具體做法：以南浜村為單位，將集體土地一次性轉為國家所有，這里主要是針對于經濟發達的城中村，由于其整體建設水平很高，受城鎮化的極大影響，這時將村集體經濟組織人員轉變為城鎮居民，由村委會轉變為居民委員會。通過政府行政命令將村土地一次性整體的轉歸國有，但并不改變原有土地使用的權屬和用途；

土地轉制和土地征用雖然都是通過政府公告或政府行政命令的形式來實現，但兩者的區別還是比較大的，對于南浜村這樣的環境綜合整治型城中村，土地轉制相對于土地征用有幾個方面的優點：a.土地轉制具有一次性和整體性的特點，城中村遺留問題少，更新改造效率高；b.土地轉制并不不改變土地的原有用途和土地原使用人，城中村改造容易平穩推進；c.土地轉制時對集體經濟組織、村民的補償是以非有形方式實現的。在這種形勢下，土地的使用人可以繼續按照原有的方式經營土地，同時土地上附屬物的國有化使集體組織的房產可以自由進入市場流轉，實現升值，盤活了資產。在目前的法律法規條件下，這種方式可以有效抑制城中村違建亂搭等現象的發生，有效的化解了目前城中村問題2。

2.2.2 對于新居民生活的保障措施

對于轉變為城鎮戶口的村民，就需要享受和城鎮居民同等的社會保障，建議從兩方面著手，a.享受合作醫療保障，經費來源三部分，村民個人每年出資總費用的15%，村集體股份公司出資35%，鎮政府出資50%的比例，來解決新居民醫療保障問題。b.新居民養老保險，主要針對兩類人群，年滿60周歲男性和年滿55周歲女性的老年人，年齡在16周歲以上的勞動力人群。結合木瀆鎮經濟水平，對于老年人口，實施政府承擔參保繳費，并每月發放160元生活補貼。對于勞動力人口實施社會保險，繳納的費用由個人集體和鎮政府共同承擔。

3 綜合環境整治型小城鎮城中村改造主體

政府支持與改制后村股份公司共同承擔的模式，基于南浜村的環境整治更新改造，改動的主體不大，所需的資金量可以由政府和村本身兩者共同承擔。首先將村民委員會轉變為居民委員會，村民資產股份量化，在政府的政策扶持以及市場經濟作用下，通過量資配股形成按股份大小分配利益的格局，最終將村集體經濟組織轉化為股份經濟實體，實現每個村民作為村股份公司的權益人之一，這種可見收益的投資類型可以充分調動村民積極性，形成融資渠道的多元化，真正保障了原村民的根本利益3。

其中涉及前期更新改造市政基礎設施等公益性部分，比如更新改造路燈設施、雨污水管道，自來水一戶一表改造，綠化改建，郵政、電信、供電、燃氣、廣電等管線和設施的專項整治費用，由政府主管部門負責的改造經費。以后長期的市政設施維護，可由村股份公司和政府主管部門共同承擔。

對于增設車庫、新增衛生設施以及使用面積等自用設施，由受益住戶承擔部分改造費用。商業設施的建設，遵循“誰投資誰受益”的原則。

最后對于整治后的新居住區要引入物業管理，加強管理水平，營造和諧文明的社區環境。可以以村股份公司的名義，組建村股份物業管理公司，工作人員有居住區內部居民組成，這樣可以居民會以主人翁的積極工作狀態投入到社區管理當中，從而有效的提高工作效率，改善居住區的精神生活面貌。

4 小城鎮城中村流動人口的居住問題

我們回顧以前城中村的改造，涉及的利益主體主要還是政府、開發商、本地村民，他們掌握著主要話語權，對于外來暫住人員卻很少顧及到，隨著城中村改造的完成，曾經廉價的對外出租功能也就被瓦解，那么外來流動人口的居住生存問題就又被拋給了社會。

南浜村是木瀆鎮最大的外來流動人口集聚區之一，長期以來由于入住人口的激增，引發了很多社會管理、治安等問題。更新改造后，這部分人群的生存狀態該怎么安排？首先南浜村還要繼續承擔起外來流動人口的暫住功能，但流動人口的總量需要控制，這里提出控制與分流兩種方法，將南浜村外來人口控制在一定的數量范圍內，以保證南浜村整體居住環境和生活方式的適宜舒適。

控制外來人口規模：具不完全統計，現南浜村有外來暫住流動人口是本村戶籍人口十余倍，配套服務設施超負荷運轉，居住環境日益惡化。采取控制外來人口總量的方法，具體措施可以有社區制定《外來暫住人口管理辦法》，對外來流動人口相關管理問題作出明確規定，比如規定每戶限定入住出租人數，，對于超出規定人數的，需要出租戶補交一定比例的社區建設費，并統一由村股份公司管理。成立專門的外來人員管理機構，成員構成主要由鎮區―基層社區―原住居民三級聯動的管理體系，嚴格的督導居住區管理工作，包括定期檢查外來人員入住情況、入住的人員需出示正式工作證明等。另外對于入住更新改造后的居住區的外來暫住人員，提高出租租金，這樣可以有效的將控制外來人口規模。

分流安置外來人口： 鎮政府發揮統籌安排作用，將部分流動人口組織向其它區域分流和安置。具體措施可以分流到政府安排的公共租賃房或企業集中建設的寄宿區，前提條件是需要滿足流動人口對于租金低廉、交通方便等住房的基本要求。這其中，為了加強小城鎮快速發展，鎮政府可以制定基礎人才引進優惠政策，比如專門建設一批人才公寓樓，優先考慮基礎人才的入住，并只需支付較低廉的租金。另外還包括住房補貼、服務年限滿足條件的，給予落戶的優惠政策等。這些都是外來人口分流安置的重要舉措。

5 結語

綜合整治型小城鎮城中村作為小城鎮發展中遇到的一類城中村類型，有其獨特性，萬不可采取“一刀切”等慣用的規劃方式來對待，需要結合不同類型城中村的現狀特征，從改造形式、改造主體以及本地村民和外來流動人口的安置方式等方面，給出相適宜的更新改造方法，為小城鎮的健康發展提供幫助。

參考文獻：

[1]陳靜.蘇州老新村改造實踐研究[D]：[碩士學位論文].蘇州：蘇州科技學院，2008.

[2]賈正，趙玉奇.城中村改造中的要素流轉―――以蘇州市老城區城中村改造為例[J] 江蘇城市規劃， 2010(9) .

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從實際情況來看，城中村確實造成了許多社會問題：城中村的人員結構復雜，社區管理混亂；建設布局混亂，土地利用效率低；基礎設施不完善，環境臟亂差。

一、城中村改造的國內外研究

（一）國外研究情況

由前所述，城中村是我國城鎮化過程中的獨特現象，在國外并沒有與其內涵相同的城市功能區。但是國外與內城相關的如貧民窟、灰色地帶等區域與城中村有著諸多相似之處，國外學者稱之為自住型居住區（Self-help Housing）。與城中村相似，19世紀前后西方城市化過程中的貧民窟發展迅猛，產生了如貧窮、污染、安全等一系列問題，因此早期的西方學者多數支持對其進行清除。20世紀40年代左右，西方各國開展著名的“城市更新”運動，其主要內容就包含了對貧民窟的清理，并提出“消滅貧民窟”的口號，當時具有代表性的有美國的紐約、芝加哥以及英國的曼徹斯特等城市。這種思想持續影響著世界城市化理念的后續發展，上世紀70年代的印度孟買甚至對貧民窟進行過強制清理行動，數以千計的貧民窟居民被驅逐。之后，隨著研究和實踐的不斷深入，國外學者也相繼提出了以政府主導，多主體參與的貧民窟改造模式。例如，韓國在上世紀80年代曾引入“聯合重建計劃”；巴西的累西腓于1987年在城市社區的參與下，第一次把“非正式的或不合法的貧民窟”正式納入城市發展規劃，并同意提供各種服務和基礎設施，設立一個“土地占有合法化委員會”，委員會由多個利益相關方組成。[1]此外，不得不提的是在國外貧民窟改造中，社會組織的參與也起到了不可忽視的作用。

綜上可見，無論是國內的城中村問題還是國外的貧民窟問題，其研究都有著從排斥型的感性認識到包容型的理性認識的過渡，從以城市發展為本到以人為本的過渡。

（二）國內研究情況

我國學者早在上世紀80年代就對城中村問題開始關注，早期的研究從城鄉邊緣帶問題開始，主要觀點對城中村的評價偏向負面，認為其是城市發展的“毒瘤”，必須鏟除。[2]但是隨著城鎮化的不斷推進，城中村在其中所起到的重要作用也逐漸被許多學者認識到，例如提供廉價住宅等方面的作用（李培林，2002），學術界開始嘗試城中村存續前提下的轉型研究。吳明偉等對流動人口聚居區進行了中西方比較，從優化流動人口居住空間的角度探討城中村發展問題；黃怡從城市社會分層和居住隔離產生機制的角度闡述了城市外來人口的居住選擇，在一定程度上揭示了城中村發展演變的規律；張京祥等將城中村納入我國城市空間結構轉型重構過程中的階段性空間現象，提出城中村是社會結構變遷的結果，在我國二元規制環境中有其存在的價值和意義；馮健、劉玉則在我國城市內部空間結構模式提煉中加入了城中村要素，指出其是我國城市功能地域日趨多樣化和差異化的體現。至此，對城中村的研究開始納入較規范的城市地理學研究范疇。[3]

