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可持續發展是科學發展觀的重要組成部分。在經濟社會發展進程中，我國政府在治理污染、環境保護方面己經做了大量工作，但我國環境狀況繼續惡化的趨勢卻并未能從根本上得以扭轉。因此，探尋我國經濟發展進程中環境惡化的深層次原因，提出相應的環境改進策略，是促進經濟、社會、環境資源協調可持續發展的必然選擇與內在要求。

1制度約束是環境資源問題產生的根源

環境治理與經濟發展總是在特定的制度框架下進行。由于環境資源的公共屬性和“外部效應”，市場機制無法在環境資源保護方面實現資源的最優配置，即所謂“市場失靈”，從而為政府干預即通過制度創設和供給降低交易費用提供了理論依據。對于市場機制不能有效提供良好環境這一公共物品，政府應承擔義不容辭的責任；對于由負外部效應引起的環境污染、資源耗損等，由政府運用法律、經濟手段加以矯正，以控制經濟運行軌跡趨于正常狀態，同時也為市場機制功能的有效發揮提供良好的平臺。因此，要實現環境資源與經濟發展共生必須具備明晰的環境資源產權制度、健全的市場交易制度、公開透明的信息披露制度、有效地基本控制制度。然而，我國在上述制度方面均存在一定的缺陷或不足。

1.1環境資源產權制度虛設

我國憲法規定，資源屬于國家所有，但在經濟管理體制中卻沒有明確指出誰代表國家統一行使所有權，這樣的產權設置致使所有權的責權利無人監督落實，所有權事實上已被使用權所替代，由此不可避免地造成自然資源的過度開發和嚴重浪費，環境污染也因此得不到有效控制；同時由于環境資源產權不明確，還使環境資源難以進行有效的管理，因為當各方面利益發生沖突時，所有權往往從屬于經濟管理和行政職能，產權所有者利益不能實現，難以調動積極性，造成資源的浪費與破壞。所以，要建立與市場經濟相適應的環境資源管理體制，使資源的開發與利用滿足經濟可持續發展的需要，必須建立與市場經濟和環境資源可持續利用相適應的產權制度。

1.2環境資源市場交易制度不健全

在環境資源保護中，市場機制的作用通過正確反映環境資源稀缺程度的價格機制和優勝劣汰的競爭機制，消除環境資源利用方式的不合理和企業內部效率低下引起的社會成本問題。市場機制上述作用的有效性以市場完善、產權明晰為前提，以交易收益大于交易成本為原則。但事實上，我國不僅環境資源產權不明晰，而且市場交易制度不完善。首先，許多環境資源（如大氣資源）不存在市場，這些資源的價格為零，無償使用這些資源己成為一種社會習慣。資源無價，使得資源耗竭速度和稀缺程度也就不能用價格信號準確地反映出來，政府難以用經濟手段加強對資源的管理和保護，助長了資源開發的無責任化傾向，資源日益稀缺也就成為必然結果。其次，有些資源（如水資源）雖然存在市場，但價格偏低，只反映了勞動成本，資源成本在開發總成本中往往被忽略，國家作為資源所有者的正常積累被削弱，使資源與開發者利益不是一種相容的關系，從而強化了經濟主體的個人利益，助長了短期行為。最后，有些資源（如能源）市場存在壟斷。由于規模經濟、法律政治因素導致的進入障礙、高信息成本等原因，使一些資源產業的市場形成壟斷，壟斷定價不是按邊際成本制定價格，因此帕累托最優條件遭到破壞，不可能實現資源有效配置。

1.3環境信息披露制度透明度低

由于環境資源領域也存在著不確定性，各種經濟行為主體所掌握的信息是不完全的，就可能出現一些經濟主體擁有其他經濟主體所不擁有的信息的情況，即信息不對稱。這樣，在現實中污染者就可以利用人們環保知識的匱乏排放污染物或轉嫁污染，并且出于各種原因特別是效益方面的考慮封鎖污染信息。另外，地方政府出于對當地政治、經濟影響的考慮采取弱化的態度，導致對環境信息掌握和披露的局限性以及對污染現象發現的事后性和解決的滯后性。

1.4基本控制制度的監控不力

在許可證制度、污染集中控制制度、污染源限期治理制度、企業環保考核制度、環境影響評價制度、環境監測和環境統計等方面存在諸多問題。

（1）排污收費制度雖然在控制污染和籌集環保資金方面取得了一定成績，但從排污收費政策的效應來看，存在著以下突出問題：首先，收費制度不能保證收入來源的穩定性、可靠性。環保收入的主要來源——排污費屬于預算外資金，沒有納入預算內統一管理。在我國預算外資金管理體制不健全的情況下，時常發生擠占、挪用、拖欠、積壓排污費的現象。其次，由于收費面不全，收費標準偏低，致使企業寧愿交排污費也不愿治理污染。最后，污染治理資金使用效益低下。現行政策規定排污費只能用于工業污染的末端治理，不能用于清潔生產和集中控制設施，治標不治本，從而影響排污費資金的投資效果。

（2）缺乏企業環保考核制度。長期以來，GDP是衡量我國經濟發展水平和居民生活質量的重要指標之一。GDP數值越大，綜合國力越強，人民生活水平就越高。因此，對高質量生活水平的追求就表現為對GDP增長速度的片面追求。但這一原理是建立在環境資源無限的前提條件之下，而未考慮把環境污染帶來的負影響作為成本之一計算到GDP中去，這種收入與成本的不對稱核算方式必將導致資源枯竭、環境污染、生態破壞。在現實中，人們逐漸發現生活質量并不是與GDP增長同步提高的，其原因在于惡劣環境、生態失衡減少了社會福利。

（3）環境主體在環護方面的有限理性。從本質上看，環境問題產生的根源在于人類的經濟活動。長期以來，人們一直受自然資源取之不盡、用之不竭、可以無償使用等傳統觀念左右，采取各種手段無節制地開發自然，造成對環境的污染和破壞，出現了許多不可逆轉的環境變異。又因為環境是公共物品，經濟主體只愿享受環保所帶來的社會福利，卻不愿為治理污染付出任何代價，甚至形成了“治理環境污染是政府的行為”的觀點和習慣。在這些思想的影響之下，包括法人和自然人在內的環境主體不管在決策還是行為方面，都將環境保護排除在經濟、社會發展之外，長此以往，經濟發展與環境發展的不和諧便形成了。所以，環境問題是經濟發展直接或間接的后果，環境問題的治理和控制在很大程度上取決于人們的省悟和良知。因此，進一步加強環境文化教育，增強人們的環保意識，己成為當務之急。

2制度創新是實現環境資源與經濟共生的必然選擇

要真正實現環境與經濟的協調可持續發展，促使外部成本內在化，就必須以改變現有制度的缺陷或不足為切入點。目前，我國各項改革己經進入突破性進展的階段，應當抓住這一有利時機，努力進行有利于環境保護的制度創新。

2.1產權制度創新

按照責權利相統一原則，改造傳統產權制度，進行產權制度的創新。

（1）環境資源產權制度創新。其實質是明確產權主體并使其利益得到實現，即保證國家的資源所有權在經濟上得以實現。要加強環境資源有效性評估，完善環境資源產權的交易轉讓市場，建立健全環境資源市場化機制。具體來說，包括資源核算制度、資源產權管理制度、資源有償使用和有償轉讓制度、資源補償制度等一系列制度創新。

（2）企業產權制度創新。其實質是強化財產內在約束，按照權利和責任義務對等原則來構造產權主體。企業是經濟運行的基本單位，只有使企業真正成為獨立的產權主體、投資主體和法人實體，企業才可能真正獨立承擔投資風險，承擔環境損失費用，實現外部成本內部化。這樣，企業才能在市場競爭壓力和利潤最大化目標動力下重視環境問題，把環境損失納入成本核算，促進技術創新大幅度提高環境資源要素效率，實現經濟增長方式的根本改變。

2.2建全市場交易制度

（1）逐步完善和培育環境資源市場，為環境資源的合理開發和配置創造條件。市場通過引進規范、有序的競爭機制和健全、高效的價格機制保證了資源配置的高效率性，從而有助于環境資源資產化，以及共享資源的產權轉化。

（2）建立有效的價格機制，控制環境污染。取消不合理的財政補貼，建立以市場為基礎的資源價格機制，使環境資源價格反映真實的全部社會成本。環境成本內化能夠有效地調整能源產業結構，刺激企業改進技術，達標排放污染物，有助于消除不利于環境保護的因素。目前急需對環境資源的自然價格進行合理的評估，為實現環境資源的有償使用和資產化管理提供基礎條件，實現環境資源的有效配置。

2.3完善環境信息公告制度

為了彌補環境信息不對稱引起的市場失靈，政府特別是地方政府應建立起環境信息公告制度、環境聽證會制度并及時向公眾提供各種環境信息，讓公眾在知情的情況下，積極參與環境保護活動，監督企業排污情況，促進企業改革生產工藝，積極防治污染，實現環境保護與經濟建設協調發展。

2.4基本制度創新

在繼續貫徹執行“三同時”制度、污染集中控制制度、污染源限期治理制度、環境監測制度的基礎上，當前急需進行以下幾方面制度創新：

（1）建立規范、高效的排污收費制度。在沒有征收環境保護稅之前，改革現行的排污收費制度，提高收費標準，收費標準要等于或略高于污染治理費用，變超標收費制度為達標收費制；超標排污加倍收費并予以處罰。同時，各級財政應加強對排污收費制度的管理，改變環保收費機構坐收坐支的財政狀況，實行收支兩條線，列入各級財政預算綜合管理，并保證財政資金的有效使用，避免所收取的環保資金無效使用或挪作他用。與此相應，按照“誰受益、誰付費”的原則，在可實施情況下，各環境主體應有償使用或購買環境公共物品或服務設施。

（2）構建完整的環境稅制體系，矯正負外部效應。首先，將排污費改為環境保護稅，以可持續發展為目標設計稅收制度。其次，完善資源稅。擴大資源稅的征收范圍，將森林、草原、淡水、海洋等資源納入征收范圍，把各類資源性收費并入資源稅。鑒于土地也是一種資源，應將與土地相關的一些稅種如土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅并入資源稅中。不管是城市還是農村，只要是采伐、墾荒、興建工程、生活設施建設用地等，都應根據土地的地理位置、開發用途、使用期限等征收資源稅。再次，運用稅收支出，誘導社會資金投入環保，促進環境產業的發展。最后，應將“可持續發展”貫徹于中國21世紀稅制改革。其他對資源、環境有直接或間接影響的稅種，均應通過稅收減免的方式有效保護綠色產業的建立與發展，鼓勵企業引進環保技術進行清潔生產、消費者進行綠色消費。

（3）實施許可證制度，對環境資源實行資產化管理。環境資源的開發和利用帶來了巨額的收益、財富，因此不管是國有還是非國有的環境資源均屬于資產，均應作為資產來管理。在實行資源所有權與經營權分離的基礎上，應對環境資源實行有償開發利用、有償使用制度。目前我國采用的主要方法是實行許可證制度，它包括開采或使用許可證和排污許可證。對于前者，必須根據環境資源的再生性和不可再生性確定其開采或使用的最高限額和利用方式，而且從環境資源的經濟特性看，這些限額必須是可以轉讓的，以實現資源優化配置。對于后者，環境監測部門制定排污總量上限，按此上限發放排污許可證，許可證可以在市場上交易。排污許可證側重于總量控制，美國等國的實踐證明排污權交易制度是一種有效的經濟手段。它以最小的社會成本，實現了環境的目標管理。同時，環境資源管理部門應該有效地代表國家行使管理國有資源資產的權利，有權對環境資源的經營者征收環境保護稅和資源稅，以體現資源的價值和實現資源所有者的經濟效益。

2.5重視環境文化創新

環境問題實質上是由人類的思維、決策和行為造成的，所以，要想從根本上解決環境問題，獲得人與自然的和諧發展，必須強化人們的環保意識、加大輿論宣傳，進行環境文化制度的創新。只有全面認識人與自然的關系，我們對自然環境的認識和把握上升到一個新的境界，才能夠客觀地評價人類活動對自然環境可能造成的各種影響，并能自覺承擔自己對環境應盡的責任和義務，從而有利于把保護環境由強制行為變為自覺行動，這是環境質量得以長久維持的內在因素。

參考文獻

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4蔡守秋.論當代環境資源法中的經濟手段[J].法學評論，2001（6）

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生產者責任延伸概念的界定

（一）傳統的企業社會責任

傳統的企業社會責任理論認為，企業的社會責任是指企業不僅要滿足股東利益的生存目的，還要滿足股東以外的其他所有社會利益，其中包括雇員利益、消費者利益、債權人利益、中小競爭者利益、當地社區的利益、環境利益及整個社會的公共利益。聯合國《全球契約》中要求跨國公司重視人權、勞工標準、環境保護和反腐敗。傳統的生產者責任考慮的只是生產者在生產過程中的對自己和社會的責任，沒有涉及到產品消費后企業的責任，不僅如此，傳統的生產者責任沒有得到法律的嚴格立法的確立，多是從企業道德的標準去要求。這樣帶來的問題就是企業為了發展的需要而規避自己本來應該承擔的義務還得不到應有的制裁。

