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2代建人在代建項目中風險承擔的原則及共識

上述某企業(yè)在代建管理合同中風險承擔的不公平待遇，不符合當前代建市場對風險承擔的原則和共識。風險承擔是項目建設過程中必然選擇，國內(nèi)外對此已經(jīng)有了深入研究。風險承擔是利益分享的前提和基礎，風險承擔者的風險收益應該與項目剩余索取權(quán)匹配。代建制作為項目管理的一種制度，各地代建管理辦法亦對風險承擔有規(guī)定。結(jié)合代建制管理的特點，從項目所有權(quán)配置的角度考慮代建人承擔的風險，代建市場現(xiàn)形成了以下原則和共識:

2.1責權(quán)利對等原則

此原則包含兩個方面的內(nèi)容:一是代建人在代建過程中應承擔責任和應享有的權(quán)利應對等;二是代建人在代建過程中應承擔責任和其可取得的利益應對等。代建管理合同中應很好地體現(xiàn)此原則。從公平合理的法律原則看，不能讓代建人獲得較少收益而需承擔更大的責任。如，某銀行辦公大樓項目代建管理合同，代建人按項目建設投資額的3%收取代建管理費，但代建項目管理工作包括本項目自立項直至項目竣工驗收、移交、工程結(jié)算、保修期屆滿之日為止的所有代建管理工作，且代建管理服務優(yōu)良使項目投資有節(jié)余仍不能獲得獎勵，其承擔無限的法律責任。此代建管理合同背離了責權(quán)利對等原則。《福建省省級政府投資項目代建制管理辦法(試行)》第四十三條規(guī)定:“項目如期建成竣工驗收，建設內(nèi)容、建設規(guī)模、建設標準經(jīng)驗收全部符合代建管理合同約定，質(zhì)量驗收合格，竣工財務決算經(jīng)省財政廳審核批準后，如審定投資比合同約定同口徑投資有節(jié)余，且該節(jié)余是由于代建單位通過優(yōu)化設計、加強管理、配合決算審核等工作形成的，經(jīng)省發(fā)展改革、財政部門和組織實施部門共同認定，可對代建單位給予獎勵，并記入其代建業(yè)績檔案。獎勵金額為節(jié)余資金的10%～30%，具體金額在項目代建管理合同中約定。項目部分使用自籌資金的，獎勵金額由財政性資金和自籌資金按建設資金來源的比例分攤支付。其它節(jié)余資金按原投資比例分配。”《福州市市級政府投資項目代建制管理規(guī)定(試行)》亦有此相類似的規(guī)定。

2.2誰有能力控制風險即由誰承擔風險

風險承擔作為代建制制度安排的組成部分，風險承擔者應擁有相應的控制權(quán)，能積極性做出正確決策。如，代建項目管理中水文地質(zhì)風險有可預見與無法預見之分。可預見的水文地質(zhì)風險在代建管理合同中可約定為代建人承擔，但不可預見的水文地質(zhì)風險代建人無能力控制，不應由代建人承擔此風險。又如代建項目管理中的拆遷，其風險代建人無能力控制，亦不應由代建人承擔此風險。

2.3代建人承擔的風險賠償責任應有上限

由于項目建設過程的復雜性、多變性，致使代建人代建管理承擔的風險極大，有些風險不是代建人有能力進行控制的。為提高代建人控制項目投資、質(zhì)量和工期的積極性，促進項目開發(fā)有效實施，代建人在代建管理過程中的風險不應是無限的。因此設定風險賠償責任的上限是參與各方的共識。

3代建人在代建項目中的風險防范措施

風險承擔與風險防范是對風險不同層面的認識。從代建人在代建管理中的規(guī)范性、合法性、效益性的角度看，風險承擔與風險防范是相輔相成的。代建人在代建管理中的風險防范的主旨是加強項目管控水平，提升風險認識。居于代建人在代建項目中風險承擔的原則及共識，代建人對其在代建管理中的風險防范可以從以下三方面著手:

3.1在代建管理合同中合理、公平地分配各方當事人的風險要素

實踐中，基于各種原因，全過程代建管理合同中的各個風險要素由代建管理合同哪方主體承擔，不同的情勢下應有不同的約定。筆者結(jié)合《福建省省級政府投資項目代建制管理辦法(試行)》及《福州市市級政府投資項目代建制管理規(guī)定(試行)》的有關規(guī)定，根據(jù)實踐中對代建項目法律服務的經(jīng)驗，從公平角度對上述47項代建項目的風險要素的承擔主體做了設定:其中委托人獨自承擔22項;代建人獨自承擔21項;委托人、代建人共同承擔4項(見附表)。

3.2代建人應恰當選擇承擔風險責任的方式

風險承擔意味著責任承擔。代建人在項目代建過程中，一旦發(fā)生其承擔的風險因素，代建人應按代建管理合同的約定承擔相應的賠償責任。對此，代建人在代建管理合同中，可以選擇如下方式之一承擔風險賠償責任：(1)對所有承擔的風險所造成的損失承擔賠償責任;(2)代建人在代建管理費額度范圍內(nèi)承擔風險賠償責任;(3)代建人提供銀行履約保函的代建管理費額度不足承擔時，由履約保函額內(nèi)承擔。如，《福州市市級政府投資項目代建制管理規(guī)定(試行)》第二十二條第四款規(guī)定:“代建項目實行履約擔保制度，簽訂項目代建管理合同前，代建單位應當向組織實施部門提供銀行出具的金額不低于項目代建管理費的履約保函。具體金額根據(jù)項目行業(yè)特點，在項目招標文件中確定。”

