緒論：寫作既是個人情感的抒發，也是對學術真理的探索，歡迎閱讀由發表云整理的11篇公共行政論文范文，希望它們能為您的寫作提供參考和啟發。

篇（1）

一、公共行政中的公平問題

公平的基本含義是正當，合乎道義或合乎情理。公平是人類長期不懈追求的一種社會價值，對社會發展進程產生了深刻影響。作為一種社會意識來說，公平觀念隨人類社會實踐的發展而不斷豐富和深化。它是處在不同的生產關系和階級關系中的個體經濟利益和政治要求的集中反映。究其實質，也就是個體的利益沖突問題。關于公共行政中的公平的含義，弗雷德里克森給出了具體的解釋，他認為，公共行政中的公平包含對組織設計和管理形態在內的一系列價值取向的選擇。從一定意義上說，公平指的是行政公正，也就是在管理國家和社會公共事務的過程中，能夠公平地行使權力，維護和實現社會公平正義，即運用公共權力來實現社會公共利益的公平。因此，公共行政中的公平強調的是政府應當平等地向社會提供相關服務，公共管理者在決策與組織推行過程中必須承擔起屬于自身職責范圍內的責任與義務。公共行政中的公平提倡公共行政管理進行相應的變革，認為對公眾的要求應當做出及時的積極回應，而不是以滿足行政組織自身的需要為目的。公共行政中的公平還強調在公共行政的教學與研究中，應更注重與其他學科的交叉融合以便更為有效地解決相關問題。概括而言，倡導公共行政的公平是要推動政治權力與社會福利轉向社會中缺乏政治及經濟資源支持并處于劣勢的個體。公共行政中的公平不僅僅是一種政治修辭和口號，而是在社會和政治領域中機會、成本和利益分配上的更加平等。公共行政中的公平主要包括三種。一是指分部化的公平。分部公平對于公共政策和公共行政來說非常重要。所有類型的層級制采用的均是分部公平的概念。公共服務一般來說是以分部化為基礎進行提供，并且主要通過分部的組織層級體系來進行。分部公平提倡的是在相同種類的個體間實施同等對待，不同種類的個體之間則處以不同的對待，亦即在不平等面前人人平等。無論是民選的官員，還是任命的公共官員，在公共政策的每一領域都實踐著分部化公平。第二稱為集團公平。分部化的公平是屬于個人層次上的公平，集團公平要求的則是群體之間或者次群體之間要保證公平。例如，要求婦女與男性之間同工同酬，體現的便是集團公平和同工同酬的分部公平。第三是機會的公平。主要包括預期公平與手段公平兩種。假設兩個人獲得某項工作的可能性相同，兩人得到該工作的機會也平等，這就是預期機會公平。如果兩人因為具備相同的天分和資格，所以他們得到工作的機會是平等的，這便是手段機會公平。亞里士多德關于平等個體應受公平對待的觀點，便是以手段為基礎的機會公平的例子。不過在現實當中，純粹的預期公平鮮有存在。而在手段公平中，機會是由公平的規則決定。機會公平是對所有人來說，某個時代定的個體所重視的天分都有得到開發的公平機會。公共行政中公平的領域可以用實際分配的財物、服務或利益為劃分標準。對這一公平領域的界定可寬可窄，具體受以公共機構的資源為基礎的分配及以申請人對平等的要求為基礎的訴求兩者的制約。公平的領域總是在不斷轉移、聚合或分散。對于諸如工資、工作、投資等一些領域來說，它們很大程度上是由市場控制，而另外一些領域則主要受政府控制。通常來看，那些由政府控制的領域追求的是公平，目的是努力糾正由市場所帶來的不公平，或是由往屆政府的政策而導致的不公平。政府提出的補償性不公平，目的是為了抵消分配領域之外但又屬于更廣泛權利要求之內的不公平，比如失業保障、兒童撫恤及食品券等方面。公平地向社會提供服務的義務對于公共行政而言意味深長。它強化了社會公平作為公共行政的基本宗旨之一的地位。公共行政的“公共性”決定了它的公正性和正義性。社會公平已經成為公共行動的標準?，F代社會要實現社會的公平正義就是要使社會各方面的利益關系得到妥善的協調，使社會公平和正義得到切實維護，在公共行政中發揚公平正義的精神，努力平衡效率、經濟和公平的要求。公共行政人員改善和解決問題，或在執行政策時使用自由裁量權，以及對服務分配進行判斷時都應當致力于實踐社會公平、公正、平等，并將其作為指導自身行動的指南。

二、公共行政中的代際

公平公共行政中的公平問題不僅應著眼于當代，同時也應當考慮到后代的利益公平即代際公平問題。無論是從倫理，還是從現代哲學的角度來看，人們都一致贊同代際正義、平等和公正。正如羅爾斯所說，不同代的人應該與同代的人一樣，彼此間承當義務和責任。許多政策問題均涉及公平和平等概念，這些問題既涉及目前一代人中不同群體之間的公平性，又涉及當代人與后代之間的公平問題，即代際問題。代際公平指在場的現世代的個體與不在場的未來世代的個體之間的公平，其實質是一種有關利益或者負擔在現在和未來世代之間的分配正義問題。美國當代著名政治哲學家和倫理家羅爾斯從原初狀態的假設出發，從契約論的角度論證了代際正義的可能性。羅爾斯認為，正義的第一原則也即個體最基本的原則是自由平等;第二個原則包括公平的機會平等及差別原則。只有同時具備這兩大原則，社會才擁有最大程度上的公平與正義。原初狀態下的個體具有理性反思且選擇平衡和諧的原則的能力，他們傾向選擇正義儲存原則。原初狀態下的個體其實處于一種無知之幕的狀態之中。無知之幕能夠確保各代平等參與，賦予不在場的各代人以權利和尊嚴，同時限制在場的各代人的利己選擇。羅爾斯認為，代際公平便是在該無知之幕和原初狀態中所選擇的標準。在無知之幕指導下，個體可能且應選擇差別原則及作為公平的正義原則，用以指揮自身的道德與倫理判斷。這樣，代際公平就成為可能。弗雷德里克森認為，有充足的理由將后代的公平視為社會公平的一個領域，該觀點可追溯至最古老的倫理和道德宣言，當代許多思想家也提出應關注后代的利益。代際之間的社會公平的邏輯是以集團為基礎。后代作為一個集團，也是權利主張的一個適當領域，而且是現世資源分配的一個合適的領域，差別之處就在于這些權利觀點是由現代人代表后代人而提出?，F世代的人既享受利益，同時又得承擔成本；近期后代也是如此，盡管其享受的利益超過其成本。如果資本的投資比較明智，遠期后代也將受益，而其所承擔的責任僅僅是支付維持的成本。代際公平問題在我們周圍比比皆是。每一代人不僅有義務保持文化和文明成果，完好無損地維持已經建立的正義制度，而且還要為其后代積累資本。例如，目前天然資源快速耗竭、不少物種的生存受到威脅、環境污染遍布全球，由此而倡導的環保運動的主要動力便是為后代保護地球資源。如今，我們對有害廢棄物、農藥的過度使用、掠奪性開采、地下水枯竭及其他生態問題可能導致的后果有了更多的了解。這些了解及其對后代可能產生影響的如實估算，都會對政策的制定產生很大的影響。當政策制定者們認識到這些政策問題既是現世的問題，又是代際之間的問題時，便會努力尋求找到在某種程度上對雙方均最為有利的結果，盡力采用及實施有利于代際社會公平的政策，也就是制定的那些政策對后代不會產生消極的影響，不會導致代際不公平的產生。弗雷德里克森認為，考慮后代人的利益是公共行政的一種責任，也是公共行政精神的體現。因此，無論是環境資源還是道德和倫理責任方面，還是政策體制方面來說，我們都要為代際之間的社會公平承擔責任，留給后代的均不應該是更糟，而必須是在自己所知的基礎上盡可能地做得更好。影響后代的大多數分配問題來源于私人市場交易，而在該交易中，后代的利益被嚴重損害。因而，缺乏代際公平其實是市場失靈的表現。政府應當通過公共政策來對市場進行干預，實行有利于后代利益的管制，盡可能地運用現有所有資源達到最佳效果。依據公共行政的精神，考慮后代人的利益，維持代際公平是公共行政的一種責任。

作者：劉慧瓊單位：廣東行政學院

篇（2）

公共行政學研究的范圍非常廣，每一個部分的研究都會隨著社會的發張而深入。其內容包括公共行政學的一般理論，這些理論是課程的基礎，同時理論的得出也是在廣泛實踐的基礎上而來的。除了一般理論還必須研究行政管理的主體、過程、保障、目的等等。公共行政學的主體針對的政府部門、組織以及在其中工作的人員；公共管理學的過程包括行政執行、行政協調、行政信息、行政監督等等，這些都是公共行政學必需的過程，也是在行政管理過程中必須經過的階段；公共行政學的保障是多種多樣的，包括財務、法律、道德以及相應的方法；公共管理學的目的是提高行政管理的效率。公共管理學的五個內容是緊密相連的，每一個部分都是這一整體中的一個，只有各部分有機結合才能達到最好的效果。

（二）特點

公共行政學在教學過程中要求政治性與社會性相統一，行政性和社會性在公共行政學中是不相悖，它的研究對象決定了它的行政性，而它又揭示了社會公共管理事務中的一般規律。一方面這一學科是為上層建筑服務的，另一方面其成果又能被其他的管理學科所接受和共享。另外，公共行政學是理論性和實用性的統一，公共行政管理最終的目的是指導行政工作，而在這一過程中理論是必不可少的。再次，公共行政學是綜合性與獨立性的統一，多種學科的綜合是公共行政學在內容上的特點，它的理論廣泛地應用在多種學科中，起到理論指導的作用，但就其自身的研究特點來說，它又是獨特的。最后，這一學科在一定階段是規范的，但也會隨著社會發展的變化而變化。

二、電大公共行政學教學方法

（一）遠程網絡教學法

電大的辦學模式屬于垂直系統，由中央廣播電視大學、省市廣播電視大學以及地方和縣級單位的分校組成，這樣就形成了一個跨區域覆蓋面積較廣的教學體系，怎樣保證教學的質量又不影響學生學習是最重要的。遠程網絡教學被適時引入，它的優點在于能以最快的速度傳播最優質的教學資源，電大的老師基本集中了全國優秀的師資力量，這些老師講課的水平和知識是毋庸置疑的。通過遠程網絡教學不管中央還是地方的學生都能的到同質量的教學，且這種模式方面易行，可以在不同的時間重復觀看，以達到學習的目的。

