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三要健全農村醫療衛生服務網絡，控制醫療成本，提高農村新型合作醫療制度的保障水平。當前，農民就醫的費用和成本較高。有效控制醫療費用過快上漲是保證農村合作醫療可持續性發展的關鍵。農村基層衛生網絡的建設是保障成本控制的方面。要健全農村醫療衛生服務網絡，改善基層衛生服務設施，提高基層衛生服務水平，充分發揮基層醫療機構的功能，合理引導農民就醫選擇，減輕不必要的醫療負擔；探索有效的醫療費用支付方式，有效控制由于信息不對稱所形成的醫療機構誘導需求和過度供給問題；引進競爭機制，建立定點醫療服務機構的進入和退出機制，消除定點醫療機構的壟斷地位；加強定點醫療機構的監督、考核、管理體系建設，采取綜合措施有效約束定點醫療機構服務行為，規范新農合藥品目錄、制定診療規范，限制就診價格、加強處方監管，促進合理用藥、合理診療；推行信息化建設，實施網絡監控、動態跟蹤和預警控制，提高管理能力和內部運行效率，有效降低籌資、運營和管理成本。

四要提高統籌層次，增強互濟功能，推進農村大病醫療保險，降低農民因大病致貧風險?，F在農民最怕的就是大病，大病對農民的醫療壓力最大?！?008年我國衛生事業發展統計公報》數據顯示，2007年中國住院病人平均醫療費用為4，973.8元，而農民人均純收入僅為4，140.4元。大病的風險最大，據專家研究，農民醫療費用如到個人年收入的70％，就可能因病致貧。推進大病統籌體現了農村合作醫療的互助共濟特性，增強了農村居民應對巨大疾病風險的能力，有效化解因病致貧風險。推進大病統籌，提高保障水平，大病的省級統籌最關鍵。提高統籌層次，可以分散風險、增強互濟功能，提高保障水平；有利于加大基金調劑，減少區域差異，促進社會公平；可以減少管理環節，降低管理風險。在推行省級統籌的過程中，要注意調動市縣的積極性，建立有效的責任分擔機制。

五要按照分類指導的原則對不同的農民工群體區別對待，讓完全市民化了的農民工進入城鎮居民社保體系，率先實現農民工社保的城鄉一體化。農民工是我國工業化、城鎮化過程中的一個特殊群體，他們長期被排斥在城市經濟的體制之外，城市“取而不予”，企業“用而不養”。為此，我們需要高度重視與這一群體相關的社會保障制度建設。當前農民工群體內部已經發生了分化，建立適合農民工特點的社保制度，必須堅持分類指導。第一，對完全市民化或城市歸屬意愿強烈或有正規和穩定就業的農民工，可直接納入城市社保體系。比如那些已經成為城鎮私營業主的農民工，他們早已熟悉城市生活，融入城鎮已經相當容易，市民化可能只是形式上的問題，成本較??；新生代農民工淡化了對鄉土的認同，并嘗試去認同城市社會，并且他們大多沒有務農經歷，也不再適應農村生活，具有十分強烈的城市歸屬感。第二，對回流性強的農民工，要保障其在城市的基本生存，在以較低標準和流動賬戶來實現回鄉后的保險轉換。例如，對老一代農民工，其進城務工主要的目的還是為了增加家庭收入，而且他們的觀念仍然是典型的傳統農民思維方式：鄉土觀念十分濃厚，土地是最根本的保障，因而回流性很強。第三，對一般流動性較大的農民工，可設計“便攜式”個人賬戶，降低參保門檻，建立社會統籌部分隨個人賬戶轉移的制度，提高參保積極性。

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進人20世紀80年代，我國積極探索并大力推進與社會主義市場經濟體制相適應的社會保障體系建設。經過多年的探索和實踐，從總體來看，以社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置和社會互助為主要內容的社會保障體系已初步形成。但是如果進行橫向比較，如同經濟發展存在著地區差異一樣，社會保障水平也存在著明顯的地區差異。民族區域自治地方的社會保障問題已經成為中國社會保障制度建設中的一‘個撰踢馬環節，是現階段構建和諧社會形勢下不容忽視的重要問題之一。

一、民族區域自治地方社會保障事業現狀分析

民族區域自治地方的社會保障建設依賴于國家社會保障建設的大環境，經歷了從建立到不斷完善的艱難歷程。目前在民族區域自治地方的城鎮建立了國有企業下崗職工基本生活保障、失業保障和城市居民最低生活保陽‘三條保障線”制度;在民族區域自治地方的農村牧區部分地區也實行了新型農村合作醫療以及農村牧區社會救助等社會保障制度。這些社會保障方法在促進經濟增長、縮小地區貧富差距、增強民族團結與社會穩定等方面發揮了重要作用。但是，因歷史、社會、經濟各方面的影響，民族區域自治地方社會保障問題依然嚴峻。

1.城鄉社會保障制度發展失衡，農牧區社會保障權利嚴重缺失

我國的社會保障制度整體上即是在城鄉分割的二元結構模式下建立的。城鎮社會保障制度相對農村發展的速度較決、內容較齊全、實施也較完善，基本上覆蓋了社會救濟、社會優撫、社會保險、社會福利等方面。但在我國廣大的農村，還有7.8億的農民基本沒有社會保障，農村養老保障制度嚴重滯后，農民缺醫少藥的狀況還很突出。而此種社會保障權利的嚴重缺失，在民族區域自治地方的農村牧區地區更為明顯?！皳y計,2004年全國農村社會養老保險年末參保人數為5382.6萬人，而五個少數剮矣自治區參保人數為275.5萬人，僅占全國的5.12在民族區域自治地方的農村牧區地區，社會保障側奴蹄蜷澎臍、救災和優扶安置、五保贍養等方面有所體現，且也主要是基于刊蒯敞區和農業、牧業的特點而有鏘雄腳喇定的。

2.民族區域自治地方保障能力低，社會保障資金缺口較大

社會保障主要有兩大系統，即資金保障系統和服務保障系統，而當前制約民族區域自治地方社會保障發展的瓶頸是資金保障系統。民族區域自治地方大都處于“老、少、邊、窮”地區，區域貧困人口多、貧困程度深，有些地區實行民族區域自治制度才剛剛不久，經濟發展比較落后，社會集資能力低，個人刻寸能力低。地方財政也基本上是“吃飯財政，，，面對龐大、沉重的社會保障，地方政府基本上處于力不從心的境地，見表i0

可以看出，除廣西外，其他四個自治區拐沛血和社會福利救濟費、行政事業單位離退休經費和社會保障補助支出均已接近或超過當年財政收人的一半，更是達到92%。近幾年各民族自治地方的經濟雖在發展，財政收人也在增長，但相對脆弱的財政狀況要提供支持社會保障需要的大量資金還有困難。

3.社會保障事業建設的地方立法滯后

社會保障制度是國家社會經濟制度的重要組成部分，必須有一整套法律法規來加以規范，用法律來對社會保障所涉及的各種關系進行調整。這幾年，國務院雖然先后頒布了《工傷保險條例》、《勞動保障監察條例》，人大也頒布了《勞動法》等一系列與社保有關的法律。但是目前，我國整體上還沒有形成專門調整社會保障關系的基本法律，有關社會保障的規定是由勞動、人事、衛生等部門有關職能制定的。而國家專門社會保障法的缺失直接導致我國民族區域自治地方的立法失去了應有的參考與根據。加上民族區域自治地方本身發展的落后性也導致其地方社會保障立法與我國較發達的東部地區相比具有明顯的滯后性，社會保障工作在許多方面只能靠政策和行政手段圈To

4政府系統內社會保障職責劃分不明確，多元利益主體多頭管理

當前，民族區域自治地方的社會保障基本制度框架雖已形成，但社會保障事業的發展仍處于政策選擇和制度完善之中，對各參與主體的責任劃分缺乏明確界定。中央政府與各自治地方政府職責劃分不甚清晰，仍存在著“統放不分”的現象。2001年國家便正式在遼寧啟動完善城鎮社會保障體系的試點，卻仍未能實現基本養老保險的省級統籌。目前養老保險僅在吉林、遼寧等幾個省份實行省級統籌，全國近2000個統籌單位內基本形成的是各自為政、區域自治的無法連接、協調和共濟的分割格局。我國的勞動、民政、衛生、工會、人事以及保險公司等多部門參與到社會保障領域，也形成了多頭管理、業務之間互相重疊、制定標準五花八門、部門之間相互掣肘的現象。在多j研吐益主體的多頭管理下，我國社會保障體系的建構基本上是政府行為，民力漢組處于被動地位，他們}}i亥體系月纖勾的影響力很小(王思斌認為)，我國社會保障體系至今還稱不上是一個系統，而只是各部門社會保障制度的機械聚合。這種特點在民族區域自治地方亦有呈現。

二、加快發展民族區域自治地方社會保障事業的特殊性、重要性

民族區域自治地方作為我國一布川待殊的行政單元，其在自然地理、人文背景、經濟基礎、社會發展水平等方面都有著自己的特殊性，這種特殊性使民族區域自治地方各個方面的發展呈現出自己的特點。很多在內地發達地區很容易實施的社會保障措施和政策，在民族區域自治地方由于受諸多特殊因素的影響，難于有效實施。探索民族區域自治地方社會保障的特殊性、重要性，對建立適合于民族區域自治地方具體特點的社會保障制度、保障少數民族群眾的社會經濟生活、促進各民族關系和諧發展、祖國邊疆的穩定具有重要的現實.意義。

1.民族區域自治地方社會的穩定與社會保障

民族區域自治地方社會保障事業是社會的穩定器。目前全國80%的少數民族是聚居在了全國最為貧困的西部地區、祖國邊疆地區。在國家確定的592個扶貧開發重點縣中，民族區域自治地方(不含)就有267個。在甘肅20個民族縣中被國家和省列為貧困縣的就有12個。如果這一群體的合法利益特別是經濟利益得不到一定的滿足，就會引發少數民族群眾的不滿，影響整個社會的正常秩序。社會的穩定、人類的安全有賴于社會保障制度的建立。社會保障事業是最大的積德事業，是并}J國利民的基礎。西部大開發以來民族區域自治地方在聚精會神搞經濟建設這種意識形態的指導下，民族地區穩定被置于十5}重要的地位。這樣民族區域自治地方的社會保障事業的穩定功能也就被合理地凸顯出來。

2民族區域自治地方落后的經濟與杜會保障

民族區域自治地方社會保障事業是加快其經濟發展的需要.雖然歷史上在不同的自然環境下，各民族創造和發展了各自頗具特色的經濟生活，但因受政治、自然條件等的制約，各民族區域自治地方生產力水平較低，且發展極不平衡。經濟發展是政府社會保障功能得以加強的堅實物質握茹出，經濟發展的落后，對民族區域自治地方政府社會保障服務的影響最大:社會保障資金短缺、需救助人口多、災害抵御能力差、應保項目多等等。只有經濟發展了，才能有充足的財力支持政府社會保障;同時，只有政府提供了充足優質的社會保障服務，才能更好地促進民族地區經濟持續快速發展，經濟發展與社會保障之間存在著密切的互補關系。

3.民族區域自治地方落后的社會發展水平與杜會保障

民族區域自治地方在教育、科學技術、醫療衛生和公共管理等社會發展水平方面比較落后。"2002年，西部民族區域自治地方有312個縣尚未實現‘‘兩基，，，占西部未實現‘兩基，縣總數372)個縣的84線。2003年少數民族特困地區，傳染病、地方病發病16.95萬例，占總人口的1%。K2004中國可持續發展戰略研究報告》對區域科技能力的剎略新疆(26)、<31)、寧夏<23)、內蒙<27)、廣西(24)、青海(29)、四川(17),5個民族自治區和幾個多民族區域自治地方省份禾限實力體處于劣勢。‑}z]民族區域自治地方缺少管理人才，觀念落后，導致其社會化服務和社會化管理的能力很低。民族區域自治地方落后的社會發展水平要求其更要加弓晏社會保障體系建設。

4生民族區域自治地方特殊的自然環境與社會保障

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當韓國經濟持續20多年高速增長，人均國民生產總值達到2000美元左右的時候，社會保障問題便提到議事日程上。80年代中期開始，“先增長后分配”政策引起廣大勞動人民的不滿，要求提高工資、增進福利的罷工運動此起彼伏。政府不得不開始注意社會發展，轉向實行與經濟發展水平相適應的分配政策，開始實行一系列社會保障制度。

韓國的福利及社會保障制度是在不同的歷史時期先后建立起來的?？偟膩碚f，建立的時間較短，可以說是剛剛起步。韓國提出建立具有韓國特色的韓國式社會保障制度可能要經過較長的發展過程。

一、韓國社會保障制度的發展

韓國社會保障制度大體上分為社會保險、公共救濟和社會福利服務三部分，以社會保險為中心，醫療保障和收入保障是社會保障的主要目的。

60年代以來韓國社會保障制度的發展大體上可以分為三個階段，即60年代為社會福利，70年代為社會救濟，80年代為社會保險階段。

1、第一階段（60年代）

發動軍事上臺的第三共和國政府把發展經濟和建設福利國家定為國政目標，在憲法里明確提出國民的生存權（第30條第一款）和福利國家義務（第二款），并制定了一批有關社會福利的法律。因此，稱這一時期為有關社會福利的法律“大量形成時期”。然而，政府實際上的消除貧困戰略是經濟增長通過福利政策保障生存權是長遠目標。

第一個五年計劃開始后，經濟有了發展，但政府實行“先增長后分配”政策，只顧經濟增長而忽視了分配和福利，而且認為靠傳統的家族關系和互相幫助比國家的救貧政策更加道德而優越。

60年代為建立社會保障制度做了努力，但由于國家財政有限和經濟發展優先，這一方面的政策停留在救濟和撫恤上。盡管制訂了10多個法律，但它是鞏固政權的政治需要，付諸實施的很少，實行的只有公務員年金、軍人年金等特殊部門的社會保險和產業災害補償保險，而這些還算不上是社會保險，是雇傭主責任的法定化。

