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目前，我國以城市居民最低生活保障、農村困難戶救濟和“五保戶”救濟、災害救濟以及其他救濟為主要內容的社會救助體系建設已經取得了很大成就，在保障最困難群體的基本生活、維護社會穩定方面發揮了重要作用。但由于長期以來我國社會結構存在著兩種獨立體系，即“二元社會結構”①，因而造成了不具有“本市常住戶口”的流動人口(主體是農民工)不僅在工作選擇、子女教育方面，而且在養老、醫療、住房等收入和支出保障方面都享受不到城鎮職工應有的福利保障待遇和公民權利。數量眾多的流動人口特別是農民工享受不到應有的基本社會保障與他們為城市經濟建設和社會發展所作出的貢獻完全不對稱，這是絕對不合理、不公平的，這種狀況在構建和諧社會的大背景下顯得尤為觸目驚心。從城鄉分割的戶籍制度入手，拆掉構成二元社會保障結構的社會基礎，建立和完善包括流動人口在內的城鄉一體的社會保障體系是徹底解決這個問題的根本之道，但如此浩大的工程在短時期內是難以實現的，因此要分清輕重緩急，分步驟、分階段、有重點地逐步實施。而盡快建立針對流動人口遇到特殊困難情況下的緊急社會救助制度，應該是目前最迫切，也最為可行的政策選擇和制度建設。

首先，建立流動人口社會救助制度具有很強的緊迫性和現實性。流動人口中的弱勢群體由家鄉來到城市，收入低、保障弱，脫離了地緣、親緣的社會支持系統，在城市時刻面臨著找不到工作、失業、財務丟失、傷病等風險，有時候還成為偷盜、詐騙、搶奪、傷害等不法侵害的對象；而且其中不少特殊群體面臨的風險更大，處境更為艱難，包括部分婦女、兒童、老年人、精神病人、患有嚴重疾病的人員、殘疾人、流浪乞討人員、刑滿釋放后無家可歸人員、呆傻智障人員、走失人員、上訪人員、拾荒人員等等。這些人幾乎隨時都有可能面臨各種困境和威脅，很容易陷入身無分文、舉目無親、生活無著的境地。政府和社會的救助，能夠使其人身最基本的生存和生活權益得到一定保障，有利于社會矛盾的緩解和人文環境的優化。

其次，建立流動人口社會救助制度社會效益高，在構建和諧社會中意義重大。這種救助是在受助者最為難的時候雪中送炭，施以援手，在各種社會保障措施中具有十分鮮明的兜底性特征。這種救助不但能夠維護特殊困難群體基本生活權益，而且能夠縮小貧富差距，緩和城鄉矛盾，協調社會關系，減輕城鄉二元社會結構的負面影響，樹立良好的政府形象和社會風氣，進而促進社會的公平、公正，消除和化解部分社會矛盾，因而成為維護社會穩定，構建社會主義和諧社會的不可或缺的重要力量。反之，如果相當多困難群眾難以獲得有效救助，困難得不到解決，就可能引發和加劇社會沖突，甚至影響改革開放和現代化建設的大局。

我國建立流動人口社會救助制度已具有良好的基礎，具有很強的可操作性和時效性。我國政府中的民政部門是開展社會救助的主要力量。2003年6月20日，國務院頒布了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》(以下簡稱《救助管理辦法》)，自同年8月1日起正式實施，同時廢止了1982年國務院的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》。這標志著我國城市生活無著的流浪乞討人員救助管理制度正式建立。這是一項針對城市流動人口而設立的社會救助制度。將強制性收容遣送改為關愛性救助管理，建立以自愿受助、無償救助為原則的新型社會救助制度，是我國社會救助制度的重大改革?！毒戎芾磙k法》實施以來，全國原有832個收容遣送站全部完成轉制，北京、湖南等省市新設立了救助管理站，截至2004年底全國共有救助管理站909個。據統計，從2003年8月1日到2004年11月30日，全國共救助城市生活無著的流浪乞討人員670404人。[4]目前，我國的流動人口社會救助制度在法規制度、機構設施、經費渠道等方面都已經初具規模，在此基礎上逐步進行完善就可以發揮更大的作用。

與建立城鄉一體的社會保障制度的其他制度安排相比，完善流動人口社會救助制度的成本低、基礎好、易操作、效益高、現實作用明顯，因此，目前我國應大力加強流動人口社會救助制度建設，并以此為突破口，逐步建立和完善流動人口的社會保障體系，促進社會的公正與和諧。

二、現行流動人口社會救助管理制度的進步與局限

我國現行流動人口社會救助管理制度是2003年6月20日國務院頒布的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，辦法較建國以來不同時期多次頒布的救助管理辦法有明顯的進步，即由強制性的收容遣送轉變為關愛性的救助管理。這體現了社會的進步和政府執政理念的轉變，由過去的權力政府，強調控制、管理，轉變為責任政府、服務政府。第一，救助管理制度用平等的眼光去看待流浪乞討人員，認為他們在城市生活中遇到了暫時困難，而不是他們的本性有問題，不再把流動人口作為影響社會治安秩序的不穩定因素來看待。第二，在對對象看法發生變化的基礎上，工作方法也由管理轉變為服務，即幫助生活無著者度過困難，幫助他們恢復正常生活，而不是管制，救助機構不再有限制人身自由的權力。第三，該制度給予流浪乞討者向救助站求助的自由，規定他們的合法權益不能侵犯，從而把受助者的選擇置于重要地位，這體現了現代社會救助制度“以人為本”的人性化理念和對人的尊重。第四，該制度反映了政府的責任意識，從經費保障到提供服務，政府基本承擔了全部責任。該制度還通過對救助管理站工作人員行為準則的具體規定，進一步明確了救助站的責任義務，使被救助人員的人身權、財產權、人格權得到保障。體現了對流浪乞討人員進行救助是政府的責任，這在一定程度上摒棄了個人責任觀，這符合現代社會救助的主流的意識形態。

但《救助管理辦法》的形成時間較短，受到原有體制等方面的一些影響，特別是與構建和諧社會的目標、理念和需要相比，仍存在一定的局限性。

第一，該制度延續了城市和鄉村分別對待的路徑，明確指出救助對象僅為“城市”中的流浪乞討人員，但生活無著的流浪乞討人員雖然以城市中居多，但農村里也存在，如此規定未能公平對待所有的生活無著的流浪乞討人員。

第二，救助條件難以把握，沒有把生活無著的人員列入救助對象，而是規定為“流浪乞討人員”?！毒戎芾磙k法》中對什么是“生活無著的流浪乞討人員”作出明確的界定，但沒有明確“流浪”和“乞討”應該是二者兼備還是只具其一，受助人員的范圍依然模糊。按照民政部《實施細則》規定，救助對象必須同時具備四個條件：(1)自身無力解決食宿；(2)無親友投靠；(3)既不享受城市最低生活保障，又不享受農村“五?！惫B；(4)正在城市流浪乞討度日的人員。現實中，真正同時符合上述四個條件的人員比例很小。因此，從工作實際出發，如何合理界定救助對象，做到“應該救助的得到救助，不應該救助的不予救助”還有待研究。

第三，對流浪乞討人員中未成年人的救助保護和管理教育工作有待加強。大多數流浪乞討未成年人常年脫離家庭在外流浪，歷經曲折，他們的生存環境也使他們養成了一些不良行為習慣，造成心理健康狀態不佳。為促使他們以健康的心態回到社會，需要進行必要的心理輔導和行為矯治。這方面應是今后我國著力加強的工作之一。

第四，《救助管理辦法實施細則》第十三條規定：對受助人員中的殘疾人、未成年人或者其他行動不便的人，救助站應當通知其親屬或者所在單位接回；親屬或者所在單位拒不接回的，省內的由流入地人民政府民政部門通知流出地人民政府民政部門接回，送其親屬或者所在單位；跨省的由流入地省級人民政府民政部門通知流出地省級人民政府民政部門接回，送其親屬或者所在單位。但在實際工作中，雖然有關部門制定下發了相關的規范性文件，但由于各省市經濟發展水平差異很大等原因，還有一些受助人員家屬和部分流出地省市對于此項工作比較消極，跨省聯系接送難度較大，工作受到一定影響。

第五，該制度在一定程度上還延續了收容遣送制度將救助人員送返原籍，由戶籍所在地政府安置的思路。這是受目前形勢所限而作出的選擇，因此這項制度強調政府、家庭和社會三者責任有機結合，特別是流出地政府必須切實負起責任才能保證這項制度有效實施。然而目前我國流動人口的流出地多是經濟落后的地區，由他們負責解決返家受助人員的生產生活困難在主觀上和客觀上都有一定困難，這使得一些弱勢群體的權益無法得到十分有效的保障。如何建立起全國有效的救助網絡還需要做很多工作。而且，強調返回原籍使救助管理站傾向于提供其返回原籍的乘車憑證，限制了受助人員離開救助管理站后的去向。

此外，收容遣送制度廢止后，新的替代性的社會治安管理手段沒有跟上，致使職業乞討等現象大量增加，這也是各級政府十分關注但又難以很好解決的問題，需要通過完善城市管理手段才能解決。

三、對流動人口社會救助管理制度的改革與完善

在社會轉型期，我國大量農民流入城市的現象將長期存在，城市化進程仍將持續，因此流動人口的社會保障和社會救助具有十分重大的理論和現實意義。目前，我國應以構建和諧社會的理念全面指導流動人口社會救助制度建設，有效利用現有條件和資源，對現行的救助管理制度進行進一步改革和完善，充分發揮救助管理制度在維護流動人口基本生活權益，調整利益關系，維護社會穩定，促進社會和諧方面應有的作用。

第一，按照和諧社會的要求構建流動人口社會救助制度面臨的一個關鍵問題就是要調整和轉變觀念。要轉變對窮人的看法和態度，不能簡單地把窮人的貧窮歸結為個人原因，也不能把救助窮人單純地看作是增加政府和社會的負擔，而應看作是政府和社會的應盡之責，是保障公民基本生存權利的客觀需要。協調利益關系與緩解社會矛盾，是現代政府的重要職能。

我國憲法規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業?！边@是弱勢群體有權利獲得社會支持與政府有責任制定有關保護弱勢群體社會政策的依據。我國長期以來習慣于將救助與慈善等同起來，提倡人道主義，這與我國傳統中儒家仁義學說、佛教的慈悲觀念和因果報應說以及民間的道教思想一脈相承，很容易推廣和被接受。但現代社會的社會救助作為一種社會制度，僅僅以人道主義作為思想理論基礎是遠遠不夠的，因為慈善雖然是一種善心、一種情操，卻無法持久，因為它不是經常的，也不是固定的，所以很難承擔起救苦救難的責任?，F代的社會救助制度則應強調是一種固定的、經常性的國家責任和社會責任。

人道主義的救助完全出于憐憫心、同情心和慈悲心，但有一些局限性：一是救助者需具有較高的道德修養，完全依靠其內在的道德、情感因素和主觀意愿實施救助，不具有強制性，因而救助行為具有主觀性，財物的來源沒有保證，無法制度化和規范化。二是救助多為個人行為，缺乏有效、充足的財力保障，救助者即使愿意提供救助，也要受到自身財力、能力的限制，無法持久、經常、固定地提供救助。三是即使救助者具有救助意愿和救助能力，也會因主觀因素對被救助者進行選擇，無法保障遇到困難的人都得到救助，具有一定的隨意性。四是救助者與被救助者不平等，救助者沒有救助的義務，救助行為顯得高尚，而被救助者是被憐憫、可憐、同情和施舍的對象，得到恩惠，因而有可能使救助帶有一定條件。

現代社會救助是政府行為，是政府的一項義不容辭的社會責任，強調社會救助是每個公民的基本權利；只要是窮人，無論什么原因，只要其收入低于貧困線，就有權利申請救助，或者說，個人需要時，接受社會救助是一種法定權利。建設面向和諧社會的社會救助體系，必須實現主導觀念從人道到人權的轉變，建立客觀、系統的現代救助制度，使流動人口的利益得到切實保障。

第二，要適應構建和諧社會的需要，完善救助管理制度，切實保障流動人口基本生活權益。在深入調查研究的基礎上，應適時進一步完善《救助管理辦法》，使之具有更強的操作性和指導性。擴大救助覆蓋面，將雖沒有流浪乞討行為，但因各種原因已經處于生活無著境地的流動人口都列入救助對象，積極予以救助；要盡快建立省際受助人員接送機制，逐步建立和完善人員接送的程序和規范，健全管理制度。

要大力發展慈善事業，建立救助管理工作的社會化參與機制；要鼓勵和支持民間組織、慈善團體、宗教組織和廣大市民通過義工服務、捐款捐物、告知引導和直接救助等多渠道、多形式參與救助工作。要呼吁全社會共同關心、關注、支持、參與救助事業，建立有效而又穩妥的社會化參與機制。

民政部門要從特殊困難群體的特殊需求出發，逐步探索全方位、多層次的救助方式，豐富救助內容，實施人性化的救助。除日常救助外，要針對不同類型受助人員的生理、心理、文化水平、個性特征進行必要的物質幫助，特別是積極開展心理輔導、行為矯治、精神慰藉、法律援助等特殊救助，爭取逐步做到“分類救助，按需施救”。要進一步完善規章制度建設，逐步實現人性化、專業化、規范化、標準化管理。

另外，還應研究制定對無民事行為能力和限制民事行為能力的受助人員實施救助管理的具體政策規定。要針對流浪乞討人員中的智障人員、精神病患者這一特殊群體制定保護性、約束性的救助服務、治療管理等方面的工作程序、工作標準和工作措施，推動工作的規范化，體現社會的溫暖。同時要強調建立流動人口的危重病人救治機制，明確責任主體，制定工作程序，疏通經費渠道。