李培林（2002）從社會學的角度出發，通過對廣州市“城中村”的調查發現：村落的終結并不僅僅在于生活的改善，也不僅僅是非農化和工業化的問題，甚至也不單純是變更城鄉分割的戶籍制度問題，而在于它最終要伴隨產權的重新界定和社會關系網絡的重組；陳鵬（2004）認為是“不僅要改變城中村的物質面貌，更要改變原有的經濟和社會發展模式”；周杰、陽建強（2004）認為城中村改造最終要實現五個轉變：城中村的村民轉變為城市市民，集體所有的土地性質轉變為國家所有，管理體制由村委會轉變為居委會，原來的農村集體經濟體制轉變為城市股份制經濟實體，物質形態由城市村轉變為城市社區；李立勛（2005）認為城中村的根本發展取向是走向真正的城市化，即從農村向城市轉變、從村民向市民轉變、從農村管理向城市管理轉變，這種轉變包括物質形態經濟結構與組織、社區結構與管理、生活方式、人口素質等各個基本方面，是一個綜合的社會轉變過程；[4]閆小培、魏立華、周銳波（2004）等學者提出了城中村改造的新思路：構建“政府―村民―開發商”的利益均衡機制；劉軍民、黃惠（2005）在西安城中村問題及改造探討中，提出走政府、村集體、開發商三位一體的道路；廖俊平等（2005）提出將PPP（public-private partnership）模式，即公共部門與私人企業的合作模式與城中村改造工程相結合。

二、我國城中村改造基本模式及實際困難

（一）我國城中村改造的基本模式

從學者們大量的研究成果和各地政府的實踐中，我們可以大致總結出我國采取的城中村改造的基本模式。主要由三種：

1.模式一：重建模式

從空間角度，以改造基礎設施為主，利用針對城鄉二元結構的、戶籍制度改革等手段，試圖推進政府主導下的全面整改。可以說這種模式的出發點是“造”而非“改”，主張推倒重建，城中建城，屬于自上而下的外力推動型改造模式。

2.模式二：配套模式

從社會治理的角度，政府通過配套公共設施服務、文化教育、廉價大型居住區等進行逐步改造。這種模式是針對城中村的形成并非僅僅是因為經濟落后造成的，更主要的是由于其中居民包括大量外來流動人口，整體思想觀念落后，管理難度大。這種情況下，如果只是推動“形”的改造而不注重“質”的提升，則會造成政府與村集體利益發生沖突，產生矛盾，進而導致主體對改造的主觀排斥。

3.模式三：綜合模式

從社會與空間相結合的新視角，引入PPP（public-private partnership）模式，即政府部門與企業的合作模式與城中村改造相結合，提出將利益各方整合起來形成多元共治的格局。這種模式是在社會治理的基礎上，逐步對基礎設施加以改造，但往往由于相關利益方的矛盾并沒有根本解決，在實際操作中，涉及政府、開發商、業主、居民等多方利益，協調起來面臨諸多困難。

（二）我國城中村改造的實踐困境

各地政府在城中村改造的實踐過程中，采取的基本模式大致為上述三種，而實際遇到的困難也有相當一部分是類似的。

1.思想觀念障礙

主要是居民往往對動遷到異地生活環境不適應，或者動遷后生活成本提高等生活保障問題產生諸多憂慮。同時，相關管理部門在思想觀念上往往與居民處于對立面上，在一定程度也阻礙著城中村改造的進行。

2.改造成本巨大

城中村改造主要成本費用包括集體土地改國有土地的評估、征地補償、變更費用，整條村改造或外遷建農民公寓成本費用、農民自用房屋變更為居民商品房屋的變更費用、集體經濟組織改為法人公司的變更和資產評估費用、改造后的原公共開支（如道路維修、排水、供水、供電、環衛、治安、教育、計生、五保戶福利、征兵）等，完全對城中村改造重建往往會涉及上千萬乃至上億的資金。特別對近年新建部分建筑質量較好的城中村，拆遷改造不僅提高了成本，而且往往會造成資源浪費，因此需要根據具體情況科學評估，慎重行事。

3.利益主體協調難度大

土地級差地租收益、集體所有土地改國有土地市場化行為所帶來的巨額收益、用集體土地和宅基地建的商用和自用房屋等問題往往涉及多方利益，如何相互協調、達到較好的平衡需要針對不同情況采取不同的對策。目前，城中村改造的主體是政府，責任焦點也是政府，由于缺乏社會參與，缺乏第三方參與，對利益的評估、監督機制沒有確立起來，城中村改造的透明化和公平性往往受到老百姓的質疑。

4.政策法規的死角仍然較多

城中村改造往往涉及戶籍制度、土地利用制度、財政體制、投融資體制、城市管理體制、行政管理體制等政策法規，但各條線的政策法規往往只涉及各自的條線，相互交織在一起時，往往無法完全覆蓋城中村改造的方方面面。特別是城中村情況復雜，在具體操作中產生矛盾時，有時缺乏具體的操作依據。

5.“人”的問題突出

新型城鎮化實質是人的城鎮化過程，城中村中集中涉及外來人口居住問題、村民的就業安置問題、居民的思想觀念問題等。城中村的改造不能只重形式不求實質，許多城市的城中村改造之后，雖然變成了城市景觀，但居民依然是居住在城市里的“村民”思想觀念，文化水平仍然停留在原來的水平上。所以在城中村改造的后續工作中如何加強對村民的思想轉變和文化教育，使他們順利完成由村民到市民的轉變也顯得尤為重要。[5]造成這方面的原因是多方面的，其中一個重要的原因是長期以來，城中村作為城市的“補丁”，被排除在城市高速發展的進程之外，城中村居民與城區居民的溝通交流存在較大障礙，城市居民對城中村居民產生諸多不理解。由于缺乏長期的溝通理解，在城中村改造過程中，往往也容易形成不理解。

三、城中村改造的民生需求滿足

城市化工業化下的經濟增長未能拉動“村民”的全面生活改善需求，而土地的城市化又使得城鎮化的戰略路徑出現公共品的非均等化覆蓋，導致現階段城中村地區陷入兩難矛盾的改造困境里。因此，建立城中村改造的長效機制，不能是政府單方面的推動，還要介入社會力量，且應該充分體現以人為本的思想，尊重村民集體的意愿進行城中村的改造。唯此，才能使改造惠及民生，讓城市化進程中的這部分地區人口獲得相關制度的有效銜接，提高生活質量。

（一）以“以人為本”的觀念為支撐

城中村改造過程中，涉及各方利益，協調起來非常困難，但關鍵的一點就是要真正樹立以人為本的觀念。如果帶著這種觀念，就可以在國家政策方針下，從城中村實際出發，從居民的利益出發，研究評估城中村中有效的資源要素，研究哪些可以保留、哪些可以優化提升、哪些必須改造重建。國外城中村改造經歷了住房供應和清除貧民窟場地和服務貧民窟的升級改造使用權保障等階段，實質上是走過了只注重改造重建到“以人為本”改造重建的過程。其過程中，根本的一點就是“以人為本”，考慮低收入階層的利益訴求，這在我國城中村改造中是最缺乏的要素。

（二）以提高土地利用率為目標

城中村改造的主要目的是發揮城中村土地的效率，產出更高的利益，因此，要科學合理地核算成本與效益的關系。土地成本中不僅僅涉及經濟利益，還有諸多社會利益，需要統籌考慮，只有諸多成本與利益達到一定的平衡，才能推進城中村改造。例如，上海九星村通過城中村改造建立了九星市場，當地居民通過城中村改造得到了更大利益。在改造初期，居民反對聲大大高于支持聲，村委會通過做工作，克服了巨大困難。動遷改造后，建立的九星市場土地利用率大幅提高，使居民真正得到了利益。