2、第二階段（70年代）

到了70年代經濟有了較大發展，政府擬實行扶貧為主的社會福利政策，制訂了社會福利事業法（1970年）、國民福利年金法（1973），還設立了國民福利年金特別會計。但由于1973年的石油危機，國民福利年金制度的實行不得不推遲，后來改為國民年金法，1988年開始實行。1976年還修改1963年制訂的醫療保險法，準備全面實行。但總統的施行令遲遲不頒布，醫療保險便一直處在試點階段。其原因是政府看到發達國家的社會保障制度出現了財政赤字，認為經濟發展優先的時期不應該過早的實行醫療保險。

韓國正式提出社會保障是從第三個五年計劃（1972——1976）開始的。但有趣的是第三個五年計劃里對社會保障制度卻只字未提，而計劃開始后的第二年突然制訂了國民福利年金法。其目的不是為了真正實行社會保障制度，而是為了籌集發展重化工業所需要的資金。

3、第三階段（80年代到現在）

實行20年的“先增長后分配”政策，出現了收入分配扭曲、兩極分化等許多副作用，要求改變單純追求經濟增長開發戰略，重視社會開發。因此，1980年10月27日制訂的第五共和國憲法在國民的權利和義務中增加了追求幸福權（第9條）、適當工資請求權（第30條第一款）、社會福利權（第32條第二款）、環境權（第33條）等，而且在經濟條款中規定了保護社會上的弱者。1982年開始的第五個五年計劃也改名為“經濟社會發展計劃”，而且就社會保障問題制訂了有關法律。但是第五共國的福利政策不是積極的而是消極的，認為實行福利政策的費用是非生產性的。

韓國的社會保障制度是從1987年開始出現轉機的。韓國在1986年國際收支轉為黑字，社會福利從口號轉為實施，落實了全民醫療保險、國民年金、最低工資制等三項措施。1988年第六共和國為實行社會保障制度采取了一系列措施：1）1989年通過地方自治法，地方也要成立議會，把區域福利問題提到日程上；2）以設施收容保護為中心的社會福利事業開始轉向以區域福利和在家福利為中心；3）托兒事業有較大發展；4）政府對殘疾人的關心增加；5）配備社會福利部門的專職人員。從而，福利政策從與市場經濟原則對立的領域變成了與政治、經濟不可分離的領域。

1993年金泳三政府上臺后，社會保障方面的重點放在現有制度的落實上，新出臺的是雇傭保險，它超出了失業保險范圍，包括預防失業、促進就業、改善雇傭結構以及勞動者的能力開發等。

韓國在社會保障方面的投資還少，在國民生產總值中社會保障支出所占的比重，1980年0.12%，1985年0.48%，1994年1.0%。1990年整個社會開發費（包括社會保障、教育、人力開發、衛生、環境、住宅等）的比重也只有4.9%。

二、社會保險結構和體制

目前，韓國的社會保險有：年金保險、醫療保險、產業災害補償保險以及雇傭保險。從60年代開始，先后頒布了有關法律，這些法律有：公務員年金法（1962年）、軍人年金法（1963年）、私立學校教職員年金法（1974年）、國民福利年金法（1973年）、國民年金法（1986年）、雇傭保險法（1993年）等。

1、年金保險

韓國的年金制度分為兩大類，一是以公務員、軍人、私立學校教職員為對象的年金，一是以一般勞動人民為對象的國民年金。

（1）公務員年金：適用于國家公務員、地方公務員以及遺屬。由總務處（公務員年金管理公團）主管，1989年加入保險者共81萬人，受惠者2.12萬人，占2.6%。公務員年金由公務員交納月報酬的5.5%（工齡超過33年就不再交納），國庫或地方政府負擔公務員報酬額的5.5%及災害補償負擔金。年金的支出分短期和長期兩類共18種，短期包括醫療費、災害補償等，長期包括退休金、傷殘年金及遺屬年金等。

（2）軍人年金和軍人保險：軍人年金適用于現役軍人和遺屬。1989年加入者14.2萬人，受惠者3.8萬人.由國防部(財政局)主管。現役軍人交納月報酬額的5.5%（軍齡超過33年就不再交納），國庫負擔軍人報酬額的5.5%和災害補償負擔金。年金用于退役年金、殘廢軍人年金和遺屬年金。

軍人保險適用于中士以上軍人，保險期為10年。1人1戶頭，1戶頭5萬圓（1974年12月），1個戶頭每月交納保險費300圓，每月交納的1/3由國庫負擔。由各軍兵種參謀長負責主管，保險費入韓國銀行援護特別會計保險帳戶。保險期滿全額退還，退役者全額加5分利息，因病或其他身心障礙而退役者全額加5分利息再加30%，死亡或因服役而身心受損傷退役者全額加5分利息再加50%。

（3）私立學校教職員年金：在韓國國立學校的教職員為公務員，因此單獨設立私立學校教職員年金，由教育部（私立教職員年金管理公團）主管。教職員交納月報酬的5.5%，學校交納教職員報酬額的3.5%，國庫支付2%及運營費。年金支出與公務員一樣。

（4）國民年金。1973年12月頒布過“國民福利年金法”，對老齡、殘疾、死亡等喪失勞動能力者進行保險，但政府未能付諸實施。1986年制訂“國民年金法”，1988年1月開始實行。國民年金由保健福祉部（國民年金管理公團）主管，適用于18歲至60歲的一般國民。國民年金加入者分單位加入者、地區加入者和任意加入者。單位加入者原規定雇傭10人以上的單位，是義務加入，1991年改為5人以上單位，1995年7月開始擴大到農村和漁村，農民和漁民也義務加入。目前雇傭5人以下的單位和城市自營業者是自愿加入，計劃在本世紀內也實行義務加入。1992年單位年金加入者有500萬人、地區年金加入者2.5萬人，任意加入者8300人。

韓國的國民年金被視為所得保障制度的核心，在老后所得補償體系中將起最重要的作用。韓國的國民年金采用公積金方式，1994年國民年金累積額已達13萬億圓，今后20年仍將繼續增加。目前對這筆基金能不能像國家財政一樣使用，有意見分歧。

國民年金的保險費，從1988年開始每5年調整一次，原則上一切費用由加入者負擔。雇傭5人以上單位的保險費由雇主和被雇人各負擔一半，而農民和漁民則考慮到其負擔能力，由國庫支援一部分。

國民年金制度的保險費率（單位：%）

所得標準保險費率

1988-921993-971998年以后

單位加入者

標準所得月額

使用者

加入者

法定退職金

5

5

-

2.0

2.0

2.0

3.0

3.0

3.0

任意及任意

繼續加入者

全體加入者

所得月額

全部

本人負擔

3．06．09．0

農漁村地

區加入者

申報的

所得月額

全部

本人負擔

1995-992000-20042005年以后

3．06．09．0

國民年金的支出主要用于老齡年金、殘疾人年金、遺屬年金及一次性償還金。老齡年金為期20年，是從男60歲（女55歲）開始發到死亡的終生年金。遺屬年金和殘疾人年金則按老齡年金的一定比率發給，比率取決于加入時間和殘疾程度。

韓國的年金制度還存在一些問題，如國民年金制度與其他年金制度有差別，公務員等年金制度的補償支出明顯多于國民年金，因為它沒有年齡規定，退職就發給。目前，軍人年金已嚴重赤字，公務員年金也再過10年就會出現年金基金枯竭現象，而國民年金在2040年以前不會出現赤字。

2、產業災害補償保險

原業只是作為“勤勞基準法”（1953年）的一部分，1963年作為單獨的法律頒布“產業災害補償保險法”。產業災害補償保險由勞動部（勤勞福祉公團）主管，保險費不是勞資雙方分擔，而是由雇主一方負擔。1987年保險費率根據行業的危險程度分為67種，以0.2%至17.9%，平均為16.4%。開始實行時只適用于礦業和制造業雇傭500人以上企業的8.1萬人，1981年擴大到雇傭16人以上的電氣煤氣業、水道衛生設施業、建筑業、服務業等企業，投保人數達345萬人，1991年又擴大到雇傭5人以上企業，投保人數達792.3萬人，占全國就業人數的30%多。

產業災害補償保險是在韓國最早普遍適用的社會保險，保險對象是與業務有關的職業病，因產業災害而發生的工傷、疾病、殘廢、死亡等進行醫療服務或給予生活補貼（根據不同情況支付一定比例的補償或年金）。1991年保險費支付情況是：醫療費（42.1萬件）和病假補貼（35.7萬件）為最多，殘廢金多數是一次性補償（28.7）萬件，少數為年金形式的補償（2600件）。

3、醫療保險

韓國的醫療保險法是1963年制訂的，但條件不具備，1977年開始部分實行，1989年全面實行。分為公務員及私立學校教職員醫療保險，單位醫療保險和地區醫療保險三類，地區醫療保險又可分為農村地區和城市地區。單位保險對象為雇傭5人以上的單位，雇傭5人以下的加入地區保險。

醫療保險由保健福祉訓醫療保險局主管，公務員及私立學校教職員醫療保險由管理公團管理，一般醫療保險實行組合制度，有單位組合的地區組合，由中央的醫療保險聯合會總管。截止1995年有379個醫療保險組合，各組合實行獨立的保險財政。各保險組合從投保人收取保險費，醫療費支付給為投保人進行醫療服務的醫療機關（投保人負擔一部分）。醫療保險聯合會的職能主要有：1、對各組合的醫療保險工作進行指導，2、建立和管理醫療設施和福利設施，3、統一指定醫療單位，4、對醫療費進行審查等。

醫療保險的支付分為法定和附加，前者為醫療、分娩、體檢等醫藥費，后者為喪葬費及分娩津貼以及本人負擔的補貼（本人負擔超過規定時給予補貼）。醫療須在指定醫院，限于被保險者及其扶養者，分娩保險限于本人及其配偶。

醫療保險財政主要靠投保人的保險費，國庫補助或其他利息收入作為補充。單位保險和公務員、私立學校教職員保險的保險費為標準月報酬的3—8%（平均3.5%）之內單位和個人各分擔一半，地區組合的保險費按收入、財產、家庭人口等實行定額制，全部由投保者負擔。

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(一)對我國現行社會保障籌資方式的評價

我國現行的以“現收現付”和各部門、各行業多元分散籌資為主要特點的社會保障籌資方式在資金的籌措、管理和使用等環節存在一系列問題：

1．社會保障資金籌集方法政出多門，籌資方式不規范，缺乏法律保障，未形成全國統一的制度。我國現行社會保障資金在籌集上主要由各地區、各部門、各行業自行制定具體籌資辦法和比例，先以養老保險統籌為例：上海市規定的統籌比例是25．5％，北京市、天津市是18％，河北省是16％，江蘇省內的無錫市為23．5％，而同一省內的儀征市僅為10％；北京市的三資企業是按16％統籌，而集體企業規定的統籌比例則高達27％。再以醫療保險為例，1998年召開的我國城鎮職工醫療保險制度改革工作會議明確提出，我國的“基本醫療保險原則上以地區為統籌單位，也可實行縣級統籌?！边@種籌資方式在實際執行中，不僅不同地區、部門行業之間的規定不一致，即使同一地區不同類型企業的繳費標準往往也不相同，這就造成了不同地區、不同行業、不同企業之間負擔水平懸殊，不僅不利于公平競爭環境的形成，而且阻礙了勞動力的合理流動，客觀上不利于人力資源的有效配置。這種籌資方式在實踐中的另一弊端是籌資的方法、制度多數是以部門、行業規章的形式出現，缺乏應有的法律保障，在籌資過程中，往往剛性不足，再加上征收力量不足，手段軟化，拖欠、不繳或少繳統籌金的現象比較普遍。這種不規范的籌資方式很難為社會保障及時足額地提供資金，影響了社會保障作用的發揮。

2．社會保障資金管理混亂，缺乏強有力的監督制約機制。我國現行社會保障資金在管理上仍沒有克服多元化分散化的積弊，表現為自設機構，多頭管理。具體來講，勞動部門負責城鎮國有企業單位職工的養老保險和失業保險；民政部門負責農村養老保險和社會救濟；人事部門負責行政事業單位干部職工的養老保險；衛生部門負責醫療保險；保險公司負責城鎮集體職工養老保險；各級工會特別是基層工會，承擔了相當一部分職工福利的事務性管理和服務工作。另外，鐵路、郵電、金融、電力、煤炭等行業和系統還自行實行社會保障，各有各的管理辦法，這種各自為政、分散管理的體制導致機構重疊，執行成本高昂。同時，由于各部門自行制定征收標準和支付辦法，使杜保資金在管理上缺乏強有力的宏觀協調平衡機制和監督制約機制，客觀上不利于保證社保資金的安全性，也有礙社會保障制度積極作用的有效發揮。

3．社會保障資金在使用上存在漏洞，不能真正做到?？顚Ｓ谩，F行社會保障管理機構可以按比例從統籌金中提取管理費的辦法，是造成管理費用提取混亂和開支過大的主要原因。據有關資料顯示，某地失業保險機構的管理費用占失業保險費總支出的33％，而直接用于救濟失業職工的部分僅占總支出的7％，其余的支出都是用于風險投資或其他方面的。另據報載，1997年度全國共談占、挪用社會保險基金90億元?？梢哉f，上述局面的形成是與我國目前所實行的多方籌資、分散管理的籌資方式直接相關的，這種對社會保障資金的坐收、坐支，收支一條線管理辦法，不僅形成高額的管理費用，而且也為部分管理者的腐敗創造了條件。

可見，我國現行社會保障資金在籌措、管理和使用上存在的諸多問題都直接導源于不合理的資金籌集方式。因此，有必要用新的籌資方式代替原有的多元分散的籌資方式，以適應社會保障體制改革和經濟社會發展的需要。