第三，以構建和諧社會為目標，逐步解決流動人口中的弱勢群體問題。從源頭上，各地必須切實負起責任，完善農村社會保障制度，加快農村社會救助制度建設，以保障貧困人口的最基本生活。同時，加大扶貧力度，通過各種途徑幫助、引導有一定勞動能力的貧困人口走上自食其力的道路。在城市，應當逐步給予符合相關條件的進城農民以市民待遇，建立統一的勞動力市場，降低他們在城市就業的門檻；而當他們失業或陷于生活無著時，納入城市社會救助制度的覆蓋范圍。在此基礎上，我國應進一步完善流動人口的基本生活、醫療、工傷、教育、養老保險等各方面的社會保障制度，實現各種制度的有效銜接，建立起公正、積極、高效的社會救助體系。

解決流動人口問題的最根本之道，則在于加快社會結構的轉型，實現工業化和城市化，從根本上解決“三農”問題，并在健全社會主義市場經濟體制的同時，通過完善基于公平和公正的社會政策，普及國民待遇原則，維護農民的合法權益，將貧富差距和城鄉差距控制在適度的范圍內。

我國20多年的改革開放取得了前所未有的經濟發展成就，實現了社會財富的巨大增長。但隨著我國改革的不斷深入，經濟領域的制度變遷帶來了社會群體間利益結構的變化，社會財富的增長并沒有全面兼顧利益主體多元化的社會整體，致使一些社會群體承擔了更多的改革成本，享受了更少的改革利益，承受了更大的改革風險，這部分群體即所謂的“弱勢群體”。

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1.1社會主義市場經濟是具有高效率的運行機制

在歷史上,資本主義讓市場經濟初試鋒芒,就顯示了巨大的威力。資本主義在不到一百年中“所創造的生產力,比過去一切時代所創造的全部生產力還要多、還要大。”因此不論在資本主義條件下像馬克思所說的勞動與資本的交換是多么地不公平,但整個社會的財富畢竟增加了,盡管個人分配相對不公平,但對整個人類來說畢竟是進步了。30年前短缺經濟的狀況至今令人記憶猶新,計劃經濟把我們帶入了普遍貧窮的死胡同。而我們引入市場機制后,社會財富就像噴泉一樣涌現出來,人民生活水平不斷提高,綜合國力顯著增強,各項事業蓬勃發展,充分顯示了社會主義制度的優越性。社會主義市場經濟為構建和諧社會提供了重要的物質基礎。

1.2社會主義市場經濟為人們提供了平等競爭的機會

改革開放以來,人們之間經濟上的收入差距的確拉大了,但無法否認的是機會均等卻大大加強了。一個基本事實是,計劃經濟造成了我國城鄉二元結構,即農民與城鎮職工這兩個社會階層的身份不平等及與之相伴的全面的機會不均等。而在社會主義市場經濟下,平等主要是機會均等,每個人都有自由選擇職業、自由參與競爭、自由決定自己命運的權利。社會主義市場經濟下的機會均等意味著尊重人們的自由選擇,這也是社會主義和諧社會所倡導的。

1.3社會主義市場經濟提供了實現社會共同富裕的可能性

在自然經濟條件下,財富是大自然的恩賜,人們更多注意的只是財富的分配而不是財富的創造,這意味著一部分人“富”了,另外的人就一定“窮”。因此,自然經濟條件下社會不和諧是不可調和的。而在市場經濟條件下,財富主要不是來自于大自然的恩賜,而是人的創造,創造財富是人類對來自制度的鼓勵和刺激的一種反應,某種制度越是能提供對人類創造力的刺激,這個社會創造的成果、財富也就越多。在這一制度下,人類創造的財富會不斷增長,社會分配就是對不斷增長的財富的分配。

1.4社會主義市場經濟形成了人們之間的契約關系

市場經濟條件下人與人之間的經濟關系是商品生產關系,這是一種建立在雙方平等、互利、自愿基礎上的契約關系。誠信是這種契約關系的基石,法律則是維持這種關系的保障。市場經濟條件下,誠信是為取得某種權利而必須付出的一種義務,它是參與商品生產、經營者的必要品格。市場經濟作為法制經濟,遵守法律是每個人的義務,法律面前人人平等,任何人不得有超越法律的特權。從這個意義上講,市場經濟規范了人們的行為,每個人都必須遵守一定的“游戲規則”,而這正是和諧社會的保障。

2社會主義市場經濟的缺陷需要通過構建社會主義和諧社會來完善

從理論上看,市場經濟并不是萬能的,它有明顯的弱點和消極作用。市場經濟導致社會財富分配不公、造成兩極分化,這是價值規律作用下的必然反映,有其客觀規律性,也是不可避免的。資本主義國家為實現經濟發展和政治統治,也在一定程度上采取措施解決這樣的問題,緩和經濟社會矛盾和階級矛盾,但在資本主義市場經濟條件下,無論如何也不能克服由基本矛盾造成的單個或局部生產的有組織性同整個社會生產的無政府狀態之間的矛盾,無論如何也不能擺脫追逐超額利潤的破壞性后果和根本局限。所以說構建社會主義和諧社會,也是為了避免走資本主義市場經濟的道路,為探索社會主義和市場經濟的有機結合開辟新途徑、積累新經驗。

從現實情況來看,我國正處于傳統的計劃經濟向現代市場經濟的轉型時期,雙重體制并存,原有的計劃經濟體制已經被打破,而新的市場經濟體制雖然已經建立起來,但仍是框架式的,存在不少的漏洞；我國的體制改革雖然減少了資源行政性的配置,但仍存在“雙軌”,行政性壟斷權力直接介入市場,資源行政性配置產生了嚴重的腐敗現象,使少數政府部門或官員利用權力謀取私利,侵占社會財富,削弱了社會調節貧富差距的能力；社會保障體系還不能適應社會主義市場經濟體制的要求,嚴重滯后于經濟的發展,保障的覆蓋面窄,農村社會保障普遍缺失,導致大量的社會成員甚至作為社會主體的工人、農民在激烈的社會競爭中被邊緣化,成為弱勢群體。

可見,僅靠市場本身不僅無法實現社會公平以及社會和諧的一系列重要價值,也難以解決關于社會發展的一系列問題。我們只有通過構建社會主義和諧社會,建立完善的社會主義市場經濟體制,才能既發揮市場經濟的優勢,又有效克服其帶來的缺陷。

3社會主義市場經濟與社會主義和諧社會的內在統一

3.1民主法治的社會

市場經濟是法治的經濟,任何一種經濟體制都具有一種特定的有關經濟活動的游戲規則,而現代市場經濟作為一種體制的根本游戲規則就是基于法治的規則。因此發展社會主義市場經濟必須完善法治,法治和民主政治也是很有關聯的,法治本身就包含著平等、正義和公平的價值判斷,民主是完善法治的重要保證,二者是相互依存的。因此,可以說民主法治既是和諧社會的目標要素,也是完善社會主義市場經濟的根本要求。3.2公平正義的社會

公平正義就是社會各方面的利益關系得到妥善協調,人民內部矛盾和其他社會矛盾得到正確處理,社會公平和正義得到切實維護和實現。公平標準是最多被用來問責市場經濟的,而市場經濟實際上蘊涵并強調公平,這種公平是一種過程的公平,是機會的公平,民法和經濟法的首要原則就是平等自愿、等價有償原則。公平和正義是社會文明和進步的重要標志,是保持社會穩定的深層次基礎,也是完善社會主義市場經濟、構建和諧社會的基石。

3.3誠信友愛的社會

誠信友愛就是全社會互幫互助、誠實守信、全體人民平等友愛、融洽相處,是市場制度中市場文化內涵的基本觀念、思維方式和道德規范,它有著非常豐富的內涵,同時又作為社會契約的基本表現形式和市場制度的構建而存在著,它是市場規則的組成部分。在市場經濟中,遵守誠信原則可以獲得更大收益,信用可以作為企業的生產力,品牌的力量是企業的核心競爭力。因此,完善的市場規則包含誠信友愛原則,發展市場經濟的同時增強了社會的誠信友愛。

3.4充滿活力的社會

充滿活力就是使一切有利于社會進步的創造愿望得到尊重、創造活動得到尊重、創造活動得到支持、創造才能得到發揮、創造成果得到肯定。市場機制是最具活力的機制,單個人、單個組織分散決策、追求自身利益最大化,理性的人會在約束條件下,充分發揮自身主動性和創造性達到預期目標。因而增進社會活力的改革應該是發展社會主義市場經濟,完善社會主義市場體制。

3.5安定有序的社會

安定有序就是社會組織機制健全、社會管理完善、社會秩序良好、人民群眾安居樂業、社會保持安定團結。但安定有序的社會并不排斥競爭,競爭是市場經濟最大的特點,市場經濟也是競爭的經濟。從經濟學的視角來看,市場交換實質上是一個動態均衡的過程,價格形成是均衡的結果,均衡本身就是一種和諧。理想的市場體制最終能夠達到穩定有序的狀況,這種狀況就是經濟學所稱作的經濟的核。雖然這是一種理想的狀態,但可以作為經濟社會發展的參照、努力的目標和方向。因而,完善社會主義市場經濟的理想目標也是社會穩定有序,符合和諧社會的價值標準。

3.6人與自然和諧相處的社會

總書記在黨的十七大報告中指出：“構建社會主義和諧社會是貫穿中國特色社會主義事業全過程的長期任務,是在發展的基礎上正確處理各種社會矛盾的歷史過程和社會結果?！憋@然,在今后一段時間黨和國家的主要任務是建設社會主義和諧社會。而構建和諧社會貫穿于建立和完善社會主義市場經濟的整個過程,是中國特色社會主義實踐深化和拓展的重要方面,也即完善市場經濟的過程就是構建和諧社會的過程,社會主義市場經濟的發展為構建和諧社會提供了條件和可能,社會主義市場經濟的完善需要通過構建社會主義和諧社會來實現,兩者相輔相成,是目標同一的過程。

［論文關鍵詞］社會主義；市場經濟；和諧社會

［論文摘要］本文論述了社會主義市場經濟的完善過程就是構建和諧社會的過程。社會主義市場經濟的發展為構建和諧社會提供了條件和可能,社會主義市場經濟的完善需要通過構建社會主義和諧社會來實現,兩者相輔相成,是目標同一的過程。

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社會醫療救助制度的產生與發展是同我國經濟社會發展，尤其是醫療保險制度的變革聯系在一起的。20世紀90年代末，政府在實施基本醫療保險制度改革的同時，把醫療救助問題提到日程。但由于種種原因，這項工作的發展很不平衡，只在極少數經濟較為發達的地區開始試行，從總體上看基本處于探索階段。

一、社會醫療救助制度的性質和特點

（一）籌資方式的多樣性

社會醫療救助制度遵循積極籌資、量力而行、有多少錢辦多少事的原則。從籌資方式上看，救助資金來源主要是政府財政支持和社會捐助兩個方面。這種籌資方式，不強調權利與義務的對等。出資者的行為不是為了獲得享受社會醫療救助的權利，主要是出于一種愛心、一種社會責任感。

（二）救質的公益性

社會醫療救助制度既非純粹的政府行為，也有別于一般的營利行為，它是一種主要由政府資助、社會捐助和道德力量支持的社會公益性活動。在我國社會上經常出現的一些通過募捐等方式，籌集一定數量資金，指向性地捐助給特定的重病者。這說明醫療救助作為一項公益性社會活動在群眾中具有廣泛的思想和心理基礎，因而獲得社會力量支持的力度和可能性較大。

（三）救助對象的廣泛性

從根本上講，只要是符合條件的弱勢群體，都應是社會醫療救助的對象。它了般不對服務對象預先進行基于履行義務的資格審查和限制，服務對象也是隨著其經濟狀況的變化而隨時變化的。在救助水平上，社會醫療救助只能是“雪中送炭”，救助標準相對較低，是以維持其基本生存能力為目的救治行為，防止其因病致貧、返貧。

（四）具有相對的獨立性

社會醫療救助制度所救助的對象是其他幾項醫療保險制度難以涵蓋的，在多層次醫療保障體系中發揮著最后“兜底”的防線作用，是恢復家境、逐步脫貧以至徹底根除貧困的治本之策。對于因病致貧的貧困戶，對于主要勞動力或收入來源的勞動者來說，救治一個病人無異于救助一個家庭，提供一個擺脫貧困的前提和機會。

二、建立社會醫療救助制度的必要性

（一）有利于推動多層次醫療保障體系的建立

我國醫療保障制度改革的基本原則和方向是建立與生產力發展水平相適應、妥善處理好公平和效率關系、各方面責任邊界明晰的新型基本醫療保障制度，為廣大職工提供基本醫療需求。發展社會醫療救助事業，不僅是解決社會弱勢群體醫療問題的重要措施，而且也是推動多層次醫療保障體系建立、實現新舊制度平穩過渡的重要條件。

（二）有利于維護社會的公正和穩定

由于經濟結構的調整和社會保險制度的滯后，使競爭中處于劣勢地位的弱勢群體在較長一段時間內依然存在。他們是社會最需要給予關注的弱勢群體。在市場經濟條件下，為了避免收入分配差距造成的貧困現象給經濟和社會持續穩定發展帶來的影響，維護社會的公正和穩定，在幫助這部分人恢復自我保障能力的同時，客觀上要求建立具有廣泛覆蓋性和包容性的社會救助系統，其中包括社會醫療救助系統。

