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北京市財政局關于印發《北京市物業管理企業財務管理實施細則》的通知京財建（1999）543號  一九九九年五月三日通知

市屬各主管局（總公司）、各區縣財政局、各物業管理公司：

為了貫徹財政部《物業管理企業財務管理規定》（財基字〔1998〕7號），根據《企業財務通則》結合我市物業管理企業的經營特點，我們制定了《北京市物業管理企業財務管理實施細則》，現予印發，請遵照執行。執行中有何問題，請及時向我局反映。

北京市物業管理企業財務管理實施細則

第一章  總則

第一條  為了規范物業管理企業財務行為，促進物業管理企業健康有序的發展，根據《施工、房地產開發企業財務制度》制定本實施細則。

第二條  本實施細則適用于北京市各類物業管理企業（以下簡稱企業），包括國有企業、集體企業、私營企業、外商投資企業等各類經濟性質的企業；有限責任公司、股份有限公司等各類組織形式的企業。

其他行業獨立核算的物業管理企業也適用本細則。

第三條  企業應當在辦理工商登記之日起30日內，向主管財政機關提交企業設立批準證書、營業執照、合同、章程等文件的復印件。

第四條  企業應當建立健全財務管理制度，完善內部經濟責任制，嚴格執行國家規定的各項財務開支范圍和標準，如實反映企業財務狀況和經營成果，依法計算繳納國家稅收，并接受主管財政機關的檢查監督。

第二章  資金籌集

第五條  企業籌集的資本金，按投資主體分為國家資本金、法人資本金、個人資本金和外商資本金等。

國家資本金為有權代表國家投資的政府部門或機構投入的資產為國家資本金；

法人單位以其依法可以支配的資產投入企業形成的資本金為法人資本金；

社會個人或者本企業內部職工以個人合法財產投入企業形成的資本金為個人資本金；

外商資本金為國外投資者以及我國香港、澳門和臺灣地區投資者投入企業形成的資本金。

第六條  企業的負債分為流動負債和長期負債。

流動負債包括短期借款、應付短期債券、應付票據、應交稅金、應付工資、應付投資者利潤、應付股利和其他應付款、預收帳款、代收費用、預提費用，以及從成本、費用中提取的職工福利費等。

第七條  企業應當按期償還各種流動負債，如因債權人特殊原因確實無法支付的應付款項，計入營業外收入。

第三章  流動資產

第八條  流動資產包括現金、各種存款、其他貨幣資金、短期投資、應收及預付款項、存貨等。

第九條  其他貨幣資金包括外埠存款、在途資金等。

第十條  應收及預付工程款包括應收工程款、其他應收款、應收票據、待攤費用、預付分包工程款、預付分包備料款。

第十一條  企業可以于年度終了，按照年末應收帳款余額的0.3-0.5％計提壞帳準備金，計入管理費用。

企業發生的壞帳損失沖減壞帳準備金；收回已核銷的壞帳，增加壞帳準備金。

不計提壞帳準備金的企業，發生的壞帳損失計入管理費用；收回已核銷的壞帳沖減管理費用。

第十二條  存貨包括主要材料、其他材料  設備、低值易耗品。

第十三條  存貨按實際成本計價。

購入的，按買價加運雜費、采購管理費和稅金等計價；

建設單位供應的，按合同確定價值計價；

自制的，按照制造過程中的各項實際支出計價；

委托外單位加工的，按照實際耗用的原材料或者半成品加運雜費和加工費計價；

投資者投入的，按照評估確認或者合同、協議約定的價值計價；

盤盈的，按照同類存貨的實際成本計價；沒有同類存貨的，按照市價計價。

第十四條  企業領用或者發出的存貨，按照實際成本核算，可以采用先進先出法、加權平均法、個別計價法、后進先出法等方法確定其實際成本。

第十五條  企業領用的材料、低值易耗品，一次或分期攤入工程成本和管理費用。

第十六條  企業對存貨應當定期或者不定期盤點，年度終了前必須進行一次全面的盤點清查。對于盤盈、盤虧、毀損以及報廢的存貨應當及時查明原因，分別情況及時處理。

盤盈的存貨，沖減管理費用；

盤虧、毀損和報廢的存貨，扣除過失人或者保險公司賠款和殘料價后，計入管理費用。存貨毀損屬于非常損失部分和除保險公司賠款和殘料價后，計入營業外支出。

第四章  資產

第十七條  固定資產是指使用期限超過一年的房屋及建筑物、機器、機械、運輸工具以及其他與生產經營有關的設備、器具、工具等。不屬于生產經營主要設備的物品，單位價值在2000元以上，并且使用年限超過2年的，也應當作為固定資產。

第十八條  固定資產分為四大類。

一、生產用固定資產，包括房屋有建筑物、施工機械、運輸設備、辦公設備。

二、非生產用固定資產，包括職工宿舍、招待所、學校、幼兒園、托兒所、俱樂部、食堂等單位使用的房屋、設備等固定資產。

三、租出固定資產。

四、未使用固定資產。

第十九條  固定資產按照下列方法計價：

購入的，按照買價加上支出的運輸費、保險費、包裝費、安裝調試費和交納的稅金等計價；

自行建造的，按照建造過程中實際發生的全部支出計價；

在原有固定資產基礎上進行改、擴建的，按照固定資產原價加上改、擴建發生的支出減去改、擴建過程中發生的固定資產變價收入后的余額計價；

投資者投入的，按照評估確認或者合同、協議約定的價值計價；

接受捐贈的，按照發票帳單所列金額（無發票帳單的，按照同類設備市價）加上由企業負擔的運輸費、保險費、稅金、安裝調試費等計價；

盤盈的，按照同類固定資產的重置完全價值計價；

企業購建固定資產交納的固定資產投資方向調節稅、耕地占用稅，計入固定資產價值。

第二十條  企業計提固定資產折舊年限及采用的計提固定資產折舊方法，嚴格執行施工、房地產開發企業財務制度中有關規定。

第二十一條  固定資產有償轉讓或清理報廢的變價收入扣除清理費用后的凈收益與其帳面凈值（固定資產原值減累計折舊）的差額，計入營業外收入或營業外支出。

第二十二條  企業對國家資產應每年盤點一次。

盤盈的固定資產按照原價減去估計折舊的凈收益計入營業外收入，盤虧毀損報廢的固定資產，按其原值扣除累計折舊、變價收入、過失人或保險公司賠償以及殘值后的凈損失，計入營業外支出。

第五章  無形資產、遞延資產和其他資產

第二十三條  無形資產是指企業長期使用但沒有實物形態的資產。包括專利權、著作權、土地使用權、非專利技術、商譽等。

第二十四條  無形資產按取得時的實際成本計價。

購入的按照實際支付的價款計價；

自行開發并且申請取得專利的，按照開發過程中的實際支出計價；

投資者作為資本金或者合作條件投入的，按照有關部門評估確認或者合同協議約定的金額計價；

接受捐贈的按照發票帳單所列金額或者同類無形資產計價。

商譽不得作價入帳。

企業出售或轉讓商譽、非專利技術的計價，由法定評估機構確認。

企業的非專利技術，不管是自行開發或外部購入，其費用全部列做當期費用處理。

土地使用權取得時無計價的不計價；有價取得的，按所發生的全部費用作為土地使用成本，計入無形資產。

第二十五條  無形資產從開始收益之日起，在有效使用期內平均攤入管理費用。法律合同有規定的，按規定確定收益年限。沒有規定的按最少不得少于十年掌握。無形資產的攤銷直接沖減無形資產帳戶。

第二十六條  遞延資產是指企業發生的、不能全部計入當年損益，應當在以后年度內分期攤銷的各項費用。主要包括：開辦費、租入固定資產改良工程支出、在用低值易耗品的待攤銷部分。待攤期限在一年以上的其他待攤費用。

開辦費是指企業在籌建期間發生的費用，包括籌建期間人員的工資、辦公費、培訓費、差旅費、印刷費、注冊登記費以及為籌建企業而發生的資金匯兌損益、利息等支出。

開辦費自生產經營的月份次月起，按不得短于5年的期限分期攤入管理費用。

以經營租賃方式租入的固定資產改良支出，在租賃有效期限內，分期攤入成本或者管理費用。

第六章  代管基金

第二十七條  代管基金是指企業接受業主管理委員會或者物業產權人、使用人委托代管的房屋公用部位維修基金和共用設施設備維修基金。

房屋公用部門維修基金是專項用于房屋共用部位大修理的資金。房屋的共用部位，是指承重結構部位（包括樓蓋、屋頂、梁、柱、內外墻體和基礎等）、外墻面、樓梯間、走廊通道、門廳、樓內存車庫等。