(二)社會保障籌資方式的國際比較

充足的社會保障資金是社會保障制度存在、發展和不斷完善的基礎，因此確立合理的社會保障籌資方式是一國社會保障體系構建中的核心環節。由于國情的差異和所實行社會保障模式、保障范圍的不同，世界各國籌集社會保障資金的方式也不盡相同。目前世界上已經建立起社會保障制度的140多個國家和地區，籌集社會保障資金的方式歸納起來主要有兩種類型：一是建立個人儲蓄賬戶。這種籌資方式實際上是一種強制性儲蓄，它是實行政府強制社會保障模式國家所普遍采用的籌資方式。在這一籌資方式下，要求雇主和雇員分別按規定的標準把社會保障費用存入雇員的個人帳戶，社會保障費的本金和利息均歸雇員所有，由社會保障管理機構進行統一管理和支配，政府有權在一定范圍內進行適當的調劑；二是征收社會保障稅或社會保障費。這種籌資方式常見于實行政府提供保障模式的國家，主要是按不同的社會保障項目分別規定稅率(或繳費率)，由雇主和雇員分別按一定比例繳納，也有少數國家規定完全由雇主繳納。社會保障稅(或費)，也稱社會保險稅，或稱社會保障繳款，是一國政府為籌集社會保障資金而開征的一種稅或稅收形式的繳款，主要是對薪金和工資所得課征，由專門的管理機構(如稅務機關等)負責征收和管理，其收支一般納入國家預算(實行收費形式的國家也有收入不納入預算的情況)，實行“專稅專用”或“專費專用”，超支部分由財政撥款補足。從當今世界各國社會保障制度的具體情況來看，社會保障稅以其所特有的規范和效率贏得了世界上大多數國家的青睞，成為當今各國普遍采用的社會保障籌資方式。

根據國際貨幣基金組織的不完全統計，目前世界征收不同形式社會保障稅的國家已有80多個，它幾乎包括了所有的經濟發達國家，也包括了一些如埃及、阿根廷、巴西、巴拿馬、阿曼等發展中國家，而且在荷蘭、法國、瑞士、瑞典、西班牙、巴西等國，社會保障稅更已成為第一號稅種。社會保障稅在世界范圍內的迅速興起

和發展，充分說明了它的優越性。

(三)社會保障稅是我國社會保障籌資方式的最佳選擇

借鑒世界各國開征社會保障稅的成功經驗，考慮到我國的具體國情和現行社會保障籌資方式的缺陷，我們認為，開征社會保障稅是我國建立完善的社會保障體系、籌集社會保障資金方式的最佳選擇。

1．開征統一的社會保障稅有助于打破地區、部門、行業間的條決分割，實現人力資源的合理流動和有效配置。目前我國所實行的多方籌資、自定標準的籌資方式客觀上造成了不同地區、不同部門、不同行業和企業間因繳費標準不同而負擔高低懸殊的局面，不僅負擔不均的矛盾突出，而且還阻礙了勞動力在不同地區和部門行業間的合理流動。通過開征統一的社會保障稅，實現稅率的統一和征收機關的統一，將徹底改變上述局面，實現人力資源在更廣闊的領域內和更高層次上的順暢流動。統一的社會保障稅還有助于公平競爭環境的形成，從而促成現代企業制度的逐步完善和社會主義市場經濟體制的最終確立。

2．有助于建立統一的社會保障管理體制和有效的監督制約機制。通過開征統一的社會保障稅，由稅務機關具體負責稅款的征收，并把收入納入統一的社會保障預算，在此基礎上進一步設置專門機構負責社會保障資金的管理和使用，形成征收、管理、使用各部門相互制約、相互監督的機制。同時，通過社會保障預算的編制和審批，把社會保障資金的籌措、管理、使用納入國家立法機關的法律監督、新聞媒體的輿論監督和人民群眾的社會監督之下，這將使社會保障資金的合理籌措、保值增值和有效使用得到有力的保證。

3．有助于促進“企業保險”向“社會保險”的轉變，有利于減輕企業負擔。長期以來，制約我國國有企業活力的重要原因之一就是負擔沉重，而造成企業負擔過重的主要原因就是企業職工的養老、醫療、工傷、失業、生育等社會保險的統籌費和住房公積金等，都要由企業來承擔。企業要承擔這些占工資總額70—80％的福利支出，尤其是目前在國有企業舉步維艱、經濟效益不佳的情況下，沉重的保險開支，使企業雪上加霜，不堪重負。開征社會保障稅，遵循“普遍納稅，共同負擔”的征收原則，凡有納稅能力的勞動者及其所在單位共同承擔納稅義務，變“企業保險”為“社會保險”，既緩解了保險資金來源不足的矛盾，也為企業走出困境減輕了壓力。

4．有利于逐步建立農村的社會保障制度。我國有近70％的人口在農村，但是，社會保障對于廣大農村人口幾乎是一片空白，城鎮職工所能享受的失業保險、醫療保險和養老保險基本與他們無關。社會主義制度下，作為社會成員應該是平等的，但是，農民所得到的社會保障卻與城鎮特別是大城市職工享受的保障水平存在著很大的差距。盡管各級政府對農村的部分特困戶也定期或不定期地以不同方式給予扶貧、救濟，但是，依然分散的、低水平的保險資金籌集方式對于大量需要救濟扶助的農村孤寡老人、殘疾人來說，無疑于杯水車薪。據統計，改革開放以來我國鄉鎮企業每年以600萬人左右的速度吸納農村剩余勞動力，這些在鄉鎮企業就業的人數已接近農村剩余勞動力的50％。但社會保障與其還有一定的距離。隨著我國稅費改革的深入，在不增加農民和鄉鎮企業負擔的前提下，通過社會保障稅的開征，逐步建立起農村規范化、制度化的社會保障體系，既能促進我國社會保障制度的完善，縮小城鄉差別，又有利于社會政治、經濟的穩定。

5．有助于降低制度運行成本。通過開征統一的社會保障稅，由稅務機關統一負責社會保障所需要資金的籌集，可以充分利用現有稅務機構的人力和物力，降低社會保障籌資成本；由專門機構負責社保資金的使用和管理，專業化的管理將使規模經濟效應得以更好的發揮，有助于實現管理費用的最小化。這兩方面作用的發揮將最終促成社會保障制度運行成本的最小化，從而使社會保障資金的籌集和使用符合成本效益原則。

6．有助于克服社會保障資金籌集過程中的種種阻力，保證籌資工作的順利進行。稅收的強制性和規范性特征將增強社會保障資金籌集過程中的約束力，杜絕拖欠、不繳和少繳的現象。進而籌資工作的順利進行將有力地支持社會保障制度積極作用的充分發揮。

(四)對我國開征社會保障稅的初步設想

篇（5）

【正文】

社會保障模式是從戰略高度上對一國社會保障制度的內在基本規定性和主要運行原則的理論概括，它反映了一國在某一歷史時期社會保障制度發展的戰略方向。從當前世界社會保障制度發展的狀況來看，已經形成了澳美模式、瑞典模式、德日模式三大體系，這三大體系的社會保障模式都是以生產力的高水平和高度市場化為基礎，難以照搬照用到我國。從我國理論界的研究情況來看，理論界也提出了階段型重點保障模式、經濟效益優先模式和社區模式等。這些模式雖然都有其合理性，但卻都缺乏系統性與全面性，難以作為一種戰略模式而存在，而且這些模式的框架內容設計也不太符合中國實際。根據社會保障模式選擇的一般規律，結合中國二元經濟結構的實際，筆者認為中國社會保障制度的戰略模式應當是多元協調模式，這種模式的關鍵是根據我國國情，建立一種在農村與城市項目有別、組織方式各異、近期發展方向不同的目標模式。在這一模式中，國家政府在分散組織實施的基礎上，進行集中管理與統一協調。本文主要針對這一模式的特點，對其框架設計作以具體分析。

1多元協調模式框架設計的原則

多元協調模式的框架設計，主要針對當前我國的社會經濟發展實際及長遠發展目標，對社會保障制度的項目內容、各子系統之間的相互關系作出合乎規律的方案設計。因此，設計中要遵循以下原則：

（1）適度原則。也就是多元協調模式的框架設計既要立足于國情國力，維護社會公平，又要不影響效率。一方面保障項目的內容、范圍和水平，不能脫離中國實際，不能超前于我國社會經濟發展水平和廣大群眾的現實消費水平；另一方面也不能滯后于現有的生產力和經濟發展水平，一定要保持適度。

（2）目前利益與長遠利益相結合的原則。中國目前正處在社會變革過程中，原有社會問題依然存在。新的問題如失業、階層分化、貧困化和老齡化等社會風險在不斷增加，同時人民生活水平的提高對依靠社會保障改善生活質量的需要日益迫切。因此多元協調模式的框架設計要將眼前利益與長遠利益相結合，走循序漸進的道路。

（3）層次性和專用性原則。所設計框架中的每一個項目都解決一個特定的社會問題，若干項目共同解決一類社會問題，不同形式、不同功能的模式在國家主體的管理與協調下構成多元協調模式，并促使這一模式向社會化、一體化方向發展。

（4）整體性原則。因為多元協調模式是一個戰略模式，因而其框架設計要從整體上把握。一方面項目內容設計要突出重點，又要有全面性，涉及到各個方面；另一方面框架中的各個項目之間要有關聯性和互補性，通過關聯使各個項目有機結合成為一個整體，共同形成市場經濟運行的安全網絡。

（5）動態性和開放性原則?？蚣茉O計要體現出多元協調模式是一個動態模式，因而必須堅持動態性原則。一方面其框架內容是發展變化的，城市的項目雖然已經較為全面，但其子系統將隨經濟的發展，社會需求的變化而不斷變化。農村的項目雖然還不健全，但隨著農村經濟的發展和社會結構的變化也將會進一步完善；另一方面，隨著二元經濟結構的消失，農村模式和城市模式將會逐步趨于統一，農村社會保障模式將逐步向城市模式轉化。

2多元協調模式的框架設計

根據上述對多元協調模式框架設計的基本原則的分析，并吸收理論界已有的研究成果，這里談談筆者對多元協調模式框架設計的要點。

2.1多元協調模式的構成

多元協調模式主要是由農村社會保障和城市社會保障兩大塊組成：（1）城市社會保障：以社會保障為重點，社會福利作為未來發展方向。現在面臨的主要任務是完善制度，提高效益，保障對象是城鎮所有勞動者，保障方式是社會統籌和個人帳戶相結合，資金由國家、企業、個人三者共同分擔。資金運行目前主要由現收現付制向半資金積累制轉變，并逐步向積累制過渡。保障性質為強制性；（2）農村社會保障：以社會救濟和社會扶貧為基礎，逐步發展社會保險項目。它目前面臨的任務是填補空白，健全項目。保障方式以家庭保障為主，與社區扶持相結合。資金來源是個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持，資金運行是個人儲蓄積累制。保障性質為自愿性。2.2城市社會保障模式的框架設計及子系統

城市社會保障制度的重點項目已較為齊全，目前主要以完善制度、提高效益為中心任務。以社會保險為中心工作，逐步提高福利水平。其框架設計如下：

（1）城市社會保險子系統：這是城市社會保障的核心。它對城市勞動者的工傷、失業、養老等后顧之憂的解除、勞動力素質的提高以及統一勞動力市場的形成都有重大作用。其內容包括：養老保險、工傷保險、失業保險、醫療保險、生育保險、殘疾保險和財產保險。

（2）城市社會救濟及子系統：在城市社會保障體系中，其地位已下降，但它能解決城市貧困無依者和災害殃及者的生存問題，因而完備的城市社會保障體系仍然不可缺少這部分。主要包括：災害救濟、貧困救濟、殘病救濟、失業救濟、孤老救濟、孤兒救濟。

（3）城市社會福利及子系統：這是城市社會保障未來發展的項目內容，它是和國家、社會不斷改善人民生活質量和提供服務相聯系的。其內容包括：殘疾人福利、老年人福利、兒童福利、婦女福利、職業福利、教育福利和社會補貼。

（4）城市社會優撫及子系統：這是對軍人家屬的一種特殊保障，它是完整社會保障體系中的重要項目。其內容包括：軍人撫恤、軍屬優撫、軍人安置。

（5）城市醫療保障及子系統：這是國家和社會為國民的健康與疾病提供防疫、保健及醫療服務的一種社會保障制度。隨著社會經濟的發展，人民的消費結構由數量型向質量型轉變，人們普遍追求社會保障和安全，因而在醫藥保健方面的支出有所上升。所以，在城市模式中也應包括醫療保障及子系統。其結構為：全民保健保障、特殊醫療保障、療養事業、護理服務等。

2.3農村社會保障的項目設計及子系統

這一塊是多元協調模式中最薄弱的環節。目前只能以“求”定“供”，設置一些急需的項目去解決農村社會結構變化以后所形成的新問題。保障標準不可能很高。主要項目有：

（1）農村社會救濟及子系統：主要是針對農村中因自然災害、天災人禍、殘疾、孤老等問題的救助項目。其子項目包括：災害救濟、貧困救濟、特殊救濟等。農村的社會救濟的責任主體是國家，因為大部分農村人均收入低，在災害面前很難自我保障，因此國家應承擔起主要責任。保障對象是災禍殃及者或喪失勞動能力者。

（2）農村社會保險及子系統：這是農村社會保障系統的主要內容。它包括養老保險、醫療保險、災害保險（對災害造成的損失進行保險等）。在這個系統中以養老保險為核心，醫療保險為補充，逐步發展災害保險。因為養老問題的解決有助于農村人口的控制和人口素質的提高，在這一部分中可以采用以家庭保險為基礎、社會保險為支柱、自我保險為補充的模式。

（3）農村社會福利及子系統。這方面現階段的地位次于其他方面，大部分地區尚不具備建立的條件，但隨著農村社會經濟的發展，在將來要逐步建立和完善。其結構為：農村殘疾人福利、農村教育福利、農村社區服務和農村產品價格補貼。

（4）農村社會扶貧及子系統：改革開放以來，農村經濟得到了巨大的發展，人民生活水平得到了顯著地提高，同時也產生了新的貧困戶和貧困地區。為了保障貧困地區經濟發展，保障貧困人口的基本生活，需要將社會扶貧納入到農村社會保障體系中。這就要求我們要轉變觀念，形成“六位一體”的扶貧，即思想扶貧、人才扶貧、科技扶貧、教育扶貧、資金扶貧、改革扶貧。通過“六位一體”的扶貧提高貧困地區經濟發展的造血功能。

【參考文獻】

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一、現階段我國農村社會保障制度存在的主要問題

據有關資料統計，2004年我國農村享受最低生活保障的總人數為488萬人，2006年底達1593萬人。這期間雖然有大幅增長，但也僅占農村貧困人口的24.8%.目前，我國農村社會保障制度建立過程中主要存在以下問題。