（二）案例分析教學法

公共行政學和其他管理學一樣，它的最終目的就是為了實用，能提高行政管理的效率。案例分析法是一種教師基于案例幫助學生達到特地學習目的的教學方法。老師所選用的案例是一個故事，它或者是真實故事或者是根據真實故事改編，總是必須具有一定的針對性，也就是說它有著具體的教學目的。案例分析法比純理論教學形象、生動、具有啟發性，在案例分析的過程中學生往往能收獲樂趣，并在快樂中思考問題，提高學習質量。電大是一座開放式的學校，它的學生有全日制，半工半讀的也有業余的，這么一個復雜而龐大的學生群體，老師要提高教學質量就必須在課堂上調動起學生的積極性，一堂課必須有一堂課的效果，是學生能夠在具體的工作中運用所學的知識?？傊?，案例教學法在公共行政學的教學過程中一方面使得課堂生動、形象不枯燥，一方面可以培養學生發現問題、解決問題的能力，也可以鍛煉學生的溝通能力、合作能力。

（三）多學科綜合教學法

這一方法基于以上兩種方法，遠程網絡教學法為電大公共行政學教學的覆蓋范圍提供了保證，案例分析教學法能有效地提高課堂質量，鍛煉學生各方面的素質，提高公共行政學的實用性。多學科綜合教學法是結合公共行政學的特點而存在的，公共行政學要求學生掌握不同學科的只是以便更好地進行行政管理，這就對教學中所涉及的范圍提出了要求，不能單一只講公共行政學的理論還應該讓學生多方面了解各個學科的基礎知識。電大中的公共行政學更是這樣，進入電大學習的學生大多是在職的工作人員，他們學習一方面是提高自己的知識水平，一方面是為了提高晉升階段的行政管理能力。電大學校的學生指向性非常明確，這就要求學校也要為這樣的目的而服務。管理學是一門綜合的學科，公共行政學則是管理學中比較獨特的一類，它要求主體處理行政工作，而行政工作有面臨正方方面面的事情，因此各方面的知識儲備對行政主體而言就尤為重要、電大公共行政學的多學科綜合教學法正式在保證教學質量的前提下滿足這一特定學生群體的學習需求。

篇（3）

二、電大公共行政學的內容和特點

（一）內容

公共行政學研究的范圍非常廣，每一個部分的研究都會隨著社會的發張而深入。其內容包括公共行政學的一般理論，這些理論是課程的基礎，同時理論的得出也是在廣泛實踐的基礎上而來的。除了一般理論還必須研究行政管理的主體、過程、保障、目的等等。公共行政學的主體針對的政府部門、組織以及在其中工作的人員；公共管理學的過程包括行政執行、行政協調、行政信息、行政監督等等，這些都是公共行政學必需的過程，也是在行政管理過程中必須經過的階段；公共行政學的保障是多種多樣的，包括財務、法律、道德以及相應的方法；公共管理學的目的是提高行政管理的效率。公共管理學的五個內容是緊密相連的，每一個部分都是這一整體中的一個，只有各部分有機結合才能達到最好的效果。

（二）特點

公共行政學在教學過程中要求政治性與社會性相統一，行政性和社會性在公共行政學中是不相悖，它的研究對象決定了它的行政性，而它又揭示了社會公共管理事務中的一般規律。一方面這一學科是為上層建筑服務的，另一方面其成果又能被其他的管理學科所接受和共享。另外，公共行政學是理論性和實用性的統一，公共行政管理最終的目的是指導行政工作，而在這一過程中理論是必不可少的。再次，公共行政學是綜合性與獨立性的統一，多種學科的綜合是公共行政學在內容上的特點，它的理論廣泛地應用在多種學科中，起到理論指導的作用，但就其自身的研究特點來說，它又是獨特的。最后，這一學科在一定階段是規范的，但也會隨著社會發展的變化而變化。

三、電大公共行政學教學方法

（一）遠程網絡教學法

電大的辦學模式屬于垂直系統，由中央廣播電視大學、省市廣播電視大學以及地方和縣級單位的分校組成，這樣就形成了一個跨區域覆蓋面積較廣的教學體系，怎樣保證教學的質量又不影響學生學習是最重要的。遠程網絡教學被適時引入，它的優點在于能以最快的速度傳播最優質的教學資源，電大的老師基本集中了全國優秀的師資力量，這些老師講課的水平和知識是毋庸置疑的。通過遠程網絡教學不管中央還是地方的學生都能的到同質量的教學，且這種模式方面易行，可以在不同的時間重復觀看，以達到學習的目的。

（二）案例分析教學法

公共行政學和其他管理學一樣，它的最終目的就是為了實用，能提高行政管理的效率。案例分析法是一種教師基于案例幫助學生達到特地學習目的的教學方法。老師所選用的案例是一個故事，它或者是真實故事或者是根據真實故事改編，總是必須具有一定的針對性，也就是說它有著具體的教學目的。案例分析法比純理論教學形象、生動、具有啟發性，在案例分析的過程中學生往往能收獲樂趣，并在快樂中思考問題，提高學習質量。電大是一座開放式的學校，它的學生有全日制，半工半讀的也有業余的，這么一個復雜而龐大的學生群體，老師要提高教學質量就必須在課堂上調動起學生的積極性，一堂課必須有一堂課的效果，是學生能夠在具體的工作中運用所學的知識?？傊?，案例教學法在公共行政學的教學過程中一方面使得課堂生動、形象不枯燥，一方面可以培養學生發現問題、解決問題的能力，也可以鍛煉學生的溝通能力、合作能力。

（三）多學科綜合教學法

這一方法基于以上兩種方法，遠程網絡教學法為電大公共行政學教學的覆蓋范圍提供了保證，案例分析教學法能有效地提高課堂質量，鍛煉學生各方面的素質，提高公共行政學的實用性。多學科綜合教學法是結合公共行政學的特點而存在的，公共行政學要求學生掌握不同學科的只是以便更好地進行行政管理，這就對教學中所涉及的范圍提出了要求，不能單一只講公共行政學的理論還應該讓學生多方面了解各個學科的基礎知識。電大中的公共行政學更是這樣，進入電大學習的學生大多是在職的工作人員，他們學習一方面是提高自己的知識水平，一方面是為了提高晉升階段的行政管理能力。電大學校的學生指向性非常明確，這就要求學校也要為這樣的目的而服務。管理學是一門綜合的學科，公共行政學則是管理學中比較獨特的一類，它要求主體處理行政工作，而行政工作有面臨正方方面面的事情，因此各方面的知識儲備對行政主體而言就尤為重要、電大公共行政學的多學科綜合教學法正式在保證教學質量的前提下滿足這一特定學生群體的學習需求。

篇（4）

行政法觀作為國家行政的突出特征，行政的國家性是指行政以國家的強制力為后盾，以國家行政機關為代表而實施的對國家事務和公共事務進行各種管理活動。與此相應的管理論的行政法觀認為:行政法確切的說就是國家管理法，管理主體對管理對象的影響，是借助于行政法規范來實現的。這一理論具有明顯的片面性，它過分強調政府的集中管理，將行政相對人作為純粹的管理對象和義務客體，剝奪了相對人參與行政程序的主體地位。因此，這種觀點已經落后于現代國家民主與法治發展的總體水平，不具有導向性的積極意義。

(二)行政權的公共性與平衡論

行政法觀由于紛繁復雜的社會生活中充滿了單單由國家管理無法調和的矛盾，隨著國家行政向公共行政的轉變，行政權也日益從國家性演進至公共性。行政的公共性是現代國家行政最基本的特征，社會越進步，行政的公共性就越顯著。平衡論的行政法觀主張現代行政法應追求平衡，為了實現這種協調與均衡的價值主張，一方面，行政法從公益目的出發，在賦予行政機關必要的權力的同時，保證這些權力的有效行使;另一方面，行政法從私人權益保護目的出發，又必須賦予公民相應的行政參與和救濟權利，完善行政程序，強化對行政權的監督，這兩方面都不能偏廢。

二、行政權公共性對行政權國家性的挑戰

(一)從行政權國家性到公共性的轉變

是歷史的必然20世紀70年代起，一場以部分公共管理社會化和放松管制為主要特征的公共行政改革席卷全球。社會模式開始轉變，世界多數國家都把推進政府改革，提高行政效能作為提高本國綜合實力的重要舉措，導致行政權國家性雖與公共性并存于一個社會，但國家性的衰弱和公共性的漸強使行政權的公共性扮演了更為重要的角色。

(二)行政權公共性是行政的最高價值標準

自由競爭的社會中的個人或社會團體直接追求的一般是個體利益，這就需要公共權力對社會進行全面整體的協調和組織。行政公共性是指公共權力主體對公共事務的管理活動應該執行公共意志，代表公共利益并最終實現社會公共目的，如果行政權力主體盲目追求自身利益，忽視行政權的最高價值標準———公共性，就意味著公權力的腐敗和滅亡。

三、行政權公共性下我國行政法發展

展望行政權從國家性到公共性的轉變，帶來了行政法研究視角的轉換，在公共性下我國行政法的發展打破了傳統觀念界限，把滿足公共利益作為行政行為的目的，具體而言，主要體現在以下幾方面:

(一)行政法治觀念

從管理行政到服務行政的革新在公共性的行政權下，管理行政逐步轉化為服務行政，主張政府有效的為全體人民和社會提供最好的服務，同時也強調相對人對服務的交流與合作，即現代行政法應追求平衡，平衡行政主體與相對方的權利義務關系，平衡行政主體的權力與責任，平衡相對方的權利義務。

(二)國家行政機關與社會組織

行政主體并存公共性下的行政權要以能夠最優地實現公共目標為標準，確定公共管理和公共服務的主體，應將有利于公共目標實現的社會公共組織等加入公共事務管理領域。由社會組織行使公共權力，可以避免或減少行政國家的諸如腐敗、低效、濫用權力等弊端，而且，社會組織相比國家機關更加貼近公眾生活，公民可以更加直接的參與其運作并對之監督。

