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2解決行政管理在校園文化建設(shè)中出現(xiàn)問題的措施

針對(duì)上述高校行政管理在校園文化建設(shè)中出現(xiàn)的問題，提出了三項(xiàng)解決措施予以改善問題，提高行政管理在校園建設(shè)方面的工作效率。行政管理人員對(duì)校園文化建設(shè)方面缺乏理解、認(rèn)識(shí)并且業(yè)務(wù)素質(zhì)比較低的情況尤為突出，是急需解決的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。提高相關(guān)人員的素質(zhì)和對(duì)行政管理工作的理解可以分為三個(gè)階段，第一階段是行政管理人員招聘環(huán)節(jié)，校方領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該嚴(yán)格把控工作人員的招聘工作，從根源上提高工作人員的素質(zhì)問題。第二階段是行政管理人員培訓(xùn)環(huán)節(jié)，對(duì)高校從事行政管理新員工上崗前需要進(jìn)行培訓(xùn)，專業(yè)知識(shí)考核合格之后方可投入行政工作；對(duì)于已經(jīng)從事行政管理工作人員要定期對(duì)業(yè)務(wù)水平進(jìn)行考核，以此作為提高行政管理人員工作水平和綜合素質(zhì)的直接手段。第三階段是行政管理人員交流環(huán)節(jié)，科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步促使很多理論都在加速進(jìn)步，行政管理理論也受此影響，為了能夠開闊高校行政管理人員的眼界，借鑒優(yōu)秀的行政管理在校園文化建設(shè)中的實(shí)例，應(yīng)該定期舉辦行政管理人員交流會(huì)議。從開端、中端以及末端三方面出發(fā)，從而實(shí)現(xiàn)在高校行政管理人員的綜合素質(zhì)以及業(yè)務(wù)水平的提高。隨著教育水平不斷提高，學(xué)生思想逐漸變得更為自主，學(xué)校的宗旨也轉(zhuǎn)變成為以人為本，更為重視學(xué)生在校園文化建設(shè)環(huán)節(jié)中的作用。學(xué)生與行政管理的工作人員之間在校園文化建設(shè)的過程中存在相互促進(jìn)的作用。對(duì)于行政管理人員來講，由學(xué)生組成的團(tuán)體代表著全校學(xué)生的意愿，學(xué)生團(tuán)體自主舉辦的各項(xiàng)活動(dòng)能夠建設(shè)和完善好校園文化；而行政管理人員能夠把握學(xué)生團(tuán)體組織的校園文化活動(dòng)的形式并在一定程度上予以支持，兩者之間相互促進(jìn)，高校行政管理就能夠在校園文化建設(shè)中得到全體師生的支持和理解。

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因此，影響高校行政管理質(zhì)量和效率的因素主要取決于兩點(diǎn)。一方面，高校行政管理人員自身的素質(zhì)和能力，其所制定的管理制度、工作計(jì)劃能否最大化的發(fā)揮出高校師生的力量將是一個(gè)極為重要的因素。另一方面，高校師生和職工是否愿意接受相關(guān)的安排，也就是是否愿意主動(dòng)配合相關(guān)的工作計(jì)劃，其主要針對(duì)的是高校師生和職工的主觀因素。通過校園文化建設(shè)，上述兩方面的問題能夠得到有效解決，也就能夠達(dá)到促進(jìn)高校行政管理質(zhì)量和效率提高的目的。首先，隨著高校校園文化建設(shè)工作的開展，校園內(nèi)將會(huì)形成一種正面積極的氛圍。這種氛圍不但包含有求知、上進(jìn)等正能量，還能夠在高校校園內(nèi)凝聚成一股強(qiáng)的向心力。一所優(yōu)秀的高校，其校園文化的建設(shè)必定是成功的，學(xué)校的師生不但擁有極強(qiáng)的能力和素質(zhì)，其價(jià)值觀和思想觀也有某種共性。簡(jiǎn)單地說，優(yōu)秀的高校校園文化能夠影響到高校師生和職工的心理，使其產(chǎn)生較為相近的價(jià)值觀，即集體榮譽(yù)感。在這種背景下，高校對(duì)師生和職工的凝聚力不可忽視，也就能夠引導(dǎo)其共同參與高校的建設(shè)工作。因?yàn)榧w榮譽(yù)感的影響，高校師生和職工自然愿意加強(qiáng)校園的建設(shè)，并且以能夠?yàn)閷W(xué)校發(fā)展做出貢獻(xiàn)而自豪。基于此，當(dāng)高校師生與職工擁有這種意識(shí)和理念后，師生與職工也就愿意主動(dòng)的配合行政管理的相關(guān)工作。簡(jiǎn)單地說，高校行政管理也就能夠得到師生和職工的主動(dòng)配合，也就能夠更好的發(fā)揮行政管理的有效性，進(jìn)而更好的調(diào)動(dòng)各種資源，更好的完成高校的工作任務(wù)。其次，隨著高校校園文化建設(shè)的不斷發(fā)展，校園內(nèi)的不良風(fēng)氣也將得到遏制，并且充斥著正能量。最為明顯的是高校的學(xué)風(fēng)建設(shè)，據(jù)調(diào)查我國(guó)部分高校中學(xué)習(xí)風(fēng)氣較弱，使得學(xué)生在校主動(dòng)學(xué)習(xí)的動(dòng)機(jī)缺失，進(jìn)而導(dǎo)致學(xué)生的學(xué)習(xí)積極性較低，學(xué)習(xí)的質(zhì)量和效率也較低。這種不良的學(xué)風(fēng)不但影響到高校學(xué)生，其對(duì)于高校的教師和行政管理人員同樣有著不可忽視的影響。高校行政管理人員在一所沒有學(xué)習(xí)風(fēng)氣、沒有上進(jìn)態(tài)度的學(xué)校中，其自身的學(xué)習(xí)動(dòng)力也將逐步磨滅，這也有力體現(xiàn)出環(huán)境對(duì)人的重大影響。

由此可以看出，隨著高校校園文化的建設(shè)和發(fā)展，校園內(nèi)的學(xué)風(fēng)被端正，學(xué)生也都懷有強(qiáng)烈的進(jìn)取心和奮斗精神。這種精神和校園氣氛能夠感染高校行政管理人員，通過校園文化的渲染，高校行政管理人員也會(huì)產(chǎn)生不斷奮斗、主動(dòng)學(xué)習(xí)和不斷進(jìn)取的主觀情緒。基于此，高校行政管理人員才能夠主動(dòng)積極的參加培訓(xùn)，并且充分利用閑暇時(shí)間提高自身的素質(zhì)和能力。簡(jiǎn)單地說，在優(yōu)秀校園文化的影響下，高校內(nèi)的教師、學(xué)生和職工都將受到影響，并且共同進(jìn)步、共同奮斗。這就能夠幫助高校行政管理人員不斷提高自身的素質(zhì)和能力，也就從另一個(gè)角度提高了其所制定的行政管理計(jì)劃和制度的有效性，進(jìn)而提高了高校行政管理的質(zhì)量和效率。

二、校園文化建設(shè)能夠打破高校行政管理的模式和理念

另一方面，從當(dāng)前高校行政管理的主要問題來看。缺乏人性化的管理理念、缺乏創(chuàng)新精神,只是死板的按照規(guī)程制度進(jìn)行管理，也就失去了管理的靈活性，無法有效應(yīng)對(duì)突發(fā)的情況，也不能應(yīng)對(duì)不斷發(fā)展的新形勢(shì)。造成這種局面的原因主要有兩點(diǎn)。首先，高校行政管理的工作性質(zhì)具有一定的嚴(yán)肅性，在高校行政管理工作的發(fā)展初期，為了體現(xiàn)這種嚴(yán)肅性，高校只能通過強(qiáng)制硬性的規(guī)章制度來達(dá)到目的。經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間的發(fā)展，高校的行政管理制度越發(fā)完善，并且已經(jīng)形成了清晰完整的管理流程。這就導(dǎo)致高校行政管理的模式和方法被逐步固定，也就形成了當(dāng)前的現(xiàn)狀。其次，在長(zhǎng)期的工作中，高校行政管理人員的主觀能動(dòng)性無法發(fā)揮，也就被逐步削弱。在這種背景下，高校行政管理人員的創(chuàng)造性和創(chuàng)新性在逐漸消除。兩方面的原因可以歸結(jié)為一點(diǎn)，即高校行政管理人員的意識(shí)沒有達(dá)到相應(yīng)層次。一方面，行政管理的領(lǐng)導(dǎo)層的意識(shí)沒有得到有效提高，也就沒有意識(shí)到打破傳統(tǒng)管理的模式和理念的必要性。

另一方面，行政管理人員沒有足夠的創(chuàng)新意識(shí)，自然也就無法在管理中得到發(fā)揮。隨著校園文化的建設(shè)和發(fā)展，其能夠有效針對(duì)這一現(xiàn)象進(jìn)行解決。高校作為我國(guó)高等教育的主要場(chǎng)所，高校內(nèi)的教師不但代表了我國(guó)教育界的重要力量，校內(nèi)的學(xué)生在能力、基礎(chǔ)和意識(shí)方面也代表了較高的水平。在這種背景下，高校內(nèi)的氣氛更加活躍，教師和學(xué)生的思想也更加先進(jìn)。同時(shí)，加上高校內(nèi)較為寬松的學(xué)術(shù)氣氛，也就更有利于創(chuàng)新精神的傳播和發(fā)展。基于此，創(chuàng)新意識(shí)和創(chuàng)新精神非常容易成為校園文化中的一種。如上文述及，校園文化不但對(duì)學(xué)生有極強(qiáng)的感染力，其對(duì)于行政管理人員也有著不可忽視的影響力。隨著創(chuàng)新意識(shí)在高校內(nèi)的傳播，高校行政管理人員也就受到感染，進(jìn)而產(chǎn)生一定的創(chuàng)新意識(shí)。更為關(guān)鍵的是，這種校園文化將推動(dòng)高校領(lǐng)導(dǎo)層的改變，使其在工作意識(shí)、工作方法等各個(gè)方面進(jìn)行變革，其中自然包括高校的行政管理。基于此，高校行政管理的模式、制度等方面都將被改革與創(chuàng)新，也就打破了傳統(tǒng)行政管理的限制。因此，高校的行政管理工作也就更有活力，更能迎合時(shí)代的變化與發(fā)展，最終提高效率和質(zhì)量。

三、校園文化能夠?qū)熒a(chǎn)生激勵(lì)和約束作用

最后，從校園文化具體的作用來看，其能夠?qū)Ω咝熒蛷V大職工產(chǎn)生強(qiáng)烈的激勵(lì)和約束作用，這就能夠從主觀的角度提高高校行政管理的質(zhì)量和效率。具體地說，校園文化對(duì)校園中每一個(gè)人的影響和制約正好與管理的導(dǎo)向、凝聚、激勵(lì)、約束等功能相吻合，因此，加強(qiáng)校園文化建設(shè)是一種新型的學(xué)校德育模式，其能夠起到監(jiān)督和控制的作用。首先，通過校園文化的建設(shè)，其能夠發(fā)揮的是一種導(dǎo)向和宣傳作用。經(jīng)實(shí)踐調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，造成我國(guó)高校行政管理工作效率較低的主要原因并不在于師生的不配合，而是由于師生對(duì)相關(guān)工作的目的和具體內(nèi)容不夠了解，因此從主觀上忽視了該項(xiàng)工作。基于此，通過校園文化的導(dǎo)向作用，高校就能夠利用校園文化來傳播行政管理的目的和意義，并引導(dǎo)師生最大化支撐行政管理的工作。在此基礎(chǔ)上，高校行政管理的工作目的和內(nèi)容才能被師生了解，進(jìn)而得到落實(shí)與貫徹。其次，校園文化能夠?qū)熒M(jìn)行激勵(lì)和約束。當(dāng)師生配合行政管理工作并促進(jìn)高校進(jìn)步時(shí)，師生會(huì)產(chǎn)生自豪感和榮譽(yù)感，也就起到了激勵(lì)的作用。反之，師生就會(huì)感受挫敗，這就能夠?qū)熒难孕羞M(jìn)行約束。由此可以看出，校園文化的建設(shè)能夠影響到師生的言行，最終達(dá)到提高行政管理質(zhì)量的目的。

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2高校行政管理在校園文化建設(shè)中的問題分析

第一，高校行政管理過于“行政化”，嚴(yán)格的管理制度，強(qiáng)制性的紀(jì)律規(guī)范，制約校園文化建設(shè)，缺少活力，毫無生氣。有些制度在一定程度上挫傷了文化工作者的積極性與進(jìn)取心，使其對(duì)工作失去了興趣，產(chǎn)生了消極怠工的心理，缺乏深入的學(xué)習(xí)和研究，這樣不利于校園文化建設(shè)的內(nèi)涵發(fā)展。第二，對(duì)于高校行政管理人員的素質(zhì)有待進(jìn)一步提高。我國(guó)高校行政管理機(jī)構(gòu)龐大冗雜，其組成人員也相對(duì)復(fù)雜。有些行政管理人員并沒有經(jīng)過層層選拔進(jìn)入工作崗位，在工作中存在著不正之風(fēng)如形式主義之風(fēng)、之風(fēng)。部分行政管理人員不重視自身理論的學(xué)習(xí)，不努力提高自身業(yè)務(wù)素質(zhì)，工作中存在拖延、懈怠等問題，導(dǎo)致很多工作不能落實(shí)到位，這樣不利于校園文化建設(shè)高效高質(zhì)量的開展。

3提高高校行政管理在校園文化建設(shè)中作用的對(duì)策

第一，大力加強(qiáng)高校行政管理人員能力與素質(zhì)的培養(yǎng)。隊(duì)伍的好壞直接影響工作開展的質(zhì)量。首先要從源頭上把關(guān)，切實(shí)做好高校行政管理人員的錄用工作，層層選拔，認(rèn)真挑選，要將綜合素質(zhì)過硬的人才安置在行政管理的位置上。其次要加強(qiáng)行政管理人員素質(zhì)的培養(yǎng)，重點(diǎn)是兩個(gè)方面，專業(yè)化素質(zhì)和思想政治素質(zhì)。不斷加強(qiáng)高校行政管理隊(duì)伍建設(shè)，營(yíng)造寬松舒適的氛圍，提高工作的主動(dòng)性、積極性、創(chuàng)造性，更好地為校園文化建設(shè)服務(wù)。第二，建立以人為本的高校行政管理機(jī)制，努力激發(fā)師生職工的能動(dòng)性。高校行政管理人員應(yīng)該擺脫過度“行政化”的影響，對(duì)自己有清楚的認(rèn)識(shí)和定位，端正工作態(tài)度，加強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，樹立大局觀念，堅(jiān)持以人為本的管理理念，尊重管理對(duì)象，及時(shí)掌握管理對(duì)象的困難和需求，督促并協(xié)調(diào)好校園文化建設(shè)各項(xiàng)工作的健康、順利發(fā)展。建立符合校園實(shí)際情況的指導(dǎo)性組織，提高行政管理人員的積極性，有主人翁意識(shí)，獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，真正成為校園文化建設(shè)的推動(dòng)者和引領(lǐng)者。第三，積極組織開展校園文化活動(dòng)，營(yíng)造文化建設(shè)的良好氛圍。高校行政管理應(yīng)該充分利用各種有利資源，組織開展活動(dòng)宣傳文化建設(shè)的理念，提高校園文化的影響力和滲透力。例如高校社團(tuán)就是很好的文化傳播主體，學(xué)校要加大對(duì)社團(tuán)的扶持力度，促進(jìn)其匯集人才，鼓勵(lì)其開展形式多樣的校園文化活動(dòng)。同時(shí)高校也要扶持一些理論型社團(tuán)組織、學(xué)術(shù)研究團(tuán)隊(duì)，為學(xué)生提供寬松自由的發(fā)展平臺(tái)。

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審計(jì)文化是審計(jì)群體在長(zhǎng)期審計(jì)實(shí)踐活動(dòng)中，逐步形成并被共同認(rèn)可、遵循，帶有審計(jì)取向、精神、道德、作風(fēng)、思想意識(shí)、行為方式、規(guī)范、制度及其具體化的物質(zhì)實(shí)體等因素的總和。從廣義上講是人類與審計(jì)相關(guān)的物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富的總和，是一個(gè)融物質(zhì)文化、精神文化于一體的綜合體；從狹義上講是指審計(jì)行為以及與之相適應(yīng)的審計(jì)制度和審計(jì)組織機(jī)構(gòu)的總和。

從系統(tǒng)論的觀點(diǎn)來看，審計(jì)文化是一個(gè)多層次要素的復(fù)合體，由三個(gè)層次組成：一是審計(jì)物質(zhì)文化，包括審計(jì)工作、審計(jì)環(huán)境、審計(jì)條件等，它外顯審計(jì)文化的發(fā)達(dá)程度；二是審計(jì)制度文化，包括審計(jì)規(guī)范、政府審計(jì)機(jī)構(gòu)組織方式等，它是審計(jì)物質(zhì)文化和精神文化的中介；三是審計(jì)精神文化，它是審計(jì)文化的核心，全體審計(jì)人員認(rèn)可、遵循的帶有職業(yè)特色的價(jià)值取向、行為方式、工作作風(fēng)、道德規(guī)范、職業(yè)習(xí)慣以及審計(jì)人員對(duì)審計(jì)事業(yè)的責(zé)任感、榮譽(yù)感等，構(gòu)成了審計(jì)文化的特定內(nèi)涵。[1]

，我國(guó)政府審計(jì)采取行政型模式，相對(duì)于社會(huì)審計(jì)與內(nèi)部審計(jì)，它的性質(zhì)與運(yùn)作模式?jīng)Q定了其所特有的審計(jì)文化。如果把各級(jí)政府審計(jì)機(jī)關(guān)當(dāng)作不同的審計(jì)主體，則其在審計(jì)中所體現(xiàn)出的政府審計(jì)文化又存在共性與差異性。

一、政府審計(jì)文化的共性

1、較強(qiáng)的權(quán)威性。對(duì)于政府審計(jì)，無論是采取立法型審計(jì)模式、司法型審計(jì)模式、行政型審計(jì)模式還是獨(dú)立型審計(jì)模式，其目標(biāo)主要是為了監(jiān)控國(guó)家運(yùn)行情況，審計(jì)活動(dòng)的重心越來越傾向于為宏觀的經(jīng)濟(jì)調(diào)控提供信息和經(jīng)濟(jì)控制服務(wù)。在這種情況下，政府審計(jì)實(shí)際上是主權(quán)者的代表——國(guó)家為整體經(jīng)濟(jì)局勢(shì)的平穩(wěn)運(yùn)行而進(jìn)行控制的一種手段，是主權(quán)者進(jìn)行國(guó)家經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)的一部分。[2]同時(shí)，國(guó)家的又賦予了政府審計(jì)所特有的法律保證。這樣，政府審計(jì)文化勢(shì)必體現(xiàn)出較強(qiáng)的權(quán)威性。

2、較弱的獨(dú)立性。獨(dú)立性是審計(jì)人員客觀、公正地進(jìn)行審計(jì)和報(bào)告的前提，是審計(jì)的本質(zhì)和靈魂之所在。但是，我國(guó)現(xiàn)行的政府審計(jì)體制很難保證審計(jì)的獨(dú)立性，其原因在于：一是各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)設(shè)置在政府內(nèi)，監(jiān)督者與被監(jiān)督者同時(shí)隸屬于政府部門，具有濃厚的內(nèi)部監(jiān)督色彩，難以解決審計(jì)機(jī)關(guān)既要對(duì)同級(jí)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)，又要獨(dú)立行使審計(jì)職權(quán)的矛盾；二是審計(jì)經(jīng)費(fèi)受制于其他政府部門，獨(dú)立性難以保證。三是審計(jì)機(jī)關(guān)的人事制度受制于政府，審計(jì)處理難。[3]因此，機(jī)構(gòu)設(shè)置、經(jīng)費(fèi)、人事這三個(gè)方面因素都制約著各級(jí)政府審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，從而制約著政府審計(jì)文化的獨(dú)立性。

二、政府審計(jì)文化的差異性

政府審計(jì)文化的差異性是審計(jì)主體在審計(jì)過程中體現(xiàn)出來的特性，主要體現(xiàn)在時(shí)間和空間兩個(gè)方面。

1、時(shí)間上的差異性。審計(jì)文化因背景的不同而具有鮮明的特征，最明顯的表現(xiàn)就是政府審計(jì)職能的變遷。

我國(guó)的政府審計(jì)始于1983年，時(shí)值計(jì)劃經(jīng)濟(jì)末期，具有較強(qiáng)的行政色彩；同時(shí)，它又隸屬于行政部門，強(qiáng)調(diào)行政處理處罰手段，審計(jì)結(jié)果主要送達(dá)被審計(jì)單位，以突出合法性為主，強(qiáng)調(diào)為維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序服務(wù)。