3.3代建人可合理地將在代建管理合同中應承擔的風險要素

進行規(guī)避與轉(zhuǎn)移若代建人居于建筑市場的需要，在代建管理合同中要承擔本不應由其承擔的風險要素，其在實施項目代建管理中，可以通過與項目勘察單位、設計單位、施工單位、材料設備供應商、監(jiān)理單位、招標單位等簽訂相應合同，將代建管理合同中應承擔的風險進一步分解到前述有關單位，以達到風險承擔規(guī)避和轉(zhuǎn)移的目的。如，某代建管理合同約定:“代建人未完成履行本合同義務，造成項目工程質(zhì)量不合格的，代建人應組織施工單位無條件返工，直至驗收合格，由此造成的損失，包括增加的投資費用由代建人負責賠償。”代建人在與施工單位簽訂施工合同的時候就應約定:施工單位造成項目工程質(zhì)量不合格時，應無條件返工，直至驗收合格，由此造成的損失，包括增加業(yè)主的投資費用、代建人的管理費用等由施工單位承擔。代建人在實施項目代建管理中，還可以通過投保，分解代建管理過程中的風險。這一做法在各地的代建制管理辦法中亦有體現(xiàn)。如《福州市市級政府投資項目代建制管理規(guī)定(試行)》第九條規(guī)定:“積極推行代建項目工程質(zhì)量保險制度，鼓勵代建單位牽頭，就建設工程項目統(tǒng)一投保”。

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中圖分類號： TU7 文獻標識碼： A 文章編號：

1、前言

代建管理模式是對政府投資的項目進行招標，來選出代建單位對整個政府投資項目進行全過程監(jiān)管。雖然我國的建設項目代建制已有一定成效，但由于運作尚未成熟，還處于起步階段，對代建模式存在的風險還未完全認識，并未設立完善的應對風險的防范機制，因此在推廣代建管理模式的同時，也需要對其風險進行研究。最終建設專業(yè)化、社會化、市場化、完善化的建設項目代建管理模式。

2、項目代建管理實施的特點

2.1 質(zhì)量控制管理

項目待建管理掌有較大的質(zhì)量控制權(quán)。其對工程上使用的材料和施工質(zhì)量有檢驗權(quán)，如若發(fā)現(xiàn)不符合國家質(zhì)量標準的情況，可直接命令承包人停止使用；對于不符合標準的工序、不符合安全規(guī)范的施工作業(yè)，可直接命令承包人停工整頓。對裝飾設計有審查權(quán)。可利用項目代建管理機構(gòu)的建筑師和裝飾師的技術對設計進行審查，積極地保障了設計和施工的質(zhì)量，這是傳統(tǒng)的施工監(jiān)理所不能及的。對制造商和供貨商商品質(zhì)量有控制權(quán)。傳統(tǒng)的施工監(jiān)理機構(gòu)只能參與制造商或供貨商提供給承包商的設備進行驗收和交接驗收手續(xù)辦理。而現(xiàn)在的代建管理機構(gòu)可組織專業(yè)部門來進行驗收與辦理交接手續(xù)。從而有效地控制了供貨商品的質(zhì)量，也提高了工作效率。

2.2 進度控制管理

設計滯后、業(yè)主抉擇遲緩、施工單位自身組織力不強等都有可能對工期的進度造成影響。項目代建管理機構(gòu)對施工進度和設計進度均有檢查和監(jiān)督權(quán)，這就為有效地從設計進度開始一直到施工進度對整個工期進行控制。這樣一來項目代建管理機構(gòu)就可如實地確認實際竣工工期。

項目代建管理機構(gòu)由于有了設計審查權(quán),在審查設計圖紙時,就可要求設計單位根據(jù)施工進度安排提出供圖計劃,項目代建管理機構(gòu)就可根據(jù)設計單位提出的供圖計劃對所供圖進行檢查和監(jiān)督,以杜絕設計滯后而影響施工進度,對工程效益的如期發(fā)揮起到積極作用。由于有了竣工期限簽認權(quán),項目代建管理機構(gòu)就可公正及時地確認竣工日期和保修期,有效地杜絕工程完工后保修期無人問,工程無法移交,避免導致完工的新建工程無人管,質(zhì)量受損,使業(yè)主和承包商的權(quán)益都受到損害。

2.3 投資控制管理

項目代建管理機構(gòu)對投資控制進行實際性的管理,雙方合同約定“在工程施工合同約定的工程價格范圍內(nèi),項目代建管理機構(gòu)有工程款支付的審核和簽認權(quán),以及工程結(jié)算的復核確認權(quán)與否決權(quán),未經(jīng)確認,委托人不支付工程款”。但由于其對投資控制力度加大從而導致了投資控制風險的加大，因此代建管理機構(gòu)的投資控制工作人員的管理水平和業(yè)務技能都應比施工監(jiān)理機構(gòu)的投資控制人員的水平要更高,敬業(yè)精神要更強,以保證投資控制工作不出現(xiàn)任何閃失。