篇（5）

【正文】

從本世紀70年代開始，曾經主導西方公共行政領域近一個世紀之久，并被譽為是行之有效、甚至是最佳的傳統或稱主流的公共行政，遭受到新的外部環境的越來越嚴峻的挑戰，其近乎刻板、僵化的科層體制愈來愈不能適應迅速變化的信息和知識密集型社會和經濟生活，其賴以建立的兩大理論基礎——威爾遜和古德諾的政治—行政二分論和韋伯科層管理論均無法回答和解決政府所面對的日益嚴重的問題和困難：政府財政危機，社會福利政策難以為繼，政府機構日趨龐大臃腫，效率低下，公眾對政府能力失去信心，“政府失敗”論開始占主導地位。

正是在這樣的歷史背景下，一種新的公共行政理論、管理模式——新公共管理（NewPublicManagement）在80年代的英美兩國應運而生，并迅速擴展到西方各國。與以往傳統的公共行政框架內進行的變革不同，新公共管理不是對現存行政管理體制和方式進行某種程度的局部調整，或僅僅是為了降低行政管理的成本，減少行政費用開支，更重要的是，它是對傳統的公共行政模式的一種全面清算和否定。

一、新公共管理的理論基礎

如果說傳統的公共行政以威爾遜、古德諾的政治—行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話，新公共管理則以現代經濟學和私營企業管理理論和方法作為自己的理論基礎。首先，新公共管理從現代經濟學中獲得諸多理論依據，如從“理性人”（人的理性都是為自己的利益，都希望以最小的付出獲得最大利益）的假定中獲得績效管理的依據；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應以市場或顧客為導向，提高服務效率、質量和有效性的依據；從成本—效益分析中獲得對政府績效目標進行界定、測量和評估的依據等等。其次，新公共管理又從私營管理方法中汲取營養。新公共行政管理認為，私營部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營部門的組織形式能靈活地適應環境，而不是韋伯所說的僵化的科層制；對產出和結果的高度重視（對私營部門來說，產出就意味著利潤，而在高度競爭的市場環境中，要獲取利潤就必須給顧客提供高質量的服務，同時盡可能地降低成本），而不是只管投入，不重產出；人事管理上實現靈活的合同雇傭制和績效工資制，而不是一經錄用，永久任職，等等?？傊?，新公共管理認為，那些已經和正在為私營部門所成功地運用著的管理方法，如績效管理、目標管理、組織發展、人力資源開發等并非為私營部門所獨有，它們完全可以運用到公有部門的管理中。

二、新公共行政管理的基本特征

新公共管理是個非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統公共行政學的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當代西方公共行政領域持續進行的改革運動。其名稱在西方各國也不盡相同，如在英國叫“管理主義”，在美國則稱為“企業家的政府”或“新公共管理”，在其他一些國家又稱為“市場導向型公共行政”等等，但它們都具有大體相同的特征。

首先，新公共管理改變了傳統公共模式下的政府與社會之間的關系，重新對政府職能及其與社會的關系進行定位：即政府不再是高高在上、“自我服務”的官僚機構，政府公務人員應該是負責任的“企業經理和管理人員”，社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務作為回報的“顧客”或“客戶”，政府服務應以顧客為導向，應增強對社會公眾需要的響應力。近年來，英、德、荷蘭等國政府采取的簡化服務手續、制訂并公布服務標準、在某一級行政區域和某些部門或行業開辦“一站商店”服務等，就是在這種新的政府—社會關系模式下所施行的一些具體措施。

其次，與傳統公共行政只計投入，不計產出不同，新公共管理更加重視政府活動的產出和結果，即重視提供公共服務的效率和質量，由此而重視賦予“一線經理和管理人員”（即中低級文官）以職、權、責，如在計劃和預算上，重視組織的戰略目標和長期計劃，強調對預算的“總量”控制，給一線經理在資源配置、人員安排等方面的充分的自，以適應變化不定的外部環境和公眾不斷變化的需求。[NextPage]

第三，與上一點緊密相聯，新公共管理反對傳統公共行政重遵守既定法律法規，輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴格的行政規制（即主要通過法規、制度控制），而實現嚴明的績效目標控制，即確定組織、個人的具體目標，并根據績效示標（performanceindicator）對目標完成情況進行測量和評估，由此而產生了所謂的三E，即經濟（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大變量。

第四，與傳統公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理強調政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面質量管理、目標管理等）和競爭機制，取消公共服務供給的壟斷性，如“政府業務合同出租”、“競爭性招標”等，新公共管理認為，政府的主要職能固然是向社會提供服務，但這并不意味著所有公共服務都應由政府直接提供。政府應根據服務內容和性質的不同，采取相應的供給方式。如圖所示：

市場狀況／憲法職責模式

附圖

1、此項服務活動是由憲法明文規定的屬政府職責范圍之內，同時也沒有其他競爭者，如國防，應由政府承擔。

2、雖屬憲法規定的政府職責，但同時有其他競爭者的存在，即其他非政府部門也在從事此項活動，如醫院，在這種情況下，政府并非一定要親自提供此項服務，而大可通過招標、合同出租等形式，將其出租給其他公營或私營部門，政府只要對其績效目標進行測定和評估，并提供相應的報酬，便不失為一種提高服務質量和效率的有效途徑。這也就是《重塑政府》一書的作者奧斯本和蓋布勒所說的政府應該“掌舵而不是劃槳”。

3、憲法沒有規定是政府的職責，而又存在著市場競爭者，如影視業，這時政府就完全可以不從事此項活動，而完全由私營部門承擔。

4、憲法既沒有規定是政府的職責，同時又沒有或缺乏從事此項活動的競爭者，如高等院校，這時政府就應積極培育市場，鼓勵人們參與此項活動，以提高此項服務的效率、質量和有效性。

需要說明的是，上述只是典型的四種公共服務類型，在現實中，更多是介于這四種之間的混合型服務領域，因此，政府應根據具體情況，而決定自己是否直接介入以及介入的程度、范圍、方式和力度。

第五，在看待文官與政務官的關系上，新公共管理與傳統公共行政存在著明顯的分野。傳統公共行政強調政治與行政的分離，強調文官（包括高級文官）保持政治中立和匿名原則；新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，強調文官與政務官之間存在著密切的互動和滲透關系，特別是對部分高級文官應實行政治任命，讓他們參與政策的制定過程，并承擔相應的責任，以保持他們的政治敏感性，因此不應將政策制定和行政管理截然分開。事實上傳統公共行政的政治—行政二分法在現實中也根本行不通，因為國會、總統等政治機構及政務官對于政策問題往往只是提出原則性目標，而具體的政策方案是由行政機構及文官制定并加以落實的，這本身就是一個社會價值的權威性分配即政治決策的過程，其間不可避免地摻雜著文官的個人信仰和價值觀。當文官對政務官制定的政策心存疑慮甚至不滿時，他們甚至會蓄意阻撓執行。除此以外，文官所擁有的五大優勢決定了文官能夠在很大程度上影響甚至支配政務官的決策，一是任期優勢，事務有的任期長，而政務官隨政府更換任期短（美國政務官平均任期僅22個月）。二是專業知識優勢，這是事務官長期在一個部門任職而政務官調動頻繁的必然結果。三是信息優勢。送達政務官的信息由事務官篩選加工，而篩選加工信息大有文章可做。四是時間優勢。事務官主要精力放在部內工作上，而政務官主要精力放在應付議會質詢、內閣會議、聯系選民等事務上。五是人數現模優勢，政務官與事務官的比例嚴重失調，美國聯邦政府現有文官250萬，而政務官僅4000人左右，這使得“兩官”力量失去平衡，政務官基本上沒有能力控制自己的部門。如英國衛生和社會保險部的七位政務官實際上根本無法控制他們的96850名文官。在這種情況下，若硬性規定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只會使文官失去政治敏感性和對公眾要求的響應力，只有正視行政機構和文官的政治功能，才能提高他們的自覺意識，即除了盡職盡責地執行政策外，更以主動的態度設計政策議程，并善用裁量權發展公共政策，使政策更加有效地解決社會問題。[NextPage]

第六，與傳統公共行政熱衷于擴展政府干預，擴大公共部門規模不同，新公共管理主張對某些公營部門實行私有化，讓更多的私營部門參與公共服務的供給，即通過擴大對私人市場的利用以替代政府公共部門。需要說明的是，許多新公共管理的擁護、支持者也認為，公營部門的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。

第七，與傳統公共行政模式下的僵硬的人事管理體制不同，新公共管理重視人力資源管理，提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環節上的靈活性，如以短期合同制取代常任制，實行不以固定職位而以工作實績為依據的績效工資制等等。

三、對新公共管理的批評

新公共管理在西方各國日趨流行的同時，也遭受到許多批評和指責，主要有以下幾方面。

1、新公共管理無視公營部門與私營部門的根本差別，盲目采用私營部門的管理方法，但兩者在根本目標上并不相同，前者是提供公共服務，后者則以利潤為最終目的。

2、新公共管理用經濟學的眼光看待公共服務的供給，這是不適當的，把政府與公眾的關系完全等同于供方與顧客的市場關系，實際上是把前者簡單化。因為相對于政府來說，公眾具有彼此沖突的雙重角色，他們既是享受政府服務的“顧客”，又是作為政府稅收來源的納稅人。一方面，他們要求政府提供更多的服務，另一方面又抱怨自己交的稅太多。

3、新公共管理強調對產出或績效目標進行精確的界定、測量和評估，但政府的許多服務項目，其產出、成本以及績效都是難以量化的，因而也就難以準確測量和評估。

4、新公共管理主張公營部門私有化，實際上是放棄政府公共服務職能，逃避提供社會福利的責任。

5、新公共管理強調目標管理、績效管理，實際上是一種“新泰勒主義”。

6、新公共管理主張對高級文官實行政治任命，以加強對他們的政治控制，破壞了傳統的文官政治中立原則，在一定程度上會導致政治上的腐敗和。

7、新公共管理強調的所謂“顧客導向”、長期計劃和預算總量控制很難付諸實施。

盡管新公共管理受到了各種指責和批評，但在西方公共行政領域，已成為一種不可逆轉的時代潮流，80年代以來西方許多國家開展的一系列的行政改革便是這一潮流的集中反映，從美國的“重塑政府”運動到英國的“運動”，以及其他西方國家普遍實行的市場導向和顧客導向的行政改革措施，都在不同程度上實踐著新公共管理，體現出新公共管理的諸般特征。