（二）生產者責任延伸制度的演化

生產者責任延伸的明確概念是在1988年瑞典經濟學家托馬斯給瑞典環境署提交的一份報告中首次提出的。托馬斯教授認為“生產者責任延伸是一種環境戰略，它的目標是要降低產品的環境標準，它是通過使產品生產者或者制造者對產品整個生命周期，特別是對產品的回收、循環和最終處置負責來實現”。1995年托馬斯對他的理論作了修改，指出對生產者責任延伸是“生產者責任延伸是一項制度原則，主要通過將生產者的責任延伸到產品的生命周期的各個環節，特別是產品消費后階段的回收、再循環和最終處理處置，以促進產品整個生命周期過程的環境保護”。之后，各國和國際組織開始對這一制度引起重視，并且都試圖對生產者責任延伸制度做更合理的界定。其中比較著名的是美國在1996年對生產者責任延伸制度的界定和1998年經濟合作發展組織的界定。本文認為美國的定義模式更加符合正義的理念，是比較合理的定義模式。

各國關于生產者責任延伸制度的法律規定

（一）歐盟各國

生產者責任延伸制度理論起源于歐洲，在歐洲的發展也相對完善，現在歐洲幾乎所有的國家都在循環經濟法律中規定了生產者責任延伸。其中最突出的是1991年德國頒布的《商品法》中要求“制造廠對產品整個生命周期負責”，由出售商品的商家負責回收，由制造廠商負責再利用，也就是“誰賣出誰負責，誰制造誰負責”。

（二）美國

美國在聯邦層面對實行和鼓勵生產者責任延伸制度的相關的政策法規主要有：環保局的廢棄物處理計劃及綠燈計劃（GREELIGHTSPROGEAM）、能源之星計劃（EnergyStarProgram）等；2003年9月,加利福尼亞通過管制電子產品生產者及其處置的法規,將對新產品征收6美元-10美元的處置費用。

（三）日本

日本是最早接受生產者責任延伸制度思想的國家，在日本關于生產者責任延伸制度的環境立法也是比較系統和成熟的，《循環型社會形成推進基本法》中明確規定了生產者的產品責任和產品使用后廢棄物處理責任。《家電回收法》規定了各類家電的回收利用率，生產企業在規定時間內若達不到上述標準將受到處罰。

我國生產者責任延伸的必要性和可能性

生產者責任延伸制度是保護環境和消除污染的有效途徑，我國環境保護雖然取得了積極進展，但環境形勢依然嚴峻，生產者責任延伸制度通過明確責任，最低限度排放廢棄物、最有效的管理和利用產生的廢棄物，從而達到有效保護環境的目的；是發展循環經濟的制度保障，循環經濟作為解決環境和資源問題的有效的途徑已經成為人們的共識，生產者責任延伸制度是發展循環經濟的動力源泉，生產者責任延伸制度通過將產品消費后處置的責任強行的加給企業來促使企業運行成本結構改變，從而從源頭上減少廢物的產生，還可以使產品和廢物更容易被回收和處置，以利于廢物的“再循環”、“再利用”，這也正符合了循環經濟發展3R原則（減量化、再循環、再利用）。另一方面，從國家對循環經濟發展的政策上看，在我國循環經濟已經從一種理念發展成為了國家戰略，在國家政策的引導下，各地方政府也積極出臺本轄區內的循環經濟發展的政策。有了政府對循環經濟的足夠的重視，相信生產者責任延伸制度也會成為關注的焦點；另一方面從我國現有的立法中已經涉及的規定看，2003年1月1日起實施的《中華人民共和過清潔生產促進法》第20條、2005年4月施行的《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》第18條、2008年8月29日頒布的《循環經濟促進法》第15條中都有關于生產者責任延伸的規定。以上的法律規定可以說是我國對生產者責任延伸的初步的實踐，也為這項最終法律化奠定了基礎。

完善生產者責任延伸制度的對策

生產者責任延伸制度的完善是一個系統的過程，在構建的過程中需要有法律的、經濟的、行政的多種手段綜合進行，而不單單是靠一個方面的措施。本文重在從法律的視角來看生產者責任延伸制度的完善，所以對生產者責任延伸制度的完善在法律方面提出一些建議。

從立法方面看，生產者責任延伸制度的立法不完善是現實存在的問題，僅有的一些相關的法律規定還是一些原則性的規定，沒有具體的可行性，所以在以后的生產者責任延伸制度的發展中，必須對生產者責任延伸制度做一個系統的、層次鮮明的制度設計。從國際實踐過程中可以看出生產者責任延伸制度的實施關鍵領域是包裝物、汽車、輪胎、電器、電池和建筑材料，對這些領域要制定專門回收利用法律，做到重點行業重點規制。從公眾參與體系的完善看，公眾是社會產品的的主要消費主體，公眾參與有利于生產者責任延伸制度的實現。公眾可以從多個方面多個層次參與到該制度的設立和實施中去。在立法上可以獻計獻策，參與到制度的制定中去，社會成員也應該提高自己的可持續發展和環境保護意識，國家應該鼓勵社會公眾和社會團體對報廢產品和包裝回收與處置的科學研究，給社會公眾制造良好的參與該制度的的平臺。從健全公益訴訟制度方面看，按照我國現有的法律規定在環境責任方面公眾是不可以對生產者進行直接的，所以生產者責任延伸制度的完善必須要有公益訴訟的完善，擴大訴訟主體的范圍，只有這樣才能對生產者有更大力度的監督和約束。從對民間回收體系進行規置方面看，民間回收體系的存在是我國在推行生產者責任延伸制度過程中不得不考慮的一個領域，對被列入強制回收目錄的產品，回收者只能接受生產企業的委托才能進行回收，這樣才能保證廢棄產品的循環利用。同時，要加強對回收企業的監管力度。

生產者延伸制度是循環經濟眾多制度中的一個組成部分，發展循環經濟就必須建立起完善的生產者責任延伸制度。多年來各國在探索生產者責任延伸制度的過程中積累起了許多的經驗，我們所要做的就是積極的借鑒各國成熟的經驗，并結合我國自己的國情來建立起有中國特色適合我國的生產者責任延伸制度體系，通過法律的手段來保證這一制度的完善。

參考文獻：

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關鍵字：養老保險制度現狀完善

一、養老保險制度的發展歷程

養老保險是一種社會保險，是根據國家法律規定，對達到退休年齡的老年人，由國家和社會提供物質幫助以保障其晚年生活所需的社會保險制度。養老保險基金是在社會經濟生活中，國家為實施養老保險計劃按照一定的法律程序而預先建立起來的、用于保障受保人養老基本生活需要的專用基金。我國的養老保險制度是50年代初期建立的，以后在1958年和1978年兩次做了修改，1991年各地區為適應經濟體制改革的需要，又進行了以退休費用社會統籌為主要內容的改革，制定了《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》（國發［1991］33號）。1995年3月和1997年7月又分別制定了《國務院關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》和《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》等文件，中國社會養老保險制度的改革已經過了幾十年的歷程，經過多次的摸索、實踐，在資金的管理上逐步形成了“社會統籌與個人帳戶相結合”的籌資模式；為提高統籌管理效率，均衡離退休費用負擔，增強社會保障功能，完善社會保障體系，實行了養老保隊省級統籌。養老保險制度的改革，對于建立社會主義市場經濟體制，促進改革、發展和社會穩定都具有十分重要的意義。

為使養老保險更合理地收繳及使用，養老保險實行了省級統籌，實行省級統籌的目標是：建立適應社會主義市場經濟體制的要求，適用城鎮各類企業職工和個體勞動者，資金來源多渠道，保障方式多層次，社會統籌與個人帳戶相結合，管理服務社會化，在全省范圍內調劑和管理基金，以確保離退休金按時足額發放的養老保險體系。我省實行的養老保險制度，是根據這個目標，依據國務院的養老保險制度的規定，逐步做到統一繳費比例，統一管理和調劑使用基金，統一養老金的發放辦法和標準，通過規范和調整，逐步統一企業繳費基數和比率。

二、我國養老保險制度的現狀

1、養老保險制度實施的過程

我國現行的養老保險制度是1993年經過重大改革，實行社會統籌與個人帳戶相結全的原則。1997年，國務院決定在全國范圍內統一企業職工基本養老保險制度，統一制度主要表現在三個方面：一是統一和規范企業和個人的繳費比例。企業繳費比例一般不超過工資總額的20%，個人繳費比例要逐步達到本人工資的8%。二是統一了個人帳戶的比例。個人帳戶一律按個人工資的11%記錄。三是統一了基本養老金計算辦法。規定基本養老保險金主要由兩部分組成：一部分是基礎養老金，按當地平均工資的20%計算，凡按規定繳費且繳費年限滿15年的，都可以享受這項待遇；另一部分是個人帳戶養老金，按退休時帳戶積累額除以120計算。

我省現行養老保險制度是根據國務院的養老保險辦法的要求，于2005年7月1日開始實施《鄭州市人民政府關于我市實行企業職工基本養老保險市級統籌的通知》，實施此制度是進一步完善我省社會保障體系建設的客觀需要，其基本原則是：逐步建立起適應經濟發展水平和各方面承受能力，資金來源多渠道，保障方式多層次的養老保險體系；建立統一的基本養老保險制度、統一基本養老保險費率、統一籌集和管理使用基本養老保險基金、統一社會保險經辦機構和人員管理、統一基本養老保險待遇社會化發放的統籌管理體制；并建立了獎懲機制，為進一步強化社會保險目標管理作了必要的補充。

2、社會統籌與個人帳戶相結合的出現及意義

社會統籌是指依靠國家立法和行政保證，對社會養老保險基金進行統一籌集、統一管理、統一支付的社會基本養老保險形式。社會養老保險基金屬于社會公共基金，歸投保人共同所有；養老金的支付一般采取規定受益的方式，具有很強的社會財富再分配的性質。社會統籌表現為養老保險基金的現收現付，主要是使養老基金成為活動基金，加強現金的流通，它正常運行的最重要前提條件是長期相對穩定的人口結構和表現為退休人口占生產性人口比重的經濟負擔比率；以現收現付為特征的養老保險基金的社會統籌，更多強調的是短期尤其是年度內的財政收支平衡；強化社會養老保險制度的收入再分配，較好地體現市場經濟所要求的社會公平。社會統籌還使社會養老保險基金與國家的整體年度財政預算相協調，有利于社會養老保險基金預算項目和國家的其它各項財政預算項目相聯系，保證社會養老保險基金的收支在年度內達到平衡，有利于國家整體經濟的運行。

個人帳戶是在國家立法和行政約束力的保證下，由政府推行的勞動者在職期間強制儲蓄以防備退休后的養老風險的制度，其核心是“自我保障”，它是個人帳戶基金屬于投保人個人所有，不作社會調劑使用。個人帳戶基金籌集采用的是完全積累的方式，規定繳費，自我受益。個人帳戶投保人的待遇水平是由個人預繳專款備付金的多少決定的，最終取決于勞動者投保期間的長短、繳費的多少和投資回報率的高低。勞動者和用人單位依法逐月交納保險費，歷經全部就職過程，積聚起社會養老保險基金，到勞動者退休時或者一次性連本帶息返還給交費人，或者按照一定比例逐月進行發放，以保障退休職工的基本養老需求。這是個人收入在其一生中的縱向平衡分配的過程，這種方式要求將一個人一生受保險期間所需的養老保險金通過科學的保險精算預測，按照一定比例平均分攤到勞動者一生的勞動期間內，使勞動者工作期間的部分收入能夠延遲至退休期間使用。因此，社會養老保險基金的個人帳戶形式是將勞動者就業期間的部分收入以延期支付的形式表現為其退休時領取的養老金。

社會統籌與個人帳戶相結合在現階段究其實質是現收現付的社會統籌模式與完全積累的規定繳費模式的綜合，它是通過國家立法，采取強制性手段，統一籌集社會養老保險基金，建立或選擇專門的機構對基金統一管理。社會養老保險基金的一部分供基金全體受保人共同調劑使用；余下的基金部分進入個人帳戶，歸受保人個人所有，并作為計發養老金待遇和繼承的基本依據。可見，現階段我國社會養老保險基金的“個人帳戶”是由原來制度中現收現付的一定比例和改革后采取的完全積累基金的一部分構成的。

三、實施中出現的問題

1、在實踐中，社會統籌常常只能顧及當前社會養老保險基金的收支狀況，而無法顧及到未來人口老齡化和可能出現的經濟危機對社會養老保險制度所帶來的風險，社會養老保險基金的長期平衡是社會統籌的難題。而大數額的人口進入養老金領取者的行列，這無疑會給社會養老保險基金的籌集帶來巨大的壓力。由于積累的個人帳戶由于要求收支平衡的期間過長，容易受到通貨膨脹的嚴重影響，一旦遇到大的經濟危機和金融危機，養老金個人帳戶的貶值風險無法抵御；而且，單純以個人交納的保險費數額來決定養老金給付數額的模式下，社會的低收入者或負擔重的勞動者往往難以通過自身預提積累的保險金滿足維持退休后最基本生活水平的需求。

2、機制轉軌過程中存在著巨大的資金缺口。社會養老保險基金從現收現付模式轉向“社會統籌與個人帳戶相結合”的部分積累模式，從財富流動的機制上來看，新制度下的勞動者除了要為自己繳費之外，還必須為退休的上一代再交一次費用。現收現付模式向積累模式的轉換過程中，存在著一代人必須養活兩代人的難題，即當代勞動者在為自己積累資金、充實自己的“個人帳戶”之外，還必須繳納足夠的基金養活上一代人。