共用設施設備維修基金是指專項用于共用設施的共用設備大修理的資金。共用設施設備是指共用的上下水管道、共用水箱、加壓水泵、電梯、公用天線、供電干線、共用照明、暖氣干線、消防設備、住宅區的道路、路燈、溝渠、池、井、室外停車場游泳池各類球場等。

第二十八條  代管基金作為企業長期負債管理。

代管基金應當專戶存儲，專款專用，并定期接受業主管理委員會或者物業產權人、使用人的檢查與監督。

代管基金利息凈收入應當經業主管理委員會或者物業產權人、使用人認可后轉作代管基金滾存使用和管理。

第二十九條  企業有償使用業主管理委員會或者物業產權人、使用人提供的管理用房、商業用房和共用設施設備，應當設立備查帳簿單獨進行實物管理，并按照國家法律、法規的規定或者雙方的合同、協議支付有關費用（如租賃費、承包費等）。

管理用房是指業主管理委員會或者物業產權人、使用人向企業提供的辦公用房。

商業用房是指業主管理委員會或者物業產權人、使用人向企業提供的經營用房。

第三十條  企業支付的管理用房和商業用房有償使用費，經業主管理委員會或者物業產權人、使用人認可后轉作企業代管的房屋共用部位維修基金；企業支付的共用設施設備有償使用費，經業主管理委員會或者物業產權人、使用人認可后轉作代管的共用設施設備維修基金。

第七章  成本和費用

第三十一條  企業在從事物業管理活動中，為物業產權人、使用人提供維修、管理和服務等過程中發生的各項支出，按照國家規定計入成本、費用。

第三十二條  企業在從事物業管理活動中發生的各項直接支出，計入營業成本。營業成本包括直接人工費、直接材料費和間接費用等。實行一級成本核算的企業，可不設間接費用，有關支出直接計入管理費用。

直接人工費包括企業直接從事物業管理活動等人員的工資、獎金及職工福利費等。

直接材料費包括企業在物業管理活動中直接消耗的各種材料、輔助材料、烯料和動力、構配件、零件、低值易耗品、包裝物等。

間接費用包括企業所屬物業管理單位管理人員的工資、獎金及職工福利費、固定資產折舊費及修理費、水電費、取暖費、辦公費、差旅費、郵電通訊費、交通運輸費、租賃費、財產保險費、勞動保護費、保安費、綠化維護費、低值易耗品攤銷及其他費用等。

第三十三條  企業經營共用設施設備，支付的有償使用費計入營業成本。

第三十四條  企業支付的管理用房有償使用費，計入營業成本或者管理費用。

第三十五條  企業對管理用房進行裝飾裝修發生的支出計入遞延資產，在有效使用期限內分期攤入營業成本或者管理費用。

第三十六條  管理費用和財務費用一次轉入當期損益。

財務費用是指為籌集資金等理財活動而發生的費用，主要包括利息凈支出（利息收入減利息支出）、匯兌凈損失、銀行手續費、會計師事務所的資產評估、驗資、檢查等費用。

管理費用是指，企業為管理和組織生產經營活動而發生的各項費用。主要包括；工資、福利費、工會經費、職工教育費、勞動保險費、待業保險費、財產保險費、辦公費、修理費、低值易耗品攤銷、廣告宣傳費、差旅交通費、業務招待費、折舊費、勞動保護費、差旅交通費、業務招待費、折舊費、勞動保護費、職工取暖費、印花稅、房產稅、車船稅、土地使用稅、壞帳損失。

工資主要是指發給職工的工資、獎金、加班工資、臨時工工資、交通費、洗理費、各種政策性補貼。以上費用發放是先在“應付工資”的借方反映，然后按月轉入管理費中的工資科目。

福利費是指按應發職工工資總額的14％計提的費用。主要用于支付職工醫藥費、家屬醫藥費、職工因公負傷赴外地就醫路程費、職工生活困難補助費以及按規定用于職工集體福利事業的其他開支。

工會經費是指按應發職工工資總額的2％計提的費用，由工會另行開戶，按工會規定開支。

職工教育費是指為提高職工文化水平和學習先進技術進行業務培訓而支付的費用，按應發職工工資總額的1.5％掌握使用。

勞動保險費主要指開支退休職工藥費、按規定提取的統籌金、異地安家補助、職工退休金、六個月以上的病假人員工資、職工死亡喪葬補助費、撫恤費、按規定支付給離退休人員的其他經費。

退休職工的基本養老金、困難補助在統籌金中沖減。

待業保險費按照國家規定交納。

勞動保護費是按規定發給職工的各種勞動保護用品的支出。主要包括：工作服、手套、毛巾、服皂等、財務人員的保健費、防暑降溫費等。

財產保險費是企業為財產保險支付的費用。

交通差旅費主要是指職工因公出差而發生的車船費、住宿費及各種補貼。

職工取暖費是指發給職工的煤火費、暖氣費、房管部門收取的公房維修費。

第八章  營業收入、利潤及利潤分配

第三十七條  營業收入是指企業從事物業管理和其他經營活動所取得的各項收入，包括主營業務收入和其他業務收入。

第三十八條  主營業務收入是指企業從事物業管理活動中，為物業產權人、使用人提供維修、管理和服務所取得的收入，包括物業管理收入、物業經營收入和物業大修收入。

物業管理收入是指企業向物業產權人、使用人收取的公共費收入、公眾代辦費收入和特約服務收入。

物業經營收入是指企業經營業主管理委員會或者物業產權人、使用人提供的房屋建筑物和共用設施取得的收入，如房屋出租收入和經營停車場、游泳池、各類球場等共用設施收入。

物業大修收入是指企業接受業主管理委員會或者物業產權人、使用人的委托，對房屋共用部位、共用設施高備進行大修等工程施工活動所取得的工程結算收入。

第三十九條  其他業務收入是指企業從事主管業務以外的其他業務活動所取得的收入，包括房屋中介代銷手續費收入、材料物資銷售收入、廢品回收收入、商業用房經營收入及無形資產轉讓收入等。

其他業務支出是指企業從事其他業務活動奇怪發生的有關成本和費用支出。

企業支付的商業用房的有償使用費，計入其他業務支出。

企業對商業用房進行裝飾裝修發生的支出計入遞延資產，在有效使用期內，分期攤入其他業務支出。

第四十條  企業應當在勞務已經提供，同時收訖價款或取得價款的憑證時確認為營業收入的實現。

物業大修收入應當經業主管理委員會或者物業產權人、使用人簽證認可后，確認為營業收入的實現。

企業與業主管理委員會或者物業產權人、使用人雙方簽訂付款合同或協議的，應當根據合同或者協議的付款日期確認營業收入的實現。

第四十一條  企業利潤總額包括營業利潤、投資凈收益、營業外收支凈額以及補貼收入。

第四十二條  補貼收入是指國家撥給企業政策性虧損補貼和其他補貼。

第四十三條  營業利潤包括主營業務利潤和其他業務利潤。

主營業務利潤是指主營業務收入減去營業稅金及附加，再減去營業成本、管理費用及財務費用后的凈額。

營業稅金及附加包括營業稅、城市維護建設稅和教育費附加。

其他業務利潤是指其他業務收入減去其他業務支出和其他業務繳納的稅金及附加后的凈額。

第四十四條  投資凈收益是指投資收益扣作投資損失后的凈額。

投資收益包括：對外投資分得的利潤、股利和債券利息、投資到期收回或者中途轉讓取得款項高于帳面價值的差額、以及按照權益法核算的股權投資在投資單位增加的凈資產中所擁有的數額等。

投資損失包括對外投資分擔的虧損、投資到期收回或者中途轉讓取得的款項低于帳面價值的差額，以及按照權益法核算的股權投資在被投資單位減少的凈資產中所負擔的數額等。

第四十五條  營業外收支凈額是指營業外收入減去營業外支出后的凈額。

營業外收入包括國家資產的盤盈和出售收益、罰款收入、因債權人原因確實無法支付的應付款項、教育費附加返還款等。

營業外支出包括固定資產盤虧、報廢、毀損和出售的凈損失、非常損失、公益救濟性捐贈、賠償金、違約金、滯納金和被沒收的財物損失等。

第四十六條  企業發生的年度虧損，可以用下一年度的稅前利潤等彌補，下一年度利潤不足彌補的，可以在五年內延續彌補，五年內不足彌補的用稅后利潤等彌補。

第四十七條  企業實現的利潤總額，按照國家規定做相應調整后，依法繳納所得稅。

第四十八條  企業繳納所得稅后的利潤，除國家另有規定者外，按照下列順序分配：

（一）被沒收的財物損失，支付各種稅收的滯納金和罰款。

（二）彌補企業以前年度虧損。

（三）提取法定盈余公積金。法定盈余公積金按照稅后利潤扣除前兩項的10％提取，盈余公積金達到注冊資金50％時可不再提取。

（四）提取公益金。

（五）向投資者分配利潤。企業以前年度末分配的利潤，可以并入本年度向投資者分配。

第四十九條  股份有限公司提取公益金后，按照下列順序分配：

（一）支付優先股股利。

（二）提取任意盈余公積金。任意盈余公積金按照公司章程或者股東會決議提取和使用。

（三）支付普通股股利。

企業當年無利潤時，不得分配股利，但在用盈余公積金彌補虧損后，經股東會特別決議可以按照不超過股票面值6％的比率用盈余公積金分配股利，在分配股利后，企業法定盈余公積金不得低于注冊資金的25％。

