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引言：

隨著陜西省農村人口老齡化趨勢的加快，為了切實做好農民的養老保障工作，陜西省委、省政府經過全面考察和科學分析，在寶雞市率先開展新型農村社會養老保險制度試點工作，取得了良好的效果。如何在新型農村養老保險試點過程中總結問題，不斷改進，對于促進陜西省農村經濟發展、保障老年農民基本生活和維護社會穩定都具重要意義。

一、陜西省農村社會養老保險制度實施背景

（一）陜西的農村老齡化問題形勢嚴峻

據統計資料顯示：2013年陜西省常住人口與2012年相比，65歲及以上人口增加了18.26萬人，65歲人口占全省人口比重由2010年的8.53%提高至2013年的9.43%。 農村地區老齡化程度尤其嚴重，隨著城鎮化進程和農村青年勞動力轉移的不斷加快，陜西農村社會養老保險將面臨更加嚴峻的考驗。

（二）陜西的農村社會養老保險制度成效不大

1992年，陜西省民政部制訂了《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》，開始了農村社會養老保險的嘗試。在開展初期取得了一些成效，但在利率下調等因素影響下，農村社會養老保險工作舉步維艱，雖然此后略有復蘇，但總體來講，農民養老保障問題并沒有得到根本改善。

（三）陜西新型農保試點工作進展順利

2007年陜西省在寶雞展開了新型農村社會養老保險的試點工作，試點采取“個人繳費、集體補助、財政補貼相結合”的籌資模式，受到了農民的歡迎，也被勞動保障部列為全國第一個新型農村社會養老保險試點城市。目前，陜西省己在總結寶雞試點經驗的基礎上，擴大了試點范圍。

二、陜西農村社會養老保險的發展現狀

（一）家庭養老為主導

時至今日，大部分的農村還在實行家庭小型經濟，家庭養老仍然是農村主要的養老保障形式。有關資料顯示，60.6%的農村老人依靠子女補貼生活，僅有2.1%的老人有養老金維持生活。

（二）社會養老保險逐漸建立

隨著城鎮社會養老保險制度的逐步完善，農村社會養老保險工作逐漸展開。相當一部分農村人口參加了社會養老保險，農保機構發揮著一定的作用，農保人員的隊伍也逐漸壯大。

（三）農村老年社會福利和優撫保障是補充

近幾年的農村五保供養工作取得了較大進展，較好地保證了五保老人的合法權益。農村優撫保障的對象是為革命事業或國家安全做出犧牲貢獻的特殊社會群體，實質是對他們所做貢獻的補償和褒揚。保障資金主要由各級財政和農民群眾統籌負擔。一個時期以來，農村撫恤補助經費的增長存在一定程度的滯后性、被動性，優撫保障經費的增長遠遠落后于經濟和社會的發展。

三、陜西新型農村社會養老保險的可行性分析

（一）農民參保能力分析

收入水平是農民參加養老保險的物質基礎，收入越高，則農民參保能力就越高。陜西省農村居民的人均純收入在逐年增加，其中2013年農村居民人均純收入6503元，較上一年名義增長12.8%，扣除價格因素實際增長9.4%。說明我省農民大部分已經具有了參保能力。

（二）政府府支持能力分析

三農問題一直是我國社會經濟發展的核心問題，自黨的十六大以來，黨和政府的政策不斷向“三農”傾斜，其中的重點就是農村社會保障問題。陜西省2013年財政支出3666億元，民生支出占財政支出的80%以上。陜西省政府財政能力的增強也為新型農保的開展提供了保障。

四、完善陜西新型農村社會養老保險的措施

（一）農村社會養老保險資金的籌集

借鑒發達國家的成熟經驗，結合我省的探索實踐，我省必須重視農保資金的籌措，一方面要保證個人、集體、政府三方面資金籌集到位，另一方面要拓寬資金籌集渠道，實現籌資多元化。

（二）完善農?；鹜顿Y管理方式

針對投資管理方式存在的不足，建議將縣級農保經辦機構職能明確為保費的收繳、個人賬戶的管理和養老金的給付，除留足當年給付備用金外，不再管理和運營基金，同時將農村社會養老保險基金由縣級統籌轉變為省級統籌，以便與城鎮社會養老保險基金合并投資運營。但需要注意的是，合并投資運營必須是建立在能夠分清楚投資收益的基礎之上，以免損害了其中一方的利益。同時成立農?；鸨O督管理委員會，農保管理機構應該對委員會按月提供本轄區農?；鹜顿Y管理情況的書面報告，由委員會對其管理進行監督并定期對外公布農?；鸬幕具\營情況。

（三）加強農保工作法制保障

通過立法對農村社會養老保險工作進行規范，并將農民享受社會養老的合法權利以法制的形式予以確定。加快擬定《農村社會養老保險條例》，將國家和政府的責任、參保農民的權利和義務、養老保險工作的管理與監督等方面以法律的方式明確規定下來，各省級政府根據本省的實際情況并以此為依據，制定本省的農村社會養老保險辦法，為新型農村社會養老保險事業的順利推進提供良好的法制保障。

（四）加大政府投入以健全農保信息系統

為了規范工作流程、提高工作效率并且滿足農村社會養老保險工作復雜多樣的需求，我們在新型農保開展地區應該加大政府投入資金，為當地農保管理中心配備專門工作人員和電腦等信息化設備，開發農村社會養老保險信息系統，并在其下設立不同的子系統來對農保工作進行信息化管理，在此基礎上推進全國聯網，延伸信息網絡到各個地區農保經辦窗口，實現農村社會養老保險全面信息化。

五、結論

農村養老保險制度的完善需要一個長期的過程，在不斷探索中逐漸尋找不足，并吸取經驗，在此基礎上尋求創新，拓寬資金籌集渠道、完善基金投資管理方式、加強法制保障、健全農保信息系統，這不光是政府的問題，更需要個人、企業等多方支持和努力，共同發展和構建一個完善的農村養老保險制度。

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一、失獨家庭及其養老問題的提出

失獨家庭是指由于獨生子女死亡或者重度殘疾，而父母由于年齡限制等原因不能再生育子女的家庭。目前。我國至少有100萬個失獨家庭，并且每年以7.6萬的速度不斷增加。

穆光宗認為：獨生子女家庭本身就是風險家庭，對于失獨家庭來講更是如此。由于傳統的家庭養老方式的解體，失獨者面臨一系列的困境。首先，現有養老標準偏低；其次，缺乏專門針對失獨家庭的養老保險制度；再次，現有保障管理存在諸多漏洞。在這些問題中，經濟窘迫是失獨家庭面臨的最嚴峻的困境。因此，有必要構建專門針對失獨家庭的社會養老保險制度。

二、失獨家庭社會養老保險制度具體構建措施

由于諸多風險和困境的存在，我們有必要構建失獨家庭社會養老保險制度，具體措施如下。

（一）加強立法，明確失獨家庭養老保險的若干重要問題

政府需要從中央層面立法，高度重視失獨家庭的養老保障工作，加快相關法律的制定。中央可以根據現實環境制定適宜全國統籌實施全國失獨家庭社會保險的基本原則和整體框架，地方政府再根據中央的基本原則和整體框架結合當地的失獨家庭狀況和經濟能力制定地方的失獨家庭社會保險制度，要從整體把握失獨家庭社會養老保險的方向與原則，明確規定其適用的參保對象、保障標準、資金來源與運用、資金監管等基本內容。

科學地制定失獨家庭社會養老保險的標準，使保險資金一方面要保障失獨家庭的生活，另一方面不能使財政壓力過大而不能承受。失獨家庭社會養老保險應當盡量拓寬保障范圍，堅持應保盡保的原則，做到計劃生育內的失獨家庭全面覆蓋。

（二）拓寬保險資金來源渠道，確立財政主導的原則

政府應該成為失獨家庭社會保險資金的主要供給者，將失獨群體養老保險所需要的資金納入財政預算內，使資金來源有可靠的保障。同時，隨著經濟的不斷發展，人均收入和生活水平不斷提高，各項標準也要不斷地進行調整，其原則可以是“個人繳納比例較長時期內穩定不變，領取的保險金穩中有增”。當物價水平變化較快或者較大時，失獨群體可以領取的標準也應該及時調整，以保證失獨家庭養老保險保障的穩定性、持續性和有效性。

除了財政主導失獨群體的社會保險資金來源外，我們可以拓寬資金來源渠道。例如，我國實行計劃生育政策，如果超生需要交納社會撫養費，這部分資金可以全部或者部分納入失獨群體的社會養老保險資金中來，為失獨群體提供經濟保障。另外，也可以讓社會力量，讓全社會認識、了解和關心失獨群體，讓他們，動員他們為失獨群體捐助，為失獨家庭提供經濟幫助。

（三）保險資金主要運用于失獨家庭的全部養老需要

失獨家庭社會養老保險金，將用于保障失獨家庭全部養老保障需求。首先，需要滿足失獨家庭的養老金需求，這是失獨家庭社會養老保險建立的基本目的。對于已經參加一般社會養老保險的失獨群體家庭給予一定的補貼和扶助，對于沒有參加一般社會養老保險的失獨家庭且其經濟較為困難的給予較高額度的養老金支持，以保證所有失獨群體可以領取到能夠滿足其基本養老需求的資金，保障失獨群體老年生活基本無憂。其次，需要滿足失獨家庭醫療保險尤其是大病醫療保險的資金需求。目前，對于失獨家庭的醫療保障僅僅是社會醫療保險，沒有其他特殊形式的醫療補助政策，雖然絕大部分的人都參保了社會醫療保險或新型農村合作醫療，但是這只能保障普通疾病的醫療保障需求，對于大病尤其是沒有是沒有納入社會醫療保險范圍內的重大疾病，其需求的資金數額巨大，對于多數失獨家庭來講是一個沉重的負擔，因此，完全有必要將重大疾病納入失獨群體養老保險中來。再次，可以從失獨群體社會養老保險中拿出部分資金出來購買專項商業保險，比如意外險、長期護理保險等等。當失獨老人出現意外事故，或者出現重大疾病時，可以獲得保險金或者滿足長期護理需求。

（四）嚴格管理保險資金，加強法制監督

失獨家庭社會養老保險是一種的社會保障形式，建立初期可能會出現宣傳不到位、居民參保積極性不高、基層政府和干部落實不到位等情況。因此，需要完善失獨家庭社會養老保險政策法規，及時公布相關政策信息，充分了解失獨群體的需求，提高政策的透明度。同時，要嚴格規范各個參與部門的只能分工，使相關工作能夠有序落實。在資金管理方面，要加強財政資金的預算和執行，依法對財政資金的使用情況進行審計。另外，失獨家庭社會養老保險資金應該單獨管理，做到?？顚Ｓ?，任何組織和個人不得挪用基金，確保資金及時、安全地使用，還可以聘請專業的基金管理人員進行管理，保證基金的安全性和收益性，形成權責分明、協調一致、高效運作的機制。

三、構建失獨家庭社會養老保險制度的意義

構建失獨家庭社會養老保險制度對于失獨家庭、社會和政府都具有非常重要的作用。

第一，失獨家庭社會養老保險制度的建立有利于確保失獨老人老有所養、并有所醫。參加失獨家庭社會養老保險的失獨人員，當其年滿60周歲以后，每年除了可以獲得一般社會養老保險金以外，還可以獲得失獨家庭專項社會養老保險。當前失獨老人獲得重大疾病時，可以獲得普通社會醫療保險無法獲得的醫療保險金，甚至在某些情況下，還可以獲得長期護理。