3、在社會極度進步的時代，經濟高速發展也帶來了極不穩定的因素，企業破產導致下崗職工增多，社會養老保險基金的籌集更加困難。由于各種因素所致的經營不景氣、頻臨倒閉或破產的企業很多，同時，下崗職工的人數也因此而增多。雖然企業破產了，職工下崗了，但時間不會停止，由此產生的養老保險基金還得繼續交，但下崗的職工拿不出這部分資金，但退休的那部分職工的退休工資還得繼續發放，在這種情況下，社會養老保險基金只出不進，社會統籌的入不敷出就將不可避免。不僅如此，一方面企業經營困難，另一方面又需要被迫不斷地提高繳費率去應付日益增長的養老金支付壓力，不僅社會養老保險基金入不敷出，由此也導致收入分配的巨大差距，乃至進一步拉大地區之間社會經濟發展的水平。即使是在省市級“社會統籌”的范圍內，不同縣市的社會養老保險基金的盈虧也涉及到當地的人口結構、制度的覆蓋范圍、企業的繳費能力、社會養老金的替代水平和基金征繳到位率等諸多因素，差距過大也會造成社會養老保險基金統籌和調節的困難和壓力。

4、缺乏政府的財政投入。在1995年的《國務院關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》中規定“基本養老保險基金發生困難時，由同級財政予以支持”。但在實際工作中，有關支持的手段、力度、范圍和財政基金的來源卻沒有明確的規定，所以此種支持很難到位。

綜上所述，社會統籌與個人帳戶相結合模式在現收現付的基礎上，既面臨著人口老齡化、支出需要大幅度增加的現實，又存在著缺乏政府的財源支持、企業和個人繳費已不堪重負的問題，在這種情況下，養老保險前進的道路是十分曲折、困難的。

四、出現問題的原因

出現以上問題，一部分原因是養老金管理不善造成的。我國的養老金制度并沒有遵循切合實際的核算原則實施管理，或者說是很多因素導致無法切實遵照國家規定的制度實施，結果是繳費水平不足以支撐養老金的支付；以享受特殊待遇的職工為服務對象的特別養老金制度更是如此。國家公務員可以不向該養老金制度繳納任何的費用而在養老保險上都作為視同繳費，退休后都能享受到非常豐厚的養老金。另外，有些國家的養老金制度普遍存在逃避繳費的弊病，由于中國的計劃生育政策，老齡化趨勢不斷加強，計劃生育政策出現的弊端將在養老這一領域出現，有調查顯示，未來幾年，將出現兩個年輕人養活四個老人的狀況，這不僅意味著有更多的人有資格領取養老金，致使養老金的支付費用增加，而且還意味著為養老金領取者提供經費的在職職工人口比例在下降。目前的社會養老保險基金仍然是現收現付式的，許多地方發放養老金只能是拆東墻補西墻，拖欠職工養老金的現象也是屢見不鮮，交費人養老金難以兌現的風險在日益加大。更值得注意的是，有些企業，特別是非國有企業對參加社會統籌的熱情不高，近年來社會養老保險基金的籌資情況不容樂觀，拖欠或逃避繳費的企業有增加的趨勢。就個人帳戶上的資金積累而言，按照統一制度的要求，個人繳費要逐步增加到8％，條件允許和經濟發達地區被要求加快增加提取的速度。與此相應，企業按比例劃撥的部分也要同步增加。這樣做固然對個人繳費有某種激勵作用，但社會財富的流動方向卻是與社會養老保險的設計目標是相違的。因為，按照現有的制度安排，經濟效益越好的企業，職工的工資收入就越高；經濟效益越差的企業，職工的工資收入也就越低，個人帳戶提取的比例即使相同，個人帳戶上養老金的積累額也是有差別的。工資差距越大，最后獲得的養老金收入的差別也就越大。而且，社會統籌部分的養老金水平，最后也要按照個人帳戶的“記帳比例”進行計算。這就是說，社會統籌與個人帳戶相結合模式的受益唯一的標準是個人和企業繳費的多少。顯然，這個模式中財富是向收入高的人群流動的，這與發揮社會養老保險在代際內部水平分配的功能，將高收入階層的財富轉移給低收入階層的既定目標是完全相反的。

由于必須用社會統籌的基金去償還舊制度對上一代人的欠債，難以在代際內部進行收入的再分配，這就造成了當代人個人帳戶的“空帳”。由于必須用現在交費人的交費來支付現在已經退休的老職工的養老金，事實上部分積累資金又不得不去完成現收現付的目標，個人帳戶也就只能有名無實。而由于現階段的部分積累基金還不夠上一代人的現實養老金，無論是個人帳戶，還是部分積累，就都只是一個構架而已。

目前，當代勞動者一代除了要為自己積累一個“個人帳戶”之外，還必須拿出另外的繳費比例來養活退休的老年一代，一代人要承受兩代甚至兩代人以上的繳費份額，以償還幾十年現收現付留下的養老金欠債。在新舊模式轉軌、同時又面臨人口老齡化的情況下，工作中的一代所承受的繳費壓力和在收入再分配中的犧牲是不難想象的。

五、國外養老保險的相關制度

德國養老保險的管理方法：1、自治原則。各行業和州、地方保險機構都獨立存在，自主經營，在自治管理中維護自身的經濟利益。2、依法行事。保險機構必須依照國家法律進行活動并有義務接受國家的監督。聯邦政府設立保險監督局、檢查和監督保險機構的行為規范。如果后者違反國家法律規定，企業或投保人有權依法照法律程序提出訴訟。德國這種管理方法與我國現在實行的較為相似，實行自治原則將可以使養老保險金更合理地管理與使用，而依法行事可以充分發揮各監督機構的權利，以保障專款專用，使我國的養老保險制度日漸直向成熟。

而美國養老保險由社會保障、企業年金和個人儲蓄三塊組成，這不實用于我國的養老保險制度，就企業年金和個人儲蓄而言，這會加劇貧富兩極分化。

法國養老保險管理制度實行社會統籌，強制實施。養老金的支付屬待遇限定型，養老保險基金的征集屬現收現付制度。法國和我國不太一樣的地方有：1、養老保險的范圍和對象主要包括：1）工商企業的工薪人員；2）農業職工；3）社會保險系統的職工；4）不具有長期工作合同的臨時工。2、補充養老保險制度。法國的養老保險制度分為四個層次：1）基本養老保險制度；2）強制的普遍實施的補充養老保險制度；3）非強制的補充養老保險制度；4）個人參加商業壽險。法國養老保險制度建立歷史較長，已初步形成了一套比較完整的體系，其中這兩點很值得我們學習。我國的養老保險制度由于執行的力度不夠，很多企業或個人不愿意繳納養老保險，而隨著矛盾的出現：1、養老支出增長過快。平均壽命延長，隨著人們平均壽命的延長，老齡化帶來的經費支出增長，對養老保險基金帶來很大壓力。2、養老保險費限定繳納期限短。致使現在出現養老保險金出現國家大量補貼的狀況，這極大影響了國家的發展。

而加拿大實施的喪偶的存在生存方可得到對方所繳納所有養老保險的60%的制度，這種制度有力地保障了喪偶老人的利益，有利于社會的穩定，也很值得我們學習。

六、我國養老保險制度的完善

1997年7月國務院領導在全國統一企業職工基本養老保險制度工作會議上指出在深化（社會養老保險制度）改革過程中，暴露和反映出了一些問題。一是多種養老保險辦法并行，給管理工作帶來諸多困難；二是基本養老保險水平差距過大，存在攀比待遇水平的現象；三是基金統籌層次過低，調劑能力弱，少數經濟效益不好的地區和企業，離退休人員的基本生活難以保障；四是個人繳費到位的速度慢，個人帳戶的功能沒有得到充分體現；五是國家關于基金管理的規定沒有得到認真執行，擠占挪用養老保險基金的問題比較嚴重。”這些問題，使社會統籌與個人帳戶相結合模式的環境風險和目標風險都在加大。因此，采取什么樣的政策和措施，化解風險，保證社會統籌與個人帳戶相結合模式能夠順利地運行，是目前實際工作中最重要的問題。

1、加強養老保險制度涉及廣大人民群眾的切身利益，并且經營管理的期限長達數十年，因此應當針對已經出現的問題分別完善幾個層次的立法，如社會保險（障）法、養老保險管理辦法等，規范籌資方式，明確管理機構和經辦機構，規范資金的運用與投資，加大處理違規行為的力度，統一監管標準，保障資金的安全，促進養老保險制度體系的發展。

2、社會養老保險基金的籌資。一般來說，社會養老保險基金制度的最終實現目標有三個方面。首先是能夠建立充分的基金儲備，以保證國家社會養老保險計劃的順利運轉，實現保險功能，這是社會養老保險基金制度運行的根本目標。其次，社會養老保險基金籌集的各個環節，都要充分保證社會經濟運行的效率性，而不能對社會經濟發展造成障礙。第三，通過其特有的財富轉移機制，達成社會收入第二次分配的目標，努力做到社會公平。“社會統籌與個人帳戶相結合”模式，既能夠通過統籌機制照顧退休人員的現實利益，保證社會養老保險基金現收現付功能的實現，又設立個人帳戶著眼于工作著的現在一代人的長遠利益。在實踐中它既能夠發揮現收現付模式和完全積累模式的長處，又在一定程度上互補了二者的缺陷。社會統籌與個人帳戶相結合模式的關鍵是基金的來源。只有國家、企業和職工個人共同承擔基金籌集的責任，共同參與、共同努力、相互協調才可能保證財源的穩定性。傳統的體制下，國家已經無力繼續支撐不斷增長的社會養老保險費用，實際上現收現付模式已經破產。但是國家作為社會保障的主體，組織、協調并保證社會養老保險制度的順利運行是其根本的權利和義務。推行社會統籌與個人帳戶相結合模式是創新性的嘗試，在目前社會養老保險基金運行風險加大的情況下，國家需要加大參與和干預的力度。

3、國家對上一代人的債務，可以尋求一定的補償辦法：一是從現有的國有資產存量中取一部分補充其漏缺。我國在對國有經濟結構進行調整改組，自然要涉及對國有資產進行重新配置，可以結合這一過程，劃出部分國有資產補充到社會養老保險基金中去；二是國家財政應劃撥資金對社會養老保險基金進行援助。比如為按時按數額繳納社會養老保險的企業實行稅收優惠政策等。因為，養老費用應屬于勞動力再生產費用的范疇，這筆費用本來可以作為勞動者的勞動報酬發給職工個人支配，職工用這筆費用選擇如何進行養老。現在國家從社會安全的需要出發，建立了社會養老保險制度，由企業代替職工個人繳納了用于職工養老的費用的一部分，即社會養老保險基金。顯然，這部分費用本來就不構成企業的利潤部分，不存在納稅的問題。因此，所謂財政讓利只是一種推動經濟發展的激勵模式。

如果國家財政不投入，靠企業和勞動者個人是不可能承擔得了的。再者，政府財政承擔部分社會養老保險基金，減輕了企業的負擔，不僅有利于企業改革，更有利于企業參與國際分工，增強其在國際市場上的競爭力。解決社會養老保險基金危機的合理、公平的做法就是政府財政及時注入資金實施援助。

4、應建立最低養老金制度。社會統籌與個人帳戶相結合模式中，社會收入有從下向上、從貧向富流的傾向。對生活困難的企業下崗職工征收社會養老保險費不利于社會保險的基本原則，若對他們免征費用，首先是社會養老保險基金承受不了，再者不出力而吃飯的局面會難以控制，而且對繳費者也構成了不公平。因此，建立一個社會最低養老金，維持低收入者養老生活，使人人都有飯吃。

5、確保保險基金的增值。可以通過把死的那部分資金投入運營的方式來增加基金的收入，利用社會保險基金進行投資，購買國債或者存入國有商業銀行等。這樣一來，國家長期建設需要的資金可以依賴于此而解決一點，因此，承著金融風險的逐步解決，國內資本市場的進一步規范，應積極開拓基本養老保險基金的投資市場，將養老保險基金的投資方向著眼于建設周期較長、有穩定回報的長期投資領域。以真正發揮長期資金的優勢，創造最大的經濟效益；而經濟效益的提高不僅將直接對國民經濟產生良好的影響，同時又間接實現了基金收入的穩步增加。

6、逐步建立并完善農村養老保險。我國是農業大國，應加大力度進行農村社會養老保險立法，制定出適用于農村的養老保險制度，保證農村養老保險制度的實行，依法監督、管理農村社會養老保險的實施，并確保農村養老保險基金保值增值。

參考文獻：

①童星《摘自社會保障與管理》南京大學出版社2002年3月第一版第191頁

②中國法制出版社《勞動法一本通》第200頁

③河南省勞動爭議仲裁委員會辦公室《勞動爭議處理法規匯編》第254頁

篇（4）

1國際帶薪年休假制度

帶薪年休假,也稱帶薪休假,指工作一定年限的員工每年可以享受保留工作和工資的假期。帶薪休假制度,就是指規定什么樣的人在什么樣的情況下可以享受保留工資和工作的假期的法律、法規或制度。帶薪休假制度在國外已實行多年,在許多國際公約中也有規定,例如國際勞工大會通過的第52號公約——《1936年帶薪年假公約》規定,職工連續工作1年后休假至少應有6個工作日,未成年工和學徒為12個工作日,放棄或取消年休假的勞動合同一般應視為無效。1970年通過的132號公約修改了上述規定,該公約雖然允許各國主管當局規定獲得假期資格的服務期限,但又明確規定,服務期6個月者有權享受年休假;服務期1年者,年休假不應少于3個工作周。公約還規定,由于疾病、受傷、懷孕等無法控制的原因致使雇傭人員缺勤,應計為服務期的一部分;公共例假和傳統節日,不論是否與年休假同時發生,均不得計為年休假的一部分。