1987年，“十三大”確立了有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)體制，即國(guó)家調(diào)節(jié)市場(chǎng)，市場(chǎng)引導(dǎo)。這種新的運(yùn)作方式已經(jīng)非常接近市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。1992年，“十四大”最終確認(rèn)了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，明確了市場(chǎng)對(duì)資源配置的基礎(chǔ)作用，真正開始了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的歷程。1997年，“十五大”提出以公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟(jì)的共同發(fā)展作為我國(guó)的基本經(jīng)濟(jì)制度，即強(qiáng)調(diào)加快市場(chǎng)化進(jìn)程，進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用。這樣，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府審計(jì)作為國(guó)家對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一種宏觀調(diào)控方式，其活動(dòng)重心也越來越轉(zhuǎn)向?yàn)楹暧^經(jīng)濟(jì)調(diào)控提供信息和經(jīng)濟(jì)控制服務(wù)。

加入WTO后，入世不僅對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)有著直接和顯著的影響，而且對(duì)社會(huì)的、法律和文化意識(shí)等方面均產(chǎn)生了重大影響。也就是說，政府審計(jì)所依存的政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、法律環(huán)境、管理環(huán)境和文化環(huán)境都發(fā)生了或多或少的變化。一方面經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，要求社會(huì)資源的節(jié)約和經(jīng)濟(jì)效益的提高，效益是所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)追求的目標(biāo)。審計(jì)作為專門的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)，要在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中發(fā)揮作用，必然要將效益作為工作的目標(biāo)之一。同時(shí)政府職能的轉(zhuǎn)變，要求政府及其他公共部門提高經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)效率，有效使用納稅人資金，這就在客觀上要求審計(jì)機(jī)關(guān)開展效益審計(jì)，加強(qiáng)對(duì)政府活動(dòng)有效性的監(jiān)督檢查。另一方面，人大、政府提出了開展效益審計(jì)的要求，即“3E”審計(jì)（Economy， Efficiency， Effectiveness Audit）。審計(jì)法確立的兩個(gè)報(bào)告制度8年來，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)向政府和人大作的審計(jì)結(jié)果報(bào)告和審計(jì)工作報(bào)告發(fā)揮了十分重要的作用，但是政府和人大對(duì)審計(jì)工作的要求也在提高。政府和人大不只希望通過審計(jì)機(jī)關(guān)了解一些有關(guān)部門單位執(zhí)行國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)的情況，同時(shí)還需要了解有關(guān)單位使用國(guó)家財(cái)政資金和管理使用國(guó)有資產(chǎn)的效益情況。政府審計(jì)開始由傳統(tǒng)的財(cái)政、財(cái)務(wù)收支審計(jì)向效益審計(jì)轉(zhuǎn)變。

可見，隨著歷史的發(fā)展，政府審計(jì)文化帶上了鮮明的時(shí)代特征，審計(jì)文化中行政色彩開始逐步淡化，而其為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的專業(yè)性、性色彩越來越鮮明。

2、空間上的差異性。空間上的差異性也稱地域上的差異性，作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)活動(dòng)重要組成部分的政府審計(jì)，將受到地域差異性的影響。地域性的差異可以分為條件差異、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異和文化差異三個(gè)方面。這三方面對(duì)審計(jì)文化的影響不盡相同。自然環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異會(huì)因?yàn)榭茖W(xué)技術(shù)與生產(chǎn)力水平的發(fā)展而逐漸縮小，但文化差異就不同。

這里所指的文化是廣義的，它是指一個(gè)群體、一個(gè)地域的存在方式和價(jià)值觀念。不同的地域共同體面對(duì)不同的生存環(huán)境，使用不同的技術(shù)，就會(huì)產(chǎn)生不同的勞動(dòng)分工和分配形式，形成不同的價(jià)值和信仰體系，因此必然形成不同的文化區(qū)。[4]也就是說區(qū)域經(jīng)濟(jì)決定地域文化的形成和發(fā)展。經(jīng)濟(jì)發(fā)展因自然條件和人文因素的差異，而呈現(xiàn)出區(qū)域特色。不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)孕育了不同的地域文化，它的發(fā)展?fàn)顩r對(duì)地域文化發(fā)展起支撐作用，決定著地域文化發(fā)展水平的高低。同時(shí)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)過程也決定著地域文化發(fā)展的結(jié)構(gòu)、類型、性質(zhì)等，從而形成了有著相似或相同文化特質(zhì)的文化地理區(qū)域，其居民的語(yǔ)言、宗教信仰、形式、生活習(xí)慣、道德觀念及心理、性格、行為等方面具有一致性，帶有濃厚的區(qū)域文化特征。

地域文化一旦形成，它又成為了經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展不可或缺的前提。在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，每一個(gè)活動(dòng)主體都不可避免地感受到文化背景的深沉力量。文化背景的差異，總是通過經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的方式、規(guī)模、層次曲折地反映出來。[5]這種影響在政府審計(jì)文化中，表現(xiàn)為政府審計(jì)文化的差異性，如從總體風(fēng)格上講，某些地域的審計(jì)人員，多習(xí)慣于從整體、宏觀、戰(zhàn)略上去考慮，談問題一針見血，突出對(duì)全局的把握；某些地域的審計(jì)人員，則更多注重對(duì)具體審計(jì)證據(jù)的研究，更多強(qiáng)調(diào)證據(jù)的適當(dāng)性與充分性、審計(jì)證據(jù)與結(jié)論之間的關(guān)系等具體方面。可以說，前者對(duì)戰(zhàn)略問題考慮得較多，而后者對(duì)戰(zhàn)術(shù)問題則考慮得較細(xì)，其結(jié)果形成了政府審計(jì)文化的不同風(fēng)格。

三、政府審計(jì)文化差異性的原因

審計(jì)文化的差異性來源于審計(jì)文化環(huán)境的差異性。審計(jì)文化環(huán)境主要包括以下四個(gè)要素：

1、政治環(huán)境。社會(huì)政治體制、法制環(huán)境和政治民主化的程度，影響著審計(jì)制度、審計(jì)行為，也影響著審計(jì)文化的建設(shè)和發(fā)展，對(duì)審計(jì)文化制度層起著決定性作用。審計(jì)文化運(yùn)行于特定的法律環(huán)境中，其作用的發(fā)揮必受所處法律環(huán)境完善程度的制約。對(duì)于我國(guó)的各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)，基本的政治制度是相同的，只是在政治民主化程度和法制化程度方面有所差異，這也自然導(dǎo)致了審計(jì)文化的差異性。法制化環(huán)境越好，政治民主化程度越高，審計(jì)文化發(fā)揮的作用就越大。

2、經(jīng)濟(jì)環(huán)境。審計(jì)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，它的發(fā)展變化受著不同歷史發(fā)展階段上不同經(jīng)濟(jì)環(huán)境的深刻影響，審計(jì)文化也不例外。審計(jì)文化總是在一定的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下發(fā)揮作用，經(jīng)濟(jì)環(huán)境不同，審計(jì)文化發(fā)揮作用的廣度和深度也就不同。

經(jīng)濟(jì)環(huán)境是影響審計(jì)文化作用發(fā)揮的決定性因素，其影響力可從生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系兩方面來認(rèn)識(shí)。一是生產(chǎn)關(guān)系對(duì)審計(jì)文化的影響。主要包括所有制形式以及社會(huì)收入分配形式等。所有制的形式在一定程度上決定了對(duì)審計(jì)主體的選擇，這將對(duì)審計(jì)文化的、作用產(chǎn)生影響。若一國(guó)所有制的形式可以決定要不要審計(jì)，這個(gè)時(shí)候也就談不上審計(jì)文化的建設(shè)。二是生產(chǎn)力對(duì)審計(jì)文化的影響。一般來說，一個(gè)地區(qū)的生產(chǎn)力越發(fā)達(dá)，其社會(huì)生產(chǎn)的規(guī)模就越大，社會(huì)生產(chǎn)的復(fù)雜程度也越高，因此，生產(chǎn)管理水平的高低就顯得尤為重要，監(jiān)督作為管理的一項(xiàng)職能將發(fā)揮著舉足輕重的作用。此時(shí)，政府審計(jì)作為社會(huì)監(jiān)督的一種主要方式，也顯得尤為重要。由于我國(guó)各地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和科學(xué)技術(shù)發(fā)展水平不盡相同，這樣就制約著政府審計(jì)行為的物質(zhì)基礎(chǔ)，從而使政府審計(jì)文化必然受其控制和規(guī)定。

3、文化環(huán)境。文化環(huán)境主要是指社會(huì)大文化環(huán)境，既包括社會(huì)程度、文化發(fā)展水平，也包括由于社會(huì)文化的影響和作用，人們形成的各種思想觀念、社會(huì)公德意識(shí)取向、信念追求、思想素質(zhì)、職業(yè)道德等。它是一個(gè)民族的文化教育發(fā)展水平及傳統(tǒng)優(yōu)秀文化遺產(chǎn)，影響著一個(gè)行業(yè)乃至整個(gè)社會(huì)群體的整體素質(zhì)、價(jià)值取向和精神面貌，因此它制約著審計(jì)文化。

我國(guó)傳統(tǒng)思想信奉儒教、佛教、道教和中庸主義，強(qiáng)調(diào)集體主義社會(huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)攬和忠誠(chéng)；強(qiáng)調(diào)家族主義、論資排輩等思想；強(qiáng)調(diào)精神力量、公共需要和工作取向；強(qiáng)調(diào)“成名”和非正式經(jīng)濟(jì)取向；強(qiáng)調(diào)傳統(tǒng)道德、義務(wù)和權(quán)威，在政治上表現(xiàn)為尊重政府及“官本位制”思想。[6]但是，地域的差異性又造成了對(duì)傳統(tǒng)文化的沖擊，一方面是對(duì)傳統(tǒng)文化遵循的程度不同，另一方面是各地沉淀了不同的地域文化，這兩方面直接戓間接地導(dǎo)致了審計(jì)文化差異性的產(chǎn)生與發(fā)展。

4、國(guó)際環(huán)境。從國(guó)際范圍看，審計(jì)文化是一個(gè)連續(xù)的整體，由此決定的審計(jì)文化也必然是一個(gè)國(guó)際性的有機(jī)整體。[7]我國(guó)政府審計(jì)制度的建立僅僅只有二十個(gè)年頭的歷程，無論是審計(jì)理念、審計(jì)思維、還是運(yùn)作模式、管理方式、以及有關(guān)的規(guī)則、準(zhǔn)則與國(guó)際上通行的還存在較大的差別。國(guó)外的政府審計(jì)經(jīng)過較長(zhǎng)時(shí)期的，已形成了一系列值得我們借鑒和汲取的優(yōu)秀文化成果。因此，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)外優(yōu)秀審計(jì)文化的借鑒與汲取的積極性程度也導(dǎo)致了審計(jì)文化的差異性的進(jìn)一步發(fā)展。

深入以上四個(gè)因素，我們可以發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致政府審計(jì)文化差異性最根本的原因還是在于公共受托責(zé)任關(guān)系的不均衡發(fā)展。

公共受托責(zé)任指受托管理公共財(cái)富的單位或個(gè)人對(duì)經(jīng)營(yíng)管理那些資源所負(fù)有的責(zé)任。審計(jì)是起源于受托責(zé)任關(guān)系（accountability），并且伴隨著受托責(zé)任關(guān)系的發(fā)展而發(fā)展。受托責(zé)任不僅是一種普遍的關(guān)系，也是一種普遍的、動(dòng)態(tài)的社會(huì)關(guān)系。伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也伴隨著民智的開發(fā)和民主制度的完善，受托責(zé)任遵循下列途徑發(fā)展：一是由受托財(cái)務(wù)責(zé)任向受托管理責(zé)任的發(fā)展；二是由程序性受托責(zé)任向結(jié)果性受托責(zé)任的發(fā)展。[8]對(duì)于政府審計(jì)而言也是一樣的，在我國(guó)，各級(jí)政府及其部門和眾多的國(guó)有企事業(yè)單位客觀上承擔(dān)著公共受托責(zé)任。建立在受托責(zé)任關(guān)系，尤其是公共受托責(zé)任關(guān)系基礎(chǔ)之上的資產(chǎn)所有者管理資產(chǎn)的需要是政府審計(jì)誕生和存在的根本原因。[9]

由于我國(guó)存在著不勻衡的經(jīng)濟(jì)與文化區(qū)域，作為基礎(chǔ)的公共受托責(zé)任的發(fā)展也必然不均衡，對(duì)各級(jí)政府審計(jì)機(jī)關(guān)而言，審計(jì)過程中審計(jì)工作重心、工作方式、制度設(shè)定、精神面貌等也有所差異，其體現(xiàn)出來的各地政府審計(jì)文化也必然存在差異性。

四、正視差異性，構(gòu)建新時(shí)期的政府審計(jì)文化

審計(jì)文化建設(shè)就是在審計(jì)具體的環(huán)境及條件下將人們的事業(yè)心和成功欲化作具體的奮斗目標(biāo)、信念和行為準(zhǔn)則，審計(jì)組織提倡什么，崇尚什么，審計(jì)人員的注意力必然轉(zhuǎn)向什么，這比強(qiáng)迫命令更有效。作為一個(gè)組織，規(guī)章制度對(duì)審計(jì)來說是必要的；但即使有千萬條規(guī)章制度，也很難規(guī)范到審計(jì)人員的每個(gè)行為。審計(jì)文化能使信念在審計(jì)人員的心理深層形成一種定勢(shì)，構(gòu)造出一種響應(yīng)機(jī)制，只要外部誘導(dǎo)信號(hào)發(fā)生，即可得到積極的響應(yīng)，并迅速轉(zhuǎn)化為預(yù)期行為。[10]

1、構(gòu)建新時(shí)期的政府審計(jì)文化的必要性與可行性

審計(jì)文化是審計(jì)實(shí)踐的升華，反過來又塑造和著審計(jì)實(shí)踐。進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)政府審計(jì)面臨著機(jī)遇與挑戰(zhàn)，審計(jì)實(shí)踐面臨著許多新的課題，不僅需要新形勢(shì)下審計(jì)體制和的開拓創(chuàng)新，更需要新型審計(jì)文化的同步發(fā)展。可以說，若沒有審計(jì)文化的創(chuàng)新相伴隨、相促進(jìn)，審計(jì)業(yè)務(wù)的創(chuàng)新進(jìn)程就會(huì)延緩。例如，從審計(jì)制度文化的角度看，由于我國(guó)現(xiàn)行政府審計(jì)體制中“主觀意志性”的色彩較濃，在一定程度上就削弱了審計(jì)執(zhí)法監(jiān)督的強(qiáng)度。再如，從包含審計(jì)人員素質(zhì)的審計(jì)精神文化角度看，審計(jì)隊(duì)伍的現(xiàn)狀與相互滲透發(fā)展的全球化經(jīng)濟(jì)難以適應(yīng)。主要表現(xiàn)為審計(jì)人員構(gòu)成比較單一，基本上是審計(jì)人員和人員；審計(jì)人員掌握和審計(jì)的水平與信息的要求還有一定距離。從某種意義上看，審計(jì)工作中出現(xiàn)的少數(shù)徇私枉法現(xiàn)象也與審計(jì)制度文化、精神文化和道德文化的弱勢(shì)有關(guān)。我國(guó)現(xiàn)行政府審計(jì)實(shí)務(wù)中的一些弱勢(shì)，其實(shí)質(zhì)上也是審計(jì)文化建設(shè)相對(duì)滯后所致，構(gòu)建新形勢(shì)政府審計(jì)文化十分必要。

目前，政府審計(jì)中存在著以下條件使新時(shí)期政府審計(jì)文化的構(gòu)建切實(shí)可行。一是審計(jì)物質(zhì)設(shè)備和技術(shù)的根本性變化為審計(jì)文化建設(shè)奠定了良好的基礎(chǔ)；二是形成的比較完整的審計(jì)組織體系為審計(jì)文化建設(shè)提供了組織保障；三是建立起的以審計(jì)法為核心的審計(jì)監(jiān)督規(guī)范體系使審計(jì)工作開始走上法制化、制度化、規(guī)范化的軌道；四是在審計(jì)管理中出現(xiàn)的向文化管理的轉(zhuǎn)變有利于吸收相關(guān)組織文化已有的成果；五是新的審計(jì)價(jià)值觀、審計(jì)倫理規(guī)范和審計(jì)風(fēng)氣的逐步形成為審計(jì)文化建設(shè)創(chuàng)造了有利的條件。上述幾個(gè)方面為新時(shí)期政府審計(jì)文化的建設(shè)奠定了基礎(chǔ)，將降低政府審計(jì)文化的建設(shè)成本，大大提高政府審計(jì)文化建設(shè)的可行性。[11]

2、正視差異性，構(gòu)建新時(shí)期政府審計(jì)文化

新時(shí)期政府審計(jì)文化建設(shè)包括制度文化、精神文化、物質(zhì)文化三個(gè)層面的建設(shè)。

一是制度層面的建設(shè)。包括審計(jì)組織體系，審計(jì)法律、法規(guī)、準(zhǔn)則和職業(yè)道德的建設(shè)與完善。制度層面的審計(jì)文化是審計(jì)文化的關(guān)鍵，它把物質(zhì)文化與精神文化連為一體。同時(shí)，它是一種“規(guī)范性”文化，是審計(jì)組織為了實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)而予其成員的活動(dòng)以一定約束并使其具有適應(yīng)性的文化要求。從總體而言，政府審計(jì)中制度層面的審計(jì)文化建設(shè)由于在政府的直接管理下，更多體現(xiàn)出來的是規(guī)范性建設(shè)，無論是審計(jì)組織體系還是審計(jì)法律、法規(guī)、職業(yè)道德，一旦制定就由政府推廣，各級(jí)組織執(zhí)行。這樣，審計(jì)文化制度層面的差異性在這種強(qiáng)勢(shì)規(guī)范性的干預(yù)下將會(huì)逐漸減少。本文也認(rèn)為政府審計(jì)文化在這一層面的差異性應(yīng)該減少甚至消除。

二是物質(zhì)層面的建設(shè)。審計(jì)物質(zhì)文化決定審計(jì)精神文化，審計(jì)物質(zhì)文化的發(fā)展與完善將推動(dòng)審計(jì)精神文化的發(fā)展與完善。由于各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，我們必須承認(rèn)政府審計(jì)文化這一層面的差異性還是相當(dāng)大的，因此，必須減少物質(zhì)層面建設(shè)的差異性，縮小落后地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)在物質(zhì)文化上的差距，促進(jìn)審計(jì)文化的協(xié)調(diào)發(fā)展。

三是精神層面的建設(shè)。首先要建立一種積極向上，體現(xiàn)時(shí)代特征，為廣大審計(jì)人員所接受并樂于為之付出的審計(jì)價(jià)值觀；其次要加強(qiáng)對(duì)審計(jì)人員的道德和風(fēng)氣建設(shè)。精神層面的建設(shè)，不能推行“規(guī)范化”或“統(tǒng)一化”，這種做法既不，也不現(xiàn)實(shí)。對(duì)待精神層面審計(jì)文化的差異性，我們應(yīng)該做到：揚(yáng)棄、互補(bǔ)、借鑒、創(chuàng)新，拋棄消極的不適應(yīng)時(shí)展的因素，同時(shí)保留與發(fā)揚(yáng)其積極的因素，將整體性與層次性、共性與個(gè)性結(jié)合，進(jìn)一步創(chuàng)新與發(fā)展審計(jì)文化。

總之，政府審計(jì)文化建設(shè)的核心是審計(jì)職業(yè)道德建設(shè)、審計(jì)精神培育、審計(jì)價(jià)值取向、審計(jì)形象樹立；重點(diǎn)是培育審計(jì)精神、樹立正確的價(jià)值觀、人生觀和世界觀。構(gòu)建新時(shí)期的政府審計(jì)文化，要用審計(jì)精神凝聚人心，使之成為全體審計(jì)人員的共同追求和行為準(zhǔn)則；要開展理想信念和職業(yè)道德教育，使廣大審計(jì)人員樹立愛崗敬業(yè)、無私奉獻(xiàn)的精神，樹立恪盡職守、敢于負(fù)責(zé)的精神，樹立艱苦奮斗、廉潔自律的精神，樹立按章辦事、遵紀(jì)守法的精神；要通過提高審計(jì)人員的思想政治素質(zhì)和科學(xué)文化知識(shí)，為審計(jì)發(fā)展和創(chuàng)新提供精神動(dòng)力和智力支持；要要確立全新的國(guó)家審計(jì)理念，既審計(jì)工作必須始終堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心這個(gè)永恒主題，逐步建立起一整套激勵(lì)和約束機(jī)制，不斷增強(qiáng)創(chuàng)新意識(shí)、發(fā)展意識(shí)和全局意識(shí)。

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[1]陳正興、周生春。審計(jì)文化。北京：中國(guó)時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社，2004，35-36.