第二，失獨家庭社會養老保險制度的建立有利于完善社會保障制度?，F行社會保險制度中，獨生子女死亡或者重度殘疾的扶助政策不明晰，沒有專門針對失獨者的養老保險制度。同時，對于失獨來說，傳統的家庭養老方式解體，而社區養老養老不足、機構養老缺口也大。在這種情況下，構建失獨家庭社會養老保險制度，對于完善現有的社會保障制度具有尤其重要的意義。

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原農村社會養老保險,簡稱“原農?！?是在20世紀80年代初步建立起來的農村養老保險制度。它是根據國家“七五”計劃要求,從1986年開始探索,1991年進行試點,在多年經驗積累的基礎上逐步建立起來的?！霸r?！敝贫扔捎谫Y金來源單一,制度涉及的范圍廣、人數多,自身抗風險能力差等問題,以致在1998年,農民總體參保率大幅下降,大部分農村地區社會養老保險進入冰凍期。1999年,國務院對農村社會養老保險進行清理整頓,要求停辦新業務,將農村社會養老保險逐步過渡為商業保險,剛剛建立起來的農村社會養老保險就處于停滯狀態了。[3]

(二)“新農?！钡摹敖裆壠稹?/p>

“新農?！本壠鹩?002年黨的十六大提出“大力發展社會保障與社會福利事業,有條件建立社會保障的地區,應積極探索建立農村養老保險制度、醫療保險制度和最低生活保障制度”,這標志著農村社會養老保險工作進入一個新的發展階段。[4]2006年1月,國家勞動和社會保障部按照《勞動和社會保障事業發展“十一五”規劃綱要》建立農村社會養老保險制度,既要與相關的社會保障措施相協調,又要與當地的經濟社會發展狀況相適應的要求,一些地方開始探索新型農村社會養老保險。2007年黨的十七大提出:“加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系,保障人民基本生活。社會保障是社會安定的重要保證,要以社會保險、社會救助、社會福利為基礎,以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點,以慈善事業、商業保險為補充,加快完善社會保障體系”,并進一步提出“探索建立農村社會養老保險制度”。根據黨的十七大和十七屆三中全會精神,2009年9月1日,國務院下發了《關于開展新型農村社會養老保險試點指導意見》,要求按照“?；?、廣覆蓋、有彈性、可持續的基本原則,實行社會統籌與個人賬戶相結合,建立與其他社會保障政策措施相配套的新型農村社會養老保險制度”,這標志著“新農?！敝贫鹊娜嫫饎?對于完善我國的社會保障體系具有重要意義。[5]按照黨的十精神和十八屆三中全會關于整合城鄉居民基本養老保險制度的要求,2014年2月,國務院下發《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》,決定將新型農村養老保險制度和城鎮居民社會養老保險兩項制度合并實施,在全國范圍內建立統一的城鄉居民基本養老保險制度,農村養老保險制度正式進入一個新的歷史發展時期。

二、“新農?！敝贫冉⑦^程中存在的問題

從2006年部分地方開始探索建立“新農?！钡?009年全面起動,經歷若干年的建設,目前在全國范圍已基本建立了新型農村社會養老保險制度,但在實施中也存在不少問題。

(一)資金相對缺乏

《關于開展新型農村社會養老保險制度試點的指導意見》規定:“由地方財政承擔的資金主要有三項:一是對參保人給予不低于30元/人·年的繳費補貼;二是超過國家標準部分的基礎養老金補貼;三是對高齡待遇領取人員提供的個人賬戶養老金補貼”。[6]雖然“新農?！币幎▽⒈Ｈ死U費給予補助,但由于中西部落后地區,地方財政資金壓力大,絕大部分地區根本無法落實。再加上現階段農民普遍收入偏低,繳費能力不強,很多人因為無力繳費而中斷了參保。新型農村養老保險制度的資金籌集困難,這成為制約我國新型農村社會養老保險制度的障礙。

(二)制度銜接困難

在農村,要實現“新農?！迸c“舊農?！敝贫鹊霓D換,為保障參保農民的合法權益,需要付出巨大的轉型成本。由于制度的重疊交錯現象嚴重,使得參保農民的繳費負擔加重,在管理方面也浪費了不少的人力、物力、財力。而“新農?！迸c其他養老保險制度的銜接機制尚未明確,導致現行的農村養老保險制度的碎片化日趨嚴重,在很大程度上影響了社會養老保險制度城鄉一體化目標的實現。

(三)法律法規不完善

農村社會養老保險制度盡管已經實施了很多年,但至今仍未出臺一部專門的綜合性法律文件來規范新型農村社會養老保險的運行,政府及相關部門對“新農?！被鸬墓芾?、運營及支出缺乏必要的法律依據和規范。只有在健全法律保障下的社會養老保險制度才是真正意義上的社會保險,才夠保證“新農保”制度的健康發展。

(四)基金管理機制不健全

新型農村社會養老保險制度在基金管理體制上沿襲了老農保制度,以縣為單位分散管理。由于縣級城市主要以農村人口為主,受其財力、物力、人力的限制,以縣為單位開展基金管理工作十分困難,加上管理機制不健全,大大增強了保險基金被擠占挪用的風險。只有確保“新農?！眰€人賬戶基金的保值增值,才能使更多的農民自愿參保。新型農村社會養老保險制度與舊農保一樣,都采取的是穩妥的投資方式,但投資渠道少,缺乏統一規范的基金投資管理辦法,導致養老保險基金保值增值難、回報率低,不能滿足農民的養老需求。

三、完善“新農保”制度的對策

針對“新農保”制度實施中存在的問題,要進一步加強法制建設、實施法律保障,優化制度設計、解決制度碎片化問題,加強政府財政投入力度、夯實物質基礎,改進管理方式、提升養老金增值水平,確保“新農保”制度穩定運行和健康發展。

(一)加強法制建設,實施法律保障

法律是開展一切行政活動的標準,是“新農保”制度推行的基礎?！靶罗r保”作為一項國家政策,需要法律來支撐。因此,應當加快“新農?！绷⒎ㄟM程,使其具有制度上的穩定性。首先,應不斷修訂和完善《中華人民共和國社會保險法》,確保公民在養老保險等方面享有權利,更好地維護公民參加社會保險和享受社會保險待遇的合法權益,使公民共享發展成果,促進社會和諧穩定;其次,應在《中華人民共和國社會保險法》的基礎上,不斷修訂和完善社會保險體系的基本法律框架,盡快制定《農村養老保障法》,擬定《農村社會養老保險條例》和《農村社會養老保險基金管理條例》等法規性文件,使得新型農村社會養老保險制度有法可依,保障農村社會養老保險制度的可持續發展;最后,要對其他法律法規條例進行修正與改革,如《憲法》《刑法》《證券法》和《老年人權益法》等,促進“新農保”制度全面健康發展。

(二)優化制度設計,解決制度碎片化問題

“新農?！敝贫鹊慕?代表著原有農村社會養老保險制度已廢除,政府應積極鼓勵符合條件的農民參加“新農保”,完成新舊農村社會保險制度的轉換,從根本上解決制度重疊交錯問題,降低制度運行成本,提升管理水平和工作效率?！靶罗r保”制度應與其他相關制度相結合,優化農村社會保障制度體系,使“新農保”與家庭養老、土地保障和其他保障措施形成有機的統一體。保持與城鎮養老保險制度的協調一致,建立我國社會養老保險城鄉一體化制度,最終消除城鄉“二元”結構,實現城鄉統籌發展。

(三)加強政府財政投入力度,夯實物質基礎

由于我國城鄉經濟水平差距巨大,廣大農村還處于資源的劣勢,財政收入較低,對養老保險基金的補助少,養老金發放不及時,農民養老形勢依然嚴峻。因此,政府應加大對農村社會養老保險制度的財政支持。首先,各級政府要加快農業現代化建設,發展農村經濟,提高農民收入,使農民有足夠的能力繳納養老保險金;其次,針對新型農村社會養老保險制度地區間發展的不平衡,中央和各級政府應通過轉移支付加大對貧困地區的財政支持力度,提高地方政府尤其是地方基層政府對新型農村社會養老保險制度的財政補貼能力,切實做到讓農民“老有所依,老有所養”。

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農村養老保險制度勢在必行：“養兒為防老”的俗語從側面反映了中國的養老觀念。但是，隨著社會的發展，農村傳統養老方式不可避免地陷人了困境，遭遇到極大的挑戰。土地保障功能減弱、家庭結構模式改變、農村人口老齡化和農民消費方式改變等因素使老年人的供養出現困境。。同時，我國長期重視城市經濟發展的政策，使得我國城市和農村老年人的生活質量具有很大差異。縮小城鄉老年人的生活質量差距，提高老年人口特別是農村老年人的生活質量，讓老年人享受社會發展的成果，這是實現社會和諧發展的重要標志。然而，農村保障的缺失不僅嚴重地影響了廣大農村農民的生活保障和生活質量，貧窮問題得不到改善，而且違背了社會主義公平原則，進而直接阻礙著和諧社會的建設進程。建立新型農村社會養老保險制度是農村社會化生產方式發展的需要，是應對老齡化問題的需要，是推進農村土地使用權流轉的需要，是增加農民收人的需要。也是政府義不容辭的責任。

實行新型農村養老保險制度的時機條件日漸改善：第一，推行農村社會養老保險制度的經濟條件基本具備。首先，中國總體GDP快速增長，其次，鄉鎮企業快速發展，農民收入大大提高，這樣就為實行新型農村社會養老保險制度提供經濟基礎。第二，養老觀念的轉變為建立農村養老保險制度提供有利條件。計劃生育國策的實施，一方面沖淡了農民“養兒防老”的傳統思想觀念，另一方面，計劃生育國策在推行后產生了重大的負面影響，獨生子女的養老負擔沉重，老人和年輕人迫切希望實施這一制度減輕負擔。思想觀念的轉變，農民參保的積極性比以往大大的增加，為在農村大范圍的推廣這一制度提供了可能。第三，建立新型農村社會養老保險制度的法律體系逐漸完善。我國《憲法》第45條第1款規定:“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業”。中國農村居民與城鎮居民一樣，享有社會養老、醫療、救濟等公共服務的權利。2009年9月1日國務院了《關于開展新型農村社會養老保險制度試點的指導意見》，著手建立針對農民的以“?；?、廣覆蓋、有彈性、可持續”的新型養老保障制度。

在肯定其前景和發展趨勢的同時，我們也不得不正視其消極方面，我國農村養老保險制度發展現狀不容樂觀。首先，我國農村社會養老保險制度進程緩慢。我國地區經濟發展不平衡，東西區經濟發展進程差距懸殊，在廣大的中西部地區，農民收入增長緩慢。農民無力長期持久的繳納社會養老保險金。農村居民很少享受政府提供的養老保險。農村的養老方式依然是以土地為中心的家庭養老為主。農村養老社會保險政府不承諾投入，這也在客觀上制約了其發展。其次，我國社會結構逐漸呈現出老齡化態勢，農村老年人口激增，老年人口眾多，這一社會現實嚴重影響到社會養老保險制度的發展進程。再次，我國是世界上少有的以立法形式確定贍養義務的國家，1996年10月開始實施的

我國迫切要求全面覆蓋性的建立養老社會保險制度和我國養老保險制度存在的缺陷矛盾急需解決。從我國的國情出發，我們不防借鑒國外的一些成功經驗。我國要建立全國性的養老保險制度，已解決養老社會保險制度存在的顯失公平的問題由于我國地區之間經濟發展不平衡, 要求制度建立之初就統一各地標準, 是不太現實的, 可以允許地區之間按本地經濟發展水平制定相關的保費征收標準和待遇給付標準, 逐步推進建設全國統一的養老保險制度。在我國財政可以承受的范圍內訂立合理的標準?？傊?，我國要建立一個較為完善的 養老保險制度任重而道遠，我國應該不斷的探索在這一制度發展的新模式。