2.4 合同管理

代建管理機構(gòu)的合同管理權(quán)相比于施工監(jiān)理合同來講多了“選擇工程分包人的認可權(quán);可對任何承包人合同規(guī)定的義務提出變更”兩條權(quán)利。它可以更直接的對承包人進行管理。業(yè)主對項目建設管理更加依靠中介服務機構(gòu)即項目代建管理機構(gòu),向小業(yè)主、大監(jiān)理制的格局又邁了一步。

3、項目代建管理工作中存在的突出問題

代建制度是一種民事委托關系,但存在責任風險沒有轉(zhuǎn)移的矛盾,這是因為國家法律賦予了建設單位在建設工程項目上的重大責任與義務,不能夠因為實行代建制而產(chǎn)生轉(zhuǎn)移。現(xiàn)階段的代建單位因有限的代建取費而不愿承擔更多的代建責任,同時建設單位也因風險并沒有完全轉(zhuǎn)移而對委托代建持疑慮態(tài)度,合作雙方這種背反的期望目標便對建設工程項目產(chǎn)生各種不利影響, 在工程建設過程中,扯皮、糾紛、責任推卸等情況時常發(fā)生。

3.1覆蓋面不夠廣、管理單位的資質(zhì)不夠。

我國代建項目仍是一個初出茅廬的狀態(tài)，并沒有廣泛的覆蓋面，相關的管理措施也有待于完善。另一方面，政府的投資建設項目往往都是大投入、多項目、涉及多行業(yè)多領域的復雜建設項目，因此需要項目代建單位能夠有充足的專業(yè)資質(zhì)、有較高的承擔能力，具備涉及各個專業(yè)的高素質(zhì)專業(yè)管理人員，但實際符合以上要求的企業(yè)少之又少。

3.2 易受建設單位的影響

在實際項目實施中，代建企業(yè)須直接面對建設單位來溝通及時匯報代建工作，各自有關工作的最終確認都需要得到建設單位的簽名。代建單位須結(jié)合客戶的滿意度再與建設單位作適當?shù)慕涣鳌Ｔ谟行r候，建設單位實際上成為了代建單位的上級，代建只是充當參謀的職位，為建設單位提供技術與管理上的建議而以，并不掌握實際權(quán)利。這樣也就使代建單位喪失了其的威信，給管理目標帶來了極大的困難。

3.3起步時間短，缺乏管理經(jīng)驗

代建制度在我國的推廣時間不算長，并且存在著地方差異性，因此我國代建管理仍存在諸多問題無從借鑒，有待解決。代建管理工作需加以完善，如建立完善的管理流程與制度，對設計單位進行管理，對招標工作進行參與管理，建立作業(yè)指導書等。

3.4工程腐敗風險

因種種原因,政府投資工程項目一向就成為建筑市場主體尋租的主要對象,如果實行代建制后,投資管理跟不上改革要求,圍繞代建單位招標將產(chǎn)生新的腐敗問題和風險。招標過程中可能會有行賄、受賄、走關系等腐敗現(xiàn)象發(fā)生。

4、代建制的風險防范對策

4.1 建立完善的代建管理制度相應的法律體系

由于代建制度法律體系不明確，當今代建制度的產(chǎn)生引發(fā)了風險轉(zhuǎn)移的問題，因此在法律體系中確立代建管理制度是非常必要的。對于這方面的問題可結(jié)合我國國情的基礎上參照國際上的項目投資所相關匹配的機制，商榷出一條符合我國待見管理制度的法律體系后通過立法來建立制度，將委托代建后的行政責任轉(zhuǎn)交到代建人手中。

4.2 誠信機制制約代建行業(yè)

建立代建行業(yè)誠信機制，以誠信體系為總框架，括政府對市場主體的守法誠信評價和社會中介信用機構(gòu)開展的綜合信用評價,前者以市場主體違反各類行政法律

規(guī)定強制義務的行政處罰記錄以及其他不良失信行為記錄,后者以守法、守信、守德、綜合實力為基礎進行綜合評價。以誠信的方式來減少代建的風險，以優(yōu)勝劣汰的方式來提高行業(yè)整體素質(zhì)。

4.3 提高管理人員素質(zhì)，加強培訓

代建制企業(yè)是一項極其需要工作人員知識水平、經(jīng)驗與智力的智力服務行業(yè)，因此企業(yè)應大力著手于加強從業(yè)人員的專業(yè)素質(zhì)，使其有較高的從業(yè)水準并能通曉相關法律、心里、社會、經(jīng)濟以及相關科學知識。當然一個好的從業(yè)人員滿腹經(jīng)綸但無法表達出來也是不行的，為此，相關從業(yè)人員還應當有較強的語言表達能力再加上職業(yè)道德修養(yǎng)、思維能力要足夠敏銳，在相應時刻能夠承擔法律責任與社會責任。只有滿足以上條件的人士才可算得上是一名合格的代建制從業(yè)人員。因此代建制企業(yè)在選拔人才時應提高門檻，嚴格通過職業(yè)資格考試篩選候選人，注重綜合素質(zhì)教育，選拔出最優(yōu)秀的從業(yè)人員。