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篇（5）

中圖分類號(hào)：G459 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

Talking about College Invisible Culture and its Integration

HUANG Yeyu, YAN Xiuhua

(Guangxi Normal University for Nationalities, Chongzuo, Guangxi 532200)

Abstract The college invisible culture is an important part of the mechanisms of Higher Education, it's made up of the cultural traditions, the cultural atmosphere, the cultural spirit of a university, and it's the intrinsic characteristics of the university. This paper attempts from the university system, there are various cultural implied of the invisible culture of mining and integration, the basic idea of integration is to construct a systematic school uniform cultural system, thereby enhancing the ideological and moral education effectiveness of college invisible culture.

Key words college; invisible; culture; system; integration

1 高校隱形文化及其存在的方式

1.1 高校隱形文化的含義

隱性文化是相對(duì)于顯性文化而言的一種文化類型和層面 ，主要是指觀念和風(fēng)氣，而顯性文化則是規(guī)章制度、標(biāo)志性建筑等。對(duì)一所大學(xué)來講， 由于其主體的層次差異以及空間的相對(duì)獨(dú)立性，隱性文化不僅僅是觀念和風(fēng)氣 ，還延伸到更廣泛的領(lǐng)域和載體， 包括顯性文化所折射出來的管理理念以及對(duì)大學(xué)文化的理解層次，學(xué)校內(nèi)涵發(fā)展中的師德和學(xué)生的品德以及校園文化等，總體上來說包括學(xué)校的制度文化和精神文化。

1.2 高校隱性文化的存在方式

高校隱性文化以系統(tǒng)的方式存在，系統(tǒng)是由相互聯(lián)系、相互作用著的一些事物組成的總體。它是物質(zhì)世界存在的基本方式和根本屬性。高校作為一個(gè)系統(tǒng)包含了諸多單個(gè)要素，如學(xué)校內(nèi)部運(yùn)作的人、財(cái)、物以及學(xué)校與外部社會(huì)之間的互動(dòng)關(guān)系，包含家長(zhǎng)、社區(qū)、社會(huì)。在學(xué)校系統(tǒng)內(nèi)部各要素間與外部環(huán)境間相互聯(lián)系、相互作用，形成特定的結(jié)構(gòu)，成為一個(gè)統(tǒng)一的有機(jī)體。高校隱性文化就存在于這些緊密聯(lián)系的有機(jī)體中。

1.2.1 黨政部門隱性文化系統(tǒng)

黨政機(jī)關(guān)文化是機(jī)關(guān)工作人員思想、性格、心理等發(fā)展的載體，這種社會(huì)文化的中介性亞文化，其內(nèi)容極為豐富，我們可以從以下幾個(gè)方面加以概括:一是觀念形態(tài)層，高校機(jī)關(guān)工作人員的觀念形態(tài)與社會(huì)內(nèi)部相聯(lián)系，又與學(xué)校外部相聯(lián)系。這種文化首先表現(xiàn)為政治思想和教育事業(yè)的志向，其次表現(xiàn)為職業(yè)道德上的全面性。再次表現(xiàn)為行為習(xí)慣上的規(guī)范性。同時(shí)，這種文化還表現(xiàn)在心理品質(zhì)上。二是制度層面，高校黨政機(jī)關(guān)有的規(guī)章制度，是構(gòu)成黨政機(jī)關(guān)文化的重要方面，它約束著每個(gè)機(jī)關(guān)工作人員的心理意識(shí)和行為模式，是機(jī)關(guān)文化發(fā)展的客觀基礎(chǔ)。其包括學(xué)習(xí)制度、工作制度、行為制度、考核制度等。三是物化層，物化層是指高校黨政機(jī)關(guān)工作的環(huán)境、辦公設(shè)施與文化網(wǎng)絡(luò)等，是機(jī)關(guān)文化賴以存在的重要條件，大體包括：工作、生活環(huán)境，辦公設(shè)備和設(shè)施，一整套機(jī)關(guān)工作人員的培訓(xùn)計(jì)劃和多種形式的培訓(xùn)，報(bào)刊、資料和機(jī)關(guān)工作人員的聯(lián)誼活動(dòng)，公文、電腦知識(shí)競(jìng)賽和崗位練兵，機(jī)關(guān)工作人員的級(jí)別或職稱的評(píng)定等等。

1.2.2 教研部門隱性文化系統(tǒng)

教研部門隱性文化系統(tǒng)，主要是指那些符合教育目的要求，對(duì)學(xué)生的發(fā)展起積極作用的學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的正確的工作方式和工作作風(fēng)、教師的文化、圖書館的文化、學(xué)生文化、班級(jí)文化及宿舍文化。所謂教師文化是指教師所具有的價(jià)值觀念、行為習(xí)慣、知識(shí)技能以及語(yǔ)言符號(hào)等。教師文化是學(xué)校文化的重要組成部分，與學(xué)校文化相一致。在任何學(xué)校中，教師文化總是規(guī)定著學(xué)校的價(jià)值系統(tǒng)，確定學(xué)校的傳統(tǒng)等;圖書館文化是一種具有自身特色的社會(huì)亞文化形態(tài)，是圖書館在自身的發(fā)展中有意無意形成的獨(dú)特的文化形態(tài)。學(xué)生文化對(duì)學(xué)生的學(xué)習(xí)成績(jī)、學(xué)生的抱負(fù)、個(gè)性的形成有極大的影響。班級(jí)文化是班級(jí)個(gè)體成員的互動(dòng)形成自己獨(dú)特的文化，它具有很強(qiáng)的同化力，以潛移默化的方式對(duì)學(xué)生的思想、情感、態(tài)度和價(jià)值觀產(chǎn)生重大的影響，改變和塑造著學(xué)生的價(jià)值取向、情感和行為。宿舍是學(xué)校制度體系的一個(gè)組成部分，是大學(xué)生學(xué)習(xí)和生活的重要陣地。宿舍文化是學(xué)生在宿舍所表現(xiàn)出來的種種文化意識(shí)和行為。教師文化、學(xué)生文化、班級(jí)文化和宿舍文化等構(gòu)成的非制度性文化，是學(xué)校隱性文化的組成部分之一。

1.2.3 后勤部門隱性文化系統(tǒng)

高校后勤的服務(wù)對(duì)象主要是離家求學(xué)的莘莘學(xué)子和教書育人的老師，服務(wù)對(duì)象的不同決定了企業(yè)定位的不同。除了有形的外顯文化，服務(wù)理念、新產(chǎn)品、新服務(wù)方法等高校后勤良好的形象是屬于隱性文化，具體的日常管理和服務(wù)工作處處都浸透著、蘊(yùn)藏著后勤職工踏踏實(shí)實(shí)的努力，求實(shí)的觀念、踏實(shí)的作風(fēng)以及親情的隱性文化。

1.2.4 學(xué)生社團(tuán)隱性文化系統(tǒng)

學(xué)生社團(tuán)是學(xué)校重要的德育資源，是隱性文化的重要組成部分。目前，隨著高校彈性學(xué)制和完全學(xué)分制的推行，使學(xué)校固定班級(jí)“動(dòng)態(tài)化”，班級(jí)的界限被淡化了，學(xué)生群體不斷趨向小型化、分散化和個(gè)性化。學(xué)生社團(tuán)不僅在組織生成和活動(dòng)方式、組織性質(zhì)與運(yùn)行機(jī)制、組織功能與運(yùn)作規(guī)范等諸多方面與其他學(xué)生組織著較大差異，而且在影響方式上更是不同。學(xué)生社團(tuán)有著明確的宗旨和目的，并有計(jì)劃地進(jìn)行社團(tuán)活動(dòng)，這就使社團(tuán)成員有意識(shí)地參與活動(dòng)學(xué)到經(jīng)驗(yàn)，是一種顯性的作用方式。但與課堂教學(xué)相比，學(xué)生社團(tuán)活動(dòng)對(duì)學(xué)生的隱性影響卻多于顯性影響。

2 高校隱形文化的功能

隱性文化作為學(xué)校的隱性課程，它是屬于教育影響因素。作為教育影響因素的隱性文化它具有多方面的功能，這些功能可以歸結(jié)為兩大方面:一是社會(huì)發(fā)展功能;二是個(gè)體人格發(fā)展功能。

隱性文化與顯性文化共同構(gòu)成的文化體系對(duì)于社會(huì)的發(fā)展功能是顯而易見的，它對(duì)人、對(duì)社會(huì)、對(duì)民族、對(duì)國(guó)家具有一定的指導(dǎo)性、前瞻性、預(yù)期性，由于它具有這些特性，所以對(duì)社會(huì)對(duì)人就能起到引領(lǐng)作用。在這里，我們主要是要挖掘隱性文化，從而構(gòu)建同顯性文化緊密相連的高校文化體系，從而實(shí)現(xiàn)文化的引領(lǐng)功能，隱性文化對(duì)學(xué)生的人格發(fā)展功能具有兩面性:正向功能和負(fù)向功能。前者對(duì)學(xué)生思想品德形成、個(gè)性的發(fā)展起積極的作用，而后者則起著消極作用。

（1）知識(shí)結(jié)構(gòu)發(fā)展的功能。學(xué)生從隱性文化中所習(xí)得的主要是非學(xué)術(shù)性的知識(shí)，但是卻也涉及到知識(shí)性的內(nèi)容，它對(duì)學(xué)生的理性知識(shí)、邏輯認(rèn)識(shí)能力與邏輯思維能力、實(shí)踐能力的發(fā)展具有積極的作用。隱性文化對(duì)學(xué)生學(xué)術(shù)性知識(shí)發(fā)展起直接作用。隱性文化主要是通過影響和促進(jìn)學(xué)生非學(xué)術(shù)性的因素來影響和促進(jìn)學(xué)生學(xué)術(shù)性知識(shí)的發(fā)展；學(xué)生的知識(shí)獲得離不開一定的動(dòng)力系統(tǒng)，這一動(dòng)力系統(tǒng)是由人的情感、意志、興趣等構(gòu)成，它們對(duì)學(xué)生知識(shí)的發(fā)展起著“共振”、“感染”和促進(jìn)作用；隱性文化對(duì)學(xué)生的情感、意志、興趣等非學(xué)術(shù)性內(nèi)容的發(fā)展來說，是一種極為有效的手段，學(xué)生知識(shí)的獲得和發(fā)展也離不開一定的感性經(jīng)驗(yàn)的積累，隱性文化正好可以提供這種積累的途徑。

（2）非認(rèn)知因素發(fā)展的功能。隱性文化所特別需要的是態(tài)度體驗(yàn)、情感體驗(yàn)，而正向的、積極的隱性文化所特別能給學(xué)生起促進(jìn)作用的，也就是態(tài)度、情感、興趣、想象、直覺等非認(rèn)知因素的發(fā)展。

（3）豐富感。高校中，隱性文化涉及學(xué)校的各個(gè)方面，它反映了學(xué)校的人際關(guān)系、學(xué)校管理體制、學(xué)校的歷史，也反映著學(xué)校的價(jià)值規(guī)范、情感態(tài)度、行為方式。因此，學(xué)生置身于學(xué)校中，沐浴著經(jīng)過規(guī)范、設(shè)計(jì)的學(xué)校文化，可以獲得對(duì)社會(huì)和生活中豐富的感性認(rèn)識(shí)，積累社會(huì)生活的感性經(jīng)驗(yàn)。學(xué)生從學(xué)校文化中各種美好事物的切身感受中體會(huì)和領(lǐng)悟到學(xué)校隱性文化的“真諦”。

（4）陶冶情感功能。高校的隱性文化可以陶冶學(xué)生的心靈。學(xué)校環(huán)境中各種教育情境能陶冶學(xué)生的情感。隱性文化它通過豐富多彩、健康向上的校園文化，為學(xué)生提供了現(xiàn)實(shí)的情景，讓學(xué)生體驗(yàn)感悟，凈化學(xué)生的心靈，陶冶情操，從而使學(xué)生在美的熏陶中，心靈得到升華，修養(yǎng)得到提高。在學(xué)校生活中，教師充滿愛的語(yǔ)言使學(xué)生心里感到暖洋洋的，心情舒暢，引起情感上共鳴，產(chǎn)生積極的情感體驗(yàn)，有了這種體驗(yàn)，就會(huì)增強(qiáng)學(xué)生對(duì)這種情感的需要，加強(qiáng)情感動(dòng)機(jī)，逐漸形成學(xué)校特有人際情感環(huán)境，并作為一種具有強(qiáng)烈感染力對(duì)師生雙方發(fā)揮作用，陶冶他們的情感，啟迪他們的智慧，直至形成穩(wěn)定的情感特征。

（5）行為規(guī)范功能。隱性文化從實(shí)質(zhì)上看就是由各種文化要素構(gòu)成的文化環(huán)境，而任何一種文化環(huán)境對(duì)人都有一種強(qiáng)制性。隱性文化通過隱蔽的、滲透在學(xué)生經(jīng)常接觸和參與的各種環(huán)境因素及活動(dòng)中，使學(xué)生在不知不覺中感受到這種要求，并按照這種要求去行動(dòng)。它通過一些特殊機(jī)制如暗示、輿論、從眾等對(duì)學(xué)生產(chǎn)生潛在的心理壓力和動(dòng)力，從而自然而然地體現(xiàn)出對(duì)學(xué)生行為的一種特有約束和規(guī)范作用。隱性的學(xué)校文化對(duì)學(xué)生的行為取向起著軟性的強(qiáng)制作用，它可以形成一股強(qiáng)大的約束力量，而且這種影響不帶有強(qiáng)制性，使在這種環(huán)境中的學(xué)生會(huì)主動(dòng)地接受外部影響，規(guī)范自己的行為。

（6）發(fā)展想象功能。學(xué)生從學(xué)校隱性文化中所習(xí)得的主要是態(tài)度、情感、意志、價(jià)值觀念等，這些都需要學(xué)生具有一定的聯(lián)想力、想象力。隱性文化中的物質(zhì)文化的直觀性，各種非制度文化的情境性，學(xué)生課外閱讀的文學(xué)藝術(shù)作品所描述的對(duì)象的形象性等等，它們對(duì)擴(kuò)大學(xué)生生活經(jīng)驗(yàn)、豐富學(xué)生表象具有很大的作用。

3 整合高校隱性文化的基本思路

高校隱性文化的資源整合，就是在現(xiàn)代教育科學(xué)理論指導(dǎo)下，通過對(duì)影響大學(xué)生思想道德教育產(chǎn)生影響的各種非顯性文化資源要素進(jìn)行分析和歸納、優(yōu)化和淘汰、調(diào)整和融合，并以此為基礎(chǔ)構(gòu)建一個(gè)科學(xué)完整、動(dòng)態(tài)高效的隱性文化系統(tǒng)。基本的思路就是用系統(tǒng)的方法合理的配置隱性資源支撐體系，形成與顯性文化緊密聯(lián)系而又各自發(fā)揮作用的思想道德教育體系，充分發(fā)揮隱性文化資源的作用，從而提高隱性文化資源的思想道德教育實(shí)效性。具體來說，主要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行整合：

3.1 歸類整合

按照系統(tǒng)的方法把學(xué)校的隱性資源進(jìn)行統(tǒng)一整合，形成隱性資源支撐體系。首先按照高校各個(gè)職能部門進(jìn)行整理歸類，根據(jù)各個(gè)部門的具體功能整理出本部門的隱性文化資源，根據(jù)科學(xué)性、目的性和實(shí)效性的原則形成系統(tǒng)隱性文化體系。首先是教科研體系，在教學(xué)科研中隱含的文化因素歸為第一類，這一類各學(xué)科教師的教學(xué)是教學(xué)形態(tài)隱性文化的載體。教學(xué)是實(shí)施教育的基本途徑，也是學(xué)校工作的中心。在教學(xué)活動(dòng)中，學(xué)生在學(xué)會(huì)和獲得預(yù)期的學(xué)術(shù)性知識(shí)的同時(shí)，還會(huì)無意識(shí)地獲得非學(xué)術(shù)性的知識(shí)，自發(fā)地影響著學(xué)生的價(jià)值、態(tài)度、情感、興趣、意志和信念等，促進(jìn)學(xué)生品德的形成與發(fā)展。隱藏于各種學(xué)科教學(xué)內(nèi)容中的文化因素是潛在的，主要包括有教學(xué)指導(dǎo)思想、教師的人格榜樣、教師的期望、師生關(guān)系、教學(xué)過程中教師傳遞信息的方式以及獎(jiǎng)懲方式等。其次是活動(dòng)性文化體系。包括學(xué)校行政后勤管理、黨團(tuán)活動(dòng)、學(xué)生會(huì)、各種校內(nèi)外活動(dòng)、公益勞動(dòng)、軍事訓(xùn)練、社會(huì)實(shí)踐調(diào)查活動(dòng)、文化藝術(shù)節(jié)、勤工助學(xué)、畢業(yè)論文或設(shè)計(jì)、專業(yè)實(shí)習(xí)等文化隱性體系。再次是滲透性文化體系。這類隱性文化包括校園物質(zhì)、自然景觀、校風(fēng)、班風(fēng)、人際關(guān)系、教師人格、學(xué)校傳統(tǒng)文化等等的隱性文化體系。

3.2 結(jié)合有形文化，塑造大學(xué)文化精神

高校辦學(xué)理念和人文精神的方向性選擇決定了學(xué)校隱性文化的導(dǎo)向功能、激勵(lì)功能、凝聚功能、調(diào)節(jié)功能。高校辦學(xué)的特色分為顯性內(nèi)容和隱性內(nèi)容，學(xué)校的辦學(xué)理念、價(jià)值取向、道德規(guī)范、學(xué)術(shù)氛圍、學(xué)校精神是高校辦學(xué)的隱性內(nèi)容;顯性內(nèi)容包括學(xué)校的自然環(huán)境、學(xué)科環(huán)境、內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制、規(guī)章制度以及學(xué)校徽標(biāo)等。高校隱性文化建設(shè)應(yīng)重視大學(xué)的風(fēng)格，以辦學(xué)理念入手，使學(xué)校的顯性內(nèi)容和隱性內(nèi)容建設(shè)有機(jī)結(jié)合。高校應(yīng)堅(jiān)持學(xué)術(shù)性價(jià)值為導(dǎo)向，尊重學(xué)術(shù)、尊重人才，為學(xué)術(shù)自由發(fā)展?fàn)I造濃厚的文化氛圍，形成活躍的學(xué)術(shù)風(fēng)氣，堅(jiān)持辦學(xué)質(zhì)量，瞄準(zhǔn)世界高等教育的發(fā)展態(tài)勢(shì)和借鑒他國(guó)高校先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，建立起先進(jìn)的辦學(xué)理念，形成一種科學(xué)精神與人文精神相結(jié)合的文化氛圍，這是高校隱性文化建設(shè)的關(guān)鍵所在。營(yíng)造高校的人文氛圍，加強(qiáng)高校的人文教育，這是我國(guó)高校隱性文化建設(shè)的重要任務(wù)，也是高等教育現(xiàn)代化的體現(xiàn)，需要高校在辦學(xué)理念中突出學(xué)校人文精神建設(shè)。高校充分挖掘?qū)W科知識(shí)本身所隱含的精神因素，淡化專業(yè)，加強(qiáng)基礎(chǔ)，提高素質(zhì)，讓不同學(xué)科的教師將專業(yè)知識(shí)體系中的人文精神“呈現(xiàn)”出來，高校要通過學(xué)校的文化活動(dòng)，如學(xué)校組織人文素質(zhì)講座，學(xué)生在各級(jí)組織領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)下或自行組織開展的各種有利身心健康、開拓視野、輔助學(xué)習(xí)的活動(dòng)以及教職工在各種組織中的活動(dòng)來加強(qiáng)學(xué)校的隱性文化建設(shè)。學(xué)校的教學(xué)樓、圖書館、校園、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)等各種建筑布局及環(huán)境設(shè)計(jì)也可以透析出學(xué)校文化的學(xué)術(shù)性品位。在高校隱性文化建設(shè)中，人文環(huán)境建設(shè)和人文精神所占的重要地位不可忽視，世界名校之所以能長(zhǎng)久保持旺盛活力，歸根到底是其在漫長(zhǎng)歲月中培育了自身獨(dú)特的大學(xué)精神。高等學(xué)校是傳播和創(chuàng)造人類文明的陣地，培育人才是大學(xué)精神的核心內(nèi)容，而高素質(zhì)人才的培養(yǎng)需要優(yōu)良的文化環(huán)境，良好的隱性文化熏陶，這種隱性文化有硬件的如造型獨(dú)特的建筑、綠樹與花草的校園等，更主要的是軟件的，反映在校風(fēng)、校紀(jì)、教風(fēng)、學(xué)風(fēng)、教育者的言行作風(fēng)以及人際關(guān)系等等，它是無形的，滲透于學(xué)校的辦學(xué)理念、辦學(xué)宗旨、奮斗目標(biāo)、學(xué)科建設(shè)、規(guī)律模式等方面。這些都是需要我國(guó)高校校長(zhǎng)在以后的大學(xué)校園建設(shè)、發(fā)展中尤其需要重視的方面。