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我國農村養老社會保險起步晚，農村社會養老保險法制不健全，管理體制沒有完全理順。1992年，民政部《縣級農村養老保險基本方案(試行)》，這是第一部關于農村養老保險的部頒規章，可見整個農村社會養老保險制度的立法層次很低。農村社會養老保險比城鎮居民，以及城鎮企業職工的養老保險晚，在政策立法以及財政的支持上也遠遠落后。這就造成了農村社會養老保險發展的緩慢，以及相關管理事業的不規范。到目前為止我國農民社會養老保險只是依據民政部門制定的《基本方案》和國務院轉發民政部門制定的《關于進一步做好農村社會養老保險工作意見的通知》兩個不具法律性的文件在運行。個人的繳費和集體的配套繳費都不具強制性，國家的補貼也沒有在具有強制性的相關法律、法規中予以確定，這也注定了農村社會養老保險制度的低效性。

2.資金籌集渠道單一

穩定、低成本的長效籌資機制是社會養老持續發展的前提條件，但目前在政府籌資和農民籌資兩方面均存在著問題。對于政府籌資，在政府資金增長以及資金撥付等方面尚未建立起相關的制度保證機制。我國農村社會養老資金籌集“堅持個人繳費為主，集體補助為輔，國家政策扶持的原則”，具有一定合理性。但沒有建立相應的有利于方案施行的操作機制。事實上，這一原則已在各地的實際執行中不同程度的被打破。當集體經濟實力不強時，有些地區甚至出現了“個人全部交納”的情況，基金的籌集實際上成為了個人的完全責任，在這種情況下，農民更愿意選擇他們所認為的比較可靠的養老方式。如自我儲蓄養老和家庭養老等，社會養老受到了很大程度的阻礙。

3.缺乏國家的財政支持和集體單位的配套繳費

農村社會養老保險基金籌資規定為：“個人繳費為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持?！憋@然，此規定對政府財政（國家財政）在農村社會養老保險的經濟支持未作任何硬性約束。而據國際慣例，農民養老保險基金的全部是由政府撥款或由政府和雇主出大頭，受保人出小頭，這樣才構成社會保險，而我國的做法不符合社會保險的特征。至于集體補助方面，由于集體經濟呈急劇衰落的趨勢，很多地方的集體經濟已名存實亡。因此，準確地講，我國現行的農村社會養老保險完全是農民個人積累制，是農民個人的“自我儲蓄保險”，缺乏政府財政支持是造成農村社會養老保險現狀的最主要原因。

4.投保門檻高，社會保障水平低，可持續性差

我國農村養老保險是一種以預籌積累為特征的儲蓄型保險制度，不具有共濟性。因此，個人未來養老金來源主要是繳存積累和有限的增值效益?？紤]到銀行利率下調或通貨上漲等因素，顯然這點錢根本不能有效保障農民老年生活。另外，農村社會養老保險在一些地方只能持續幾年時間，時隔不久卻已經解體了。一些地方基層部門在并無立法的情況下采取行政措施來強力推行養老保險，對不參加者給予各種各樣的處罰，這樣搞起來的養老保險一旦風頭過去或者下一任地方官員不重視，就自然而然地會中途廢掉，農民的錢無法收回，最終造成了相當惡劣的影響。

5.投資管理政策不完善，基金管理不規范，基金保值增值難

在基金的投資運營方面，實行完全積累制的農村社會養老保險的投資手段單一，現行的政策規定主要以購買國家財政發行的高利率債券和存銀行以實現其保值增值，只有少量基金參與股票或直接投資。這樣在銀行利率的不斷下調，物價的上漲等多種因素的影響下，農村社會養老保險基金的保值增值壓力進一步加大，時時面臨貶值的風險。另一方面管理資源短缺，管理能力亟待加強。有關工作管理體制至今沒有理順，造成不少地方管理工作斷檔。同時，信息網絡化管理系統建設滯后、管理技術力量薄弱，多數基層養老保險管理人員只能承擔最簡單的、重復性的日常管理工作。在方案設計、對提供行為的及時監督、信息分析等方面的能力較差，這不僅增加了管理成本，也影響到養老保險的正常運行。

6.農民自身對養老保險制度運行的影響

其一，我國農村人口眾多，老年人比重過大。根據我國第五次人口普查的結果：全國65歲以上的老年人口為8811萬人，占全國老齡總人口的67.4％萬，占全國老齡總人口的67.4%。隨著人民生活水平的提高，老年人的壽命不斷延長。這就導致了農村社會養老保險支出日益加大，如果政府對農民的養老保險補貼過多，就會給政府財政帶來一定的難題。

其二，個人參保意識不高，“土地防老”、“養兒防老”觀念根深蒂固。家庭養老一直是中國農村養老的主體，受傳統養老觀念的制約，農民對農村養老保險工作認識上有差距，部分群眾對農村社會養老保險的性質、意義和作用并不十分了解，以至于認識不到位，工作上不支持，行動上不積極。

其三，農民收入水平低，繳費壓力大。雖然社會經濟的發展使農民的收入水平提高很快，但同時也伴隨著消費水平提高和城鄉收入差距的加大，使農民實際的購買能力下降。另外，我國目前許多經濟不發達的農村地區，農民收入相對較低。還沒有產生參加養老保險的需求。在這種情況下，原有商業化的農村養老保險制度就很難推行也不會收到很好的效果。

二、建設與完善我國農村社會養老保險制度的政策建議

1.從政策和立法上加強制度建設

制度通過法律來規范，是國際通行的做法。法律規范是農村社會保險制度有序進行的前提條件。我們必須要通過立法的形式來約束和強制性地執行農村社會養老保險制度，并把相關的事項通過法律予以規定，利用法律和法規來保證農村社會養老保險制度的合理、有效、持續性地進行。堅持“公平與效率結合”的立法原則，在農村建立獨具特色的農村養老保險法律制度。農村獨生子女以及雙女戶家庭應當作為養老保險制度的首要目標，因地制宜發展強制的、個人儲蓄賬戶的、由獨立非營利基金組織管理的、政府最低擔保的制度。各地應根據當地農村經濟社會發展的實際情況，在國家制定的有關法律的基礎上，再制定具體的農村社會養老保險辦法，為農村社會養老保險事業的順利進行提供良好的法制環境保護。

2.建立適合中國國情的農村社會養老保險制度

黨的十六大報告指出：“要發展城鄉社會救濟和社會福利事業。有條件的地方，探索建立農村養老、醫療保險和最低生活保障制度?！笔鶎萌腥珪M一步指出，“農村養老保險以家庭為主，同社區保障，國家救濟相結合。有條件的地方探索建立農村最低生活保障制度”。以上兩個重要的文件都強調了“有條件的地方”，這表明在當前情況下，由于中國農村地區經濟發展水平差別較大，農村社會養老保險在體制問題、基金來源問題、管理問題應該有差異。同時，對于不同層次、不同身份的農村勞動力養老保險，也應該實行分層分類解決的辦法；在制度沒計時，既要考慮農村養老社會保險制度本身的特殊性，也要考慮農村養老社會保險與城鎮養老社會保險制度將來接軌問題。

3.監督管理，加大財政投入力度

農村社會保障工作是一項社會系統工程，涉及到千家萬戶和社會的許多方面。要求政府牽頭，統一政令，加大推力，協調方方面面關系，進行有效的組織和引導。在財政允許的情況下，政府應投入資金作為農村養老保險基金的補充，以改變目前政府財政對農村社會養老扶持微乎其微的現狀，保障農村社會養老保險事業的順利發展。具體資金來源可以考慮在財政支農支出中增加農村社會養老保險補貼支出和以減免的部分農業稅稅金轉換為農村社會養老保險基金，這樣可以減少農民參保的負擔，促進社會穩定。

4.創新農村社會養老保險基金籌資渠道

從農村養老保險的發展現狀可以看出，養老基金的籌集靠集體、靠政府是很不現實的?？哭r民自身更是與農村社會養老保險制度的初衷相違背的。因此，要積極尋找其他合適的基金籌集渠道。通過繳稅的方式籌集基金是社會保障制度的通行做法，通過法律的形式規范農村社會養老保險的籌資來源。這樣可以增強籌資的剛性和強制力，擴大制度的覆蓋面，提高了社會養老保險抵抗風險的能力，還有利于平衡城鄉之間和各地區之間的負擔，從而使農村社會養老保險資金有穩定可靠的來源。當前，如果考慮實行繳稅方式，可利用農村費稅改革的契機，征收農村社會養老保險稅，稅收直接劃入財政專戶，農民年老后按月領取養老金。

5.健全基金管理制度

加強農村社會養老保險的基金管理，要健全基金管理制度，以規避物價上漲和利率下調帶來的基金貶值風險和政府信任風險。完全積累制的農村養老保險，積累起來的資金必須保值增殖，否則將變成歷史包袱。同時，在銀行利率不斷調整的情況下，不能再承諾一個固定利率，要實行分段計息。據統計，農村養老保險基金滾存100多億元，分散于2000多個縣市，就目前而言，不存在統一運作、使用的可能。因此，努力提高資金的管理和運作能力，避免基金貶值風險，也就成了各級養老保險資金管理機構的一大重任。其基本要求是既要保證資金的安全性，又可以進行適當的投資組合，拓寬投資領域，還可以在保證安全性的前提下進行投資，以提高資金增值率。

6.提高保障機構的組織效率和制度效率

提高保障機構的組織效率和制度效率，如有條件，建立專門的農民養老保險管理機構。我國可以借鑒國外的經驗，建立由財政、勞動、民政、衛生、銀行等部門組成的農村社會保障委員會，負責規劃政策實施辦法的制定和資金征收、管理、經營，使用情況的監督檢查以及資金保值增值的策劃。明確各部門在資金籌措和管理等方面的責任分工。要建立一支素質較高、人員精干的專職干部隊伍。對不同層次、不同崗位的農保干部，可以通過舉辦財務、業務培訓班，學習交流，提高農保干部的工作能力，提高實施農村社會養老保險制度的信息化、網絡化和管理服務現代化水平。

7.增加農民的收入

農民收入的提高是農村社會養老保險參保率提高的基礎?？梢钥紤]從以下方面增加農民收入：優化農業經濟結構、農業經營產業化、農村人口城鎮化、農業基礎設施現代化、農業生產科教化、搞城鄉統籌發展等。另外還要大力發展壯大村級集體經濟。村級集體經濟的有無和多少，對于集體能否為農民的養老保障提供經濟支持，有著舉足輕重的地位和作用。農村實行以后，農村集體經濟實力大大削弱，鄉村企業的發展壯大，讓村級集體企業富裕起來，從而使村級集體具備了為村民提供包括各種保障在內的公共產品的能力，這樣為進一步提高農民收入提供的保證。

8.加強對農民參保意識的宣傳教育

中國農村養老保險只是剛剛起步，只有政府和群眾雙方相互配合，才能把這項工作搞好。農村社會保障制度的建立意味著農民必須從世代相傳的傳統保障意識轉化為現代保障意識，意味著農民的心理、生活習慣及價值取向等方面都要發生深刻的變化。因此廣泛而深入的宣傳是引導、促成這種觀念轉化、接受這項新事物最強有力的不可或缺的手段。要提高各級領導對農村養老保險工作重要意義的認識，充分利用廣播、電視、報紙等媒體，采取多種群眾喜聞樂見的形式，經常地、廣泛地宣傳農村新型社會保障的意義，講清形勢、算清經濟帳，實現群眾的廣泛參與。

參考文獻：

[1]孫合珍.農村養老保險制度存在的問題和措施[J].中國鄉鎮企業會計，2008，8.