2我國帶薪年休假實施的好處



2.1是“以人為本”的具體實踐

很多人認為《職工帶薪年休假條例》的頒布實施,對整個社會來說,首先是“以人為本理念和科學發展觀”的一次生動而具體的實踐。因為帶薪年休假制度是保障勞動者享有休息權的重要途徑之一,實行帶薪年休假制度,不僅是對勞動者休息權的充分尊重,更是社會進步的重要標志。帶薪休假不僅是《勞動法》賦予職工的權利,它保護勞動者的身體健康,使職工得到更好的休息,精力充沛地投入工作,同時,能刺激消費、激活經濟,對社會、對企業、對個人都是很有好處的。

2.2能緩解社會運轉、生態方面的壓力

我國“五一”、“十一”和春節的七天長假制度,對推動旅游事業的發展,擴大內需、拉動消費起到了積極作用,應當充分予以肯定。但是,“黃金周”的副作用也顯而易見。首先,交通運力與游客數量失衡。其次,景點容量與游客數量失衡。比較有名的旅游景點在“黃金周”期間往往人滿為患,使旅游質量下降,游客投訴增加,而且容易造成環境的破壞。第三,旅館、飲食服務行業容量與游客數量失衡。要改變這種不均衡的狀態,比較適宜的解決之道是改變休假制度,削減假日人流峰值。因此勞動法中的帶薪年休假制度可以允許職工在工作達到一定年限后有帶薪年休假,一方面能避開出游高峰期,使勞動者能閑適從容地回家或出行、使旅游設施、運輸能力、旅館等服務能力大致趨于均衡;另一方面,大家輪流休假,不至于使工作陷于停頓,尤其是可以保障服務業和政府部門更好地提供服務。

3帶薪年休假制度存在的問題

3.1帶薪年休假制度的推行與執行情況能否真正落到實處

首先,就像之前勞動法所規定的帶薪休假,只是規定了一個大框架,但具體細則卻遲遲沒有,導致在很多中小企業和私營企業中,維護職工休息權的意識比較淡薄,甚至可以說根本沒有。而企業中的職工由于近年來就業壓力逐漸增大和更看重現金報酬,在競爭如此激烈的勞動力市場中,求職不易,保職也不易,能找到一份稱心如意的工作更不易。一旦帶薪休假,萬一因此丟了飯碗,沒了工作,就得不償失了。因此許多人寧愿選擇加班拿補貼,也不愿意為了休假而冒丟工作的危險。

第二,雖然政府已經出臺了《職工帶薪年休假條例》,但是,在這一制度當中,沒有包括像農民工之類的弱勢群體,因為他們進城務工大多實行“小時工”、“日工資”的勞務薪酬,還有很多在企事業單位中的臨時工,也沒有得到具體的規定,因為他們是一些流動性非常強的人員,需要經常更換工作、務工地點,對于工作時間的計算不好界定,要達一年幾乎是不可能的。

3.2如何對帶薪年休假制度的實施過程進行監管

長期以來,帶薪年休假制度之所以成為“寫在紙上的權利”,在很大程度上是因為觸及了企業主的利益——職工帶薪年休假必然增加企業的經營成本和支出。即使有法律規定的情況下,部分企業主們也會上有政策下有對策,這時候政府國家就應該采取相應的措施來保障這一制度的實行。

4對策

4.1加強宣傳

通過宣傳,一方面要讓員工了解帶薪年休假是個人的一

項基本權利,每個職工都應該按法律規定享受此政策,并且還要向員工詳細介紹具體的細則,使其對自己應該享有的帶薪休假的資格條件、時間長短、薪金標準等事項了然于心。

另一方面,也要讓企業管理者深刻地認識到帶薪休假對于員工身心放松有很大的好處,使員工能在休假之后以更飽滿的熱情投入到工作中,并且能加強他們的歸屬感,進而為企業創造出更多的價值。這個可以通過倡導企業建立“以人為本”的企業文化,使企業意識到建立“以人為本”的企業文化對企業長期健康發展具有必要性和緊迫性,并通過一些評選活動,引導企業樹立“以人為本”的企業文化。

4.2要加強對帶薪休假制度實施的監管和對違反規定行為的懲處

(1)監察企業是否按照國家法律法規落實帶薪休假的制度。

《中國青年報》一次公眾調查顯示,67.2%的人不無悲觀地認為,即使正式實施,在自己單位也不能得到很好的執行。在這種情況下,就必須以國家強制力來保證和推動政策的執行,各級政府應經常進行核查或抽查,特別要加大對企業違反帶薪年休假規定的處罰力度。對單位不安排職工休年休假又不依照規定給予年休假工資報酬的,有關部門要嚴格依照條例的規定責令用工單位限期改正,給予處罰,并向職工加付賠償金。中華全國總工會民主管理部部長郭軍就曾說過:“有些單位之所以不實行帶薪休假,不是因為他們不懂法,而是因為他們違法的機會成本太低。如果加大違法成本,把日工資標準定得高些,并提高不安排休假應當支付勞動者的補償金標準,企業不但會主動執行,還會督促勞動者休假。”

(2)加強工商、稅務等部門的聯動。

工商、稅務等部門可以聯動,把執行這項制度作為考核企業誠信的一個方面,將它和企業整體利益、長遠利益掛起鉤,讓企業變不想執行為主動執行、積極執行。

4.3對自覺遵守帶薪休假制度的企業予以政策優惠

除了嚴厲懲罰那些違反該制度的企業外,對于那些自覺遵守帶薪休假法律條例的企業,政府應該有一定的政策傾向,比如減少稅收、頒發榮譽證書等,這樣不僅鼓勵了這些企業繼續遵守法律,還能起到榜樣的作用,使其他企業看到守法的好處,調動他們的積極性,同時也能夠以這些企業作為標桿,自覺履行帶薪休假制度,以促使這一政策高效、普遍得到實施。

參考文獻

篇（5）

運用水權理論指導我國水資源的管理工作起步較晚。1988年《中華人民共和國水法》頒布執行，在《水法》中規定了取水許可制度，1993年國務院頒布了《取水許可制度實施辦法》，上述法律法規的頒布執行，標志著我國依法進行水資源權屬管理的正式開始。具體到黃河而言，1987年國務院批準了南水北調生效前《黃河可供水量分配方案》，考慮到黃河綜合治理和防洪的需要，河道內輸沙等生態需水210億m3，相應可供國民經濟用水量只有370億m3，并具體分配到了沿黃各省（區、直轄市）。1994年根據水利部的授權，黃河流域實施了取水許可制度，將黃河水資源的使用權更進一步分配到用水戶。《黃河可供水量分配方案》頒布執行和黃河流域取水許可制度的實施，在一定程度上起到控制用水規模、合理配置水資源和促進黃河水資源可持續利用的作用。但黃河流域水權管理中也存在不少問題，主要是：

（一）使用權的界定不明確，影響了水資源的權屬管理

《黃河可供水量分配方案》為多年平均來水情況下取水許可的審批和總量控制提供了基本依據。但該水量分配方案對于黃河在不同來水情況下以及對不同河段、干流與支流不同用水部門的水量分配辦法沒有界定，使得分水方案的可操作性不強。特別是黃河遇到枯水年份，國民經濟用水往往擠占了河道輸沙及生態用水，造成下游斷流，主槽淤積加重，影響防洪安全。

（二）監督管理措施不完善，總量控制難以有效落實

《黃河可供水量分配方案》是進行流域水權總量控制也是目前實施的取水許可總量控制的依據，即流域機構和省（區）各級水行政主管部門審批的許可總水量扣除回歸黃河干支流河道水量不得超過《黃河可供水量分配方案》分配給各省（區）的用水指標。但目前流域機構和省（區）在取水許可管理中的關系尚未理順，流域機構不能全面掌握流域取水許可審批情況，取水許可總量控制難以有效實施。

（三）沒有建立相應的補償機制，用水戶的合法權益難以保障

水資源具有流動性和不易計量等特點，使得水資源的外部效應明顯，水資源使用權所有者的合法權益很容易受到外部影響而遭到損害。如部分沿黃省（區）無償占用其他省（區）的分配水量和河道內輸沙等生態用水，使其他省（區）的經濟效益和黃河下游防洪安全受到影響。解決上述問題的關鍵是在建立水權制度時引入補償機制，對權益受到損害的地區或用水戶給予補償。

（四）水權轉讓沒有法律依據，水市場在水資源配置中的作用難以充分發揮

我國《水法》中沒有規定允許水權轉讓，《取水許可制度實施辦法》規定取水許可證不得轉讓，實際上限制了水權的轉讓和建立水市場的前提條件。

二、流域水權界定中應把握的幾個原則

水權也稱水資源的產權，包括所有權、使用權、經營權和處分權，其中水資源的所有權是基礎，其它權力依附與水資源的所有權。我國《水法》中明確規定了水資源屬于國家所有。水資源是人類生存和發展不可或缺的資源要素，是有限的可再生性資源，國家作為水資源所有權的主體，是水資源優化配置的基礎保證。水資源配置的目的是保證水資源使用的公平和效率，因此，對水資源宏觀配置原則，以及水權轉讓的原則、范圍、形式和程序的研究，都應該以水資源的使用權為主要對象。

（一）使用權的量化和總量控制

使用權是和一定的物質量即水量相聯系，由于水資源量的稀缺性和不確定性，決定了水權的有限性和不確定性，即水權受水資源條件的限制。因此，使用權對應的水量可表示為一定保證率程度下的水量，即流域分水方案分配的水量和取水許可審批的水量是指在正常來水年份下可使用的最大水量。進行水權審批和用水的總量控制，這是保證水資源的可持續利用和各用水戶合法權益的有效手段。總量控制的前提是要有可操作的可供水量分配方案，總量控制的關鍵是授予水權主管部門相應的權力，如當出現枯水年份或枯水季節，來水難以滿足用水需求時，流域機構可以按比例核減各省（區）年度分配水量，各級水權主管部門可根據流域年度分水預案有權核減年度或年內某一時段的許可水量，以及對水權擁有者施加相應的約束條件，如節約用水、合理用水和保護水資源的義務。

（二）生態用水的權力

生態問題已越來越引起人們的重視，生態保護的關鍵是維護生態用水的基本需求。目前在不少國家，生態用水是得到政府承認并給予法律保護的。近年來，我國對生態用水日漸重視，但生態用水作為一種合理的用水需求，并沒有在法律上得到認可和置于應有的用水優先地位。我國生態系統比較脆弱，承受的壓力很大，生態遭受破壞的現象十分嚴重，其中無節制地擠占生態用水是其中一個十分重要的原因，如黑河下游和塔里木河干流下游綠色走廊的萎縮、黃河下游輸沙用水得不到保證，就是其中十分典型的例子。因此，在規定水權時，應承認生態用水權力，并界定生態用水的范圍和研究生態需水量的多少。

三、流域分水的原則及監督管理制度

（一）流域分水的原則

流域分水分兩個層次，一是將可供水量或將河流水量按斷面分配給有關地區，屬初始水權的分配，是實施水權管理的基礎；二是通過水權許可將水量具體分配給用水戶。由于流域分水涉及到有關地區和部門的切身利益，是一項難度很大的工作，需要認真的、長時間的協調，做到科學合理。確定科學合理的流域分水原則是確保流域分水成功的關鍵。歸納起來，流域分水應遵循如下原則：

1、可持續利用的原則

水資源是經濟社會發展的物質基礎和基本條件，水資源的可持續利用是經濟社會可持續發展的重要支撐和保障。因此，流域分水一定要堅持可持續利用的原則，水資源使用權的分配要控制在環境可承受的范圍之內，防止分水失控和由此帶來的資源過度開發、承載能力下降的局面，維護當代人和子孫后代的生存和發展空間。

2、生活和生態基本用水優先保證的原則

人類的生存和發展是第一位的問題，生活用水應首先考慮，我國《水法》中也將保證城鄉居民生活用水放在用水優先順序的首位。生態環境是人類賴以生存和發展的基礎，生態用水的基本要求應予滿足。在優先滿足生活和生態基本用水需求的前提下，再考慮兼顧生產用水。

3、民主協商和公平的原則

分水的過程實際上是利益的調整過程，一定要堅持民主協商和公平的原則。在流域分水的過程中，流域機構應廣泛聽取有關各方的意見，充分兼顧不同地區和部門的利益，使落后地區和發達地區同樣能獲得國民經濟發展所需要的水資源。

4、合理用水的原則

合理用水就是根據經濟技術條件，將用水控制在適當的水平。判定用水是否合理需要一個標準，可采用用水定額的方法，目前水利部已布置有關省（區）開展此項工作。流域分水要根據各地區的經濟發展規模和不同行業合理的用水定額核定分水量。

5、兼顧現狀用水的原則

現狀用水在一定程度上反映了不同地區現狀經濟發展的水平和需水的規模，但現狀用水并不總是合理的，在流域分水過程中，要分析現狀用水的合理性，扣除不合理的用水部分，作為流域分水的依據之一。

6、政府最終決策的原則

隨著人口的增長、社會經濟的發展，用水需求不斷增加，水資源在時間、空間上的短缺不斷加劇，水資源供需矛盾日趨尖銳和復雜，大大增加了分水的難度。實現流域分水，除了上述5個原則，還必須堅持政府最終決策的原則，以保證水資源分配的公平合理。

（二）流域分水的監督管理制度

有了科學合理的流域分水方案只是實施流域分水的第一步，貫徹落實流域分水方案的關鍵是要加強監督管理。結合黃河和黑河年度分水和水量調度的實踐，流域分水中應建立如下管理制度和措施：

1、年度水量分配和調度制度

一般流域分水方案是指多年平均情況下或不同保證率下的分水方案，但各年來水情況不同，為使分水方案落到實處，便于實際操作，應實施年度水量分配和調度制度，即根據年度來水預測編制流域年度分水預案和具體的實施方案即調度預案，將年度可供水量分配到有關省（區），為控制用水的過程，年度分水和調度預案一般應到月，有關省（區）水行政主管部門－－即未來的省（區）水權主管部門，根據批準的流域年度分水和調度預案編制供水計劃，將供水指標層層落實到有關地區，并報流域機構審批，各級水權監督管理部門根據本地區的供水計劃審批管轄范圍內用水戶的用水計劃。