（三）以社會參與為依托

要提高社會參與的力度，增加企業、中介組織、社會團體、高校、研究機構等第三方介入城中村改造。在參與模式方面，力爭形成官產學研資相結合的城中村治理體系，即構建政府部門、企業、高校和研究機構、資本平臺等各方共同參與平臺，建立服務、管理、評估、監督、投融資等綜合性的公共平臺。把社會力量融入政府管理和服務機制中，這樣才能真正發揮社會參與的力度和可持續性。社會參與的途徑主要有兩種：一是經濟行為的參與。企業、中介組織等產業參與城中村改造，對城中村改造的利益分成，同時，接受具有資質的第三方監督，做到經濟的透明化。二是社會行為的產業。重點是發揮高校、研究機構、周邊社區、黨員干部等的作用，與城中村居民進行思想溝通，從人文方面長期關心城中村居民，解決日常生活中的實際問題。

（四）以解決兩個“二元結構”為核心

城中村中人口的“二元結構”與空間的“二元結構”并存。人口“二元結構”主要表現為外來流動人口與當地居民由于文化差異產生的結構差異；空間“二元結構”主要表現為城中村與城區之間基礎設施落后，文化落后，人口素質較低等方面的差異。解決兩個“二元結構”問題，主要有兩種路徑：一是加快流動人口同質化。對于村居民以外來流動人口為主的城中村來說，進行同質化的改造無疑是比較有效率的方式。外來居民主體往往思想觀念多樣，可塑性較強，有融入城市生活的意愿，因此可以進行類似城市發展的同質化改造。二是選擇性地保持空間差異化。國外城中村改造經驗表明，某些特殊區域在某種程度上對城鎮化的進程有著不容忽視的促進作用。城市中心需要社會服務，往往也需要一定的低成本社區滿足這些需求。特別對大型或者特大型城市來說，保留部分城中村的形式是有必要的，關鍵的問題是要對城中村進行優化改造，形成居住成本低、適宜居住、環境整潔、管理水平高等特點的城中村，與其他城區形成經濟、社會、空間、文化等的協調和互補。對優化整治城中村的選擇涉及城市和城區的發展定位，以及城中村在未來城市發展中的作用問題，不能一概而論，應該因地制宜，對不同條件下的城中村進行不同的改造定位，真正形成城中村的空間優化。

四、結語

城中村是發展中的問題，必然需要通過發展來解決。這里套用總理的一個比喻，城中村就像是一種城市病，這里所講的基本改造模式也好，平臺改造模式也罷，均屬于打針吃藥的范疇，只不過是快速治標的西藥還是緩慢治本的中藥之分。至于其根源問題，則可能涉及到對我國整個城鎮化途徑的思考。如何能讓城市肌體更加健康而不容易生病？這需要更多的學者同仁們在更廣視角下進行新的研究、新的探索。

參考文獻：

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[2]敬東.“城市里的鄉村”研究報告――經濟發達地區城市中心區農村城市化進程的對策[J].規劃研究，1999（9）.

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設計公共衛生服務事權劃分方案首先要區分私人醫療保健和公共衛生服務。個人的醫療保健很大程度上屬于私人消費，在供給方式上也應盡量發揮市場機制的作用。

公共衛生服務卻有很強的外部性，比如傳染病的防治，不僅關系到個人健康，也直接關系到整個社區乃至社會的健康和安全。公共衛生與一般醫療保健的區別主要在于前者強調通過社會公共方式提升普遍的衛生水平，預防疾病，并側重預防傳染性疾病，其實質是公共政策。

公共衛生對社會總體健康水平的促進有著顯著得多的影響。尤其對經濟水平比較落后的國家而言，公共衛生更是對全社會的健康有著立竿見影的作用，我國1949～1980年代的經驗就充分證明了這一點。此外，公共衛生具有較強的再分配含義，通過公共衛生項目為窮人的健康投資，既提高了窮人的生產率和教育程度，又有利于消除貧困和收入差距，是公平和效率可以兼得的政策。

現存醫療衛生體系已難以為繼

我國比較全面和現代的公共衛生體系是在1949年解放后較短時間內迅速建立起來的。這一體系仿照政府行政組織而設置，分為城市和農村兩大子系統，由國家衛生部全權統籌，各級政府均設有衛生局（廳）向有關行政部門及上級衛生機關負責。城市居民的衛生保健基本上由國家和集體以公費醫療或勞保醫療的形式來實現，其經費分別來源于國家預算撥款和企業工資總額一定比例的提取。農村居民的初級衛生保健則以合作醫療的形式由縣、鄉、村三級醫療保健網負擔，本質上依靠農村集體經濟的支撐，以赤腳醫生為網點來運作。

這一醫療衛生體系為全民提供了初級保健服務和比較有效的預防保健衛生教育，在城市覆蓋了約1.5億人左右，在農村覆蓋了大部分人口，在30多年的時間迅速完成了西方國家花了上百年才實現的，從防治傳染病急性病為主的傳統醫療轉變為以防治慢性病和保健為主的現代醫療。大規模流行病和地方疾病基本消滅，分娩死亡率和嬰兒死亡率大為下降，預期壽命從1949年的35歲上升至1970年代末的69歲，有關指標均已接近發達國家平均水準。

然而，這一體系本質上是在公有經濟和集體經濟基礎上，依靠政治動員和行政命令來運轉的。改革開放以來，城市公費醫療體制難以維系，而農村三級合作醫療體系則逐步走向崩潰。在這期間，衛生總費用占GDP的比重由1978年的3%增加到2000年的5.33%，但其中政府衛生支出所占的比重卻呈逐年下降的態勢，由1991年的22.8%下降到2000年的14.9%，而居民個人衛生支出所占的比重卻迅速上升至6成。政府對衛生事業支持的下降還反映在衛生事業財政撥款占財政總支出的比重上，這一比重從80年代初的3.1%下降到90年代初的2.3%。

原先的衛生醫療體系的瓦解和政府投入的不足導致了一系列后果。首先，投入不足導致近l億人口還沒有獲得醫療服務，3000多萬貧困人口得不到及時的醫療服務，近20%的農村縣未達到“2000年人人享有初級衛生保健”規劃目標的合格或基本合格標準。在WHO《2000年世界衛生報告》中，我國衛生系統整體達標成就列第132位，整體效能列第144位，衛生系統反應性指數列第105～106位。

其次，醫療衛生發展極不平衡，本就有限的衛生資源在城鄉之間、地區之間的分配存在很大差距。2000年WHO對191個成員國的醫療衛生公平性評價中，中國排在倒數第4位，僅比巴西、緬甸、塞拉里昂稍強，屬于世界上最不公平的國家。從城鄉來看，我國醫療衛生支出主要用在城市居民的醫療衛生保健上，現行醫療保障制度也主要面向城鎮從業人員，占總人口70%的農村居民所占有的衛生資源僅占總數的20%。從地區來看，由于我國衛生事權的劃分過于偏重地方，衛生事業費主要依賴地方財政，造成地區間醫療衛生投入的巨大差距。例如，1998年最高的上海的人均衛生事業費為90元，而最低的河南還不到9元。衛生資源的不平衡分配導致了城鄉居民健康狀況的顯著差異，根據衛生部有關統計資料顯示，全國有近8%的嬰幼兒沒有享受免疫接種，其中貧困地區的比例高達13%，消除新生兒破傷風人數至1‰以下的目標至今未能實現。

最后，醫療衛生資源配置本末倒置。就我國而言，目前主要疾病死亡因素中，生活方式、行為所占比重最大，其次才是人類生物學因素。對這些問題可以通過高水平的公共衛生服務和社區基本醫療衛生服務加以解決，這些服務需要政府重點投入。然而，我國醫療衛生的資源配置卻重醫療輕預防，重高級醫療輕社區衛生服務，尤其忽視公共衛生和環境建設。例如，城市衛生資源的80%集中在大醫院，成本低、效果好且能夠解決大部分健康問題的基層衛生服務機構能力有限；目前全國還有1億多人未喝上潔凈水，4億多農村人口尚未飲用自來水，農村地區糞便無害化處理率僅為28.5%；農村地區產婦有55.8%在家中分娩，貧困地區高達87.2%，近50%由非衛生人員或家屬接生，超過60%未消毒或消毒不全；部分地區計劃免疫有滑坡的趨勢，出現了免疫空白。

我國公共衛生事業應“低水平、廣覆蓋、高效率”

當前公共衛生服務最重要的問題，不在技術層面，而在制度層面，即公共衛生資源如何組織和分配。從世界各國的歷史和現實來看，公共衛生體制的發展自始至終離不開政府的介入。從19世紀中期英國圍繞《濟貧法》改革引起的查德威克公共衛生改革，到俾斯麥雄心勃勃地啟動國民健康保險計劃，整個20世紀，無論是前蘇聯這樣的中央計劃集權國家，還是英國、加拿大等市場經濟國家，都紛紛發展自己的公共衛生體系，就連一貫信奉個人主義的美國，在克林頓時期也掀起了關于全國綜合性醫療計劃的討論。