第五十條  盈余公積金可用于彌補虧損或用于轉增資本金，但轉增資本金后，企業的法定盈余公積金一般不得低于注冊資金的25％。

第五十一條  公益金主要用于企業的職工集體福利支出。

第九章  對外投資

第五十二條  企業根據國家法律、法規規定，可以采用貨幣資金、實物、無形資產等方式向其他單位投資。包括短期投資和長期投資。

企業不得以國家專項儲備的物資以及國家規定不得用于對外投資的其他財產向其他單位投資。

第五十三條  企業的對外投資，按照下列原則確定：

以現金、存款等貨幣資金方式對外投資的，按照實際支付的金額計價。

以實物、無形資產方式向其他單位投資的，按照評估確認或合同、協議約定的價值計價。資產評估確認或合同、協議約定的價值與其帳面凈值的差額，計入資本公積金。

篇（2）

半年后，經人舉報，辦案機關對陳某、齊某立案偵查。盡管法院在開庭審理此案時，陳某、齊某二人一直強調是為了村民利益，而且也經村黨支部書記、村委主任同意，但法院仍以非法轉讓土地使用權罪判處陳某、齊某有期徒刑2年，緩刑3年，并各處罰金1萬元。

篇（3）

第二條本細則適用于四川省行政區域內基本農田保護區的劃定、保護和監督管理。

第三條縣級以上人民政府應當將基本農田保護工作納入國民經濟和社會發展計劃，并列入政府目標管理。

縣級以上人民政府土地管理部門和同級農業行政主管部門按照國務院《 基本農田保護條例》和本細則的規定以及本級人民政府規定的職責，負責本行政區域內基本農田的保護管理工作。

鄉(鎮)人民政府負責本行政區域內的基本農田保護管理工作。

第四條編制基本農田保護區規劃應當根據基本農田的地理位置、自然條件，以土地利用總體規劃和農業資源調查區劃為依據，并與城市規劃、村鎮建設規劃相協調。

第五條省土地管理部門和省農業行政主管部門會同其他有關部門根據國務院基本農田保護規劃，編制全省基本農田保護區規劃，經省人民政府審查同意后，報國務院批準。

縣級以上人民政府土地管理部門和同級農業行政主管部門會同其他有關行政主管部門根據上一級人民政府的基本農保護區規劃，編制本行政區域內的基本農田保護區規劃，經本級人民政府審查同意后，報上一級人民政府批準。

鄉(鎮)人民政府應當根據縣級人民政府的基本農田保護區規劃編制本行政區域內的基本農田保護區規劃，報縣級人民政府批準。

第六條全省基本農田保護面積不得低于1994年耕地面積的80%。

省人民政府根據全省實際，確定基本農田的布局安排，并向市(州)人民政府和地區行政公署下達基本農田保護的數量指標;市(州)人民政府或地區行政公署逐級下達到縣(市、區)和鄉(鎮)人民政府，并落實到村社。

第七條下列耕地原則上應當劃入基本農田保護區：

(一)國務院有關行政主管部門和縣級以上人民政府批準確定的糧、棉、油和名、優、特、新農產品生產基地;

(二)平原和丘陵一、二臺土的水田和旱地;

(三)大、中城市蔬菜基地;

(四)農業科研、教學和良種繁育基地。

第八條基本農田保護區的基本農田按兩級劃分：

(一)高產、穩產農田，有良好水利與水土保持設施的耕地，經過治理改造和正在按計劃實施治理改造的中低產田，以及長期不得占用的耕地，劃為一級基本農田;

(二)生產條件較好、產量較高、規劃期內不得占用的耕地，劃為二級基本農田。

第九條基本農田保護區的劃區定界工作，以鄉(鎮)為單位進行，由縣級人民政府土地管理部門會同同級農業行政主管部門組織實施。

基本農田保護區劃定后，由市(州)人民政府、地區行政公署或其委托的有關行政主管部門組織驗收。驗收結果報省土地管理部門和省農業行政主管部門備案。

第十條基本農田一經劃定，任何單位和個人不得擅自改變或占用。國家和省能源、交通、水利等重點建設項目選址確實無法避開基本農田保護區，需要占用基本農田保護區內耕地的，必須依照土地管理法律、法規規定的審批程序和審批權限向縣級以上人民政府土地管理部門提出申請，經同級農業行政主管部門簽署意見后，報縣級以上人民政府批準，發給《基本農田占用許可證》。

第十一條占用基本農田按下列規定審批：

(一)占用二級基本農田3畝以下(以下含本數，下同)的，由縣級人民政府批準;

(二)占用二級基本農田3畝以上10畝以下的，由市(州)人民政府或地區行政公署批準(其中，成都市和重慶市人民政府可以審批占用3畝以上20畝以下的二級基本農田);

(三)占用二級基本農田10畝以上(成都市和重慶市占用20畝以上)1000畝以下、一級基本農田500畝以下的，由省人民政府批準;

(四)占用二級基本農田1000畝以下、一級基本農田500畝以上的，由國務院批準。

第十二條非農業建設經批準占用基本農田保護區內耕地的，除依照土地管理法律、法規的規定進行補償、安置外，由用地單位或個人負責開墾與所占耕地的數量和質量相當的耕地。沒有條件開墾或者開墾不符合規定的，依照下列標準繳納或者補足占用基本農田保護區耕地造地費(以下簡稱耕地造地費)：

(一)一級基本農田每畝按征地費(包括土地補償費、青苗和附著物補償費、安置補償費，下同)的2倍計算;

(二)二級基本農田每畝按征地費的1倍計算。

第十三條小型水利工程、人畜飲水工程等直接為農業服務的工程項目，以及占用基本農田保護區內的菜地，已按國家有關規定繳納新菜地開發建設基金的，免繳耕地造地費。以國家投資為主興建的能源、交通、通訊、水利、國防軍工等大中型建設項目，經國務院批準，可以免繳耕地造地費。

第十四條耕地造地費由批準用地的縣級以上人民政府土地管理部門負責收取。對收取的費用，按省、市(地、州)各20%，縣(市、區)60%的比例分配，并交當地財政專項儲存，專項用于基本農田的開墾、建設和中低產田的改造，以及基本農田的劃定和保護管理工作。耕地造地費由土地管理部門和農業行政主管部門各按50%的比例安排使用。

耕地造地費的具體收取、使用和管理辦法，由省土地管理部門和農業行政主管部門會同省財政、物價行政主管部門另行規定。

第十五條縣級人民政府應當根據省制定的基本農田地力分等定級標準和當地實際情況，制定當地的地力分等定級辦法，由其農業行政主管部門會同土地管理部門組織實施，對基本農田保護區內耕地地力分等定級，并建立檔案。

第十六條鼓勵農業生產者對其經營的基本農田增施有機肥、保持和培肥地力。在土地承包期間，地力升級的，由集體經濟組織給予獎勵;地力降級的，由經營者予以賠償。

第十七條在使用、保護和管理基本農田中，有下列情形之一的，由縣級以上人民政府土地管理部門、農業行政主管部門給予表彰獎勵：

(一)合理利用耕地成績顯著的;

(二)對開發土地資源，保護耕地有重大貢獻的;

(三)積極檢舉揭發亂占濫用耕地、破壞耕地行為的。

第十八條違反本細則規定，由土地管理部門或農業行政主管部門依照土地管理法律、法規和國務院《 基本農田保護條例》的規定處理。

第十九條本細則具體應用中的問題，由省土地管理部門會同省農業行政主管部門共同解釋。

第二十條本細則自之日起施行。

基本農田保護的具體措施①在體制上，國家成立國土資源部，地方各級人民政府成立國土資源管理部門，統一負責土地的管理和監督工作，加強對基本農田的保護和管理。

篇（4）

[中圖分類號] TU98 [文獻碼]C [文章編號] 1000-405X（2013）-7-18-1

行政執法是行政主體為了行使法定職權或履行法定義務而制作和使用的具有法律效力的書面表述材料的總稱。它可以反映辦案質量的優劣和執法水平的高低。基層國土資源管理部門在依法查處土地、礦產的違法案件中，執法文書存在著一些不規范的現象。現就行政處罰文書中存在的問題及改進的措施提出個人看法，與大家共同探討。