（三）有利于保證基本醫療保險制度的正常運行

目前，我國建立的多層次醫療保障體系大體上包括三個基本層次：第一個層次是基本醫療保險，主要作用是通過互助共濟保障城鎮職工的基本醫療權益；第二個層次是補充醫療保險、商業醫療保險及大病醫療互助、特殊人群醫療補助，主要作用是適應部分不同人群，以滿足其不同的或更高層次的醫療需求；第三個層次是社會醫療救助，主要作用是對城鎮弱勢群體特別是對低收入者和貧困者給予必要的幫助。從某種意義上說，沒有醫療保障體系的第三個層次，第一、二個層次也就會扭曲、變形，醫療保險制度也就難免回到“包”的老路上去。

（四）有利于更好地保障公民的基本權利

在政府主導下盡快建立和完善社會醫療救助制度，對弱勢貧困病人實施醫療救助是保障公民基本權利的，重要內容，是政府部門的一項義不容辭的重要職責，也是實現保障公民基本權利的重要體現。

三、建立社會醫療救助制度的有利條件和現狀

（一）我國醫療保險制度改革方案的設計上為建立社會醫療救助制度留出了空間

為了滿足有不同支付能力的社會群體客觀存在的不同層次的醫療消費需求，政府在制訂醫療保險制度改革的方案上，鼓勵發展補充、商業等多層次醫療保障體系，同時也為發展其他保險留出市場空間。發展包括醫療救助在內的多層次醫療保障體系，不僅是國外發展社會保險的成功經驗和一貫做法，也適合我國社會主義初級階段的基本國情和適應建立社會主義市場經濟體制的客觀需要。

（二）我國社會上積極倡導的慈善事業及募捐活動為建立醫療救助制度奠定了基礎

慈善事業、義捐活動作為一種扶持社會貧困弱者的民間群眾性互助活動，其意義在于它能夠通過匯集民間的財力來對需要社會救助的成員進行有效的救助，以解除被救助者的生存危機或特別醫療困難，從而起到弘揚社會成員的愛心與道德、促進社會文明健康發展和減輕政府壓力的多重作用。我國大陸及香港、澳門、臺灣等地通過社會募捐等形式為救助貧困疾病患者作出了重要貢獻。

（三）我國部分地區的改革實踐為建立社會醫療救助制度提供了經驗

1.出臺政策，確定了救助范圍

上海市2001年8月在做好醫療救助工作的指導意見中，明確提出醫療救助對象和具體申請條件。北京市從2002年1月1日起，正式實施的《城市特困人員醫療救助暫行辦法》，規定以申請醫療救助的對象以及憑《北京市城市居民最低生活保障金領取證》就醫實施減免醫療費用的辦法。廣州市對低保救助對象患重大疾病的人進行限額資助，不同的病種資助的金額不同，撥出的專項資金將逐步緩解這種困難局面。

2.制定標準，明確了救助形式

上海市救助標準為個人基本醫療費用在扣除各項醫療保險可支付部分及單位（包括職工大病互助保障計劃等）應報銷部分后，其個人實際支付部分按25％——50％比例的額度給予補助，全年醫療救助額度累計一般不超過5000元。北京市醫療救助的額度按照個人負擔醫療費用的50％支付，全年個人累計醫療救助支付額度原則上不超過1萬元。確屬特殊困難人員，經向戶口所在地街道辦事處（鄉人民政府）申請，區縣民政部門審批后，可適當增加醫療救助比例。停產、半停產等特殊困難企業確實無力支付醫療救助資金時，職工或退休人員可通過所在單位向所在區縣勞動保障部門申請醫療救助，全年個人享受的醫療補助金額原則上不超過1萬元。?？谑?1個社區衛生服務站對轄區內困難群眾免費建立個人健康檔案，并每年免費體檢兩次；對轄區內困難群眾免收掛號費，治療費減免30％；對高血壓、糖尿病、腦中風后遺癥、惡性腫瘤晚期等患者進行系統管理，每季度定期隨訪一次，指導用藥和自我保健。

3.籌集資金，保證了救助急需

上海市積極扶持慈善醫療救助事業的發展。市慈善基金會從2001年2月份起正式實施慈善醫療救助計劃。根據這個計劃，慈善基金會通過向社會各界定向募集資金，設立慈善醫療專項基金，每年從基金中撥出500萬元，對本市城鎮1萬名沒有能力參加基本醫療保險和補充醫療保險的社會特困人員，實施慈善醫療救助。北京市實施醫療救助所需資金是通過政府資助和社會籌集等方式解決，資金專賬管理，?？钍褂谩Ｊ忻裾诌€從社會福利彩票所籌福利金中提取15％用于城市特困人員的醫療救助。為解決特困職工因經濟收入過少，同時又因負擔醫療費用過重而基本生活得不到保障問題，對“鰥寡孤獨”及發生特殊困難或特殊疾病的人員，政府出面多方籌集資金，對特困人員因醫療費用支出過大造成的困難給于救濟。廣州市從2000年1月起在城鎮實施了特困人員基本醫療保障制度，按當地生活保障標準的14％對城鎮特困人員給予醫療救助。兩年來，共為21342人提供了醫療救助。此外，市政府2002年撥出1000萬元?？睿瑓^縣級市撥款1300多萬元，社會福利彩票募捐到800多萬元，組成重大疾病醫療救助金，幫助低收入困難家庭的大病醫療。佛山市專門設立了“社會醫療救助金”，重點用于特困人員等人員的醫療費用。河南省信陽市政府成立了由財政、民政、衛生等部門組成的無主病人專項資金管理委員會，設立專項救濟基金解決無主病人看病欠費問題。

4.建立醫院，提供了優惠服務

北京市為完善醫療救助制度，保障低收入群體醫療需求，于2001年年底正式建立了首家社會福利醫院。該院是一所隸屬于市民政局的全民所有制非營利性二級甲等綜合性醫院。城市低保對象中“三無”人員和因公致殘返城知青到社會福利醫院需住院治療時，將根據有關規定為他們優惠服務。安徽省要求所有政府舉辦的非營利性醫院設立“助困病房”或“助困病床”，對困難群體實行“特困救助”，在保證醫療質量和滿足基本醫療需要的前提下，選用適宜技術，把“助困病床”的單病種平均住院費控制在普通病床的75％以內，超過部分由醫院統一實行減免。鄭州市成立了濟困醫院，以無償服務的成本價向全市低收入人群提供可靠的基本醫療服務。廣州市為特困低保對象專門建立了慈善醫院，明確所有的低保對象在慈善醫院看病可按一定的標準享受免費醫療，特困戶可獲得二定的優惠。同時，該市投入1800萬資金計劃建立全國第一個癡呆康復樓，為老年人提供專業護理。?？谑幸幎ㄊ袑俑麽t院在門診專門增設特優診室，向困難群體提供優惠服務。

四、社會醫療救助制度的實施范圍

社會醫療救助的基本范圍，主要是對貧困群體在疾病醫治費用遇到困難時，不具有依靠其他途徑享受醫療服務條件，以及對醫療負擔承受能力十分脆弱，現有的醫療壓力又威脅著家庭成員生存的個人和家庭。具體而言，應側重的是生活在最低生活保障線以下的貧困者和無固定收入、無生活依靠、無基本醫療保險的下崗失業者、殘疾者、老齡者，以及一些意外情境下的傷病者。具體包括：

一是轉型時期的下崗職工、失業人員等特殊群體。城市中下崗職工、失業人員已成為轉型時期一個與日俱增的新的社會弱勢群體，占據了城市貧困人口的絕大多數，已逐步取代原有的民政救濟對象而成為貧困救助的主體。

二是生活在最低生活保障線以下的殘疾人員。目前全國約有各類殘疾人6000多萬人。北京市一項城市貧困人口致貧原因調查分析中稱，在貧困家庭的總人口中，殘疾人占19.8％，這既是貧困人口致貧的主要原因，也是妨礙脫貧解困的重要原因，而且是一種幾乎無法解脫的原因。殘疾人的情況雖然不完全相同，但其經濟來源主要是靠家庭、親屬供養和國家、集體救濟，處于社會生活的底層，生活狀況在總體上不容樂觀，是一個最典型的特殊社會弱勢群體。既具有經濟利益上的貧困性，又具有生活質量上的低層次性，還具有承受能力上的脆弱性。殘疾人因身體存在缺陷，疾病對他們的威脅也就更大，在醫療需求上表現的更為迫切。

三是體弱多病鰥寡孤獨等老年弱勢人群。老年人體弱多病，醫療需求相對增多，比其他年齡段群體在醫療保健方面有更多的需要，他們是發病率、患病率最高的人群，而且發生高額醫療費用的概率大。同時老年人群的經濟狀況與其他年齡段群體相比又處于劣勢，特別是高齡老年人及無子女或子女不在身邊的“空巢家庭”的老年人，由于他們退休時間較早，退休金一般比較低，對于過高的醫療費用，個人的經濟承受能力極其有限。城市老年人特別是處于最低收入水平及以下的體弱多病鰥寡孤獨等特困老年人，已成為我國體制轉換時期的一個新型社會弱者群體。在醫療保障方面，如果按照與其他人群一致的做法“一刀切”，勢必導致部分老年人有病不能醫、不敢醫。

四是其他特殊情形下需醫療救助的弱勢群體。近年來城市流動人口的比例在逐年增大，城市里形成了農民工群體。據調查統計，目前進入城市打工的農民工約1.2億人。他們屬于城市中生活水平低、基本上無任何保障的人口。很多人士要從事苦臟累險的工作，工資收入低，工作時間長，并且難以得到同城鎮常住人口相等同的勞動與生活保障待遇，從而導致高概率的健康損害。再加上他們因收入不穩定及收入向其農村家庭的轉移，因而也成為城市貧困人群的主要構成群體，進入有病無錢就醫的行列。此外，在日常工作生活中，經常會出觀一些意外傷害無錢救治的傷殘者及不明身份的或雖明身份但無法及時找到出資人的弱勢病人。

五、社會醫療救助資金的籌集渠道、救助方式和原則

（一）籌集渠道

1.政府財政支持

改善貧困人口的健康狀況是政府義不容辭的責任。各級財政部門應根據統籌兼顧以及現實需要和可能，編制醫療救助的經費預算，保證醫療救助必要的資金。要按照財政管理體制，實行分級管理，加大監管力度，防止挪用擠占，確保?？顚Ｓ?。

2.吸納社會捐助。

社會捐助是醫療救助的主要經費來源之一，要建立專門機構，負責管理醫療救助捐贈活動及其基金的使用，形成統一規范的接受捐贈服務的網絡。應設立專門的慈善醫療專項基金，從其收入中劃撥一部分用于醫療救助。

3.特別捐稅補助

為擴大醫療救助基金的來源，可開辟特別新捐稅，此項稅收直接進入社會保障基金醫療救助特別賬戶。我國目前收入差距拉大，出現某些消費畸形?？烧魇障窀邫n化妝品進口稅、遺產稅及高檔宴席稅等，調節社會分配出現的巨大鴻溝，為低收入階層提供必需的醫療保障。

4.其他渠道籌集

從醫療保險基金中適當劃入一部分，醫療保險作為一種社會保險，為社會弱勢群體的醫療服務應提供一定支持；企事業單位等投資一部分，應制定優惠政策，建立多元化的對弱勢人群事業的投資機制，鼓勵企事業單位、個人和外商投資弱勢人群的醫療救助事業；此外，還應從各種罰沒收入、社會福利彩票收入中劃入一部分作為醫療救助基金。

（二）救助程序

1.本人申請

符合醫療救助范圍的弱勢群體，本人可根據實際醫療需求和收入狀況向所在社區提出申請，并提供有關的證件和收入證明。

2.資格審查

對申請者要經過必要的資產評估、實際收入水平和病情等進行調查核實，對其資格進行審查，并及時掌握保障對象的動態情況。目前可以近似地采用城市居民最低生活保障線所規定的收入標準。在此基礎上經過評議后提出初步意見，并在申請人居住地社區張榜公示，做到公開、公平、公正、合理。

3.審核批準

對符合條件并經審核批準后，正式發給醫療救助卡，從而持卡享受相應的醫療救助待遇。

（三）救助原則

醫療救助的規模、水平等完全取決于醫療救助資金能否得到保障。由于各地經濟社會水平的差異，醫療救助也不可能制定一個全國統一的標準。在我國社會主義初級階段，要滿足醫療救助資金的需求，無論中央還是發達地區的財政，都是難以做到的。主要是醫療救助的資金需要與供給的矛盾非常突出，貧困或特殊人群中患者增多，醫療總量擴大；醫療費用價格上漲，使醫療救助費用不斷增大。這些都加重了醫療救助作為最后一道防線的壓力。因此，社會醫療救助只能提供最基本的醫療服務，是一種救危性救助而非康復性救助。

（四）救助形式

1.專項經費補助。財政每年應根據救助對象的治病需求，撥付一定的經費，專款專用，小病專用，大病補助。

2.醫療費用減免。給醫療機構一定的經濟補貼，或舉辦專門福利性質的醫院，免費或優惠部分醫療費，為救助對象提供優惠醫療服務。如北京市規定，享受醫療救助卡的特困人員，可持醫療救助卡在社區衛生服務站就醫，或經批準到北京市福利醫院就醫，費用按規定減免。

3.開展義務巡診。組織醫務工作者發揚人道主義精神，定期或不定期地到社區開展義務巡診活動，向社會弱勢群體提供免費或價格低廉的醫療報務。

4.組織慈善救助。社會或慈善組織為貧困病人組織開展義診、義捐和無償義務活動。

5.繳納醫療保險。—用社會醫療救助基金為救助對象繳納醫療保險費，幫助其參加醫療保險乙如鎮江市規定，未參加基本醫療保險的享受本市城鎮居民家庭最低生活保障的職工和退休人員，由市醫療保險經辦機構為其辦理參加住院醫療保險的手續，所需繳納的費用由社會醫療救助基金予以列支。