2、動態調控和年終結算制度

實際的來水和用水與編制的預案總是會有差異的，為使預案能盡可能的符合實際，增加監控的科學合理性，應對方案進行逐時段的修正，并將各時段應分水量和實際用水進行比較，差值計入余留時段中，以此滾動修正，動態調控，年終進行水帳結算，下一年度編制預案時要考慮上一年度分水的完成情況，對超用水的省區要核減下一年度的分水指標。

3、用水總量和斷面流量控制制度

分水的完成情況通常以用水量為衡量指標，由于不同地區和部門對水量和流量均有不同的要求，流域分水應以用水總量和斷面流量兩項指標進行控制，斷面要選擇省際和重要河段水文監測斷面作為控制斷面。

4、定額管理制度

定額管理是控制用水需求增長速度，促進節約用水的重要手段。定額管理在流域分水中的作用，一是在編制流域分水方案時，要根據用水定額核算分配水量；二是在審批水權時，水權主管部門核定的審批水量不得超過利用用水定額計算的水量；三是水權監督管理部門要根據用水定額審批用水戶的用水計劃。用水定額要根據技術經濟條件不斷調整，以提高用水水平。定額管理具有一定的強制性，管理部門和用水戶都要遵守。

5、水資源論證制度

流域分水要根據水資源條件和各地國民經濟的發展規模合理分配，但由于水資源的有限性，對經濟社會的發展起到一定的制約作用。為促使經濟社會的可持續發展和水資源的可持續利用，水利部門作為水資源的主管部門，要從水資源的角度對國民經濟的總體規劃、城市規劃及重大建設項目的布局提出意見和要求，上述規劃和重大建設項目布局一定要編制水資源論證報告，通過水資源專項論證，一方面保證規劃和建設項目布局與水資源條件相適應，避免決策失誤，另一方面也為水資源分配提供科學依據。

6、水資源統計制度

水資源統計包括年度水資源量、水質情況、用水情況、水庫蓄水情況等，是實施水資源動態管理的重要手段。通過水資源統計可及時掌握水資源動態和用水動態，監督水資源使用權的所有者是否按照審批水量和用水計劃合理使用水資源，也是收取水資源費和水費的依據。

7、有償使用制度

水資源有償使用制度包括征收水資源費和水費，其主要作用是利用經濟杠桿調劑水資源的供求關系。為發揮征收水資源費和水費的經濟杠桿作用，要根據用途和經濟發展水平制定合理的征收標準，對于超計劃或超定額用水的實行累進加價。

8、有關的處罰制度

處罰不是目的，而是為了更加合理地開發利用水資源和保護不同用水戶的合法權益。要根據流域分水管理需要，建立不同的處罰制度，如：對于超過流域取水許可總量控制指標審批許可水量的省（區），可暫停該省（區）取水許可申請；對超分水指標用水的省（區），可核減該省（區）下年度的分水指標或暫停取水許可申請；對于超計劃或超定額用水的用水戶，在規定期限內仍未改正的，可吊銷其取水許可證等。通過上述處罰制度的建立，以保證流域分水的順利實施。

四、建立我國水權制度需要開展的工作

（一）制定和完善法律法規

水權制度的建立首先要完善我國現階段的有關法律法規，為水權制度提供法律保障。如盡快修改《水法》，增加水權管理的基本原則和基本管理制度等內容，將目前實施的取水許可制度進一步完善，使之成為我國水權管理的基本制度。

（二）制定和完善江河水量分配方案

1987年批準的黃河可供水量分配方案是多年平均情況的分水方案，只規定了年分水總量，1998年國家計委、水利部批準的《黃河可供水量年度分配及干流水量調度方案》和《黃河水量調度管理辦法》進一步明確了黃河不同來水年份水量分配和年度水量調度管理辦法，增強了分水方案的可操作性。下一步還要開展南水北調生效后的黃河水量分配方案。其它江河特別是北方跨行政區域的江河應盡快制定江河水量分配方案。

（三）用水監測

流域分水方案的落實、用水管理、水資源有償使用等都需要掌握用水資料，因此，加強用水監測是實施水權管理的重要手段。目前黃河用水監測設施很不完善，很多用水戶沒有按規定安裝量水設施，已安裝的量水設施也存在精度不夠，設施老化等問題，直接影響到水資源的監督管理，有必要加速量水設施建設，搞好用水監測管理。

（四）年度水權轉讓額度的控制

水權轉讓的目的在于通過水權轉讓重新配置水資源，使水資源的使用更加合理，抑制用水需求的過度增長，而不是為滿足新的用水需求使用水量持續增加。水權轉讓有時會導致用水量和排污量的大幅度增加，影響其它用水戶的合法權益。因此，有必要加強對增加用水量或向本流域之外轉讓水權的控制，限制年度水權轉讓的額度。

（五）建立水權轉讓的管理機構與水市場

水資源屬于國家所有，水權轉讓涉及到申請的提出、審批、水權的登記或對已有水權記錄的更改，必須由國家進行宏觀調控和制定交易規則。建立專門的機構負責水權和水權轉讓的管理是十分必要的。為減少水權交易的成本，為水權交易者提供交易信息、提高交易效率和便于管理，應建立專門的水權交易市場。

（六）制定水權轉讓的規則和水權轉讓標準

完善的水權交易市場須對水權交易的形式和程序加以規定，因為水權的轉讓常常會對他人合法利用水資源產生影響。因此，水權交易的規則和交易的過程都必須是透明的。為規范水權轉讓的市場行為，應借鑒國外水權交易的經驗，盡快制定我國水權交易的規則，這是實施水權交易的前提條件。

水權轉讓一般由轉讓雙方進行協商，在自愿的基礎上達成水權交易的協議。但水市場不是完全意義上的市場，可提供的轉讓水量往往十分有限，同時水權轉讓還受到供水設施的限制。因此，常常需求大于供給，受讓方在水權轉讓中處于不利地位。為避免水權轉讓過程形成的價格壟斷和謀取暴利的傾向，國家應制定水權轉讓的指導價和允許浮動的范圍。

篇（6）

一、堅持并創新校本教研制度，引領教師專業成長

堅持開展校本教研制度建設，對于提高教師的專業素質與能力，提升教學質量是大有裨益的。當然，在教研制度的建設中，首先必須建立成教師之間學習研討制度，可將教師按所授課程組成不同的教研組，由教研組長負責組織定期的集體備課、相互探討切磋，做到見賢思齊、相互提高，還可以在此基礎上開展校際間的聯片教研制度，邀請外校的專業教師一同參加教研活動，通過觀看優質示范課堂、相互對話、座談、研究等形式，使教師充分交流，解決教育教學工作中的疑難問題。其次，注意開展教學反思活動，鼓勵教師在教學前、教學中、教學后均開展反思活動，發現問題，共同分析探討，及時加以解決，在反思是不斷前行、不斷進步。這些都是加快教師主動成長與專業發展的有益方法與途徑。

二、加強教師學習制度建設，促進教師專業成長

除此之外，還要注重教師自身學習與進修方面的制度建設，如建立教師自學制度、互助交流制度、師徒結對一對一制度，引導教師加強自身學習,不斷充實教育新理念。為此，學校也積極為教師的學習與提升創建良好的平臺，如學校組織開展計算機網絡知識培養工作，鼓勵教師利用網絡這個巨大的知識載體，開展網絡資源利用、相互學習與交流活動。在學習與教學手段的輔助上，可切實加強小學現代遠程教育工程制度建設，盡力引進遠程教育資源，既能幫助老師利用信息技術更新教學觀念，也可以幫助其較快地獲得專業知識與技能，更好地運用在教學活動當中去。對于青年的教師或教學經驗尚不豐富的老師，可由教學經驗相對豐富、專業能力強的老師，與其結成一幫一的對子，相互聽課交流幫助，這樣既能促進青年教師盡快成長，又促進了老教師的知識和觀念能夠不斷的更新。

當然，如何通過學校制度建設來幫助教師專業成長方面，還要許多值得我們思考與研究的地方，如從建立教師教學效果的評價考核制度，建立教學評比制度等來督促老師不斷更新教學觀念，提升專業能力，起到引領教師專業成長的效果。

篇（7）

新制度經濟學認為，產權制度是人類社會最基本的制度安排。對產權理論深入研究孕育而生的產權經濟學，已經成為新制度經濟學的支柱理論之一。產權制度實際上是為了解決人類社會中對稀缺資源爭奪的沖突所確立的競爭規則，這些規則可以是法律、規制、習慣或等級地位。完整的產權是一組權利，包括：①使用權，在法律允許的范圍內以各種方式使用財產，包括有權在物質形態上改變乃至毀壞財產；②收益權，即直接從財產本身或經由協約關系從別人那里（在財產轉讓的條件下）獲取收益；③轉讓權，通過出租或出售把與財產有關的權利讓渡給他人。產權具有可分解性，將產權區分為使用、收益、轉讓諸權只是初步分解，其中每一種權利都可能得到更為具體和細致的分解，這就使得產權結構復雜化。產權結構存在各種不同的形式，私有產權（PrivateProperty）和共有產權（Commonproperty）是產權安排形式的兩個極端，大多數產權安排處于這兩者之間。產權經濟學強調產權結構和人類行為激勵的內在聯系，認為不同產權制度和產權結構的差異對資源配置產生重大影響。排他性（Excludability）是產權的決定性特征，它不僅意味著不讓他人從一項權利中受益，而且意味著權利所有者要對該項權利使用中的各項成本負責。產權界定的含義是指提高共有產權的排他性。產權的界定需要付出成本，可以劃分為排他性成本（Exclusioncost）與內部管理成本（Internalgovernancecost）。排他性成本包括界定成本和維護成本，這里的界定指在物理與價值形態上給出產權的邊界，并使之能夠被有關交易者乃至社會識別和承認。產權的內部管理成本，是指不具有排他性，共同擁有產權的所有者做出決策、采取行動時所耗費的成本

由于共有產權使內部成員的努力程度普遍降低，共有產權的有效行使往往有賴于很高的內部管理費用，降低共有產權的內部管理費用依賴于產權的排他程度的加強，但相應要付出排他性成本，只有當新增的排他成本低于所減少的內部管理成本時，排他性程度的加強才是有效率的。也就是說，只有當產權界定的收益大于產權界定的成本時，人們才有動力去制訂規則和界定產權，因此產權總是沒有被完全界定的。沒有被完全界定的產權就會產生外部性，即產權行使效率下降帶來的損失。理論上來講，產權沒有完全界定帶來的成本節約等于產權沒有完全界定而帶來的損失。因此人們會不斷地界定產權，直至兩者在邊際上達到相等，形成暫時的制度均衡。產權制度的演變實際上就是產權不斷被界定、外部性不斷內部化、產權行使效率不斷提高的過程，也是產權制度均衡不斷被打破，產權制度創新不斷涌現、產權制度不斷變遷的過程。從西方國家產權制度變遷的歷史來看，大體上經歷了共有產權、排他性共有產權和私有產權三個階段。但需要指出的是，各種形式的共有產權在當代西方國家都不同程度存在，任何國家從未建立起純粹的私有產權制度。

二、我國水資源的共有產權制度安排

從人類歷史上看，資源稀缺的出現和加劇以及相伴隨的相對價格提高，是產權制度出現的基本原因。在自然資源相對充裕時，對這些資源設置產權的成本超過了潛在的收益，自然資源往往被當作公共財產使用。當人口相對于穩定的資源數量增長時，人們之間的競爭趨于尖銳，一旦資源稀缺達到導致人們相互對抗的水平，產權制度的出現便不可避免。當水資源相對并不稀缺之時，設置水權的收益不高，水資源處于開放利用狀態，這反過來助長了水資源的粗放利用，加速了水資源稀缺的出現，而資源稀缺的日益顯現，又客觀上提出了設置水權制度的需求，以遏制資源利用的快速增長，優化配置稀缺水資源。

由于水資源復雜的自然和經濟屬性，界定水權的排他性成本很高，共有產權是成本相對節約的產權制度安排。共有水權的含義是水資源被某一特定群體共同擁有，但區別于開放利用的公共財產，群體內存在某種資源利用的規則，并設立公共管理機構對資源實施權屬管理。節約排他性成本的相應代價是要付出較高的內部管理成本。依據處于支配地位的水權行使主體的差異，可以進一步將共有水權的產權結構劃分為四種形式。全民所有、中央政府直接管理的水權稱為國有水權（Civilpropertyrights），流域各地區共同擁有、委托流域管理機構管理的水權稱為流域水權（Basinpropertyrights），流域內各地區分別擁有、地方政府管理的水權稱為區域水權（RegionalPropertyrights），區域內組織或社團擁有的水權稱為集體水權（CollectivePropertyrights），當然和國有水權對應的另一個極端是私有水權。顯然私有水權的排他性最強，而國有水權的排他性最弱。

在計劃經濟時代，總體來看，由于水資源相對不稀缺，水資源的利用處于開放狀態，主要受開發能力和取用成本制約，基本上不存在用水競爭和經濟配給問題，是一種“開放可獲取資源”（Open－accessresource），可以認為不存在正式的產權制度安排。改革開放之后的很長一段時期內，水資源的利用是計劃經濟的延續，水資源利用基本上仍處于開放狀態，排他性很弱，用水呈現粗放增長，水資源開始成為稀缺性的經濟資源，用水競爭性日益顯現，主要表現為區域間水事沖突日益增多。這一時期，水資源產權制度因資源稀缺而成為必要。一系列水資源管理制度從20世紀80年代后期，特別是1988年《水法》頒布之后開始付諸實施。這些制度包括水長期供求計劃制度、水資源的宏觀調配制度、取水許可制度、水資源有償使用制度、水事糾紛協調制度等，實際上可以視為一整套產權制度安排。