4.4 深化體制改革,制創(chuàng)新代建機制

要想將代建管理發(fā)展的更加完善，就應當深化體制改革，走機制創(chuàng)新路線，采用合伙人制度或股份制的形式，借鑒國外經(jīng)驗來引進現(xiàn)代化企業(yè)管理模式，將代建制發(fā)揚成為專業(yè)化、職業(yè)化、市場化和社會化的高投資效益產(chǎn)業(yè)。改革需嚴格按照明確建立權(quán)責、制約有效, 專業(yè)化、職業(yè)化、社會化、市場化的建設項目組織實施方式來進行。將代建制向?qū)I(yè)化推進，選拔具備施工監(jiān)理、招標、投資控制、造價咨詢等專業(yè)職能的項目管理單位來負責項目的管理與建設。在推進專業(yè)化的同時也要向社會化進步，由于我們處于社會主義市場經(jīng)濟條件下，就應當優(yōu)化其項目運作方式，不再循規(guī)蹈矩，應當打破體內(nèi)循環(huán)來引入社會化的代建單位。除此之外，推進市場化也是必不可少的，選擇代建單位時采取招標的手法，通過市場競爭來進行抉擇。政府業(yè)主對使用市場手段運作項目的能力得到了提升，在實施中深化與代建單位的契約機制, 轉(zhuǎn)變泛行政化的管理方式,提高代建管理水平和投資效益。

4.5 對建立健全代建制項目的風險管理進行研究并建立風險管理機制

代建制是由政府投資建設的項目，其運作方式趨于市場化，業(yè)主與項目企業(yè)形成委托與的關系，對于風險管理制度還應做進一步完善工作。建立健全以工程保證擔保和工程保險為主要內(nèi)容的風險管理,代建企業(yè)通過保證人的擔保授信,由市場對代建企業(yè)形成一套信用過濾機制,從源頭上保障項目代建合同的正常履行。在項目實施中，代建企業(yè)可采用保險的手段對工程實施中的風險進行分散。

5、結(jié)語

代建管理制在我國還是一個新興的產(chǎn)業(yè)，雖已見成效但仍存在很多風險有待解決。近些年政府有關部門對項目代建管理制度有所完善，代建管理機構(gòu)自身也在不懈努力的開拓創(chuàng)新，希望可以早日成為專業(yè)化、職業(yè)化、社會化、市場化的產(chǎn)業(yè)，可以使投資效益不斷攀升。根據(jù)以上對項目代建管理工作中存在的突出問題的分析與代建制的風險防范對策，相信可以在不久的將來看到一個有廣闊發(fā)展前景的項目代建管理產(chǎn)業(yè)。

參考文獻

[1]張偉，政府投資項目代建制理論與實施[M].北京：水利水電出版社，2008，6.

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中圖分類號： TU113.5+41文章標識碼：A文章編號：

引言：

住房問題作為人的最基本的生活需求，是廣大人民群眾最關心、最直接、最迫切需要解決的實事難事之一。隨著住房制度改革的深入推進，住房市場化進程的加快，住房消費成為居民消費熱點，居民居住條件、居住環(huán)境有了較大改善。由于中低收入家庭難以買得起市場高價商品房，居民住房問題就不可能完全依靠市場去解決。因此，建立包括經(jīng)濟適用住房在內(nèi)的住房保障體系，滿足中低收入家庭的基本住房需求，既關系到千家萬戶中低收入家庭的切身利益，也是政府義不容辭的重要職責所在。

建設經(jīng)濟適用住房，讓符合條件的中低收入家庭買得起、住得上基本住房，對于解決中低收入家庭住房問題，維護社會穩(wěn)定，體現(xiàn)社會公平，促進社會和諧具有重要意義。

但在我國積極推進經(jīng)濟適用住房建設和改革,努力適應市場經(jīng)濟發(fā)展形式下,仍存在投資缺口大、建設任務重、供需矛盾突出、管理方式方法等這樣或那樣的問題。 結(jié)合我國當前經(jīng)濟適用住房工程建設存在的各種問題及實際管理情況,在分析工程管理現(xiàn)狀的基礎上,對如何提高我國經(jīng)濟適用住房工程建設管理水平進行了有益的探討,以期提高工程建設的投資效益。

一、經(jīng)濟適用房建設項目管理模式現(xiàn)狀及存在問題

1、目前我國經(jīng)適房建設項目管理運作模式

各地開展經(jīng)適房建設項目管理，已基本形成三種不同的模式，以政府為主導，以社會為主導和界于二者之間的模式。

1組建政府專業(yè)管理機構(gòu)+市場競爭代建模式

由政府組建建設項目代建中心，將政府全額或部分直接投資的黨政機關，科、教、文、衛(wèi)、體等社會事業(yè)建設項目由政府授權(quán)，委托代建中心進行市場競爭選定實質(zhì)建設管理代建公司的模式。

1.2純市場競爭代建模式

由政府設立準入條件，按市場競爭規(guī)則，批準若干具有較強經(jīng)濟和技術實力，有良好建設管理業(yè)績并可承擔投資風險的項目管理公司參與項目代建的競爭，由政府通過公開招標擇優(yōu)選取。