六、基本結論和政策建議

（一）抓住有利時機，盡快建立社會醫療救助制度

我國建立社會醫療救助制度應堅持大力提倡，積極支持，正確引導，不斷規范，強化服務，穩步推進的方針。各級政府特別是勞動保障、民政、衛生和財政及工會等有關部門要予以足夠重視和大力支持。當前，在我國醫療保險制度全面推進的同時，部分地區的實踐為發展社會醫療救助事業提供了有益的借鑒。實踐表明，在我國全面建立社會醫療救助制度的條件基本具備。特別需要指出的是，目前我國社會弱勢群體的基本生活保障問題得到黨和政府的高度重視，政府有關部門制定了相應的政策。各地要抓住有利時機，積極推動社會醫療救助制度的建立，發揮多層次醫療保障體系的整體效應。

（二）調動各方面積極因素，促進社會醫療救助事業的發展

要運用一定的政策和財政扶持，有意識地對社會醫療救助事業進行必要的引導。發展社會醫療救助事業，政府要大力提倡和動員全社會力量積極參與，并且要注意對制度建設和運行機制中存在的問題進行積極有效的規范。由于我國地域遼闊，經濟社會發展水平差異較大，醫療衛生狀況不同，因此建立和健全醫療救助體系也應從本地的實際情況出發，逐步在有條件的地方推開。不斷擴大范圍。要實行寬松的和支持性的政策，減少不必要的行政干預，強化管理服務。

（三）積極籌措資金，保證社會醫療救助工作的開展

根據社會醫療救助制度的特點，其所需資金必須堅持兩條腿走路的原則，一方面政府要承擔必要的財政支持和組織管理責任，增加必要的資金投入，這應是醫療救助的主流籌資渠道。同時，要在醫療機構承擔社會責任方面做出有利于社會醫療救助事業發展的規定；另一方面要積極提倡和動員社會力量給予支持。要強化公益性宣傳，鼓勵對社會醫療救助機構的捐贈，制定醫療機構承擔一定比例的社會義務救護工作的規定。

（四）完善相關政策，建立社會醫療救助的公共設施

政府在有條件的城市要建立部分公立免費或低費的醫療救助醫院。目前醫療衛生系統正在進行著一場全面改革，可劃撥一小部分衛生資源組建“貧民救助醫院”或“社會福利醫院”，專門收治處于弱勢群體的患者，所發生的醫藥費用，可按照有關規定享受醫療救助的免費或優惠政策。在醫藥衛生體制改革中，要加強社區衛生服務中心及服務站的建設，強化預防疾病等服務功能，努力使社區成為價廉方便并能提供較好服務的基層衛生組織，并積極探索為社會弱勢群體建立廉價醫院、廉價門診的途徑。

（五）加強組織協調，形成推進社會醫療救助工作的整體合力

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1社會救助制度建立的目的及意義

現代社會救助起源于歷史上的慈善事業，現代社會救助是提供立法規范并制度化的社會政策，為了幫助社會脆弱群體擺脫生存危機，從而維護社會穩定的扶助措施。與其他社會保障制度一樣，都是立足于社會公平的基礎上以保障公民基本生活權益、以促進社會和諧發展為宗旨的安排。通常情況下，社會救助是一種政府或社會行為，救助對象是容易遭受生活困難的脆弱群體，目標是滿足社會成員的最低社會需要，采取非供款制與無償救助的方式幫助社會脆弱群體。

2我國對流浪乞討人員救助制度現狀

2003年8月1日，總理簽署國務院第381號令，《城市生活無著流浪乞討人員救助管理辦法》，同時宣布1982年5月12日國務院的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》廢止。以“維護社會治安”為目的的“收容遣送制”被更具人文關懷的“救助制”所取代。“救助”制度的建立更加體現了國家對于公民人身自由權利的尊重與保障。然而新辦法執行以來，以社會救助為職責的救助管理站并沒有發揮出其應有的社會效應。據了解，全國909家救助站幾乎無一例外地存在“門前冷落鞍馬稀”的現狀，同時也遇到很多救助站無法解決的社會問題。例如，很多流浪人員面對救助站提供的救助表示拒絕。因為救助站工作的根本原則是自愿救助、無償救助，也就是說要提供救助首先要征得被救助者的同意，所以這些流浪人員來與不來完全屬于他們自己的權利，他們不同意也不能夠強迫。另外，在實際生活中，有相當一部分的流浪人員屬于職業乞丐——以乞討作為謀生手段的人。

救助站提供的救助內容主要是勸說流浪者住進救助站，給其提供衣食及生活補助，在生活一段時問后將其送回家鄉或是給不肯進救助站的流浪人員一定的生活幫助。也就是說救助站對流浪乞討人員的救助只是一項臨時性的救助措施，可是僅僅提供這些并不能夠滿足流浪人員的需要。對于他們來講，長期在外流浪，家的概念已經很模糊了，就是說將他們送回家沒有太大的實際意義。再加上他們就算回到家以后，生活還是沒有著落，最后還得出外謀生，這樣的話，之前的救助就沒有發揮作用，還造成了社會資源的浪費。就目前的情況看，救助站主要能夠解決的是那些生活上臨時出現困難的人群，比如務工不著、錢財被盜等，這些人和家里取得聯系后一般很快就會寄錢過來，絕大部分都會選擇回家。但是那些只把救助站當作臨時性遮風擋雨的場所，以流浪乞討維生、無家可歸的老弱病殘的問題如何解決，需要政府和社會的深入思考。這也是制度設計時需重新考量之處。另外，主動求助的流浪乞討人員并不多，公共場所的流浪乞討人員反倒增多。不屬于救助對象的錢物花光、丟失、被偷、被搶、被騙等造成的生活無著的人員占被救助人數的大多數。出現了重復救助現象。受助人員的真實情況難以核實，受助人員中未成年人、精神病人，老年人、殘疾人等缺乏完善的監護設施，由于其他機關沒有切實履行職責導致這部分人長期滯留在救助站。救助站，尤其是貧困地區的救助站經費缺乏。救助站工作人員培訓教育工作有待進一步展開。

3我國社會救助制度存在的問題

3.1政府對于社會救助問題認識不夠全面

沒有對真正需要救助的人員進行詳細的調查分析，根據具體人員劃分及救助手法做出具體要求。譬如說，有些人是真正需要幫助的但又不好意思尋求救助組織的幫助。另外有些人專門靠騙取社會救助金來進行奢侈消費。有的人僅僅需要的是現金幫助能夠幫其返鄉，還有兒童不僅需要現金救助還需要教育救助，等等。總而言之，在現實生活中根據不同地區不同人群會有各自不同的救助需求。在政府還沒有對這些情況做到充分認識的條件下制度的設計必然是不完善的。

3.2救助體系建設不夠健全

主要體現在三個層面：(1)立法層面。(2)財政保障層面，(3)制度執行層面。沒有健全的體系保障，具體的救助行為就無法開展。沒有相關的法律保障，救助行為就沒有可依據的范圍，可以做什么，應該做什么，什么能做，什么不能做，應該怎么做以及遇到問題相關部門之間應該怎么協調等問題都不能得到解決。

3.3組織體系不夠完善

主要體現：(1)職能界定不清晰。救助管理部門分割，力量和資金的分散，缺乏統一的歸口管理，對救助工作不能進行有效統籌，加大了社會救助工作的協調難度，一定程度上造成了教助工作的無序現象，在實踐中常常出現重復救助或救助不到位的情況。(2)救助系統人力資源配置結構不合理，形成倒金字塔現象，社會救助工作最繁重的基層從事救助管理的人員最少，救助工作力量嚴重不足。(3)社會救助工作人員專業化程度低，各項救助工作難以科學化，社會救助的整體效果不夠理想。

4制度改革建議

(1)相關領導加強對社會救助工作的認識，增強責任感和緊迫感，與專業研究人員緊密聯系，制訂更加具體且適合的制度。針對現今存在的比較突出的問題，仔細研究分析。拿出相對的改革措施，完善相關制度。建立合理高效的管理模式，更新管理方法，將有限的資金運用到適當的領域中，將社會資源最大化。

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（一）直接經濟效益

1.采購資金節支率。市場經濟比較發達國家的實踐表明，政府采購可以大幅節約財政資金。競爭機制的引入、操作過程的透明、流轉環節的簡化是實現資金節約的主要因素。政府采購支出占一國GDP的比重一般在10％左右，節約率為10％。按照這個比例計算，我國GDP約為九萬億元，如全面推行政府采購，可節約資金900億元。從我國試行政府采購的實際情況來看，2000年全國政府采購327.9億元，比上年增長1.5倍，節約資金42.5億元，其中預算資金節約25.7億元，節支率為11.6％。

2.政府運行成本的控制。政府采購就其采購主體看，具有特定性，主要是指依靠財政資金運作的政府機關、事業單位、社會團體和公共事業單位。就其資金來源看，無論是財政預算內資金還是預算外自籌的資金，最終都表現為納稅人的稅收承擔或政府公共服務收費，因此，政府采購總額的控制實質上演化為對政府運行成本的控制。加入WTO后，政府職能主要定位于營造公平的市場競爭環境和彌補市場失靈。這要求政府運作成本盡可能低，政府采購規模必須控制在一定限度內。

（二）社會效益

1.政府采購的政策效應。政府采購是財政的重要工具，采購的數量、品種、頻率，直接影響到財政政策效應。首先，政府采購量的擴張或收縮，可通過乘數效應，引起國民經濟成倍地擴張或收縮。據測算，我國的政府購買支出乘數不考慮稅收傾向（或稅率）為2.42，考慮稅收傾向（或稅率）為1.93.2002年我國政府采購預計可達1000億元，那么可推動國民經濟增長約2％，在整個國民經濟增長率中的貢獻率將超過25％。其次，政府采購的結構可以對國民經濟的某些部門或行業起著調節作用。

2.反壟斷、扶持民族產業。壟斷是當今經濟中的一個常態。在政府采購中它通過壟斷高價加大了政府運行成本，充分利用政府采購集中性、連續性的特點，一是可以抑制壟斷高價給政府帶來的開支的大幅增加，減少政府運行成本；二是以其強大購買力，通過直接購買某種產品、擴大產業的市場占有率，對弱勢企業有很強的扶持作用，有利于促進他們的發展。

3.彌補市場經濟的缺陷。政府購買力的集中性使其可以通過集中購買彌補市場對資源配置的缺陷，在基礎性、公共性等投資大、回收期長的產業進行工程采購或產品購買，使整個社會經濟結構更加合理，政府購買的社會效益得以發揮。

4.實現機制轉換，加強廉政建設。政府采購是政府主導型制度創新，其最主要的代表形式，就是引入與市場經濟通行規則兼容的公開招標、投標，形成一套透明、有效、能夠趨向于公開、公平、公正的采購新機制。新機制可以排除原來分散采購情況下大量發生的弊端，使暗中交易難以進行，抑制那些滋長腐敗行徑的可能條件，從而為加強廉政建設做出貢獻。

（三）生態環境效益

生態環境問題已成為影響人類社會與我國可持續發展的最重要問題之一。生態環境工程由于投資量的巨大及其收益外部性，使通過市場機制讓社會資源向此類工程轉移出現市場失靈。因此，政府用“有形的手”進行生態工程采購十分必要，可以發揮出政府采購的生態環境效益。

二、政府采購制度改革中的問題分析

實行政府采購是我國一項具有重大影響的財政制度改革措施，但目前我國統一高效的政府采購制度尚未形成，需要進一步改革目前的預算管理體制，構建政府采購的監督約束機制，完善政府采購的法律體系和投招標制度體系，加強政府采購人才的培養，以使我國政府采購最終走向法制化和規范化，大幅提高政府采購的效率。

（一）有專家認為，對于政府采購額的范圍，各個地區在各個不同的經濟發展時期制定的標準不盡相同

現今我國的采購制度是政府集中采購與基層分散采購相結合的過渡狀態，我國各地區經濟發展很不平衡，在全國范圍內制定統一的標準是很不切合實際的，各地應因地制宜，國家財政部則可根據各地經濟情況作一個合理的籠統范圍界定，使各地區在既定的合理范圍內參照規范執行。總之，盡快對政府采購額進行界定不僅是完善和規范采購制度，也是我國采購制度走向標準化、規范化、國際化，適應加入WTO的迫切要求。

另外，政府采購不應只注重節約，而應注重系統效應。從前者看，政府采購注重經濟效應是由我國當前的國情所決定的，它是達到“少花錢多辦事”目的的一種便捷途徑。但是，實行政府采購本身并不一定能優化財政支出的規模和結構，達到提高財政資金使用效率的目標，關鍵在于建立一個什么樣的政府采購制度體系。隨著這項財政支出改革的不斷深化，政府采購正朝著規范化方向發展，并將發揮其對整個社會的輻射和聯動效應。當政府采購達到成熟的階段后，隨著采購金額不斷減少，財政收入不斷增加，政府采購比例將會不斷下降，其經濟目的將會不斷弱化。從后者看，政府采購是個系統工程，會產生系統效應。其一建立政府采購制度有助于增強政府的公仆意識和公民的主人翁意識。其二有助于樹立政府也是消費者的觀念。在市場經濟活動中，政府不僅要消費，而且是一個國家里最大的單一消費者，其消費量通常約占整個國家消費總量的1／10.其三有利于加強市場經濟條件下宏觀調控的力度，例如通過國家儲備糧的政府集中采購和適時發放，向農民發出信息，調整糧食種植品種、標準，實現既保護農民利益又更新農業產業的目的，而不必再采取制定播種計劃等行政強制手段。