[2]劉昌國.淺談我國農村養老保險制度[J].農村金融研究，2008，5.

篇（6）

在中國現代社會學辭典上，“農民工”是指擁有農業戶口、被人雇傭從事非農活動的農村人口。其特征是持農村戶口但在城市、鄉鎮企業工作，同時還沒有放棄農村土地承包經營權，但以務工所得為主要謀生手段。據勞動和社會保障部調查分析，每3個產業工人中就有2個來自農村，大量進城農民工是推動中國經濟發展的新興力量。同時進城農民工的勞動保障問題成為建設和諧社會的不和諧之音。

有些農民工比較集中的地區率先對此進行了桕關探索，形成了上海和廣東兩個模式。上海模式最大特點是設專門機構管理，農民工不實行社會養老保險，只做養老補貼。農民工連續繳主費滿1年可獲得1份老年補貼憑證。廣東模式是將農民工直接納入現行城市職工社會養老保險體系。這兩種模式因地制宜，有力地保證了當地農民工的社會保障權益。但這兩種模式也都各自存在著一定的缺陷，上海模式的養老補貼待遇偏低，其額度現為本人實際繳費基數的74%，難以有效防范老年風險，廣東模式的農民工社會養老保險制度的費率高、轉移困難等制度設計也不盡合理。研究相應對策，探索適應農民工特點的農民工社會養老保險新模式勢在必行。

（二）農民工社會養老保險存在“一低一高”現象

從全國來看，這一制度在實際運行中發展緩慢，主要體現為“一低—高”現象且農民工的社會養老保險參保率低、退保率高。從參保到退保，億萬農民工在社會養老保險面前表現出的無奈與矛盾，為中國年輕而龐大的社會保障體制出了—道難題。

（三）農民工社會養老保險“一低一高”問題的負面影響

社會養老保險的目的是保障老年人的基本生活需求，為其提供穩定可靠的生活來源。參保率低、退保率高現象使農民工社會養老保險制度的發展進程嚴重滯后，使占城市勞動力三分之二的農民工不能被社會養老保險體系所覆蓋，造成很多負面影響。首先，農民工絕大部分從事的是城市人不肯干或不屑干的工作，沒有相應的社會養老保險，只能靠自己的力量為未來養老生活積蓄，這樣容易使農民工的生活陷入困境。其次，由于農民工“又窮又臟”和缺少文化得不到社會保障的市民待遇，他們普遍受城里人歧視，這就使一些農民工產生一種反城市、的心理，從而積蘊社會不安定因素。不利于我國和諧社會的構建。再次，由于城市沒有為農民工提供社會養老保險，所以當他們年老失去勞動能力時，他們只能選擇回鄉靠土地養老，城市化由此緩慢。第四，城市社會保障的安全網不能惠及農民工，而農村的土地又具有一定的社會保障功能，因此，農民工不愿將土地的承包經營權轉讓，不利于實現土地的集約化經營，從而不利于農業經營方式的改善和農業勞動生產率的提高。

二、農民工社會養老保險“一低一高”的原因

農民工在城鎮用人單位參加社會養老保險從制度上講是沒有障礙的。但“一低一高”現象在各地都比較嚴重，大量農民工還沒有被納入到社會養老保險體系中。分析原因，主要包括以下幾個方面：

（一）農民工自身的原因

1、農民工就業不穩定、流動性大。調查表明每4位農民工中每年大約會有l位轉換打工地區，由于國家尚未實現社會養老保險的全國統籌，農民工調換工作崗位后沒有辦法轉移、保持社會養老保險關系，這就意味著農民工即使在輾轉各地務工期間按規定繳費，晚年卻還是與養老保險無緣。因此，少數參保的農民工在離開打工城市時也紛紛選擇退保。

2、農民工工資較低、經濟拮據。工資低、收入少，使得農民工“望保興嘆”。大量農民工只能從事勞動密集型的簡單勞動，從而工資收入大大低于流入地區的社會平均工資水平。維持城市生活己捉襟見肘，繳納社會養老保險費更是難以承受的負擔。90%以上農民工根本就沒能力購買社會養老保險。

3、農民工文化素質不高，對養老保險認識不足。據廣州地區的調查顯示，農民工對社會養老保險有所了解的不到20%，即使是這部分人也普遍感到社會養老保險離他們很遙遠，可望而不可及。因此，當調查中要求農民工在“企業為自己每月增發100元工資”和“企業為自己每月多繳納200元社會養老保險費”中進行選擇時，7396的農民工選擇了增發100元工資?？梢娹r民工普遍懷有“天邊的鳳凰不如到手的麻雀”以及入袋為安的短視心理，從而在主觀上忽視社會養老保險。

（二）一些企業拒絕為農民工辦理參保

企業經營者認為，為農民工參加社會養老保險會加重企業負擔，往往違反規定不予參保。近年來，農民工退保率不斷升高，企業經營者普遍認為，如果農民工“退?！?，可以得到個人帳戶中的11%作為一次性給付，而剩下的15%并不退還給企業，而是變成社會統籌基金。因此，企業干脆拒絕為農民工辦理社會養老保險關系，這也是農民工參保率低的一個原因。

（三）戶籍制度

戶籍制度是“一低一高”現象的一個制度層面的原因?，F有的戶籍制度一直是阻礙農民工真正融入所在城市的根本所在，使得農民工無法享受到和城市居民平等的社會養老保障，農民工的回流反映出他們在城市處于漂泊狀態，其身在城市而戶口在農村，他們隨時可以回鄉務農，伴隨著回鄉的是拒絕參保或退保，直接導致了農民工社會養老保險出現“一低一高”現象。

（四）土地具有社會保障功能

土地的社會保障功能是“一低一高”現象的另一個制度層面的原因。土地具有兩種基本功能：一是其生產功能；二是土地作為不動產的財富功能。在我國現階段，土地除了上述兩種功能外，還承擔著農村的社會保障功能。為此，當農民工所在企業不為他們辦理社會養老保險時，他們不愿冒失去工作的風險而提出合理的社會養老保險要求。當農民工失去城市工作的時候，承包的土地可以作為農民從事非農就業的退路，參加社會養老保險對農民工的吸引力因此而減弱。

（五）現行農民工社會養老保險制度設計不合理

社會養老保險之所以不能激起農民工的興趣，關鍵是現行制度與農民工特點不相適應。這種不適應體現在以下幾個方面：

1、現行的社會養老保險基金區域統籌政策與農民工跨省區流動存在著尖銳的矛盾。農民工即使參加社會養老保險也很難享受老有所養的待遇。勢必使農民工社會養老保險基金陷入困難。

2、對社會養老保險繳費率偏高的有關規定也給農民工參加社會養老保險帶來較大的困難。所以相對于農民工的低收入來說，較高的費率也造成了農民工社會養老保險的參保率低下。

3、累計繳費15年的門檻難以逾越。累計繳費年限滿15年的，可按規定領取基本養老金。由于農民工普遍從事的工作一般屬于勞動密集型，常常是以體力勞動為主。當他們到了一定的年齡，他們在城市里再找工作就非常困難，所以他們的實際繳費年限很難達到15年，所謂享受社會養老保險待遇只能是望梅止渴、畫餅充饑。

三、完善農民工社會養老保險制度的安排

（一）出臺有關強制農民工社會養老保險的法律法規

把農民工真正納入社會養老保險體系，必須通過立法來強制執行。同時，還應出臺相關限制或取消農民工退保的政策。當農民工離開參保地返鄉時，本人社會養老保險關系無法轉移的，暫時封存其個人帳戶，保留其保險關系，待其達到最低領取養老金年齡時，其戶籍所在地實行農村社會養老保險的，帳戶余額及對應的基礎性養老金權益和基金轉移至本人戶籍所在地。到時仍未建立農村社會養老保險制度的，將個人帳戶余額一次性退還本人。

（二）改革戶籍管理制度

要加快戶籍制度改革，使農民工能夠突破戶籍制度障礙，實現由“農民”身份向“市民”身份的轉變，理所當然的將他們納入城市社會保障體系，享受社會養老保險待遇。

（三）以土地換社保

對轉讓農村土地使用權的農民工，可直接參加農民工社會養老保險，并根據農村土地使用權轉讓的不同形式和收益，折算為一定年限的個人帳戶積累額，促進農民工從傳統土地保障到社會養老保障的平穩過渡。對土地使用權置換出的保障資金，直接進入農民工的個人帳戶，增加農民工社會養老保險個人帳戶的積累。促進農村剩余勞動力向城市非農產業轉移，加快城市化進程。

（四）合理設計農民工社會養老保險制度

1、對農民工的社會養老保險實行分類分層管理。將農民工的社會養老保險和農村社會養老保險以及城鎮職工的社會養老保險區分開，尋找出一條有別于二者的適合農民工的社會養老保險體制。（1）將在正規部門就業、建立勞動關系，或事實勞動關系5年以上的穩定就業的農民工納入城市養老保險，同時改革和完善現行的養老保險制度，使穩定就業的農民工能夠享受其待遇。（2）對簽訂短期合同的農民工，則可以設計一種過渡性的方案。①社會養老保險先建個人賬戶、不建社會統籌，帳戶權益可累積計算，便于跨地區轉移，適應農民工頻繁流動需要不斷轉移和接續社會養老保險關系的情況。②兼顧農民工對社會養老保險的需求，采取與城市職工有別的，與他們的低繳費年限桕應的“低年限低保障”的低保政策。③合理調整費率和繳費基數，但也注意不能太低，因為會因收益少而降低農民工參保的熱情。

2、未來建立全國統籌社會養老保險制度的設想。全國按統一的政策搞社會養老保險，建立方便合理的社會養老保險跨省區轉移機制，辦理隨身流動養老保險卡，卡號可以為其身份證號碼。對于農民工來說，只需隨身攜帶一張如銀行卡般的保險卡，農民工不論轉移到什么地方，其個人賬戶都跟隨他一起流動。

（五）加大社會養老保險宣傳力度

篇（7）

中圖分類號：F840.67文獻標識碼：A

按照聯合國的規定，60歲及以上人口占總人口的比重超過10％，或65歲及以上人口占總人口的比重超過7％，即可認為該國(或地區)的人口進入了老齡化進程?！笆兰o之交”，中國60歲以上老年人口1.3億，超過總人口的10％，人口年齡結構已經進入老年型階段。而且，我國人口老齡化的速度還在進一步加快，據預計，我國65歲以上的老年人口比重2010年為8.2％，2020年為11.4％，2030年15.3％，2040年為20.1％。人口老齡化給我國帶來了一系列問題。因此，如何完善我國社會養老保險制度成為我國目前急需解決的問題。

一、社會養老保險制度的內涵

養老保險是社會保障制度的重要組成部分，是社會保險五大險種中最重要的險種之一。養老保險也即養老保險制度，是國家和社會根據一定的法律和法規，為解決勞動者在達到國家規定的解除勞動義務的勞動年齡界限，或因年老喪失勞動能力退出勞動崗位后的基本生活而建立的一種社會保險制度。這一概念主要包含以下三層含義：

第一，養老保險是在法定范圍內的老年人完全或基本退出社會勞動生活后才自動發生作用的。這里所說的“完全”，是以勞動者與生產資料的脫離為特征的：所謂“基本”，是指參加生產活動已不成為主要社會生活內容。需強調說明的是，法定的年齡界限(各國有不同的標準)才是切實可行的衡量標準。