3.3 整合校風(fēng)，促進(jìn)隱性文化資源的最優(yōu)化

領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)、教風(fēng)、學(xué)風(fēng)、后勤服務(wù)作風(fēng)集合為整個(gè)學(xué)校的校風(fēng)。在影響校風(fēng)的諸種要素中，領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)，尤其是校長(zhǎng)的作風(fēng)對(duì)校風(fēng)形成起關(guān)鍵作用。校長(zhǎng)的作風(fēng)決定領(lǐng)導(dǎo)集體的工作作風(fēng)，領(lǐng)導(dǎo)集體的作風(fēng)決定學(xué)校的校風(fēng)。優(yōu)良的校風(fēng)是學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)良作風(fēng)的延伸和擴(kuò)展，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)者的風(fēng)格對(duì)學(xué)校的校風(fēng)產(chǎn)生重要的影響。抓好校風(fēng)建設(shè)，使整個(gè)學(xué)校充滿濃厚的學(xué)習(xí)氣氛，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)思想上要活躍，作風(fēng)民主，善于團(tuán)結(jié)，對(duì)廣大教師在政治上信任、工作上關(guān)心，努力創(chuàng)造一個(gè)寬松、和諧、團(tuán)結(jié)、信賴的文化氣氛。

3.4 構(gòu)建團(tuán)隊(duì)學(xué)習(xí)和研究文化，融合教研學(xué)文化為一體

（1）打造新型書院文化。通過學(xué)習(xí)安排，使學(xué)習(xí)、研究的意識(shí)滲透并內(nèi)化于日常性的教學(xué)生活過程中。團(tuán)隊(duì)學(xué)習(xí)，交流分享，彼此的亮點(diǎn)匯集，教師文化修養(yǎng)、人文積淀、專業(yè)素養(yǎng)共聚形成一種新型的書院文化。書院文化的典雅與禮儀、興國(guó)振邦的責(zé)任感與使命感在師生們心中激蕩，并不斷內(nèi)化、積淀，形成了群體嶄新的精神面貌:有底蘊(yùn)、有智慧、有魅力。

（2）系統(tǒng)組織學(xué)生社團(tuán)活動(dòng)，挖掘并整合學(xué)生社團(tuán)隱性文化。高校社團(tuán)文化建設(shè)的主體是學(xué)生，要充分發(fā)揮社團(tuán)骨干的作用，通過他們的言行吸引更多的同學(xué)加入社團(tuán)。這就要求學(xué)校重視對(duì)社團(tuán)骨干的培訓(xùn)，“工欲善其事，必先利其器”，社團(tuán)骨干隊(duì)伍素的高低直接影響社團(tuán)的形象和社團(tuán)工作的質(zhì)量，必須注重社團(tuán)骨干隊(duì)伍的建設(shè)，加大對(duì)社團(tuán)骨干隊(duì)伍的選拔和考核力度，實(shí)行公平競(jìng)爭(zhēng)和公開選拔制度，特別是社團(tuán)干部的管理辦法和考核條例，從制度上提倡社團(tuán)干部應(yīng)具備實(shí)事求是、腳踏實(shí)地、深入同學(xué)的工作作風(fēng)，同時(shí)也要重視提高其文化藝術(shù)素養(yǎng)，組織協(xié)調(diào)能力、溝通管理技巧，使他們成為社團(tuán)文化建設(shè)的生力軍，推進(jìn)社團(tuán)文化建設(shè)上檔次、上水平。

（3）塑造新型后勤組織文化。作為一個(gè)組織，高校后勤應(yīng)該更多的體現(xiàn)企業(yè)的精神和文化，一個(gè)優(yōu)秀的企業(yè)其企業(yè)文化是企業(yè)管理中不可忽視的重要因素，對(duì)企業(yè)的成功與否具有深刻的影響作用。高校后勤要成為高校發(fā)展的有力保障，要達(dá)到后勤服務(wù)育人的目標(biāo)，必須要建立自己的企業(yè)文化。高校后勤的服務(wù)對(duì)象主要是離家求學(xué)的莘莘學(xué)子和教書育人的老師，服務(wù)對(duì)象的不同決定了企業(yè)定位的不同。要建立成功的后勤企業(yè)文化：首先，后勤的領(lǐng)導(dǎo)者要倡導(dǎo)一種文化，做“文化的創(chuàng)造者”或“推行者”，一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)本部門的文化走向和文化積累起著關(guān)鍵的作用，在每一成功的組織中都可以看到這種優(yōu)秀的領(lǐng)導(dǎo)者所留下的烙印。第二，建立優(yōu)秀的后勤文化，從根本上說是要提高和造就一支適應(yīng)后勤社會(huì)改革要求的高素質(zhì)隊(duì)伍，必須全心全意依靠職工發(fā)展先進(jìn)文化。要造就一支政治強(qiáng)、業(yè)務(wù)精、作風(fēng)正的高素質(zhì)后勤隊(duì)伍，要加強(qiáng)職工的思想道德教育，提高職工的思想道德素質(zhì)。通過對(duì)職工進(jìn)行思想道德教育，使職工樹立正確的世界觀、人生觀、價(jià)值觀，要引導(dǎo)職工堅(jiān)持服務(wù)和育人的正確方向，幫助職工轉(zhuǎn)變觀念，增強(qiáng)市場(chǎng)觀念、競(jìng)爭(zhēng)觀念、效益觀念、法制觀念，樹立良好的后勤風(fēng)氣。還要提高職工的科學(xué)文化素質(zhì)，后勤工作同樣需要廣博深厚的學(xué)問，后勤工作本身也是一門學(xué)問，絕不能將后勤工作看作是一種簡(jiǎn)單的機(jī)械勞動(dòng)。后勤服務(wù)是一個(gè)系統(tǒng)工程，一個(gè)系統(tǒng)工程的完成必須要靠大家的齊心合力、合理安排；同時(shí)必須實(shí)事求是，后勤所做的每一件事情都是實(shí)實(shí)在在地落實(shí)到具體細(xì)節(jié)上的事情。要樹立新的學(xué)習(xí)理念，后勤是學(xué)校、同事是同學(xué)、領(lǐng)導(dǎo)是老師、工作是作業(yè)、工資是助學(xué)金，進(jìn)入高校后勤就得從培訓(xùn)開始，并且培訓(xùn)將伴隨著在此工作的全過程。通過培訓(xùn)，讓新的服務(wù)理念、新產(chǎn)品、新服務(wù)方法贏得師生的認(rèn)可，使高校后勤為高等教育發(fā)展做出長(zhǎng)久的貢獻(xiàn)。

3.5 整合行為文化中的隱形系統(tǒng)文化

人際關(guān)系是學(xué)校行為文化的重要內(nèi)容，教師之間良好的人際關(guān)系能夠?qū)崿F(xiàn)教與學(xué)的雙贏。良好的人際環(huán)境是一種隱性的精神力量，有利于培養(yǎng)學(xué)生積極的情緒體驗(yàn)，促進(jìn)學(xué)生的發(fā)展，提高教育教學(xué)質(zhì)量。學(xué)校文化的主要載體是人，學(xué)校主隱文化主要靠學(xué)校群體成員傳承，尤其是教師群體。我們知道，人的態(tài)度在群體中存在類化的現(xiàn)象，當(dāng)學(xué)校中多數(shù)人的態(tài)度或價(jià)值觀念等一致時(shí)，必然會(huì)影響學(xué)校中的其他成員，迫使態(tài)度或價(jià)值觀念與之不相符合的個(gè)體改變自己原有的態(tài)度或價(jià)值觀念或順從，而學(xué)校的主要隱性文化則是要使某種觀念在學(xué)校群體中達(dá)到一定的附著面。

參考文獻(xiàn)

[1] 楊俊一,王俊杰,賀旭輝.校園文化建設(shè)的誤區(qū)分析與行動(dòng)對(duì)策[J].思想理論教育,2007(17).

篇（6）

二、建設(shè)內(nèi)容

浙江大學(xué)一站式行政服務(wù)辦事大廳由物理行政服務(wù)大廳、工作人員、服務(wù)事項(xiàng)及信息化支撐系統(tǒng)四個(gè)部分組成，本文重點(diǎn)介紹行政服務(wù)辦事大廳信息化支撐系統(tǒng)的建設(shè)。

2.1信息化支撐系統(tǒng)總體結(jié)構(gòu)

信息化支撐系統(tǒng)是行政服務(wù)辦事大廳的重要組成部分，是向師生開展一站式服務(wù)的重要支撐工具，信息化支撐系統(tǒng)由服務(wù)網(wǎng)站、叫號(hào)系統(tǒng)及受理系統(tǒng)三大子系統(tǒng)組成。

2.2服務(wù)網(wǎng)站

服務(wù)網(wǎng)站是行政服務(wù)辦事大廳的重要組成部分，管理員可以相關(guān)服務(wù)咨詢，進(jìn)行運(yùn)行數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)及展示等其他功能，廣大師生可通過電腦，智能終端等設(shè)備在線查詢服務(wù)信息，跟蹤服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)度，通知公告，甚至進(jìn)行在線交流等。

1.信息：如服務(wù)事項(xiàng)目錄的，通知公告的，服務(wù)指南的，運(yùn)行數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)信息展示等。

2.在線交流：廣大師生可訪問服務(wù)網(wǎng)站進(jìn)行在線交流。

3.服務(wù)事項(xiàng)跟蹤查詢：廣大師生可訪問服務(wù)網(wǎng)站進(jìn)行和自己相關(guān)的服務(wù)事項(xiàng)的跟蹤查詢。

4.服務(wù)事項(xiàng)預(yù)約：廣大師生可通過服務(wù)網(wǎng)站進(jìn)行服務(wù)事項(xiàng)的預(yù)約，然后到辦事大廳取號(hào)，進(jìn)行業(yè)務(wù)辦理。

2.3叫號(hào)系統(tǒng)

叫號(hào)系統(tǒng)根據(jù)客戶實(shí)際情況，可任意定制靈活、復(fù)雜的業(yè)務(wù)規(guī)則；以電子排隊(duì)取代傳統(tǒng)人體排隊(duì)，提高業(yè)務(wù)效率；可實(shí)現(xiàn)“呼叫”、“重呼”、“暫停”和“窗口轉(zhuǎn)移”的操作功能；整個(gè)叫號(hào)系統(tǒng)按每日客流量5000人次進(jìn)行設(shè)計(jì)，可以支持?jǐn)?shù)十個(gè)窗口同時(shí)呼叫；號(hào)票打印采用內(nèi)嵌式熱敏打印機(jī)，帶自動(dòng)切紙，打印速度為150mm/秒，無噪音，無需色帶或墨盒等；

1.辦事取號(hào)：完成辦事人員取號(hào)排隊(duì)功能，包括：現(xiàn)場(chǎng)拍卡取號(hào)、網(wǎng)站預(yù)約取號(hào)及匿名取號(hào)。

2.受理叫號(hào)：通過與受理系統(tǒng)的對(duì)接，實(shí)現(xiàn)辦理人員的語(yǔ)音和顯示屏的雙重呼叫。

3.電子評(píng)價(jià)：通過與受理系統(tǒng)的對(duì)接實(shí)現(xiàn)對(duì)每件受理事務(wù)的服務(wù)評(píng)價(jià)。

2.4受理系統(tǒng)

本系統(tǒng)可以提高辦事效率，縮短了有關(guān)手續(xù)的辦理周期，極大地方便廣大師生。主要提供行政服務(wù)大廳人員進(jìn)行辦理事項(xiàng)登記、確認(rèn)、統(tǒng)計(jì)等功能；與第三方叫號(hào)系統(tǒng)、校園卡無縫連接，提高辦事效率。

1.上崗考勤登記：完成窗口工作人員上崗考勤登記。2.順呼復(fù)呼：實(shí)現(xiàn)對(duì)辦事人員的叫號(hào)。

3.服務(wù)事項(xiàng)辦理：完成服務(wù)大廳現(xiàn)場(chǎng)即辦服務(wù)事項(xiàng)的辦理，完成待辦服務(wù)事項(xiàng)的處理。

4.服務(wù)完畢評(píng)價(jià)：完成辦事人員對(duì)窗口工作人員的評(píng)價(jià)。

5.查詢統(tǒng)計(jì)：完成服務(wù)事項(xiàng)相關(guān)業(yè)務(wù)量的統(tǒng)計(jì)、出勤人員統(tǒng)計(jì)、考勤統(tǒng)計(jì)及辦事人員來源統(tǒng)計(jì)等。

2.5辦事大廳業(yè)務(wù)辦理流程

師生抵達(dá)行政服務(wù)辦事大廳后，先到服務(wù)大廳通過取號(hào)機(jī)獲取業(yè)務(wù)辦理的排隊(duì)順序號(hào)（拍卡取號(hào)、匿名取號(hào)和預(yù)約取號(hào)三種方式都可以），進(jìn)入相應(yīng)的辦事大廳等待叫號(hào)（在大廳的電子屏上會(huì)顯示號(hào)碼順序），當(dāng)叫到號(hào)碼后，到指定的窗口辦理業(yè)務(wù)，窗口服務(wù)員進(jìn)入系統(tǒng)錄入辦理業(yè)務(wù)的相關(guān)信息，如果是即辦件，現(xiàn)場(chǎng)辦理后，辦事人員對(duì)服務(wù)進(jìn)行評(píng)價(jià)，之后結(jié)束業(yè)務(wù)辦離開。如果辦理的是待辦件，需要進(jìn)行形式審查，審查通過的送入窗口處理，之后可到服務(wù)網(wǎng)站進(jìn)行查詢。

篇（7）

常言道“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”，即凡事必須有個(gè)規(guī)劃或計(jì)劃。個(gè)人如此，行政主體亦是如此。在現(xiàn)代社會(huì)，國(guó)家活動(dòng)范圍的擴(kuò)張、可供使用的資源和資金的短缺、以及多元社會(huì)中不同利益的發(fā)展，客觀上要求行政主體采取措施以統(tǒng)一步調(diào)、有的放矢。行政規(guī)劃正是這樣一種重要的行政手段，它不僅可以確定各行政主體的共同目標(biāo)，使行政資源作最有效的利用，而且可以在其擬定過程中廣納各方意見，集思廣益，從而有利于現(xiàn)存問題的解決。但目前我國(guó)法學(xué)界對(duì)行政規(guī)劃的研究尚十分薄弱，亟待加以認(rèn)真對(duì)待和深入研究。

一、行政規(guī)劃的界定

對(duì)于何為行政規(guī)劃，學(xué)者們從不同的角度作出了不同的界定，并形成了以下幾種主要觀點(diǎn)：

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政規(guī)劃與行政計(jì)劃相同，并在借鑒日本學(xué)者觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上對(duì)行政規(guī)劃作了如下界定：“行政規(guī)劃，也稱行政計(jì)劃，是指行政主體在實(shí)施公共事業(yè)及其他活動(dòng)之前，首先綜合地提出有關(guān)行政目標(biāo)，事先制定出規(guī)劃藍(lán)圖，以作為具體的行政目標(biāo)，并進(jìn)一步制定為實(shí)現(xiàn)該綜合性目標(biāo)所必需的各種政策性大綱的活動(dòng)”。[1]（P208）

第二觀點(diǎn)重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了行政規(guī)劃的目的，認(rèn)為行政規(guī)劃“系指行政機(jī)關(guān)為將來一定期限內(nèi)達(dá)成特定之目的或?qū)崿F(xiàn)一定之構(gòu)想，事前就達(dá)成該目的或?qū)崿F(xiàn)該構(gòu)想有關(guān)之方法，步驟或措施等所為之設(shè)計(jì)與規(guī)劃”。[2]（P800）

第三種觀點(diǎn)則在考察行政規(guī)劃過程的基礎(chǔ)上，認(rèn)為“行政規(guī)劃行為”是指“為了以最好的方式實(shí)現(xiàn)根據(jù)現(xiàn)有條件確定的目標(biāo)而進(jìn)行系統(tǒng)準(zhǔn)備和理性設(shè)計(jì)的過程，是為了實(shí)現(xiàn)特定的制度設(shè)計(jì)而協(xié)調(diào)各種不同的，甚至相互沖突的利益的過程。”[3]（P180）

以上幾種界說雖然都有其合理成分，有助于人們認(rèn)識(shí)行政規(guī)劃的一些特征，但由于它們并沒有明確地揭示出行政規(guī)劃的本質(zhì)屬性及其相關(guān)界限，因而存在著明顯的缺陷。我們認(rèn)為，在對(duì)界定行政規(guī)劃時(shí)，需要遵循科學(xué)界定的一般規(guī)律，應(yīng)該考慮這如下幾個(gè)方面的客觀因素：

1.規(guī)劃作為日常用語(yǔ)的涵義。就日常用語(yǔ)而言，計(jì)劃與規(guī)劃是近義詞，人們甚至常常在同等意義上使用它們。計(jì)劃，是指“人們?yōu)榱诉_(dá)到一定目的，對(duì)未來時(shí)期的活動(dòng)所作的部署和安排，可分為各種類型，如經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、軍事計(jì)劃、各部門計(jì)劃、地方計(jì)劃和企業(yè)計(jì)劃等。”[4]（P1089）規(guī)劃，“亦作‘規(guī)畫''''，謀劃；籌劃。《宋史亞·張泊傳》：”泊捷給善持論，多為準(zhǔn)（寇準(zhǔn)）規(guī)畫，準(zhǔn)心伏，乃兄事之，極口淡泊于上''''，后亦指較全面或長(zhǎng)遠(yuǎn)的計(jì)劃，如科研規(guī)劃、十年發(fā)展規(guī)劃。“[4]（P4089）可見，規(guī)劃與計(jì)劃相比，更強(qiáng)調(diào)部署與安排的全面性和長(zhǎng)期性。我們?cè)诜尚g(shù)語(yǔ)中應(yīng)用這兩個(gè)概念，不能脫離這兩個(gè)詞的基本涵義。

2.專業(yè)術(shù)語(yǔ)與日常用語(yǔ)之間的區(qū)別。作為法律術(shù)語(yǔ)的“行政規(guī)劃”與日常用語(yǔ)意義上的“計(jì)劃”或“規(guī)劃”也可以有所不同，沒有必要將日常用語(yǔ)意義上的全部“計(jì)劃”或“規(guī)劃”都納入“行政規(guī)劃”的范疇，而可以只選擇其中需要法律予以控制的那一部分作為“行政規(guī)劃”的組成部分。也就是說，“行政規(guī)劃”的范圍可以有其特指的部分，其范圍可以小于日常用語(yǔ)中的“計(jì)劃”的范圍。因此，筆者認(rèn)為“行政規(guī)劃”不應(yīng)包括那些沒有必要通過法律予以規(guī)范的“計(jì)劃”或“規(guī)劃”。

3.行政規(guī)劃作為一種規(guī)范的法律術(shù)語(yǔ)，還應(yīng)該同其他相關(guān)的一些法律術(shù)語(yǔ)區(qū)分開來。如在實(shí)踐中，有些指導(dǎo)性的計(jì)劃，目的在于起指導(dǎo)作用，僅僅是規(guī)定人們努力的一種方向。雖然在日常用語(yǔ)上是“計(jì)劃”或“規(guī)劃”，但實(shí)質(zhì)上是“行政指導(dǎo)”。因此，我們界定“行政規(guī)劃”時(shí)，有必要將這類“指導(dǎo)性的規(guī)劃”排除在行政規(guī)劃的內(nèi)涵之外，否則容易導(dǎo)致“行政規(guī)劃”與“行政指導(dǎo)”這兩個(gè)概念的部分重合。還有就是，許多抽象行政行為也是關(guān)于“對(duì)未來時(shí)期的活動(dòng)所作的部署和安排”，如某城市為了保證城市的良性發(fā)展，規(guī)定新建的樓房不得高于18層等。我們?cè)诮缍ㄐ姓?guī)劃時(shí)，也沒有必要將以抽象行政行為方式制定的規(guī)劃納入其中，以免概念的混淆。