（二）另有專家對我國實行的政府采購機構設置提出見解

1.我國實行的是集中采購與分散采購相結合的政府采購模式，這是符合我國現階段國情的切實可行的做法。但集中采購由于是專門機構和專業人員負責操作，因而規范性比部門分散采購要強，因此，在選擇政府采購模式中，堅持集中與分散相結合的同時，還應強調以集中采購為主，尤其是在政府采購制度建立之初。這就要求我們在思想上應對目前的政府采購模式有一個正確和全面的認識，集中采購是政府采購；按照政府采購制度規定程序和方式組織的分散采購也是政府采購。在這一認識的基礎上，應對集中采購和分散采購進行科學合理的界定，即：集中采購就是由集中采購機構統一組織的屬于集中采購目錄之內的項目的采購活動；分散采購是由各部門按照政府采購制度規定的程序和方式組織的集中采購目錄之外的應執行采購制度項目的采購活動。同時，鼓勵各部門將分散采購項目委托給集中采購機構或有資質的社會招標機構組織實施。

2.我國政府采購工作剛剛起步，對政府采購制度的認識不到位，政府采購規模偏小，地區之間發展不平衡，政府采購法律、法規制度建設相對滯后，政府執行不到位，監督檢查的力度不大，這種現狀就決定了財政部門在推行政府采購制度改革的特殊地位和作用，決定了集中采購機構作為全額事業單位的現實合理性。從長遠來看，在我國社會主義市場經濟體制完全建立和政府采購制度規范化以后，可以考慮集中采購機構與政府部門脫鉤，逐步轉變為社會中介機構。

3.目前，我國各地實行政府采購制度的時間都不是很長，無論是實踐經驗還是理論知識都比較缺乏。采購機構越多，各個機構做法差異越大，不利于統一管理和規范，也不利于集中采購規模效益的發揮。設置一個集中采購機構可以最大限度地減少扯皮和摩擦?？紤]到我國政府采購的現狀，省以下集中采購機構只宜設立一個。

綜上所述，政府采購機構的設置至少應堅持以下三項原則：（1）堅持與我國現行政府采購模式相一致的原則；（2）堅持有利于推進政府采購制度全面實施的原則；（3）堅持有利于政府采購規模效益發揮、節約采購成本的原則。

（三）還有專家認為，我們進行政府采購制度改革，同正在進行的財政支出管理制度改革的另外兩項改革——細化預算編制、編制部門預算，實行國庫集中支付制度一樣，不是財政部門攬權，而是自我削權，帶頭依法理財，自覺地接受各級權力機關及其他各個方面的監督。

我們實行政府采購制度改革，是為了建立一種規范化的制度，將政府采購預算的編制與審批、政府采購計劃的編制與執行、集中采購目錄的確定、政府采購方式的采用、政府采購程度的實行、供應商和用戶合法權益的保護、政府采購活動的監督等都納入法制化管理的軌道。這不僅對政府采購當事人、中介機構有制約，而且對政府采購主管部門也有制約，各個方面都要嚴格依法辦事，才能充分發揮政府采購的作用。

政府采購應提高透明度，不僅僅是有關政府采購的法律、法規和政策、集中采購目錄、招標文件、中標或定標通知等要公開，還要明確規定幾種采購方式，達到什么標準的必須實行公開招標采購或邀請招標采購；明確規定政府采購當事人的權利和義務；供應商和用戶實施監督的權利和途徑；各有關方面進行監督的職責權限；違反政府采購法規應當承擔什么樣的法律后果等等。除涉及國家安全或發生緊急情況的政府采購外，一切政府采購活動都擺在明面，讓大家都看得見、看得明白，以利于認真執行和監督。

（四）還有專家認為，目前世界各國政府采購模式主要包括三種：集中采購、分散采購和適度集中采購。

集中采購，是由一國財政部門或指定的政府部門負責本級政府的所有采購事宜；分散采購，指由各預算單位自己決定各項采購事宜；適度集中采購，又稱為半集中半分散采購，指財政部門或指定部門負責一些貨物、勞務、工程（主要是大額合同）的采購事項，其他則由各支出單位自行采購。

各國的采購模式不盡相同，完全實行分散采購的國家不多，多數國家實行適度集中采購。從采購模式的歷史來看，很多國家的采購模式都經歷了從集中采購模式到不斷分散的過程。分散采購可以避免集中采購帶來的商品化和統一化；可以提高采購效率；由于合同不斷延續，可以獲得較好的售后服務。但分散采購往往無法取得規模經濟，而且分散采購的監督仍然是困擾各國政府的難題。

界定集中采購和分散采購的理論標準就是采購成本。采購成本標準的建立有一個重要的前提條件，即采購收益相等，或者說是在采購的價格和集后服務完全一致的情況下。在具體實踐中，可以找到集中采購和分散采購的成本臨界點。政府采購工作的主要成本包括政府采購機構的人員經費、公務費、業務費等，只要對此作出相應分析，就可以大致計算出成本臨界點。在這個成本臨界點之上的政府采購采用集中采購，在成本臨界點之下的采用分散采購。

（五）還有專家認為，所謂政府采購制度改革，就是要找到一種低成本、高效率、能使監督落到實處的政府采購方式或機制，并把它制度化、規范化。

政府采購制度要改革，焦點與關鍵就是選擇什么樣的思路，從立法角度講則涉及我們在政府采購方面基本的立法精神是什么：是走集中采購之路，還是盡可能維持分散采購。現在成為熱點的集中、分散爭論，實際上就是一種機制之爭，而機制之爭，實質上是怎樣為處理觸動既得利益、實施制度創新的問題。如果我們堅持政府采購制度改革的基本要求，爭取形成一個合理的制度框架，那么應該堅持：凡能夠實行集中采購的，就不應該實行分散采購；凡能夠實行招標方式完成的政府采購，就不應該考慮非招標方式。

三、推進政府采購制度改革的政策建議

政府采購因涉及主要來自納稅人的巨額資金和重要公共利益，其有關的政策與建議受到社會各界的高度重視。主要的政策建議集中在以下幾個方面：

（一）強調公平、公正、公開競爭的原則

政府采購作為政府參與市場的一種活動形式，必須履行市場準則，使所有能成為供應商的企業都可以平等、公平地參與競爭，防止一些廠商和機構控制、壟斷政府采購市場。公開性原則是確保公平、公正競爭的前提，如果政府采購制度不公開，那么公平和公正競爭就無從談起。我國目前的政府采購信息也是逐漸公開，但由于行業分割，這些信息常常只在專業報刊上刊登，公開性不夠。我國政府采購市場龐大，信息量多，國家應當成立專業性報刊，負責刊登采購信息。同時應著手建立我國的政府采購信息互聯網，以發揮計算機在政府采購中的作用。與公平、公正、公開競爭原則相適應，我國的政府采購制度近期內應選擇以競爭性招標采購方式為主，其他采購方式為輔。

（二）堅持依法采購，強調公共監督

鑒于政府采購對政府形象以及國民經濟的重大影響，按照依法行政的原則，制定我國的政府采購法以及相應的配套法規已是勢在必行。應形成既有中國特色又能與國際接軌的政府采購法律制度。

（三）注重采購過程的規模效益和專業化分工

政府采購作為一種公共財政支出管理的新手段，其創新的過程本來就涵蓋了管理效率和社會效益兩個方面，然而，更重要的是，效率和效益目標的達到關鍵在于有效地發揮規模效益和專業化分工的優勢。具體要求：（1）以集中采購為主，利用量多的優勢，發揮采購商品的規模經濟。（2）建立專門的政府采購機構，配置專業人員和設備，實行專業化管理。

（四）明確財政的主體地位，有效地形成部門間的合力

目前，公共財政機制構成了政府采購制度的基礎。借鑒國際慣例，結合中國財政改革的形勢，明確財政部門在政府采購過程中的主體地位，是合適而必然的選擇。當然，這種主體地位主要是指財政部門負有管理政府采購中介和執行機構、監督政府采購運作流程、進行政府采購從業人員的培訓工作和編制政府采購預算等一系列的職能，并不意味著財政部門能夠直接干預政府采購執行機構的招投標行為，以政府行為來代替市場行為。我們傾向于將該機構獨立于財政部門之外，一方面，有利于公共領域內市場操作效率目標的達到；另一方面，財政部門和政府采購執行機構的相對獨立，有利于資金撥付和商品采購的分工管理，減少公共領域尋租的可能。

在界定清晰財政主體地位的前提下，根據我國行政職能劃分，計委負責規劃和審批以財政撥款為主的大型建設項目，外經貿部負責政府采購的對外事宜，因此，我國政府采購制度的順利執行，需要財政部門協調外經貿、計委等部門的關系，在分工明確、各司其職的基礎上，緊密配合、相互協作，促進政府采購活動順利、有效開展。

（五）建立和嚴格執行內部風險控制制度，包括管理機構內部職責制度等

完善政府采購決策、實施階段的監管措施，在政府采購決策（立項）階段，要求嚴格按法定程序進行審核、審批，保證政府采購預算的規范性。要把政府采購預算和計劃向社會公布，接受社會公眾監督。在實施階段，要建立健全監標委員會制度，合理劃分合同簽訂權與合同質量驗收權。

（六）建立政府補償機制，設立政府采購風險準備金

政府補償機制是解決申訴爭端的基礎。成功的補償機制有：道歉、重新審查采購決定、取消采購決定、終止合同、重新招標、補償損失、修正有關采購規劃或程序、暫停采購活動等。如果沒有合理的保護和賠償，政府采購市場就談不上公平、公正。風險的止損與彌補需要通過設立政府采購、賠償基金，解決其穩定的資金來源。

（七）加強對政府采購行為的控制

由于政府采購在我國尚處于初創階段，在推行過程中，仍存在一些變異行為，主要表現在片面追求政府采購的節約資金效果，地方保護主義，以及價格、信息、招標、資格等方面的壟斷。因此，要通過建立健全政府采購制度，加強政府采購審計和監督，來規范政府采購行為，降低采購風險。

（八）切實搞好政府的采購招標工作

根據國外情況，有公開招標、有限招標和單一招標。結合我國國情，應該有針對性地做好招標工作。在這方面，要注意把競爭機制引入招標中；要實行多方招標，至少有三個以上的競爭者才能從中進行選拔；要增加招標的透明度，不論是國內招標者，還是國外招標者，凡是有關參加招標的資格條件、時間限制等問題均應公開。當然，對一些批量采購、限額以下的政府采購行為，亦可以采取詢價采購的方式。

（九）縣級政府采購工作剛剛起步，應從以下幾個方面入手

1.合理確定采購范圍。目前縣級政府采購剛剛起步，基礎管理薄弱。因此，采購范圍不宜過寬過廣，要本著“突出大宗采購，關注焦點、熱點采購，兼顧一般采購”的原則，做到有主次、有重輕、有收有放。按市場經濟法則和WTO規則，科學、合理的確定采購范圍。

2.公開透明采購過程。縣級政府采購活動必須在公開、公正、透明的情況下進行。對采用招標方式的采購項目，聘請社會知名人士、有關職能部門和采購單位參加旁聽；對一般性的集體采購要將采購商品的數量、型號、單價、額度向社會進行公示，杜絕“暗箱操作”。

3.加強政府采購監督。（1）建立完善政府采購內部監督機制。在政府采購管理機構內部要建立分工明確、相互制衡、相互監督的運行機制。從政府采購預算計劃的下達到采購預算的執行、招投標管理、采購合同的簽訂以及資金的撥付等各個環節，都必須建立一套嚴格規范的運行程序，加強機構內部的自我監督和約束。（2）建立完善政府采購社會監督機制。在政府采購活動中，接受社會各階層的有效監督。（3）建立完善政府采購法制監督機制。

篇（6）

二、利用新聞媒介進行宣傳。校團委將以校園廣播、網絡、報刊、櫥窗等為載體，開辟專欄，宣傳社會主義榮辱觀的重大意義和深刻內涵，宣傳大學生思想道德建設工作的成功經驗和社會主義榮辱觀教育的經驗和體會，營造良好的輿論氛圍。

三、舉辦團干培訓班。校團委將于4月中旬舉辦校、院、班三級學生干部培訓班，重點學習和討論社會主義榮辱觀、共青團湖南省委第十二屆五次全會精神等，幫助大學生理解掌握社會主義榮辱觀的時代背景、重要意義和豐富內涵，以增強學生干部增強牢固樹立社會主義榮辱觀的自覺性，提高政策水平、理論深度和業務能力。

篇（7）

正文：

社會主義？它不僅與空想社會主義有別，與資本主義有別，而且與馬克思原來設想的發達社會主義也有很大區別。了解這些區別，才能更明確現實社會主義存在的發展的根據。

一 唯物辯證法是研究中國特色的社會主義的最根本的方法論

1 唯物辯證法是最完整最深刻即無片面性弊病的方法論

唯物辯證法是建立在唯物主義基礎上的科學形態的辯證法。它是由三大規律和諸多范疇按其內在聯系而組成的科學體系，是事物發展變化的源泉和動力。質量互變規律揭示了一切事物運動、變化、發展的兩種態度，即量變和質變以及它們之間的內在聯系和規律性。否定之否定規律揭示了事物由矛盾引起的發展，即由肯定——否定——否定之否定的螺旋式的前進運動。由于唯物辯證法是從自然界和社會本身抽象出來的科學理論，由于唯物辯證法揭示了事物發展過程的內在本質及其規律，所以它必然成為我們研究有中國特色的社會的方法論。