第二，養老保險是以保障老年人的基本生活，滿足其基本生活需求，為其提供穩定可靠的生活來源為根本目的。

第三，養老保險是以社會保險為手段來達到保障的目的。具體說，就是在一定范圍內國家立法強制施行的方式，來保障老年人基本生活的目的。

二、西方養老保險制度的特點

基本養老保險是整個社會保障制度核心和基礎，為更好地探討我國基本養老制度有必要對西方國家的基本養老保險制度的特點做一個總結。西方養老保險是一個由政府、企業和個人三方共同承擔責任的體系，養老保險基本來源主要是雇主和雇員，雇主和雇員要依據政府規定，按照一定比例向社會保險機構繳納保險稅作為保險基金，而政府則按照國家稅收彌補調節養老支出中的空缺。從瑞典、英國、日本和美國養老保險制度的有關規定看，可以總結為以下幾個特點：

1、社會養老保險呈現多層次。在養老金方面。瑞典和英國兩國的養老金制度都包括統一標準的國家的養老金，與收入相聯系的補充養老金，各種職業津貼等制度層次。日本的養老保險也分為三個層次：國民年金、厚生年金和共濟組合年金、厚生年金基金。德國養老保險包括：法定養老保險、企業補充保險、個人養老保險。美國有多種養老保險，其中企業年金和個人年金比較發達。

2、社會養老保險覆蓋面廣泛。在養老金方面，瑞典養老金的覆蓋面具有普遍性，凡是達到在瑞典居住或工作的法定年限者都可以參加基本養老金制度。英國的國家基本養老金制度也具有普遍性，它的條件是所有滿足國家基本養老金制度所規定的年齡和資格標準的老年人都可以領取。德國養老保障的受益人涵蓋普通雇員、礦工、公共部門、雇員、自雇者；農民、農業工人，被排除于制度之外者很少。

3、領取養老金年齡逐漸推遲。為了適應21世紀老齡化社會，1994年日本把領取養老金的起始年齡推遲到65歲，對沒有工作或低薪的勞動者，可在60~64歲期間支付部分養老金。瑞典基本養老金和與收入相聯系養老金的年齡資格未滿65歲。美國通過一項國會立法，將退休年齡從65歲推遲到67歲。

三、我國基本養老保險制度的變遷

1、1951年2月26日，當時的政務院頒布了《中華人民共和國勞動保障條例》，并于1953年進行了修正。該條例規定中國建立不向職工征收繳費的綜合性勞動保障基金，全部繳費由企業或雇主承擔。繳費額為職T ZE資總額的3％，上繳的資金由中華全國總工會委托中國人民銀行代為保管。該階段的養老保險制度是無職工個人繳費積累而由國家進行社會統籌的現收現付制度。

2、“”期間養老金企業統籌取代了社會統籌。職工的養老保障以企業為單位進行管理。根據各企業退休金需要以支定收，職工個人仍然不承擔繳費義務。該階段的養老保險制度是由企業統籌的現收現付制度。以企業為單位的傳統養老保險制度，造成國有企業負擔過重、妨礙企業公平競爭和制約國有企業改革進程等問題。因此，各級政府開始重視養老保險制度的改革問題，并把養老保險制度改革作為整個經濟體制改革的重要環節之一。

3、“統賬結合”式養老保險制度的確立?！敖y賬結合”模式也就是社會統籌與個人賬戶相結合。這種基本養老保險制度是我國在世界上首創的一種新型的基本養老保險制度。這種制度在基本養老保險基金的籌集上采用傳統型的基本養老保險費用的籌集模式，即由國家、單位和個人共同負擔?；攫B老保險基金實行社會互濟；在基本養老金的計發上采用結構式的計發辦法，強調個人賬戶養老金的激勵因素和勞動貢獻差別。社會統籌體現了各個從業人員之間共享，以公平為原則，體現社會保障互助互濟的特性。該制度既吸收了傳統型的養老保險制度的優點，又借鑒了個人賬戶模式的長處；既體現了傳統意義上的社會保險的社會互濟、分散風險、保障性強的特點，又強調了職工的自我保障意識和激勵機制。

四、我國社會養老保險現狀

1、保險對象范圍過窄。就實施范圍來說，現行養老保險制度一般限于全民所有制的國有企業、事業單位、國家機關的固定職工，而占人口較大比重的農民群體和數量逐漸增多的靈活就業者，還沒有被納入養老保險的框架之內，養老保險的覆蓋面依然較窄，說明我國的養老保險體系社會化程度不夠，其所應有的保障功能還未實現。

2、養老保險收支矛盾日益突出。我國養老保險的基金來源渠道單一，主要來源是征繳養老保險收入及其利息收支、財政補貼，受到經濟條件的制約，養老保險費的欠繳與流失情況十分嚴重。另一方面，由于老年人口數量的不斷上漲，享受養老保險的人數不斷增加，養老金的支出逐年增加。導致部分地區的收不抵支，原有的積累逐漸減少。此外，養老保險管理費用的不合理增加導致養老金開支更加“吃緊”。

3、老年高峰對養老保險制度壓力增大。由于人口基數大，我國老年人口發展速度快，這意味著年輕人需要照顧多位老人，撫養的負擔加重。而在我國人口老齡化超前于社會經濟發展，超出了社會經濟的承受能力，增加了解決老年問題的難度。我國現行法定退休年齡規定是男60歲，女干部55歲，女工人50歲，特殊工種職工可以提前5年退休。更值得注意的是一些地區和企業為減輕職工下崗和事業壓力，通過采用提前退休的方式解決就業的矛盾，實際上就是把就業的壓力轉移給養老保險，把近期問題推向遠期。

篇（8）

農民工以中青年為主，其養老目前還沒有成為社會問題。但若沒有制度安排，在不久的將來，這一群體的養老事務將出現十分尷尬的局面。退休的農民工將在哪里養老，城市還是農村？誰將承擔養老義務，退休農民工自身、其子女還是國家和社會？如果他們的養老依靠青年時期的非強制性存款或老年時期的農業勞動，那么這批為中國的現代化做出了巨大貢獻的農民工，大部分將在老年時期成為社會最貧窮的弱勢群體。如果依靠子女養老，那么在人口老齡化的沖擊下，老人和年輕一輩都難以保證良好的生活質量，將給社會帶來不穩定因素。養老風險的社會化轉向是社會發展的必然，農民工也將必然走上社會化養老模式，這是由以下三個社會現實決定的。

1.農民工自我養老困難

首先，農村土地保障功能下降。據統計，2001年我國農業產值已縮小到全國國內生產總值的15％左右（仲大軍，2002）。農業生產成本不斷提高，而農民難以實現增收。隨著國際農產晶對我國市場沖擊力的增大，農民個體的收入將更加不穩定。土地提供生活保障的可靠性早已今非昔比。對廣東農村的一項抽樣調查表明，g7％的家庭有人在外打工（張林秀），而且當前許多農民工將土地無償轉讓給他人耕種甚至不惜拋荒。事實表明，純粹來自土地的收入已經越來越難以維持生計。而退休農民工年老體衰，且已離開農業生產多年，技術落后，更難以在競爭激烈的市場中立足。何況約有15％左右的農民工，因現行承包政策和婚嫁等原因已經失去或放棄土地承包經營權（勞動和社會保障部社會保障研究所，2002）。

其次，農民工務工收入有限。農民工的勞動所得往往既要撫養子女又要贍養父母。生活消費的剩余還要用于發展需求，即使較富裕者其養老儲蓄也不充足，買得起商業養老保險的人更是少數。讓農民工自覺控制消費欲望，儲蓄養老金防老是不可能得到普遍的效果的。因為一方面，人作為生產要素必須要滿足發展需求才能實現價值或提高價值，自我發展欲望是難以控制的，也是不宜抑制的，所以在收入極其有限的情況下，大部分人在積累與發展的選擇中難以自覺地堅持儲蓄養老金。另一方面，儲蓄養老雖然保守，但儲蓄匯率低，難以實現增值，即使農民工堅持儲蓄，也不能保證當前估計可以保障生活的存款能抵御未來的養老風險。

2.農民工依靠家庭養老困難

社會的變遷已經使得我們傳統的家庭養老模式走向了衰落。在計劃生育政策要求下，農民工家庭縱向結構日益趨向“4—2”、“4—2—1”格局；在市場經濟及其價值觀念的作用下，農民工家庭橫向結構也同城市家庭一樣日趨小型化、核心化。農民工的小輩可能大部分實現城市化，那么，家庭成員因城鄉異地將使得家庭關系更加疏遠，老農民工將在經濟生活和感情生活方面都無比被動。即使退休農民工與子女同住城市或農村，其老年生活也難以保障。加之年老農民工法律意識較淡薄，其下輩農民工流動性強，在沒有約束的情況下，贍養老人完全依賴于農民工子女個人素質和家庭關系，不孝的比例難免上升。加之老人的生活狀況也必然存在很大的差異，使社會不公現象必然存在。

3.農民工參加社會養老保險是理性的選擇

農民工自我養老與家庭養老的困境是社會變遷的結果，所以如何公平、有效地解決農民工養老問題還必須回升到社會的層面上來研究。

首先，實現農民工的社會化養老應該是國家政策的理性選擇。我國已把社會保障寫入了憲法，政府就應該改變非平衡發展戰略，改變事實上存在的等級制度，改變以往把農民工作為不安定因素來管治、限制、防范的政策。我國政府“不能以對農村居民沒有承諾為借口來拒絕建立相應的社會保障制度”（鄭功成， 2002）。農民工養老社會化還能促進農村土地社會保障功能的替代從而推動土地產權制度改革，促進農村勞動力的有序轉移，加快城市化步伐。

其次，農民工不僅產生了強烈的參與社會化養老的需求，而且表現出了積極的權利追求。據調查， 85.4％的農民工表示即使處于失業狀態也不愿意回到鄉下去（李強，2001），足見農民工城市化的自覺性之高，同時，這必將帶來農民工養老問題的社會化。因此實現農民工養老與城鎮居民社會養老體系的銜接便成了城市化的客觀需求。職業工作、生活方式的現代化使農民工的平等意識、合作意識不斷增長。越來越多的農民工在無助的時候開始質問政府的政策，尋求法律的保護。農民工社會化養老秩序必須趕在農民群體老齡化高峰的到來之前，否則社會制度需求與政策供給的矛盾、權利與權力、權利與權利的矛盾將愈加尖銳。

再者，我國建立社會養老保險制度的財力條件已經基本具備。我國財政收入持續增長，已從1990年的 2937億元增長到了2001年的15700億元（鄭功成， 2002），政府的承受能力在增強，這離不開農民工杰出的貢獻，政府應該允諾和著手建立農民工社會養老保險制度，安頓老年農民工，回報農民工，維護的社會安全穩定。而且政府不需要對農民工的養老負無限責任，通過制度安排，政府只要為農民工群體制定普遍的養老秩序，而對現在為中老年農民工的一代人給予一定救濟，就基本能夠實現農民工社會養老保險制度的建構了。

農民工社會養老保險現狀分析

鑒于建立農民工社會養老保險制度的社會需求日益增強，各省市為了規范市場、保護弱勢群體，都逐步地在為農民工爭取《勞動法》賦予的基本權利，其中很多地方已經著手為農民工的社會養老保險問題尋求對策。實踐中，我國當前進入社會養老保險系統的農民工的人數非常有限，主要有以下4個途徑：1.購買商業保險；2.加入農村社會養老保險；3.被納入城市社會養老保險；4.獲得農民工社會養老保險。后兩者就是對一些先進省市的做法的概括；前兩者雖是農民工的自愿選擇，卻只是在個體訴求社會化養老的時候受到現有條件限制而可能找到的出路，不可能對農民工的養老起到合適的普遍的保障功能。第一個是少數相對富裕者的選擇；第二條途徑雖然是國家為農民設計的，但其發展進退兩難，操作中也存在許多違規現象（萬克德，2002）。一些學者已經認為這一制度還完全不具備經濟可行性，政府也不具備財政補貼能力，必須等待時機成熟時方可推行（王國軍，2002）。所以，只有后兩者是真正意義上的為農民工解決社會養老保險問題的方案，對其進行比較討論可以再現當前我國農民工社會養老保險的狀況，有助于為其制度化建構找到社會基礎和可行性方向。