基于以上分析，筆者認(rèn)為，行政規(guī)劃是指行政主體為了實(shí)現(xiàn)特定的行政目標(biāo)，而作出的對(duì)行政主體具有約束力、必須采取具體措施在未來一定期限內(nèi)予以實(shí)現(xiàn)的、關(guān)于某一地區(qū)或某一行業(yè)之事務(wù)的部署與安排。按照這個(gè)定義，行政規(guī)劃具有如下幾層涵義：第一，行政規(guī)劃的主體是行政主體。立法機(jī)關(guān)以立法的形式所通過的關(guān)于某一領(lǐng)域事務(wù)的“計(jì)劃”或“規(guī)劃”不是行政規(guī)劃。第二，行政規(guī)劃的目的是為了實(shí)現(xiàn)特定的行政目標(biāo)。如加快城市的公共實(shí)施建設(shè)、促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展、使城市的布局更加合理等。第三，行政規(guī)劃對(duì)行政主體具有約束力。任何行政規(guī)劃一經(jīng)確定，就對(duì)行政主體具有約束力，非因法定理由、非經(jīng)法定程序，不得違反和變更。第四，行政規(guī)劃的對(duì)象具有執(zhí)行性和總體性。行政規(guī)劃作為一種部署與安排，不同于一般的計(jì)劃和安排，它不僅必須采取具體措施在未來一定期限內(nèi)予以實(shí)現(xiàn)即具有執(zhí)行力，而且還是關(guān)于某一地區(qū)或某一行業(yè)之事務(wù)的總體規(guī)劃。

在日常生活中，行政主體可以作出很多種類的規(guī)劃，但這些規(guī)劃并非都有通過法律予以規(guī)制的必要。從性質(zhì)上，行政規(guī)劃可以區(qū)分為兩種類型：一種是具有外部約束力的行政規(guī)劃。此類行政規(guī)劃對(duì)行政相對(duì)人的利益產(chǎn)生直接的影響，具有要求行政相對(duì)人必須遵守的效力，且往往是行政主體采取其他行為的依據(jù)和前提條件，如根據(jù)城區(qū)改造規(guī)劃而作出對(duì)某居民小區(qū)予以拆遷的決定等。對(duì)于此類行政規(guī)劃，從性質(zhì)上分析，一般并不直接針對(duì)行政相對(duì)人，而是針對(duì)規(guī)劃對(duì)象作出一種部署與安排，因此，應(yīng)屬于“對(duì)物行政行為”的范疇。另一種是不具有外部約束力的行政規(guī)劃。這種類型的行政規(guī)劃主要是各種關(guān)于公共設(shè)施建設(shè)、公有投資方面的行政規(guī)劃，如關(guān)于三峽工程的行政規(guī)劃、某市投資開發(fā)旅游區(qū)的行政規(guī)劃等。此類行政規(guī)劃并不直接對(duì)行政相對(duì)人的利益產(chǎn)生影響，對(duì)行政相對(duì)人也沒有直接的約束力，但對(duì)行政主體還是具有拘束力，此類行政規(guī)劃一經(jīng)確定，就要求行政主體采取積極的措施予以實(shí)施。由于這類行政規(guī)劃不具有外部約束力，而是通過行政主體自己實(shí)施該行政規(guī)劃而對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生事實(shí)上的影響，因此應(yīng)屬于行政事實(shí)行為。

無論是對(duì)外具有約束力的行政規(guī)劃還是對(duì)外不具有約束力的行政規(guī)劃，事實(shí)上都會(huì)對(duì)行政相對(duì)人的利益產(chǎn)生影響，如果運(yùn)用不當(dāng)，則勢(shì)必對(duì)相對(duì)人的權(quán)益造成侵害。因此，行政規(guī)劃作為現(xiàn)代行政一種重要手段，既可以成為造福人民的工具，同樣也可以成為侵害人民權(quán)利的利器。為了保障人民的權(quán)利不受非法、不合理的行政規(guī)劃的侵害，有必要對(duì)其予以法律控制，使其再法治的軌道上運(yùn)行。同時(shí)，行政規(guī)劃必然涉及到公共資源的利用，合理、科學(xué)的行政規(guī)劃有利于最大限度地發(fā)揮公共資源的效用，而不合理的行政規(guī)劃只能造成公共資源的不合理利用。因此，通過對(duì)行政規(guī)劃予以法律控制，可以在一定程度上避免不科學(xué)、不合理的行政規(guī)劃的出現(xiàn)，從而達(dá)到合理利用公共資源的目的。而對(duì)于行政規(guī)劃的法律控制，可以有實(shí)體控制和程序控制兩種方式。但由于行政規(guī)劃是根據(jù)具體情況架構(gòu)和作為行政目標(biāo)的發(fā)展藍(lán)圖，要想事前用法律條文對(duì)規(guī)劃內(nèi)容加以實(shí)體法上的制約，也只不過是提示抽象的方向性或判斷要素等，對(duì)行政提示裁量準(zhǔn)則而已，所以，對(duì)規(guī)劃制定權(quán)加以實(shí)體法的制約有一定的限度。[5]（P564）基于實(shí)體法控制的局限性，在現(xiàn)代各國(guó)，一般主要通過法律、法規(guī)制定行政規(guī)劃所必經(jīng)的程序來對(duì)行政規(guī)劃予以法律控制。如德國(guó)、韓國(guó)和我國(guó)的臺(tái)灣地區(qū)都在《行政程序法》中就行政規(guī)劃應(yīng)該遵守的程序作出了詳細(xì)的規(guī)定。行政程序在控制權(quán)力的濫用、增強(qiáng)規(guī)劃的科學(xué)性方面有著實(shí)體控制無可比擬的優(yōu)勢(shì)，因此對(duì)行政規(guī)劃予以程序控制更具有可行性。

二、行政規(guī)劃的擬定

對(duì)行政規(guī)劃的程序控制主要是通過制定一系列行政規(guī)劃在實(shí)施前必經(jīng)的程序規(guī)則來進(jìn)行的，即要求行政規(guī)劃必須嚴(yán)格遵守其擬定程序和確定程序。行政規(guī)劃的擬定程序具體包括如下內(nèi)容：

1.行政規(guī)劃目標(biāo)的確定。行政規(guī)劃是為了實(shí)現(xiàn)一定的行政目標(biāo)而作的一種部署和安排。無目標(biāo)即無規(guī)劃，因此，確定目標(biāo)是行政規(guī)劃的第一個(gè)步驟，也是比較關(guān)鍵的一步。在確定行政規(guī)劃的具體目標(biāo)時(shí)，必須根據(jù)實(shí)事求是的精神、結(jié)合本地區(qū)或本部門的實(shí)際情況，確定一個(gè)合理的目標(biāo)。行政規(guī)劃的目標(biāo)最終需要由行政主體來確定，但行政目標(biāo)的提出卻可以有多種途徑。在我國(guó)，既可以人大代表提出，也可以由行政主體的內(nèi)部人員提出，還可由社會(huì)公眾提出。

2.行政規(guī)劃方案的草擬。在明確了行政規(guī)劃的目標(biāo)以后，即進(jìn)入行政規(guī)劃方案的草擬階段。草擬方案質(zhì)量的好壞，直接決定了行政規(guī)劃最后是否成功。為了保證行政規(guī)劃方案的質(zhì)量，必須對(duì)行政規(guī)劃方案草擬者的素質(zhì)提出嚴(yán)格的要求。這除了可以通過提高行政主體內(nèi)部規(guī)劃擬定機(jī)構(gòu)的人員素質(zhì)來實(shí)現(xiàn)外，還有一個(gè)途徑就是實(shí)現(xiàn)行政事務(wù)的社會(huì)化，通過“課題委托”的方式由非行政機(jī)構(gòu)來擬定行政規(guī)劃方案。雖然我國(guó)行政機(jī)構(gòu)的人員素質(zhì)在逐步提高，但很難在短時(shí)間內(nèi)將行政機(jī)構(gòu)的人員素質(zhì)提高到相當(dāng)?shù)母叨龋茈y保證行政規(guī)劃方案的質(zhì)量，更妄談使其擬定的方案成為最好的方案。在這種情況下，為了保證行政規(guī)劃方案的質(zhì)量，筆者建議可以通過招標(biāo)的方式而由具備條件的非行政機(jī)構(gòu)來擬定行政規(guī)劃方案。對(duì)于許多非官方的研究機(jī)構(gòu)以及大專院校而言，與行政主體內(nèi)部的規(guī)劃擬定機(jī)構(gòu)相比，它們?nèi)瞬艃?chǔ)備充足、素質(zhì)較高，并在不同程度上具備了擬定科學(xué)、合理的行政規(guī)劃的能力。因此，行政主體通過招標(biāo)、競(jìng)標(biāo)的方式將行政規(guī)劃擬定方案的任務(wù)交給它們，可以充分發(fā)揮這些機(jī)構(gòu)在人力資源方面的優(yōu)勢(shì)，只要明確各自的權(quán)責(zé)利關(guān)系，完全可以制定出理想的行政規(guī)劃方案。此外，與行政主體的內(nèi)部機(jī)構(gòu)擬定行政規(guī)劃方案相比，由非行政機(jī)構(gòu)擬定行政規(guī)劃方案所需的成本更低。由非行政機(jī)構(gòu)擬定行政規(guī)劃方案，可以減少行政人員的編制、節(jié)約更多的財(cái)政資金。因此，這種作法是值得借鑒與提倡的。而且我國(guó)的上海與深圳等地都在不同程度上采用了這種作法，并收到了較好的效果。

3.行政規(guī)劃方案的論證。行政規(guī)劃是一項(xiàng)重大、復(fù)雜的行政事務(wù)，因此，為了使行政規(guī)劃更科學(xué)、更合理，有必要在保留我國(guó)現(xiàn)行的“個(gè)人負(fù)責(zé)制”的基礎(chǔ)上，更多地引入集團(tuán)決策的思想。而充分考慮、吸收各方面的意見，是應(yīng)用集團(tuán)決策思想、增強(qiáng)行政規(guī)劃的科學(xué)性與民主性的重要手段。行政規(guī)劃的論證可分為兩種，一是行政規(guī)劃方案的非正式論證。作為社會(huì)參與管理行政事務(wù)的一種方式，各種非正式論證在我國(guó)得到了廣泛應(yīng)用。這些種類的論證在集思廣益、綜合考慮各方面的利益關(guān)系、贏得公眾的支持等方面都有著非同尋常的作用。因此，作為我國(guó)的一種優(yōu)良傳統(tǒng)，應(yīng)該通過程序法的規(guī)定而將其作為一種法律制度保留下來，以充分的發(fā)揮其作用。其中，各派的民主協(xié)商和各方面專家的論證是非正式論證的兩種最主要的方式。二是行政規(guī)劃方案的正式論證，即由獨(dú)立的機(jī)構(gòu)進(jìn)行可行性評(píng)估。擬定行政規(guī)劃方案的目的是為了實(shí)施該方案，因此，可行性應(yīng)是行政主體在選擇行政規(guī)劃方案時(shí)一個(gè)十分重要的標(biāo)準(zhǔn)。而保證行政規(guī)劃方案可行性的有效途徑之一就是對(duì)其進(jìn)行可行性評(píng)估。一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國(guó)家，總結(jié)多年管理的經(jīng)驗(yàn)，充分認(rèn)識(shí)到可行性問題的重要性，并制定了比較完善的法律制度和措施。[6]（P174）。因此，為了保證行政規(guī)劃方案的可行性，筆者認(rèn)為，應(yīng)在我國(guó)建立由獨(dú)立的第三機(jī)構(gòu)進(jìn)行可行性評(píng)估的制度，而評(píng)估的內(nèi)容應(yīng)包括行政規(guī)劃方案是否具備政治上的可行性、經(jīng)濟(jì)上的可行性、技術(shù)上的可行性、行政上的可行性、法律上的可行性等。

三、行政規(guī)劃的確定

行政規(guī)劃的確定程序是當(dāng)代各國(guó)行政程序法的一個(gè)重要組成部分，其作用在于“籍程序之參與及進(jìn)行，使計(jì)劃能集思廣益，考慮更為周詳，而使最終確定之計(jì)劃內(nèi)容合理妥善，俾于具體實(shí)施計(jì)劃內(nèi)容時(shí)順利進(jìn)行，而達(dá)預(yù)定之目標(biāo)。”[2]（P805）德國(guó)、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的行政程序法都規(guī)定了行政規(guī)劃的確定程序。我國(guó)未來的行政程序法也應(yīng)當(dāng)將這一內(nèi)容納入其中，并在借鑒西方各國(guó)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上、結(jié)合我國(guó)國(guó)情，構(gòu)建我國(guó)的行政規(guī)劃確定程序。筆者認(rèn)為，我國(guó)的行政規(guī)劃確定程序應(yīng)由以下幾個(gè)部分組成：

1.行政規(guī)劃確定的申請(qǐng)。行政規(guī)劃的方案擬定后，需由方案的擬定主體交給其直接的上級(jí)機(jī)關(guān)，從而啟動(dòng)行政規(guī)劃的確定程序。為了保證程序的公正性和所確定的行政規(guī)劃的合理性，行政規(guī)劃的確定不應(yīng)由規(guī)劃的擬定主體自己進(jìn)行，而應(yīng)由其上級(jí)機(jī)關(guān)來作出確定裁決。若行政規(guī)劃的擬定涉及其他行政主體職權(quán)的，則擬定方案應(yīng)交由他們的共同上級(jí)機(jī)關(guān)，由其進(jìn)行確定裁決。

2.行政規(guī)劃的公告。公布行政規(guī)劃方案，是為了讓公眾在聽證會(huì)舉行前對(duì)行政規(guī)劃方案有足夠的了解，是保證行政相對(duì)人參與權(quán)的需要。因此，應(yīng)該在聽證會(huì)舉行前的一定時(shí)間內(nèi)將行政規(guī)劃的初步方案登載于政府公報(bào)或其他的媒介上，并應(yīng)當(dāng)允許公眾查詢，從而保證公眾能夠通過正常的途徑獲悉行政規(guī)劃方案的具體內(nèi)容。如《德國(guó)聯(lián)邦行政程序法》（1997）第73條第2款規(guī)定：“聽證機(jī)關(guān)可以決定將規(guī)劃展示于預(yù)計(jì)受規(guī)劃影響的鄉(xiāng)鎮(zhèn)1個(gè)月，以供人查閱。如當(dāng)事人的范圍明確，且在一適當(dāng)期限內(nèi)已將規(guī)劃供其查閱的，可拒絕展示規(guī)劃。”[7]（P192）對(duì)規(guī)劃方案的公布，還應(yīng)同時(shí)公布以下內(nèi)容：第一，需要展示行政規(guī)劃方案的，告知展示行政規(guī)劃方案的時(shí)間和地點(diǎn)。第二，告知利益受影響的行政相對(duì)人在一定的時(shí)間內(nèi)提出書面異議，并提交給聽證機(jī)關(guān)。此措施是為了便于行政聽證機(jī)關(guān)掌握爭(zhēng)議的焦點(diǎn)，從而使行政聽證能夠有的放矢，節(jié)約時(shí)間與金錢。第三，告知愿意參加行政規(guī)劃聽證的公眾應(yīng)在一定的時(shí)間內(nèi)到聽證部門進(jìn)行登記。但行政聽證機(jī)關(guān)也可依職權(quán)主動(dòng)通知行政相對(duì)人參加聽證會(huì)。

3.行政規(guī)劃的聽證。行政聽證是現(xiàn)代行政程序法的核心制度，是行政相對(duì)人參與行政程序的重要形式。通過向行政機(jī)關(guān)陳述意見，并將之體現(xiàn)在行政決定中，行政相對(duì)人能動(dòng)參與了行政程序，進(jìn)而參與了影響自己權(quán)利義務(wù)的決定的作出，體現(xiàn)了行政的公正和民主。行政規(guī)劃確定前的聽證對(duì)于保證行政規(guī)劃的合理性、公正性、避免其侵害行政相對(duì)人的權(quán)利具有十分重要的作用。在我國(guó)，行政規(guī)劃聽證應(yīng)由行政規(guī)劃的確定主體主持，即其擬定規(guī)劃主體的直接上級(jí)行政機(jī)關(guān)主持。從各國(guó)的規(guī)定來看，行政主持人的選任主要有兩種做法，一種是美國(guó)的行政法官制，另一種是由行政機(jī)關(guān)的首長(zhǎng)或指定的人員擔(dān)任，而采用后一種做法的國(guó)家和地區(qū)占絕大多數(shù)。[8]（P217）結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，筆者認(rèn)為我國(guó)應(yīng)采用由行政主體的首長(zhǎng)或指定的人員擔(dān)任的做法。但為了使行政相對(duì)人在聽證會(huì)中的意見能被行政規(guī)劃的確定主體真正的聽取，應(yīng)對(duì)聽證主持人的資格作出一定的限制：第一，主持人必須能夠參與行政規(guī)劃方案的最終確定，最好是由行政規(guī)劃確定機(jī)關(guān)的首長(zhǎng)擔(dān)任。這樣可以使行政相對(duì)人的意見能夠直接傳遞給行政規(guī)劃方案的最終確定者，使行政相對(duì)人的意見被充分聽取，也更能調(diào)動(dòng)行政相對(duì)人參與行政規(guī)劃聽證的積極性。第二，行政規(guī)劃聽證的主持人沒有參與行政規(guī)劃方案的擬定。這項(xiàng)限制主要是為了避免聽證主持人“先入為主”、不能充分聽取行政相對(duì)人的意見，從而使行政聽證流于形式。

此外，為了擴(kuò)大公民對(duì)行政程序的參與，行政規(guī)劃的聽證應(yīng)允許盡可能多的利害關(guān)系人參加，即凡在行政規(guī)劃影響范圍內(nèi)的個(gè)人和組織均應(yīng)有資格參加行政規(guī)劃的聽證。當(dāng)然，由于行政規(guī)劃涉及的范圍較廣，符合聽證條件的參與人的人數(shù)一般而言也較多，所以，對(duì)聽證參與人的數(shù)目也有必要予以合理的控制。筆者認(rèn)為，在人數(shù)眾多的情況下，對(duì)于利益受到行政規(guī)劃直接影響的人，應(yīng)盡可能地優(yōu)先安排其參加聽證。而在因條件所限，確實(shí)不能使利益直接受到規(guī)劃影響的所有行政相對(duì)人參加聽證、需要由他人代表時(shí)，聽證主持人應(yīng)合理安排代表各種不同利益、不同意見的代表，避免出現(xiàn)部分行政相對(duì)人利益受到直接影響、不能參加聽證而意見又無人代為表達(dá)的情況。

4.行政規(guī)劃的確定裁決。行政規(guī)劃的確定裁決是行政規(guī)劃的確定機(jī)關(guān)在進(jìn)行聽證后針對(duì)行政規(guī)劃方案所進(jìn)行的裁決。行政規(guī)劃的確定裁決是行政規(guī)劃產(chǎn)生法律效果的前提條件，沒有經(jīng)過確定程序的行政規(guī)劃不具有法律效果，不能被實(shí)施，否則就構(gòu)成違法。為使行政規(guī)劃的確定裁決在聽證的基礎(chǔ)上作出，應(yīng)規(guī)定行政規(guī)劃的確定裁決必須遵守“案卷排他性原則”。[9]行政規(guī)劃方案合法、合理，且行政規(guī)劃方案的擬定主體對(duì)行政相對(duì)人提出的異議進(jìn)行了合理的解釋或采取了相應(yīng)的措施的，行政規(guī)劃的確定機(jī)關(guān)應(yīng)裁決該行政規(guī)劃方案合法有效，否則應(yīng)裁決不予通過該行政規(guī)劃方案。

行政規(guī)劃除必須按以上的程序進(jìn)行外，其變更、廢止等也必須按照相應(yīng)的程序進(jìn)行，以最大限度的從程序上保證行政規(guī)劃的合法、合理。

四、行政規(guī)劃的救濟(jì)

通過程序限制行政規(guī)劃?rùn)?quán)的濫用無疑是有效的，但僅僅依靠程序控制是不夠的，還必須建立有效的法律救濟(jì)機(jī)制。因?yàn)樾姓?guī)劃在法律性質(zhì)上并不能單純的歸入某一類傳統(tǒng)的行政領(lǐng)域，因此，必須根據(jù)行政規(guī)劃的自身特點(diǎn)建立相應(yīng)的法律救濟(jì)機(jī)制。筆者認(rèn)為，對(duì)行政規(guī)劃的法律救濟(jì)，應(yīng)通過以下幾種方式進(jìn)行：