1.3管理運作模式的分析比較

1.3.1組建政府專業(yè)管理機構(gòu)+市場競爭代建模式

優(yōu)點：（1）由政府機構(gòu)的身份出現(xiàn)，方便協(xié)調(diào)建設中的各種問題；

（2）政府對該機構(gòu)方便監(jiān)督與管理，一些合理的變更易于實現(xiàn)；

（3）政府意愿可以較好的通過項目代建單位實施；

（4）因為通過市場化運作，代建單位的積極性較高；

（5）有利于代建方嚴格控制資金使用。

缺點：（1）要新設機構(gòu)，增加政府財政支出；

（2）對超概算及建設中資金節(jié)約的意愿不強；

（3）如果項目過多，會導致管理力度和水平的下降。

（4）具有壟斷性，不利于競爭；

（5）合同的約束力不強。

1.3.2純市場競爭代建模式優(yōu)點：（1）可以引入競爭，提高項目管理公司的專業(yè)化水平，與國際接軌；

（2）可以降低投資，節(jié)約資金。缺點：（1）政府在監(jiān)督上強度不大，并要求有較強的專業(yè)技術能力；

（2）一些使用單位合理的變更通過行政審批手段較難實現(xiàn)。

2、存在問題

2.1組建政府專業(yè)管理機構(gòu)+市場競爭代建模式

經(jīng)濟適用房項目的實際投資管理方大多數(shù)是政府相關部門，這也是其性質(zhì)所決定的，但在我國政府部門不能直接參與建設，必須由政府部門通過招投標的形式選定代建管理單位，實際運作其項目。但由于某種原因以及一些利益的驅(qū)使，政府不愿實際放權(quán)給通過市場機制選定的代建管理單位，因此，政府內(nèi)相關部門成立實體公司與代建管理單位共同開發(fā)建設經(jīng)濟適用房項目。

1、代建模式下的墊資開發(fā)

政府自己組建的代建中心通過招投標選定的代建管理公司，簽訂代建管理合同，這種模式下雖然有代建管理公司，但實際的決定權(quán)仍然在政府部門，對外簽訂的合同都是同政府授權(quán)的公司簽訂，其相關合同的費用卻由代建管理公司墊付，依照其同政府授權(quán)公司的代建管理合同，按照付款節(jié)點支付代建管理公司的工程款。

這種形式實際就是墊資的承發(fā)包模式，這是國家明令禁止的，同時這種模式對實際的開發(fā)主體也是不利的，由于工程款是代建公司直接支付給總承包單位的，不利于對工程總體造價的控制，易造成實際開發(fā)主體不能管理總承包單位，架空實際開發(fā)主體的情況且代建單位易同總承包施工單位串通作假，造成超概算，質(zhì)量不保證的情況。

代建模式下的墊資開發(fā)流程

2、以其子公司名義下的墊資開發(fā)

政府畢竟是行政部門，沒有企業(yè)實體的經(jīng)濟實力，因此對經(jīng)濟適用房項目的開發(fā)建設必選用一些融資方式，甚至是墊資施工的方式來進行。

首先，政府自己成立其開發(fā)公司（總公司），同時通過項目議定有實力的開發(fā)建設公司簽訂相關的協(xié)議后，使其成為子公司，對外簽訂合同都是以其子公司的名義簽訂。這些開發(fā)公司按照最初同總公司簽訂的回購協(xié)議進行工程項目建設，同時收回相關的建設工程款。

這種形式實際也是墊資承發(fā)包模式，除含有上文提到的缺點外，同時增加總公司的相關風險。開發(fā)公司以其子公司的名義簽訂相關的合同，易造成開發(fā)公司不承擔任何風險，如進度

質(zhì)量及成本的風險，以及入住后工程保修的風險，風險加大，管理失控。

以其子公司名義下的墊資開發(fā)流程

3、合作開發(fā)模式下的墊資開發(fā)

政府成立自己的開發(fā)公司，其開發(fā)公司同其他開發(fā)公司簽訂合作協(xié)議，工程款由其他開發(fā)公司支付。合同主體為政府自己的開發(fā)公司，按照付款節(jié)點支付其他開發(fā)公司的回購款。

這種模式包含了以上兩種模式的缺點，實際支付工程款主體為其他開發(fā)公司，政府的開發(fā)公司不能參與項目的管理之中，施工單位只服從其他開發(fā)公司的相關指令；對外，政府的開發(fā)公司承擔工程項目的所有風險。

合作開發(fā)模式下的墊資開發(fā)流程

二、經(jīng)濟適用房建設項目建設管理建議

1、創(chuàng)新經(jīng)適房開發(fā)模式

創(chuàng)新經(jīng)適房開發(fā)模式

這種模式既緩解了完全由政府建設的經(jīng)濟壓力，且在開發(fā)建設中政府部門仍然只起到行政管理職能的作用，未出現(xiàn)相關的違規(guī)操作，同時叫經(jīng)適房項目的建設完全實現(xiàn)了市場化運作機制，避免一些政府官員利用 職權(quán)，貪污、腐敗的現(xiàn)象的產(chǎn)生，真正做到政企分家，市場競爭。

開發(fā)管理公司也在其監(jiān)管與控制的前提下，規(guī)范的完成整個開發(fā)過程，同時由于是經(jīng)適房項目，政府給予相關的政策扶持，也使得整個開發(fā)建設過程得以順暢進行，同時，不必擔心所開發(fā)的房屋市場銷量問題，可以做到企業(yè)、政府雙贏、雙收益的效果。