1存在問題

（1）當事人的情況描述不當或不具體。同一當事人，前后執法文書書寫的名稱不同，當事人的職務、地址、聯系方式等內容不全。

（2）案由詞不達意或前后不一致。有些國土資源管理部門執法文書中的案由有的違法主體不明，有的用啟不確切或不符合法律規定的術語，有的定性不準或用詞模糊，有的整個卷宗中案由前后不一致，也未加說明，有的在立案、調查取證階段，案由未加“涉嫌”二字。

（3）調查筆錄中調查的內容不全面、邏輯性不強、針對性不強，與現場勘測筆錄相互矛盾，不能與其他證據形成有力的證據鏈。

（4）證據不充分。有的案件整個卷宗中只有現場勘測筆錄作為證據，無相應的其它證據，無相應的其他證據相印證，有的證據與調查材料不附，調查筆錄與勘測筆錄沒有當事人簽名等。

（5）描述使用結論性語言。對違法事實沒有符合實際地客觀描述，而是使用結論性語言。比如對非法占地的現場勘測筆錄中，沒有描述相對人是否動工建設，現場是否已造成破壞，土地類型面積等事項，而是結論性地得出如“你單位非法占地”的結論，有些卷宗通篇使用結論性語言，無法從文書中獲知相對人違法的基本情況，情節輕重，危害后果大小。

（6）執法文書收定不規范。執法文書中設定的欄目未逐項填寫，錯字、別字、漏字、改字等現象時有發生，執法文書中有修改、補充的，當事人未在改動處按指紋或蓋印簽，有的使用表示推測揣度的詞語，如“在約”、“估計”、“可能”等。

（7）執法文書編號不規范。立案呈批表、行政處罰告知書、行政處罰定書和行政處罰結案報告的編號不一致，重號、空號現象普遍存在。

（8）違反、依據的法律規條款描述不清。如某村未經批準，擅自占用集體土地建廠房的違法占地行為，描述為違反了《中華人民共和國土地管理法》第七十六條的規定，明顯有欠妥之處。《中華人民共和國土地管理法》第七十六條規定，就是定性為處理非法占地的依據，而不是違反的條款。

（9）同一案件中對多種違法行為的處罰未分開描述。

（10）把責令改正、停止占地妓調任 為行政處罰的內容。

（11）違反法定程序。有的是先調查后立案，在下達行政處罰前不進行先前 告辭程序，調查人員調查取證時不祟有效證件等。

2建議

（1）上述問題多是人為因素造成的，因此，基層國土資源管理人員應從以下幾個方面著手，正確制作國土資源管理人員應從以下幾個方面著手，正確制作國土資源執法文書。

加強學習。一是加強《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《礦產資源法》、《礦產資源法實施細則》、《行政處罰法》、《行政訴訟法》、《行政復議法》等法律、法規的學習；二是加強相關業務知識的學習，通過學習，努力提高文化素質與業務水平，提高辦案人員適用法律、法規的綜合能力，培養和造就一支復合型的辦案隊伍。

（2）提高認識，充分認識到執法文書的重要性和必要性。注意辦案的每一個細節，防止因細節導致行政復議、行政訴訟撤銷或敗訴。

（3）加強培訓，定期組織基層人員培訓學習。除了執法業務技能的培訓外，還要加強語言寫作和邏輯方面的培訓，必要時邀請辦案經驗豐富人員進行執法現場指導，傳授辦案技巧，規范執法人員自身的行為。

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中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A 文章編號：1674—0432（2012）—08—0030—1

1 礦權、地權的法律特征

1.1 礦權審批法律特征

《礦產資源法》規定，礦產資源屬于國家所有，地表或地下的礦產資源的國家所有權，不因其所依附的土地所有權或使用權的不同而改變。按照《礦產資源開采登記管理辦法》的規定，申請辦理采礦許可證并不需要采礦權申請人提供土地使用權證明，而是在辦理采礦權出讓手續后再辦理土地使用權手續。也就是說，我國現行的礦權取得制度不需要以取得土地使用權為前提。

1.2 地權取得法律特征

《土地管理法》規定，我國土地分為三大類：農用地、建設用地和未利用地；建設用地手續報批又分為兩大類：單獨選址建設項目用地和城市分批次建設用地手續報批。礦權用地屬于建設用地中的單獨選址建設項目用地，因集體和國有土地性質不同，分別采取兩種取得形式：劃撥和出讓。礦地取得的程序是國土資源管理部門先將地表之下的礦產資源采礦權出讓給采礦權人，待采礦權人取得采礦權后，依據采礦許可證到國土管理部門辦理土地使用權手續，國土資源管理部門履行相關事權后，報政府審批土地使用權。

2 礦權與地權的法律沖突

2.1 部門法之間的沖突

我國《中華人民共和國企業法人登記管理條例》第七條第一款規定：申請企業法人登記的單位應當具備下列條件……（2）固定的經營場所和必要的設施……“固定的經營場所和必要的設施……”可以看出辦理礦權需要有相應的經營場所，那么相應的固定場所應該包括了礦地的取得。實際中，幾乎沒有礦權人會先辦理用地手續，大多數礦權人在取得礦權后才開始辦理用地手續，少數礦權人用地手續因屬于禁供目錄的礦產資源開發用地是無法辦理的，造成了依據《礦產資源法》取得礦權后的合理合法建設、采礦行為，多數違反了《土地管理法》相關法律規定。

2.2 部門法之內的沖突

我國《礦產資源法》規定，礦產資源屬于國家所有，由國務院行使國家對礦產資源的所有權。凡在中華人民共和國領域及管轄海域開采礦產資源的單位和個人必須經過審查批準，取得采礦許可證，否則，不得進行采礦活動。同時，《礦產資源開采登記管理辦法》對申請采礦的條件做出規定，第五條第一款規定采礦申請人申請辦理采礦許可證時，應當向登記管理機關提交下列資料：申請登記書和礦區范圍圖……“礦區范圍圖”是實際占地范圍的書面反映，顯然對這些土地的占用應以合法為前提，然而我國現行礦權取得制度對以上相關資料進行審查時，不論其占地是否合法即頒發許可證。

2.3 法律沖突造成的不良后果

我國《礦產資源法》實施細則中，對探礦權人享有根據工程需要臨時使用土地的權利進行了設定，但是對采礦權人取得的采礦權法律內涵是地下使用權，并不包括地表的使用權。我國《礦產資源法》對礦業用地尚未作為重要問題加以規定，《礦產資源法實施細則》原則作出使用土地按有關法律法規辦理。對于需要占用地表的礦山企業，只有同時取得了兩權之后才能進行合法的礦業活動，一旦地權審批時間長，或者因禁供用地無法辦理，又確需占用地表進行采礦和建設的，礦權只能在遙遙無期的地權審批中浪費，或者鋌而走險非法占地建設、開采，被國土資源執法部門發現后繳納些罰款，再以重點招商引資企業為由申請了財政退庫，破壞耕地（林地）達到涉刑標準的，換個法人繼續占地，在這些環節中無形中增加了國家法律資源的龐大浪費，并且容易滋生腐敗。所以，現行的礦權和地權之間的法律沖突導致諸多弊端。

3 礦權與地權沖突的協調對策

3.1 完善法律法規

《物權法》第一百三十六條中規定，建設用地使用權可以在土地的地表、地上或地下分別設立；表明我國在法律層面上已認可土地實體的立體性。但地下空間的土地使用權屬于何種土地所有權，在《物權法》中沒有明確。所以應明確我國《礦產資源法》中礦權取得前置要件的法律規定，設定礦權取得必須以地權取得為前置要件。地權取得分解為地表權取得和地下權取得，根據擬申請礦權的開采方式，先行取得相應地權后，以相應的地權申請礦權。

3.2 規范行政審批程序

在申請礦權登記的審批程序中，礦山提交的材料應具備：采礦權申請書；申請劃定礦區范圍（礦區范圍圖）；有資質的機構編寫地質儲量報告；礦產資源開發利用方案。行政審批機關應嚴格審核：申請范圍和面積與登記管理機關批準劃定的礦區范圍和面積一致；礦山生產規模與設計利用儲量相適應；礦山設計服務年限合理；土地使用權手續等法律其他要求的內容。