當前農民工平等地獲得與城鎮居民一樣的社會養老保險是很困難的。一來農民工收入相對不穩定，經濟承受能力低，難以按時交納與城鎮職工同額的個人繳費；農民工流動性強，勞動力市場競爭強，企業繳費難處理。另一方面，城鎮居民養老保險制度具有對長期實行低工資國有企業職工的補償性質，是保證體制順利轉型的過渡性制度，要實現國家對農民工實現“三高”（高基數、高效率、高待遇）頗有難度。同時，隨著社會的發展，城鎮居民養老保險制度存在的諸多弊端已影響了社會公平的實現和資源配置效率的提高?！敖y帳結合”的個人帳戶制度，帳戶公私不分，不能體現參保個人獨立的經濟法人地位，不能反映企業欠繳多繳與個人帳戶的關系造成了吃社會統籌“大鍋飯”的現象；費率、社會平均工資確定不統一、不科學；垂直管理體系未建立；養老保險制度不能充分體現公平和效率的目標（黃貽芳，2002）。據有關部門統計，全國社?；鸬娜笨谝呀涍_到1000億元（陳式龍， 2002），如果讓農民工承擔歷史原因形成的轉制成本是很不公平的。因此，實踐中只有少數富裕省市有條件地將很少部分農民工納入現行城市養老保險體系。如廣州要求企業為工齡達到5年的農民工購買“三金”，個人繳費部分在當月工資中扣除。這在一定程度上滿足了農民工群體的權利要求，緩解了農民工與城市社會的矛盾，但是這種制度的實施缺乏公平性，且缺乏保障。第一，不同的企業、單位保障標準不一，同一企業中也存在不同工種和崗位不同的保障待遇，這就人為地將企業和勞動者劃分了等級（同上）。第二，一些民工為了獲得保障犧牲利益駐守同一單位，而一些企業為了逃避責任第四年以各種理由與農民工解除簽約，這勢必將造成更大的不公平和矛盾。

第四項途徑的實現一般需要地方立法，以及地方政府、企事業單位等多方面的支持和倡導。北京市 2001年制定了《北京市農民工養老保險暫行辦法》，規定了用人單位必須每月為農民工上繳數額為上年職工月最低標準19％的養老保險金，農民工的繳費率為北京市上年職工月工資標準的7％（以后逐步升為 8％），社會保險經辦機構為農民工按繳費工資基數的 11％建立養老保險個人賬戶。這是我國首次出現的以法律的形式賦予農民工社會養老保險權利的嘗試，在消除城鄉差別方面起到了積極的表率作用。但是即使該法規已經考慮到了農民工的流動性而對其轉換工作或者回農村導致的保險關系的變更或終止都作了規定，但是“企事業單位消極對待”，“部分農民工寧愿多要工資也不愿意繳付養老保險費”，該制度將來可能出現保富不保貧（效益差的企業和收入低的農民工投保積極性低）、難以兌現承諾（流入異地工作和回鄉的農民工可能由于路途遙遠、保險費數額較小等原因而放棄）的局面，這是辦法本身及其環境導致的。首先，繳費一刀切可能超過某些企業和農民工能夠和愿意承受的程度，而制度帶來的利益不足以吸引勞資雙方。其次，國家相關部門與機構管理不完善，制度在農民工心中信譽不高，對企事業單位約束力不夠強。第三，在目前其他地區沒有相應的制度與其銜接，不適應農民工的流動性。實行類似政策的地方，如東莞、深圳往往也是“有始無終”，每年都有大量的外來農民工在春節前后辦理退保手續，致使早在1987年就實施社會保險的深圳這樣的城市，雖然目前已經有4萬多人符合退休條件，但實際繳納保險費年限累計滿15年、享受按月領取養老金的外來農民工至今還沒有一個（勞動和社會保障部社會保險研究所，2002）。所以，農民工養老保險制度的建立還需要激勵和倡導，需要全國統一的步調。

農民工社會養老保險制度建構對策

建立平等、統一的社會養老保險制度的社會發展目標和當前的城鄉差異現實，決定了農民工社會養老保險制度必須具備與城鎮職工養老保險、農村養老保險的可銜接性，才能有助于逐漸消除人身差異，建立城鄉統一的勞動力市場，才能提高國家、社會在老齡化高峰來臨時承受風險的能力。從農民工社會養老保險的訴求和現狀中可以看出，適應企業和農民工的經濟能力，適應農民工的流動性，實現從自愿投保到強制性繳費的過渡，實現不同地域之間規則的統一和關系的順利轉移。在當前已經出現的地方農民工養老保險制度和理論發展的基礎上，建立社會統籌和個人投保相結合、基金積累模式和現收現付模式相結合的“混合型”制度是可行的。

（一）建立農民工社會養老保險制度的對策內容。

1.企業按等級繳費建立社會統籌賬戶，采用現收現付方式支付給老年農民工。

各地方立法機關依據當地企業的經濟狀況制定一定時期內農民工社會養老保險實施辦法，根據企業規模和招收農民工的數量將企業所要交的農民工社會養老保險金總額分為若干級別，強制企業對照級別標準按季度及時繳費，以稅前繳納為優惠。企業的狀況由其法定代表人或其授權人到養老保險機構繳費時登記，登記結果公開，任何組織和公民都可以查閱。不如實登記而少交或者拒絕登記與繳費的企業，一經查出，不僅要按當時情況補交，而且要負法律責任。同時，賦予養老保險機構和工會監督權，賦予它們對企業所登記的情況的季度間差異及其他情況提出懷疑、申請法律執行部門調查的權利，允許它們在證據充分時可以直接向人民法院無正當理由而少交、漏交農民工養老金的企業。

國家養老保險機構將所有企業繳納的農民工養老保險基金匯合統籌，從中抽取一定比例的保險金，平均注入當前本地區的每一按時繳費的農民工養老保險個人賬戶，不妨稱個人賬戶中的這部分基金為基本養老保險金。另一部分基金采用先收現付的支付方式，平均打人當前已經領取養老保險金的農民工的統籌賬戶。兩部分基金的比例由地方立法機關根據老年農民工的社會生活保障需求而定。當地區差異逐漸減少時，企業繳費標準和企業繳費分配比例將逐漸實現全國的統一，并最終達到現收現付部分的全國統籌。當前因為不存在普遍的農民工養老問題，所以現收現付部分可以用來救濟當前城市中的少數中老年農民工，如煤礦、建筑等高強度職業的40歲或45歲以上的農民工。有關部門宣傳救濟條件后對符合條件的人員進行登記，設立農民工養老救濟賬戶，按時發給救濟金。這符合現收現付模式實現代際統籌的目標，也有利于農民工養老保險制度的建設獲得更普遍的支持。從當前參加農民工社會養老保險的人員開始領取養老金時開始，新繳納的統籌基金停止救濟功能，為可以領養老金的農民工建立社會統籌賬戶，平均發放。農民工中途停交養老保險費不影響其獲得統籌賬戶，回農村或者又進城務工的人員，可以根據其務工時間和繳費年限的比例獲得相同比例的社會統籌養老金。

2.以自愿原則為前提吸引民工建立個人永久性賬戶，采用完全積累模式管理基金。

農民工可以憑借身份證和工作證明在務工城市建立個人永久性（與身份證一致）賬戶，并可隨時查詢。由于勞動合同的簽訂事實上阻礙了農民工獲得保險的權利，所以應該放寬條件，只要農民工能證明其工作狀態即可。個人賬戶紀錄農民工的個人繳費和每一季度的（農民工養老保險社會統籌基金中的）基本保險金的總和，以及全部積累基金的增值部分。個人賬戶信息實現全國聯網，農民工可以在聯網上更改住所等信息，可以依據工作轉換證明實現養老保險關系的地區間轉接，獲得新工作所在地區該季度的社會統籌基本養老保險基金。積累基金逐步實現全國統一管理，由社保基金理事會負責存儲與投資。個人賬戶的最后地域歸屬決定該賬戶所有者獲得社會統籌賬戶的地方。社會養老保險機構有義務通知賬戶所有人到其最近的機構或銀行領取社會統籌賬戶。

農民工的繳費標準和比例應當根據公平與效率的原則，在法律精神指導下確定與更改，標準是根據平均工資、最低工資還是最低生活保障由地方立法機關決定，并由其授權機關提供科學的數據。農民工個人投保采取自愿原則，繳費由其自行到保險機構繳納，不參加的視為自動放棄來自社會統籌的基本養老金和社會統籌賬戶。這將極大地提高農民工參與投保的積極性。農民工和企業分開交納，若規定一個季度交納一次，那么農民工第一個月末交，企業第二個月末交。這樣，農民工的投保資料可以幫助保險機構核對企業的繳費狀況，而且保險機構可以因此申請有關部門調查漏交、少交企業。農民工個人繳納保險金無上限，滯交后可以在規定時間內補交。農轉非或者回農村的農民工都不需要結束或者更改帳戶信息。前者和企業之間在繳納金數量上的爭議可以在相關法律框架內協商解決。后者仍然可以自行繳納繼續參加保險，如果連續兩個季度不能出示工作證明或不再按規定繳費（滯交超過一定期限），將不能再分攤基本養老金，但若不退保則可以獲得社會統籌帳戶和一定比例的基金；如果退保，農民工可以一次性取回個人帳戶所有積累資金及其增值部分，不過也就因此不能獲得社會統籌賬號，重新申請參加時防止一人多個賬戶，仍然采取與身份證掛鉤策略，實為延續，但保險年限從最近一次申請時算起，這樣可以一定程度上防止農民工無故退保取出基金；同時允許部分農民工在能出示災難、疾病、特困等情況的證據或相關機關的證明時，不退保而取出賬戶中的大部分基金急用。養老金可以在任一社會養老保險機構或其點分期領取。

3.進行規則和信息的全國統一。

制度只有被法律的形式確定后，其實施才有合法依據，地方立法才有約束，規則才能得到全國的統一。只有規則統一了，才能符合農民工的需求實現養老保險關系的跨地域轉移。將制度用法規的形式確定或者將其內容納入現有法律、法規都能指導地方立法，頒布規章也能起到很大的引導作用。另外，只有建立以地市一級為基礎的社會保險關系信息庫，實現全國范圍內地方之間的信息互聯互換，才能及時無誤地處理養老保險關系的地區之間轉移和接續事務。

（二）“混合型”農民工養老保險制度的可行性。

1.統帳分開制度和積極的社會統籌將推動制度的信譽建設。

農民工個人永久性賬戶，讓農民工看到了基本養老金的注入及養老金的增值狀況，為農民工社會養老保險制度從自愿性走向強制性奠定了基礎。個人賬戶繳費靈活，關系變更簡便清楚，充分考慮到了農民工就業流動性大的特點?；攫B老金因地方差異和養老保險關系的地區間可轉移性實現了一定程度的地域平衡。社會統籌制度賬戶的建立及其過渡中的救濟功能體現了社會共濟性和國家對公民的保障，普及對農民工的社會關懷，很大程度上實現了社會公平，大大提高了農民工參加社會養老保險制度的興趣和信心。統帳分開有助于資金管理，有助于推進企業繳費和地方統籌的規范化。該模式還考慮到了地方企業的承受能力和地方自治，適應社會的發展和效率要求；考慮到了制度的運轉所需的利于協作與監督的體系設計，實現了立法、司法、行政機關和企業、農民工之間的權力與權力、權力與權利及權利與權利的平衡。這不僅提高了政府和企業的信譽，而且有助于農民工、企業和政府之間建立相互的信任，將推動農民工社會養老保險制度深入人心。