2、創(chuàng)新融資模式

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2代建合同審核

目前，我國政府投資工程代建制管理中采用的“代建合同”主要有三種模式:上海、廣州代建制試點采用的“委托代建合同”模式，深圳、重慶、寧波、廈門代建制試點采用的“指定代建合同”模式，北京、武漢等代建制試點采用的“三方代建合同”模式。高校基建項目與政府投資項目相比，作為業(yè)主的高校既是投資方又是使用方，高校應根據(jù)所處地區(qū)的政策要求來選擇采取哪種模式的代建合同。代建合同中需要重點關注代建范圍、代建單位職責的明確約定、代建費的計取與核發(fā)、變更管理、履約保函、激勵機制等方面的內(nèi)容。

2．1確定代建范圍

代建方案的選擇決定了代建合同中對代建范圍的約定。根據(jù)高校基建項目特點、前期立項及設計完善程度可選擇全過程代建管理或分階段代建管理兩種模式。對于一些專業(yè)性比較強的項目，可采取項目前期代建和項目實施階段代建管理兩階段選擇不同的代建單位或部分自行管理、部分委托代建管理的模式。前期代建工作范圍包括組織編制可研報告、開展勘察設計招標、協(xié)助高校基建部門辦理征地拆遷、環(huán)保、規(guī)劃、消防、人防、綠化等政府審批手續(xù)、組織施工和監(jiān)理招標選擇以及辦理開工前準備工作等內(nèi)容。實施階段代建工作范圍包括組織各項招標及采購、洽談、簽合同，負責對工程進度、質(zhì)量、投資、安全、文明施工的統(tǒng)一管理，審核、簽證工程撥款意見，會同高校基建部門組織各項竣工驗收，以及編制工程決算報告和負責工程保修期管理等內(nèi)容。對于專業(yè)性不太強的一般性項目，可采用全過程代建管理的模式，全過程代建從頭到尾都是由一家公司執(zhí)行的，統(tǒng)一安排項目執(zhí)行全過程的界面劃分，減少不必要的接口管理，可提高管理的效率、降低管理成本。

2．2規(guī)定代建單位職責

代建單位是高校基建部門委托的項目建設階段的項目法人，是項目的建設管理主體，在高校基建部門委托的職責范圍內(nèi)對項目建設進行全方位、全權(quán)制、全責制的管理。代建單位對高校基建部門負責，作為建設方利用自己的專業(yè)技術力量和嚴密的管理經(jīng)驗，對項目的投資、質(zhì)量和工期進行專業(yè)化控制與管理，確保項目建設按合同目標順利實現(xiàn)。需要指出的是，工程建設是一項龐大而又復雜的系統(tǒng)工程，高校與代建單位的責權(quán)在一些具體的工作中勢必形成交叉與重合，因此在代建合同中應對代建單位各個環(huán)節(jié)的職責進行具體規(guī)定。

2．3計取代建費用

代建費指代建單位承擔高校基建工程委托代建服務所應獲得的報酬，目前國家對于代建服務計費尚無統(tǒng)一規(guī)定。不同地方的政府部門對代建服務費定價不統(tǒng)一，具體的定價方式有:1)招投標報價:通過招標方式確定代建單位，代建單位的投標價即為合同費用，如北京、武漢等;2)政府指導價:由項目審批部門確定一個固定比例，或政府指導價，例如寧波市規(guī)定最高不能超過建設單位管理費90%;3)固定取費區(qū)間:有的地方在試點項目實踐中，固定一個取費區(qū)間，在此范圍內(nèi)上下浮動，如寧夏自治區(qū)圖書館代建項目;4)代建費加節(jié)余獎勵:項目竣工驗收后，從項目結(jié)余資金中提取30%～50%獎勵給代建單位，如中國科學技術新館工程、國家網(wǎng)球中心、曲棍球場及射箭賽場工程等。由目前代建服務費現(xiàn)狀可見，項目代建費宜根據(jù)代建工作內(nèi)容、難度和承擔的責任，在政府指導價的引導下由市場主體確定。可以考慮的具體方法有:在代建單位招標過程中，明確要求投標單位在投標書中詳細列示費用明細及取費依據(jù)，并請評標專家就代建費做出專項評審，但同時也要避免惡劣競爭，防止低于成本中標的現(xiàn)象發(fā)生。當采用“總投資×費率×代建難度系數(shù)”的方法計取代建費時，代建難度系數(shù)應綜合考慮委托代建范圍、工程的功能復雜性、工程實施管理的負責性、協(xié)調(diào)管理的復雜性等因素。代建費可按照前期、實施期、后期分三階段并結(jié)合績效考核情況進行撥付。

2．4規(guī)定變更管理

變更管理是工程合同管理中的重要環(huán)節(jié)，尤其是像高校基建工程委托代建管理這種模式中，對變更的管理更是嚴格。代建合同發(fā)生變更的情形主要有委托代建工作范圍的變更、相關工作時間的變更、合同各方責任、管理、義務的變更、委托代建費及其支付方式的變更以及相關管理措施的變更等。合同變更應經(jīng)過相關各方協(xié)商一致后，相關各方簽訂一個附加協(xié)議作為原來合同的一部分，該變更方能生效。高校基建方應嚴格控制變更管理，例如《北京市政府投資建設項目代建制管理辦法(試行)》第五條就注明:“嚴禁在施工過程中利用施工洽商或者補簽其他協(xié)議隨意變更建設規(guī)模、建設標準、建設內(nèi)容和總投資額。因技術、水文、地質(zhì)等原因必須進行設計變更的，應由建設實施代建單位提出，經(jīng)監(jiān)理和使用人同意，報市發(fā)改委審批后，再按有關程序規(guī)定向其它相關管理部門報審。”