從這套產權制度安排來看水資源的產權結構，我國水資源產權安排整體上屬于國有水權制度，這成為中央政府在流域間調配水資源的依據。由于大多數流域不涉及跨區域調水問題，流域內水資源的國有水權等同于流域水權，為流域上下游全體人口共同擁有，在大的江河流域一般設有專門的流域管理機構來管理。由于上下游對流域水權的爭奪日益激烈，對流域各地區用水權利做出界定在很多流域成為必要，水資源的宏觀調配制度實際上就是將流域水權分割為區域水權。在地方行政區域內，由于地方政府不僅是水權權屬的管理者，而且也是區域內水公共事務的提供者，地方政府直接行使一部分區域水權，提供城市供水和鄉村灌溉，另一部分用水權則通過發放許可證的形式賦予取水戶，這就是取水許可制度，實質上是把一部分區域水權分割為集體水權。

這里所說的流域水權、區域水權和集體水權，并不是完整意義上的產權，排他性較弱，只具有一定的使用權和收益權，且不具有轉讓權。這些不同形式的共有水權，其界定、維護和轉移都是基于行政手段的，比如區域水權常得不到尊重，流域上下游水事沖突仍主要依賴于上級行政協調；取水許可制度賦予的集體水權，被納入計劃用水管理，其使用不具有長期穩定性；而水權的轉移都是通過行政命令被指令劃撥。

以上考察顯示，經過建國之后特別是改革20年來的水管理制度演變，我國目前已經形成了一套基于行政手段的共有水權制度，雖然十幾年來實施的一系列管理制度使水權的排他性有所提高，但是水權的外部性還較高，水權行使效率還較低，也就是我們目前所說的“水權模糊”現象還很嚴重。水權模糊在一定的歷史條件下是一種合理的經濟現象，主要是由于清晰界定水權的成本較高，采用模糊水權的方法可以節約排他性成本。行政手段正是宏觀環境下成本節約的現實制度選擇，而產權模糊是行政配水制度的基礎。當前的水權制度安排是水權模糊帶來的內部管理費用和用水效率損失與行政配水所帶來的成本節約之間的均衡。

三、水權制度變遷的動因

前不久發生的國內首例跨城市水權交易—東陽—義烏水權交易事件，在全社會引起很大反響。我們研究認為，這個事件打破了行政手段壟斷水權分配的傳統，標志著我國水權市場的正式誕生，實際上也是水權制度變革的先聲。通過對東陽—義烏水權交易的進一步考察，可以揭示制度變革的深層動因。

東陽市和義烏市處在一條江的上下游，義烏江的水權理論上為流域水權，為河流上下游各地區共享，但實際上由于模錦水庫位于東陽境內，橫錦水庫中水資源的使用權和收益權事實上為東陽占有，或者說橫錦水庫的水資源產權性質是不完全排他的區域水權。義烏若要獲取這部分水資源的使用權，在目前基于行政手段的共有水權制度安排下，可以有兩種選擇。第一種是要求東陽向下游放水。事實上，在過去的干旱季節里，東陽也曾多次開閘放水，無償支援義烏用水。但是一次次的緊急求水，使義烏深刻認識到，這種靠上級行政協調方法階段性、無償性的調水，既不可靠，也不長久。加之河道污染，河道提水主要供農業灌溉，而義烏主要是亟待擴大城市供水，于是跨區域調用橫錦水庫的優質水成為首選。于是義烏還可以選擇第二種方式，就是請求上級安排橫錦水庫到義烏的調水工程。

傳統的跨區域調水方式最大的吸引力在于，調水工程由中央財政或者上級財政投錢，地方幾乎是無條件受益。但這種依靠行政協調的方式往往耗時耗力，周期較長，特別是由于對調出方缺少利益補償，調水各方較難達成一致。而在水權交易發生的浙江省，國家財政投資的前提并不具備。浙江省地方的水利工程以地方投入為主，省級和國家補貼非常少。義烏市的水利工程基本上靠自籌自建，1997年投入使用的八都水庫就是利用“五自”辦法興建，總投資1.8億元，上級財政補貼只占10％。義烏市自身擁有很強財政能力和投資能力，具有購買水權的能力。按照轉讓協議規定，2億元水權轉讓費分5年付清，平均每年4千萬元，僅占1999年財政總收入的4.5％，整個供水工程耗資7億元，平均年投資1.4億元，僅占1999年社會固定資產投資總額的4.6％。義烏如果選擇伸手向上級一等二靠三要的話，一來資時，協調周期很長，義烏城市供水等不及，二來費力，上級補貼的錢很少，得不償失。于是義烏“明智”地選擇了自主解決，主動與東陽平等協商。

由此可見，在東陽—義烏水權交易事件中，義烏之所以沒有選擇向上級要水，而是選擇了購買水權，乃是買水的收益遠大于要水的成本。義烏買水的成本是失去上級微不足道的財政補貼，而且獲得補貼的機會成本還很高，而收益則是及時解決制約城市發展的瓶頸問題。而對于東陽來說，指令劃撥境內水資源對自身幾乎沒有收益，而賣水則可以盤活水利資產，收益豐厚。由于交易雙方選擇新規則都有利可圖，故而制度變遷不可避免。

從一種制度轉向另一種制度，這說明新制度的運行成本小于舊制度的運行成本，或者說，從舊制度轉向新制度有利可圖。通過考察水權交易發生的外部環境，我們發現水權交易之所以率先在浙江發生，乃是在市場經濟比較發達的社會環境中，利用行政手段轉移水權的成本較高，而利用市場手段的成本卻較低，東陽和義烏的特殊伙伴關系進一步降低了交易成本。這是制度變遷得以發生的重要條件。

四、水權制度變遷的路徑

東陽—義烏水權交易作為新生事物，具體做法中還有一些值得商榷之處，其模式也并非其他地方可以照搬照抄，但這個事件無疑代表了一個方向，就是引入水權、水市場優化水資源配置大有可為。作為水權市場初露端倪的標志，這個事件揭示出的具有普遍意義的結論是，隨著缺水的日益加劇，水權模糊的代價越來越大，基于行政手段的共有水權制度的運行成本越來越高。這主要有三方面的原因：其一，隨著市場化改革的深入推進，地方利益主體地位日益強化，上級監督地方政府的難度越來越大，行政命令越來越難以得到有效落實，即所謂的“體制失效”，其實是現有產權制度的失效；其二，政府顯然沒有能力處理繁雜的資產有用性信息，利用行政手段配置水權已經“力不從心”，制度運行的機會成本不斷增高；其三，水權界定和維護的成本在降低，建立產權排他性的收益在提高，加之市場化改革在不斷降低產權交易的成本，引入市場機制的預期收益在不斷增大。

篇（8）

經濟發展與社會的進步離不開公共管理制度的創新。落后的公共管理制度會束縛人們的思維方式、行動法則，會不斷制約生產力的發展。公共管理制度的創新就是要破除生產力發展的楞楞框框，摒棄那些阻礙生產力進步的制度，不斷用公共管理的理論與制度創新去武裝人們的頭腦。公共管理制度的創新是發展生產力、促進經濟發展、完善市場體系、改善人民生活的必然選擇。

2.加強民主政治建設的內驅力

公共管理制度創新的另一個重要目標是建設社會主義民主政治。構建民主政治的核心是健全民主制度，而制度的健全離不開制度創新。因此，實現社會主義民主政治的規范化、制度化必須加強公共管理制度的創新。社會主義民主政治是一個歷史的過程，公共管理制度的創新要貫穿于這一過程的始終。這樣才能不斷提高黨的執政水平、保證實現依法治國、規范黨政關系、優化公共資源的配置。尤其是在反腐倡廉方面，要充分利用公共管理制度，形成按制度辦事、靠制度辦事的長效機制。

二、我國公共管理制度創新面臨的困境

1.公共管理多元主體競爭不充分

由于歷史因素影響，我國公共權力的配置表現出單極化、單向性的特點。公共權力多為國家壟斷，國家與社會、統治者和被統治者的劃分不清晰。改革開放后，社會階層日益分化，社會組織逐漸興起，但不管在運行機制還是組建模式方面，都是政府占主導地位，突出表現在政社界限模糊、運行模式固化、解決問題的能力不強。社會組織缺乏市場競爭的自主性。政府的行為模式是自上而下的貫徹執行并不是自下而上的公共抉擇，加之法律制度與民主化制度的不健全，導致公共管理多元主體的競爭環境很不充分，多元利益與公共權力的分散不能很好地整合，一些社會組織的利益與公共事業的利益很可能發生矛盾，導致新的不穩定因素。值得注意的是，我國數量龐大的職能性社會團體擠壓了公共主體的競爭空間，也造成了主體競爭不充分。

2.政府與民眾面臨的困境

公共事業的決策者可能會為了少數人的利益而忽視大多數人的利益訴求。在公用事業的決策過程中，如果在決策中沒有社會的監督，就有可能出現損害人民利益的情況發生。除此之外，政府部門存在行政效率低、執行力不強的問題。這些情況就要求公共事務的管理必須出現新思路、新方法。而民眾的參與是現代社會治理民主化的重要標志，公共事務的管理有賴于民眾的參與。但在公共事務的具體管理中，民眾的參與往往受到各種因素的制約。一些在經濟上處于優勢或者具有較強政治話語權的人或組織往往拒絕民眾參與公共事業。

篇（9）

1制度性話語

很多領域都對institutionaldiscourse有研究，如文學、新聞傳播學、政治學、經濟學、社會學、教育學、語言學等。單從語言學的角度看，人們對課堂話語、醫患話語、新聞訪談、法庭話語、政論話語等的研究中都引入了institutionaldiscourse的研究方法，有人認為它是“職業話語”的代名詞，有人把它翻譯成“機構性話語”，也有人提出了“領域語言”這一術語，等等。

一般而言institutional在經濟學中被譯為“機構的”，本人認為institutionaldiscourse譯為“制度性話語”更為貼切。如文學研究中認為文學語篇是institutional的，復旦大學的陳引馳(2008)說“事實上，作為整體的文化活動的文學……是與一定時空的歷史、文化、社會境況血肉相聯的制度性(institutional)存在。”可以說文學語篇有其規約性conventional，而從institu-tional角度進行研究的話，就綜合了更多的社會制度因素。在《制度分析與文化傳播》(2008)一文中，作者認為“傳播政治經濟學”也需要從“制度(institutional)”角度進行分析。我們可以綜合社會制度因素來研究法庭言語，當然也可以從“職業話語”或者“領域語言”的角度來研究。

目前西方學界對discourse的研究已進入言語層面，而非僅僅是對言語的結果形式——話語的靜態研究。因此他們討論的制度性話語特征實際上已經考慮了很多言語因素。

2制度性話語特征研究

JurgenHabermas(1984)認為制度性會話是“策略性話語”的典型，策略性話語是“充滿權勢的”并且是“目標指向的”；“策略性話語”與“交際話語”相對，他認為“交際話語”，以其理想的表現，研究的是交際雙方如何權力均等地進行交流以達到互相理解。

PaulDrew和JohnHeritage(1992)認為會話分析研究中的傳統觀點是“一般話語是社會生活中最主要的互動形式，制度性互動則是與一般會話相對而言的言語活動及其設計的一些系統的變體和限制”。這些變體和限制包括：言者的話語是指向某一特殊任務或目標的，對一方或雙方話語角色針對所進行的話題該說什么內容也有專門的限制。

很多人曾嘗試對制度性話語與日常話語進行區分，但是事實上兩者之間很難有明確的劃分。StevenLevinson(1992)認為“我們的目的只是想指出制度性話語中的一些家族相似性特征，如任務指向性、嚴格限制性和推論特殊性等。”

2002年，Thomborrow，J.從制度性話語和一般話語的分析著手，認為僅從這三個方面分析還不夠，制度性話語的另一個很重要的方面是在“權勢”作用下言語角色之間話語權的極不對稱性。這樣，她又引入了一個參照因素——權勢。根據這一觀點，制度性話語又具有以下幾個特征：權勢充斥性、話語的不對稱性、策略性、言語角色及關系的語境決定性等。

3法庭言語的制度性特征體現

根據以上學者對制度性話語特征的總結，我們結合法庭言語的情況作如下分析：

3．1任務指向性

法庭言語角色，在他們自身的行業或技術的能力范圍之內，根據他們對庭審的任務或功能的一般特征的理解來組織他們的話語。也就是說，在庭審過程中，法律專業人員和非法律專業人員的言語行為，都指向制度性任務或功能，這一點明顯表現在他們所追求的總目標上——就被告的有罪或無罪做出判決。即使原被告之間或(交叉質證中的)對方律師與證人之間的目的對抗，言語角色都明確知道他們之間互動的總任務或總目標是什么。

3．2嚴格限制性

法庭言語的限制性主要表現在言語角色之間的互動和話題上。在法庭言語活動中，一些來自權勢的或法律強制性的限制會使法庭言語具有一些形式特征，具體表現為程序規則、話輪控制以及公訴人或律師的明知故問等，言語角色必須根據這些特征來調整自己的言語行為。如針對公訴人或律師的明知故問，聽話者必須作出回答，否則將被認為是藐視法庭。具有制度性特征的言語角色是根據每個人可用的話輪的預先分配情況來定義的：法官指示，律師提出(制度上允許的)問題和反對對方的問題，證人回答律師的問題，等等。在主題上的限制主要體現在所有言語角色的言語都要與審判的主題相關，在不同的庭審階段有不同的次主題，法官對庭審中的主題起檢查和維護作用，任何有偏離主題的言語都將被法官制止。