四、幾點啟示

新公共管理既是西方特定的社會、政治、經濟條件的產物（如前所述），又在一定程度上凸現出公共行政發展的規律和趨勢，因而對我國行政管理的理論和實踐具有一些可供借鑒之處。

第一，新公共管理調整政府與社會、市場之間的關系，將競爭機制引入政府公共服務領域，如實行“政府業務合同出租”、“競爭性招標”，鼓勵私人投資和經營公共服務行業，打破政府的壟斷，提高了公共服務的效率和質量，同時也緩解了政府財政困難。我國在公共服務領域特別是基礎設施行業長期存在著因資金短缺而造成的“基礎瓶頸”的狀況，嚴重制約了國民經濟的整體發展和市場機制的有效運作。因此，可以借鑒西方的做法，在加強“產業管制”的同時，在一定范圍內允許和鼓勵非國有產權進入這些領域與國有產權合作或單獨投資和經營，這有利于形成公共服務供給的競爭機制和壓力結構，提高其經濟效益和社會效益。

第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和規章制度，向注重實際工作績效，特別是顧客（社會公眾）的滿意程度方向發展。這應被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標志。當然，在我國現階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問題和當務之急是建立和健全一健套行政法規和人事法規（如制訂《國家公務員法》），并保證這些法律法規的貫徹落實，實現行政管理和人事管理的法制化。但我們是否也應該思考這樣的問題：我們的政府歸根到底是人民的公仆，因此在制定和實施法律法規時，應始終以人民的根本利益為取向，始終貼近社會現實，貼近公眾需求。[NextPage]

第三，新公共管理把一些科學的企業管理方法，如目標管理、績效評估、成本核算等引入公共行政領域，對提高政府工作效率是有促進作用的。盡管公共行政管理與企業管理，公有部門與私有部門，在各自的目的、對象和方法上均有種種差異，完全采用企業管理特別是私營的管理方法來實施公共行政管理并不可行，但企業管理特別是私營企業管理重視效率，重視產出，重視管理的科學性，重視市場需求和顧客的反饋，這些方面則可為公共行政管理包括中國公共行政管理所借鑒。

最后，有必要指出的是，即使是同為發達資本主義國家的歐美各國，由于歷史條件、文化傳統等方面的不同，其實行新公共管理的進程、速度、重點及所采取的具體措施均各有特點。我國是社會主義國家，在借鑒他們的做法和經驗時，更應立足國情，走“內生化發展的道路”，簡單地照抄照搬，無益于有中國特色的社會主義公共行政管理體制和公務員制度的建立和完善。

【參考文獻】

主要參閱書目

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②OwenHghes;《TheNewPublicManagement》，NewYorkStMartin’sPress1995。

③OwenHghes：《PublicManagementAndAdministration:AnIntroduction》,NewYorkStMartin''''sPress1994.

篇（6）

針對新公共管理的內涵，胡德從管理過程的角度將其歸納為七個方面：

（1）公共政策領域中的專業化管理。

（2）明確的績效標準和測量。

（3）格外重視產出和控制。

（4）公共部門內由聚合趨向分化。

（5）公共部門向更具競爭性的方向發展。

（6）對私營部門管理方式的重視。

（7）強調資源利用具有更大的強制性和節約性。我國學者張成福和黨秀云認為，“從總體上來看，新公共管理以自利人為假設，基于公共選擇人理論及其交易成本理論，以傳統的管理主義和新泰羅主義為基點而發展起來的，其核心點在于：強調經濟價值的優先性、強調市場機能、強調大規模使用企業管理的哲學與技術、強調顧客導向的行政風格?！边@種觀點簡潔而又抓住了重點，概括了新公共管理的實質內涵。

（二）新公共管理的主要內容

一是重視績效管理?？冃Ч芾砑词峭ㄟ^績效評估和績效衡量，推動績效持續改進的活動。通過績效指標的設計，對政府的活動和提供的服務進行評估，從而追求政府管理的經濟、效率和效能，落實政府責任。二是主張市場機制的引入和公共服務的民營化。由于政府機制存在本質上的缺失，容易導致資源配置的無效率，即政府失靈。而新公共管理主張引入市場機制，借助市場的力量來彌補政府治理的弊端。競爭機制的應用還可以打破政府的自然壟斷現象，促使其提升效率。三是采用私人部門管理方式。傳統的行政模式主要強調公共部門與私人部門的不同，排斥將私人部門的管理經驗應用于公共部門中。而新公共管理主張政府借鑒私人部門的管理經驗，比如目標管理、全面質量管理、效率導向等等四是強調顧客導向。顧客導向的理念主張將企業管理中顧客至上的精神應用于政府管理，以顧客需要為施政方向，以顧客的滿意為目標。政府以顧客為導向，改變了傳統上政府的權威心態，重新定位了政府職能及政府與社會的關系。

二、新公共管理視角下的中國行政改革

（一）新公共管理對中國行政改革的必要性

1.對改革開放來中國歷次行政改革的回顧和問題分析。改革開放以來我國政府推行了很多輪機構改革。第一次規模較大的行政改革是在1982年，主要是針對機構臃腫、部門職責不清、工作效率低下等方面。故這次改革以“適應工作重點轉移，提高政府工作效率”為核心。第二次改革開始于1988年，主要目標是進一步轉變職能、精簡機構和人員、提高行政效率等。第三次改革發生于1992年，為了適應黨的十四大上提出的建立社會主義市場經濟體制的目標，此次改革的主要內容包括堅持政企分開、精簡機構編制等幾個方面。第四次改革是在1998年，是1949年以來規模最大的一次。改革的目標是：建立辦事高效、運轉協調、行為規范的政府行政管理體系，完善國家公務員制度，建設高素質的專業化行政管理隊伍等。第五次改革是在2003年，主要是為進一步轉變政府職能，調整和完善政府機構設置等，以建立一個行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。這些政府機構改革伴隨著我國的市場化改革的進程。雖然中國的行政改革已經取得了顯著成績，但依然存在很多問題。比如1998年以前的政府機構改革因為沒有將政府機構改革與職能轉變聯系起來，都未能取得預期效果。之后的幾次改革作用明顯，但仍沒有理清政府與市場、政府與社會的關系，依然存在政府職能配置不合理、行政效率低下等問題。另外，這些改革缺乏新公共管理理念的指導，也沒有很好的運用新公共管理。我國一直未能走出行政改革中存在的精簡-膨脹-再精簡-再膨脹的怪圈，所以合理運用新公共管理推動我國行政改革勢在必行。

2.中國現階段行政管理中存在的問題。中國行政部門在很多方面仍然存在弊端。第一，行政部門缺乏績效管理。比如政府不以績效為導向，導致政府事務龐雜、效率低下、機構臃腫等。由于預算約束不足和缺乏成本與收益的考核，很多地方政府變成了純粹的“吃飯財政”，造成人員膨脹和預算支出過多。第二，政府管制太多，市場發展不充分。政府職能范圍過于寬廣，包辦所有事務，成了競技場上的“運動員”而非“裁判員”，限制了自由市場的發展，政府失靈嚴重。再加上政企不分，使得市場自由發揮的空間受限、市場參與不足。政府的自然壟斷排斥了市場的競爭，導致公共服務效率低下，比如國企的問題。另外，很多可以民營化的產品和服務卻被政府牢牢控制。第三，政府的官僚體制問題嚴重，導致管理的惡性循環。政府的決策權威集中化，使執行人員自由裁量權較少，不能適應環境的需要。講究層級節制，束縛了行政人員的個性發展，從而影響行政效率。總體來說，中國行政部門的問題集中在低效率和低效益。這些問題都與行政部門缺乏管理理念密切相關，亟須政府運用新公共管理加以解決。

（二）新公共管理對中國行政改革的借鑒意義

新公共管理在西方資本主義國家政府改革中的普遍應用，已經在很大程度上提高了政府的行政效率和效益，增強了政府的治理能力，同時也滿足了更多的公共服務需求。所以，這些改革的成功經驗對我國行政改革也具有重要的借鑒意義，主要包括以下四個方面：一是實行績效管理。在行政管理中引入了績效管理中的成本與收益分析方法，有利于減少政府部門的資源浪費現象和實現資源配置的優化，并落實行政人員的責任。同時，績效管理提供了一個政府與公民互動的平臺。政府把績效的信息公開，便于公眾了解和監督，并反映自己的意見。二是借鑒市場的力量，推動公共服務民營化。市場機制是改善政府績效的一個重要手段，可以引入競爭機制，借用市場的力量改造政府，以提高政府的工作效率和效益。由于政府機制存在本質上的缺失，難免出現政府失靈，比如成本與收益的隔離、內部性問題等等。而市場機制的應用可以改進政府資源配置的無效率狀況，減少政府的失靈。三是合理運用企業的管理技術，建設企業型政府。大規模的借鑒企業的管理技術和哲學是新公共管理的核心理念之一。在實際中，政府中的很多公務人員辦事拖拉、敷衍塞責，導致效率低下和民眾的不滿。所以，可以利用企業管理中的目標管理、全面質量管理、績效管理等先進的管理經驗來促使行政人員提高辦事效率和效益，建設企業型政府，以實現高績效的政府。四是建設服務型政府。服務型政府即服務于人民的政府，以人民的滿意為政府的施政目標。從新公共管理的視角看，也就是把民眾視做顧客對待，政府人員應全心全意為其服務。而當前，我國官員腐敗現象頻發，部分官員利用職權謀取私利，而不是為造福社會，造成了官員的信任危機。所以，必須嚴懲腐敗，規范官員的公共行為，提高其公共服務意識，建設服務型政府。

篇（7）

可以說，價值中立是傳統公共行政模式的基本原則和理論基石，它承載了早期公共行政學家們追求一門公共行政科學的夢想——古立克的行政原則、西蒙的理性決策模型莫不如此。

在組織實踐中對效率的過度迷信是一種時尚，而且效率也是管理者追求的最理想的目標。傳統的官僚制行政理論也把效率視為公共行政價值的原點。正如法默爾所言，自一開始，公共行政就依賴于威爾遜的范式，將組織看作分析的基本單位，并關心的是在組織完善方面應用效率的尺度。古立克曾指出，在行政科學中（不論是公共組織還是私人組織的行政）最基本的“善”就是效率。奧斯特羅姆也表達了同樣的觀點，他認為效率作為“良好”行政的重要標準一直是美國公共行政主流思想持續的主題?？梢?，傳統的公共行政理論崇尚效率優先，把效率作為衡量一個行政活動成敗的關鍵標準和尺度。