2 研究有中國特色的社會主義需要唯物辯證法做指導

建設有中國特色的社會主義是一項巨大的社會系統工程。在它的發展過程中，各種現象紛繁復雜，各種矛盾盤根錯節，各個方面相互聯系，從而構成了一個異常豐富的矛盾統一體。要對它進行研究，必然要回答以下一系列問題：它是以什么性質和特點存在的？它運動和發展的動力、源泉和特殊根據是什么？它的內在機制是如何運行的？它有哪些發展規律？等等。這就需要唯物辯證法作指導。唯物辯證法“主張從事物的內部、從一事物對它事物的關系去研究事物的發展，即把事物的發展看作是事物內部的必然的自己運動，而每一事物的運動都和它的周圍其他事物互相聯系著和相互影響著。事物發展的根本原因，不在事物的外部而在事物的內部，在于事物內部的矛盾性”。唯物辯證法的這些特征為我們不斷探索有中國特色社會主義的內部矛盾和發展規律指明了方向，提供了科學的方法論原則。

3 只有借助辯證法才能使我們的研究成果成為科學

應當肯定，關于建設有中國特色的社會主義的理論，是為億萬人民改革和建設的實踐所證實的科學理論，是指引我們繼續前進的偉大旗幟。但是，這一理論并沒有終結人們的認識，而是進一步開辟了對有中國特色的社會主義道路的認識。應當看到，建設有中國特色的社會主義是一個很長的歷史發展過程，而我們對這個發展過程的許多規律還知之不多、知之不深。“我們的許多方針、政策和理論還有待于完善，要隨著實踐的發展，不斷經受檢驗，得到補充、修正和提高?！敝挥薪柚谖ㄎ镛q證法，才能在實踐的基礎上做到這一點。

二 研究中國特色的社會主義應遵循的方法論原則

1 全面性原則

有中國特色的社會主義是一個由相應的經濟、政治、文化諸多系統互相作用而構成的整體大系統。因而在研究過程中，不要忘記這一系統與其他系統地聯系；也就是說，應從我國社會各方面的復雜聯系中把握各種現象和問題。同時，應盡可能地研究中國特色的社會主義的一切方面：既要研究其經濟系統，又要研究其政治、文化系統；既要研究社會主義的一般特征，又要研究中國社會的具體特點；既要研究歷史發展，又要研究現實狀況以及發展趨勢；既要研究經濟基礎，又要研究上層建筑；既要研究本國的建設實踐，又要研究國外社會主義的發展；既要研究成功的經驗，又要研究失誤的教訓；等等。

2 發展性原則

建設有中國特色的社會主義是一個相當長的發展過程，而目前我們正處于這一過程的初級階段。我們應當用發展的觀點去考慮各種現象和問題。因此，要分析它的各種發展形式，即：要研究其經濟體制、政治體制以及社會體制的發展形式；研究我國幾十年來的經濟與社會的變遷；研究改革開放三十年我國社會各方面的發展。同時，尤其要注意研究我國社會內部矛盾的發展，即：要研究我國社會生產力與生產關系矛盾的發展；研究我國社會階級矛盾或階層矛盾的發展；研究我國社會利益群體矛盾的發展；等等。只有依據事物發展的辯證特征，端正我們的認識并去指導研究過程，才能得出合乎客觀實際的科研成果。

3 實踐性原則

建設有中國特色的社會主義，在本質上就是實踐的。在其發展中所提出的一系列課題都帶有實踐的。我們對它的認識也是在實踐的基礎上產生和發展的。建設有中國特色的社會主義的實踐作為我們研究的基礎。因此，我們應當遵循實踐性原則。大力開展社會調查，社會調查是一種十分重要的實踐活動。調查提供了研究問題的可能。只有進行廣泛深入的調查，才能提供認識所必需的信息和資料。社會調查的實質就是我們逐漸掌握社會生活第一手資料的過程，就是我們認識社會現象和探討社會規律的過程。同時，我們還應當自覺地將研究成果接受實踐的檢驗，并在實踐中逐步補充、修正、完善和提高。

4 具體化原則

具體問題具體分析是的靈魂，也是我們研究時應遵循的原則。比如，要具體研究治理整頓和深化改革的方針、政策和措施；研究經濟與社會持續、穩定、協調發展的內在機制和具體問題：工資問題、勞動問題、就業問題、治安問題、人口問題，等等；再如，要具體研究我國經濟與社會發展戰略，研究不同類型地區的發展規劃與步驟；等等。其次，研究方法要具體。我們應當從特定的角度研究某個具體問題。只有遵循具體性原則，才能避免大而無當，才能深刻地把握事物的本質和規律。

三 中國特色社會主義形態的方法論意義

社會主義在中國的發展，無論是一種社會制度，還是一種社會實踐，其歷史的合理性和現實的優越性，都源于社會主義的內在本質。人們單憑感覺往往是難以全面認識和把握的，而需要通過社會的現實表現和發展狀態才能有深切的體會。所以，社會主義本質只有愈充分地反映和體現在社會現實生活的方方面面。并展示位世界的發展狀態，人們才愈容易感受到社會主義的合理性和優越性，才能愈能認同現實的社會主義制度。對此，恩格斯作過這樣的總結：“唯物主義歷史觀及其在現代無產階級與資產階級之間的階級斗爭上的特別應用，只有借助辯證法才有可能”科學社會主義創始人把唯物辯證法運用于社會歷史領域，在充分占有資料的基礎上，分析了社會的基本矛盾，剖析了社會的基本結構，揭示了社會歷史發展的規律，為無產階級及其人類解放事業提供了強大的思想武器。因此，沿著科學社會主義創始人開創的道路繼續前進，是我們今天進行理論研究的必由之路。（作者單位：西北民族大學學院）

參考文獻：

［1］ 列寧全集［M］.第38卷，第159頁

［2］ 馬克思恩格斯全集［M］.第25卷，第181頁

［3］ 李杰.歷史進程與歷史理性——唯物史觀史學方法論［M］.人民出版社.2010

［4］ 張艷玲.論「以人為本從馬克思的唯物史觀到科學發展觀［M］.中國社會科學出版社.2010

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近年來，我國廣電系統在體制上正經歷著一場巨大變革，特別是在入世后，改革的步伐日益加快，隨著有線、無線臺的合并，地市臺的職能轉變完成后，改革的步伐日益加快。而集團化正是廣電產業發展的必由之路。同時，我國的廣播電視又是特殊的產業，必須正確處理好其特殊性和一般產業屬性的關系，既不能因為它的特殊性而不強調它的產業發展，也不能因為它的產業發展而忽視它的特殊性。

在中國現行體制下，廣播電視是黨的重要喉舌和重要的宣傳思想文化陣地，正確處理好廣播電視事業與黨委、政府的關系，是廣播電視事業改革成敗的關鍵，是廣播電視事業健康發展的重要保證。廣播電視事業由黨委宣傳部領導，政府有關部門實行行業管理。黨委宣傳部的領導體現在管集團的輿論導向、管干部、管政策。政府主管部門主要是對集團實行社會化的行業性的依法管理。

政府要為廣播電視的發展提供法律方面的服務，以促進廣播電視行政部門的職能轉變，提高管理水平和工作效率。另外，法律服務還包括將廣播電視的發展與我國廣電體制改革、戰略改組以及廣播電視立法結合起來。

只要有階級，無論是什么國家，廣播電視都帶有政治屬性，講求社會效益，強調宣傳管理。就連自我標榜最自由化的美國也不例外。例如：2003年3月份的伊拉克戰爭，美國軍方加緊了對新聞媒體的控制，大量提供對己有利的宣傳材料，限制對己不利的新聞報道。3月31日，兩名美國記者被控違反報道規定而遭到封殺。我國廣電業既有一般行業屬性，又有意識形態特殊性；既是大眾傳媒，又是黨的宣傳思想陣地，事關國家安全和政治穩定，負有重要社會責任。我們不僅在任何情況下都必須堅持以宣傳工作為中心，以正確的輿論導向為前提，以做好黨和政府的喉舌為己任，同時也必須充分認識和重視其產業屬性，在社會主義市場經濟條件下，沒有市場就沒有聽眾觀眾，以正確的輿論引導人的任務就不可能很好地完成。廣播影視事業在發展速度，擴張規模上，要做到與社會主義市場經濟變革同步，與世界傳媒業相匹敵，必須突破原有的思想認識、思維方法、工作模式、運行機制，確立跨越式發展的新思路，特別是要把宣傳功能和產業功能進一步開發起來。

加強宣傳管理與產業經營并無矛盾，只有加強宣傳管理，產業經營才更規范；只有加快產業經營才能發展壯大宣傳規模，加強宣傳力度。

當社會信息化環境趨于成熟和企業內部組織規模膨脹的時候，最核心的問題是要解決在信息產業化進程中，媒介的資本運營問題。“在中國的社會結構中，行政力量始終是一頭獨大的，因此，取得外在行政力量對廣電改革的支持是非常重要的。這不僅表現在取得外部行政力量的理解之后改革本身的阻力得以化解，更重要的是可以通過行政力量的強大力量整合資源，推進改革的進程?！毙姓线€包括完善激勵機制，整合人才資源；推動理論創新，整合智力資源；推動技術挖潛，整合設備資源；增強傳播實效，整合宣傳資源；實施項目制，整合節目資源；強化資本運營，整合社會資源。必須指出，行政整合雖然是中國電視業改革進程中一個階段內的必然結果，但不是最終方向。

產業經營的目的是在市場中追求利潤最大化?！笆袌鲇梢磺芯哂刑囟ǖ挠托枨蟛⑶以敢夂湍軌蛞越粨Q來滿足此欲望和需求的潛在顧客組成?！痹谄髽I的經營過程中，有時候會出現短期利潤與長期戰略發生沖突的現象。每當遇到這種沖突時，有眼光的企業家通常以選擇后者為上策。比如一批虛假醫療廣告的投放可能會在短期中獲取豐厚的利潤，但當這些虛假廣告被廣大患者識穿時，就會嚴重影響到媒體的社會形象。美國有線電視新聞網CNN，特別重視追求長遠利益，它把企業的長遠利益與日常報道結合起來，無處不體現出著眼大處的遠瞻風范。由于我國的政策規定不準國外的資本、民間的資本甚至行業。廣電作為一種特殊的行業，可以稱為壟斷行業廣播電視是獨家經營的，廣告是壟斷的，播出是壟斷的。視頻業務是有線電視網的強項，還有政府政策上的壟斷保護，盈利能力有充分的保證，掌握著壟斷性的行業資源。電視網絡成了廣電安身立命的根本。通過有線電視網絡播節目、播廣告，通過有線電視網絡開展數字電視、視頻點播、互動電視、立體電視等，這些都屬于“壟斷性”項目。隨著國外傳媒的“入侵”，隨著做強做大的要求，還必須積極應對競爭。壟斷是相對的，競爭是絕對的。比如，行業內臺與臺之間，頻道與頻道之間搶收視率就是競爭；行業外增值業務中的寬帶上網、IP電話、數據傳輸等的開展就是競爭。

注重品牌是廣播電視走向成功的做法。一個最好的例子就是默多克在80年代買下20世紀Fox，并將其他資源納入Fox的品牌之下，如今Fox已經成為著名的新聞臺標識。品牌必須與相關資源有效配置，才能產生最佳效益。又比如CNN，為了吸引一流人才，發揮他們的名人效應，CNN可謂不惜血本。

另一方面廣播電視事業屬于高科技、高投入、高消耗部門，節目制作的成本可高可低，可大可小，伸縮性很大?？梢姵杀竞怂惴浅Ｖ匾?。因此理順內部運行機制，在廣播電視內進行以實施成本核算、強化成本管理為突破口的改革尤為迫切。這一舉措，會極大地提高電視生產力，調動和激發員工的積極性和創造性。當然，這就需要對廣電的上十萬個原始數據資料的采集、分析，形成廣播電視成本管理數據庫?，F在不少電臺、電視臺開始以成本核算來采制節目，講求經濟效益。

伴隨著廣告業的飛速發展，廣告經營也逐漸占據了傳媒產業的主導地位，而廣告業的發展在很大程度上取決于當地經濟的發展、企業的興旺，因而經濟發達的省市的廣告收入遠遠高于經濟發展落后的省市，如果當地經濟發展有所波動，廣電產業的主業務必定殃及池魚。隨著境外傳媒的“落地”，電視廣告成本的加重，加上新興的第四媒體的強勁沖擊，導致電視媒體的廣告經營發展緩慢。經濟上過分依賴廣告收入，就會導致產業結構的單一化。要把廣播電視事業做強做大，眼光只放在廣告一個目標肯定是不夠的，必須加緊在增值業務上做文章，開發新興產業，重視高新產業。所謂增值業務，是指有線電視公司利用富裕的網絡帶寬資源，開展電視信號轉播以外的業務，目前以寬帶上網的技術條件最為成熟，成為有線電視公司增值業務的主要內容。

目前，我國已成立的廣電集團宜采用專業化的經營模式以提高其核心競爭力的戰略目標。核心競爭力是做強做大的一個核心因素，核心競爭力強調的一是組織，擁有與眾不同的特殊的資源整合；二是能幫助組織實現持續的競爭優勢；三是它具有價值性、延展性和別人很難復制的特點。

篇（9）

住房問題是關系千家萬戶的民生問題。黨的“十七大報告”指出,努力使全體人民“住有所居,推動建設和諧社會?！苯⒔∪嗲雷》勘Ｕ象w系,解決低收入家庭住房困難,是政府發揮公共服務職能、貫徹落實十七大精神的重要措施。江蘇省淮安市“共有產權經濟適用房”的設計思路與實踐,取得了較好的成效。

一、淮安市住房保障面臨的主要問題

(一)廉租住房實物配置量相對偏少

住房政策實行貨幣化補貼后,淮安市曾一度中斷了相關保障性住房的建設,造成向低收入群眾實物供應存量不足,一定程度上加劇了商品房價格的上漲。實踐證明。貨幣補貼的優惠政策難以抵消市場經濟下的住房價格上漲壓力。此外,淮安市加大了廉租住房的配套建設力度,逐步擴大廉租住房實物配租比例,但由于低收入群體基數較大,收購的廉租住房實物房源偏少,廉租房實物供需矛盾依然存在,仍有部分低保無房等困難家庭未能享受到實物配置待遇。同時,隨著城市拆遷力度的加大,淮安市拆遷戶中的一些低收入家庭存在買房難題,也急需提供低廉的租賃性房屋加以解決。