1.針對(duì)行政規(guī)劃的確定裁決的訴訟救濟(jì)。行政規(guī)劃在確定裁決前尚不具有法律效力，并不會(huì)對(duì)行政相對(duì)人的利益產(chǎn)生影響，因此，在行政規(guī)劃的確定裁決前不能對(duì)其進(jìn)行法律救濟(jì)。而在行政規(guī)劃的確定裁決作出后，可對(duì)行政規(guī)劃的確定裁決提訟。這是因?yàn)樾姓鄬?duì)人與行政主體的法律關(guān)系因該確定裁決而確定，且行政規(guī)劃的確定裁決一般被認(rèn)為是由裁決機(jī)關(guān)作出的具體行政行為。“確定計(jì)劃裁決在法律性質(zhì)上為行政機(jī)關(guān)就特定具體事件（即具體行政計(jì)劃）所為之單方行政行為（即核準(zhǔn)之決定），其行政相對(duì)人為特定人或可得特定之多數(shù)人，且對(duì)外直接發(fā)生法律之效果，因此，屬于一種具有設(shè)定法律關(guān)系為內(nèi)容的形成性質(zhì)之行政處分。”[2]（P809）而對(duì)行政規(guī)劃的確定裁決能夠提訟也是許多國(guó)家和地區(qū)的通行做法。因此，我國(guó)也應(yīng)該規(guī)定對(duì)行政規(guī)劃的確定裁決可以提起行政訴訟。

2.針對(duì)行政規(guī)劃的變更或中止而提起的信賴保護(hù)救濟(jì)。行政規(guī)劃是對(duì)未來的預(yù)期行為，雖然行政規(guī)劃應(yīng)當(dāng)盡量避免變更或中止，但是隨著社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)形式的變化，在某些情況下變更甚至中止某些行政規(guī)劃是不可避免的。這些變更或者中止在大多數(shù)情況下并不產(chǎn)生違法的問題。但是，另一方面，對(duì)于根據(jù)相應(yīng)的行政規(guī)劃所提出的內(nèi)容而行動(dòng)的私人來說，有時(shí)會(huì)由于變更、中止造成其到目前為止的投資都是徒勞的，導(dǎo)致對(duì)私人不利的現(xiàn)狀。[10]（P156）根據(jù)信賴保護(hù)原則，行政主體中止、變更行政規(guī)劃的行為導(dǎo)致了行政相對(duì)人信賴?yán)娴膿p失，因此，行政主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任，如果行政主體沒有給予相應(yīng)的補(bǔ)償，那么行政相對(duì)人可以針對(duì)該不予補(bǔ)償?shù)男袨樯暾?qǐng)法律救濟(jì)。

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篇（8）

我國(guó)的城市規(guī)劃作為工程技術(shù)已十分完善。雖然在20世紀(jì)90年代我國(guó)已頒布《城市規(guī)劃法》，但作為行政法的城市規(guī)劃，其發(fā)展仍然沒有較大的進(jìn)展。“我國(guó)城市規(guī)劃立法均有這樣一個(gè)普遍的特征：重實(shí)體性內(nèi)容的規(guī)范，輕行為實(shí)體的約束”(張萍，2000)。姚昭暉(2004)在總結(jié)規(guī)劃管理體制存在的問題時(shí)提到，城市規(guī)劃目前存在動(dòng)機(jī)的庸俗化、內(nèi)容的技術(shù)化、過程的簡(jiǎn)單化、調(diào)整的自由化等問題。這些均說明我國(guó)目前的城市規(guī)劃作為行政法是存在缺憾的。

作為對(duì)物質(zhì)要素層面進(jìn)行控制的城市規(guī)劃，面對(duì)多元化的利益主體和投資主體的博弈，其作用顯得十分乏力，規(guī)劃調(diào)整的自由化隨之產(chǎn)生。城市規(guī)劃在處理個(gè)體案例時(shí)，要么因過于剛性而顯得僵化，要么因自由裁量權(quán)過大而顯得隨意。法定規(guī)劃與指導(dǎo)性規(guī)劃的界限模糊，導(dǎo)致一任領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)規(guī)劃，規(guī)劃的多變成為一個(gè)常見的現(xiàn)象。由于規(guī)劃編制與審批的效率低下，規(guī)劃“滯后”成了社會(huì)評(píng)論規(guī)劃的常用語(yǔ)，也成了規(guī)劃在地域空間上遭到肢解的借口。規(guī)劃的編制程序和實(shí)施過程由于缺乏公眾參與，公民權(quán)得不到有效的保障。這些均是作為行政法的城市規(guī)劃在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下所面臨的困惑。

1.2城市規(guī)劃的復(fù)雜性

要建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的城市規(guī)劃制度，必須認(rèn)識(shí)到城市規(guī)劃的復(fù)雜性。城市規(guī)劃的復(fù)雜性可從4個(gè)方面來認(rèn)識(shí)：①產(chǎn)權(quán)的多元化帶來了利益的多元化；②未來的不確定性；③整體性和全面性，即城市的全面發(fā)展能提升城市的競(jìng)爭(zhēng)力；④規(guī)劃中體現(xiàn)出來的人文精神，即城市規(guī)劃應(yīng)公平、公正、透明地介入社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展之中。這些都使得城市規(guī)劃如何干預(yù)城市發(fā)展、如何更好地為城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)等問題變得更加復(fù)雜。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，作為工程技術(shù)的城市規(guī)劃已難以適應(yīng)引導(dǎo)與控制城市發(fā)展的需要，因此我們應(yīng)從規(guī)劃行政權(quán)的角度來認(rèn)識(shí)城市規(guī)劃。如何規(guī)范城市規(guī)劃的行政行為，如何建立高效的城市規(guī)劃制度變得十分重要。規(guī)劃行政權(quán)的發(fā)揮與制約，規(guī)劃行政的效率與效益，對(duì)公民合法財(cái)產(chǎn)和合法權(quán)益的保護(hù)，應(yīng)是目前作為公共行政管理的城市規(guī)劃要研究的課題。

2積極行政與有效制約

2.1宏觀調(diào)控與政府職能

城市規(guī)劃是政府干預(yù)市場(chǎng)的一種重要手段。政府的基本職能是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，其基本作用是調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，維護(hù)法權(quán)，并提供公共物品。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，“不完全競(jìng)爭(zhēng)”和“信息不對(duì)稱”是導(dǎo)致市場(chǎng)失靈的重要原因。市場(chǎng)機(jī)制無法解決經(jīng)濟(jì)的外部性問題和公共物品的有效供給問題，這是政府介入經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要依據(jù)。對(duì)發(fā)展中國(guó)家而言，政府在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中發(fā)揮著不可替代的作用，特別是在培育國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力方面表現(xiàn)得更為明顯(國(guó)研中心，2001)。如果一個(gè)地區(qū)沒有高效的政府行政服務(wù)，就難以引進(jìn)更多的資本、技術(shù)和人才，從而導(dǎo)致該地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)力和就業(yè)率的下降，甚至造成資金、技術(shù)和人才的流失，最終會(huì)制約城市的發(fā)展。經(jīng)濟(jì)學(xué)界認(rèn)為，發(fā)展中國(guó)家在走向現(xiàn)代化的過程中，政府引導(dǎo)是一個(gè)十分重要的因素，并且政府和市場(chǎng)是相互補(bǔ)充的關(guān)系。雖然政府可以在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮重要作用，但是對(duì)政府的有效性的評(píng)價(jià)，在很大程度上要以市場(chǎng)的有效性為標(biāo)準(zhǔn)(國(guó)研中心，2001)。在新公共管理范式下，關(guān)于政府職能的爭(zhēng)論焦點(diǎn)是政府如何介入社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展(張剛，2003)。

2.2積極行政與制約機(jī)制

積極行政在制定城市發(fā)展戰(zhàn)略和引導(dǎo)城市發(fā)展中發(fā)揮著極為重要的作用。然而，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)學(xué)界在討論市場(chǎng)“失靈”的同時(shí)，也討論政府“失靈”。在培育市場(chǎng)、加速工業(yè)化、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的過程中，重要的并不是政府所發(fā)揮的作用的大小，而是其“定位”和“范圍”的合理性，……最重要的是政府要?jiǎng)?chuàng)造有效率的市場(chǎng)環(huán)境(國(guó)研中心，2001)。因此，在發(fā)揮城市規(guī)劃積極作用的同時(shí)，也應(yīng)對(duì)城市規(guī)劃行政權(quán)進(jìn)行制約。

傳統(tǒng)行政的法治理念是對(duì)自由裁量權(quán)的限制，運(yùn)用的是控權(quán)論的思想。而新的行政管理則是強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人之間的交流和溝通。羅豪才等學(xué)者在分析現(xiàn)代行政法的發(fā)展趨勢(shì)時(shí)提出平衡論，認(rèn)為：“現(xiàn)代行政法應(yīng)當(dāng)在維護(hù)、監(jiān)督行政主體依法行政與保護(hù)公民、法人、其它組織的合法權(quán)益之間，謀求一種平衡—一種通過對(duì)行政主體與行政相對(duì)方的有效激勵(lì)與制約，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)與相對(duì)方權(quán)利的結(jié)構(gòu)性均衡，以兼顧公共利益和個(gè)人利益，確保社會(huì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展”(羅豪才，2004)。平衡論強(qiáng)調(diào)通過博弈實(shí)現(xiàn)權(quán)利和義務(wù)的動(dòng)態(tài)平衡、公民權(quán)利和公共利益的平衡，既要防止公民權(quán)的濫用，同時(shí)也要防止行政權(quán)的濫用。而平衡的取得依靠的是公眾參與，在充分陳述和辯論的過程中取得妥協(xié)或共識(shí)。依據(jù)積極行政和平衡論的思想，城市規(guī)劃的行政應(yīng)是引導(dǎo)型、參與性、效率性和服務(wù)型的。

3權(quán)利保障與行政效率

3.1產(chǎn)權(quán)保護(hù)與公眾利益

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，城市投資主體多元化、財(cái)產(chǎn)權(quán)多元化產(chǎn)生了利益多元化。城市各要素是相互聯(lián)系的，其外在影響普遍存在。外在影響既包括正面影響也包括負(fù)面影響，它影響了相鄰?fù)恋氐陌l(fā)展。土地開發(fā)時(shí)序、公共設(shè)施建設(shè)時(shí)序均影響了土地的價(jià)值。多元的利益主體謀求利益的最大化，使得作為城市發(fā)展資源配給機(jī)制的城市規(guī)劃，面臨多方利益的博弈。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的一項(xiàng)重要職責(zé)是界定和維護(hù)產(chǎn)權(quán)。要使城市和諧發(fā)展，城市規(guī)劃應(yīng)致力于產(chǎn)權(quán)的保護(hù)和公共利益的維護(hù)。

城市規(guī)劃對(duì)土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行界定、保護(hù)及控制是城市發(fā)展的基本要求。城市規(guī)劃可將大產(chǎn)權(quán)地塊劃分為多個(gè)小產(chǎn)權(quán)地塊，也可將幾個(gè)小產(chǎn)權(quán)地塊整合成一個(gè)大產(chǎn)權(quán)地塊。同時(shí)，城市規(guī)劃還應(yīng)根據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)土地發(fā)展權(quán)進(jìn)行確定，根據(jù)公共利益對(duì)房地產(chǎn)權(quán)做出相應(yīng)的規(guī)定。城市規(guī)劃的過程也可以說是對(duì)房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的界定、維護(hù)和“侵害”的過程。但這種“侵害”是建立在公共利益之上的。因此，城市規(guī)劃也自然成為一種對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行管理的法規(guī)和對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行制約的機(jī)制。現(xiàn)代物權(quán)制度的核心是界定清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格，同時(shí)物權(quán)的自由性和不可侵犯性受到了國(guó)家與公共利益的制約，以謀求個(gè)體利益和社會(huì)利益的協(xié)調(diào)發(fā)展，其關(guān)鍵是在私有產(chǎn)權(quán)和公共利益之間取得平衡。城市規(guī)劃正是通過發(fā)展權(quán)的配給、相鄰關(guān)系的確定、公共利益的維護(hù)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，來維持城市的健康和有序發(fā)展。

3.2權(quán)利保障與行政效率

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)外部性的普遍存在足以說明，一方面是公民權(quán)的濫用，另一方面是公民權(quán)保護(hù)的乏力。和行政權(quán)濫用一樣，公民權(quán)的濫用不僅會(huì)侵害其他公民的權(quán)利，同時(shí)會(huì)侵害公共利益。保障公民權(quán)應(yīng)在維護(hù)公共利益的前提下，給公民最大的自主和自由(羅豪才，2004)。要處理好個(gè)體利益和公共利益的關(guān)系，這要求管理者既不能片面強(qiáng)調(diào)公共利益，也不能置公共利益于不顧，應(yīng)讓市民廣泛參與，在利益博弈和協(xié)調(diào)中尋找平衡點(diǎn)。

然而，保障公民權(quán)利的程序可能影響行政效率(應(yīng)松年等，2004)。效率是一個(gè)中立的概念，指廣義的投入和產(chǎn)出的關(guān)系。在公共行政管理的理論中，效率是一種基本的價(jià)值觀和目標(biāo)。在20世紀(jì)80年代以后的新公共管理運(yùn)動(dòng)中，效率也是行政管理的一個(gè)重要特征。英國(guó)和美國(guó)所進(jìn)行的行政改革的一個(gè)重要方面就是在保證公平、公正的前提下，追求行政管理的效率。可以說，經(jīng)濟(jì)全球一體化背景下的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)也是政府效率的競(jìng)爭(zhēng)。但是，“對(duì)于公共組織，尤其是政府組織來說，過分強(qiáng)調(diào)效率，甚至將其視為一種終極的價(jià)值觀，不可避免地要與公共組織的其它價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)如正義、公平和參與產(chǎn)生沖突，這種沖突也是公共行政范式不同組分間內(nèi)在緊張性的根源”(張剛，2003)。放松管制，也可使經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)短期繁榮，但行政法的實(shí)踐表明，自由放任經(jīng)常會(huì)引起經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)和社會(huì)的無序(羅豪才，2004)。英國(guó)的新自由主義城市規(guī)劃實(shí)踐表明，放松管制將帶來環(huán)境污染和交通問題。

因此，城市規(guī)劃制度的設(shè)置不僅要考慮行政的效率和效益，而且還要考慮公平、正義和秩序。

4城市規(guī)劃過程

4.1規(guī)劃過程

城市規(guī)劃的作用在于對(duì)未來的預(yù)測(cè)和引導(dǎo)。目前的城市規(guī)劃存在重實(shí)體、輕程序、輕過程的現(xiàn)象。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，由于多種因素的影響，城市規(guī)劃很難對(duì)未來進(jìn)行準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)。這要求城市規(guī)劃應(yīng)具有漸進(jìn)的理念。城市規(guī)劃不僅要有終結(jié)目標(biāo)，而且還應(yīng)具有程序性和過程性。這種過程既包括實(shí)施的過程，也包括決策的過程。對(duì)于實(shí)施的過程，城市規(guī)劃既要重視遠(yuǎn)期目標(biāo)，也要重視近期目標(biāo)，并且規(guī)劃須根據(jù)發(fā)展形勢(shì)的變化不斷進(jìn)行調(diào)整和修正。對(duì)于決策的過程，參照行政學(xué)中的行政過程論(湛中樂，2004)，城市規(guī)劃過程可被定義為：城市規(guī)劃行政主體和其他規(guī)劃參與者(如立法機(jī)關(guān)、利益集團(tuán)、大眾媒體、公民)行使各自的權(quán)力或權(quán)利，相互影響、相互作用，設(shè)定并實(shí)現(xiàn)政府城市發(fā)展政策目標(biāo)的活動(dòng)過程。它是各個(gè)法律主體之間在城市規(guī)劃編制、實(shí)施、監(jiān)督和法律救濟(jì)等階段相互作用的過程。

4.2公眾參與

西方城市規(guī)劃中的倡導(dǎo)式規(guī)劃和溝通式規(guī)劃是通過公民的參與、知情和監(jiān)督，為公眾提供表達(dá)和參與的機(jī)會(huì)。政府通過規(guī)劃信息的、資料的提供和規(guī)劃的公開展示，減少規(guī)劃信息的不對(duì)稱性，有利于公民的參與，并形成平衡的城市規(guī)劃?rùn)C(jī)制。隨著公民素質(zhì)的不斷提高和參與能力的不斷增強(qiáng)，城市規(guī)劃可逐步具備社會(huì)利益表達(dá)機(jī)制、社會(huì)利益平衡和協(xié)調(diào)機(jī)制。在規(guī)劃編制階段的公眾參與，有利于城市規(guī)劃更好地表達(dá)公共利益，而在建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃許可階段的公眾參與，則有利于保障公民的權(quán)益，并通過行政復(fù)議和行政訴訟，使公民的相關(guān)權(quán)益得到救濟(jì)。

4.3城市規(guī)劃程序與行政效率

提高城市規(guī)劃的行政效率應(yīng)是社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)城市規(guī)劃的基本要求。梁鶴年(2000)在研究加拿大的開發(fā)管理程序時(shí)指出，開發(fā)程序?qū)﹂_發(fā)者而言，程序步驟越多，時(shí)間越長(zhǎng)，開發(fā)成本越高，市場(chǎng)越難把握，開發(fā)越?jīng)]有可預(yù)見性。規(guī)劃的程序無疑直接影響行政的效率。在新公共管理的實(shí)踐中，在更好地維護(hù)公共利益的同時(shí)，應(yīng)追求審批效率，即簡(jiǎn)化程序、縮短時(shí)間和增加透明度。影響規(guī)劃程序的最重要的因素是公眾參與的過程。公眾既可包括個(gè)人，也可包括利益集團(tuán)和專家群體。公眾參與既可維護(hù)利益相關(guān)人的權(quán)益，也在如何尋求公共利益方面發(fā)揮重要作用。過短的公眾參與時(shí)間，不利于公眾意見的表達(dá)。應(yīng)松年等人(2004)認(rèn)為，制定行政程序法主要有兩個(gè)方面：一是保護(hù)公民程序性權(quán)利，二是提高行政效率。行政管理部門應(yīng)在保證相對(duì)人的基本權(quán)利的前提下，盡快做出行政決定。

處理規(guī)劃矛盾的最佳辦法“不是在收到開發(fā)者的申請(qǐng)后，才多開會(huì)、多聆聽，而是在制定總體規(guī)劃方案和管理程序上多考慮、多研究、多咨詢”(梁鶴年，2000)。這說明規(guī)劃方案和程序的重要性。城市規(guī)劃編制的質(zhì)量特別是科學(xué)性和民主性，將影響建設(shè)項(xiàng)目的行政許可的質(zhì)量。行政程序應(yīng)符合權(quán)利保護(hù)與行政效率的雙重要求。一般而言，抽象的行政行為優(yōu)先考慮公平、公正，同時(shí)兼顧效率；具體的行政行為則應(yīng)優(yōu)先考慮行政效率，兼顧公平。城市規(guī)劃編制應(yīng)設(shè)置包括公眾參與的程序，而建設(shè)項(xiàng)目的審批可在正式程序的基礎(chǔ)上配以簡(jiǎn)易程序、協(xié)商程序等非正式程序，以提高行政效率。

5法定規(guī)劃與指導(dǎo)性規(guī)劃

5.1法定規(guī)劃

法定規(guī)劃的價(jià)值取向應(yīng)重在公平和權(quán)利保護(hù)，兼顧效率。對(duì)物權(quán)的保護(hù)與制約應(yīng)以法定的城市規(guī)劃為依據(jù)。根據(jù)西蒙的有限理性的理論，任何組織不可能獲得完全真實(shí)的、充分的市場(chǎng)信息，規(guī)劃須根據(jù)發(fā)展形勢(shì)的變化不斷地調(diào)整和修正，而作為規(guī)劃行政許可依據(jù)的城市規(guī)劃應(yīng)是確定或穩(wěn)定的。因此，規(guī)劃的制定既要給行政機(jī)關(guān)留有自由裁量權(quán)，以根據(jù)市場(chǎng)發(fā)展的變化及時(shí)調(diào)整規(guī)劃；又要防止行政機(jī)關(guān)頻繁修改規(guī)劃，不利于物權(quán)的保護(hù)，影響行政相對(duì)人的利益(王克穩(wěn)，2004)。由此可見，規(guī)劃的“穩(wěn)定與變化”的雙重特性要求將穩(wěn)定的法定規(guī)劃和適應(yīng)市場(chǎng)變化的指導(dǎo)性規(guī)劃相分離；同時(shí)要求規(guī)劃不僅僅是描繪遠(yuǎn)景藍(lán)圖，更重要的是要使規(guī)劃程序法制化。

中國(guó)目前以城市總體規(guī)劃為法定規(guī)劃。而大城市的總體規(guī)劃內(nèi)容比較寬泛，不適于作為法定層面的規(guī)劃。而控制性詳細(xì)規(guī)劃太細(xì)致，不利于城市規(guī)劃適應(yīng)市場(chǎng)的變化。筆者建議小城市采用總體規(guī)劃，而大中城市采用分區(qū)規(guī)劃作為法定規(guī)劃(法定圖則)。在規(guī)劃編制時(shí)，對(duì)于建成區(qū)應(yīng)充分重視現(xiàn)有的財(cái)產(chǎn)權(quán)，以財(cái)產(chǎn)權(quán)地塊為基本單元，合理確定財(cái)產(chǎn)權(quán)地塊和綜合發(fā)展地塊。綜合發(fā)展地塊的確定應(yīng)征求財(cái)產(chǎn)權(quán)當(dāng)事人的意見。在管理制度方面，可建立公眾參與的規(guī)劃委員會(huì)。