3．3推論特殊性

在法庭言語活動的制度性語境中，制度性互動中產生的一些推理、推論及涵義也具有一些特別(“制度性”)之處。如法官對非法律專業人員的描述、主張等不能露出吃驚、同情或贊成等表情；沉默會被看作是藐視法庭，或者對某證據沒有異議而被法官采信，等等。日常談話中“你兒子還好嗎”是一種表示關心的問候語，但是在法庭上，如果一個刑事被告人這樣問法官，則會被看作是一種威脅。

3．4權勢充斥性

社會語言學在制度性話語研究中有兩個重要概念：權勢和親和。權勢的層級性是相對于親和而言的，它們都屬于社會心理學的研究范疇。制度性話語的研究通常都著重于揭示不對等或非等同關系以及語言中權勢的使用。法庭言語角色之間的權勢不對等引起了他們之間權勢的層級性，權勢的層級性又影響著各言語角色之間的話語權的大小。我們認為法庭言語中的權勢直接影響到話語權，話語權主要受權勢的三個方面因素制約：①權力和權威：法庭言語角色的權力和權威具有其法律基礎。法庭審判屬于法的適用的內容，即由特定的國家機關及其公職人員，按照法定職權實施法律的專門活動，具有國家權威性。在我國，人民法院和人民檢察院是代表國家行使司法權的專門機關。法的適用是司法機關以國家強制力為后盾實施法律的活動，具有國家強制性。由于法的適用總是與法律爭端、違法的出現相聯系，總是伴隨著國家的干預、爭端的解決和對違法者的法律制裁，沒有國家強制性，就無法進行上述活動。司法機關依法所作的決定，所有當事人都必須執行，不得違抗。也就是說，如果我們確認適用法律的體制是必要的，我們就賦予了司法人員以權威。②在法庭言語互動中一方通過語言的使用對另一方的控制：法庭言語中的權勢還具有其語言學基礎。法庭言語各角色都會通過使用一定的語言或言語策略對對方進行一定程度的控制。比如，法庭上最有效的控制方式就是提問。律師可以在對證人的提問中加入隱藏的預設，可以通過提問使對方的回答出現前后矛盾，通過提問證明證人對所述問題認識模糊或一無所知而否認其證詞的證明力，通過提問來限制對方回答的內容(如選擇問句，“只回答是或不是”)，等等。③知識：掌握專業知識才能使用專業話語，因此專業知識對話語權起作用。在審判過程中，法官、律師和公訴人具有法律知識，并熟悉庭審程序。另外，在辦案過程中，法官和公訴人接觸了一些與案件相關的材料，對案情的了解也比被告人相對更多。因此，法律職業人員與非法律職業人員相比，具有更大的話語權。

總之，法庭上的權勢包括權力和權威、知識以及在法庭言語互動中一方通過語言的使用對另一方的控制。誰的權勢越大、所掌握的法律知識和庭審程序等越多，誰就越有話語權，也就越有可能控制權勢較小的一方。

3．5話語權的不對稱性

話語權的不對等造成了法庭言語角色之間的層級性。LeahKedar(1987)認為言語中體現話語權的三種方式是：提問、控制話題和打斷。廖美珍(2003:53)在法庭問答互動研究中注意到了從問答角度來看“證人、被告人與公訴人、辯護人以及審判人員的關系一般是不可逆的”。

以上兩個圖也印證了Goodrich(1987)的話“法律是一種官僚體制，很多權勢都體現為一種組織內的層級”。根據上圖，我們認為就法庭言語角色的話語權而言，大致有三個層級：

第一層級是法官。法官在法庭上代表國家行使審判權，因此而被賦予了權力。法官在法庭上具有最高權威，法庭所有其他人員對法官的講話盡量貼近正式禮貌用語。法官可以根據庭審需要向所有在庭的人發出指令或提出疑問，做出決定。他提問時對方必須作出回答。但是除了對律師等的請求做出許可或否定外，他們一般不回答問話。

第二層級是公訴人或控辯雙方律師以及原被告。法庭上除了法官之外，公訴人或律師的權勢次之。因為他們具有法律專業知識并熟悉法庭審理程序，他們懂得怎樣使用專業語言或語言策略及言語策略等來達到他們的目的，并具有一定的權力。因此，他們在法庭上最為活躍，他們對法官一般不發問，只提出請求，采用的是正式的、禮貌的用語。他們可以向他方律師和證人等發問，但采取的問話方式不相同。對于他方律師的問話，則與他方用語相對應；對于他方律師及他方證人，問話的禮貌程度降低。他們有權要求他方律師或證人回答他的提問；而在刑事案件中，國家公訴人代表國家提起公訴，因此比辯護律師更具權勢；而民事案件中的原告及其律師與被告及其律師相比更具話語優先權。

第三層級是證人及刑事案件中的被告人。證人分一般證人和專家證人。專家證人因為具有專業知識而更具權勢，他們除了回答問題之外還會在法庭上宣讀鑒定結果或者提出建議。一般證人及刑事案件中的被告人最不具權勢，他們不能向法庭上的任何一方提出問題，也不能打斷或引入新話題，一般只能答話，且答話的內容常受法官或律師的影響，不能憑自己的意愿偏離或轉換話題。因此，他們很少有話語主動權，只能等待他們的話輪，有時證人甚至要等上好幾天才能有機會獲得話輪，在話語權這一點上是完全被動的。但他們并非毫無話語權，因為他們對語言的使用也具一定的手段。

3．6法庭言語的策略性

“由于刑獄訴訟等法律事務關涉到個人或群體的財產得失、毀譽榮辱乃至生命予奪，……人們對這一領域的語言的運用是超時空的、永恒的。”(潘慶云，2003)。為了爭奪話語權，法庭言語各角色都會通過使用一定的語言策略和言語策略對對方進行一定程度的控制。法庭言語活動中的各角色之間關系復雜，各言語角色之間的目的不一；同時，法庭言語活動又受很多程序規則、時間等的限制，這就要求法庭言語各角色，包括法官(根據我國的審判制度，法官在庭審中也可以參與實體調查，因此在法庭事實調查階段法官也對原被告進行提問)，在言語活動中使自己說出的每一句話都能達到最佳效果，而為了實現這一目的，他們都會自覺不自覺地使用各種語言策略和言語策略，歸結起來說，主要是要達到控制對方話語的目的。

3．7言語角色及關系的語境決定性

我國《刑事訴訟法》第12條規定“未經人民法院依法判決，對任何人都不得確定有罪”。人民法院的依法判決必須經過開庭審理才能實現。開庭審理即人民法院在當事人和所有訴訟參與人的參加下，全面審查認定案件事實，并依法作出裁判或調解的活動。因此，我們可以把審判看作是一個以言行事的“大言語行為”，其目的是“全面審查認定案件事實”、“適用法律”、“作出判決”。可以說，法庭審判的功能決定了法庭言語從本質上就是制度性的。如果從語境角度進行分析，主要有以下幾點：

社會文化語境：不同國家因為社會文化的不同，實行的審判制度也不一樣，因此各個國家的法庭言語進程及其話語語篇的構成也各具其特征。如就法庭辯論來看，各國均規定控辯雙方可對案件的證據和事實、法律適用等問題提出觀點，發表意見，進行論證和相互辯駁，一般由方首先發言，辯護方反駁，如此反復辯論幾輪。不同的是英國和美國由方作最后陳述，而法國、德國和中國大陸則是被告方享有最后陳述的權利。

法庭審判場合：在進行法庭審判時，除了莊嚴肅穆的法庭物理場景外，還有嚴格的程序和紀律約束、嚴肅性話語主題等。其中，法庭紀律體現了庭審的嚴肅性。如未經法庭允許，不準錄音、錄像、攝影等。在法庭審判場合中，因為法庭言語角色的參與而使審判場合具有了社會性特征。這樣一個嚴肅的場合，決定了話語基調的嚴肅性。另外，言語內容不是隨意的，而必須與案件事實有關、與相關法律有關。說話的輪次也必須按照庭審的程序規則進行。

庭審話題：法庭言語活動中的話題是庭審要解決的法律爭端。如審判長在宣布開庭時說“現在開庭!上海市第一中級人民法院民事審判第一庭今天對上訴人張某(小妹)、被上訴人張某(大姐)繼承糾紛一案進行審理。接下來我們就進行法庭調查”。之后，根據庭審程序階段，法官確定的主話題是“繼承糾紛”，那么在該庭審中，所有言語角色的話題都要與具體的“爭議財產”和“繼承法”相關規定有關。在法庭調查階段，法庭要調查的是當事人雙方所出示的用來證明他們對某部分財產享有繼承權的相關證據，因此針對他們出示的每一個證據進行的法庭調查都是一個相對獨立的次話題。在法庭辯論階段也一樣，針對法庭調查確認后的事實，雙方當事人針對每一個辯論焦點發表的辯論意見也構成一個個相對獨立的次話題。

言語角色：言語角色指交際事件的參與者，即使用語言的人，包括言者和聽者。在具體的交際過程中，各言語角色根據不同的對象采取不同的言語策略。

我們先看制度性身份的專業人員——審判人員。“話語的制度性不是由物理場景決定的，而是由某職業活動中的工作人員的制度性或職業性身份決定的(PaulDrewandJohnHer-itage，1992)。”制度性話語的交際行為反映社會的作用、反映某些機構的作用，這是從話語的功能方面來考慮的。法官的功能就是通過司法審判來體現和維護社會公正。法官在法庭言語活動中的功能有：a．參與角色功能——交際事件的參與者、話語的最終接聽者。b．職業角色功能——參與交際的某個方面的角色，即審判主持者。專業角色跟某個單位和職業連在一起，充當某個職業角色的參與者所說的話，通常不代表“他們自己”，而是代表某個單位。這也說明了為什么法官會自稱“本庭”、“本院”、“法庭”等，如“你們的辯論法庭聽得很清楚”。

其次是法庭言語角色的社會屬性特征。“社會語言學在研究語境時根據的是言語交際者在談話中引入的社會屬性，包括：年齡、性別、職業、社會階層或階級、民族、地區、親屬關系等。他們認為：這些屬性的關聯性一是取決于談話發生的特定場合——也就是談話是否日常交談、發生在法庭還是商業談判中等等；二是取決于說話者在這些場景中所從事的特定的言語活動或言語任務。”(PaulDrewandJohnHeritage，1992)

在法庭訴訟過程中，言語活動在法庭這一特定的場合中進行，言語角色為了實現各自的目標進行交際，他們之間的任何社會關系只歸結為這樣的社會關聯性：第一，審判人員、公訴人、律師屬法律職業人員，原告、被告、證人等屬非職業人員。在法庭言語中職業人員與非職業人員之間的交際互動中最明顯的特征見于職業人員對非職業人員的話語控制，其中尤見于律師對證人的控制。第二，訴訟當事人之間的任何關系，如父子關系、夫妻關系、兄弟關系等，都首先被歸結為“原告”和“被告”之間的法律關系。這是由他們所參與的法律訴訟這一活動或任務決定的。另外，法庭言語中的原被告角色并非任意，他們受法律和程序規則限制。

總之，法庭言語的這些制度性語境因素不僅制約了法庭言語的進程、角色的身份及制度性角色與關系等，而且還是形成法庭言語其他制度性特征的根本原因。

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1制度的定義

現代社會是制度化程度越來越高的社會，這就意味著它的發展越來越受制于制度安排和制度供應。我國《現代漢語詞典》中關于制度的定義是：(1)要求大家共同遵守的辦事規程或行動準則；(2)在一定歷史條件下形成的政治、經濟、文化等方面的體系。早期的制度經濟學家康芒斯將制度定義為“集體行動控制個人行動”，集體行動包括從無組織的習俗到有組織的機構以至國家，它們對個體行動的控制是通過利益誘導和禁例的方式進行的。舒爾茨認為，制度是行為規則，它們涉及社會、政治及經濟行為。作為制度決定論者，諾斯將制度抽象為：“是一個社會的游戲規則，更規范地說，它們是為決定人們的相互關系而人為設定的一些制約”[1]。

制度要有效能，總是隱含著某種對違規的懲罰，任何人的行為若違反了這種制度而占了便宜，便會受到更大懲罰，從而得不償失。制度變遷就是實現效率更高的制度，表現為對制度均衡的動態創新的找尋。實現合理、有效的制度安排并提供給社會選擇，是政府的公共職能，其制度選擇影響和制約著政府本身及社會的價值選擇和行為方式[2]。

2醫院制度化管理的意義

現代的醫院管理已經從過去的經驗式管理轉變為制度化管理，在醫療服務的整個流程中，應當做到任何一個環節都有法可依、有章可循，使醫院的管理標準化、規范化、合理化、統一化，為醫院的科學化、現代化管理創造條件。

2006年根據衛生部和國家中醫藥管理局在全國各級各類醫院開展“以病人為中心，以提高醫療服務質量為主題”的醫院管理年活動的要求，北京市衛生局在北京地區各級各類醫院開展了“創建人民滿意醫院”活動。根據衛生部《醫院管理年活動方案》和《醫院管理評價指南》，北京市衛生局制定了《醫院管理年和創建人民滿意醫院考核評價標準實施細則》，從六大方面三十五項對醫院進行考核，總分1300分。而“管理方式制度化”就占了100分，主要要求：(1)有健全的醫院管理各項規章制度，明確的人員崗位職責制度;(2)有完善的保證醫療質量和醫療安全的核心制度，并有嚴格的保障落實措施。