在傳統行政模式下，公共行政學被當作了是一門和自然科學一樣的學科，完全可以通過客觀的觀察并以實證主義的方法來進行研究，這樣公共行政學研究的就完全把人的價值視為了“巫魅”，并把重點放到了對技術理論和工具理論無休止的探尋和追求上了。實際上，就是這樣一個所謂“科學”和完全被“理性”所支配的公共行政，“也不可能真正告別價值的糾纏，它在非價值化的過程中接受的是另一種價值——效率”。也就是說傳統的公共行政模式雖然宣稱價值中立，但它一直都是在效率價值優先的原則下展開的。既主張價值中立、價值祛除，同時又把效率和理性當作了價值考量的優先選擇，這正是傳統官僚制行政模式的內部矛盾與悖論所在

二、價值中立和價值祛除的荒謬

傳統的公共行理性模型主張價值中立和價值祛除，通過實證科學的方法獲取知識，從而忽略了人的行為的可變性以及個人的價值和目的對行為的影響等問題。實際上，公共行政學不可能完全消除價值因素的影響，因為公共行政的理論和時間決不僅僅技術或管理的問題，那種把行政作為單純技術和價值中立的政策執行的做法是不妥的，在公共行行政中只強調有效率和經濟也是不夠的，還必須考慮下價值因素。因為公共行政是建立在價值與信念基礎之上的，沒有價值的指引，公共行政會失去方向性，甚至“誤入歧途”，“價值才是公共行政的靈魂。

在公共行政研究和實踐中必須關注價值因素,主要原因在于兩個方面：

(1)公共行政學是一門關于人的行為的學科

公共行政學作為一門社會科學，它不同與自然科學關鍵就在于必須考慮人的因素。因為公共行政學是關于人以及人的行為的學科，而不可否認的是“人類的一切活動都蘊含著價值，無論是個體行為還是集體行動，而且越是集體行動，就越會突出價值問題。”所以，在公共行政的研究和實踐中，價值中立和價值祛除是不符合實際的，而且在本質上也是不科學的。因此，只有在公共行政的研究中引入價值視角，才是真正的科學化的方向。

(2)公共行政的政治性和公共性

在現實的公共行政實踐中，政治和行政并不是完全分離和經緯分明的。政治和社會是公共行政必須考慮的影響因素。公共行政作為政治和社會生活的一部分，不能僅僅考慮技術和量化的方法，它還必須考慮公共生活，“促進公民社會所擁有的基本價值，如自由、秩序、正義、公民利益和公共利益等基本價值的實現”。

三、倡導價值回歸：對傳統行政的突破及價值中立的挑戰

認識到公共行政中價值中立的缺陷，一些學者提倡在公共行政研究和實踐中引入價值因素。沃爾多曾指出，對組織效率的追求可能很容易以犧牲民主和公民對政府工作的參與為代價。羅伯特·達爾也認為，公共行政領域不同于其他領域，公共行政的體系是人的行為體系。因此,公共行政學不應當把價值因素排除在行政學的學科研究范圍之外，它不僅要關注效率問題還要關注甚至更要關注倫理問題和政治價值。

要是談到在公共行政的研究中倡導價值回歸的“革命性”事件，我們不得不提到新公共行政學。新公共行政學誕生于1968年的明諾布魯克會議。新公共行政者們對傳統的政治行政兩分提出質疑和批判，他們認為純粹的價值中立不僅在學術研究中不存在，而且會誤導行政學的研究。他們倡導在公共行政的研究中應該將價值放在優先考慮的地位。與傳統的公共行政理論對效率的重視不同，新公共行政學者們認為效率固然是公共行政的價值追求和目標之一，但絕對不是其核心價值，更不是惟一的價值準則和終極目標。公共行政的核心價值在于社會公平，在于促進公民社會所擁有的、以社會公平為核心的基本價值。

另外，還要提到新公共服務理論。新公共服務是一場基于公共利益、民主治理過程的理想和重新恢復的公民參與的運動。登哈特認為政府不應該像企業那樣運作；它應該像一個民主政體那樣運作。而公共行政最重要的性質和精髓就在于重新審視社會價值并確立自己最重要并且最有價值的使命——“為公民服務以增進共同的利益”。不同與官僚行政理論的X人假設和新公共管理的自利人假設。新公共服務理論采取了一種人本主義的取向，尤為關注人類的行為要素——例如人的尊嚴、歸屬感、服務以及共同理想和公共利益的公民意識等。這就肯定了團體規范、價值、組織文化、情感補償以及心理需要和其他“非理性”需要在公共行政和公共組織中的重要作用。

可見，在公共行政中引入價值因素已經得到了公共行政學家越來越多的認可,也必將成為未來公共行政發展的趨勢和方向。

參考文獻：

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［3］張康之.社會治理中的價值.國家行政學院報，2003，（5）.

［4］張成福.論公共行政的“公共精神”——兼對主流公共行政理論及其實踐的反思.中國行政管理,1995,（5）.

篇（8）

第一，這是社會公共行政對行政法的需求決定的。

政府公共行政與社會公共行政共同點在于兩者都履行公共職能，為公眾提供公共服務。但政府公共行政與社會公共行政的區別之一在于它們在公務涉及的范圍上有所差異。一般而言，政府公共行政是以所有公共事務作為管理對象，而社會公共行政只是涉及到一定領域、一定行業的公共管理。在這種情況下，有可能出現這樣一種情況，即社會公共行政主體不考慮全社會的公共利益而只顧及本領域、本行業的公共利益。這時候就需要有關的行政管理部門、司法部門對社會公共行政主體進行監督管理，而這就需要行政法的法律支持。

社會組織進行公共行政需要具有公共權力。而社會組織的公共權力來源如果不依靠有關行政法律、法規授予，僅僅依靠社會組織自身的組織性權力（如行政組織成員對行政組織公共權力的認可），其權威性不能確立，其合法性也成問題。

在社會公共行政過程中，社會公共行政主體的公共管理行為有可能會侵犯相對人的重大權益。雖然社會公共行政的強制程度比政府公共行政弱，但仍然可能有涉及到相對人重大權益的處理行為。在此種情況下，對相對人的救濟是必須考慮到的。這仍然會涉及到行政法上的救濟問題。當然，這里不是主張法律救濟可以替代所有的救濟方式，但法律救濟是最徹底、最有效的救濟方式。當相對人的重大權益受到損害時，我們沒有理由堵上司法救濟這扇大門。

第二，把社會公共行政納入行政法的調整范圍是行政法自身發展的需要。

社會公共行政這一新領域給行政法帶來了新的發展機遇，將會改變行政法的內涵和外延?，F代行政法的內涵和外延與行政法誕生初期相比已經發生了很大的變化。英美法系最早給行政法下定義的是英國法學家奧斯丁，他認為行政法是規定行使之限度與方式：君主或者直接行使其，或其所屬之高級行政官吏之行使者授予或委托之部分。1英美法系行政法在以后的發展中，逐漸形成從控制行政權力與行政程序兩個方面概括行政法的定義，如著名行政法學家K·C·戴維斯教授就認為，行政法是關于行政機關的權力和程序的法律，包括法院對行政活動的司法審查在內，2也包括行政機關所制定的程序法規在內。然而，這只是狹義的行政法定義，英美法系很多著名行政法學家提出了代表新趨勢的廣義行政法概念。如P·L·斯特勞斯教授認為，在二十世紀初期當公共行政發展的時候，學術界發展了行政法概念，它包含幾乎全部和公共行政有關的事項。3

在大陸法系，行政法的概念幾經變遷，也朝著廣義的方向發展。如在法國，多數學者認為，行政法是有關調整公共行政組織與權限、協調市民與行政權的法。通過行政法學者們的學術探討，法國的行政法概念從權力行為轉變為公共服務，行政的功能從權力行為亦變為一種服務的社會作用。4

無論是在英美法系還是大陸法系，行政法概念的發展，都適應了現實社會生活的需要。在今后的社會發展中，社會組織將行使越來越廣泛的公共權力，如果作為調整公共行政法律規范總和的行政法固步自封，無視社會公共行政的存在，將會大大削弱行政法的調整功能，也不利于社會組織依法有序地在國家與社會之間發揮作用。

把社會公共行政納入行政法調整范圍是行政法獲得合法性的重要途徑。任何法律要獲得良好的貫徹實施效果，其合法性是重要因素。不管是我國法律一級的規范性文件，還是各級政府制訂的行政法規、行政規章、其他規范性文件，都存在一個最大限度地反映民意的問題。而社會公共行政就此問題提供了一個新途徑。一般而言，社會公共行政所涉及到的通常是公眾日常生活中所最常遇到的公共事務，公眾比較關心這類公共事務的管理，也較熱衷于參予到其中去。這就使社會公共行政容易反映民意，其管理活動更容易得到公眾的認同。在這個基礎上，我們就可以將社會公共行政中公眾反映的問題反饋到行政法的制訂上去，使行政法盡可能地滿足公眾的需要、現實的需要。此外，我們還可以在適當的時候將社會公共行政主體制訂的一些暫時還不具有法律效力的規范以行政法的形式確定下來，賦予其法律效力。這些都是行政法獲得合法性的重要舉措。

另外，將社會公共行政納入行政法的調整范圍原因還在于，在當今社會，政府公共行政和社會公共行政的區分已經越來越不明顯，很難絕對地確定兩者之間的界線。“雖然傳統的行政法只調整政府公共行政，但在當今社會，政府公共行政和社會公共行政的分工已經不是單純的和絕對的，在很大程度上取決于歷史的發展、行政目標的要求、憲法和立法機關的決定，或者是出于工資和預算等行政技術和物質、人事方面的考慮，更有利于行政任務的完成?！?