（一）社會保障覆蓋面窄、層次低、發展不平衡。從社會保障的支出看，到目前為止，占全國80%左右農民的社會保障費支出占全國保障費總支出的11%，而占人口不到20%的城鎮居民社會保障費支出占總支出的89%.可見，農村與城市人口享受的社會保障待遇不平衡。從覆蓋面看，城鎮已達91%，而農村只有2%.另外，社會保障制度建設在各地區也不平衡，東部沿海地區好于東北、中、西部地區。

（二）社保資金缺乏穩定來源、籌資困難?，F階段，農村社會保障最突出的問題是社保資金短缺。國家雖然加大投入力度，但遠不及農民對社保資金的需要，社保資金增加的幅度低于物價的上漲速度。社保資金來源單一、有限，主要堅持“個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”的原則，大多數集體無力或不愿承擔，國家政策很難落實到位，單純依靠農民自己繳納又受農民收入水平的限制。這樣，社保資金就缺乏穩定性與持久性。

（三）農村社會保障缺乏必要的法律保障。由于農村許多具體實施辦法多是通過各種行政性文件，缺乏法律權威與制度剛性，有很大的隨意性，導致社保資金被擠占、挪用現象時有發生。

二、建立農村社會保障制度框架的構想

我國農村社會保障制度的框架大體包括如下幾個方面：

（一）農村最低生活保障制度。農村最低生活保障制度是國家為保障難以維持基本生活的農村貧困人口而建立的一種社會救助制度。建立農村最低生活保障制度應注意以下幾方面問題：一是制定科學的最低生活保障線標準。由于不同地區收入水平、消費水平的差異，國家可對東部發達地區、東北部、中部欠發達地區、西部相對貧困地區制訂不同的標準，地方政府再制定符合本地區實際情況的實施標準。該標準既要實事求是、合情合理，又能有效解決貧困農民的生活困難，維持農民吃飯和穿衣的基本生活需要。二是界定農村最低生活保障對象。農村最低生活保障對象主要包括因缺少勞動力、低收入造成生活困難的家庭；因災、病及殘疾致貧的家庭；無勞動能力、無生活來源及無法定撫養義務的老年人、未成年人、殘疾人等。三是要遵循“輸血”和“造血”的有機結合原則。“輸血”指通過國家財政及地方財政給予農民最低生活保障的費用，“造血”是要發展農村集體經濟，通過補充地方財政的實力，進一步增強地方財政的可轉移支付力度，使保障基金有穩定的來源。只有二者結合，才能使農民獲得最低生活保障經費。

（二）農村養老保險制度。農村社會養老保險制度是國家保障全體老年農民基本生活的制度。建立農村養老保險制度應遵循以下原則：一是對不同受保類型的老人采用不同養老資金交納方式。給每個受保人建立個人養老金賬戶。對完全從事農業生產的農民，本人可交小部分養老保險金，鄉鎮集體和國家給予一定補貼；對以農業為主，兼營第二、三產業的農民，本人可適當交納保險金，并由鄉鎮集體和國家給予一定補貼；對于以二、三產業為主，以農業為輔的農民，本人可多交納一些保險金，鄉鎮和國家再給予一定補貼。對于發展為城鎮居民的農民，由農保轉為鎮?；虺潜?，納入城鎮職工養老保險的范疇。二是不同地區的農村分層次設定標準和各部分的比例。西部、中部、東北部地區集體經濟較少，地方財政補貼可能會少些，中央財政可通過轉移支付給這些省份多補貼一些；而東部地區集體經濟多，地方財政可多補一些，中央財政少補一些。

（三）農村醫療保險制度。農村醫療保險制度是以農村居民為對象，在農民因病治療期間，可獲得必要的醫療費資助和疾病補貼的一種社會保險制度。建立農村醫療保險制度應注意以下原則：一是采取三方出資的原則。給每位投保人建立個人醫療保險賬戶，采取個人出小頭，國家和集體出大頭的原則來籌建醫療保險基金。二是建設一支規范有序的農村醫療服務隊伍。

（四）農村社會救助制度。農村社會救助制度是國家針對災害、突發事件或無所依靠的老人，采取應急措施來保障農民基本生存的社會保障制度。主要包括：一是對非災害性的救助。國家應加大對農村“五保戶”、“特困戶”等的資金投入力度，加快“五保”設施的建設，提高服務質量和服務水平。其中，對“特困戶”家庭可給予一定救濟金。二是對災害性的救助。一方面，國家預算中應增加災害救助資金的比重。另一方面，通過社會援助的方式籌集救災資金。如爭取國際援助或社會捐贈等方式來擴大資金來源。

（五）農村社會福利制度。農村社會福利制度是國家或社會提供福利服務，對農村社會成員給予物質上或精神上幫助的措施和制度。有條件的地區可嘗試。農村社會福利項目大致分三類：一是以貨幣形式發放各種政府補貼。如，在重要節日（例如“過年”等節日）給予農村少量家庭政府慰問金等。二是為提高村民生活質量開展農村文化服務。如，在村鎮建立農村文化站，建立免費技能培訓中心等。三是建立殘疾、孤兒生活扶助中心。為他們提供生活供養、疾病康復、文化教育等福利服務。

（六）農村社會優撫制度。農村社會優撫制度是一項物質補償和政治褒揚相結合的特殊農村社會保障制度，其保障對象是為革命和社會主義建設事業做出特殊貢獻的農村退伍軍人及其家屬等。

三、構建農村社會保障制度的建議

（一）推進社會保障的法制化管理。農村社會保障需要一個良好的法制環境，使農民的合法權益得到真正保障。在制定農村社會保障法律、法規和條例的過程中，應遵循以下原則：一是堅持普遍性與特殊性相結合原則。由于我國東、中、西部地區發展不平衡，國家應制定“農村社會保障法”，根據我國農村現狀，對社會保障的原則、對象、保障內容等作統一明確的規定；地方可在“農村社會保障法”的基礎上根據本地區實際發展水平和經濟狀況制定適合本地區發展的“農村社會保障條例”。二是堅持權利和義務對等原則。、每一農村社會成員都有獲得社會保障的權利，同時也應承擔相應的義務。如，依法定期繳納保費及履行相關義務等。三是堅持公平與效率一致原則。在堅持公平的前提下，能合理保障每個農民的合法權益不受侵犯，但兼顧效率又可起到有效激勵的作用。在良好的機制設計條件下，公平與效率是同向互動的。公平會使人感到社會的公正與和諧，能激發農民的干勁，促進效率的提高。同時，效率的提高又會使農村社會財富增長，使更多的人得到保障，從而實現真正的公平。這種公平與效率的同向互動才能促進農村社會走向真正和諧。

（二）建立農村社會保障組織機構，理順管理體制，明確職責分工。為改變政出多門、效率低下的情況，建議在中央和省級人民政府設立由財政、勞動、人事、司法、民政、衛生、銀行等部門組成的農村社會保障委員會，負責對規劃、政策、實施辦法的制定和對資金的征收、管理、經營、使用情況的監督檢查及資金保值、增值的策劃。明確各級政府及有關職能部門在資金籌集和管理方面的職責分工，同時應把農村社會保障政策制定機構與社保資金運作機構分開。

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Abstract:Theexplorationvisiontobetransferredtothesocialsecurityofmigrantworkerstoaddressthenewpath-the"landforsecurity",inhissummingupthecurrenttheoryofthebasicideasputforwardbythecommunityandonstepstocarryoutacreativewayof"landforsecurity"torunthecarriermissingAnalysisoftheintroductionofmigrantworkersonbehalfofthelanduserightsofruralcollectiveeconomicorganizationsandcollectiveeconomicorganizationsfromthetransferofthesharesofcooperativesasa"landforsecurity"dealintermediaries.

Keywords:migrantworkers;socialsecurity;newpath;landforsecurity

前言

“十一五”規劃建設社會主義新農村，加快城市化道路，統籌城鄉協調發展，構筑和諧社會，農民工群體的社會保障更成為當前急需解決的問題。解決好農民工社會保障問題有助于打破中國城鄉二元體制結構，實現城鄉協調統一，加速社會主義新農村的發展，推進社會主義現代化的進程。

一、農民工社會保障的思路

在建立農民工社會保障的基本思路上，當前理論界還存在著較大分歧和爭論，目前主要有三種思路：一種是仍然將其劃歸于農村社會保障范圍之內；一種是將其歸于城鎮社會保障范圍之列；另一種是另起爐灶，推出相對獨立的農民工社會保障制度，建構一種作為過渡形態的“三元社會保障模式”。農民工的社會保障到底是歸屬城市還是回歸農村，還是創新一種新的保障機制，值得我們進一步探討。

實際上農民工納入農村社會保障或納入城鎮社會保障在實踐上都遇到很多現實阻礙。從農民工社會保障現狀分析得知，由于農民工雙重的身份性，一方面鄉鎮財政資源的有限性和土地保障功能的虛化及農村社會保障緩慢發展，制約了農民工進入農村社會保障體系的步伐；另一方面以單位為核心的城鎮社會保障體系，由于城市社會保障機制滯后，企業因為社會責任弱化導致的用工制度不規范及作為理性“經濟人”的抵觸、以及農民工較強的流動性而引起執行上的困難、農民工在經濟收入上的窘迫、自身可支配經濟資源的有限性所導致參保的理性規避等諸多原因，將農民工納入城鎮社保體系在現實可行的條件下依舊困難重重。因此除上述三種思路外還有學者沒有明確提出歸口，積極探討建立城鄉一體的社會保障體系。提議應從我國國情出發，根據農民工的特點及最迫切的利益需求，優先建立農民工工傷保險制度和大病統籌醫療制度，構建以最低生活保障為核心的農民工社會救助機制，規范企業用工制度，建立農民工的工資保障制度，抓緊制定有關農民工社會保障方面的法律和法規，探索適合農民工特點的與現行的養老保險制度相銜接的農民工養老保險辦法，依照分類分層保障的原則積極穩妥地解決農民工社會保障問題，最終實現城鄉一體化的社會保障制度。

從以上分析可以看出，積極地尋求多種路徑來解決農民工的社會保障成為大多學者的共識，讓社保對農民工來說不再是“鏡中月，水中花”，能真正意義分享到應有的各種社會保障。事實上“農民工力爭一只腳踏在收益低、預期確定、保證生存起碼需求的土地保障上，另一只腳踏在收益高些、風險大、非生存起碼需求的非農收入上”，[1]農民工在城鄉之間流動，具有雙重收入來源，存在的經濟基礎很特殊：一方面脫離了農業生產逐漸市民化，在城市則可以在非農行業就業，另一方面，農民工與農村仍然保持著千絲萬縷的聯系，他們在農村留有一份土地，在城市謀職的風險性以及社保的嚴重缺失等所導致返鄉的極大可能性，寧愿拋荒也不愿意放棄這惟一的保障，仍把土地作為最后的退路。因此，筆者認為解決農民工的社會保障是個循環漸進的過程，上述幾種解決農民工社會保障的思路都忽視了現階段農民工怎么從土地這個社會保障向現代社會保障系統轉換的問題研究。國務院發展研究中心農村部研究員崔傳義認為研究這個問題是有戰略意義的，這個問題解決得好，會大大有利于農民向城鎮的轉移，有利于城市化、工業化的實現，有利于全面小康社會的順利建成。

二、“土地換保障”——農民工社會保障的新路徑

在《國務院關于解決農民工問題的若干意見》規定中指出，農民外出務工期間，所承包土地無力耕種的，可委托代耕或通過轉包、出租、轉讓等形式流轉土地經營權，但不能撂荒。農民工土地承包經營權流轉，要堅持依法、自愿、有償的原則，任何組織和個人不得強制或限制，也不得截留、扣繳或以其他方式侵占土地流轉收益。[2]這就給流轉土地經營權進一步提供了政策依據。事實上，在國家近年出臺系列減免農業賦稅及加大農業投入和農業補貼等有利于農民增收的農業政策下，許多農民工外出打工，留在家里的土地就委托給親戚鄰友耕種或者轉包、出租給其他人，從中取得一筆收益，但收益不多，只是當家用補貼。對經濟收入較低的農民工來說，覺得有利可圖就將土地出租出去，錢一點是一點，總好過撂荒。那么如何將農民工在原屬地的農地更好地利用起來，并且將社會保障聯系起來就是個難題了。國家行政學院社會保障權威專家龔維斌在“完善社會保障與和諧社會建立”的記者專訪中就提出：“我國社會保障制度建設和發展既要借鑒國外的經驗，也要立足國情，構建一個‘低保障，低水平，廣覆蓋，重實效、可持續’的社會保障機制。充分發揮政府、企業、社會在社會保障中的作用，挖掘和利用傳統社會保障資源?！边@就給農民工怎么從土地這個社會保障向現代社會保障系統轉換的問題進一步指明了方向。

提倡“土地換保障”制度的學者們都不約而同地把尋求農民工社會保障路徑的探索視覺轉移到現在農村惟一有較大增值價值和財力功能的就是土地，從開發和挖掘農村傳統的社會保障資源來尋求解決農民工社會保障困境的路徑，最終目的為建立針對農民工獨特身份和特點的社會保障制度鋪路，從而推進市民化和城鄉一體化進程?！巴恋負Q保障”通過土地制度和社會保障制度的創新，填補了農村土地流轉制度和社會保障制度的空缺，成為一種切實可

行的制度安排，是建立農民工社會保障的創新路徑，很好的解決了土地社會保障功能的延續，為農民工社會保障的建立提供了啟動資金。農民工因為土地使用權的轉讓，獲得了相應的收益，從此代替土地的社會保障功能和實現從農業人口向非農業人口的轉換，逐步實現市民化，并且推進了土地承包經營權的流轉和規模經營發展。三、“土地換保障”方案設計中運行載體的缺失淺析