5.2指導(dǎo)性規(guī)劃

目前，我國(guó)的指導(dǎo)性規(guī)劃和法定規(guī)劃的界線難以區(qū)分。面對(duì)迅速多變的市場(chǎng)，城市規(guī)劃的修改或修編也常常發(fā)生。為此，我們應(yīng)將法定規(guī)劃和指導(dǎo)性規(guī)劃分離。法定規(guī)劃應(yīng)處于相對(duì)穩(wěn)定之中，而指導(dǎo)性規(guī)劃要適應(yīng)日益多樣化的城市發(fā)展的需要。指導(dǎo)性規(guī)劃可采用形式多樣、追求效率的模式。如近期建設(shè)規(guī)劃可被制定成指導(dǎo)性規(guī)劃，作為政府近期的行動(dòng)目標(biāo)或行動(dòng)規(guī)劃。

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篇（9）

（二）執(zhí)法方面一是法治觀念弱，粗暴執(zhí)法。在實(shí)踐中主要表現(xiàn)為：計(jì)劃生育是國(guó)策，怎么干都有理；計(jì)生工作任務(wù)重、時(shí)間緊，而計(jì)生法規(guī)條條框框太多，按照法律程序辦事太繁瑣、太慢，削弱了工作力度。雖然人口計(jì)生法制建設(shè)進(jìn)程中，拆屋下瓦，牽豬趕牛的現(xiàn)象是早已杜絕，但程序違法、程序不公開也是一種粗暴。二是法治觀念強(qiáng)，法治能力弱。違法生育必須征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，這是法律的規(guī)定，無可非議。但在執(zhí)法實(shí)踐中，執(zhí)法人員固執(zhí)的認(rèn)為家庭作為社會(huì)基本單位，這個(gè)違法生育子女不論是與何人所生，都屬于家庭成員，作為家庭主角的妻與夫都應(yīng)受到處理。但此種情形，如果只處理夫妻一方，就會(huì)造成違法生育另一對(duì)象借此逃避處理。這種法治觀念強(qiáng)而法治能力欠缺的現(xiàn)狀違背了法律的立法本意，同時(shí)也使得法律的公信力大打折扣。三是政策隨意性大對(duì)執(zhí)法帶來挑戰(zhàn)。如根據(jù)《人口法》的規(guī)定：開展人口和計(jì)劃生育工作，應(yīng)當(dāng)增加?jì)D女受教育和就業(yè)機(jī)會(huì)、增進(jìn)婦女健康、提高婦女地位相結(jié)合。于是有很多的地方出臺(tái)對(duì)農(nóng)村雙女戶和獨(dú)女戶在中考、高考時(shí)給予加分錄取的政策。此規(guī)定是增加?jì)D女受教育的機(jī)會(huì)的舉措，同時(shí)也體現(xiàn)了社會(huì)對(duì)女孩的關(guān)愛。但此政策以戶籍為前提，將非農(nóng)戶籍的女孩排斥在外。高中階段的教育是非義務(wù)教育，戶籍并不決定孩子受教育的學(xué)校和享受教育資源的不一樣，農(nóng)村戶籍的和非農(nóng)戶籍的基本上是混雜在一起上學(xué)，享受一樣的教育資源。因此，以戶籍為杠桿來關(guān)愛農(nóng)村雙女戶和獨(dú)女戶對(duì)非農(nóng)戶籍的女孩極不公平，既無法體現(xiàn)對(duì)女孩的關(guān)愛溫情，更容易造成社會(huì)矛盾的激發(fā)。

（三）司法方面一是司法不公。在行政復(fù)議和行政訴訟過程中，由于把握不住特殊時(shí)效的規(guī)定而造成不公正判決或裁定的現(xiàn)象時(shí)而發(fā)生。特別是在征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)和實(shí)施行政處罰時(shí)候，執(zhí)法人員有一定的自由裁量權(quán)。但如果執(zhí)法人員不公秉公執(zhí)法，不公正的結(jié)果顯而易見。有的基層法院在審查社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收非訴行政案件申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)，裁定執(zhí)行的要求在各地也不一致，有的地方干部在征收撫養(yǎng)費(fèi)上拍腦袋給違法當(dāng)事人減免，把自己的個(gè)人標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)值凌駕于法律之上，關(guān)系案、人情案屢見不鮮，造成不良影響。二是行政案件申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的效果不盡如人意。部分執(zhí)法人員法治觀念淡薄，嫌法律程序、執(zhí)法文書填寫麻煩，同時(shí)排斥申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。即使進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行程序，由于歷史遺留問題多，矛盾大，百姓不配合執(zhí)法也造成法院無法順利實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行。此外，有的法院認(rèn)為如征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)是計(jì)劃生育部門自己的事情，對(duì)受理的強(qiáng)制執(zhí)行案件積極性也不高。三是適用法律法規(guī)錯(cuò)誤現(xiàn)象普遍存在。人口計(jì)生法律法規(guī)涉及基本人權(quán)，因此運(yùn)用法律者應(yīng)吃透法律要義，特別是在法律適用上更要理解實(shí)體法和程序法之間、法律法規(guī)之間關(guān)系而正確適用條文。但實(shí)踐中，有的地方對(duì)計(jì)劃生育法律法規(guī)和行政程序的理解不深不透，影響法律的真正執(zhí)行。

（四）守法方面一是群眾的生育觀念沒有得到根本轉(zhuǎn)變。現(xiàn)階段，群眾的生育觀念與人口與計(jì)劃生育法律法規(guī)的要求仍然存在很大差距，“不孝有三，無后為大”、重男輕女、男尊女卑的封建思想依然蔓延，歧視、虐待、溺棄女嬰等現(xiàn)象屢禁不止。二是計(jì)生工作人員觀念仍有待提高。當(dāng)前，隨著社會(huì)的進(jìn)步，群眾的法律意識(shí)、維權(quán)意識(shí)不斷提高，計(jì)生工作人員的工作方法與新形勢(shì)、新的情況不相適應(yīng)。實(shí)踐中出現(xiàn)民告官的強(qiáng)化與行政管理機(jī)制弱化的對(duì)比，這給計(jì)劃生育管理增加了新的難度，產(chǎn)生了新的阻力，提出了新的挑戰(zhàn)。

二、提高恩施州計(jì)劃生育依法行政水平的對(duì)策思考

（一）完善法律法規(guī)無論是國(guó)家層面還是地方自治法規(guī)，都要做好計(jì)劃生育法律法規(guī)規(guī)章、政策制度與相關(guān)法律內(nèi)容上的銜接。做好計(jì)劃生育地方立法與國(guó)家立法的配套工作。修改完善社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收管理。修改《人口與計(jì)劃生育法》，堵塞法律漏洞。建立健全流動(dòng)人口管理服務(wù)相關(guān)法律法規(guī)。如《流動(dòng)人口權(quán)益保障法》，依法明確流動(dòng)人口的各項(xiàng)權(quán)利和義務(wù)，明確相關(guān)部門的管理服務(wù)職責(zé)。同時(shí)，還要完善治理出生人口性別比相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定。建立全國(guó)基本統(tǒng)一的管理規(guī)范，妥善解決部門立法和地方立法就同一事項(xiàng)作出不同規(guī)定的問題。

（二）健全執(zhí)法機(jī)制一是積極探索新的執(zhí)法機(jī)制。加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)執(zhí)法，保障非訴行政案件順利審查和訴訟復(fù)議案件順利審理。充分利用互聯(lián)網(wǎng)強(qiáng)化計(jì)劃生育執(zhí)法手段。依托互聯(lián)網(wǎng)將公民履行計(jì)劃生育法律責(zé)任和法律義務(wù)的情況納入公民個(gè)人誠(chéng)信檔案，明確規(guī)定任何經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織與所有金融機(jī)構(gòu)都有責(zé)任和義務(wù)代扣代繳社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。二是改革流動(dòng)人口管理體制，理順管理秩序。建立政府牽頭、相關(guān)部門參與的流動(dòng)人口綜合管理機(jī)制。健全流動(dòng)人口管理服務(wù)機(jī)構(gòu)。將流入人口女入流入地人口總數(shù)，合理設(shè)置管理服務(wù)機(jī)構(gòu)。三是完善計(jì)劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制，引導(dǎo)群眾轉(zhuǎn)變婚育觀念。通過利益導(dǎo)向機(jī)制的建立和實(shí)施，消除獨(dú)生子女戶和雙女結(jié)扎戶家庭的后顧之憂，使之懂得養(yǎng)老不是單純依靠?jī)鹤雍团畠海€可以依靠社會(huì)的力量，逐步形成家庭撫養(yǎng)孩子---孩子回報(bào)社會(huì)---社會(huì)贍養(yǎng)老人的良性循環(huán)。

篇（10）

(1)沒有按照計(jì)劃工作；(2)在送貨之前重復(fù)性工作；(3)從事了本來完全可以減少費(fèi)用的工作；(4)低于用戶或公司質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的工作；(5)高于用戶已經(jīng)確定為合理實(shí)用的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的工作；(6)沒有完成規(guī)定的具體任務(wù)；(7)沒有事先具體計(jì)劃、指導(dǎo)工人實(shí)行這些具體計(jì)劃，并且沒有事先采取必要的糾錯(cuò)行動(dòng)；(8)沒有有效管理成本；(9)從事了雖然能被接受但以某種方式導(dǎo)致其他高成本或延誤送貨結(jié)果的工作；(10)設(shè)立比實(shí)際報(bào)價(jià)要高的預(yù)計(jì)成本項(xiàng)目；(11)對(duì)預(yù)計(jì)成本項(xiàng)目的忽略；(12)沒有滿足預(yù)算要求。

測(cè)量缺陷也有各種方式。有的通過目標(biāo)完成情況來確定缺陷數(shù)量。西屋公司的無缺陷測(cè)量公式為：績(jī)效＝100－有缺陷項(xiàng)目數(shù)／無缺陷項(xiàng)目數(shù)×100。如果有缺陷項(xiàng)目數(shù)等于無缺陷項(xiàng)目數(shù)，績(jī)效值為零；如果有缺陷項(xiàng)目數(shù)多于或小于無缺陷項(xiàng)目數(shù)，績(jī)效值就為負(fù)或?yàn)檎?/p>

全面質(zhì)量管理(totalqualitycontrol,TQC)來自日本企業(yè)管理實(shí)踐，20世紀(jì)80年代大力引入我國(guó)。日本企業(yè)結(jié)合科學(xué)管理和零缺陷管理的理論，提出過程質(zhì)量控制的理念，即將產(chǎn)品的質(zhì)量缺陷消滅在產(chǎn)品的制造過程中，這樣最終產(chǎn)品必然是符合質(zhì)量要求的。為了做到這點(diǎn)，生產(chǎn)過程的每個(gè)環(huán)節(jié)都是一個(gè)質(zhì)量控制點(diǎn)，每個(gè)環(huán)節(jié)的操作員工都是質(zhì)量控制人員。為了保障每個(gè)質(zhì)量控制點(diǎn)不出廢品，每個(gè)質(zhì)量控制點(diǎn)都設(shè)立了嚴(yán)格的質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)和客觀檢測(cè)手段。按照這種控制要求操作，最終生產(chǎn)出來的產(chǎn)品不用檢測(cè)都是合格產(chǎn)品。

個(gè)別工商組織推行的零缺陷管理或全面質(zhì)量管理在經(jīng)濟(jì)全球化過程中已經(jīng)顯得不夠通用和規(guī)范，適應(yīng)全球經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的需要，1988年由國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)組織推行的ISO9000系列的質(zhì)量認(rèn)證體系，融合零缺陷管理和全面質(zhì)量管理的管理理念，成為保障質(zhì)量管理更加規(guī)范的國(guó)際化標(biāo)準(zhǔn)。ISO9000實(shí)施的是已經(jīng)具有的制造業(yè)和服務(wù)業(yè)質(zhì)量國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，它適用于整個(gè)生產(chǎn)過程，而不是某一具體產(chǎn)品。該體系認(rèn)證在市場(chǎng)上標(biāo)志著質(zhì)量，國(guó)際購(gòu)買者往往會(huì)堅(jiān)持要求其固定供應(yīng)商獲得這種認(rèn)證。ISO9000質(zhì)量體系認(rèn)證有嚴(yán)格的程序及考核要求，按照系列分為ISO9001、ISO9002、ISO9003和ISO9004等，依照不同行業(yè)設(shè)立，但制定質(zhì)量管理手冊(cè)、程序文件和作業(yè)指導(dǎo)書等三個(gè)通用文件是其核心。其中ISO9001標(biāo)準(zhǔn)的用途是：當(dāng)合同要求進(jìn)行設(shè)計(jì)，并對(duì)產(chǎn)品性能要求有原則規(guī)定或有待制定，只有當(dāng)供貨方充分證實(shí)了其設(shè)計(jì)、開發(fā)、安裝和服務(wù)的能力時(shí)，才能相信產(chǎn)品符合規(guī)定的要求，應(yīng)要求供貨方按ISO9001提供質(zhì)量保障。該質(zhì)量體系得到國(guó)際社會(huì)的普遍承認(rèn)與尊重。因而，只要企業(yè)通過考核達(dá)到ISO9000質(zhì)量體系并嚴(yán)格按照這一體系的要求去做，其產(chǎn)品質(zhì)量就是可靠的，其服務(wù)就是值得信賴的。

ISO9000質(zhì)量體系認(rèn)證代表著規(guī)范化管理的方向，迅速?gòu)墓ど虡I(yè)領(lǐng)域推廣到其他領(lǐng)域。在用企業(yè)精神、市場(chǎng)原則改革政府組織的新公共管理理念影響下，規(guī)范化管理的思想以及成功經(jīng)驗(yàn)也開始推廣到公共管理領(lǐng)域，國(guó)外許多公共機(jī)構(gòu)如醫(yī)院、學(xué)校、非營(yíng)利組織和政府組織也開始推行規(guī)范化管理。在我國(guó)，2000年9月深圳市國(guó)稅局蛇口分局通過了ISO9001稅收質(zhì)量管理體系認(rèn)證，以后河北省地稅局也開始學(xué)習(xí)深圳的經(jīng)驗(yàn)，在基層機(jī)構(gòu)進(jìn)行ISO9001體系試點(diǎn)建設(shè)。

綜合起來，規(guī)范化管理的特點(diǎn)就是程序性管理、標(biāo)準(zhǔn)化管理、質(zhì)量控制，其根本目的是提高管理效率。

二、政府組織規(guī)范化管理的含義

應(yīng)當(dāng)說，在政府組織內(nèi)部推行規(guī)范化管理還是一件新鮮事物。盡管在實(shí)踐中已經(jīng)取得一些好的經(jīng)驗(yàn)，但是理論上的探討還不夠充分，因此有必要對(duì)政府組織推行規(guī)范化管理的含義及其相關(guān)理論問題進(jìn)行深入討論。

規(guī)范化管理是對(duì)政府行為的一種約束或自律。政府作為一種社會(huì)組織的顯著特質(zhì)，誠(chéng)如美國(guó)學(xué)者斯蒂格利茨所說：“第一，政府是一種對(duì)全體社會(huì)成員具有普遍性的組織；第二，政府擁有其他經(jīng)濟(jì)組織所不具備的強(qiáng)制力。”這兩個(gè)特性，決定了政府行動(dòng)必須受到約束。約束的形式多種多樣，法律和社會(huì)輿論是對(duì)政府的外在約束，或政府他律，而規(guī)范化管理則是政府的自身約束，或政府自律。推行政府規(guī)范化管理能夠有助于消除政府失靈。

20世紀(jì)90年代，西方國(guó)家開始將工商組織的質(zhì)量管理理念引入公共機(jī)構(gòu)，政府作為公共服務(wù)的提供方，按照工商管理的原則和理念，向社會(huì)公眾作為公共服務(wù)的需求方提供高質(zhì)量的服務(wù)，政府規(guī)范化管理應(yīng)運(yùn)而生。在80年代，我國(guó)曾經(jīng)在政府管理中大力推行過目標(biāo)管理(managementbyobjective,MBO)。實(shí)踐證明，目標(biāo)管理比起規(guī)范化管理有許多不足。由于目標(biāo)管理強(qiáng)調(diào)終極結(jié)果，容易導(dǎo)致政府行為短期化弊端，而規(guī)范化管理強(qiáng)調(diào)的是過程結(jié)果，能夠促使政府持續(xù)不斷地改進(jìn)管理質(zhì)量與效率，因此規(guī)范化管理更符合政府組織的特性。

政府規(guī)范化管理就是按程序辦事。所謂規(guī)范化，就是政府按照事先的規(guī)定行動(dòng)，這種規(guī)定實(shí)際上就是程序。簡(jiǎn)言之，政府按程序辦事，就是規(guī)范化管理。政府組織本身就是依照程序建立和運(yùn)行的，但是由于法制不健全和信息不對(duì)稱，政府組織并沒有完全按照程序辦事，主觀隨意性、長(zhǎng)官意志以及以職謀私等現(xiàn)象大量存在，以致出現(xiàn)許多不規(guī)范行為，嚴(yán)重的還發(fā)生犯罪行為。嚴(yán)格按照程序辦事，就可以大量減少這種不規(guī)范行為和犯罪行為，最終提高政府服務(wù)社會(huì)公眾的質(zhì)量與效率。推行政府規(guī)范化管理的目的，就是要增強(qiáng)政府的管理效率和提高管理質(zhì)量。應(yīng)當(dāng)將這個(gè)目的作為統(tǒng)帥政府規(guī)范化管理工作的最終目的，不能為規(guī)范而規(guī)范，以致走向規(guī)范化管理的消極面，搞形式主義。

規(guī)范化管理要有制度和考核標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)范化是一個(gè)制度建立和強(qiáng)化考核標(biāo)準(zhǔn)的過程。一般說來，制度建立的依據(jù)是法規(guī)和慣例。法規(guī)比較明確，也容易執(zhí)行。在建立具體的規(guī)章制度過程中，要特別注意不要與現(xiàn)行黨和國(guó)家的有關(guān)法規(guī)條文相沖突。而慣例是一個(gè)只可意會(huì)、不可言傳的東西，而且從行為結(jié)果上看具有利弊雙重性特點(diǎn)。過去在沒有規(guī)范化管理要求的時(shí)候，實(shí)際工作也按照許多工作慣例來運(yùn)作，并取得成效。因此，政府規(guī)范化管理應(yīng)力求將慣例趨利避害，將好的慣例轉(zhuǎn)化成制度安排，將不好的慣例通過制度安排革除。有了制度，還需要對(duì)制度執(zhí)行的情況進(jìn)行考核，為此就需要設(shè)立獨(dú)立的考核標(biāo)準(zhǔn)以及考核機(jī)構(gòu)。首先，標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是指標(biāo)化、量化和可操作的。而且標(biāo)準(zhǔn)起著導(dǎo)向的作用，需要下功夫來設(shè)計(jì)一套標(biāo)準(zhǔn)體系。ISO9000引入公共組織，就是一種標(biāo)準(zhǔn)體系的建立。除ISO9000以外，還可以根據(jù)各個(gè)機(jī)構(gòu)的實(shí)際情況設(shè)立其他標(biāo)準(zhǔn)化體系。其后，對(duì)運(yùn)行情況需要有外在的獨(dú)立機(jī)構(gòu)對(duì)政府組織進(jìn)行考核。政府同級(jí)組織或上下級(jí)組織之間由于形成了一定的利益共同性，比較難以做到考核的客觀性和公正性，考核容易流于形式。目前在這方面的工作尚未真正制度化，任重而道遠(yuǎn)。

三、政府組織規(guī)范化管理的難點(diǎn)及解決

全面推行政府組織的規(guī)范化管理也有一定難度，這與政府組織的自身特性和承擔(dān)功能有關(guān)。政府是非生產(chǎn)性組織，非營(yíng)利組織，因此在理解政府管理質(zhì)量、管理效率方面與工商組織有許多不同，這直接影響政府規(guī)范化管理考核標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立。政府的行為績(jī)效應(yīng)當(dāng)不同于工商組織績(jī)效，不能以政府機(jī)構(gòu)取得的收益當(dāng)作考核標(biāo)準(zhǔn)，或政府基層組織不能只是以完成上級(jí)交辦的任務(wù)作為考核標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)以社會(huì)公眾對(duì)政府服務(wù)的數(shù)量及質(zhì)量的滿意程度作為績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)。進(jìn)一步說，由于政府面對(duì)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)錯(cuò)綜復(fù)雜，瞬息萬變，因此不是所有的政府行為都能夠走程序，實(shí)行規(guī)范化管理。實(shí)事求是地說，政府規(guī)范化管理不是萬能的。