我國已有學者認為，現代行政法應當將社會組織的公共行政納入調整范圍的必要性在于：1.社會組織行使公共權力的范圍越來越廣泛，也越來越頻繁。2.這種社會的公共行政與政府機關的行政并沒有本質上的區別，而僅僅是管理主體的不同而已。3.既然社會組織的公共管理行為必然會影響到公民權益，就必須要一定的法律予以規范和調整才能確保社會組織管理行為的合法性和公正性，也才能保障公民權益不受社會組織管理行為的侵犯。6

可見，社會公共行政應納入現代行政法的調整范圍，是新時代對行政法的要求，是社會的客觀需要。

二

在探討社會公共行政范圍時，本文非著重于政府公共行政與社會公共行政的界定，而是將社會公共行政置于公共行政這一前提下討論何為公共行政，即注重它與私法上行為的區分。一般認為，履行公共職能的行為即為公共行政，但公共職能又怎樣界定呢？這個問題自然而然又涉及到公法與私法的界分問題。因為我們區分公共行政就是為了讓其適用與私法不同的公法規范。

凱恩教授認為：“一種職能是否公共職能的問題是一個政治問題，它不可能總是以同樣的方式得到回答。他主張區分公法和私法要以這樣一個問題為出發點，即我們為什么要在公法和私法之間劃出界線。劃定界線的理由影響劃定界線的方式，而界分公法和私法的理由多種多樣，因而也就有了不同的標準。

“簡而言之，我們可以說，界分公法和私法的理由多種多樣，因而也就有不同的標準，用以解答什么是公法規則與原則適用的適當空間這一規范性問題。所有這些標準非常復雜；在訴訟場合將它們適用于特定案件，要求法院進行艱難的、有時是頗有爭議的價值判斷。”7凱恩教授給出了說明理由的一個路徑，即結合具體情境闡明為什么要界分公法與私法，而后從界分的理由出發來確定界線之所在。在理論和實踐的可能前景范圍內，我們也許還會得到別的路徑，但基于充分理由之上的個別化處理是不變的適當方式。8

從美國的相關案例中，我們也可以看到公共職能界定的變化。私人公園的經營以前并不被認為具有公共職能，但在EvansV.Newton一案中，一家私營公園只供白人使用，被黑人訴諸法院，聯邦最高法院認定，公園雖由私人經營，但其提供的服務具有公共職能，應當適用憲法關于平等權的規定。法院進一步指出，公園如同消防隊、警察局等傳統提供公共服務的機構，應屬于公共領域。9可見，公共職能是不斷地隨著形勢的變化而變化的。

所以公共行政的界定與公共職能的界定以及公法與私法的劃分一樣，其范圍不是絕對確定的，而是與私法行為處于一種互動狀態中。我們只能具體情況具體分析，在不同的情境下適用不同的標準對其進行界定。

中國目前的社會公共行政主要包括基層自治行政、公共事業行政、志愿組織行政、社會中介行政四大類。10那么，是否所有的這些社會公共行政都需要行政法的調整呢？并不是所有公共職能都可以被納入公法調整。只有當這一項職能對于相對人在憲法和法律上的個體權利具有重要的影響，并且需要國家的公權力進行一定調整以保證該職能的實施的時候才可以被納入公法調整范圍。11像一些社會組織自愿提供的公共服務，缺乏行政權力的行使要素和特征，沒有必要將其納入行政法調整范圍。在確定行政法應調整哪些社會公共行政時，下面因素是應該被考慮到的：

第一，公眾的重大權益是否有可能被侵犯。當社會公共行政涉及到公眾的重大權益時，我們需要法律的介入以規范其行使并提供有關的救濟方式。社會公共行政在很大程度上是一種自主管理，會形成自我約束機制或規范，但自我管理涉及到公民個人的重大權益時，法律保留的原則是應堅持的。公法領域與私法領域不同，在私法領域中契約自由原則占主導地位。而在公法領域，契約自由原則要受到一定的限制，如一個公共社區不得基于全體公眾同意而不經法律許可私自設立一個可以基于一定事實實施人身強制的機構。

第二，社會公共行政履行的公共職能重要程度，即看該項公共職能在社會系統中的地位如何。如果該項公共職能關系到可能嚴重影響公眾的領域，行政法應對其進行調整。公眾需求強烈的公共職能，如不以行政法進行調整，單純以社會組織自身愿望進行，就有可能出現公共職能履行缺位或不良履行等情況。如一個城市的公共汽車營運，在交由社會組織管理后，如果行政法完全退出該領域，倘若社會組織私自決定停止公共汽車營運，勢必給這個城市的市民交通帶來重大影響。因而行政法不應完全退出該領域，應由有關行政機關監督社會組織的公共職能履行。

第三，社會公共行政管理手段的強制性程度。如果社會公共行政對相對人的強制性較強，理應將其納入行政法的調整范圍。

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10.趙立波：《淺說公共行政》[N]，《光明日報》2001-5-4。

篇（9）

行政分為私行政和公行政，公共行政即指與私行政相對的公行政。公共行政這一術語開始時僅表示國家行政，但隨著時展，其內涵已得到大大擴展?，F在，公共行政已普遍被承認包括國家公共行政和社會公共行政兩方面的內容。政府公共行政是指政府根據法律規定所實施的對社會公共事務的管理；社會公共行政則是指社會性的公共組織對一定領域內的社會公共事務所進行的管理。隨著行政權社會化趨勢的加強，社會公共行政引起了人們普遍的關注，不同學科的學者對此作了程度不一的探討。對于行政法學界而言，社會公共行政這一領域具有巨大的沖擊性，將會使原有的行政法理論面臨新的挑戰和問題。我們可以設問，行政法是否應把社會公共行政納入調整范圍？如何進行調整？如果答案是肯定的，由此將需要對原有的行政主體、行政組織、公務員等一系列問題作新的理解和解釋。以行政主體這一概念為例，如按以上思路，它就應該包括社會公共行政的主體。

本文主要通過討論社會公共行政與行政法的關系，嘗試對行政法為何應調整社會公共行政等問題作出回答。

一

行政法為何應介入社會公共行政領域呢？這個問題可以主要從兩個方面進行理解。

第一，這是社會公共行政對行政法的需求決定的。

政府公共行政與社會公共行政共同點在于兩者都履行公共職能，為公眾提供公共服務。但政府公共行政與社會公共行政的區別之一在于它們在公務涉及的范圍上有所差異。一般而言，政府公共行政是以所有公共事務作為管理對象，而社會公共行政只是涉及到一定領域、一定行業的公共管理。在這種情況下，有可能出現這樣一種情況，即社會公共行政主體不考慮全社會的公共利益而只顧及本領域、本行業的公共利益。這時候就需要有關的行政管理部門、司法部門對社會公共行政主體進行監督管理，而這就需要行政法的法律支持。

社會組織進行公共行政需要具有公共權力。而社會組織的公共權力來源如果不依靠有關行政法律、法規授予，僅僅依靠社會組織自身的組織性權力（如行政組織成員對行政組織公共權力的認可），其權威性不能確立，其合法性也成問題。

在社會公共行政過程中，社會公共行政主體的公共管理行為有可能會侵犯相對人的重大權益。雖然社會公共行政的強制程度比政府公共行政弱，但仍然可能有涉及到相對人重大權益的處理行為。在此種情況下，對相對人的救濟是必須考慮到的。這仍然會涉及到行政法上的救濟問題。當然，這里不是主張法律救濟可以替代所有的救濟方式，但法律救濟是最徹底、最有效的救濟方式。當相對人的重大權益受到損害時，我們沒有理由堵上司法救濟這扇大門。

第二，把社會公共行政納入行政法的調整范圍是行政法自身發展的需要。

社會公共行政這一新領域給行政法帶來了新的發展機遇，將會改變行政法的內涵和外延。現代行政法的內涵和外延與行政法誕生初期相比已經發生了很大的變化。英美法系最早給行政法下定義的是英國法學家奧斯丁，他認為行政法是規定行使之限度與方式：君主或者直接行使其，或其所屬之高級行政官吏之行使者授予或委托之部分。1英美法系行政法在以后的發展中，逐漸形成從控制行政權力與行政程序兩個方面概括行政法的定義，如著名行政法學家K·C·戴維斯教授就認為，行政法是關于行政機關的權力和程序的法律，包括法院對行政活動的司法審查在內，2也包括行政機關所制定的程序法規在內。然而，這只是狹義的行政法定義，英美法系很多著名行政法學家提出了代表新趨勢的廣義行政法概念。如P·L·斯特勞斯教授認為，在二十世紀初期當公共行政發展的時候，學術界發展了行政法概念，它包含幾乎全部和公共行政有關的事項。3

在大陸法系，行政法的概念幾經變遷，也朝著廣義的方向發展。如在法國，多數學者認為，行政法是有關調整公共行政組織與權限、協調市民與行政權的法。通過行政法學者們的學術探討，法國的行政法概念從權力行為轉變為公共服務，行政的功能從權力行為亦變為一種服務的社會作用。4

無論是在英美法系還是大陸法系，行政法概念的發展，都適應了現實社會生活的需要。在今后的社會發展中，社會組織將行使越來越廣泛的公共權力，如果作為調整公共行政法律規范總和的行政法固步自封，無視社會公共行政的存在，將會大大削弱行政法的調整功能，也不利于社會組織依法有序地在國家與社會之間發揮作用。

把社會公共行政納入行政法調整范圍是行政法獲得合法性的重要途徑。任何法律要獲得良好的貫徹實施效果，其合法性是重要因素。不管是我國法律一級的規范性文件，還是各級政府制訂的行政法規、行政規章、其他規范性文件，都存在一個最大限度地反映民意的問題。而社會公共行政就此問題提供了一個新途徑。一般而言，社會公共行政所涉及到的通常是公眾日常生活中所最常遇到的公共事務，公眾比較關心這類公共事務的管理，也較熱衷于參予到其中去。這就使社會公共行政容易反映民意，其管理活動更容易得到公眾的認同。在這個基礎上，我們就可以將社會公共行政中公眾反映的問題反饋到行政法的制訂上去，使行政法盡可能地滿足公眾的需要、現實的需要。此外，我們還可以在適當的時候將社會公共行政主體制訂的一些暫時還不具有法律效力的規范以行政法的形式確定下來，賦予其法律效力。這些都是行政法獲得合法性的重要舉措。

另外，將社會公共行政納入行政法的調整范圍原因還在于，在當今社會，政府公共行政和社會公共行政的區分已經越來越不明顯，很難絕對地確定兩者之間的界線?！半m然傳統的行政法只調整政府公共行政，但在當今社會，政府公共行政和社會公共行政的分工已經不是單純的和絕對的，在很大程度上取決于歷史的發展、行政目標的要求、憲法和立法機關的決定，或者是出于工資和預算等行政技術和物質、人事方面的考慮，更有利于行政任務的完成?！?