（一）“土地換保障”方案設計中運行載體的缺失分析

從“土地換保障”的基本思路和操作步驟來看，“土地換保障”的實質或核心是承認農民在讓出承包土地或被征用土地的情況下，應當獲得某種補償，并且這種補償應當被用來為其建立社會保障。那么這樣一種用社會保障替代土地保障的方案設計到底有沒有充分現實依據呢，陳頤同志進行深入研究對農民工選擇“土地換保障”這樣一種從土地社會保障向現代社會保障系統轉換的方案設計進一步補充了相關依據，論證了“土地換保障”方案設計的可行性。[3]另外，曾詳炎等同志在可操作性上進一步研究，認為在這個制度安排在實際操作中需要注意一些問題，如會遇到初始永佃權的定價問題，可能出現的侵占農業生產資金問題、土地市場評估成本問題、地區之間地價與社會保障水平不平衡問題以及土地私有化問題等，并且在此基礎上提出了相應對策。[4]然而筆者發現其中還沒有學者注意到運行載體的缺失問題，在方案設計中提出具體運作辦法時有學者認為，對放棄農村土地使用權的農民工，可直接參加農民工社會保障，并以農村土地使用權折算為一定年數的個人帳戶積累額，促進農民工從傳統土地保障到社會保障的平穩過渡。[5]另外有學者提出，農民工到城鎮就業或進入城鎮定居而無力耕種土地的時候，讓出其原先承包的土地，由轉包者按國家統一標準替轉讓者繳納一定數量的經濟補償，使其參加相應的社會保障。當然這部分經濟補償也可先交付國家財政，但國家必須做出相應的政策調整，承諾將這部分農民納入城市和相應的社會保障體系。[6]由此可以看出，“土地換保障”整個運行過程中交易中介機構的研究是缺失的，有的只是籠統指出由國家責任強制為其納入社會保障，有的直接由土地經營權的轉包者支付農民工參保費用。我們知道，農民工只在乎現期收入，他們參保的意識非常薄弱。對他們來說，增加他們的收入最為切實，所以他們就可能會同承包者私下商量好將社會保障的提取費用直接轉化為貨幣經濟補償，這就要求國家賦予有關監督機制的制約。而如果設立國家的監督機關來監督承包者從轉讓農民工土地使用權獲益中提取農民工社會保障費用的行為，則加大了“土地換保障”制度的成本支付，這就提出了在實行“土地換保障”方案中其運作載體的缺失問題，值得我們進一步研究。

（二）“土地換保障”的運行載體——農村集體經濟組織及由集體經濟組織轉制而來的股份合作社

根據孫雷、陳波羽中的研究，他們在針對失地農民設計的“土地換保障的邏輯框架”中指出失地農民通過放棄土地使用權獲得經濟補償后，一部分由農村集體經濟組織為失地農民辦理養老、醫療、失業等保險，一部分作為失地農民的貨幣收入，成為市場人的物質基礎，另一部分則用作對失地農民的培訓，使得他們具備向非農產業轉移的基本技能?？梢娺@里代表耕地所有權的農村集體經濟組織則成為交易的中介機構，作為失地農民與征地方交易的中間人，農村集體經濟組織通過被征用耕地的交易獲得的收益，用來支持農村的基礎設施建設，改善農村居民的生活條件。[7]由此可以推廣到“土地換保障”中針對農民工社會保障的建立，引入代表農民工土地使用權的農村集體經濟組織作為交易中介機構。這個思路也符合建設社會主義新農村，既要有黨和國家的強力推動，更需要發揮農戶、農村集體經濟組織的積極性和主觀能動性的政策精神。另外筆者認為為避免由村集體包辦，應與現行的中國行政機構體制改革和農村基層組織建設以及正在農村推行村務公開的民主管理制度相配套，特別是農村集體組織從農民工土地轉讓費當中用于社會保障的費用提取應該向村民公開，通過這樣的方式讓農民更多地參與和監督村里的事務。保證集體經濟組織運行應有的效率與公正。

而原有農村社區集體經濟產權模糊、人格化的出資者主體缺失、決策獨斷、監督不善、分配隨意等種種制度性缺陷直接影響到保護集體經濟組織及成員利益，研究表明迫切需要從產權制度改革上破除?，F階段農村社區集體經濟產權制度改革以村、組為對象，在制度安排上多采取股份合作制的形式。從轉制后的組織形式看，其定位不同，既有股份合作制企業，也有股份制公司，以及股份合作社。有學者進一步研究，現階段集體經濟組織產權制度改革的定位，以及轉制后的實際功能和作用都與政府行為有直接關聯。兩者要在今后的改革和發展中相互調適。其中第一條指出轉制后的組織功能就與社區成員的社會保障管理有關，是按照公共產品供給非歧視性原則，對于集體資產所有者的社會保障成本，政府應給予一定的扶持，并全額承擔“城中村”或“村改居”成員的社會保障費用。[8]另外深入到股份合作制中土地股份合作的研究，土地股份合作的形成是在村委的引導下若干農民自愿組織，組成合作社，農民將自己的土地使用權向合作社入股，由合作社統一經營和管理，實行“土地入股，集約經營，獨立核算，按股分紅”。其股份合作社在年底取得的收入扣除必要的成本費用后按股分紅，同時合作社按每股每年提取風險基金和發展基金。農民工進城務工，也可以通過股份合作形式將自己在原屬地的土地使用權向合作社入股，這樣一來他們對土地的承包經營權不僅長期不變，而且還有股權收益，吃了“定心丸”，也自然安心進城從事二、三產業。[9]將上述兩個研究成果結合起來研究，筆者認為可以按照“土地換保障”的思路，通過由集體經濟組織轉制而來的股份合作社在土地與農民工的現代社會保障兩者之間架起聯結通道，股份合作社在農民工向合作社入股期間在按每股每年強制提取風險基金和發展基金的基礎上強制提取一部分基金作為農民工建立現代社會保障的啟動資金，保證其進城后最基本的社會保障。

當然，由于中國各地經濟水平不一，這種股份合作的土地流轉形式主要出現經濟較為發達，大部分農民已轉移到從事非農產業的沿海地區和發達內陸地區，如廣東、江浙、遼寧、山東、湖南等地。而

廣大中、西部貧困地區由于受到地域、經濟水平等因素制約了土地的流轉，也就很難形成土地股份合作這樣一種土地規模經營方式。因此在考慮原屬地在較為貧困，并且零星分散的小規模經營比較嚴重的中、西部地區的農民工在實施“土地換保障”中架構其運行載體時，筆者認為有待于政府(下轉第24頁)(上接第22頁)大力扶持農村經濟合作組織的發展，并且政府在其介入的作用成分相對發達地區對股份合作社要多一些，值得我們更深入研究。

參考文獻

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篇（8）

（一）社會保障模式選擇的理解

從世界范圍內看，社會保障體系的主要模式有兩種：

1現收現付模式（pay-as-you-gosystem），這種模式以德國最為典型，故又稱為“德國模式”。其基本特征是社會保障成本的代際轉移是以收定支，即由在職職工承擔已退休職工的社會保障成本；支付給退休者的社會保障資金是直接來自該時點的在職勞動者負擔的社會保障費用。這一模式要求有較小的人口壓力、年輕的人口結構、較強的國家實力、完備的稅收體系等。但是，在這種模式下，社會保障負擔隨著支出的增長而逐年提高，而且資金完全沒有積累。

2個人帳戶模式。這種模式強調雇員的個人繳費和個人帳戶的積累，退休者的社會保障權益來自本人在工作期間的積累，且所積累的資金通過投資基金進行運作。這種模式以智利的模式為代表。這種模式的特點是具有累積性和增長性，資金供給比較穩定，在經濟波動中表現出較強的抵抗能力。

在現收現付模式中，政府在事實上承擔了巨大的社會保障債務，盡管在許多情況下這一債務是隱性的；這就對政府的社會保障支出提出了相當高的要求；隨著社會保障支出的增長，政府在各種壓力下被迫提高收費標準，這必然會抑制經濟增長，干擾經濟運行中的正常的激勵（incentive）機制的運行。因此，不僅許多人口壓力較大的發展中國家難以承擔現收現付模式帶來的債務壓力，即便是一些經濟實力強、人口壓力小的發達國家也越來越意識到現收現付模式的負面影響。在一定意義上可以說，正是這種現收現付的社會保障模式、以及由此體系支持的較高的社會福利水平，是形成歐洲發達國家經濟發展中的“福利病”的重要原因。因此，越來越多的國家開始實行個人帳戶模式。

（二）中國社會保障模式的演變

在50年代，中國建立了企業職工養老保險制度，以企業為單位，基本上采取現收現付的模式，將社會保障成本進行代際轉移。這一模式當時之所以是比較有效的，是由于當時的人口年齡結構年輕，同時這一模式得到計劃經濟體制的支持。隨著中國開始實行市場經濟，人口年齡結構也逐步趨于老化，社會保障問題開始引起關注。1991年6月，中國政府頒布了《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》，開始著手改革社會保障制度；十四屆三中全會進一步明確提出，要建立一個企業職工社會養老保險統籌和個人帳戶相結合的制度，其基本思路，是逐步建立職工的個人帳戶，將企業與個人繳費的大部分積累于個人帳戶，以試圖緩解現收現付制度與人口老齡化的矛盾；與此同時，促使職工承擔一定的社會保障成本，以減輕企業的負擔。在這一模式框架下，中國的社會保障部門正逐步著手擴大這一社會保障體系的覆蓋范圍，如逐步將私營企業、部分地區的農民等納入這一框架。

不過，中國目前的社會保障模式盡管從名義上是個人帳戶制度，但是其實質依然是現收現付制度，因為現收的記入個人帳戶的資金同時就用作社會保障的支出了，個人帳戶中的資金只是帳面上的；與原來的現收現付模式相比，其差異就是將風險分散單位由企業轉變為地方政府，同時中國當前實行的新制度不僅要負擔上一代人的保障成本，還要為在職一代積累社會保障資金。因此，中國當前實行的這一模式是一個名義上、帳面上的個人帳戶制，在實質上是一個高標準、高負擔的pay-as-you-go模式。

（三）當前中國實施的社會保障模式不能適應當前中國經濟改革與發展的需要

因此，盡管我國的社會保障部門為推行新的社會保障體系作了大量工作，但是，當前我國社會保障模式及其運行狀況還遠遠不能適應經濟改革與發展的需要。我們認為，高效率的社會保障模式，應該達到以下幾個方面的目標：（1）社會安全網的建立；（2）社會進行儲蓄與積累的重要手段；（3）維持對工作的積極的激勵機制；（4）對所有權結構形成積極的影響；（5）建立一個低成本、高效率的管理體制；（6）確定適宜的收入分配目標；（7）解決失業救濟及勞動力流動問題，等等。從這幾個角度出發，在一定意義上可以說，當前的社會保障體系問題已經成為制約中國經濟改革與發展的重大問題。

首先，當前以現收現付為基礎的社會保障體系將不能適應中國正在進行的顯著的人口年齡結構變遷，不能保證經濟的可持續增長。中國當前的人口結構和獨生子女政策，使得中國的人口結構將在不長的時期內進入老齡化社會。如果不在當前年輕人口較多的階段及時建立以個人帳戶為基礎的社會保障體系，中國政府必然會難以承擔越來越龐大的社會保障成本，并且會被迫在經濟發展程度較低的條件下進入老齡化社會，并被迫投入更大的成本來解決這一問題。根據粗略的估算，中國社會的老齡化推進很快，2000年左右將進入老年型國家（即65歲以上的老年人口將占總人口的7％），2003年我國老年人口將達到9000萬，相當于目前歐洲老年人口之和。據勞動部門測算，基于當前的社會保障制度，加上物價上漲等因素，從2025年起，中國政府將每年需要拿出5000億――14000億元用于維持城市退休職工的基本養老保障。顯然，如果中國繼續沿用當前這種以現收現付為基本特征的社會保障模式，到下個世紀上半葉，中國經濟增長的可持續性將受到威脅。

其次，當前以現收現付為基礎的社會保障模式在老齡化社會到來后，會扭曲經濟運行中的積極的激勵機制。在退休職工占人口較大比重時實施當前的現收現付模式，就會使在職職工的個人所得在納稅后，一方面要負擔相當比例的退休職工，另一方面還需要承擔自身的社會保障成本，最后所剩余的個人可支配收入的比重實現有限。我國這樣一個人口大國在進入老齡化社會以后，在職職工在社會保障方面的成本會相當高。如果按照目前的城市職工社會保險水平和標準，并采用現收現付模式，到2020年，工資的提取率將達到32.3％，到2040年將達到40.2％。

即便是在經濟實力強大的德國，目前也遇到了社會保障負擔過大、從而扭曲正常的激勵機制的問題。1997年德國的失業人口達到439萬，失業率也相應達到11.4％，其中一個重要的原因，就是高社會保障降低了公眾的工作積極性。根據德國聯邦銀行1996年公布的資料，如果將德國餐飲業就業者每個月的最低純收入與社會救濟對象的收入狀況進行對比，就會發現，如果沒有子女，前者比后者多收入276馬克；如果有一個子女，前者比后者少收入41馬克；如果有兩個子女，前者比后者少收入573馬克。高社會保障水平甚

至造成了社會救濟收入大于勞動收入的現象，直接導致了社會激勵機制的紊亂。

與德國、荷蘭等國的社會保障制度扭曲積極的激勵機制相比，新加坡的做法更值得借鑒，新加坡公積金中的自存自用、一份耕耘、一份收獲、只有努力工作才能不斷充實個人帳戶的制度設計，就有效地實現了積極的激勵機制與社會保障功能的兼容。

第三，當前的社會保障模式不符合現代科技發展的新趨勢。為了控制社會保障的成本，當前我國對于退休職工的消費、醫療等實施不同范圍的控制，如限制特定的新藥品的報銷等。但是，當代科技進步主要體現在生物化工、醫療器械、信息技術等方面，這些領域的技術進步在很大程度上為退休職工擴大消費、改善醫療等創造了更好的條件；即便政府限制退休職工對這些新技術的應用，在社會觀念、家庭觀念的影響下，退休職工所在的家庭、企業也可能會積極為退休職工創造條件運用這些成本較高的新技術，這就進一步擴大了事實上用于社會保障的成本。

第四，繼續運用現收現付為基礎的社會保障體系，企業所承擔的巨大的社會保障職能必然會成為企業改革的重要障礙。正如我們在《企業改革：模式選擇與配套設計》一書中指出的，企業運算社會保障體系方面的沉重負擔，“本源的錯誤應該歸結于退休金的現收現付制度”?，F實地看，巨大的社會保障成本已經成為不少國有企業的經營陷入困境的重要原因。我們在企業改革的實際操作中也遇到不少類似的問題，在比較不同模式的基礎上，我們開始嘗試在一些打算上市的企業中劃出一部分國有資產，為職工建立個人帳戶，從而設法解決社會保障成本對于企業改革的制約。這一做法體現了我們對當前建立社會保障體系的一些設想和設計，我們在后面還將繼續討論。