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――3月， 旨在平等保護公私財產的《物權法》在全國人代會上通過；4月，對打造“陽光政府”有著關鍵作用的《政府信息公開條例》正式頒布；6月，旨在加強勞工保護的《勞動合同法》出臺；8月，有“經濟憲法”之稱的《反壟斷法》出臺。此外，還有《企業所得稅法》《突發事件應對法》等一系列重要法律，在2007年獲得通過。《國有資產法》《社會保險法》等也在2007年首次提交立法機關審議。

――最高法院正式收回死刑復核權，以此為發端，全面推動了刑事司法體制的改革，包括死刑案件二審開庭制度，訊問當事人錄音錄像制度等逐步建立完善。

――國家預防腐敗局掛牌成立，最高法和最高檢聯合《關于辦理受賄刑事案件適用法律若干問題的意見》，對打擊、預防腐敗犯罪起著積極影響。

不過，以上成就主要還是“法制”（rule by law）的進步，距離“法治”（rule of law）還有不小的差距。

2007年3月，也就在《物權法》出臺一周之后，重慶“釘子戶”事件成為輿論關注的焦點，很多人將其視為《物權法》出臺后面對的第一次重大考驗。

在具體事件中，“釘子戶”當事人和重慶拆遷部門各執一詞，一方認為自己是為了公共利益進行舊城改造，拆遷有理；另一方則認為對方是商業開發，不屬于公共利益。由于《物權法》對“公共利益”一詞沒有界定，很多人便認為該案件是一個法律盲區，并呼吁應該制定《物權法》實施細則或者頒布司法解釋，來解決此現實問題。

其實，盡管《物權法》沒有界定“公共利益”一詞，但根據2004年最新修訂的《土地管理法》第58條的規定，“有下列情形之一的，由有關人民政府土地行政主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權：（一）為公共利益需要使用土地的；（二）為實施城市規劃進行舊城區改建，需要調整使用土地的……”從這些法律規定可以看出，盡管《土地管理法》也沒有界定何為“公共利益”，但至少已用排除法，將“舊城區改建”劃在了公共利益的范圍之外。但幾乎所有的討論，甚至很多權威學者的發言，都只意識到《物權法》的疏漏并試圖加以注解，而忽略了《土地管理法》的實在規定。

從《土地管理法》修訂到《物權法》出臺，不過才短短三年。當年對“公共利益”界定的激烈爭論幾乎已被人淡忘，法律一經出臺便成為束之高閣的擺設。事實上，《物權法》的命運也不比《土地管理法》好多少。《物權法》明確規定不動產實施統一登記，但該法實施后，建設部和國土資源部依然分別制定房屋和土地的登記辦法。

2003年出臺的《行政許可法》，曾經被視為中國打造“法治政府”的扛鼎之作，其實施后，諸多行政機關名義上不再任意“許可”，對企業、項目不搞審批，但要求“備案”、要求“申報”――一個簡單的文字游戲就繞過了《行政許可法》。至今不過短短四年，《行政許可法》曾經被寄予的厚望幾乎無人再提。

與其說中國缺少法律，不如說缺乏法律的執行。中國許多法律缺乏內在的威嚴，因此，幾乎每屆政府平均五年左右就得新制定或至少修訂法律。如2007年《勞動合同法》出臺，人們對其備加關切，卻很少記起，相關的立法精神、原則，甚至一些具體規定，早在1994年的《勞動法》中已有記載。

2007年發生了一件不為國人關注的事件。美國律師協會（ABA）聯合國際律師協會、泛美律師協會、泛太平洋律師協會等律師組織，發起了“世界正義工程”（the World Justice Project），試圖建立一個全球統一的規范，以衡量一個國家遵循法治的程度。

該衡量指標被稱為“法治指數”（The Rule of Law Index）。按照“世界正義工程”準備的法治指數初稿，衡量一國的法治，大約有14種主要指標，分為三大部分：第一部分是，即執政權力受到約束；第二部分是立法，包括代議制立法機關立法和行政機構立法；第三部分則偏重于執法，包括對法律法規的執行和管理。“法治指數”特別強調，衡量一個國家遵循法律的程度，不能只著眼于法律法規條文，還應關注實際的執行情況。

對照“法治指數”的標準，中國目前在立法上基本達標，但和執法方面就明顯存在差距。當然，“法治”很難用一個標準來界定，但作為一種參考指標，中國確實應該反思自己。

展望2008年，中國如果要真正在法治方面取得長足進步，最值得期待的是兩個變革――一個是違憲審查制度的建立；另一個是司法體制改革的深化，尤其是司法獨立的真正確立。前者是構建體系的必要條件，后者則是法治有效運行的根本保障。

當然，考慮到中國現實國情，在政治體制改革尚未到位的前提下，很難指望這兩個制度在2008年，甚至未來幾年內一蹴而就。但法治的實現本身就是一個需要長期努力的過程，作為一個方向，全面落實憲法，真正實現司法獨立，應該是理論界研究、實務界探索、輿論上關注的重中之重。

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一、我國農村土地征收補償制度現狀

土地征收是指國家為了社會公共利益的需要，依據法律規定的程序和批準權限，并依法給予農村集體經濟組織及農民補償后，將農民集體所有土地變為國有土地的行為。依據我國現行的土地征收法律法規征收具有以下特征：

（一）依照土地原有用途制進行補償

依據《土地管理法》第四十七條之規定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。” 《物權法》第四十二條都規定：“征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益。”通過具體法條我們看到，在土地征收上是以土地原有用途作為補償依據。

（二）“產值數倍法”彌補農民損失

依據《土地管理法》第四十七條第二款的規定：“征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算……但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍。”這種“產值數倍法”在實踐中，顯現出明顯的不合理性和不公平性，不同地域的農業生產結構不同，農業產值也存在很大差異，通過制定產值標準雖然可以解決地方政府在產值標準上的隨意性問題，但卻偏離了“產值數倍法”對農民損失的土地收益補償的本來意義。

（三）由行政機關依據土地所有權來確定補償對象

依據《土地管理法實施細則》第二十五條、第二十六條之規定：“征用土地方案經依法批準后，由被征用土地所在地的市、縣人民政府組織實施。”根據實施細則，在土地征用補償方案是行政審批的方式，農民并不享有前期參與的權利。并且補償費是下發到村集體，由村集體管理和使用。在安置補償上，或是交付安置單位或是支付被安置人的保險費用。接受統一安置的才能領取安置補助金，實際上農民獲得的僅僅是地上附著物補償費及青苗補償費。

二、我國農村土地征收補償存在的問題

（一）政府主導下“公共利益”界定范圍不明確

《憲法》規定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”但何為“公共利益”，憲法并沒有明確規定。大量營利性商業項目，都以公共利益的名義強制征用土地，從而引發農民的群體性上訪和干群沖突，嚴重影響農村的社會穩定和發展。我國的土地征收前提“公共利益”的判定機關與征收執行機關都是“政府”。實質上在我國土地買賣的一、二級市場上政府形成了“壟斷”。

（二）補償局限于直接經濟損失，且行政救濟局限性大

2004年，國務院下發了《關于深化改革嚴格土地管理的決定》對農民最關注的征地補償作了新承諾；土地補償費和安置補助費的總和達到法定上限，尚不足以使被征地農民保持原有生活水平的，當地政府可以用國有土地有償使用收入予以補貼。但是在現實的執行中仍然是僅保障最基本的生活，而且補償的范圍也僅僅是直接的經濟損失，對于因征地產生附加損失的補償卻鮮有關注。

（三）土地流轉承包之后補償費分配不到位

土地在租用后，為了形成規模生產，轉化為現代農場模式經營，會有大量的資金投入。再者流轉后的土地在使用性質上發生變化。經過改良由低產變為高產，由旱地變為水田，這些改良的基礎是大量資金、技術、人力等方面的大量投入。然而在現行的土地征收補償對象是單一的，對于這種新產生的所有權、使用權分離的情況缺乏保護與關注。在征收補償上對這部分投入如何補償沒有規定，水田、旱地的改變后增值部分的收益如何分配，也是缺乏制度的約束。如果立法與政策無視這種新型關系，必將極大的損害的農民的生產積極性，嚴重阻礙農業現代化的進程。

三、完善土地征收補償分配政策、健全土地征收法律法規

（一）土地征收嚴格區分“公共利益征收”與“商業征收”

土地作為稀缺資源，現行僅僅允許“公共利益受益”的制度不能滿足經濟發展的需要。將商業征收納入到合法的增收途徑中更有利于對土地的利用與保護。在立法的思路上可以將“公共利益征收”與“商業征收”嚴格區分開來，讓政府在土地征收的問題上回歸到宏觀調控與監督保障的軌道上去。為失地農民謀取更多的社會保障，以政府力量保障失地農民的基本生活水平。