我國已有學者認為，現代行政法應當將社會組織的公共行政納入調整范圍的必要性在于：1.社會組織行使公共權力的范圍越來越廣泛，也越來越頻繁。2.這種社會的公共行政與政府機關的行政并沒有本質上的區別，而僅僅是管理主體的不同而已。3.既然社會組織的公共管理行為必然會影響到公民權益，就必須要一定的法律予以規范和調整才能確保社會組織管理行為的合法性和公正性，也才能保障公民權益不受社會組織管理行為的侵犯。6

可見，社會公共行政應納入現代行政法的調整范圍，是新時代對行政法的要求，是社會的客觀需要。

二

>在探討社會公共行政范圍時，本文非著重于政府公共行政與社會公共行政的界定，而是將社會公共行政置于公共行政這一前提下討論何為公共行政，即注重它與私法上行為的區分。一般認為，履行公共職能的行為即為公共行政，但公共職能又怎樣界定呢？這個問題自然而然又涉及到公法與私法的界分問題。因為我們區分公共行政就是為了讓其適用與私法不同的公法規范。

凱恩教授認為：“一種職能是否公共職能的問題是一個政治問題，它不可能總是以同樣的方式得到回答。他主張區分公法和私法要以這樣一個問題為出發點，即我們為什么要在公法和私法之間劃出界線。劃定界線的理由影響劃定界線的方式，而界分公法和私法的理由多種多樣，因而也就有了不同的標準。

“簡而言之，我們可以說，界分公法和私法的理由多種多樣，因而也就有不同的標準，用以解答什么是公法規則與原則適用的適當空間這一規范性問題。所有這些標準非常復雜；在訴訟場合將它們適用于特定案件，要求法院進行艱難的、有時是頗有爭議的價值判斷?！?凱恩教授給出了說明理由的一個路徑，即結合具體情境闡明為什么要界分公法與私法，而后從界分的理由出發來確定界線之所在。在理論和實踐的可能前景范圍內，我們也許還會得到別的路徑，但基于充分理由之上的個別化處理是不變的適當方式。8

從美國的相關案例中，我們也可以看到公共職能界定的變化。私人公園的經營以前并不被認為具有公共職能，但在EvansV.Newton一案中，一家私營公園只供白人使用，被黑人訴諸法院，聯邦最高法院認定，公園雖由私人經營，但其提供的服務具有公共職能，應當適用憲法關于平等權的規定。法院進一步指出，公園如同消防隊、警察局等傳統提供公共服務的機構，應屬于公共領域。9可見，公共職能是不斷地隨著形勢的變化而變化的。

所以公共行政的界定與公共職能的界定以及公法與私法的劃分一樣，其范圍不是絕對確定的，而是與私法行為處于一種互動狀態中。我們只能具體情況具體分析，在不同的情境下適用不同的標準對其進行界定。

中國目前的社會公共行政主要包括基層自治行政、公共事業行政、志愿組織行政、社會中介行政四大類。10那么，是否所有的這些社會公共行政都需要行政法的調整呢？并不是所有公共職能都可以被納入公法調整。只有當這一項職能對于相對人在憲法和法律上的個體權利具有重要的影響，并且需要國家的公權力進行一定調整以保證該職能的實施的時候才可以被納入公法調整范圍。11像一些社會組織自愿提供的公共服務，缺乏行政權力的行使要素和特征，沒有必要將其納入行政法調整范圍。在確定行政法應調整哪些社會公共行政時，下面因素是應該被考慮到的：

第一，公眾的重大權益是否有可能被侵犯。當社會公共行政涉及到公眾的重大權益時，我們需要法律的介入以規范其行使并提供有關的救濟方式。社會公共行政在很大程度上是一種自主管理，會形成自我約束機制或規范，但自我管理涉及到公民個人的重大權益時，法律保留的原則是應堅持的。公法領域與私法領域不同，在私法領域中契約自由原則占主導地位。而在公法領域，契約自由原則要受到一定的限制，如一個公共社區不得基于全體公眾同意而不經法律許可私自設立一個可以基于一定事實實施人身強制的機構。

第二，社會公共行政履行的公共職能重要程度，即看該項公共職能在社會系統中的地位如何。如果該項公共職能關系到可能嚴重影響公眾的領域，行政法應對其進行調整。公眾需求強烈的公共職能，如不以行政法進行調整，單純以社會組織自身愿望進行，就有可能出現公共職能履行缺位或不良履行等情況。如一個城市的公共汽車營運，在交由社會組織管理后，如果行政法完全退出該領域，倘若社會組織私自決定停止公共汽車營運，勢必給這個城市的市民交通帶來重大影響。因而行政法不應完全退出該領域，應由有關行政機關監督社會組織的公共職能履行。

第三，社會公共行政管理手段的強制性程度。如果社會公共行政對相對人的強制性較強，理應將其納入行政法的調整范圍。

「參考文獻

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篇（10）

公共管理是以政府管理為核心，以多元主體為特征，以公民社會為背景和基礎的管理體制。我國首屆公共管理理論與教學研討會對公共管理進行了內涵界定，認為“公共管理既是一種新的管理模式,也是一門學科、一種新的學位教育方式。公共管理有狹義與廣義之分,狹義的公共管理即公共行政管理,亦即政府事務的管理,廣義的公共管理是公共行政管理的延伸,它除了政府事務的管理外,還包括社會事務的管理[][]”，這就以廣義和狹義的定義模式整合了公共行政與公共管理的內涵。簡言之，公共管理學是在公共行政的基礎上將管理學、經濟學、政治學等多學科理論與方法技巧引入整合，在主客體領域涉及政府組織和非政府組織的以公共事務為起點的學科群體系。為進一步明晰公共管理的內涵，我們對公共管理內涵進行簡單地剖析解讀。首先，主體的多元性?，F代公共管理理論倡導從主體的廣泛意義上理解公共管理，公共管理的主體不再只限于政府和組織。其次，民主和效率的客觀訴求。公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，以實現公共的福利與公共利益為目的，側重于民主訴求的踐行與服務效率的提升。再次，公共管理可細化為宏觀、中觀、微觀三個層次。宏觀層面指的是政治學（價值）意義上的公共管理，即政治學所研究的國家治理或政治管理；中觀層面的公共管理是我們所謂純粹意義上的公共管理，即與政治統治相分離的公共管理活動；微觀層面的公共管理重點是解決管理技術和方法問題，這一范疇更多地體現為新公共管理理論。

2.公共行政。

公共行政是以剛性規范和固化原則為支撐，依托政府這一主體來維護政治統治，是國家行政機構依法管理社會公共事務的有效活動。本文作者認為，公共行政是以政府及其他法律、法規授權的組織為主體，將國家、社會及自身事務作為客體依法進行決策、組織、管理和調控等一系列活動的學科體系。其本質是國家行政機構依法管理社會公共事務的有效活動，具有工具性、依附性的內在屬性。同樣，我們借助于對公共行政概念的剖析解讀來加深對其內涵的認知，從多維視角辨析公共行政與公共管理在內涵上的差異。首先，公共行政有狹義和廣義之分，狹義上的公共行政是指政府對自身事務的管理，廣義上的公共行政是指政府對包括自身事務在內的整個社會的管理。其次，公共行政主體具有單一性。公共行政活動的主體是國家行政機構及其他法律、法規授權的組織，即通常所說的政府或者行政當局，不包括立法和司法機構。再次，權利與職責的踐行。行政的字面意思是“行其政事”，其要義在于政治統治的維護、職責的踐行和社會的進步，具有明確的權威性和責任性。另外，在公共行政的包裹著合法性、合理性、程序性等剛性規范，要求其必須依法踐行、合乎程序。

二、主客體區分

1.主體區分。

主體是行為的施動者，可以是單一的亦可以是多元的。公共管理的主體則呈現多元性，涵蓋政府、非政府組織及其他社會組織。各管理主體根據自身的業務范圍，對管理權限內的各項事務進行統籌協調，在法律范圍內享有充分的權限自由。公共行政的主體是政府及少數其他法律、法規授權的組織，主要依靠政府為代表的法定權力機構（一般不包括立法機構和司法機構），多數時間內政府作為單一主體踐行公共行政的相關職責。政府依托其內部各部門的分工與職責屬性負責公共政策的制定及執行，成為公共行政運作的核心載體。

2.客體區分。

客體對象是主體行為的內容，在本文中客體具體指公共管理與公共行政實際運行中的作用對象及運作范圍。在客體維度上的區分，需要我們從公共行政與公共管理的特性或側重性上探析。公共管理側重于社會性，注重公共服務的提供、公眾的參與程度、行政事務的透明化及社會責任和義務的履行，充分體現了客體的社會性內涵。而公共行政側重于公共性，注重公共權利的執行和公共利益的維護，體現工具性、權威性、規范性等特性。公共管理客體多樣，在不斷擴展、變換中以更具象化的形式呈現，包括：以公共利益、公共服務為導向的社會公共事務，公共資源（公共設施、產品）等。公共行政的研究外延具有動態性，其學科前沿將以社會發展的現實問題為導向，不斷引入新的學科知識，在學科內容上包含公共管理原理、行政管理等方向。公共行政客體多樣，有較為固定的管理程序，更大程度上是基于鞏固政治統治的政策執行。以民利為導向，維護公共利益是公共行政公共性的直接體現。

三、內在區分

1.特征區分。

從對公共管理與公共行政之上的解讀中，我們不難發現二者都具備自身的鮮明特征。公共管理的鮮明特征集中體現在：專業性更強，重視專業化管理；注重績效評估體系的科學化、完善化建設，積極引入人事彈性機制和業務競爭機制，強調公平與效率的統籌兼顧；側重顧客導向，構建順暢的溝通反饋機制，以為人民服務為要旨，對結果予以關注和實現；強調走向市場，具有顯著的管理主義色彩。公共行政的特征則表現為：公共性是核心要素，旨在保持公眾權力行使的合法性及公眾利益最大化。政治性、權威性、層次性突出，管理的體制及模式固化；剛性規范引導特色，管理的程序經過規范性界定，管理的權限和內容受法律約束和保護。責任原則鮮明，作為公民權利運行的授權人的公共行政主體受到內外部的廣泛監督,政府的行為須對社會大眾負責。