第五，繼續運用現收現付為基礎的社會保障體系，就會增大居民對于未來支出的不確定性預期，增大其儲蓄傾向，這對于當前擴大消費、刺激內需的宏觀政策形成了一個強烈的制約。

第六，現收現付為基礎的社會保障體系不利于全社會進行儲蓄和積累。

二當前中國社會保障模式的選擇與方案設計

（一）建立以個人帳戶為主導的分層次社會保障模式

1我們所設計的社會保障模式的不同層次

我們可以看出，當前實施的以現收現付為基本特征的社會保障模式，可以說是一種令各個階層、各個方面都不滿意的模式：政府承擔了過大的社會保障成本；企業的負擔過大，不利于企業改革的深入；退休職工的社會保障權益得不到保障；在職職工需要承擔過大的社會保障成本。因此，這一社會保障模式必須進行改革和完善。綜合考慮中國的人口壓力和財政的承擔能力，以及中國國情的復雜性，我們認為，當前應該建立以個人帳戶模式為主導的分層次的社會保障模式，即大幅度地建立強制型個人帳戶，繼續保留現收現付模式（pay-as-you-go）以滿足社會的基本需求，對于少數高收入階層可以通過購買額外的商業保險來進一步提高自身的社會保障水平。

首先，在在職職工中大幅度、大范圍實施個人帳戶模式，并將其作為整個社會保障體系中的主導性模式。這一模式的基本特點是強制繳款、政府免稅、確定嚴格的比例要求、建立嚴格的資金管理程序和制度。

其次，保留現收現付模式以滿足社會的基本需求。這一方面可以保證低收入階層的基本生活要求，同時，由于這一階層的人口規模有限，政府用于這一階層社會保障的財政負擔也是有限的。

第三，對于一些高收入階層，可以鼓勵其購買額外的商業保險。

但是，在這個分層次的體系中，個人帳戶模式應該是占據主導地位的，商業保險和現收現付都只能發揮輔的職能。關于現收現付與個人帳戶的利弊比較，學術界已經有了廣泛的研究并已經有了共識，但是，在當前的社會保障體系設計中，還存在不少關于社會保障和社會保險、商業保險等關系的誤解，我們有必要作進一步的探討。

2要恰當處理社會保險在社會保障中的地位和作用

我們之所以強調社會保險在整個社會保障體系中只能占據輔的地位，是由于社會保險與個人帳戶模式相比存在許多內在的缺陷和弊端：

首先，社會保險在資金運用方面，實質上是運用大多數投保人員的資金來支持少部分需要支持的投保人員，具有顯著的平均主義和社會再分配的特點，只要支出需要符合相關的條例就可以使用，沒有明確、穩定、積極的激勵（incentive）機制，過分強調安全感必然會相應減少努力工作賺錢的動力，從而不利于形成對個人進行社會保障積累的激勵。

其次，商業保險對于職工沒有強制性的約束，而是居民的一種自愿性的金融行為；而以個人帳戶為基礎的模式則能夠通過確定強制性的繳款來保證社會保障體系獲得穩定的資金供給。

第三，為了體現政府對于社會保障體系的扶持，政府一般對納入個人帳戶中的社會保障資金免稅。但是，商業保險難以享受免稅的優惠政策。具體來說，有許多保險品種的設計類似于銀行儲蓄，也可以說是銀行儲蓄的一種變種產品；如果對這些險種實行免稅，就必然在商業銀行儲蓄和商業保險之間形成不平等的競爭格局。

第四，為了保證穩定、充足的社會保障體系的資金供給，各國政府一般對納入個人帳戶的社會保障資金規定嚴格的比例要求；但是，這一點在商業保險中是難以做到的。

第五，商業保險的險種設計不能夠充分滿足社會保障的要求，而只能規避特定領域的風險。這是由商業保險的運作特點和基本性質決定的。

第六，在比較成功地實施的社會保障體系的國家中（如新加坡），其政府對于將保險形式引入社會保障體系始終持十分謹慎的態度。例如，直到新加坡逐步由中等收入國家向發達國家邁進之后，新加坡政府才在社會保障中引入了少部分的保險形式，如“健保雙全計劃”對特定的大病和大手術給予保險，花銷可以超出個人帳戶中的儲蓄等。但是，從總體上說，這些保險式的社會保障安排相對而言十分有限，項目也很少。

因此，社會保險只是一種金融產品，社會保險中的一些產品可以在規避一些特定風險方面發揮積極的作用，但是在社會保障體系中只能發揮輔的職能。正如我在《企業改革：模式選擇與配套設計》中所指出的：“象我國這樣的低收入國家不宜于搞過多的、與經濟實力不相稱的社會型保險，而需要注意保障制度與維持激勵及儲蓄之間的關系”。

（二）以企業集團為突破口推進個人帳戶模式

1當前由政府承擔由舊體制向新的體制轉軌中的成本的難度較大

既然我們已經明確中國社會保障模式應該是以個人帳戶為主導的分層次的格局，那么，當前我們就面臨一個從當前的以現收現付為基礎的社會保障體制向個人帳戶制轉軌的問題。

中國當前的社會保障體制的轉軌，首先面臨的一個重要問題是如何確認并補償勞動者在原來體制下對原有的社會保障體系繳款并逐步積累形成的社會保障權益，這一權益事實上也就是政府對于勞動者的社會保障債務，只不過在原來的體制下，這些社會保障債務是隱性的。因為中國長期實行低工資制度，勞

動者在獲得工資之前已經扣除了社會保障資金，但是，在原來現收現付的體制下，這些社會保障資金并沒有以基金的形式積累起來，而是用于進一步的國有投資，并形成國有資產。中國當前進行的社會保障體制轉軌，必然會使原來政府承擔的社會保障隱性債務顯性化。

在這個轉軌的過程中，最為理想的方式就是由政府承擔全部的社會保障債務，從而為以個人帳戶制為基礎的社會保障模式的健康、平穩運行創造良好的啟動環境。人們在總結智利成功實現由現收現付模式向個人帳戶模式轉軌的經驗時，由智利政府承擔全部社會保障成本、進而投入巨額資金支持新的模式的建立是一個重要的方面。據測算，智利政府承擔的社會保障債務的總規模約占到其1981年的GDP的80％，債務的最高峰值為GDP的4·8％，隨后呈現逐年下降的趨勢，到2025年智利政府將全部清償所有債務。考慮到中國的社會保障水平較低、目前的人口年齡結構尚比較年輕等因素，據世界銀行測算，中國政府為了推進社會保障模式的轉軌所需要承擔的社會保障債務的規模會比智利要小。

不過，盡管中國政府可能承擔的社會保障債務規模要比智利小，但是考慮到當前的財政收支狀況，由政府承擔這一規模依然有相當的難度。在一定意義上我們可以說，正是由于政府需要承擔的隱性社會保障債務規模相對較大，才使得中國政府選擇了目前這種名義上的個人帳戶制、實質上的現收現付制的社會保障模式。

2以企業集團為突破口推進以個人帳戶制為主導的社會保障模式

如前所述，龐大的、需要中國政府承擔的社會保障債務直接制約了以個人帳戶制為主導的社會保障模式的實施。那么，是不是我們就無所作為呢？經過我們的分析和實踐探索，我們認為，從當前一些企業集團著手，我們可以逐步推廣個人帳戶制。

之所以選擇一些大型的企業集團，是基于以下一些理由：

（1）政府對于政府機關、不同形式的企業、城市和農村等不同單位的職工在社會保障方面的承諾本來就是存在差別的。從政府對于社會保障的承諾強度看，可以說是從政府機關、國有企業、集體企業等依次減弱的。企業集團作為國有經濟的主導性力量，在我國經濟運行中發揮著十分重要的作用，政府對企業集團的承諾是較強的；從企業集團著手推進個人帳戶制，能夠獲得各個方面的認同。

（2）政府在國有企業改革進程中，將“減人增效”作為一個重要的措施；在實施的“減人增效”的改革中，國有企業為安置下崗人員已經承擔了不少成本，這些成本中可以說主要就是社會保障成本；從企業出發建立個人帳戶制，可以說是對這些支出的規范化。

（3）目前一些企業集團的經營狀況較好，還有相應的實力來承擔推進社會保障改革的成本，可以考慮劃出這些企業集團中的國有資產的5％－10％，來專門建立這些企業中的職工的社會保障個人帳戶。

（4）我們在一些企業集團的公司制改造和上市工作中，已經就這一方面的問題進行了嘗試。

（5）以企業集團為突破口，比較容易獲得企業的支持和配合，進而在整個改革的推進中形成一種良好的示范效應。而在當前正在實施的所謂“社會統籌和個人帳戶相結合”的社會保障體系中，由于社會保險費率上升、負擔不合理等，欠交、少交社會保障基金的企業明顯增加；社會保障負擔重的企業出于甩包袱的傾向，參加所謂社會保險的態度十分積極，而一些社會保障負擔輕的企業則設法逃避責任。

（6）將再就業、醫療、養老等社會保障職能繼續留在企業，必然會對企業的經營形成巨大的壓力，通過劃出一部分國有資產來推進社會保障模式的轉軌，能夠將企業職工再就業、醫療、養老等基金社會化，相應的風險也就社會化了；企業此時可以以利潤最大化為經營導向參與市場競爭，而可以較少考慮社會保障職能。

當然，以企業集團為突破口推進個人帳戶的方案也有一些缺點，這主要包括：（1）不同企業集團之間的經營狀況參差不齊，推進的難度不一；（2）會在不同企業、不同地區之間形成不平等格局；（3）企業集團通過股份化改組明確國有股權，并從中劃出一部分國有股份作為個人帳戶的社會保障基金，從總體上看，社會保障的風險并沒有從企業分散出去，而是依然留在本企業中，這些國有股的售出需要等待適當的市場時機。

（三）建立高效率的、市場化的社會保障資金的管理和運作機制

在初步建立了以個人帳戶為主導的社會保障體系后，隨之而來的一個重要問題是如何建立高效率的、市場化的社會保障資金的管理和運作機制。顯然，這一機制的建立，對于整個社會保障體系的順利運轉具有決定性的作用。

在設計社會保障資金的運作機制時，我們應該考慮以下幾個方面的因素：

（1）在面對職工辦理社會保障資金的繳納和支出的環節，應該有一個準政府性質的社會保障資金管理機構，對社會保障資金實施統一的強制性管理；在這個機構中，要統一管理職工的個人帳戶的各種信息，如個人的工作經歷、繳納的社會保障資金的狀況等，因此可以說是一種信息密集型的管理，是數據收集、核查、處理量很大的管理，單獨依靠準政府性質的管理機構恐難以勝任，所以還需要委托商業銀行辦理有關業務。

（2）由于商業銀行在進行帳戶管理、現金存取等方面具有特長和優勢，因而準政府性質的社會保障資金管理機構可以將個人帳戶的具體管理工作委托給商業銀行辦理，由商業銀行對這些資金進行代管。

（3）組建多家競爭性的基金管理公司，在金融市場上實現社會保障資金的保值增值。這些基金管理公司從商業銀行獲得公眾的社會保障資金，而無需直接向公眾吸收社會保障資金。

因此，我們設計的社會保障資金管理模式是：建立強制性的準政府性質的社會保障資金管理機構，準政府性質的社會保障資金管理機構將其資金委托商業銀行管理多家競爭性的管理公司專門負責社會保障資金的保值增值，推動資本市場的發展。

與比較典型的智利模式相比，我們的設計有以下幾個優點：

（1）充分發揮了不同機構的專長和優勢，在社會保障資金的不同階段通過合理分工來提高運行效率，如商業銀行的帳戶管理專長、基金管理公司的資金投資專長等；

（2）能夠顯著節省基金管理公司的經營成本。在智利，由于基金管理公司直接面向公眾吸收社會保障資金，因而其平均花費了整個社會保障資金的29％來進行市場營銷、吸引公眾資金。而我們設計的方案使得基金管理公司能夠以較低的成本從商業銀行獲得社會保障資金，促使其通過自身的投資業績來吸引公眾的社會保障資金。在這個過程中，社會保障基金的參與，必然會為金融市場培育成熟的機構投資者，從而有力地推動金融市場的發展。

（3）能夠促使商業銀行積極增加收費型收入（fee-basedincome），開拓理財服務，提高經營管理水平。商業銀行運用其廣泛的分支機構網絡和較高的電腦技術，通過資金管理業務，能夠獲得大量收費型收入。在吸收公眾的社會保障資金的同時，公眾既可以自己選擇不同的投資基金，也可以由商業銀行來推薦，還可以由商業銀行公眾進行投資組合，這樣

就會推動商業銀行的理財業務的發展。

篇（9）

一、現階段我國農村社會保障制度存在的主要問題

據有關資料統計，2004年我國農村享受最低生活保障的總人數為488萬人，2006年底達1593萬人。這期間雖然有大幅增長，但也僅占農村貧困人口的24.8%.目前，我國農村社會保障制度建立過程中主要存在以下問題。

（一）社會保障覆蓋面窄、層次低、發展不平衡。從社會保障的支出看，到目前為止，占全國80%左右農民的社會保障費支出占全國保障費總支出的11%，而占人口不到20%的城鎮居民社會保障費支出占總支出的89%.可見，農村與城市人口享受的社會保障待遇不平衡。從覆蓋面看，城鎮已達91%，而農村只有2%.另外，社會保障制度建設在各地區也不平衡，東部沿海地區好于東北、中、西部地區。

（二）社保資金缺乏穩定來源、籌資困難?，F階段，農村社會保障最突出的問題是社保資金短缺。國家雖然加大投入力度，但遠不及農民對社保資金的需要，社保資金增加的幅度低于物價的上漲速度。社保資金來源單一、有限，主要堅持“個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”的原則，大多數集體無力或不愿承擔，國家政策很難落實到位，單純依靠農民自己繳納又受農民收入水平的限制。這樣，社保資金就缺乏穩定性與持久性。

（三）農村社會保障缺乏必要的法律保障。由于農村許多具體實施辦法多是通過各種行政性文件，缺乏法律權威與制度剛性，有很大的隨意性，導致社保資金被擠占、挪用現象時有發生。