我國公共衛生服務改革就要建立與市場經濟體制相適應的公共衛生服務體系，強化政府的公共衛生管理職能，加大政府對公共衛生服務領域的投入，提高財政性衛生事業費的比例，并合理劃分中央以及地方各級政府在公共衛生領域的事權。要求我國公共衛生事業的發展應實行“低水平、廣覆蓋、高效率”的方針。

因此，首先要確立多元化的公共衛生提供、融資和生產原則。我國衛生資源有限，這要求我們推行多元化方案。

其次，要奉行市場優先原則。應明確分離醫療保健和公共衛生服務，凡是可以在一定程度上市場化的，通過個人、營利性和非營利性醫療機構、保險、政府干預等相結合的方式供給，而對公共衛生服務，應主要由政府以及政府資助、鼓勵、扶持的非營利機構和中介組織來共同承擔。

再次，要奉行地方優先、上級輔助原則和事權與財權配套對稱原則。這里涉及到公共衛生服務職責如何在各級政府間劃分，這需要對服務內容作進一步細分，并結合外部性和人口流動問題作綜合權衡。需要考慮一些具體的、但原則性的事權與財權劃分辦法：

第一，從總體上看，除了公務員系統、準公務員系統（軍隊、國有企業、國有金融機構等）之外，無論是一般醫療保障還是公共衛生服務，包括傳染病控制與防治，都離不開縣、市級政府的參與管理或者主管。

第二，中央政府和省級政府的事權和支出責任則因事而異，中央政府和省級政府通常可在一般醫療保障領域承擔起更大的一般管理和支出責任，公共衛生事務則通常由市縣級和鄉級政府具體執行管理，公共衛生經費由其自行負擔一部分，中央和省級政府給予補助一部分。

第三，關系到全民健康和整體人口素質的公共衛生服務（例如兒童和成人防疫接種），類似SARS這樣的大面積急性傳染疾病或艾滋病這樣的高危傳染病防治，以及公共衛生科研、統計和教育等，采取分級管理辦法，地方政府負責根據法律直接控制疫源，并同時依法緊急公告和通報疫情，上次政府在此要負責協調跨越地方轄域的防疫和控制傳染病、向本轄區民眾及時提供信息等事務。上級政府對整個防疫免疫和控制系統的運作承擔監督管理責任。這里，鑒于這方面事務的外部性，可考慮由中央政府承擔主要的財政職責。否則，即便存在法律規定，許多地方的政府，尤其是一些貧困地區的地方政府，很可能不愿意把財政資金投入到這方面的支出上來。

第四，主要是地方性的疾病和傳染病、但危害嚴重的，例如麻風、克山病、甲狀腺疾病、南方水網地區多發的各類寄生蟲疾病等，也可由省一級政府承擔主要財政職責，由中央政府支持、指導、監督。

第五，地方政府（市縣）則重點負責本地區小范圍的疾病控制、社區衛生建設、環境改善等。中央和較高級地方政府應該在公共衛生方面承擔主要的支出責任，這也是我國未來公共衛生保障方面事權劃分的基本指引。目前國際上的通行做法也基本符合這一支出劃分思路。其他國家公共衛生和醫療保障支出事權劃分情況，可以作為我國公共衛生改革的參照系。

（作者單位：中國社會科學院農發所）

鏈接：

何謂“美國病”

陳林

有觀點認為中國衛生系統已經患上了“美國病”，這無異于給浮腫病人開起減肥藥來了。他們哪里知道“美國病”如果存在“不公平”，在美國也不是對窮人“不公平”，而是對富人“不公平”，因為美國富人承擔了較多的社會保障稅費，而窮人往往傾向于濫用這種社會保障，甚至可能造成“衛生投入的宏觀效率低下”。美國的公立醫院系統也主要是二戰以后建成的，如果最近幾十年出現“美國病”，則更可能與公立醫院有關，而不能簡單歸咎于私立醫院。其實，在美國民主政治下，各政黨競相取悅于多數選民，才造成公共衛生開支的不斷膨脹，不僅損害了經濟效率，也可能造成新的對富人的“不公平”。這與中國的情況，恐怕是相差十萬八千里。

篇（9）

中圖分類號：C913 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2017）01-0175-03

DOI：10.14088/ki.issn0439-8114.2017.01.044

The Spiritual Poverty Alleviation and Sustainable Livelihood of Poor Migrants――A Case Study of Qianjiang Emigrants of Hubei in South-to-North Water Diversion Project

TU Jing

（Engineering and Technology College， Hubei University of Technology， Wuhan 430068， China）

Abstract： From reviewing the domestic and international researches on the sustainable livelihood， the connotation and extension of the sustainable livelihood were systematically laid out， and the causes of poverty in south-to-north water diversion project for Qianjiang poor emigrants of Hubei province were investigated. The result indicated that the spiritual poverty was the major cause for the impoverishment of poor emigrants. The key to solve problem of the migrants’ sustainable livelihood and realize an overall poverty reduction of poor migrants was the spiritual poverty alleviation.

Key words： spiritual poverty alleviation； poor immigrants； the sustainable livelihood

生計是困擾中國歷代政府和廣大民眾幾千年的理論和現實難題，可持續生計是中國老百姓一直盼望解決但至今仍未能很好解決的問題。按照國家的戰略目標――2020年全面建成小康社會，就是要解決好民眾的可持續生計問題，使人民群眾生活的“更加體面、更有尊嚴”。移民工作是世界性難題，移民可持續生計具有戰略價值。貧困移民致貧的主因是精神貧困，解決移民可持續生計難題，實現貧困移民徹底脫貧致富的關鍵在于精神扶貧。南水北調工程移民作為一個為家發展大局做出重大犧牲和貢獻的特殊群體，其可持續生計更具有戰略價值。

1 可持續生計

“生計”就是謀生的方法，比“工作”、“收入”和“職業”有著更豐富的內涵和更大的外延，更能完整地描繪出窮人生存狀態的復雜性，更利于理解窮人為了生存安全而采取的策略。Chambers等[1]認為“生計”實際是一種“謀生的方式”，該謀生方式建立在能力、資產（包括儲備物、資源、要求權和享有權）和活動基礎之上；Scoones[2]從可持續性的角度提出，生計是由生活所需要的能力、資產（包括物質資源和社會資源）以及行動組成；Carney[3]從資產選擇的角度出發，認為生計包括能力、資產以及這種生存方式所需要的活動；Ellis[4]從生計多樣性的角度提出，生計是指資產（自然資本、人力資本、物質資本、金融資本、社會資本）、行動及獲得這些資產的途徑（受到社會制度和社會關系的調節），它決定了個人或家庭生存所需資源的獲取。其中，Chambers等[1]的定義被多數學者所采納，它確定了資產和實踐活動選擇之間的聯系，在此基礎上追求生存所需的收入行動。隨著社會經濟的快速發展，人們越來越重視生計的可持續發展。

“可持續生計”概念最早出現于20世紀80年代末世界環境與發展委員會的報告中，強調資源生產力的維系或提高，財產、資源及收入的擁有和獲得，食品和現金的足夠儲備與消費，以滿足基本的需求。1991年，世界環境與發展委員會在《世界環境和發展委員會的報告》中首次提出這一概念：它從一開始就是要維系或提高資源的生產力，保證對財產、資源及收入活動的擁有和獲得，而且要儲備并消耗足夠的食品和現金，以滿足基本的需要。1992年，聯合國環境與發展大會（UNCED）將可持續生計納入行動議程，主張把穩定的生計作為消除貧困的主要目標。納列什?辛格在第21項議程中指出，“穩定的生計可以使有關政策協調發展、消除貧困和可持續地使用資源”。而后在1995年社會發展世界峰會上通過的《哥本哈根宣言》中，將可持續生計概括為“使所有男人和婦女通過自由選擇的生產性就業和工作，獲得可靠和穩定的生計”。同時，納列什?辛格等[5]介紹了“可持續生計”概念的演進，并同時指出消除貧困的大目標在于發展個體、家庭和社區改善生計系統的能力。就該定義而言，Ashley等[6]對可持續生計的界定是認可的，他認為任何生計都是由生活所需要的能力、有形和無形資產以及活動組成。只有當生計能夠應對壓力、打擊和震蕩，并從中恢復，并在不過度消耗其自然資源基礎的同時能維持或加強其能力與資產，那么該生計才是可持續性的。

國內學術界對“生計”的研究始于20世紀90年代末，起因于市場化改革的全面展開，出現了“失地農民”這一新的社會弱勢群體，其生計難題成為當時的社會矛盾和沖突的焦點，同時引起了政界和理論界的關注[7]。21世紀初，成為理論研究的熱點。研究成果基本上集中在失地農民生計的影響因素、成因、解決對策等方面，很少涉及其他群體。關于生計的可持續性問題，成果更少。

2 移民致貧的主因是“精神貧困”