2.基金積累模式和現收現付模式的結合具有可行性。

首先，完全基金積累制度的設計能適應人口老齡化，增強農民工防御養老風險的意識和能力。當前城鎮職工難以建立積累制度是因為從現收現付模式向基金積累模式轉換的成本過大無法承受，而農民工養老保險不存在這個問題，所以應該抓住機會盡早開始農民工的養老金積累，否則老齡化時代來臨時，社會難以承受，農民工的養老狀況將嚴重引起社會的不穩定。

第二，現收現付制度的存在緩解了當前發展經濟的背景下公平與效率的矛盾。我國企業和農民工的承受能力現在都還有限，所以農民工投保的低起點、無上限規定是必須的，企業統籌養老金的也只能低起點，只能逐步提高和逐步納入社會養老保險體系?，F收現付式制度等于讓未來的企業借錢給現在的企業發展經濟，并且滿足了當前人們對社會公平的需求也保證了未來農民工公平地獲得養老保險待遇，這是由發展中國家的國情決定的。

第三，積累模式和現收現付模式的結合有利于促進未來我國養老保險制度的統一發展。一方面隨著企業和農民工收入的增加，個人賬戶和社會統籌的養老金都將與城鎮居民越來越靠近，并最終可以實現社會統籌的合二為一，為農村戶口工人和城鎮戶口工人的待遇差異的消失開具證明。另一方面，轉回農業部門的農民工保持民工社會養老保險帳戶，為農民積累模式社會養老制度的建立提供了參照。同時，當農業現代化逐漸實現、國家逐漸富裕時，農民退休制度和農民養老保險金的現收現付式社會統籌制度也將逐步建立，到一定階段便可以實現兩種養老保險制度的結合，為城鄉勞動力一體化徹底掃清障礙。

當農民工群體和社會輿論有如此高的需求而各方面也都具備了相當條件時，國家職能部門應及時因勢利導，著手農民工社會養老保險制度的建構，并最終通過立法確定制度目標和框架，規范各地農民工社會保險辦法，建立管理信息網絡，完善監督，建成適合農民工特點的社會養老保險制度。統帳分開、基金積累模式和現收現付模式相結合的“混合型”農民工社會養老保險制度，能靈活地適應農民工的特點和社會的發展，具有地區間的可接續性和宏觀上與其他養老保險制度的“可銜接性”。農民工是城市化的積極分子，是建立城鄉統一的勞動力市場的關鍵群體：“混合型”農民工社會養老保險的實現也將是推進國家社會養老保險模式一體化建設的開端和中堅力量。

參考文獻：

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[6]萬克德，2003，《淺談農村社會養老保險中的違規操作現象》，《人大復印資料，社會保障制度》，第2期。

篇（9）

首先我國作為一個社會主義國家，各項公共社會保險體系皆以政府的宏觀調控為主。在我國的養老保險制度是國家政府強制性收取的社會保險費組織建立形成養老基金，在勞動者失去基本勞動力以后，發放退休金，從而可以保證該離職人員的基本的生活生存需求的養老保險制度。在社會保障體系中，養老保險制度作為已經在全國普及流行的實施制度，占有重要地位。

美國作為世界上最早建立養老保險制度的國家之一，在1935 年時頒布了《社會保障法案》，建立起養老、遺屬及殘障保險制度（簡稱OASDI），這便意味著美國保險制度的確立。幾十年以來，通過自身不斷地完善與調整已經形成了以三大支柱為基本點的完善社會保險體制。由此可以看出，美國的養老保險體制對于我國的養老保險的體制的發展和調整可提供更好的樣本。因此，接下來會對中美兩國的保險制度的差異進行分析。

首先，從養老保險的法定退休年齡上進行討論，美國對于退休時間的提供了寬泛的年齡范圍，從大體上來講，個體工作人員可以選擇正常、提前亦或者延遲退休年齡。而在經濟迅速發展以及經濟形勢起伏較大的現代社會，正常的退休年齡會同社會發展現狀平行變化，當然很大比例上，美國職工會選擇在正常年齡退休，對于提前退休的年齡界限美國給出了62歲的規定，而推遲退休，則可以相應的獲取更多的退休金補償，這就表明了美國政府鼓勵延遲退休，美國將延遲退休的年齡上限設置為了70歲。而中國的退休年齡則普遍在60歲左右。但隨著中國經濟現狀的改變，越來越多的問題與矛盾也顯現出來。首先是人口老齡化，即老年人口數量增加，而目前勞動人口數量卻在逐漸減少，繳費的人減少了而需要養老金的人卻增加了，隨之而來的是養老金出現巨大缺口。為了改變這種社會現狀，目前政府放開二孩政策，并延遲退休，這些改革都是增加勞動人口的措施。其次問題出現在中國勞動者的退休年齡偏早。中國現在已經步入老齡社會，而退休年齡仍然執行的是之前的鼓勵提早退休的政策，所以現實與政策之間出現了落差。

因此提出了一下可行的有效改革的辦法?？傮w來說就是漸進式延遲退休年齡與延長繳費年限。首先漸進式延遲退休。規定一個特定時間，然后在此基礎上延長幾個月，這樣經過幾年的又或者長期的發展達到從整體上延遲退休年齡的目的。已現如今的我國狀況為例，可從2017年開始規定每隔三年退休年齡向后推遲，循序漸進，最終達到65歲退休的效果。其次，對于不同行業的退休年齡，做出具體的規定，已達到人力資源的合理利用和效用最大化。比如教師以及文職公務員可能在60歲之后的工作效益會比之前更高，而同時體力也是跟得上的，則可以選擇將其退休年齡延遲至60歲往后，而主要從事一些體力勞動的人員就不適合這種退休改革，總之是面對不同的工作人員，采取不同的退休改革制度。最后，在當下階段所規定的延長保費繳費年限為15年，即在這個期限內繳納便可領取養老金。而延長繳費時間則可以幫助勞工獲取更多的養老金的同時，也可以增加整個社會養老基金的總數。同時還可以減少養老金壓力，為中老年的晚年生活提供一個更好的保障。總的來說，養老金改革就是要增加人們繳納的費用以彌補養老金目前的缺口。比較一下各個發達國家的發展歷程就會發現這一步也是國家發展的必經之路，歐美等國家也是經歷了同樣的發展改革之路，才會有當下完善的社會保險制度。

從養老保險的待遇上來說，美國的雇主養老計劃有兩種不同的模式。一是待遇確定計劃，二為繳費確定計劃。其中待遇確定計劃中的養老金由雇主支付，在員工結束工作退休后享受相同的待遇，而大部分的美國公務員在20世紀后期采用這種計劃方式。第二種計劃則是根據勞動員工的退休年紀以及繳費時長來決定其待遇，其中保險金以支票郵寄的方式發放。而中國的的社會養老保險大部分以每月支配固定金額至一定年限或者到被保險人死亡。對于退休再就?I問題等沒有提出完善方案。其中中國員工的繳費支出也有相差，造成這種差異的原因可能是計發基礎的不同造成的，其中工作年限不同，則計發方法不同，就這方面而言，我國較之于美國更加的合理化。而同時養老制度與工作者薪資結構不想契合也是一個重要原因。所以建議可以在現有基礎上，加快我國事業單位的統一改革進程，以最大限度的減小差距。而其次養老金的調成率也需根據實際發展現狀進行調整，最后要改善企業退休人員的補助政策。

篇（10）

2007年8月,勞動保障部聯合民政部、審計署《關于做好農村社會養老保險和被征地農民社會保障工作有關問題的通知》,要求對農村社會養老保險(以下簡稱“農?！?工作進行清理,理順管理體制;對農保基金進行全面審計,摸清底數,并研究提出推進農保工作的意見。這標志著自1998年以來停擺十年的農村社會養老保險有“復蘇”的跡象,探索低參保率的制約機制必將有利于農保的“復蘇”。

一、農保低參保率的直接原因:制度供給不力

以什么樣的制度規范農民參保會有不同的效果。以“新農合”和“農?！毕啾?前者得到了農民的普遍擁護,參合率達到90%以上,基本實現了全覆蓋;而后者卻始終在低水平徘徊。制約農民低參保率的原因是復雜的,但制度供給的匱乏無疑首當其沖。

第一,《基本方案》未充分體現政府的經濟責任,制約了農民參保。當前我國農保實施的根據依然是1992年由民政部頒布的《縣級農村社會養老保險基本方案(試行)》(以下簡稱《基本方案》),其規定“資金籌集堅持以個人交納為主,集體補助為輔,國家給予政策扶持的原則。個人交納要占一定比例,集體補助主要從鄉鎮企業利潤和集體積累中支付,國家予以政策扶持,主要是通過對鄉鎮企業支付集體補助予以稅前列支體現”。也就是說農保繳費主體是農民、集體與國家,不過后兩者作用的發揮都依賴于強大的鄉鎮企業經濟體。但自市場經濟體制改革以來,鄉鎮企業大多改制為民營企業,這就導致農保中“集體補助為輔”在許多地方成為空話,“國家予以政策扶持”也沒了載體,結果農保成為農民的自我養老保障。這嚴重地阻礙了農保的發展。從現存5 000多萬參保農民大多具有集體補助也可反證,僅靠農民自身不可能真正實現農保的發展。

第二,《基本方案》未及時修訂,制約農民參保。《基本方案》頒布之初具有可行性:當時高利息率可以保證在低交費、低物價的情況下確保資金的保值增值,鄉鎮企業等集體經濟也可以適當交費,因此可以預見未來農民依靠養老保險金一定程度上彌補生活所需。但此后不久,我國的存款利息率不斷下降,物價上漲,原有的鄉鎮企業也大多私有化,加之管理中的漏洞,資金難以保值,更遑論增值。在這種情況下制度未能與時俱進,最終導致絕大多數農民被排斥在了制度保障之外。

也許有人會說,制度一旦頒布不能隨意修改。這無疑是正確的,但同時也要強調,當制度已不適應需要時就必須修訂。這一點從政府對國有企業職工社會養老保險制度的不斷完善上可見一斑,相對于8年內國有企業職工養老保險制度的兩度調整,農村社會養老保險制度在農村發生較大變化的情況下17年卻未見修改,不能不說是一種遺憾。

二、農保制度的新選擇:分類保障

當前,農民已分化為純農戶、農民工和失地農民。正是基于農民分化的實際,《基本方案》已不能適應其變化的需求,根據農民的不同特點進行分類保障是較為可行的制度選擇。

第一,“基礎養老保險”+“附加養老保險”——純農戶社會養老保險模式。在我國,純農戶的收入水平總體上仍呈現出東、中、西部三大地區由高到低的趨勢。假定農民收入構成中剔除工資性收入即為純農戶的收入,則東、中、西部純農戶收入分別為2 522.2元、1 903.96元、1 704.39元,東部地區分別是中部和西部地區的1.32倍和1.48倍(國家統計局,2006)。這種差距就要求形成適合不同純農戶的保險模式:即在保障所有純農戶最低生活水平的基礎上,鼓勵經濟條件較好的農民參加附加養老保險,這一模式可表示為:“基礎養老保險”+“附加養老保險”。