(二)保障性商品房購買力相對不足

根據我國一些地區的實踐,城鎮人口的30%需要通過經濟適用性房屋進行保障。淮安市2007年市區戶籍人口為87.25萬,經濟適用房保障人口約為26.2萬。按照每戶3人計算,約有8.7萬戶需要購買經濟適用房。按每戶60平方米計算,淮安市約需經濟適用房552萬平方米,目前開發還存在較大缺口。淮安市市區保障性商品房管理辦法規定,保障性商品房近期房價控制在每平方米2000元左右,套型建筑面積在50-85平方米,銷售對象為家庭人均收入低于800元且家庭住房建筑面積低于15平方米的家庭。符合條件的中低收入家庭以目前價格購買60平方米的保障性住房,至少需要12萬元,超出了他們的承受力?；窗彩泄浪惴蠗l件的保障性住房總需求量在4000戶左右,但今年實際有購買力的僅約600戶左右。部分獲得購買保障性商品房資格的住戶有的在繳納約占房價一半的首付款后已經傾其所有并有不同程度的舉債,正忙于奔走籌集剩余款項?？梢灶A計,這部分家庭購買保障性商品房后將面臨基本生活的困難,必須正視這個問題。

(三)部分新增就業群體居住壓力較大

隨著淮安市工業化城市化進程的加快,新增就業群體不斷擴大,包括城鎮人口中自然增長部分、畢業后留在城市的大中專畢業生、農村郊縣向市區遷移和定居的人口、外來務工人員等。他們收入不高,還沒有積累,在相當長一段時期沒有能力購買商品房。近年來,淮安市雖然集中建設了一批外來務工人員職工宿舍,公共租屋也開始啟動,但主要面向工業園區的勞動者,對于日漸龐大的城市新增低收入人口而言還遠遠不足,大多數外來人口需要直接面對水漲船高的房租。目前,淮安市在改善外來務工人員待遇方面側重于工業園區內大中型企業,對于相對分散的其他行業低收入流動人口的居住問題還缺乏周全的考慮。

二、完善淮安市住房保障機制的對策建議

經濟社會的發展必須讓每個成員都感受到改革開放帶來的巨大變化,分享到改革開放取得的豐碩成果,才能最終得到人們的支持和擁護,推動和諧社會的構建。淮安在保障性住房建設方面進行了積極有益的嘗試和探索。作為一個新事物,仍有待精心設計完善。

(一)完善管理機構,組建專門的住房保障行政部門

住房保障是一個復雜的系統工程,涉及多方面的問題和多個職能部門。從國內外成熟的經驗做法來看,均是普遍設置住房管理部門對住房保障進行專門管理,如美國的住房與城市發展部、新加坡的政府房屋發展局、香港的公屋局、成都的住房委員會等。隨著住房保障力度的加大,淮安市應組建市級住房保障管理機構,賦予其保障性住房規劃政策擬定。調配住房保障資源,保障性住房建設管理,審核保障性住房申請家庭資格等職能?；窗彩惺欠窨梢钥紤]將住房保障工作重心下移,在各區成立住房保障辦公室,落實工作人員編制、業務經費和辦公場所,主要負責申請受理、調查走訪、社區公示、年審回訪等住房保障的基礎性和日常管理工作,并建立市、區、街道、社區四級分工聯動機制。

(二)完善計劃管理,及時調整住房保障的指標

淮安市應繼續完善中長期住房保障規劃,進一步明確住房保障總體要求、目標任務和工作措施。要在做好居民收入層次比例及住房總體狀況調查的基礎上,根據地方經濟發展水平和財政實力以及房地產市場狀況,對低收入家庭標準進行科學分析界定,研究淮安市住房保障的水平和范圍以及各類保障性住房的比例關系,并建立動態調整機制。既要讓真正的低收入困難群眾安居樂業并逐步擴大覆蓋面,也要防止產生“養懶人”的不良傾向,努力在群眾期望值和政府承受能力之間尋找保障程度的最佳平衡點。應該說,淮安市已經做出了一定的努力,但是仍要加強,真正實現住有所居。比如,2009年淮安市共有產權房申購條件:家庭人均月收入800元以下(2010年將放寬到1000-1200元),人均住房建筑面積在16平方米以下,具有本地城鎮常住戶口2年以上的家庭均可申請購買共有產權經濟適用住房,無房家庭優先購買。廉租住房申購條件:符合條件的城市低收入住房困難家庭應保盡保。保障方式實行貨幣補貼和實物配租相結合,以發放租賃住房補貼為主。購買時根據家庭人口狀況確定允許購買的房屋戶型大小。

(三)加強供應管理,擴大保障供給

淮安市應繼續推動住房供應,優化住房供應結構,重點發展滿足居民自住需求的中低價位、中小套型普通商品住房,實現住房供求基本平衡。要通過引導開發商合理定價,降低居民購房成本,滿足群眾不斷改善住房條件的剛性需求。穩定市場房價,防止出現大的波動。同時,要加強市場監管,抓好誠信體系建設,進一步規范房地產市場秩序,繼續嚴格落實商品房銷售網上備案和可售房源公開制度,逐步實現全市備案系統的聯網運行。

(四)創新需求管理,滿足保障對象的有效需求

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一、本問題研究的重要意義

1.理論上，通過對“社會主義核心價值觀融入地方高校思想政治理論課教學”這一命題的基本問題進行哲學研究和分析，有助于正確處理基本問題與其他問題之間的辯證關系；有助于構建并進一步完善社會主義核心價值觀融入思想政治理論課教學的基本理論構架體系。

2.實踐上，研究社會主義核心價值觀融入思想政治理論課教學的基本問題及其路徑選擇問題，有助于推進社會主義核心價值觀在大學生當中的培育和踐行，有助于思想政治理論課教學目的的實現和教學實效性的提高，有助于大學生健康成長。

3.學科建設方面，把社會主義核心價值觀融入思想政治理論課教學是思想政治理論課發展的內在要求，高校思想政治理論課作為宣傳和學習社會主義核心價值體系、進行主流意識形態教育的重要陣地，屬于理論二級學科范疇，研究社會主義核心價值觀融入地方高校思想政治理論課教學的基本問題及其路徑，有助于豐富理論二級學科建設的內容，從而也為思想政治理論課教學實踐提供強大的理論支持。

二、國內外關于本問題研究的現狀

本課題研究既需要梳理關于社會主義核心價值觀融入思想政治理論課教學方面的研究成果，又要梳理國內外關于意識形態建設和意識形態教育等方面的研究成果，這兩個方面的研究成果均能為本課題研究提供有價值的參考。

1.關于意識形態教育及社會主義核心價值體系教育的研究

國外學者不僅始終關注意識形態問題，而且也十分關注意識形態的教育問題，主要集中于德育課程理論和德育課程實踐的研究上。對如何把核心價值體系融入國民教育作了一些研究，并有一批有影響力的成果，如杜威的《教育的道德原理》、查贊?巴里的《當代道德教育理論》等，基本觀點認為，把核心價值體系融入國民教育是道德教育理論的核心，在教學方法上，反對灌輸，強調受教育者的主動性和自覺性。

黨的十六屆六中全會明確提出建設社會主義核心價值體系，繼而黨的十又將社會主義核心價值觀概括為二十四個字，學術界對社會主義核心價值體系和核心價值觀的研究也隨之繁榮起來。國內關于社會主義核心價值體系及其教育的研究成果十分豐碩。如韓震的《社會主義核心價值體系研究》、周中之和石中臣的《社會主義核心價值體系教育探索》等等。論文方面數以萬計，如陳力祥的《社會主義核心價值體系研究的國外學術維度》、周中之的《社會主義核心價值體系教育研究》、韓振峰的《高校開展社會主義核心價值體系教育的基本途徑》，等等。研究的主要內容有：社會主義核心價值體系教育的實質和內容、必要性與可能性分析；社會主義核心價值體系融入國民教育的經驗總結；社會主義核心價值體系融入高校教育的路徑和方法等。

2、關于社會主義核心價值體系融入高校思想政治理論課教學的研究

在高校思想政治理論課教學改革理論中，對社會主義核心價值觀融入高校思想政治理論課教學的研究成果也十分豐富。如周琪的《社會主義核心價值觀融入高校思想政治理論課的三個轉向及實現》，劉崢《大學生認同與踐行社會主義核心價值觀研究》等，這些研究主要聚焦于社會主義核心價值體系融入高校思想政治理論課教學的意義、方法、對策以及路徑方面的研究。

（1）關于社會主義核心價值觀與思想政治理論課之關系研究

做這方面基本問題研究的成果還比較少，其中釗旭在《高校思想政治理論課與社會主義核心價值體系關系研究》一文中做了初步的探討，他認為高校思想政治理論課和社會主義核心價值體系之間具有相當緊密的聯系，思想政治理論課和社會主義核心價值體系的基本內容是辯證統一的。[1]

（2）關于社會主義核心價值觀融入高校思想政治理論課的難點及存在的問題研究

薛明珠、陳樹文在《社會主義核心價值觀融入高校思想政治理論課的思考》一文中，對社會主義核心價值觀融入高校思想政治理論課的主要難點進行了深入地思考：社會主義核心價值觀的抽象性和概括性增加了融入的難度；要根據社會主義核心價值觀的內涵與層次對思想政治理論課課程體系進行重新定位和梳理；教學方法陳舊、形式單一；教學效果評價困難。并提出了具體惡實施途徑：以實踐活動為載體，推進社會主義核心價值觀的具體化；拓展第二課堂進行核心價值觀教育；實行多元化評價方法。[2]

陳延斌、周 斌則在《社會主義核心價值體系融入大學生思想政治教育的調查與思考》這篇文章中，分析了當前高校社會主義核心價值體系教育中存在的問題：信仰存在一定程度、范圍的弱化；實用主義增強與理想信念弱化交織；對建設社會主義核心價值體系重要性的認識顯現出兩重性的傾向；高校思想政治理論課教師的政治、理論素養有待提高；高校思想政治理論課教學存在亟待改進的問題與環節，對這些問題的思考對于實現有效融入具有極大的意義。

（3）關于社會主義核心價值觀融入高校思想政治理論課教學的實施路徑研究

胡綠葉、何菊在《社會主義核心價值觀融入高校思想政治理論課教學路徑探索》一文中提出三條路徑選擇：以提升教師素質櫧鸕悖展開理論研究；以社會主義核心價值現為主線，精選教學內；以大學生認知律為導向，創新教學方法。以校內外教學資液為載體，拓展教學途徑。邵 銀 、余 華在《思想政治理論課教學中開展社會主義核心價值觀教育的側重點》分別從四門思政課特點出發，提出了開展核心價值觀教育的側重點問題：“基礎”課重在幫助大學生厘清社會主義核心價值觀的邏輯結構，領悟社會主義核心價值觀的傳統文化資源；“原理”課教學重在幫助大學生理解是社會主義核心價值觀的理論基礎和方法指南；“綱要”課教學側重于講清楚社會主義核心價值觀寬廣的歷史視野和深厚的歷史積淀 ；“概論”課教學重在講清楚社會主義核心價值觀的社會主義屬性，提高大學生對價值觀的鑒別和選擇能力。陳宗章在《社 會 主 義 核 心 價 值 觀融入思想政治理論課實踐教學的思考》一文中設計了社會主義核心價值觀融入思想政治理論課實踐教學的實現路徑：規范化路徑，即合理規范設計思想政治理論課實踐教學的計劃大綱，作為培育和踐行社會主義核心價值觀的根本依據，使之成為總體教學計劃的重要組成部分，有組織、有秩序地開展思想政治理論課實踐教學，提升社會主義核心價值觀教育的實際效果，對思想政治理論課實踐教學效果要有制度化的考核評估機制；生活化路徑，即思想政治理論課實踐教學要體現生活內容，在生活敘事中展開實踐活動，培育和踐行社會主義核心價值觀要成為大學生生活的新常態；社會化路徑，即搭建社會化的教學實踐平臺，展開廣泛的社會實踐調查研究，加強大學生面向社會的志愿者活動等。王占仁在《社會主義核心價值體系融入大學生思想政治教育的途徑研究》一文中，提出以下幾條途徑：融入思想政治教育的目標及內容體系，從根本上確保社會主義核心價值體系為大學生所感知；融入思想政治教育的方式方法，從手段上確保社會主義核心價值體系為大學生所認同；融入思想政治教育的支撐體系，從環境上確保社會主義核心價值體系為大學生所接受。

三、已有研究存在的不足

以上國內外關于意識形態基本范疇、意識形態和社會主義核心價值觀教育以及社會主義核心價值觀融入高校思想政治理論課教育教學等方面的研究成果，為開展本課題研究提供了一定的理論基礎和支持。但是已有的研究尚存在不足：