（二）明確征收補償原則，法律保駕護航

明確土地征收補償基本原則，用土地征收補償基本原則作為補救具體法律法規不足。在法律法規缺失具體規定的情況下，法官可以依據基本原則的精神做出判決，確定當事人權利義務及各方責任劃分。

（三）土地承包經營權流轉后，明確征地補償的歸屬與分配

最高法院關于《農村土地承包法》司法解釋第22條涉及到青苗和附著物的補償分配，但對于土地補償費以及安置補助費卻沒有明確規定。對于這一問題應該依照土地流轉的性質做出不同的區分，保障農村經濟發展，保護農民切身利益。

總而言之，在很長一段時間內，農民土地權利的狀態是不穩定和不確定的。基于在征地補償中的問題，筆者認為應該改革征地補償分配政策，規范土地征用法律法規。以實現以下兩個目的：首先，明確征地補償各項基本原則。在分配土地補償款上的規定，應符合我國基本國情，切實反映被征地農民的生存和社會保障的價值。其次明確征地補償方案的內容，通過一套合理的土地征用程序，合理的救濟途徑，以及各種法律責任的規定，并監督政府的行為，為了征地補償制度在保障農民利益方面的實體內容和程序內容相一致。

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建設用地計劃管理辦法

第一章、總則

第一條、為貫徹“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地”的基本國策，對各項建設用地實行計劃管理，根據《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》和國家有關規定，特制定本辦法。

第二條、建設用地計劃（以下簡稱用地計劃）是國民經濟和社會發展計劃中土地利用計劃的組成部分，是加強土地資源宏觀管理、調控固定資產投資規模和實施產業政策的重要措施，是審核建設項目可行性研究報告評估和初步設計及審批建設用地的重要依據。

第三條、本辦法所稱建設用地，包括所有非農建設和農業建設用地。

農業建設用地是指農、林、牧、漁場，農村集體經濟組織和個人投資修建的直接為農業生產服務的農村道路、農田水利、永久性曬場等常年性工程設施用地。

第四條、國家每年下達的建設用地計劃中占用耕地指標，是國家指令性計劃指標，并作為考評各級人民政府負責人落實保護耕地目標責任制的主要依據。

第五條、用地計劃實行統一計劃、分級管理的原則，進行總量控制，分中央和地方兩級管理。

第二章、用地計劃的編制與下達

第六條、用地計劃分為國家、省（自治區、直轄市，下同）、省轄市（地區、自治州，下同）、縣（縣級市、區，下同）四級。縣為基層計劃單位。

第七條、用地計劃的編制按國民經濟和社會發展計劃的編制程序執行。具體程序是：省及省以下用地計劃的編制，先由各級土地管理部門根據同級計劃部門的統一部署，按照國家編制年度計劃的要求，根據本地的土地利用規劃和土地利用的實際情況提出本地的用地計劃建議，報同級計劃部門綜合平衡后，分別由計劃部門和土地管理部門將計劃建議報上級計劃部門和土地管理部門。

第八條、國務院各部門（含計劃單列的大型工業聯合企業和企業集團，下同）及軍隊建設項目的用地計劃，報國務院計劃部門和土地管理部門，同時抄報建設項目所在地的省級計劃部門和土地管理部門。省級計劃和土地管理部門在編報用地計劃時，應把部門用地計劃包括在內。其中，屬于國家重點項目的用地指標和占用耕地66.6公頃（合1000畝）以上、其他土地133.3公頃（合2000畝）以上的項目的用地指標，應逐項列出上報國務院。

第九條、國務院土地管理部門在各地和有關部門報送用地計劃建議的基礎上，匯總提出全國用地計劃建議，報國務院計劃部門綜合平衡；國務院計劃部門提出全國用地計劃草案，作為國民經濟和社會發展計劃草案的組成部分。

第十條、用地計劃經批準后，由各級計劃部門負責下達。各級土地管理部門按照用地計劃下達執行計劃，抄送同級計劃部門。土地管理部門下達的執行計劃必須與各級計劃部門的計劃相一致。

第十一條、計劃單列市和新疆生產建設兵團的用地計劃，實行單列。

第三章、用地計劃管理

第十二條、各項建設用地必須納入用地計劃，必須嚴格按用地計劃程序和權限報批。凡未納入年度用地計劃的建設項目，不得批準用地，項目不得開工建設。

第十三條、建設項目在可行性研究報告評估和初步設計審查時，須有土地管理部門參加，并提出對項目用地的意見。土地管理部門對不符合土地管理法規和建設用地有關規定，不同意供應土地的建設項目不得批準。

第十四條、國家建設項目申請年度用地，必須持有國家主管部門批準的初步設計或其他文件。

鄉（鎮）村集體建設用地項目，必須有計劃主管部門批準文件，方可申報用地。

農村個人建房用地，必須符合當地村（鎮）總體規劃，并經鄉（鎮）以上人民政府批準，方可申請用地。

第十五條、用地計劃中的耕地指標屬指令性，不得突破。國家在編制用地計劃時，可適當留有機動指標（包括在總指標內）。各省、自治區、直轄市確需調整計劃、增加指標時，按計劃編報程序報批。

第四章、用地計劃的監督檢查

第十六條、各級計劃部門和土地管理部門要加強對用地計劃的管理，特別是加強計劃執行過程中的監督檢查，堅決杜絕計劃外用地。

第十七條、建立用地計劃執行情況報告制度。各級土地管理部門每半年必須將用地計劃的執行情況向上級土地管理部門作出報告，同時抄報同級人民政府及其計劃部門，并附計劃執行情況分析報告。省級土地管理部門報告截止日期分別為7月20日和1月20日。

國務院土地管理部門綜合逐級匯總的土地變更調查結果，于每年2月底前將上年的實際建設用地情況報告國務院，抄報計劃主管部門。

對超出國家計劃用地的地區和單位，由計劃部門負責核減其下年度的用地計劃指標，由土地管理部門負責注銷其土地使用權，并根據情節輕重予以通報批評、追究當地政府和單位主要負責人的責任。

第五章、附則

第十八條、逐步建立土地利用總體規劃、五年用地計劃和年度用地計劃的規劃、計劃體系。

土地利用總體規劃是體現土地綜合利用、保護耕地的綱要，是編制五年用地計劃的重要依據；五年用地計劃是分階段落實土地利用總體規劃的中間環節，是指導編制年度用地計劃的依據；年度用地計劃是按照五年用地計劃編制的分年度執行計劃。

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第二條、建設用地計劃（以下簡稱用地計劃）是國民經濟和社會發展計劃中土地利用計劃的組成部分，是加強土地資源宏觀管理、調控固定資產投資規模和實施產業政策的重要措施，是審核建設項目可行性研究報告評估和初步設計及審批建設用地的重要依據。

第三條、本辦法所稱建設用地，包括所有非農建設和農業建設用地。

農業建設用地是指農、林、牧、漁場，農村集體經濟組織和個人投資修建的直接為農業生產服務的農村道路、農田水利、永久性曬場等常年性工程設施用地。

第四條、國家每年下達的建設用地計劃中占用耕地指標，是國家指令性計劃指標，并作為考評各級人民政府負責人落實保護耕地目標責任制的主要依據。

第五條、用地計劃實行統一計劃、分級管理的原則，進行總量控制，分中央和地方兩級管理。

第二章、用地計劃的編制與下達

第六條、用地計劃分為國家、省（自治區、直轄市，下同）、省轄市（地區、自治州，下同）、縣（縣級市、區，下同）四級。縣為基層計劃單位。

第七條、用地計劃的編制按國民經濟和社會發展計劃的編制程序執行。具體程序是：省及省以下用地計劃的編制，先由各級土地管理部門根據同級計劃部門的統一部署，按照國家編制年度計劃的要求，根據本地的土地利用規劃和土地利用的實際情況提出本地的用地計劃建議，報同級計劃部門綜合平衡后，分別由計劃部門和土地管理部門將計劃建議報上級計劃部門和土地管理部門。

第八條、國務院各部門（含計劃單列的大型工業聯合企業和企業集團，下同）及軍隊建設項目的用地計劃，報國務院計劃部門和土地管理部門，同時抄報建設項目所在地的省級計劃部門和土地管理部門。省級計劃和土地管理部門在編報用地計劃時，應把部門用地計劃包括在內。其中，屬于國家重點項目的用地指標和占用耕地66.6公頃（合1000畝）以上、其他土地133.3公頃（合2000畝）以上的項目的用地指標，應逐項列出上報國務院。