推行規(guī)范化管理在實(shí)踐中會(huì)遇到兩個(gè)突出的矛盾：第一，政府行為合法與合理悖論問題。要么政府行為合法但不合理，比如事事都要按照程序辦結(jié)果導(dǎo)致不合理行為的發(fā)生；要么政府行為合理但不合法，比如為了便利服務(wù)對(duì)象的需求，省去繁瑣的辦事程序，結(jié)果違反了國(guó)家的有關(guān)法規(guī)。到底以哪種標(biāo)尺來規(guī)范政府行為，沒有統(tǒng)一意見，要通過實(shí)踐來檢驗(yàn)。一是依據(jù)現(xiàn)行法規(guī)來規(guī)范政府行為，如火車站內(nèi)廁所收費(fèi)；以改革精神來合理規(guī)范政府行為，如對(duì)娛樂、休閑場(chǎng)所服務(wù)人員征收個(gè)人所得稅。第二，工作講求實(shí)際效率和辦事遵從程序形式的矛盾。應(yīng)當(dāng)說，一個(gè)好的制度安排可以將效率與形式有機(jī)結(jié)合起來，有效的制度形式有助于管理效率的提高，但是在政府組織規(guī)范化管理過程中，由于不可能事事都提前考慮，特殊情況時(shí)時(shí)出現(xiàn)，需要具體情況靈活處理才能得到合理的結(jié)果。因此，刻板地遵循已有的制度規(guī)定，也不利于管理效率的提高。進(jìn)一步說，制度是由人創(chuàng)造的，并由人去遵守。而人是具有創(chuàng)新能力的，在規(guī)范化管理中也要給發(fā)揮人的主觀能動(dòng)性留出空間。21世紀(jì)的最新管理理念是以人為本，由于這種理念的傳播，使得許多具有創(chuàng)新特性的工商企業(yè)開始推行彈性工作制以及創(chuàng)立學(xué)習(xí)型管理組織。作為側(cè)重程序性管理的政府組織，當(dāng)然不可能照搬這種彈性工作制，必須推行規(guī)范化管理。但是政府組織也會(huì)遇到如何處理效率與形式的矛盾，為此，需要上級(jí)關(guān)注來自基層的創(chuàng)新思維與創(chuàng)新做法，及時(shí)地將一些不符合慣例或已有規(guī)定的做法納入到制度創(chuàng)新中。不能忘記，規(guī)范化管理的終極目的，還是提高政府組織的管理質(zhì)量和服務(wù)效率。

建立政府組織的規(guī)范化管理，可以考慮以下做法。

1.建立具有可操作法和可檢驗(yàn)性的制度。ISO9000是一個(gè)可供選擇的制度，但是需要有相關(guān)條件的具備和落實(shí)。畢竟，按照ISO9000的要求，需要制定比較繁瑣的質(zhì)量管理手冊(cè)、程序文件和作業(yè)指導(dǎo)書等三個(gè)通用文件，許多政府機(jī)構(gòu)還不具備制定這三類文件的條件。美國(guó)學(xué)者詹姆斯·Q·威爾遜將政府組織機(jī)構(gòu)分成四種類型：付出和成果二者都能觀察得到的生產(chǎn)型機(jī)構(gòu)；可以觀察到付出但觀察不到成果的程序型機(jī)構(gòu)；可以觀察到成果但觀察不到付出的工藝型機(jī)構(gòu)；付出和成果二者都觀察不到的應(yīng)付型機(jī)構(gòu)。顯然，只有生產(chǎn)型和程序型的政府組織才具備條件實(shí)行規(guī)范化管理，對(duì)于其他類型的政府組織實(shí)施有效管理就需要尋找新的解決方案。一般說來在我國(guó)，窗口服務(wù)性的政府機(jī)構(gòu)可以參照服務(wù)業(yè)的ISO9000體系進(jìn)行規(guī)范化管理制度建設(shè)，政策制定和調(diào)控性的政府機(jī)構(gòu)主要圍繞決策的科學(xué)化和民主化建立相應(yīng)的規(guī)范化管理制度。

2.細(xì)化制度，責(zé)任量化到人。政府組織都多多少少建立了管理制度，但是缺乏實(shí)施細(xì)則，就使得既有制度不能落實(shí)。實(shí)際部門的經(jīng)驗(yàn)比較看重領(lǐng)導(dǎo)的重視，以及抓落實(shí)就是領(lǐng)導(dǎo)重視，組織到位，實(shí)際上制度細(xì)化和責(zé)任量化到人也能起到落實(shí)的作用。為了將制度細(xì)化和責(zé)任量化到人，需要有一套考核政府組織管理績(jī)效的指標(biāo)體系。但目前國(guó)內(nèi)對(duì)政府組織的管理績(jī)效及相關(guān)指標(biāo)體系的研究還比較粗糙和不具體，今后這應(yīng)是政府組織理論研究需要突破的難題。

3.盡快建立獨(dú)立的政府業(yè)績(jī)考核機(jī)構(gòu)。對(duì)政府組織行為是否規(guī)范，從根本上講不能由政府組織自身說了算，而應(yīng)當(dāng)由政府提供服務(wù)的受益方社會(huì)各界來評(píng)價(jià)。目前我國(guó)政府組織規(guī)范化管理及其考評(píng)主要是來自政府自身的努力，這是適應(yīng)新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境政府做出的積極努力，值得高度評(píng)價(jià)。但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，對(duì)政府行為的規(guī)范化約束應(yīng)當(dāng)是兩個(gè)方面的共同努力：政府自律和社會(huì)他律。實(shí)現(xiàn)社會(huì)他律的一個(gè)重要途徑就是建立相對(duì)獨(dú)立的政府業(yè)績(jī)考核機(jī)構(gòu)。

4.強(qiáng)化政府信息的透明度。政府規(guī)范化管理固然是政府內(nèi)部的事情，但是由于與服務(wù)的對(duì)象社會(huì)公眾有直接聯(lián)系，因此需要將政府規(guī)范化管理的相關(guān)信息向社會(huì)公眾公開，讓社會(huì)公眾了解政府相關(guān)服務(wù)的質(zhì)量要求和標(biāo)準(zhǔn)，這樣從外部增加了一條對(duì)政府規(guī)范化管理的督促和檢查渠道。實(shí)際上，政府規(guī)范化管理的最終受益者是社會(huì)公眾，讓這些受益者了解政府規(guī)范化管理制定規(guī)定，會(huì)更加有利于政府行為的規(guī)范化。

5.提高政府管理人員的個(gè)人修養(yǎng)與管理素質(zhì)。制度再好，也需要人去執(zhí)行。因此政府管理人員的個(gè)人修養(yǎng)和管理素質(zhì)對(duì)完成規(guī)范化管理有重要意義。搞ISO9000，首先需要人人掌握相關(guān)規(guī)定和知識(shí)，通過學(xué)習(xí)而獲得更多的知識(shí)，提高管理的自覺性。

6.加快電子政務(wù)的建設(shè)。利用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)來推進(jìn)政府規(guī)范化管理，是適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潮流的需要。未來我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)將加快信息化進(jìn)程，信息化本身就需要有規(guī)范化的信息輸入與輸出，同時(shí)基于互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)構(gòu)建的電子政府可以滿足政府改革的多種目的和要求。因此，把電子政務(wù)納入政府組織規(guī)范化管理的構(gòu)成要素是順理成章的事情，應(yīng)當(dāng)從這個(gè)角度審視政府組織規(guī)范化管理工作，對(duì)電子政務(wù)給予充分的重視，加快建設(shè)進(jìn)程。

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篇（11）

論文關(guān)鍵詞：都市區(qū)行政管理

隨著世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在世界城市化進(jìn)程中.都市區(qū)先后出現(xiàn)于西歐、北美、亞太以至全球，伴隨都市區(qū)的出現(xiàn)與發(fā)展，都市區(qū)的行政組織與管理問題成為世界各國(guó)，尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家廣泛關(guān)注和學(xué)術(shù)爭(zhēng)論的重要問題.近半個(gè)世紀(jì)以來，城市聚集化及百萬人口以上的大都市的發(fā)展更是引人注目。

在中國(guó)，改革開放以來，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，新興城市大批出現(xiàn)，城市化進(jìn)程大大加速，在東部沿海地帶特別是原有的城市群區(qū)域(長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲寫京津唐、遼中南、夏漳泉、.山東半島等)，都市區(qū)的規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市現(xiàn)代化水平大大提高，與此同時(shí)，中部地區(qū)的一些城市群也將崛起，如:江漢平原、中原地區(qū)、成都平原、湘中地區(qū)、陜西關(guān)中盆地等。這些地區(qū)在向都市化邁進(jìn)過程中，都市范圍的確定、都市行政管理的職能、都市發(fā)展的模式等問題相伴產(chǎn)生，借鑒國(guó)外都市區(qū)發(fā)展中的一些成功經(jīng)驗(yàn)與失敗教訓(xùn)，探討這些問題，對(duì)于改革我國(guó)現(xiàn)行都市區(qū)的行政區(qū)劃體制具有重要意義。

1都市區(qū)行政組織管理范圍的確定.

所謂都市區(qū)是指由一定規(guī)模以上的中心市及與其保持密切社會(huì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，非農(nóng)業(yè)活動(dòng)發(fā)達(dá)的地區(qū)共同組成的具有城鄉(xiāng)一體化傾向的城市功能地域。據(jù)此，在劃定都市區(qū)行政組織管理的合理范圍時(shí)，需嚴(yán)格分析考察其區(qū)域一體化的表現(xiàn)程度。范圍過大.不僅不利于區(qū)域一體化發(fā)展，而且影響都市區(qū)行政管理效率的.提高;范圍過小，又會(huì)抑制甚至阻礙都布區(qū)的發(fā)展。英國(guó)曼徹斯特大都市政府之所以解體，除了重要的政治因素外，與其行政范圍被縮小有直接關(guān)系圖。這對(duì)于我國(guó)都市區(qū)行政范圍的合理確定，是一個(gè)可供參考的例子。

2都市區(qū)行政組織與管理模式的建立

都市區(qū)內(nèi)若干城市在地域上的連續(xù)性，某些服務(wù)的共享性，使得在都市區(qū)建立統(tǒng)一的政府和管理機(jī)構(gòu)成為必然，在國(guó)外大都市區(qū)政府管理演變過程中，出現(xiàn)了兩種典型的、體制不同的組織方式，即“大都市政府”和一系列松散的職能單一的政府聯(lián)合委員會(huì)，以提供和協(xié)調(diào)大都市范圍的公共服務(wù)，如計(jì)劃、交通、供水、金融等，前者被稱為單中心體制，后者被稱為多中心體制[’1.象倫敦、墨爾本、多倫多等都市區(qū)屬單中心體制，曼徹斯特、舊金山等都市區(qū)則屬多中心體制.兩種體制在國(guó)外都市區(qū)的發(fā)展實(shí)踐中，各表現(xiàn)出自身的優(yōu)缺點(diǎn)。單中心體制，亦稱一元化體制，是指在大都市地區(qū)具有唯一的決策中心，有“一個(gè)統(tǒng)一的大城市機(jī)構(gòu)”。在這種體制下，可以剔除或減少有害于大城市發(fā)展的竟?fàn)幒蜎_突，可以使資源流動(dòng)更為暢通，可以在解決主要問題時(shí)適應(yīng)大都市地區(qū)的戰(zhàn)略;但這種體制又易陷入等級(jí)化的官徐結(jié)構(gòu)危機(jī)，突出地表現(xiàn)在對(duì)居民日常需求反映的遲鈍，不能代表當(dāng)?shù)氐墓怖妗３薁柋敬蠖际姓姓Y(jié)構(gòu)的演化也體現(xiàn)了這一點(diǎn)。多中心體制又稱多元化體側(cè)，是指在大部市地區(qū)存在相互獨(dú)立的多個(gè)決策中心，包括正式的綜合的政府單位(州、城市、鎮(zhèn)等)和大t重登的特殊區(qū)域(學(xué)區(qū)和非學(xué)區(qū))，各種管理區(qū)域的劃分和變動(dòng)以及協(xié)調(diào)組織的建立，都是謀求特定的公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)利益的結(jié)果.多中心體制試圖以此來滿足居民的種種孺求和偏好。由于政府較小.公眾容易參與鑒督，因而政府對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦男枨蠹捌渥兓哂袕椥裕磻?yīng)更加靈敏。美國(guó)堪薩斯市的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)—美國(guó)中部區(qū)域委員會(huì)就是這樣做的。多中心體制面臨的主要問題是，實(shí)現(xiàn)大都市區(qū)內(nèi)超越各種功能小區(qū)的更大地區(qū)范圈內(nèi)的公共利益問題。實(shí)現(xiàn)這種公共利益只有通過各地方單位的合作、競(jìng)爭(zhēng)和協(xié)商來提供大規(guī)棋的公共服務(wù)。事實(shí)上，這種合作是相當(dāng)困難的。

我國(guó)是一個(gè)國(guó)土遼闊、人口眾多、歷史悠久、多民族的發(fā)展中國(guó)家，各地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城市化水平、科技水平乃至管理水平、思想觀念等都有很大差異，而且在近期之內(nèi)，這些地區(qū)之間的差距還會(huì)拉大.因此，在分析借鑒國(guó)外兩種都市區(qū)行政組織管理模式的同時(shí).還應(yīng)因地創(chuàng)宜，走多棋式發(fā)展的道路[.]。例:在我國(guó)的京津唐、蘇錫常、廈潭泉等地區(qū)，可借鑒多中心體制的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在我國(guó)特有的國(guó)體、政體下，探索中國(guó)式的地域性和專業(yè)性的協(xié)調(diào)方式，建立市與市、市與縣(市)之間的有權(quán)威的高效能協(xié)調(diào)機(jī)制，在上海、重慶、武漢、廣州等都市區(qū)，借鑒單中心體制的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在適當(dāng)時(shí)候、適當(dāng)?shù)貐^(qū)，尤其是跨界城市區(qū)，建立聯(lián)合政府，是適應(yīng)我國(guó)城市發(fā)展進(jìn)免或解決“城市病”的一條可行途徑。

3明確都市區(qū)政府與各級(jí)地方政府的職能

在都市區(qū)設(shè)立跨城市的區(qū)域性的聯(lián)合政府、機(jī)構(gòu)，對(duì)單一城市政府的職能必然產(chǎn)生影響，使單一城市政府的職能相對(duì)減少.例如:學(xué)區(qū)的設(shè)立，環(huán)保、公共交通、消防、供水等委員會(huì)的設(shè)立.都減少了單一城市政府的此項(xiàng)功能。因此，如何處理好都市政府與各地方政府職能的關(guān)系，成為都市區(qū)發(fā)展所面臨的問題.

多倫多都市政府作為解決都市問題、處理地方政府關(guān)系的成功范例，對(duì)世界城市的發(fā)展與管理具有重大的理論價(jià)值和實(shí)踐意義[71。我國(guó)與加拿大等西方發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)體、政體不同，在都市化發(fā)展中其組織與管理模式不能照搬國(guó)外的模式，但多倫多大都市組織與管理成功的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于解決我國(guó)都市化地區(qū)城市發(fā)展和管理的問題同樣具有借鑒意義。多倫多大都市政府體系的一個(gè)重要內(nèi)容即是各級(jí)政府有較為明確的職責(zé)分工，使各級(jí)政府有所為、有所不為，有所責(zé)、有所不責(zé)，大大提高了行政效率。目前我國(guó)政府職能分配中存在不合理的現(xiàn)象。有些事務(wù)，從低級(jí)地方政府、高級(jí)地方政府直至中央政府都插手管理，這樣常常不是各級(jí)政府管理效果的盛加，而是相互擠兌、相互推誘，造成管理混亂、行政效串低下.因此，在政府機(jī)構(gòu)改革中，明確各級(jí)政府與都市區(qū)政府的職責(zé)，實(shí)行合理分工是極為重要的。

4都市區(qū)內(nèi)地方政府利益的協(xié)調(diào)

從國(guó)外眾多都市區(qū)的發(fā)展來看，無論是大倫敦、多倫多、墨爾本，還是曼徹斯特、舊金山等，在其發(fā)展的過程中，無一例外地都充滿著區(qū)域內(nèi)各城市政府利益間的矛盾，因此，怎樣在區(qū)域范圍內(nèi)解決各城市共同面對(duì)的間題，成為都市區(qū)研究的熱點(diǎn)。

在我國(guó)，由于長(zhǎng)期實(shí)行中央集權(quán)性質(zhì)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌過程中，中國(guó)特有的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”[8]現(xiàn)象進(jìn)一步加強(qiáng)，區(qū)域內(nèi)地方政府間的利益沖突更為加剮，因此處理好都市區(qū)各地方政府間利益關(guān)系顯得異常重要.

加拿大蒙特利爾大城市地區(qū)MUC和RCM體系的建立.便是試圖在一事定區(qū)域范圍內(nèi)聯(lián)合解決區(qū)域性問題的實(shí)例之一.在理論上，西方一些學(xué)者建立和發(fā)展了“公共經(jīng)濟(jì)學(xué)”力圖從規(guī)模經(jīng)濟(jì)的角度分析和解決這類問題.“公共經(jīng)濟(jì)學(xué)”認(rèn)為，城市間的利益沖突的主要原因，是行政邊界與市政公共設(shè)施的服務(wù)空間的不一致。從“公共經(jīng)濟(jì)學(xué)”的硯點(diǎn)看，城市政府具有生產(chǎn)和提供公共設(shè)施和公共服務(wù)的職能，理想的城市政府行政邊界.

應(yīng)當(dāng)大體上與公共設(shè)施的空間服務(wù)范圍的自然邊界相符。事實(shí)上，由于不同的公共設(shè)施有不同的服務(wù)空間范圍，因而在西方城鄉(xiāng)分治、“切塊設(shè)市”的體制下，一個(gè)城市政府管箱的行政邊界不可能與所有的公共設(shè)施的自然邊界相適應(yīng)，相鄰的區(qū)域之間，地域相連的城市之間，公共服務(wù)相互滲透，而公共服務(wù)的費(fèi)用支付，卻被限定在行政邊界范圍內(nèi)。如何建立大城市地區(qū)合理的行政管理結(jié)構(gòu)和組織，從而使城市公共設(shè)施和服務(wù)達(dá)到最佳經(jīng)濟(jì)規(guī)棋，便成為西方管理及經(jīng)濟(jì)學(xué)者十分關(guān)注和爭(zhēng)論的熱門課題。一些學(xué)者認(rèn)為應(yīng)通過聯(lián)合所有的政府服務(wù)(總費(fèi)用)來考察規(guī)模經(jīng)濟(jì).在都市化區(qū)域?qū)嵭幸辉芾眢w制，有利于組織公共服務(wù)，使其達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟(jì);而另一些學(xué)者則認(rèn)為地方政府的合并或聯(lián)合造成了公共服務(wù)費(fèi)用的增加，而不是減少.也就是說，在都市化區(qū)域?qū)嵭卸嘀行恼芾眢w制更為有利.它比一元化的體制更富有彈性。

盡管我國(guó)和西方在政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城市設(shè)置方式等方面存在諸多差異，但西方學(xué)者用“公共經(jīng)濟(jì)學(xué)”的觀點(diǎn)解釋和研究都市化地區(qū)城市政府的行政管理體制問題的思路，對(duì)我國(guó)，尤其在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，解決大城市地區(qū)城市間的利益沖突，有重要的理論和實(shí)踐意義。

5都市區(qū)行政組織管理的法制建設(shè)

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是個(gè)法治的經(jīng)濟(jì)，健全法制是生產(chǎn)力高度發(fā)展的條件之一。國(guó)家要依法治理，行政區(qū)劃也要依法管理。美國(guó)的行政區(qū)劃管理既有資產(chǎn)階級(jí)政治的糟粕，也有人類行政管理的普遍經(jīng)驗(yàn)。我們完全可以立足于中國(guó)的國(guó)情加以揚(yáng)棄吸納。在美國(guó)、法律的實(shí)施是市政府的重要職責(zé)之一。我國(guó)也有必要通過健全社會(huì)主義法制，完善各項(xiàng)行政管理的法律法規(guī)，將各市施政納入法制軌道，讓市政府自主地依照法律實(shí)行行政管理，并接受人大和上級(jí)政府的法律監(jiān)督和公眾輿論鑒督.逐步改革凡事均需逐級(jí)請(qǐng)示審批的人治傳統(tǒng)習(xí)慣，以利于提高行政效率，適應(yīng)靈活多變的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的需要。

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