南水北調工程是世紀工程，移民問題是世界難題。從總體上看，移民搬遷后存在著諸多矛盾和問題。主要表現為：①搬遷安置過程中的利益糾紛突出；②背井離鄉帶來的情感阻隔和心理不適；③原住地以旱地種植、水產養殖、林業、庭院經濟等為主，與遷入地平原地區以水田種植為主的生產方式的差異性，導致移民生產技能流失、生產效率低下；④移民搬遷后收入來源減少而剛性支出大幅度增加，補貼資金不到位，移民生活壓力驟然加大，對可持續生計和經濟收入增幅滿意度低；⑤村集體經濟貧弱，村級黨群干群關系緊張，“空心村”和“三留守”人員社會生活的矛盾和困難較多；⑥移民就業（尤其是年齡偏大的移民）困難，自主創業由于缺少人脈資源等社會資本而無法解決資金、技術、市場等諸多難題；⑦社會融入障礙較多，增收無門路，生存壓力和生活不便而導致的焦慮和心理不適應；⑧基礎設施亟待完善等方面的問題不容忽視。

一個地方貧困，主要是兩個方面的貧困：一個是物質上的貧困，一個是精神上的貧困。盡管水庫移民這一特殊群體由于背井離鄉而面臨社會融入難、收入減少、支出增加等難題，但從筆者對湖北省南水北調移民生計狀況調查數據顯示：移民致貧的主因并非“遷移或社會融入難”，而是“因病”和“精神貧困”。由于移民享有國家的扶持政策，每人每年國家直接發放后扶補貼資金600元，人均0.1 hm2耕地流轉可獲得1 300～1 500元的收入，自己耕種收入比流轉略多，另有打工、分紅等收入，移民人均可支配年收入1萬元左右。按照湖北省人均可支配年收入2 800元的貧困線，本不至于陷入貧困境地。但從筆者對潛江市424戶（共計1 058人）南水北調貧困移民的調查數據來看，7.9%的貧苦移民戶是因病致貧，89.6%的貧困移民戶是精神貧困致貧。

導致移民致貧的“精神貧困”主要表現在以下幾個方面：①“特殊公民”心態。移民普遍認為，自己為了國家發展的大局，背井離鄉，遷移到人生地不熟的地方，在利益、情感等方面均作出了重大犧牲，國家和社會應該給予特殊的照顧和補償，應該享受與普通公民不同的優惠和扶持政策，自己的一切難題都應該由國家、政府和社會負責解決，是天經地義的。這種“特殊公民”心態支配下的移民群體，很快就形成了“等、靠、要”的群體心理，進而導致行為方式的好逸惡勞和要挾政府。②懼怕風險消解了創業意愿。盡管國家和安置地政府制定了多種鼓勵移民創業的優惠政策和扶持措施，但是移民由于對安置地的陌生，害怕承擔風險，而無創業發展意愿。③恥于學習而導致知識貧乏、技能低下。由于缺乏自信、因循守舊、安于現狀、年齡大、面子等多種原因，導致移民不愿參加各種技能培訓，更o自學動力，從而致使知識貧乏、技能低下，無法有效地解決生計問題。

3 精神扶貧是移民脫貧的關鍵

過去政府多采用送糧、送物、送錢等“輸血式”扶貧方式，雖緩解了貧困人員的生活之需，但也使一些貧困人員形成了“等、靠、要”的依賴思想[8]。有的人甚至以貧困為驕傲，以得到政府救濟而自豪，盡管生活條件得到提高，還是一味地“哭窮”，久而久之，一些人就易心情沮喪、萎靡不振、不思進取，形成“遇事就抱怨”的消極心理。扶貧先扶志，致富先治心。志不立，窮根難斷。無論是一個人、一個家庭，還是一個村、一個縣，如果一味畏難發愁、自暴自棄，缺乏脫貧致富的志氣和勇氣，沒有奮發向上的精神狀態，這樣即便給再多金錢與物質幫扶，也只能解一時之困，不能除掉窮根。扶貧要達到實效，必須從精神扶貧開始，不喊口號，不走形式，真正扶到“根”上，才能從根本上幫助貧困移民擺脫貧困，走上勤勞致富的道路。

精神文明建設是實施脫貧致富戰略的重大內容之一。應針對移民普遍存在的“精神貧困”，開展有效的精準精神扶貧。“增智開愚、勸勤改懶、祛邪引正、送技扶能”是解決移民可持續生計難題的關鍵所在，必須通過“扶心志、扶知識、扶技能”的不同層次工作，“對癥下藥”，分類指導。針對由于受教育程度低導致的文化知識貧乏，采用集中培訓必要的文化科技知識、提升農家書屋利用效率、激發移民學習熱情的扶貧策略；針對由于致富壓力、婚嫁壓力、親情疏離壓力、社會融入壓力等導致的心理焦慮為主的心理疾病，采用消除病源+心理干預+培訓的扶貧策略；針對“三留守”人員，采用強化日常生活服務、“一對一”的關心照顧、專門化定期心理干預策略，對在校少年兒童，構架“政府+學校+家庭”全方位合作的心理干預格局；針對普遍存在的“特殊公民”心態，通過“宣傳教育+能力培訓+心理干預+制度建設”，促使其向“普通公民”心態轉變。對游手好閑、沾染各種不良習氣的貧困戶，組織黨員干部與其結對子，實行“一教、二幫、三管”，增強其對家庭、親人及自己的責任感，改掉不良習慣；針對那些思想惰，手腳懶、一味“等、靠、要”的農戶，向他們宣傳勤勞致富典型，幫助他們自立自強，勤勞致富；對科技水平低，勞動技能差的貧困戶，充分利用縣鄉職業教育中心、農業科技培訓中心、農民技校、村民活動中心三級教育陣地，分期進行技術培訓，引導他們依靠科技致富。大力弘揚“自尊、自信、自強、自立”的時代精神，引導困難移民正確看待貧困，擯棄“等、靠、要”和消極絕望思想，樹立戰勝困難的信心和斗志，自力更生、奮發圖強，學技術、找門路，用自己的雙手摘掉貧困帽。

參考文獻：

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[2] SCOONES I. Sustainable rural livelihoods：A framework for analysis[R].IDS，1998.

[3] CARNEY D. Implementing A Sustainable Livelihood Approach[M].London：Department for International Development，1998.52-69.

[4] ELLIS F. Rural Livelihoods and Diversity in Developing Countries[M].New York：Oxford University Press，2000.

[5] 納列什?辛格，喬納森?吉爾曼.讓生計可持續[J].國際社會科學雜志，2000（4）：123-124.

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改革開放30年來，我國在走一條有中國特色的城市化道路，一方面我國保留著土地公有制不變，在農付則以集體所有制為最高原則；另‘方面，我國在努力革除因農村十地集體昕有制給城市化進程帶來的掣肘效果。農村土地流轉制度的變革可以說是與我國城市化建設息息相關的制度嬗變過程。

一、我國城市化與農村土地流轉制度改革

農村土地流轉是一種民事行為，作為一方主體的是農付土地承包戶，轉讓的方式基本上涵蓋了租賃、入股等形式，其本質是對昕艱包土地的使用權依法進行轉讓、進行處置，從中獲得土地收益的行為：從農村土地流轉的實際操作程序來定義，農村土地流轉主要指在堅持土地集體所有的前提下，土地使用權，如經營權，收益權，流轉權等，在不同市場主體之間的轉移與交易。中國廣大農村到底需要怎樣的土地流轉制度呢？換言之，怎樣的制度供給才是我國農村現階段乃至未來一段較長時期所合理的、“善”的土地流轉制度呢？任何法律規范的設計、執行與運作，均以權益平衡為歸依。再者，就中國目前的情勢而言，我國需要在城市化的推進中妥適地保障失地農民群體的權益。中國對農村實行城市化過程中重要部分是農民非農化。中國農村城市化進程緩慢的一個重要制約因素是廣大農民對土地的依附關系在短期內不可能解除。農民缺乏有效的社會保障體系，使之無法真正擺脫農民身份。從當前農村大部分家庭收入的構成分析可知，農民收入的絕大部分源于農民從事非農業生產的所得，…個不爭的現實是，在農村居民的家庭收益中土地收益所占比重并不人從目前農村勞動力就業結構來看，大量農民到城市和城鎮或本地的第

二、三產業從事非農生產活動，且普遍對非農業收入感到較為滿意。我國農民為何短期內難以減弱對土地的依附關系？有研究指出，由于土地使用權凝固化，具基本社會保障功能的土地，使農民難以真正地脫離土地，只能以兼地農民身份往返于城市與農村。”

由于我國現階段在農村土地集體所有權制度的框架下難以突破、難以創新真正的流轉制度，直接導致土地流轉規范的缺漏，由此從根本上影響到往返于城市與農付之間的那部分農民以土地換現金的渠道。所以，筆者認為，我國當前應深化土地流轉制度改革。改革的基本預期是，創造土地使用權自由流轉的機制，使農民通過轉讓土地使用權，獲得現金保障，從而逐步脫離土地，投入到第