“基礎養老保險”的基本特點是廣覆蓋、低保障、強制性。保險資金的籌集由純農戶、地方政府、中央政府共同負擔。在地方政府與中央政府的出資比例上,應是經濟發達地區的地方政府多出資,中央政府少出資,甚至不出資;而經濟欠發達,特別是落后地區的地方政府應該少出資,甚至不出資,完全由中央政府補貼。這種制度設計充分體現了各級政府在社會養老保險中的責任,也符合“國際慣例”,因為據對131個實施農村社會養老保險國家的統計,有129個國家由政府出大頭,農民出小頭,政府在其中的責任不可或缺。

“附加養老保險”的基本特點是不平衡性、自愿性。由于各地純農戶收入,以及集體經濟發展狀況不同,對于農民收入較高,或集體經濟發展較好的富裕地區可設計出不同的繳費與享受水平檔次的“附加養老保險”,以吸引不同收入水平的農民參保。與“基礎養老保險”的強制性不同,“附加養老保險”的參保是自愿的,其籌資主體主要是農民自身,以及(或)集體經濟較好的集體經濟組織,且這種保險采取完全積累的個人賬戶,誰參保,誰受益。

第二,“個人賬戶”+“社會統籌賬戶”——農民工社會養老保險模式。由于農民工在收入、職業、居住方式等方面與城鎮職工有相似之處,而目前,我國城鎮職工社會養老保險(簡稱“城?！?采取的是“個人賬戶”+“社會統籌賬戶”相結合的模式,所以對于農民工,特別是進城農民工的社會養老保險模式的選擇,可依然借鑒這種模式,但又有區別,其差異主要體現在繳費主體與社會統籌賬戶的層次上。

1.繳費主體的具體安排。事實上,隨著就業的復雜化,農民工本身具體分化為業主層、個體勞動者層和雇工層。所以,與城保相比,農民工的“個人賬戶”與“社會統籌賬戶”的出資主體顯得相對復雜。

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第二條同時符合下列條件的本市城鄉居民可以參加統籌地城鄉居民社會養老保險：

（一）不屬于《浙江省職工基本養老保險條例》規定的參保對象或不符合其它各類社會養老保障條件（農村養老保險除外）；

（二）具有統籌地戶籍且戶籍年限滿5年（屬政府統一安置遷入或因區域調整劃入的人員不受戶籍年限限制，下同）；

（三）年齡在16至60周歲（不含在校學生）。

第三條城鄉居民社會養老保險實行權利與義務相統一，以個人繳費為主，集體補助和財政補貼相結合的原則。

第四條城鄉居民繳費水平與居民的承受能力相適應，集體補助、財政補貼水平與統籌地經濟發展水平相適應。

第五條城鄉居民社會養老保險實行全市統一制度，分級管理，以市區、縣（市）為統籌范圍。

第六條城鄉居民社會養老保險制度與企業職工基本養老保險制度、原農村社會養老保險制度相互進行銜接。

第二章養老保險資金籌集

第七條繳費基數為統籌地統計部門公布的上上年度農村居民人均純收入、城鎮居民人均可支配收入兩檔。農村戶籍參保人員以農村居民人均純收入為基數，非農戶籍參保人員可任選其中一檔。

個人繳費費率原則上為8%（今后隨經濟發展和城鄉居民收入的提高，個人繳費比例可適當提高）。有條件的社區（村）集體經濟組織對個人繳費部分可予適當補助。

統籌地財政原則上按城鄉居民參保繳費時繳費基數的5%給予補貼，其中4%可用于建立參保人員補貼賬戶，其余部分用于建立城鄉居民社會養老保險統籌資金。

鼓勵社會各界對城鄉居民社會養老保險資金給予贊助。

各縣（市）的個人繳費費率、財政補貼比例可根據當地經濟發展狀況在2個百分點內適當調整。

第八條個人繳費標準和財政補貼標準每年由統籌地勞動保障部門會同財政部門確定，報同級政府同意后公布。

第九條對持有《獨生子女父母光榮證》并按本辦法規定參保的，憑人口計生部門證明，給予一定的獎勵補貼，記入參保人員補貼賬戶，所需資金由財政部門撥付。

上述獎勵額度由各統籌地人口計生部門會同財政部門商定，報同級政府批準。

上述人員今后若違反國家計劃生育政策或發現其不符合申領《獨生子女父母光榮證》條件的，其獎勵額度的本息從補貼賬戶中予以扣除，扣除的資金充入城鄉居民社會養老保險統籌資金。

第十條城鄉居民社會養老保險業務由鄉鎮（街道）組織，以社區（村）為單位集中辦理。

第十一條城鄉居民社會養老保險費采取按年繳費方式，繳費期由各統籌地確定，市區的繳費期與城鎮居民醫療保險繳費期相同。因特殊原因在當年繳費期內未繳費的，允許在次年繳費期內按補繳年度標準補繳，財政仍按上一年標準給予補貼。

第三章賬戶建立和管理

第十二條城鄉居民社會養老保險資金由個人賬戶資金、補貼賬戶資金、統籌資金組成。

社保機構應按參保人員的公民身份號碼為其建立城鄉居民社會養老保險個人賬戶和補貼賬戶，核發《城鄉居民社會養老保險手冊》。

個人賬戶由個人繳費和集體補助及利息組成。補貼賬戶由財政補貼劃入和利息組成。

個人賬戶和補貼賬戶按同期銀行居民儲蓄存款利率計息。

第十三條參保人員中斷繳費或一次性補繳后，不得退保。中斷繳費的，其個人賬戶和補貼賬戶予以保留，不間斷計息；以后繼續繳費的，中斷繳費前后兩賬戶儲存額、繳費年限累積計算。

參保人員被判刑的，服刑期間停止繳納養老保險費，其個人賬戶和補貼賬戶由社保機構予以保留并不間斷計息。刑滿釋放回原籍繼續繳費的，服刑前后的個人賬戶和補貼賬戶儲存額、繳費年限累積計算。

第十四條參保人員異地（跨統籌地）戶籍遷移，其個人賬戶儲存額可轉移至遷入地社保機構；不能轉移的，一次性退還本人，同時終止其城鄉居民社會養老保險關系。

第十五條統籌資金來源為政府補貼劃入補貼賬戶后的剩余部分及產生的利息和其它按規定可劃入的資金及產生的利息。

第四章養老保險待遇

第十六條參保人員年滿60周歲且繳費年限滿15年的，可按規定辦理養老金領取手續，從核準享受的次月起按月領取養老金，直至死亡。

第十七條符合領取養老金條件的參保人員，養老金月標準為：個人賬戶與補貼賬戶儲存額之和除以156。

第十八條參保人員年滿60周歲，繳費年限仍不足15年的，個人可按當期繳費基數一次性補繳滿15年，財政按照本辦法實施當年的補貼標準給予補貼，并按第七條規定建立個人賬戶和補貼賬戶，比照第十七條規定享受養老待遇。不補繳的，退還個人賬戶儲存額，并終止養老保險關系。

第十九條參保人員養老金先在個人賬戶和補貼賬戶中按比例支付，不足支付的，從養老保險統籌資金中繼續支付，直至本人死亡。統籌資金不足的，由財政籌措資金解決。

第二十條參保人員（含繳費人員和待遇享受人員）死亡后，其直系親屬或有關人員應在30日內到社保機構辦理養老保險關系注銷手續，其養老保險個人賬戶儲存額一次性支付給法定繼承人或指定受益人。

第五章養老保險工作管理

第二十一條縣（市、區）政府應加強對城鄉居民社會養老保險工作的領導，把城鄉居民社會養老保險事業納入國民經濟與社會發展規劃，并負責組織實施，加強工作考核；多渠道籌集城鄉居民社會養老保險資金，確保養老金的按時足額發放。

第二十二條勞動保障行政部門負責對城鄉居民社會養老保險的統籌規劃、政策制定、統一管理、綜合協調。

社保機構負責城鄉居民社會養老保險的業務工作；指導、管理鄉鎮（街道）勞動保障所開展城鄉居民社會養老保險有關業務。

第二十三條財政部門負責城鄉居民養老保險財政補貼資金的籌措和工作經費的落實，并納入財政預算。

第二十四條人口計生部門負責做好參保對象中獨生子女父母獎勵補貼的確認工作。

第二十五條公安部門負責做好城鄉居民戶籍遷入年限和跨統籌地遷出人員確定等工作。

第二十六條各鄉鎮（街道）負責城鄉居民社會養老保險的宣傳發動及具體的業務經辦工作。

第二十七條城鄉居民社會養老金實行社會化發放。社保機構應建立健全領取養老待遇資格認證制度，對虛領、冒領養老金的，追繳有關當事人的非法所得；構成犯罪的，移送司法機關依法追究刑事責任。

第六章養老保險資金管理

第二十八條城鄉居民社會養老保險資金參照社會保險基金管理辦法進行管理，納入社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，?？顚Ｓ?，任何部門、單位和個人都不得轉借、挪用、平調或侵占，也不得用于平衡財政預算。

城鄉居民社會養老保險費不得減免。

第二十九條社保機構編制城鄉居民社會養老保險資金年度收支預算草案，經勞動保障行政部門和財政部門審核，報同級政府批準后執行。

第三十條勞動保障、財政、審計等部門應定期對城鄉居民社會養老保險資金的籌集、使用和管理情況進行監督和管理。

第七章與相關養老保險制度銜接

第三十一條在各類企業就業的，企業和個人必須按規定參加企業職工基本養老保險。

本辦法參保人員參加企業職工基本養老保險后，其個人賬戶和補貼賬戶予以保留，并不間斷計息；本人要求退還個人賬戶儲存額的，也可一次性退還本人，同時終止城鄉居民養老保險關系。

第三十二條已按本辦法參保的人員，符合參加被征地農民養老保障條件的，停止按本辦法參保，其個人賬戶和補貼賬戶予以保留，個人賬戶和補貼賬戶不間斷計息，但不享受本辦法規定的待遇；本人要求退還個人賬戶儲存額的，也可一次性退還本人，同時終止城鄉居民養老保險關系。

第三十三條城鄉居民養老保險關系仍保留的人員，達到享受企業職工基本養老保險待遇時，企業職工基本養老保險繳費年限不滿15年的，其繳納的城鄉居民養老保險費允許折算為企業職工基本養老保險繳費年限；本人不要求折算或不符合折算條件的，應將個人賬戶儲存額一次性退還本人，同時終止城鄉居民養老保險關系。具體折算辦法由統籌地勞動保障部門會同財政部門制定。

第三十四條本辦法實施后，原農村養老保險參保繳費不再受理。原參加農村養老保險制度的人員可退還原繳費儲存額，也可將繳費儲存額按參加城鄉居民社會養老保險當年確定的個人繳費標準折算為城鄉居民社會養老保險繳費年限，折算后的繳費年限財政補貼部分按本辦法實施當年標準給予補貼。不愿轉換及不愿退還繳費儲存額的，仍按原辦法規定計發和享受養老待遇，但不得參加本辦法規定的城鄉居民養老保險。

第八章附則

第三十五條年滿60周歲及以上、戶籍遷入年限連續滿5年及以上、無社會養老保障（農村養老保險除外）的城鄉居民，可按下列辦法一次性參保繳費并享受待遇：

（一）繳費年限為本人實際年齡計算至75周歲，不足5年或75周歲以上的人員按5年計算。

（二）參保人員的繳費標準和財政補貼標準按第七條規定確定。按實建立個人賬戶和補貼賬戶。

（三）待遇按個人月繳費標準和財政月補貼賬戶標準之和確定。養老金支付、個人賬戶處理按第十九條、第二十條規定執行。

按上述辦法參保的人員，須在各統籌地規定時間內辦理一次性繳費手續，逾期不再受理。