3我院在醫院制度化管理中的做法

我院歷來注重醫院管理的制度化。早在1986年（建院第3年），我院即編寫了《醫院規章制度》，并于1991年重新修訂。內容包括規章制度和工作人員職責兩部分，其中規章制度123大項291小項，工作人員職責51大項131小項，涵蓋了醫院的醫、教、研、后勤等各方面的工作。

此后，隨著我院各項工作的日益完善，我院的規章制度也在日益發展，不斷補充、完善。2004年12月，借北京市衛生局在北京地區開展的醫療機構評審工作的契機，我院對全院的規章制度進行了匯總、梳理，收集了全院22個行政、后勤處室及檢驗科、輸血科、藥學部等科室的制度，共計1524項，其中原有制度1095項，新增制度429項，修訂制度309項。于2006年4月再次組織各職能處室及相關科室將本部門自2005年1月以后新增或修訂的規章制度進行匯總備案，包括文本版和電子版，共計1658項，其中新增制度134項，修訂制度137項，為進一步完善我院的規章制度做準備。

為對全院的規章制度進行整理，便于檢索，我院還建立了規章制度的目錄庫，包括處室、內容、級別、時間等項目，目錄庫可以顯示出各處室規章制度的更新率及完善程度等。

4醫院制度化管理工作中的幾點體會

醫院的制度化管理必須符合國家的法律法規，符合衛生行政主管部門的規章制度，不能與之相駁。在制定醫院規章制度的時候，要依照上級的要求，要有所依據。在國家、衛生行政主管部門的法規文件的基礎上，可以制定院內的實施細則。例如：可依據的法律法規有《中華人民共和國傳染病防治法》、《中華人民共和國執業醫師法》、《中華人民共和國獻血法》、《中華人民共和國藥品管理法》，可依據的規章制度有《醫療機構管理條例》、《醫院財務制度》、《醫院會計制度》、《醫療機構病歷管理規定》、《醫療衛生機構醫療廢物管理辦法》等。醫院的制度化管理可在各部門具體制定的基礎上，由全院匯總。全院應對各部門的制度提出統一的要求。

制度的內容應包括適用范疇、負責機構、職責劃分、考核標準、獎懲措施等。制度的文字要簡潔、規范、統一，同一事物宜用同一名稱，宜用全稱而不宜自行編寫簡稱。各部門制定的制度中如有交叉，其規定內容不能互相違背，應由牽頭部門對內容進行審核。例如：醫療廢物的處理，就包括醫療廢物的收集、儲存、運輸、處置等環節，涉及醫院感染管理辦公室、行政管理處以及護理部等幾個部門。各部門間應分工明確，各司其職，密切配合，共同達到《醫療機構醫療廢物管理辦法》中的要求。

醫院的制度化管理可以使管理具有權威性、有效性和科學性，是醫院堅持正確的辦院方向的可靠保證，使各項工作有法可依、有章可循，避免職責不清。但只有有執行力的制度才是對醫院管理起到促進作用的制度。制度僅停留在紙面上是遠遠不夠的，不僅要建立制度，還要貫徹執行制度，有行之有效的監督執行機制，使全院每個職工都要認真學習制度，按照規章制度嚴格要求自己，身體力行，照章辦事。我院為了保證制度制定出臺后不是單純停留在紙面上，而是能確實發揮作用，要求職能部門在出臺制度時，要制定出制度中的規定如何檢查、如何考評、如何落實，并指定專門的機構對制度的落實情況進行督查。

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對于研究生的培養機制，我國長期以來實行計劃招生、自籌經費、委托培養的方式。2007年，北京大學、清華大學、浙江大學、復旦大學、上海交通大學、同濟大學、西安交通大學、中國農業大學、華中科技大學和哈爾濱工業大學10所高校率先進行研究生培養機制的試點改革，由國家培養和自籌經費的雙軌制并行改為資助制，即取消國家計劃，所有研究生都要交費。研究生教育收費是大勢所趨。

一、我國實施研究生收費制度的理論探析

首先，I.M.布坎南認為：“任何教育的直接受益者都是那些得到教育的兒童及其家庭。在這一方面，教育是可以分割的，而且類似于在市場經濟中生產的普通服務。”美國學者E.S.薩瓦斯根據排他性和消費方式的差別將物品和服務分為個人物品、可收費物品、集體物品和公用資源四類，不論是基礎教育還是高等教育都不是純粹的個人物品，而被認為是混合物品，或稱為準公共物品。與基礎教育相比，高等教育更接近于私人物品。一般地，一個私人家庭只有在資金的預期利益等于或超過其私人利益時才愿意付費。其不會考慮給社會帶來的溢出利益。高等教育不是每個人都可以獲得，是個人消費，同時，接受過高等教育的人能夠獲得更好的工作，預期的利益更高，所以對高等教育收費更加容易被享受著接受。基于此，教育成本應由納稅人、學生家長及社會共同分擔。但是基礎教育比高等教育具有更多的外部利益，更符合混合物品的特征，因此基礎教育應當由政府舉辦并分擔全部費用，其他各階段的教育則由政府、社會和個人共同分擔教育成本。研究生教育作為高等教育的一部分，實行收費制度符合教育成本分擔原則。

其次，實行研究生收費制度是教育公平的體現。一方面，研究生在社會上獲得就業的機會要比同專業的本、專科生多，同等情況下其薪金前者也要高于后者。也就是說，受過研究生教育的人，其私人收益率一般高于只受過本、專科生教育的人。我國面向普通本科生、大專生推行高等教育成本分擔制的改革已進行了多年。根據經濟公平原則，面向研究生推行收費制度是理所當然的。另一方面，研究生教育全面收費更好地體現了教育機會公平原則。中高收入階層在全面收費的情況下是有經濟實力支付一定培養費的，低收入階層成績優異、表現突出的經濟困難學生則可通過增大覆蓋面的有獎學金、貸學金等配套措施，獲得獎學金或部分依靠貸學金來維持學業。

二、推行研究生全面收費的必要性和可行性

第一，我國從1999年高校連續擴招以來，研究生的招生規模以年均25％的速度持續快速增長，到2006年研究生招生人數從2000年的12萬人增長到了39.8萬人，在校生數超過110萬人。目前我國高校教育經費不足，研究生規模的快速增大與國家財力投入之間的矛盾日趨突出，已成為制約我國研究生教育發展的體制之一。要想這一矛盾得到很好的解決，實施研究生的有償培養制度改革是一條重要的舉措，

第二，在傳統模式下，研究生的學習動力不足。目前國家計劃內招收的公費研究生。其培養經費和生活費全部由國家承擔。一般情況下，計劃內、自籌經費錄取類別的確定都是在錄取時根據考生的初試和復試成績確定的，所以對研究生而言是“一考定3年”。且目前，按照國家規定，本科生、公費研究生是享受公費醫療的，唯獨自籌經費研究生不享受，一旦發生病痛或意外事故，全部費用都得自己負擔。“這也就導致了計劃內的研究生高枕無憂。學習的動力不足，科學研究和創新的積極性難以激發；而計劃外的研究生迫于學費和生活費的壓力，存在著不安心學習的現象。”實行研究生收費制度后，如果研究生個人不努力，就得不到獎學金，就要分擔部分教育成本。這就使研究生的學習和經濟利益就有了直接的聯系，從而調動研究生們學習、研究的積極性和主動性，實現培養質量的大幅度提高。

第三。教育經濟學的觀念日益深入人心，人們對研究生收費制度的認知度和認同度不斷提升。關于人力資本和教育投資的觀念正在逐步形成。對研究生教育進行投資形成的人力資本將產生巨大的社會與經濟效益。按照誰受益、誰投資的原則，人力資本的擁有者、使用者、受益者應當分擔相應份額教育投資的見解，逐步被人們所認同。這就使研究生教育收費制度的實行具有內在的可行性。

根據十所高校的試點情況，隨著改革的實行，試點高校紛紛提升獎學金、助學金的資助額度，以使受資助的研究生不低于以前公費生的比例。很多學校采用了以助教、助研、助管三助崗位為主要內容的研究生獎助體系，這些配套措施使研究生收費制度的推行就有了現實的可能性。

三、當前實施研究生教育全面收費制度面臨的問題

首先，學校、地域的差別使獎學金的設立存在很大差異。一流高校可以靠自身優勢擁有一定數目的獎學金來滿足研究生的需要，而其他一些二類院校沒有足夠的途徑獲取這樣的巨額經費。據統計，中國人民大學共有獎學金種類33種，獎學金總額約115萬元，獲獎學生比例15％。而中國農業大學共有獎學金種類2種，獎學金總額約25萬元，獲獎學生比例5％。據調查，北京大學66種研究生獎學金都是“社會捐助”，其中包括企業捐助、個人捐助、學校捐助和事業單位捐助。而中國農業大學的研究生獎學金則是一半來自國家，另一半來自兩家企業的捐助。地方學校中，除了當地重點院校外，其他學校很難籌集到足夠的社會捐助。由于一流學校畢竟是少數，如果推行全面收費制度，學生讀研成本很可能會由于改革而大幅度提高，產生新的教育不公。

其次，研究生收費改革給導師帶來的很大壓力。2006年，教育部明確推出了以導師負責制和研究生資助制為核心、以建立研究生教育質量長效保障機制和內在激勵機制為主要內容的研究生培養機制改革方案，并進行了試點，計劃于2009年在全國全面實行研究生培養機制的改革。各高校在落實導師負責制時，認為在研究生的培養過程中，導師有責任資助研究生學習和進行科研的責任，并對導師資助提出了幾種方式。例如，有的高校根據研究生的招生名額設定了具體的導師資助標準，有的高校明確規定導師對助研的研究生必須提供助研津貼。這將讓導師面臨更現實的“財力與生源”問題。導師有足夠的能力申請到大課題，就能讓自己的研究生做科研，就能讓自己的研究生獲取足夠養活自己的科研勞務費。突然的轉變使大部分導師難以接受，尤其是受學科性質的限制。一些科研經費相對較少的導師更是難以接受。

再者，對維持研究生日常消費來說，獎學金只是杯水車薪。目前我國實行的獎學金制度數額小。覆蓋面低。對一般學校的研究生而言，即使是獲獎學金的大戶，集多獎于一身，有優秀學生干部獎、學習優秀獎等。獎學金總額也只有幾千元。且能拿到多項獎學金的研究生是非常少的，一般來說，一個院系一年有50％～60％獲獎比例就已經是很高的了，有的院系只是5％左右。而且一般來說，每個學生獲獎都是1000元之內。很多研究生在就讀期間未獲得任何獎學金。這樣收費制度會對研究生造成很大的經濟負擔。

最后，對研究生教育來說，長期以來，我國實行的是福利性的教育政策，其中計劃內統招生占了絕大比例。計劃內統招生免繳學費，國家每月還提供一定數額的助學金或生活補助金。若實行研究生收費制度，社會、學生個人及其家長可能在觀念上都一時難以轉變。對學生個人或其家長而言，不少學生認為。國家的經濟建設和社會發展，需要高層次人才，因此，讀研究生是為了滿足國家發展的需要，國家理所當然應該承擔所有教育成本。還有研究生認為，以前讀研究生都是“免費”的，而實行收費制度后。對學生不公平等。這些觀念的轉變需要一個過程。

四、推行研究生教育收費制度的配套措施

首先，按地域、分學校、分專業收取不同費用。從地域情況看，北京、上海等地的生源遠大于其他地區，尤其對于西部地區來說，考生熱情不高。從學校層次上看。名牌大學和著名科研院所的生源持續增長，報考人數明顯多于一般的培養單位，很多一般學校招生不足，只能通過調劑滿足需要。從近幾年研究生的報考情況來看，考生對學科專業的選擇有明顯的利益驅動性。金融、外語、計算機、通信、法律、經貿等應用學科專業生源充足。報考人數較多，錄取分數較高，而農、林、地質、石油等從事基礎研究、工作條件相對艱苦的學科專業，生源嚴重不足。且如上所述，與大城市的一流高校相比，很多地方的一般學校無力籌集足夠的社會捐助以滿足收費制度的需要，針對這些情況，實行收費改革，要充分發揮其經濟杠桿的作用。對經濟發達地區、名牌大學及熱門專業，可適當提高收費標準。而對經濟不發達地區、一般培養單位及冷門專業，可降低收費標準。

其次。建立規范的獎學金和貸學金制度。獎學金是研究生完成學業的重要保證，國外高校提供的獎學金額度都很高，而國內目前獎學金的額度和覆蓋面都很小。因此。實行收費制度改革以后，應當加大獎學金力度，進一步改革和完善研究生教育過程中的激勵機制。尚未實行全面收費的學校，可以參照暨南大學的做法：碩士研究生“計劃內”、“計劃外”資格將不再實行“一考定三年”的制度，而實行碩士生計劃內資格逐年評審制度，從入學后第二年開始按學習成績和表現一年一評，重新排定公費、自費名單。促進良好學風的形成對于貸學金貸學金制度，我國現時提供給學生的貸學金數量偏少，而且要求學生的還貸時間也太短，從而未能從根本上解決學生的求學問題。目前每位研究生每年的貸款總額一般在6000元以下，在實行研究生收費制度之后，這些貸款額度可能僅夠學生半年的學費，而他們的其他所有學費及生活費仍將無從著落。對此，我國的貸學金額度最少應當提高到全額學費水平。當然在貸款的制度和手續上需要有一系列的制約措施，提倡誠信意識，建立健全誠信制度。對于獲得貸款。但未按期還款的學生，可給予相應的處罰措施。