1、鮮有對地方高校思想政治理論課教學的特點及局限進行研究。

2、主要集中于“融入的路徑和策略等方法論上”的研究，體現出一種急于求成的傾向，而對一些基本的理論維度和文化維度問題缺乏細致的思考和探索。

3、對社會主義核心價值觀融入思想政治理論課教學的有效性條件研究不足，對融入過程中存在的困難缺乏足夠的重視。

4、技術性路徑研究呈現出簡單重復的研究狀態，缺乏可操作性的創新。

5、缺乏對社會主義核心價值觀融入思想政治理論課教學實踐中存在誤區的思考。

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    社會救助作為一項維護社會底線公平的制度安排，對社會貧困群體的基本生活進行兜底性的保障，從最低層次上解決著社會民生問題，并具體體現著政府的公共責任和社會的道德良心。我國長期以來建立的二元經濟結構，城鄉之間處于一種隔絕狀態，致使我國貧困人口高度集中于農村，表現出不同于發達國家的貧困特征。近年來，政府對農村社會發展重視程度不斷提高，相繼出臺了農村五保戶制度改革和新的農村醫療救助制度，普及了農村特困戶救助制度，并且在部分地區建立了農村居民最低生活保障制度。與政府部門提供的其他公共服務一樣，農村社會救助工作是否有效和完善，需要借以評估指標進行評價。目前我國關于農村社會救助績效評估指標體系的專門研究甚少，大多在社會保障總體評估指標研究中一帶而過。這與社會救助的重要性及發展程度不相適應。同時，農村社會救助績效評估指標研究的缺失，將會影響到對社會救助工作運行狀況、運行效果準確而客觀的評價與反映，進而不利于社會保障制度的健全與完善。當前迫切需要在農村社會救助工作得到大力發展的基礎上，建立一套社會救助績效評估體系，對該項工作的運行情況進行科學分析，為政府部門的政策制定與規劃提供合理依據。

    一、農村社會救助績效評估指標的功能

    社會救助評價指標體系是用來反映一定時空內社會救助發展的對象、規模、速度、效益等方面變化情況的一系列統計指標的結合的整體。其功能可概括為以下幾點

    1.描述和反映功能

    農村社會救助績效評估指標可描述一定時期內特定農村區域內接受社會救助的人數及擺脫貧困的人數，反映救助工作在覆蓋面、受益人規模、對象變動、救助資源供給、救助效果、社會效益等方面的變動情況。

    2.評價功能

    一方面借助不同時期、不同地區指標的對比分析，了解社會救助工作的發展水平和速度，評價其是否真正起到了降低貧困率、維持社會穩定并促進社會融合的作用。另一方面，可通過比較實際指標值與標準值或既定目標值之間的差異，了解社會救助工作目標實現程度，評價該項工作發展規劃的實施狀況與執行效果。

    3.指導功能

    通過社會救助績效評估指標所反映出的工作不足，促使政府及時調整社會救助政策，并使政策制定更具針對性和有效性，更好地為政府部門社會救助的決策與實踐服務，從而最終實現社會資源的最優配置。

    二.農村社會救助績效評估指標的構建原則

    社會救助工作實施的效果，切實影響到農村貧困群體的生存與生活利益。因此，不僅要依據社會救助績效評估體系對救助效果做出評價，更需以此評估結果改進并完善農村社會救助制度，力求達到應保盡保，實現社會公正與社會融合的目標。為確保社會救助評估指標體系各項功能得到最大程度的發揮，在指標設計過程中需要遵循以下原則:

    1.科學性原則

    科學性原則是各項指標體系設計需遵循的首要原則。其目的是使指標體系對社會救助工作的評價反映更符合實際狀況，更具客觀性，對社會救助制度的改進更具指導意義。社會救助評價指標體系在設計過程中，一定要從社會救助工作本身的性質與特點出發，同時充分考慮各農村地區經濟發展水平。指標內容、指標參考值、計算方法、比較分析等各個環節都要更具科學性、合理性。

    2.可比性原則與差異性原則相結合

    可比性原則是指評估指標的制定應該有利于同一時期不同國別、地區之間的橫向比較以及同一地區不同時間段的縱向比較，便于通過比較相互借鑒經驗。同時，由于社會救助是社會保障體系下對人們生活進行兜底性保障的制度安排，其資金主要來源于政府財政，這一性質決定了相對于其他社會保障子系統來說，社會救助更明顯地與國家財政、地區財政，進而與國家經濟、地區經濟發展狀況相關。因而進行比較的同時應考慮到地區差異性，例如后文中將要提到的脫貧率指標，要求經濟嚴重落后的農村地區脫貧率達到發達地區水平，是不切合實際的。農村社會救助績效評估指標體系在總體設計、統計內容、統計口徑、計算方法等方面需要遵循可比性原則;指標參照值或標準值的確定上，就應充分考慮到地區差異性，避免目標確定過高或過低影響到決策的實施狀況。

    3.可操作性原則

    社會救助績效評估體系的設計并非純理論研究，更注重的應是其實踐指導性。這要求各項指標應該具有實際可測量性，保證數據的可獲得性、準確性、實際性。若統計資料與數據難以搜集，指標體系的設計也就失去了實際意義，各項功能也即化為空談。

    4.全面性原則

    指標的設計需涉及社會救助工作的各個環節，綜合考慮各個方面。而且指標設計過程中，也要綜合考慮影響社會救助績效的各個因素。既要包含客觀性量化評價指標，也要包括以公眾滿意度為主的主觀性評價指標，從而多層面、全方位地對社會救助績效予以客觀評價。

    三、農村社會救助績效評估指標的構成

    本文以農村社會救助實施前對象的目標定位、社會救助金的發放過程以及對救助實施后效益分析為縱線，分三個環節建構評估指標體系并進行分析。

    1.農村社會救助對象的目標定位—衡量一定比例的最貧困人口所獲得的社會救助資源比例

    在我國農村地區，貧困人口呈不平等分布，主要集中于中西部落后地區，即使在同一地區，貧困人口仍呈現階層性、區域性、貧困程度不一的特征。在農村社會救助對象的目標定位中，需要評估社會救助資源是否分配給了最需要救助的群體。由于社會救助資源具有稀缺性，同時，社會救助政策主要針對那些處于社會邊緣、依靠自身能力難以維持生計的人，因而社會救助資源不能被用以補貼那些能夠滿足自己需要的人。阿特金森指出:把現有的轉移支付總量重新分配可以提高其消除貧困的效率。也即收人富足的群體被排除在援助范圍之外，那么經濟狀況最差的社會群體可獲得的援助水平將會更高。對象確定合理與否關系到社會福利資源能否得到合理的分配，需要救助的社會群體能否得到應有的、足以改變其生存狀況的福利資源。

    評價社會救助績效，首先要評估社會救助對象的確定標準是否合理，社會救助資源是否在最需要救助的人群之間分配，這一指標可以通過測算一定比例的最貧困人口所獲得的社會救助資源比例進行衡量。具體操作如下:在某一農村地區選取一定比例的最貧困人口，假設為a%，同時計算這部分人口所接受的社會救助金占總社會救助金的比例，假設為b%。通過對兩個比例進行比較，衡量社會救助資源是否分配給了最需要的社會成員。若b% > a%，則說明社會救助資源更多地分配給了貧困人群;若b% < a%，則說明社會救助資源并沒有得到最合理的分配，而是過多的分配給了相對富裕的社會成員。

    在社會救助資源總量一定的情況下，通過對二者的比較，可以反映社會救助資源分配的合理程度，評估社會救助對象確定標準是否具有合理性。若對象確定標準過于寬泛，必將有更多的社會成員被列人農村社會救助之列，在社會救助資源總量一定并稀缺的情況下，最需要救助的社會成員獲取的資源將會減少，即救助水平偏低，出現上述b% < a%的現象。相反，若對象確定標準過于苛刻，雖在一定程度上可以保證社會救助資源得到有力的利用，即b% > a%，但同時將會面臨將部分生活困難的社會成員排除在外的困境，造成社會救助覆蓋面偏低。因而對象確定標準是否合理，會影響到社會救助資源分配的合理性。需要說明的是，盡管b% > a%時可以保證社會救助資源更多地分配給了貧困人群，但兩者之間的差距不宜過大，否則將會造成社會救助水平過高，進而使得救助對象過于依賴政府救助，出現“養懶漢”現象，同時也會影響到社會公平目標的實現。

    2.農村社會救助實施過程評估—領取率指標

    領取率也即社會救助率，等于社會救助項目的實際領取人數與符合資格條件的人數的比例，也就是享受社會救助的人數與應享受社會救助人數的比例。領取率指標是對政府貧困救助覆蓋面的反映，理論上的社會救助率應為100%，所有符合社會救助申請條件的社會成員都應得到相應的援助。

    貧困群體，尤其是農村貧困群體，信息獲取方式單一，獲取渠道堵塞，造成信息資源的嚴重匾乏與不對稱。加上農村地區貧困人口陳舊的救助觀念，致使部分農村貧困群體無力享有社會救助，影響到社會救助工作的落實與制度有效性。在社會救助制度執行過程中，這部分生活的確有困難并符合申請條件的社會群體存在于社會救助體系之外。具體分析存在這些“合格的未申請人”的原因包括:第一，對自身權利認識不夠。盡管在生活困難時可以接受社會救助已經作為公民的一項權利被確定下來，但由于長期受傳統思想的束縛，仍有部分社會成員甚至政府工作人員將社會救助工作視為一項施恩行為。在部分農村困難群眾看來，既然是一種恩澤，便授予則接受之，不存在行使自身權利的主動性，也就不存在主動申請或索取的行為了。第二，信息不對稱問題。生活困難的社會群體在面臨物質匾乏的同時，也存在信息資源的缺乏。農村居民對社會救助的申請時間不了解，造成錯過申請時間;部分農村貧困者受到文化水平的限制，致使對申請條件、程序不了解，難以自行完成社會救助申請或者不知如何申請。第三，恥辱感。由于社會救助資源的稀缺性以及社會救助對象的特殊性，社會救助制度不可能根據普惠制原則對全部社會成員進行援助，只能通過選擇的方式定位救助對象。家計調查式的對象選擇方式以及接受救助事實本身會涉及申請者的隱私與尊嚴，恥辱感的產生使得部分困難群體放棄申請并接受社會救助的權利。

    領取率指標可反映出社會救助制度的覆蓋面。領取率越高，說明這一制度覆蓋了相當廣泛的社會困難群眾，有更多的社會困難成員可以通過社會救助制度使生存狀況得以改善，有利于應保盡保目標的實現。若領取率偏低，則需要從影響領取率的因素出發，進行原因分析。例如，加大農村地區社會救助制度的宣傳力度，增強農民權利意識，使農民認識到自身有向政府申請救助的權利，增加困難群眾申請救助的積極性與主動性;增強社會救助制度信息的公開性、透明性以及影響力，保持政府與社會成員之間信息的暢通，使申請的各項程序為更多的公民所知曉;充分尊重申請救助的社會成員，加強人文關懷和心理疏導，引導社會困難群體正確對待自己，正確認識困難與挫折。

    3.農村地區社會救助效果評估—貧困率與脫貧率、恩格爾系數、公眾滿意度

    (1)貧困率與脫貧率

    社會救助不以保障被救助者的生存為最終目標，而是把保障其生存看作一個基礎，在此基礎上通過各種配套救助和社會工作，促進被救助者通過自助擺脫貧困狀態，融人主流社會。在廣大農村貧困地區，農民收人來源單一，并多局限于土地收人。一旦失去勞動能力，便意味著陷人貧困狀態。農村地區的脫貧工作相對于城市地區更具艱巨性、復雜性。因此，農村社會救助工作致力于維持貧困者生存的同時，更應關注貧困者自身生存能力的提高，以拓展收人來源。

    貧困率是全體居民中處于貧困線以下的人口比例。通過比較某時間段前后的貧困率，可說明在此時間段內社會救助制度是否可以有效地起到幫助困難群體擺脫生存危機的作用。貧困率反映一個地區的整體貧困狀況，貧困率降低幅度越大，說明社會救助的扶貧效果越明顯。脫貧率是一定時期內的脫貧人口占該時期貧困總人口的比例，相對于貧困率來說，脫貧率在反映社會救助的實施效果上更具直觀性。

    貧困率與脫貧率在反映社會救助效果的同時，也可對農村社會救助的救助策略是否得當做出解釋。農村地區致貧原因往往具有多樣性，如自身勞動能力的喪失，教育、醫療、法律訴訟等資源的匾乏，自然環境的惡劣，市場環境的變遷等。由于年齡、勞動能力及家庭成員的多寡的差異，農村貧困群體的類型也呈現多樣性。救助過程中，能否根據致貧原因與貧困群體的差異性提供滿足不同群體特殊需要的救助，在很大程度上將會影響到農村地區的脫貧程度與速度，進而影響到農村社會救助的效果。

    (2)恩格爾系數

    德國統計學家恩格爾闡明:隨著家庭和個人收人增加，收人中用于食品方面的支出比例將逐漸減小，這一定律被稱為恩格爾定律，反映這一定律的系數被稱為恩格爾系數。其公式表示為:恩格爾系數(%)=食品支出總額家庭或個人消費支出總額x 100%。恩格爾定律主要表述的是食品支出占總消費支出的比例隨收人變化而變化的一定趨勢。在收人水平較低時，食品支出在消費支出中必然占有重要地位，隨收人增加，在食品需求基本滿足的情況下，消費重心便開始轉向衣、住、行等其他方面。

    如果說貧困率與脫貧率的變化反映的是農村貧困群體走出貧困線、擺脫貧困的情況，那么貧困人群的恩格爾系數則可反映其擺脫貧困后生活改善與提高的程度。社會的持續發展，經濟基礎的日益雄厚，人民的生活標準與水平不斷提升，農村貧困群體作為社會成員的一部分，理應也要共同分享經濟發展成果，其生活水平也應隨著人民生活水平的整體提高而提高。對此，鄭功成教授曾指出:我國社會救助工作有待于實現從單項性救助向綜合型救助、從生存型救助向促進發展型救助、從維持溫飽型救助到追求一定的生活質量型救助發展。恩格爾系數是反映以上三點轉變進展程度的指標，恩格爾系數越低，說明貧困者在擺脫生存危機的基礎上，生活質量與生活水平也得以提升，進而社會整合度與社會融合程度也得到提高。

    3.公眾滿意度