第九條、國務院土地管理部門在各地和有關部門報送用地計劃建議的基礎上，匯總提出全國用地計劃建議，報國務院計劃部門綜合平衡；國務院計劃部門提出全國用地計劃草案，作為國民經濟和社會發展計劃草案的組成部分。

第十條、用地計劃經批準后，由各級計劃部門負責下達。各級土地管理部門按照用地計劃下達執行計劃，抄送同級計劃部門。土地管理部門下達的執行計劃必須與各級計劃部門的計劃相一致。

第十一條、計劃單列市和新疆生產建設兵團的用地計劃，實行單列。

第三章、用地計劃管理

第十二條、各項建設用地必須納入用地計劃，必須嚴格按用地計劃程序和權限報批。凡未納入年度用地計劃的建設項目，不得批準用地，項目不得開工建設。

第十三條、建設項目在可行性研究報告評估和初步設計審查時，須有土地管理部門參加，并提出對項目用地的意見。土地管理部門對不符合土地管理法規和建設用地有關規定，不同意供應土地的建設項目不得批準。

第十四條、國家建設項目申請年度用地，必須持有國家主管部門批準的初步設計或其他文件。

鄉（鎮）村集體建設用地項目，必須有計劃主管部門批準文件，方可申報用地。

農村個人建房用地，必須符合當地村（鎮）總體規劃，并經鄉（鎮）以上人民政府批準，方可申請用地。

第十五條、用地計劃中的耕地指標屬指令性，不得突破。國家在編制用地計劃時，可適當留有機動指標（包括在總指標內）。各省、自治區、直轄市確需調整計劃、增加指標時，按計劃編報程序報批。

第四章、用地計劃的監督檢查

第十六條、各級計劃部門和土地管理部門要加強對用地計劃的管理，特別是加強計劃執行過程中的監督檢查，堅決杜絕計劃外用地。

第十七條、建立用地計劃執行情況報告制度。各級土地管理部門每半年必須將用地計劃的執行情況向上級土地管理部門作出報告，同時抄報同級人民政府及其計劃部門，并附計劃執行情況分析報告。省級土地管理部門報告截止日期分別為7月20日和1月20日。

國務院土地管理部門綜合逐級匯總的土地變更調查結果，于每年2月底前將上年的實際建設用地情況報告國務院，抄報計劃主管部門。

對超出國家計劃用地的地區和單位，由計劃部門負責核減其下年度的用地計劃指標，由土地管理部門負責注銷其土地使用權，并根據情節輕重予以通報批評、追究當地政府和單位主要負責人的責任。

第五章、附則

第十八條、逐步建立土地利用總體規劃、五年用地計劃和年度用地計劃的規劃、計劃體系。

土地利用總體規劃是體現土地綜合利用、保護耕地的綱要，是編制五年用地計劃的重要依據；五年用地計劃是分階段落實土地利用總體規劃的中間環節，是指導編制年度用地計劃的依據；年度用地計劃是按照五年用地計劃編制的分年度執行計劃。

篇（10）

(一)征收土地的賠償費用偏低。失地農民獲得的補償方式一般主要有貨幣補償、實物補償(一般是住房補償)、部分就業安置。例如，貴州省銅仁市碧江地區對失地農民采取一次性貨幣補償辦法，分為耕地、宅地、青苗、農作物、就業補償。具體到單個家庭，平均土地征收補償費為50000～80000元左右，且這筆補償費大部分被用來修建住房，而該地區購買住房的平均標準為1400元/平方米，因此失地農民最后實際得到的現金只有勞動力安置補償費。根據相關政策規定，對失去土地的勞動力補償18000元，18歲以下的補償6000元，50歲以上女性、60歲以上男性補償16000元，主要用于各項生活開支。①當前的征地補償費中扣除失地農民自身及子女的教育費、醫藥費外，剩下的補償費只夠維持很短時間的生計，他們的生活保障問題尤為嚴重。

(二)土地補償金不能及時發放。在征地之初，失地農民往往只能依靠土地補償金來安排各項生產、生活，所以土地補償金的及時發放成為失地農民的唯一經濟來源。通常，失地農民要3個月甚至更久的時間才能領到一部分補償費用。在失地農民被迫轉為城鎮居民的同時，他們所能獲得的社會保障項目較少，收入上無法達到城鎮職工相當水平，致使生活根本得不到保障。土地補償金的延遲發放，使得失地農民生活狀況更加惡化。從失地農民社會保障制度的實施情況來看，被征收土地的農民一般只享有養老和醫療保險，很少抑或根本沒有失業和工傷保險，其子女的教育保障更是一片空白。這些在社會保障范圍內得不到解決的問題，也正是失地農民最為需要、最關心的問題。農民失去賴以生存的土地就意味著失去工作和一切收入來源，他們理應得到政府提供的相應保障。而此時，如果政府延遲發放土地征收補償費和安置補助費，不僅損害了失地農民的切身利益，也不利于政府自身的管理和經濟社會的穩定發展。

(三)沒有考慮生活消費支出的過快增長。在征地后收入水平總體上升的同時，失地農民的生活消費支出也急速增加。在對貴州銅仁碧江地區的實踐調查中，失地農民家庭平均總收入從2008年16000元增長到2012年的28000元，增長率達到75%，而他們的平均生活消費支出則由2008年的9500元增長到了2012年的23560元，增長率達到148%。調查數據顯示，該地區失地農民的生活消費支出在2009年至2011年間增長率最快，原因在于搬入新住所后需要支出電費、飲食費、水費、小區物業費，同時土地征收后使得以往自己生產的食品消費像蔬菜、糧油等，現在都需要花錢從市場購買。這些因素的作用使得失地農民的生活消費支出增長速度遠遠超前于家庭年收入的增長速度，而當前的社會保障制度尚未考慮進去。

(四)失地農民的就業途徑十分單一。對于西部不發達地區的失地農民來說，由于他們本身的知識、技能受經濟社會發展緩慢的局限，他們的就業機會相當稀少。在這些失地農民中，有三類群體的就業最為困難。第一類是完全依靠土地生活農民。他們一旦失去土地就意味著失去唯一的工作機會，他們除了種地又沒有其他的工作技能，幾乎找不到合適的崗位。第二類是離城區較遠的山村失地農民。他們不僅由于遠離城市無法適應城市的生產生活環境，而且大都數農民還帶有傳統的就業觀念和淡薄的就業意識，他們的就業機會和選擇余地也很少。第三類是年齡較大的失地農民。他們在失去土地后能夠找到的一般都是那些技能低、工作量大、收入低且不穩定的工作，如搬運工、清潔工等。總體來看，由于失地農民的主要技能和工作方式是勞動耕種，失去土地后他們的技能無法移到城市工作中去，加上其他一些年齡、體力、技能、文化等因素的限制，他們的再就業非常困難且收入很低又不穩定。

二、西部地區失地農民社會保障制度存在問題的原因分析

(一)土地征收的補償標準不合理。目前，我國土地征收補償標準由《中華人民共和國土地管理法》及實施細則和地方政府制定的《土地管理條例》規定。一是土地補償費標準為該耕地年產值的6至10倍;二是安置補助費標準為該耕地被征用前3年平均年產值4至6倍，但最高不得超過15倍;三是地上附著物及青苗補償費用標準為當季的實際產值、按有關規定或雙方約定的數額。①由此可見，這種土地征收補償標準未能體現出本地區當前的市場價格和遠期的升值潛力，更是沒有考慮城鄉收入差距。在實際征收過程中，土地征用單位通常沒有結合當地情況，而是簡單套用國家的上述標準進行土地征收補償，這樣的產值補償標準就更加不合理。再者，以前三年的平均產值作為補償標準也有失偏頗，因為征地前的農產品價格往往遠遠低于征地后，這樣確定的土地征用補償標準遠低于它們今后本身的產出價值。

(二)土地征收補償程序存在不足。當前土地征收補償程序的不足使得農民不能及時領到補償款或者被扣留部分補償款，嚴重損害了失地農民切身權益。我國《土地管理法實施條例》第二十五條規定:“對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調;協調不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。”①可以看出土地征收程序帶有強制性，征收主體有權制定和執行補償和安置辦法的所有項目。另一方面，在土地征收程序上也存在不足，建設單位申請立項—選址論證—委托設計—憑項目批文—設計書委托征地，然后是土地部門統一征收機構受理，再與征地的鄉鎮、村協商土地補償、勞力安置等有關事宜，最后簽訂征地協議書，建設單位依此協議書辦理土地報批手續的必須文件。從以上的征地程序可以看出，從立項征地到征地行為實施，最受影響和最有利益關系的農民卻并沒有參與這一過程。所以，農民在土地征收過程中根本無法表達自己的意見和訴求自身的利益，更加不可能參與確定土地征收的補償標準。盡管法律規定地方人民政府應當在征地補償安置方案確定后公告并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見，但實際征地補償費用標準通常由征地主管部門確定。即使進行征地聽證，其參與對象也只有政府部門、鄉鎮及村集體(主要是村干部)，參加的失地農民很少或是沒有。