二、建立農村社會保障制度框架的構想

我國農村社會保障制度的框架大體包括如下幾個方面：

（一）農村最低生活保障制度。農村最低生活保障制度是國家為保障難以維持基本生活的農村貧困人口而建立的一種社會救助制度。建立農村最低生活保障制度應注意以下幾方面問題：一是制定科學的最低生活保障線標準。由于不同地區收入水平、消費水平的差異，國家可對東部發達地區、東北部、中部欠發達地區、西部相對貧困地區制訂不同的標準，地方政府再制定符合本地區實際情況的實施標準。該標準既要實事求是、合情合理，又能有效解決貧困農民的生活困難，維持農民吃飯和穿衣的基本生活需要。二是界定農村最低生活保障對象。農村最低生活保障對象主要包括因缺少勞動力、低收入造成生活困難的家庭；因災、病及殘疾致貧的家庭；無勞動能力、無生活來源及無法定撫養義務的老年人、未成年人、殘疾人等。三是要遵循“輸血”和“造血”的有機結合原則?！拜斞敝竿ㄟ^國家財政及地方財政給予農民最低生活保障的費用，“造血”是要發展農村集體經濟，通過補充地方財政的實力，進一步增強地方財政的可轉移支付力度，使保障基金有穩定的來源。只有二者結合，才能使農民獲得最低生活保障經費。

（二）農村養老保險制度。農村社會養老保險制度是國家保障全體老年農民基本生活的制度。建立農村養老保險制度應遵循以下原則：一是對不同受保類型的老人采用不同養老資金交納方式。給每個受保人建立個人養老金賬戶。對完全從事農業生產的農民，本人可交小部分養老保險金，鄉鎮集體和國家給予一定補貼；對以農業為主，兼營第二、三產業的農民，本人可適當交納保險金，并由鄉鎮集體和國家給予一定補貼；對于以二、三產業為主，以農業為輔的農民，本人可多交納一些保險金，鄉鎮和國家再給予一定補貼。對于發展為城鎮居民的農民，由農保轉為鎮?；虺潜?，納入城鎮職工養老保險的范疇。二是不同地區的農村分層次設定標準和各部分的比例。西部、中部、東北部地區集體經濟較少，地方財政補貼可能會少些，中央財政可通過轉移支付給這些省份多補貼一些；而東部地區集體經濟多，地方財政可多補一些，中央財政少補一些。

（三）農村醫療保險制度。農村醫療保險制度是以農村居民為對象，在農民因病治療期間，可獲得必要的醫療費資助和疾病補貼的一種社會保險制度。建立農村醫療保險制度應注意以下原則：一是采取三方出資的原則。給每位投保人建立個人醫療保險賬戶，采取個人出小頭，國家和集體出大頭的原則來籌建醫療保險基金。二是建設一支規范有序的農村醫療服務隊伍。

（四）農村社會救助制度。農村社會救助制度是國家針對災害、突發事件或無所依靠的老人，采取應急措施來保障農民基本生存的社會保障制度。主要包括：一是對非災害性的救助。國家應加大對農村“五保戶”、“特困戶”等的資金投入力度，加快“五?！痹O施的建設，提高服務質量和服務水平。其中，對“特困戶”家庭可給予一定救濟金。二是對災害性的救助。一方面，國家預算中應增加災害救助資金的比重。另一方面，通過社會援助的方式籌集救災資金。如爭取國際援助或社會捐贈等方式來擴大資金來源。

（五）農村社會福利制度。農村社會福利制度是國家或社會提供福利服務，對農村社會成員給予物質上或精神上幫助的措施和制度。有條件的地區可嘗試。農村社會福利項目大致分三類：一是以貨幣形式發放各種政府補貼。如，在重要節日（例如“過年”等節日）給予農村少量家庭政府慰問金等。二是為提高村民生活質量開展農村文化服務。如，在村鎮建立農村文化站，建立免費技能培訓中心等。三是建立殘疾、孤兒生活扶助中心。為他們提供生活供養、疾病康復、文化教育等福利服務。

（六）農村社會優撫制度。農村社會優撫制度是一項物質補償和政治褒揚相結合的特殊農村社會保障制度，其保障對象是為革命和社會主義建設事業做出特殊貢獻的農村退伍軍人及其家屬等。

三、構建農村社會保障制度的建議

（一）推進社會保障的法制化管理。農村社會保障需要一個良好的法制環境，使農民的合法權益得到真正保障。在制定農村社會保障法律、法規和條例的過程中，應遵循以下原則：一是堅持普遍性與特殊性相結合原則。由于我國東、中、西部地區發展不平衡，國家應制定“農村社會保障法”，根據我國農村現狀，對社會保障的原則、對象、保障內容等作統一明確的規定；地方可在“農村社會保障法”的基礎上根據本地區實際發展水平和經濟狀況制定適合本地區發展的“農村社會保障條例”。二是堅持權利和義務對等原則。、每一農村社會成員都有獲得社會保障的權利，同時也應承擔相應的義務。如，依法定期繳納保費及履行相關義務等。三是堅持公平與效率一致原則。在堅持公平的前提下，能合理保障每個農民的合法權益不受侵犯，但兼顧效率又可起到有效激勵的作用。在良好的機制設計條件下，公平與效率是同向互動的。公平會使人感到社會的公正與和諧，能激發農民的干勁，促進效率的提高。同時，效率的提高又會使農村社會財富增長，使更多的人得到保障，從而實現真正的公平。這種公平與效率的同向互動才能促進農村社會走向真正和諧。

（二）建立農村社會保障組織機構，理順管理體制，明確職責分工。為改變政出多門、效率低下的情況，建議在中央和省級人民政府設立由財政、勞動、人事、司法、民政、衛生、銀行等部門組成的農村社會保障委員會，負責對規劃、政策、實施辦法的制定和對資金的征收、管理、經營、使用情況的監督檢查及資金保值、增值的策劃。明確各級政府及有關職能部門在資金籌集和管理方面的職責分工，同時應把農村社會保障政策制定機構與社保資金運作機構分開。

篇（10）

社會保障被稱為社會的“安全網”和“穩定器”，通過社會保障可以使全體社會成員共享經濟社會發展的成果。而在我國，農民工群體卻未真正享受到一視同仁的待遇，他們在城市的生存現狀不容樂觀。據河南省勞動和社會保障、統計等部門調查，2009年春節前全省回鄉農民工已達950多萬人，其中，從省外返回660多萬人，受經濟危機影響回流人數占總數的60%。隨著金融危機影響的不斷擴大，將有越來越多的農民工失去城市工作，被迫返回農村。農民工在返鄉前，多數已經在城市退保；返鄉后，又面臨著失去農村原先土地的境地。針對這種狀況，筆者認為，應當根據返鄉農民工社會保障的現狀，從不同的責任主體進行歸因分析，進而有針對性地提出完善返鄉農民工社會保障的對策。

一、概念界定與理論剖析

返鄉農民工屬于農民工群體的一部分，要界定返鄉農民工的概念，首先要明確農民工的概念。中國社會保障研究中心主任鄭功成指出，“農民工是我國制度變遷與社會轉型期間所出現的特殊群體，特指具有農村戶口身份卻在城鎮務工的勞動者?！毖芯哭D型社會學的學者孫立平看來，“農民工這個稱謂表明的不僅僅是一種職業，也不僅僅是一種社會身份，而是一種職業與社會身份的結合?？梢?，學者們主要強調的是農民工的身份與職業的特殊性。

20世紀50年代末，唐納德?博格等人提出系統的人口流動推拉理論模型。該理論認為，在流入地中存在一種把外來勞動力吸引過來的“拉力”，同樣，在流出地，也存在著一種把原居民排斥出常居住地的“推力”。依據該理論，本文從不同主體層面所產生的“推力”與“拉力”為切入點，對返鄉農民工的社會保障問題進行了歸因分析。

基于以上對農民工的界定以及對推拉理論的分析，筆者將返鄉農民工界定為：在城市生活一段時間后，因城市“推力”或農村“拉力”自愿或被迫返回農村，擁有農村戶籍身份卻從事非農產業、具有城市打工經驗的人。

二、返鄉農民工社會保障問題

我國的社會保障體系不僅包括繳費性的社會保險，還包括非繳費性的社會福利和社會救助，而居于城市邊緣的農民工在社會保障的享有方面存在問題，具體表現在：

（一）工傷保障低

2004年1月1日《工傷保險條例》的實施，明確規定外來農民工享有工傷保險，但是實際的執行效果并不理想。2008年的一份調查表明，河南省參加工傷保險的農民工僅占12.9%，據勞動和社會保障部統計，在農民工集中的建筑、煤礦等風險較大、職業危害較重的行業中，由于工作條件差，往往缺乏必要的安全保障。一旦發生安全事故，由于行業自身管理松散、合同中的權利義務規范缺失及農民工自身參保較少等情況，使得農民工獲得的工傷保障普遍較低。

（二）醫療報銷難

對于醫療保障，大多數農民工往往難以同城市居民一樣享受公費醫療和以住院為主的大病醫療報銷補償待遇，而是仍以參加原籍的“新農合”為主。但是，參加“新農合”的農民工在城市看完病只能回到原籍進行報銷，這就給在城市務工的農民工帶來極大不便，農民工一旦出現大病，就免不了兩地奔波，承受著身體和精神的雙重壓力。

（三）養老門檻高

按養老保障相關政策，繳費滿15年后才可按月享受基本養老金待遇，而流動頻繁的農民工很少能夠實現規定年限的累積。另外，由于我國各地統籌政策不一致，造成養老保險在地區間轉移接續相當困難。根據農民工流動性大的特點，企業雖然允許農民工退保，但退保后的農民工只能拿回個人賬戶中的份額，社會統籌部分則成為城市的“創收”所得，這在一定程度上也挫傷了農民工參保的積極性。

（四）福利救助不平等

農民工作為城市建設者，在為城市發展做出貢獻的同時卻無法享受對等的福利待遇。一方面，他們不能同等地享有城市居民所擁有的住房、醫療、教育等方面的福利；另一方面，處于低收入階層的農民工也沒有與城市貧困居民一樣被納入“低保”救助范圍，甚至還被城市貼以標簽加以排斥，弱化的社會救助和不平等的社會福利使農民工常常游離在城市福利的“邊緣地帶”。

三、返鄉農民工社會保障問題歸因分析

返鄉農民工社會保障問題是由多重因素造成的，筆者借助推拉理論的視角，分別從政府、企業、農民工個人三個不同的主體層面進行歸因分析：

（一）政府層面

雖然我國城鄉二元分割的戶籍制度將農民工隔離在城市社會保障體系之外，但是近年來不斷完善的“三農”政策卻在一定程度上鞏固了農地保障。

1、戶籍制度

1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》，確立了一套較完善的戶口管理制度，形成了城鄉二元分割的戶籍管理制度。我國的社會保障體系隨之出現城鄉二元化特征，在城市的農民工無法納入與市民同樣的社會保障體系。因此，制度障礙是造成農民工社會保障缺失的最大推力。

2、惠農政策

2006年國家全面取消征收農業稅，實行以工補農政策，再加上各地農村通過大力推進農村城鎮化、農業產業化建設，為返鄉農民工提供了就地、就近就業的機會；2012年國家又通過了強民生保穩定的一系列強農、惠農、富農政策，吸引了返鄉農民工立足農村求得自身發展?？梢?，惠農政策是農民工返鄉獲取農地保障的拉力。

（二）企業層面

城市務工企業的內外環境直接影響返鄉農民工的社會保障的落實情況。

1、自身狀況

由于農民工在城市所從事的主要是低成本的勞動密集型企業，如果按國家相關規定為農民工交納社會保險，就會因成本升高而背負財力負擔，因此，企業很少愿意主動為農民工落實社會保障。因此，企業“先天不足”是農民工在城市不能獲得社會保障的客觀推力。 

2、外部環境

自從2008年全球金融危機爆發以來，我國大批沿海出口企業都受到了嚴重影響，無法應對危機的農民工成為了這次危機爆發后的犧牲品。因此，金融危機成為農民工返鄉最直接的推力，受雇于其中的農民工因企業改革或破產而失去城市中的工作被迫返鄉。

（三）個人層面

農民工在城市中表現出的較高的異質性，將其推向城市社會保障體系的邊緣，同時，農民工濃厚的鄉土情節又將其“拉”回農村以期獲取農地保障。

1、流動性與組織性

有調查顯示，農民工在餐飲、工廠等企業的平均工作周期是4-6年，從事建筑等純體力勞動的農民工，在一個地方平均工作周期為2-3年。農民工的高流動性使他們難逾越養老保障的累積年限的門檻。另外，由于缺乏組織，農民工進城大多是處于一種自發的狀態，當自身保障缺失時，也沒有力量與途徑向外界提出維權訴求。

2、技能與觀念

河南省進城農民工中，有45.3%的人沒有接受過任何培訓，25%的人只接受過不超過15天的簡單培訓，接受過正規培訓的人員僅占13.1%。在維權意識方面，79.3%的農民工沒有與雇主簽訂勞動合同，56.4%的農民工對于勞動相關法律知識了解一點，32.6%的農民工則根本不清楚。由此可見，技能的欠缺和維權觀念的淡薄使農民工在主觀上無力去爭取本應享有的權益保障。

3、鄉土情節

農民工沒有城市戶籍，農地還是大部分農民工返鄉后最終的歸宿和保障。同時，在鄉土中國的差序格局中，仍存續著農民工返鄉前的初級群體，這些由血緣、地緣關系紐帶維系著的家庭、朋輩、鄰里關系也是農民工返鄉后不可或缺的保障。因此，鄉土情節是農民工返鄉的主觀拉力。

四、完善我國返鄉農民工社會保障的對策

根據對返鄉農民工社會保障問題的歸因分析，筆者仍從政府、企業、農民工個人三個不同的主體層面探討解決返鄉農民工社會保障問題的對策。

（一）政府層面

在建立健全城鄉一體化社會保障體系的同時，應進一步鞏固返鄉農民工的土地保障。

1、推進土地制度改革

政府應通過立法保障返鄉農民工土地承包經營權，即使返鄉農民工再次進城，其土地承包權也不能隨意剝奪；在堅持農地集體所有制的前提下，建立健全農地流轉機制，保障返鄉農民工的基本利益；另外，政府還應適當提高對返鄉農民工的失地補償標準，保證農民工返鄉后有基本的生存保障。