二、三產業，推動我國的城市化進程。

二、我國農村土地流轉制度的若干缺陷

隨荇農村產業結構和就業結構的調整，農村勞動力流動的加快以及農村經濟發展的不平衡，推動了農村集體土地流轉現象普遍化并且咸為必要的制度：有研究指出，“在平均化的家庭承包制下，造成了土地的分散化、細碎化，不利于土地的規模經營和經營效率的提高，土地流轉會通過效率‘拉平效應’改善土地資源的配置效率，簡單理解就是土地會向能夠更有效使用土地的人手中轉移，即向更適合從事農業生產的人手中轉移”。伴隨著我國農業生產經營方式的漸變，農村土地流轉在全國各地業已逐步有序地展開？需要指出的是，在農村土地流轉過程中由于缺乏規范和有序的管理，損害農民利益等各種問題時有發生。具體而言，我國農村土地流轉制度存在以下問題：

l、我國農村土地流轉過程中普遍存在不依法登記造冊的現象，土地流轉過程中土地權益的登記制度有待規范。農業用地是屬于特殊保護的土地，當集體建設用地進入流轉程序的時候，…般包括流轉的地域、客體、主體及用途等范圍，物權基于公示而取得公信力。因此，農村土地流轉必然要求采用物權的公示方法，即財產登記制，筆者發現，農村土地遭遇的一個極大障礙是，土地登記制度不完善。理想的狀態足，在農村土地流轉過程中，必須經依法登i己。與之同時，土地使用應符合產業政策及當地土地利用總體規劃。筆者認為，涉及農用地轉為建設用地的，應當落實年度農用地轉用指標；還有一個問題是，目前一些開發商以農業項目建設的名義，到農村租賃土地，擅自改變農業土地用途。雖然我國法律明又規定，各類企業、公共設施、公益事業、農民住宅用地，不得擅自改變土地用途，禁止商品房開發建設和住宅建設，以實現國家對城市房地產業的宏觀調控與法律管制，但是，現實中土地執法并不理想。

2、按照農村土地承包法的規定，土地流轉的豐體應該是承包經營戶作為合同的一方，而不是土地所屬的鄉村政府，但是目前土地流轉中政府角色錯位。這種政府錯位主要表現為，一些鄉村組織直接充當土地流轉的主體，不尊重農民的意愿，隨意改變土地承包關系，搞強制性的土地流轉。比如，有的地方為了興建城市垃圾處理池，由環衛部門在農村租賃土地，期限為50年。由于當地下游村民擔心垃圾處理后滲漏的污水，帶來污染，于是提出反對意見。但是，當地縣政府干預之后，就成功地簽訂了土地租賃合同。有的把土地流轉作為增加鄉村收入的手段，或者作為突出地方政績的形象工程，損害農民利益。由于流轉的動機和做法各異，在操作中曲解甚至違背土地政策。如有的強行反租，有的租金補償過低，有的明著“反租”，暗著“倒包”，土地租金的收益分配缺乏透明度。

3、為了維持土地承包關系的穩定性，讓農村居民有安全感，我國農村土地承包法作了較長承包期限的規定。但是，在目前見到承包實踐中卻發現，有的地方隨意改變土地的承包關系，強迫土地流轉。有些地區任意曲解農村土地承包法，偷換概念，把使用期和承包期分開，說50年不變是承包經營體制不變，而不是指承包的地塊不變，并借口調整土地，搞“兩高一優”。有的地方為了搞農村規模經營，不顧農民意愿，強行收回農民全部或部分承包地。有的地方政府抱著錯誤的創收觀念，將土地流轉作為增加鄉村兩級集體收入的手段，與民爭利。具體表現為：一是在一些管理水平較高的發達地區，要求農戶按田畝入股分紅，承諾農民分得一定的租金。但在實際的租金收入分配過程中，由于國家沒有出臺明確的法律或條例對此實施監管，導致監督不力，很多級差地租和土地增值的收入歸了村干部，出現了嚴重的分配不公現象；二是在許多以農為主的傳統農業區，也有以相同名義收回部分農民土地的現象，村集體最終支付給農民的租金較少，甚至以各種名義變相地扣回錢款，農民實際到手的租金收入所剩無幾，如此做法的唯一目的就是為村干部賺取租金差價。另外，還有一些地區，村集體以較低的租金把土地反租回來，再以較高的租金把土地的轉租出去，賺取差價，其中一部分作為村干部的收入，其他部分用于村里基礎設施建設和公共福利投入。”

三、構建和諧農村土地流轉制度的建議

在社會主義初級階段，土地是我國農村最基本的生產資料，也是當前我國農民最基本的生活保障。我國農村市場化水平在不斷提高，與之相應的需要規范有序地進行土地流轉。這已經成為農村土地流轉改革的必然要求。有學者指出，農用土地的流轉特別是土地承包經營權的流轉，有利于土地價值的實現，促進農村產業結構和就業結構的變化，進而提高土地的效益和土地利用率，這既是農業可持續發展的客觀要求，也是化解“三農”難題的核心和基礎。”正是由于我國農村土地流轉制度不完善、配套的監督措施不到位等原因，導致土地流轉過程中出現了各種問題。如何規范土地流轉，確保土地流轉政策得到切實貫徹執行，確保農民的土地承包權益在流轉中不受侵害，是土地流轉過程中的重要課題。現階段我們可以從以下幾個方面采取對策：

l、規范土地流轉程序，嚴禁擅自改變土地用途，保護農民利益。就目前而言，我國尚未建立起規范的土地流轉機制，在完備流轉手續、規范流轉程序方面存在不少問題，相應的法律法規也缺乏具體的規定，致使不少農戶采用“口頭協議”，私下進行自發性的流轉，根本不可能遵循正規的程序，也不去履行必要的登記手續，更不可能未通過流轉合同來規范雙方的權利義務關系。可以肯定的是，如此混亂的狀態下形成的農村土地流轉關系，必然隱藏較多糾紛和隱患。筆者認為，在農村土地流轉過程中，要充分采用市場化運作方式，合理確定土地流轉補償金額，實現土地收益的合理再分配，確保農民權益不受侵害。我國土地管理機構應當積極履行土地用途監管職責，對土地流轉過程實施監督和管理，建立和健全農村土地流轉檔案，提供規范的合同示范文本；必要時，土地管理機構還要擔任調解人，妥善處理土地流轉糾紛。此時，失地農民應當獲得無償的法律援助。這些措施必將促進土地流轉程序的規范化。同時要堅持農地農用的原則，制定相關政策，禁止農戶和農村集體經濟組織非法出讓、出租集體農用地用于非農建設，不允許任何人通過任何方式將農民集體所有土地轉為國有，不允許出現土地使用的粗放和閑置現象。在條件允許的情況下，我們可以采用政府主辦或者民辦公助的形式，設立“土地銀行”，據以培育土地使用權市場。所謂土地銀行，其基本操作程式是，有土地流轉意愿的農民可以把土地存在銀行里獲取利息收入，銀行再把這些存進來的土地貸給規模經營的種養大戶。這樣既能為農民流轉的土地找到合適的窖體，促進適度規模經營，又可以保證土地使用方向不變，保護農產品綜合生產能力。為此筆者建議，我國應當建立相應的土地流轉市場信息系統、土地流轉信息咨詢服務系統；在有條件的地方，建立土地使用權流轉的經營公司、土地評估事務所、土地銀行、土地保險公司等機構，并逐步實現服務的專業化、社會化與企業化。農村土地流轉中介機構的建立與規范，必將會極大地促進我國農村上地的有序流轉，

2、現有經驗的基礎上，制定完善的法律和政策，規范農村土地流轉行為。我國目前要在創新土地流轉法律和政策上動腦筋，充分調動農民的主觀能動性，優化土地資源配置，穩步推進農村土地流轉。我國未來的農村土地流轉立法應當在確保農村土地所有權歸農村集體所有的前提下，進·步賦予農民繼承、抵押、轉讓、租賃、入股等土地承包經營的權利，把農村家庭承包經營權流轉納入法制化軌道。在創新土地流轉法律和政策的過程中，要充分考慮農民土地承包經營權利的完整，切實明確農民承包經營權的各項應有權益；要明確土地征收和征用的范圍和程序，在合法征占土地的過程中切實維護好失地農民的各項權益，必要時舉辦集體成員聽證會；要界定清楚國家、集體、企業、農民在土地流轉中的各自權益，確定土地交易的具體操作規則。除了實體權利的要作詳細界定以外，農村土地流轉的程序規則必須跟進，使合理運用法律手段保障土地合理流轉，成為常態。筆者建議采取以下對策：第一，規范流轉程序。也就是說，農村土地流轉的程序規則要制訂得具體可行、操作性強，這些法律法規及配套措施要為農民所理解。因此，規則實施后，還要加強法律法規的學習宣傳力度，增強干部和群眾的法律意識。特別是要讓部分外出務工經商、從事第