2．5實行履約保函

為了有效地控制代建風險，可采用要求代建單位提交履約保函的方式作為約束機制。代建單位確定后，應向高校基建方提供銀行出具的一定金額的履約保函，保函提交后才能簽訂代建合同。代建項目實施過程中，如果代建單位未能完全履約致使投資增加或工程質(zhì)量不合格，所造成的損失或投資增加額一律從履約保函中補償。

2．6建立獎勵機制

實行履約保函是約束代建單位嚴格履行代建合同的一個重要手段。從增加代建單位做好代建工作內(nèi)在動力出發(fā)，使代建單位嚴格履行合同，調(diào)動其工作積極性，可建立獎勵機制。代建單位的經(jīng)濟收入主要來自兩個方面，即按代建合同約定的代建酬金和工程項目的結(jié)余獎勵。為了激發(fā)代建單位搞好代建工作的積極性，可在招標文件和代建合同中，把代建費定得低一些，同時把項目竣工驗收后，按項目結(jié)余資金獎勵給代建單位的比例定得高些。這樣代建單位為業(yè)主節(jié)省工程建設資金或增加投資效益，就可以取得較高的工作回報，從而達到代建雙方的共贏。

篇（5）

一、工程概況

南水北調(diào)工程是緩解我國北方水資源嚴重短缺、優(yōu)化水資源配置的重大戰(zhàn)略性基礎設施，關系到經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，是我國有史以來規(guī)模最大、投資最多、調(diào)水路線最長、涉及省市最多的水利設施，也是迄今為止世界上最大的調(diào)水工程。南水北調(diào)中線干線工程是南水北調(diào)工程的重要組成部分，分兩期建設，其中一期工程是從加壩擴容后的丹江口水庫陶岔渠首引水，順著明渠沿伏牛山山麓向東北行進，至鄭州西部孤柏嘴穿越黃河，沿京廣鐵路西側(cè)向北延伸，穿越漳河，經(jīng)河北進入北京和天津，最后到達北京頤和園團城湖和天津外環(huán)河，全長1432km，多年平均年調(diào)水規(guī)模為95億m3，工程靜態(tài)總投資為1100億元。總干渠輸水形式以明渠為主，局部布置管涵，在總干渠上共設置各類建筑物2220座。

二、代建制及其在南水北調(diào)中線干線工程中的實施情況

1、代建制的定義

根據(jù)國家的《投資體制改革方案》，代建制是指政府通過招標的方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位（即代建單位），負責項目的投資管理和建設組織實施工作，項目建成后交付使用單位的制度。作為工程項目管理模式的一種，代建制是在充分借鑒各國工程項目管理模式的基礎上，結(jié)合中國國情進行的創(chuàng)新和完善。國務院南水北調(diào)工程建設委員會印發(fā)的《南水北調(diào)工程建設管理的若干意見》明確規(guī)定：南水北調(diào)主體工程建設采用項目法人直接管理、代建制、委托制相結(jié)合的管理模式。這是代建制在國內(nèi)大型引、調(diào)水工程中的首次嘗試。南水北調(diào)工程采用的代建制，是指在南水北調(diào)主體工程建設中，南水北調(diào)工程項目法人通過招標方式擇優(yōu)選擇具備項目建設管理能力，具有獨立法人資格的項目建設管理機構(gòu)或具有獨立簽訂合同權(quán)利的其他組織，承擔南水北調(diào)工程中一個或若干個單項、設計單元、單位工程項目全過程或其中部分階段建設管理活動的建設管理模式。

2、代建制在南水北調(diào)中線干線工程中實施的基本情況

南水北調(diào)中線干線工程共劃分為9個單項工程（不含陶岔渠首工程），76個設計單元工程，271個土建施工標。工程建設過程中，先后有9個設計單元工程、21個施工標段實施了代建制，占施工投資比例為12%，其中，在先期開工建設的京石段工程中代建項目所占施工投資比例為6.3%，黃河以北段工程（京石段除外）中代建項目所占施工投資為10.9%，黃河以南段工程中代建項目所占施工投資比例為13.3%。

南水北調(diào)中線干線工程通過招標等方式共選擇了6個代建管理單位，現(xiàn)場成立了9個項目部，共投入約200人參與工程建設管理，建立了完善的質(zhì)量、進度、投資等檢查控制體系，針對工程進度、質(zhì)量、投資、安全生產(chǎn)、合同管理、工程變更等制定了30多項管理辦法和實施細則。代建單位代表項目法人全面履行義務，配合項目法人完成施工單位招標工作后，全面負責設計、監(jiān)理、監(jiān)測、土建施工及設備安裝等合同管理工作，及時處理工程建設和相關合同履約等過程中出現(xiàn)的各種問題，代建項目進展順利。