2、建立健全返鄉農民工的社會保障體系

（1）工傷保險實現“全覆蓋”。政府應依法加強針對企業“安全生產計劃”的監管力度，在農民工較為集中、工傷風險程度較高的行業強制為農民工參保，保證農民工的工傷保險全覆蓋；同時，還要通過政策引導和扶持鼓勵用人單位為農民工提供符合衛生安全條件的食宿等服務，切實保障農民工的人身安全和生命健康；還要依法加強勞動合同管理和勞動保障監察執法力度，依法懲處從事危及農民工生命安全的違規企業。

（2）醫療保險推廣“信陽模式”。河南省信陽市在外出務工農民集中地選建定點醫療機構，按照就地參合、就地就診、就地報銷的思路，制定農民工參合、就醫、補償的具體辦法。河南各地方政府應參照信陽模式，充分了解外出務工農民就醫的具體需求，在農民工集中地建立“定點”醫院，以方便生病的農民工就近就診。同時，政府還要加強對定點醫療機構服務行為的監管，規范醫務人員的行醫行為，確保農民工獲得有保障的醫療服務。

（3）養老保險推行“一卡通”。政府應著力構建城鄉一體化社會保障體系，提高社會保障的統籌層次。針對農民工流動大的特點，在各務工地推行“一卡通”制度，保證農民工不僅在不同企業間轉移時養老保險能夠順利接續，而且返鄉后同樣可以實現農村社會保障與城鎮居民社會保障的順利對接，從而實現返鄉農民工養老保險順利續保。

（二）企業層面

企業應強化責任意識，按照循序漸進的原則，從源頭上降低風險，建立“過渡性”養老保險。

1、強化責任意識，消除身份歧視

企業作為社會生產經營活動的主體，也肩負有一定的社會責任。因此要加強企業對于員工風險防范的教育引導，切實保障農民工的合法權益；同時，用工單位還應消除對農民工的身份歧視，實行同工同酬，保障農民工在企業中獲得一視同仁的待遇。

2、建立“過渡性”養老保險

低成本的勞動密集型企業要建立養老保險，應遵循序漸近的原則，逐步建立“低費率、廣覆蓋、可轉移”的過渡性養老保險。實行個人賬戶為主、社會統籌為輔的儲蓄積累制模式，給符合條件的農民工開設一個類似身份證號碼一樣的、獨一無二的養老金個人賬戶，企業為農民工繳納的養老保險按比例計入個人賬戶。以彌補因流動造成的社會統籌保障金的流失，以增加農民工對企業的信任感和內聚力。

（三）個人層面

返鄉農民工應從自身觀念、技能、組織性方面進行改進，以爭取更多的保障。

1、轉變意識，提升素質

篇（11）

勞動與社會保障專業具有較強的應用性,實踐教學活動應是專業培養教學計劃中的重要環節,應該受到應有的重視。從全國范圍看,目前在該專業本科生的教學中普遍存在理論講解比例過大、可操作性不強、理論與實際嚴重脫離等問題,這也是造成該專業畢業生供需脫節的一個重要原因。本文擬根據勞動與社會保障專業人才培養目標要求,探討高校勞動與社會保障專業實踐教學內容體系,將其分為課堂實踐教學、校園實踐教學、社會實踐教學三個層次進行探討,希圖為制定與之相應的實踐教學大綱、調整更新實踐教學內容提供思路。

一、勞動與社會保障專業的課堂實踐教學

1.加強校內模擬仿真實驗學習

可模擬社會保障登記、基數核定、繳費申報、社會保障費征繳及個人賬戶等業務運行模式。學生通過模擬操作,可以對社會保障理論有更為深入地理解,也為校外實習和將來就業打下基礎。在《專業統計與信息系統》課程中可以引進社會保險電子申報系統軟件進行模擬仿真實驗教學。鑒于全國各地實用的申報系統軟件不同,可以視具體情況而定,可以使用全國性的“社會保障管理信息系統軟件”,也可介紹當地社會保障部門所使用的軟件系統,作為校內模擬仿真實驗課程來講授。北京勞動保障職業學院使用的是“社會保障管理信息系統”(單機版軟件和網絡版軟件),中華女子學院山東分院勞動與社會保障專業則引進濟南市社會保險電子申報系統軟件。

2.延伸現有專業理論課程中的實訓課程

勞動與社會保障專業的實踐課程體系要進行一些調整,才能適應新形勢的發展,如國家出臺《勞動合同法》、《勞動爭議調解仲裁法》后,出現一系列新的問題需要勞動合同管理的人員去思考和掌握,如勞動力成本、解雇員工風險、不簽勞動合同的風險等等,還有制定廠規廠紀、解雇員工等應當有一定的法律程序。在講授《勞動法與社會保障法規》這門課程時,除了要介紹《勞動合同法》的條款之外,還要將法律理論和實踐相結合,引入“勞動全同管理軟件”,注重實務操作內容。在講解勞動爭議等內容時,可以組織本專業學生在校內模擬法庭進行勞動爭議、保險案例裁決,培養他們獨立判斷的能力。而《保險精算》課程可適當增加實訓學時,《人事測評》課程可以介紹“人力素質測評軟件”等。

3.努力不斷優化研究方法類的課程

以《社會調查研究方法》、《管理定量分析》等為代表的課程群,包括從選題、文獻評述、研究設計、問卷設計、抽樣方案的制定,到調查訪談的實施,直至問卷錄入、統計分析到最后撰寫報告,應該讓學生全程參與。通過一系列實踐教學環節,完成大量問卷調查和調研報告,選題可圍繞勞動保障方面的問題,學生的實踐能力和創新精神可以得到提高。

在保證掌握基本知識、基本技能和方法的前提下,壓縮甚至淘汰演示性、驗證性、模擬性的基本實驗,增加綜合性、設計性和研究創新性實驗。

二、勞動與社會保障專業的校園實踐教學

校園實踐教學是指有教學計劃、教師有明確要求的學生在校園從事的實踐活動。勞動與社會保障專業校園實踐教學包括校內實習基地和各種校園文化活動,可將專業內容融入到如文藝活動、知識競賽、演講比賽、辯論賽、技能比武、校內科技服務、創業設計、公益活動和各種社團活動。各地和多個高校曾通過各種公開和內部的勞動與社會保障專業知識競賽,極大地普及了相關知識,激發了學生的學習熱情。還可以組織專業學生在校內向同學開展大學生醫療保險制度、學生就業勞動保障政策等咨詢服務。

高?？蓪⑴c科研和創新活動作為完整的勞動與社會保障專業本科教育的一部分,通過培養體系進行要求和規定?？萍几傎愐彩莿趧优c社會保障專業實踐教學的一種形式,是實現創新教育的有效載體,是展現高校教育教學質量的平臺?？萍几傎愄貏e是國家教育部等主辦的學科競賽,對于推動勞動與社會保障專業教學建設和教學改革,促進教學與科研的結合,促進素質教育的實施,激勵學生的學習積極性,培養大學生的創新能力,協作精神和理論聯系實際能力等諸多方面具有積極意義。勞動與社會保障專業要積極倡導和鼓勵學生參與校級大學生科研課題、“挑戰杯”、“新苗計劃”、校內大學生學術、科技作品競賽、大學生創業計劃大賽等各類科研比賽項目。

三、勞動與社會保障專業的社會實踐教學

社會實踐教學是勞動與社會保障專業課內實踐教學和校園實踐教學的指向,是最重要的實踐教學形式。本專業社會實踐教學的主要形式有:課程實習、暑期社會實踐、畢業實習、畢業論文等。

1.實習與社會實踐

實習是勞動與社會保障專業本科教育中的一個重要實踐教學環節,其目的是使學生了解社會、接觸實際,增長知識,增強勞動觀念和責任感,培養獨立工作能力。課程實習時間安排較短,可以采取參觀、訪問、調查研究、見習等形式,時間較長的還有階段實習或短學期(也稱暑期社會實踐活動,安排在第二學年和第三學年的兩個暑假)和畢業實習。

可以讓學生走出校園進行社會調查,了解弱勢群體的疾苦;也可以讓學生在一周內按照當地領取最低生活補貼的標準生活一周,體會窮困家庭成員的感受;可以以學生的身份去參觀工作人員的實際工作流程,也可以以客戶的身份訪問社會保障機構,談對工作人員服務態度、服務質量的感受,并提出可以改進之處;還可以請學生去養老院等機構做義工,這些教育對培養學生的同情心、加強對其所服務對象的認同感、樹立服務民眾的信念非常重要。大學生們利用暑期,結合專業參與社會實踐活動,提高學生的社會責任感和使命感,為大學生將來從事勞動與社會保障專業相關工作打下良好的基礎。

要重視學生的勞動與社會保障業務實踐,本專業應建立有相對穩定的實踐教學基地。使學生能夠直接在社會相關機構進行實習,使其理論與實際相結合的能力、分析和解決問題的能力不斷提高。隨著我國經濟體制的不斷深化,傳統的實習模式受到了嚴峻挑戰,本專業畢業走向出現了一些新的特點,應該及時調整培養方案,擴大實習基地建設范圍,除了原來的勞動與社會保障廳(局)、社會保障基金管理中心、企業事業單位外,還應該將民政局、慈善機構、社區服務中心、職業介紹中心等納入進來。在實施手段上也要做相應的調整,以適應形勢的發展變化,使實習逐漸由單純教學實習向科研實習、就業實習轉變。

另外,在實習模式上要靈活多樣,集中實習和分散實習相結合、實習與教師的科研相結合、專業實習與畢業論文相結合、專業實習與就業相結合。迫于就業壓力,目前,越來越多的畢業生把畢業實習階段甚至階段實習階段作為就業的試用期,從這種意義上來說,分散實習、與就業結合的實習是必要的。

2.畢業論文與實踐的結合

畢業論文是實現勞動與社會保障專業培養目標的重要教學環節,它在培養大學生探求真理、強化社會意識、訓練基本科研能力、提高綜合實踐能力與素質等方面,具有不可替代的作用,是教育與生產勞動和社會實踐相結合的重要體現,是培養大學生的創新能力、實踐能力和創業精神的重要實踐環節。同時,畢業論文的質量也是衡量勞動與社會保障專業教學水平、學生畢業與學位資格認證的重要依據。搞好學生的畢業論文工作,對于提高學生的綜合能力和全面素質、提升專業教育教學工作的質量和水平具有重要意義。

在組織管理畢業論文工作中,可規定畢業論文選題應符合培養目標的要求,要保證一人一題,切實做到選題要盡可能多地反映勞動和社會保障理論實踐中的實際問題、熱點問題,堅持“真題真做”并有一定的新穎性和學術性;鼓勵與教師的科研工作密切結合。選題,由學生確定或學生與指導教師共同商定。在保證基本訓練、掌握本學科的基本功的基礎上,盡可能安排做一些提高性、拓展性的研究專題,提升畢業論文總體質量。

在我校的勞動與社會保障專業畢業論文管理過程中,要求在學生選題確定后由指導教師下發畢業論文任務書,主要是對學生提出和規定畢業論文的各項工作任務,對學生完成畢業論文起引導、啟發及規范的作用。任務書指明本課題要解決的主要問題和大體上可從哪幾個方面去研究和論述該主要問題的具體要求,計劃進度,推薦的參考文獻(5篇左右,含外文文獻至少2篇)。學生通過查閱相關外文資料,進行外文資料翻譯,了解選題的國外研究進展情況;通過檢索和閱讀大量相關國內刊物文獻,撰寫文獻綜述;開題報告、預答辯等環節,保證選題符合培養目標要求。建立有效的畢業論文質量管理模式和監控制度。采取二次答辯、學校及教育廳兩級論文抽檢等舉措,不斷提高畢業論文的整體水平。

3.各實踐環節可以相互聯系、相互滲透

勞動與社會保障專業課程實習可以走出去,也可以請進來的方式,讓有豐富實踐工作經驗的勞動與社會保障實際部門工作人員,結合某課程教學內容在課堂內進行講授,使學生不僅僅停留在理論知識的層面上,也了解一些實際工作情況?？蓪趧优c社會保障專業教學環節與畢業實習、畢業論文結合起來。

《管理定量分析》實驗項目由操作性和綜合設計性實訓項目組成,綜合設計性實訓項目要求學生完成一項實驗課題,主要目的是運用所學理論知識,針對勞動社保熱點問題,設計問卷并進行統計分析。每學期的第1周布置下去,第15周上交,學生可自行組成小組,自行選擇課題方向、設計問卷、發放和回收問卷并做統計分析,并撰寫實驗報告。筆者對本人指導的近幾屆畢業生,要求將《管理定量分析》課程中所學的理論知識運用于學年論文(第三學期)、畢業實習報告和畢業論文寫作中去,大大提高了學生分析問題的科學性,在很大程度上避免了學生論文普遍存在的空洞與摘抄的現象。

從勞動與社會保障專業本科生畢業論文寫作看,有校級科研項目的同學,由于有科研項目任務,投入的時間和精力要多于一般同學,且因做過問卷調查和統計分析,數據翔實,其所提問題和對策更有針對性,畢業論文質量普遍高于一般同學。如一名同學的學生課題是“浙江省農民工社會保障的實證研究”,他組織其他學生作為小組成員,利用暑期從農民工社會保障體系的構建的多個方面入手進行問卷調查,最終各位小組成員完成這個項目的子課題并分別作為各自畢業論文的選題,從而較為成功地將學生科研與畢業實習、畢業論文結合起來了。

四、結語

勞動與社會保障專業本科實踐教體系應由實踐教學目標體系、實踐教學內容體系、實踐教學條件體系和實踐教學管理體系等子體系構成,而開展該專業的實踐教學內容體系的研究,將有益于全面實現專業教學目標體系,并為教學條件和實踐管理提供較為具體的科學指導。充分挖掘勞動與社會保障專業實踐教學內容,擴展實踐教學內容在整個教學計劃中的比重,進一步完善實踐教學體系,使課堂實踐教學、校園實踐教學、社會實踐教學相互補充形成一個相對獨立的有機的整體,為學生的能力的拓展和將來就業打下良好的基礎。

參考文獻:

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