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關鍵詞：

新農合；可持續發展；運行體系

一、文獻回顧與本文拓展

（一）可持續發展“持續性”一詞最初由生態學家提出，即所謂的“生態持續性”（EcologicalSustainability），旨在強調森林、漁業、地下水等自然資源的再生與利用。1987年，世界環境及發展委員會（WCED）首次給出了“可持續發展”的定義：既滿足當代人的需求，又不對后代人滿足其需求的能力構成危害的發展[1]。“可持續發展”的提出實質是對唯經濟增長傳統發展模式的深刻反思與批判，突出強調在公平性、持續性和共同性原則下經濟效益、社會效益和生態效益三者并舉的生態型發展。上世紀90年代以來，“可持續發展”引起了社會、經濟、科技、文化等領域理論界和實踐界的高度關注和積極實踐。

（二）新農合可持續發展的國內外研究新農合從2003年試點至今，大致經歷了基本覆蓋階段(2003-2008年)、運行完善階段(2008-2012年)和機制創新可持續發展階段(2012年至今)，對緩解農民“因病致貧”“、因病返貧”發揮了重要作用。新農合可持續發展可以理解為在各個參與主體共同努力下，所有參合農民都能長久、公平地享有基本醫療衛生保障，這與黨的十七大報告提出的“人人享有基本醫療衛生服務”的奮斗目標一致。國外，特別是發達國家，鮮有采用合作醫療模式解決農村醫療衛生問題的經典范式。文獻查詢表明，國外對合作醫療問題的研究主要集中在農戶參合意愿及其影響因素、農村合作醫療保障模式及其改革兩個方面。前者有Akin（1981）、Gertle（r1987）、Mwabu（1993）、GuptaandTiongson（2002）關于就醫距離、患者年齡、受教育程度、性別及其他因素對個人參加醫療保險行為的影響研究。后者有世界銀行（1997）對中國以三級衛生保健網絡為支撐的農村合作醫療制度、世界衛生組織（2000）對泰國醫療保險健康卡制度所做的研究。國內關于農村合作醫療的研究較多，但關于新農合可持續發展的研究相對較少，主要集中在以下四個方面。一是公平性問題。解堊（2009）認為，新農合制度能否健康、可持續發展,關鍵在于其能否實現基本衛生服務的公平性[2]；袁輝（2010）提出，新農合繳費形式的不公平，地區補助的累退性，不同經濟階層、不同地區農民接受醫療服務的不公平，影響了其可持續發展[3]。二是效率問題。魏來、張星伍（2008）提出，醫療機構之間缺乏競爭、成本軟約束等原因導致醫療機構低效率運行，使新農合基金難以發揮最大效益[4]。張廣科（2009）從風險分擔的角度定量分析了新農合制度效率，認為風險分擔機制不合理是導致基金使用效率最優化和農民補償最大化難以實現的根本原因[5]。三是農民參合意愿及影響因素。趙曉強（2008）、瞿棟（2010）分別以反映醫療衛生服務可及性和可得性水平的變量、農民社會經濟地位和人口學特征的變量為工具，分析了影響農民參合意愿的因素。四是創新模式研究。周建波等（2010）基于城鄉、區域經濟差距拉大的背景，提出了以經濟發展階段為基礎的多層次新農合醫療保障體系[6]；張洪等（2011）則提出一個非政府組織參與的新農合可持續發展模式[7]。

（三）本文的拓展目前的研究成果主要探討了新農合可持續發展的個別或部分影響因素，如效率、公平等，稍欠系統性和全局性。本文認為，新農合可持續發展是一項復雜的系統工程，其運行不僅要追求制度效率，也要注重制度公平，更要激活各個利益主體共同參與的內在動力，因此本文嘗試綜合運用可持續發展理論、利益相關者理論、危機管理理論等多學科經典理論，結合社會主義新農村建設的時代背景，以運行體系為切入點，構建新農合可持續發展的運行框架，力圖在研究視野和理論基礎上有所突破，為制度決策者和操作者提供參考。

二、新農合可持續發展的運行環境

新農合可持續發展的運行環境主要由政策與法律環境、醫療衛生服務環境、資金環境、信息技術環境、社會文化環境等構成。各種環境相互影響、相互作用，從不同角度影響著新農合可持續發展。

（一）相關政策與法律環境當前我國農民的健康問題既非經濟貧乏，也非能力缺失，而是健康權利的貧困，但健康權利貧困又源于制度貧困[8]。制度是國家法律法規和政策的具體化，用于規范與約束社會關系。政策體現了政府在法律法規基礎上的調控導向，激勵社會主體的行為。鑒于新農合的國家福利屬性和“共濟合約”本質，其可持續發展必然依賴以政策與法律為基礎的政治體制及其權力分配。新農合可持續發展的政策與法律法規的穩定性、規范性和延續性，直接影響著政府、新農合經辦機構、農民、醫療衛生機構等參與主體的行為及其互動模式與邊界。因此，相關政策與法律體系是新農合可持續發展不可或缺的保障。

（二）醫療衛生服務環境新農合設計的初衷是讓農民病有所醫，避免因病致貧或因病返貧，在此基礎上實現更為深遠的諸如新農村建設、城鄉統籌發展等目標。實現病有所醫的一個前提條件就是醫療衛生服務的可獲得性。參合農民看病就醫必須得到相關定點醫療衛生機構的專業服務才能實現，而基層醫療衛生網絡的完善程度、經營理念與價值觀念、農村醫療衛生技術人員的配置狀況及服務能力都影響著新農合制度的運行效率和公平，進而影響著其可持續發展。

（三）資金環境資金對新農合可持續發展極其重要，“缺錢”正是傳統農村合作醫療制度發展艱難曲折并最終瓦解的原因所在。新農合的資金管理包括資金籌集、資金保管和資金支付（報銷）三個基本環節。資金籌集的比例分擔與順序、資金保管的透明度與合理性、資金支付的前置條件與程序簡易程度等都是新農合可持續發展的重要影響因子。

（四）信息技術環境信息技術是指完成信息收集、存儲、加工、、傳送和利用等技術的總和[9]，是管理標準化、規范化的核心手段。新農合可持續發展必然是現代化、信息化的管理，參合農民基本資料、醫保經辦機構、定點醫療機構的信息管理，參與機構之間的即時信息共享，建立在遠程通信技術和計算機多媒體技術基礎上的農村遠程醫療服務以及系統運行過程的監控等都是新農合可持續發展必不可少的支撐，而這些都建立在現代信息技術的基礎上。

（五）社會文化環境社會文化是指人們長期在特定空間內和社會環境下生活和互動過程中形成的信仰、價值觀念、風俗習慣、生活方式和倫理道德的總和[10]。社會文化對人類行為的影響是無形的。在新農合的可持續發展過程中，農民的健康態度、風險意識、誠信程度和醫療機構的價值觀念、道德情操以及經辦機構工作人員的服務意識、服務態度等都與社會文化密切相關。

三、新農合可持續發展的運行目標

結合我國新農村建設的時代背景和新農合的實際運行情況，本文把新農合可持續發展的運行目標分為社會主義新農村建設視角下的新農合目標管理運行模式和利益相關者理論視角下的新農合管理體系。前者由要素目標和目標體系均衡構成，后者由新農合管理體系方案的設計、執行以及管理目標的實現構成。

（一）社會主義新農村建設視角下的新農合目標管理社會主義新農村建設是指在社會主義制度下，以科學發展觀為指導，加快農村全面建設步伐，最終實現農村“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔和管理民主”的目標。新農合可持續發展旨在保障農民的基本醫療衛生權利、防止農民陷入“病—貧—病”的惡性循環，進而保障農民在新農村建設中發揮主力軍作用。因此，新農合的可持續發展與新農村建設之間存在高度的內在耦合性（見附表）。新農合可持續發展無疑對新農村建設目標的實現具有促進作用。