(三)政府財政保障資金投入力度不足。社會保障制度運行的關鍵是其資金的充足與否，對失地農民的社會保障情況更是如此。由于我國西部地區長期以來農村和農業發展十分緩慢，農民收入水平十分低下，他們在失去土地以后的社會保障所需資金只能依靠土地征收補償費用。通常，土地補償費用不能及時發放，加上迅速增加的龐大生活開支，最終可用于社會保障的資金微乎其微，所以只能依靠政府來投入。另一方面，從失地農民問題的緊迫性和危害性來看，政府提供財政資金為失地農民提供社會保障不僅解決了他們的生活問題，還促進了經濟社會的穩定發展。最后，從權利與義務對等的角度來分析，失地農民讓出了其賴以生存的土地使用權利，政府也有義務對為他們提供最低生活保障資金。

(四)失地農民受教育程度普遍較低。在西部地區，失地農民的文化程度遠遠低于經濟發達地區。有半數以上的失地農民文化程度在小學及以下，初中以上文憑的只有極少數，大學文憑的更是沒有。文憑的高低決定了這些失地農民受教育的程度，直接影響了他們擁有的專業技能和接受新工作的能力程度。西部地區失地農民普遍文化程度低，他們失去土地以后幾乎沒有任何專業技能可以在城市實現就業，也沒有能力接受培訓找到新工作。這樣一來，他們的生活保障在短期可以拮據地依靠土地征收補償費用，而長期的生產、生活更是毫無保障。

三、完善西部地區失地農民社會保障制度的建議

(一)制定合理的土地征收補償標準。制定合理的土地征收補償標準，需要修改和完善《中華人民共和國土地管理法》及實施細則和地方政府制定的《土地管理條例》，重新規定土地征收補償標準。征收土地單位不能簡單套用法律規定的標準，要結合當地實際情況把市場因素和土地遠期價值考慮進來，綜合確定土地補償費、安置補助費以及地上附著物及青苗補償費，同時要考慮本地區的城鄉收入差距。這樣確定的土地征收補償標準比之前的以前三年平均產值為補償標準要合理得多，能體現征收土地的實際價值，有利于解決失地農民的生活保障問題。

(二)優化現有的土地征收補償程序。要不斷優化土地征收補償程序，保證失地農民及時、足額領到補償款，切實保護他們的切身權益。首先要從法律上淡化強制色彩，充分尊重失地農民本身的意愿，從立項征地到征地行為實施要努力讓最受影響和最有利益關系的農民參與這一過程。其次，要讓失地農民在土地征收過程中自由表達意見和訴求自身利益，參與確定土地征收的補償標準。在實際征收過程匯總，要依據《土地管理法》規定要求地方人民政府在征地補償安置方案確定后公告并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見，逐步取消征地主管部門確定征地補償費用標準的行為。在進行征地聽證的程序時，要逐步擴大失地農民的參與比例。

篇（11）

本所接受貴社的委托，就貴社/委員會在簽訂土地租賃協議事宜中存在的風險及防范措施，現提供如下法律意見：

一、本所出具法律意見書的聲明

1、本所及經辦律師所出具的法律意見書的根據是你提供的敘述及現行法律法規，法律意見書只對你提供的敘述及現行法律法規負責。

2、本所及經辦律師所出具的該法律意見書，只作為貴社/委員會參考之用，不作為本所及經辦律師就受托事務的結果成功或勝訴的承諾、保證。本所及經辦律師不對貴社/委員會因采用該法律論證意見書所產生的后果負責。

3、本所及經辦律師所出具的該法律意見書不作為對同類、相似案件的處理意見。

二、本所出具法律意見書的依據

1、貴社/貴委員會提供的敘述、資料依據：

貴社/委員會應當保證上述資料及敘述事實的真實性。

2、法律法規的依據：

①《中華人民共和國物權法》；

②《中華人民共和國土地管理法》；

③《中華人民共和國村民委員會組織法》；

④《中華人民共和國合同法》；

⑤；浙江省實施《中華人民共和國土地管理法》辦法；

⑥其他相關法律法規及實施細則。

三、土地租賃協議中存在的風險及防范措施的法律意見

1、主體的合法性及風險防范

（1）出租方：根據《中華人民共和國物權法》第六十條：“對于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規定行使所有權：（一）屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權……”及《中華人民共和國土地管理法》第十條：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理……”之規定，作為土地租賃合同的出租方應為村集體經濟組織或者村民委員會。

風險防范：根據《中華人民共和國村民委員會組織法》第十九條：“涉及村民利益的下列事項，村民委員會必須提請村民會議討論決定，方可辦理：……（八）村民會議認為應當由村民會議討論決定的涉及村民利益的其他事項”之規定，村集體經濟組織或者村民委員會在出租涉及村民利益土地（如耕地）時必須提請村民會議討論決定，方可辦理。以避免日后因違反法律規定致使土地租賃合同無效，

承擔不利后果。

（2）承租方：由于現行法律并未對土地租賃合同的承租方進行限制性規定，故就承租方而言，可以是任何人或任何單位。根據《中華人民共和國土地管理法》第八十一條：“擅自將農民集體所有的土地的使用權出讓、轉讓或者出租用于非農業建設的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正，沒收違法所得，并處罰款”之規定，故如果土地租賃合同的目的是用于非農建設的，則必須向當地鄉（鎮）人民政府審核，辦理農用地轉用審批手續。以避免日后因違反法律規定致使土地租賃合同無效，承擔不利后果。

風險防范：如果土地租賃合同的目的是用于非農建設的，則需審查承租方是否具有合法的營業執照和相關的建設資質憑證，并將這些文件復印留底；如果土地租賃合同的目的是用于農業事務的，則需要將承租方的身份憑證復印留底，并將其現住的聯系地址留底，以方便日后履行過程可能出現的發催討租金函或發解除通知函等聯系函。針對土地租賃合同的目的是用于農業事務的，也可以考慮放棄土地租賃而直接采用土地承包，以優先保障到本村的村民利益。

2、履行協議過程中的合法性及風險防范

履行依據：根據浙江省實施《中華人民共和國土地管理法》辦法第三十四條：“…土地使用者與村民委員會或者農村集體經濟組織應當按照批準文件簽訂土地使用合同，確定有償使用土地的用途、面積、期限、費用等事項”之規定，故在履行土地租賃合同的過程中，雙方應該按照土地租賃合同中約定的內容全面、城市的履行。

根據《中華人民共和國合同法》上“租賃合同”的規定，作為土地租賃合同中出租人村集體經濟組織或者村民委員會依法享有的主要權利為：①收取租金權；②監督、限制權（如未經出租人同意、承租人不得改變租賃土地的用途等）；③收回土地使用權；④法定解除權。所承擔的主要義務為：①按照約定交付土地的義務；②土地權屬保證義務；③禁止干擾義務。而作為土地租賃合同中承租人依法享有的主要權利為：①占有、使用土地權；所承擔的主要義務為：①按照約定交付租金義務；②按約定使用、保管土地義務；③未經出租人同意的不作為義務（如未經出租人同意、承租人不得改變租賃土地的用途等）；④合同終止返還土地義務。

風險防范：在擬定土地租賃合同上應充分體現雙方享有的權利和承擔的義務，由于土地租賃合同屬于轉移財產占有的合同，故作為土地租賃合同中出租人村集體經濟組織或者村民委員會應對出租人的義務設置違約責任以更好管理、監督租賃土地的使用。尤其針對的是“荒廢”問題，由于現行法律對于農村的耕地有專門的保護規定，如《中華人民共和國土地管理法》第三十七條規定：“禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地。”但對于農村耕地之外的其余土地并沒有進行強制性的規定，因此作為土地租賃合同中出租人村集體經濟組織或者村民委員會應在合同中明確要求承租人不得荒廢租賃合同中約定的土地，并約定相應的違約責任。同時應多考慮客觀因素可能對合同造成的影響，如應考慮所租賃的土地將來是否存在征用問題，如果有需將征用時產生的征用補償款如何分配事先商量好，并直接寫進合同予以固定，避免日后所產生的不必要的爭議。

另外需要特別注意的是，雙方在履行協議過程中產生的任何書面憑證均需妥善保管，以避免日后產生糾紛時缺少證據。

3、終止履行的依據及風險防范