2.管理目標區分。

公共管理和公共行政在管理目標方面，存在著維度性上的區別。一者，公共行政是一種“內部取向”，重視機構、過程和程序的管理。二者，公共管理是“外部取向”，公共管理重視項目、結果和績效的管理。

篇（11）

[中圖分類號]D523.31[文獻標識碼]A[文章編號]1672-2426(2007)08-0017-02

公共政策與行政文化都是意識的產物，是指導政府實踐的重要理論，是行政文化的重要組成部分。行政文化具有普遍性、繼承性和延續性，滲透到社會生活的各個領域，發生廣泛的作用，影響每個人的思想、情感、價值觀等，制約著每個人在現實中的行為選擇[1]。而行政文化往往通過公共政策來體現、實施。制定正確的公共政策有利于為良好的行政文化的形成、傳播及其實現營造良好的大環境；反之，正確的行政文化有利于制定正確、和諧、可持續發展的公共政策。正確的認識二者之間的關系對營造和諧的政府氛圍，實施、實現正確的政府行為，樹立良好的政府形象，促進社會的快速進步、和諧發展、贏得民心具有重要的理論指導意義。

一、公共政策的定義及一般作用

公共政策的界定有狹義廣義之分，狹義指的是政府等決策部門對公眾利益和公眾行為的規制和分配的措施。廣義指的是包括法律在內政府及立法機構制定的對公眾利益和公眾行為的規制和分配。在此，筆者是指廣義的公共政策。公共政策是國家為解決社會公共問題而制定的規劃和指南，以調整社會各方的利益關系。公共政策具有政治性、權威性、合法性、層次性、普遍性、穩定性、目標取向性、預見性等特征。公共政策的本質在于分配社會利益，協調相關利益方關系，彌補市場機制的不足，確保利益分配的公平性，緩和、解決社會矛盾、保障社會的和諧發展和持續進步。

隨著社會的發展，公共政策涉及的范圍越來越廣泛，基本權益、社會保障、環境保護等已經納入政府管理權限之中，成為政府決策的重要組成部分。因此，公共政策的功能將越來越多，作用將越來越重要。其具體功能有：(1)規制功能。即從規則的約束功能角度出發。如價格規制、質量規制等。(2)協調功能。調控的主要內容是：集團與集團之間、人與人之間的利益關系，避免社會沖突，影響社會穩定與發展。(3)導向功能。即引導人們樹立特定的價值觀、人生觀、引導人們形成特定的行為習慣。(4)分配功能。即將特定的資源根據政府、社會發展需要分配給特定的利益群體以期實現預定的目標，以確保社會公平[2]。

二、行政文化的定義及一般作用

行政文化是相對于社區文化、鄉村文化、企業文化、校園文化而言的一種具有行政特點的文化形態，主要是指各級黨政機關國家行政主體在實踐行政活動中，影響甚至決定其行為的一系列行政道德、行政理念、行政規則、行政環境等各種道德現象、心理現象和精神活動狀態。它是行政機關及其工作人員應共同具備和遵守的理想信念和價值觀念、道德標準、行為模式、生活方式及人際關系等各種社會準則與行為規范的總稱。它具有時代性、社會性、民族性、積淀性、隱蔽性、連續性、普遍性、滲透性，它是一種巨大潛在的無形力量，其影響是持久、無所不在、無時不有的[3]。

因此，從概念就可以看出行政文化具有以下作用：(1)引導作用。即引導受眾群體形成特定的價值觀、人生觀，形成特定的行為模式。行政文化一方面通過將共同價值觀向行政人員個人價值觀內化，使行政組織在理念上確定一種內在的、自我控制的行為標準，規范、指導、約束著行政人員的行為。另一方面，受強有力行政文化影響和熏陶的行政人員，能夠自覺地約束個人的行為，使自己的思想、感情和行為與行政組織保持相同的取向。(2)規制作用。由于行政文化包括行政道德、行政規則等因素，因此，行政文化在道德上具有良性的引導作用，在行政規則上具有導向、規范、甚至強制執行作用。(3)保障作用。由于行政文化包括行政道德、行政規則、行政理念等既成因素，因而為行政執行、行政人員提供了可參照的模板，為其行政行為提供了底線。因此具有保障正常行政行為執行的作用。(4)輻射作用。行政文化可以通過行政主體與外界的交往，把其作風、精神面貌輻射到整個社會，對全社會的精神文明建設和社會風氣的根本好轉產生重要的影響?？梢娦姓幕鳛樾姓黧w的思維方式、目標導向、約束機制，在整個公共政策的制定、實現過程中發揮著重要的作用[4]。其具體作用表現在對行政組織形式的影響、對行政觀念的影響、對行政風氣的影響。在現實實踐中它往往是廉潔行政的保障、高效行政的條件、民主行政的前提。

三、公共政策與行政文化的互動作用分析

1.公共政策對行政文化的作用分析

公共政策由三部分因素構成：決策者、目標群體、受益者。公共政策的法權主體是政府和立法機構，因此公共政策具有廣泛的影響性。其具體對行政文化的作用為：

首先，為行政文化的發展營造良好的大環境。因為公共政策具有政治性、普遍性、穩定性。因此正確的公共政策一旦得到實施將對積極健康的行政文化提供一個和諧的政治發展環境，促進良好的行政文化的誕生。具體而言，公共政策的政治性為行政文化的發展提供了政治保證；公共政策的普遍性為行政文化的發展提供了氛圍形成的基礎；公共政策的穩定性為行政文化的可持續發展提供了政策保證。

其次，公共政策對行政文化的形成具有引導功能。因公共政策具有目標取向性、預見性，即公共政策的制定具有特定目標。而一般而言，政府制定、實施、實現公共政策往往需要營造良好的輿論環境，而在此過程中政府實現的輿論導向行為往往會對行政文化的形成、發展具有引導作用。而且公共政策的持久穩定性還可促使特定的行政文化的形成。如一項民主的公共政策的實施，在制定時有助于形成公眾參與、民主決策的良好氛圍，從而有利于民主的行政文化的形成。

第三，公共政策對行政文化的形成具有強制功能。因為公共政策具有權威性、合法性，當公共政策具有法律效應時，其對行政文化的形成就具有強制性。一般而言，要引導特定行政文化的形成，只要發揮公共政策的引導作用即可，但出現不良行政文化或者急需形成、發展新的適合社會發展需要的行政文化，減少公共政策執行、實現的阻力，實現預期目標時就需要發揮公共政策的強制作用。很多時候立法機關頒布的法律法規文件便是強制性的公共政策，且具有良性的強制作用，可為良好的行政文化形成提供規則保障。

第四，促進行政文化的創新。一個國家、地區、民族的風俗習慣、價值取向、善惡觀念、情感好惡與行政文化有千絲萬縷的聯系。當社會發展到一定程度，生產關系不能適應生產力發展的需求時，就需要改革相應的生產關系，而行政文化是形成、組成生產關系的重要組成部分，因而就需要改革相應的行政文化，進行行政文化創新。而行政文化的改革與創新不是一朝一夕的事情，是一個長期的工程，此時就需要通過具有廣泛影響性、強制性、權威性的公共政策通過公共通行的規則形式來規范行政文化的發展方向，并進行行政文化創新。而在實踐中符合社會發展需要的公共政策一旦制定往往能得到廣大民眾的擁護，相關的行政文化理念、理論研究、實踐就會應運而生，從而實現行政文化的創新。

2.行政文化對公共政策的作用分析

第一，有利于制定高質量的公共政策。行政文化無所不在，對行政活動具有廣泛的制約性。尤其是行政人員總是在既定的行政文化背景熏陶下成長起來的，當他進行行政行為時，行政文化因素必然發揮其潛在作用。它對行政主體的行政道德、行政心理、行政意識、行政習慣等具有直接、全面的影響。高尚、廉潔、民主、科學的行政文化將有利于提高行政主體的行政作風，如提高其民主意識，加強其制定政策的可持續發展理念，從而達到提高其為人民服務的思想水平、提升其思想境界的目的。最終有利于制定高質量的公共政策，使其更加符合大眾群體的需要，最終起到提升行政主體、實施者以及政府的形象。

第二，為公共政策的制定、實現減少阻力。由于行政文化具有引導作用，它對行政主體、公共政策的制定者具有潛移默化、耳濡目染作用。良好的行政文化可極大減少公共政策執行、實現的阻力。因而良好的行政文化應具有創新性、符合時代的發展要求，符合人民大眾的利益要求，符合大眾追求民主的心理需要。如倡導民主、反對專制；倡導廉潔，反對腐??；倡導公平、公正，反對團體主義、幫派主義。為此就要堅持“三個代表”主要思想，以構建和諧社會為目標來指導行政文化的建設，以營造一個良好的行政文化氛圍，為公共政策的制定、實施，及其目標的實現提供一個良好的輿論環境，促進公共政策目標的順利實現。

第三，有利于更好地把握制定、實現公共政策目標的規律。行政文化受歷史條件、地理環境、民族特性、文化心理、文化傳統、社會制度、政治狀況、經濟水平等因素的影響。這些因素甚至成為行政文化的組成部分，因而使得行政文化具有廣泛的影響性。首先它對行政主體、公共政策的制定執行者的行政習慣、思維水平、行政的思想境界、生活作風具有重要影響。其次，行政文化影響到行政體制的建立，而公共政策制定得是否合理在一定程度上也受著行政體制結構是否合理的影響。最后，政府制定的公共政策是政府的行為理念、辦事宗旨的體現，關系到民眾對政府的形象和聲譽的評價。上述現象都可通過行政文化現象表現出來，可間接看出公共政策是否得民心，是否符合社會發展需要，是否有利于掌握公共政策制定、實施的規律，增強公共政策的科學性，促進公共政策目標的實現。為此，行政人員必須樹立良好的行政習慣，科學的行政思想，正確的行政價值，積極的行政理想，健康的行政心理，高尚的行政道德。

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