（二）利益相關者理論視角下的新農合管理體系利益相關者利益相關者（Stakeholder）是指“能影響組織行為、決策、政策、活動或目標的人或團體，或是受組織行為、決策、政策、活動或目標影響的人或團體”[11]。利益相關者理論強調經營管理者在進行管理活動時，要綜合平衡各個利益相關者的利益訴求。這里的“管理活動”實際是一種組織行為。新農合在本質上是一個互助互濟組織，其運行理應屬于組織行為。新農合可持續發展運行體系涉及農民、政府及其新農合經辦機構、醫療機構、醫藥產品制造商與提供商、慈善組織與個人、新聞媒體等諸多利益相關者，依照利益相關程度不同，可以分為三個群體，即核心利益群、戰略利益群與相關利益群。核心利益群是指與新農合有直接經濟利益的相關者，主要包括農民、醫療機構及醫藥產品提供商與制造商。戰略利益群與新農合的關系沒有核心利益群那么直接，但其影響力同樣不可忽視，主要指政府和經辦機構。相關利益群與新農合沒有直接利益關聯，但其行動同樣對新農合發展產生一定影響，主要有慈善組織、新聞媒介等。2.不同利益相關者的利益訴求及其均衡三個利益相關者群體在新農合可持續發展中的關注焦點和努力方向并非一致，對系統的影響方向和程度也有所差異。核心利益群的主要訴求是經濟利益：農民通過出資參合，獲得新農合待遇資格，享受醫療衛生服務并報銷規定的費用；醫療機構通過醫患交易和政府補貼獲得經濟利益；醫藥產品制造商與提供商則通過與醫療機構的交易實現經濟利益。作為戰略利益者的政府和新農合經辦機構，關注焦點則是社會效益，即新農合對提高農民福祉、推進新農村建設等的作用。政府出資直接影響新農合運行，其制度與政策的供給和變遷也會對新農合可持續發展產生重大影響。經辦機構在整個運行體系中既是“樞紐”又是“龍頭”，新農合所有結點都要與經辦機構發生關系，經辦機構自身既要統籌全局又要控制相關細節，是政府的“人”。相關利益群主要是社會公眾利益的關注者，慈善組織的捐助能直接增加新農合可支配基金，提高補償標準、報銷比例以及農民參合的預期效用，擴大制度運行的彈性邊界；新聞媒介的關注與監管能擴大新農合的影響并使其運行機制更為陽光、健康。

四、新農合可持續發展的運行保障

新農合可持續發展建立在有效、可靠的保障機制上，通過資金、信息、物質等要素的交換與互動，實現不同利益相關者有機融合，進而使整個系統的目標與功能得以達成。

（一）政策法律保障經過12年的實踐摸索，新農合運行的內在邏輯和分析框架已基本理順。我國2010年頒布的《社會保險法》規定：新農合的管理辦法，由國務院規定。因此，國務院應盡快組織衛生計生、社保、農業等部門加快新農合立法步伐，使其運行“有法可依”。新農合立法既要為其規范運行提供保障，也要為其可持續發展提供支持，因此，應特別注意如下四點。一是立法本身應可持續，因此必須在綜合評估新農合運行現狀的基礎上，對農村發展趨勢作出科學判斷，為新農合制度可持續運行留出足夠空間。二是立法應保障制度運行可持續，促進長效籌資機制、內外監督機制、公私醫療衛生機構競爭機制的形成。三是立法應保障制度運行的公平性，解決等額籌資模式造成的垂直不公平問題、異地就醫困難造成的橫向不公平問題以及“以大病統籌為主”造成的參合農民受益不公平問題。四是立法應促進利益相關者共同參與的機制，如慈善組織參與籌資、新聞媒介參與監督等。

（二）醫療衛生服務體系保障我國長期以來的城鄉分開治理模式和公共品供給差異化政策，造成了城鄉之間醫療衛生服務水平的“差序格局”。因此，政府相關部門要提高認識，加強縣、鄉、村三級醫療衛生服務體系建設，著力提高農村整體的醫療衛生服務水平，真正實現“小病不出村、常見病不出鄉、大病不出縣”。具體而言，地方衛生部門要嚴格專款專用，并充分利用社會各界力量，加強鄉鎮衛生院、村衛生室等基礎設施建設，保障醫療衛生服務硬件的供給；加強基層醫療衛生人才隊伍建設,通過改善工作環境、提高生活待遇，吸引相關骨干醫生到農村從事醫療衛生工作；借鑒“大學生村官”模式，積極探索建設基層醫療衛生人才隊伍的可行途徑；定期組織基層公共衛生人員的業務技能培訓和醫德醫風教育，提高其服務質量和服務水平。

（三）資金保障新農合基金基本采用個人繳費、集體扶持和政府資助的三方籌集模式。但是在許多農村地區集體組織功能缺失的情況下，演變成農民繳納很小部分、政府資助絕大部分的兩方籌集模式，造成了地方財政不堪重負，動搖了新農合可持續發展的根基。因此，地方政府應制定切實有效的措施，加快農村新型集體經濟組織建設，增強其發展活力和經濟實力，補齊新農合籌資短板。要鼓勵和引導慈善組織積極參與新農合的資金籌集，拓展籌資渠道。探索將糧食生產補貼款作為參合資金的可靠方法，提高籌資效率、降低籌資成本。對資金的保管與支付，各地要嚴格按“專戶存儲、錢賬分離、封閉運行”的準則進行；探索新農合基金保值增值途徑，將單一的活期存款結構調整為“活期存款+定期存款”模式；規范報銷減免程序，降低農民的報銷成本。特別強調的是，資金籌集應遵循多方參與的原則，不能由政府獨攬，資金的保管與支付要強調公平，否則新農合就失去了可持續發展的基礎。

（四）信息技術保障國家2005年就出臺文件對新農合信息管理作了總體規劃和部署，要求實現新農合管理的信息化、數字化和科學化。但在具體實踐中，許多地區因領導重視不夠、人手欠缺、經費投入不足等原因，新農合信息化管理的推進速度并不理想。為此，要盡快建成新農合信息化系統的國家級平臺，為地方新農合信息系統建設提供范式。地方衛生計生部門要推動和完善本地區新農合信息系統建設；建立和完善含參合人員姓名、性別、身份證號、參合時間、就診情況等基本信息的數據庫；推行新農合“一卡通”模式，為參合農民的就診、轉診、結算提供便利。

（五）社會文化保障受中華民族諱疾忌醫傳統文化的影響，我國農民的自我保健意識比較淡薄，“小病拖、大病扛”的觀念在部分農民的思想中根深蒂固。因此，地方政府要通過政策宣講、參合受益農民現身說法等宣傳方式，逐步改變農民傳統落后的健康觀念，幫助農民樹立有病早醫、大病住院的醫療保健觀念和疾病風險分擔意識，從而切實提高其參合的積極性和主動性。一定程度上講，三方籌資模式使農民被動參與了新農合的“合作”，進而奠定了制度的群眾基礎。但要使農民的合作行為由被動變主動，民主參與和民主管理的意識必須覺醒，這既是社會主義新農村建設的要求，也是新農合可持續發展的內在要求。

五、新農合可持續發展的運行調控

（一）構建動態監控機制，強化新農合可持續發展的運行監控與其他典型市場相比，醫療保健市場更加復雜，單憑市場力量來操作是不夠的[12]。新農合涉及社會保障、醫療衛生、農民群眾等多方利益，涉及面廣、關系復雜，加之醫患信息不對稱，容易誘發道德風險和逆向選擇[13]。因此，有必要由政府主導構建新農合可持續發展的動態監控機制，強化其運行監控。動態監控機制包括內部監控機制和外部監控機制，內部監控機制包括組織監控和技術監控，外部監控機制包括公權力機關的監控和其他社會利益相關者的監控（見附圖）。組織監控：地方衛生計生部門組建容納不同利益相關者的新農合管理委員會，并選舉產生新農合業務執行機構和內部監督機構。技術監控：地方衛生計生部門將參合農民基本信息、城鎮職工醫療保險信息、藥品和檢查費用信息以及醫療機構就診住院信息聯網共享，避免農民重復參合和報銷、醫療機構濫用藥和亂收費等行為。公權力機關的監控：地方政府組織人大、監察、司法、審計等公權力機關成立新農合可持續發展外部監控工作小組，以專項檢查和重點抽查的形式加強對新農合運行體系重點環節的監控，確保其健康持續發展。其他社會利益相關者的監控：一方面，其他社會利益相關者要提高對新農合可持續發展的關注度；另一方面，地方政府要為其監控職能的履行創造適宜環境，讓其以客觀、公正視角審視新農合運行中存在的問題，以便及時矯正。

（二）新農合可持續發展的危機管理我國新農合的運行具有寬地域性和跨周期性以及利益相關者眾多等特點，加上農村地區社會組織管理的松散性、文化環境的封閉性和農民群體的異質性等原因，新農合運行中不可避免會出現各種危機。因此建立起相應的危機管理機制，有利于新農合可持續發展。為此，地方政府要以衛生計生部門為中心，組建由醫療衛生機構、鎮村基層組織、參合農民代表、新聞媒介等利益相關者參與的新農合危機管理小組，以便在出現重大醫患糾紛、藥患糾紛等危機時，能快速地反應處理。強化醫療衛生工作者、醫藥產品制造商以及農民群體的危機意識，從而奠定新農合運行中突發事件預警基礎，防患于未然。

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