3、代建制在南水北調(diào)中線干線工程中實施的效果

（1）工期得到有效控制。代建單位按總體進度計劃及分解的進度計劃進行進度控制，及時組織各參建單位進場開展施工準備工作，檢查落實資源到位情況，對工程進展實行動態(tài)管理。同時，積極配合地方政府做好征地拆遷和施工環(huán)境工作，及時協(xié)調(diào)處理工程建設過程中出現(xiàn)的有關問題，工程進度得到了有效控制。如京石段應急供水工程北拒馬河暗渠工程、沙河北倒虹吸工程施工合同工期均為20個月，在開工日期分別滯后4-5個月的情況下，通過精心組織施工，最終按照合同日期完工，有效保障了京石段應急供水工程通水目標的實現(xiàn)。

（2）工程質(zhì)量得到有效控制。代建單位建立了完善的質(zhì)量管理體系，并充分發(fā)揮監(jiān)理單位作用，嚴把工程質(zhì)量關,工程質(zhì)量得到有效控制。京石應急段沙河北倒虹吸工程等三個代建項目已經(jīng)順利通過臨時通水驗收和施工合同驗收，也通過了2008年9月至今兩次臨時通水檢驗。在建的湯陰段工程和鶴壁段工程兩個代建項目質(zhì)量情況總體良好。

（3）工程投資得到有效控制。代建單位嚴格按照國家的有關法律法規(guī)、文件和施工合同，對建設工程造價進行控制。從已經(jīng)完工的京石應急段工程投資控制情況分析來看，代建項目普遍好于直管和委托項目，3個代建項目在采取冬季施工和趕工措施并按原定日期完工的情況下，仍未突破批準概算，工程投資得到有效控制。

（4）優(yōu)化了管理資源配置，有效提高了建設管理水平。南水北調(diào)中線干線工程全長1432km，高峰期需要投入建設管理人員1000多名。引入代建制后，代建單位承擔了176公里渠段工程的建設管理任務，共投入200余人。引入代建制，一方面有效彌補了項目法人建設管理資源的不足，也減輕了項目法人管理運行后的人員壓力，優(yōu)化了建設管理資源配置；另一方面，代建管理人員具有比較豐富的建設管理經(jīng)驗，善于調(diào)動和發(fā)揮參建各方的積極性，合同履約意識較強，并能果斷決策，有利于工程建設管理水平的提高。

三、實施代建制的主要經(jīng)驗

1、選擇優(yōu)秀建管單位是確保代建項目成功的前提

南水北調(diào)中線干線工程的6個代建管理單位都有著多年水利工程建設管理經(jīng)驗，擁有雄厚的技術、管理力量，能夠根據(jù)工程建設需要合理配置專業(yè)人員，較快適應工程建設環(huán)境，科學地安排工程建設，獨立協(xié)調(diào)好各方關系，有效協(xié)調(diào)處理工程建設中的諸多復雜問題，保證工程建設的順利進行。

2、充分授權(quán)是確保代建項目成功的重要保障

代建單位受項目法人委托獨立進行項目管理，負責對設計、監(jiān)理、施工等參建單位的管理和協(xié)調(diào)，負責與地方政府和涉及各行業(yè)主管部門的溝通和協(xié)調(diào)，因此充分信任并授予恰當權(quán)利顯得尤為重要。為此，一是按照國務院南水北調(diào)工程建設委員會頒發(fā)的《南水北調(diào)工程代建項目管理辦法》，請代建單位參與監(jiān)理單位、施工單位的選擇；二是授予代建單位工程變更處理的一定權(quán)限；三是在遇到重大問題時充分聽取代建單位意見。多措并舉，樹立其威信，為其行使職責提供保障、創(chuàng)造條件。

3、加強檢查、考核是確保代建單位全面履行職責的重要措施

在實施過程中加強對代建單位的檢查，通過適當?shù)目己霜剳娃k法，從質(zhì)量安全、進度、投資控制對代建單位進行全方位考核，形成爭先創(chuàng)優(yōu)的良好氛圍，能有效促進建設管理水平進一步提高和代建單位職責的全面履行，從而更好地實現(xiàn)工程建設目標。

4、合理確定代建標段范圍，有利于代建單位專業(yè)化優(yōu)勢的充分發(fā)揮

從已經(jīng)實施的代建項目看，代建標段范圍過小，相應的建設管理費較少，不利于建設管理形成集約化管理效應，代建單位投入的資源和力量受限，會直接影響代建單位建設管理的效果。另外，代建標段劃分易整不宜零，其劃分應以設計單元或縣行政區(qū)劃為單位，一方面便于征地移民協(xié)調(diào)、工程驗收及資料整理；另一方面可以實現(xiàn)集約化管理，發(fā)揮規(guī)模效應。

四、實施代建制面臨的主要問題

1、代建單位地位還未得到廣泛認可，協(xié)調(diào)征遷工作難度大

代建單位的主要職責是代替業(yè)主全面負責工程建設管理的全過程，其中包括外部建設環(huán)境和內(nèi)部各個參建單位的協(xié)調(diào)。目前我國現(xiàn)行法律、法規(guī)尚未明確代建單位的法律地位，建設管理委托合同中雖明確了征地工作由代建單位負責協(xié)調(diào)，由于代建單位的特殊地位，地方政府不認可的客觀事實，加之代建單位工作中缺乏相應的協(xié)調(diào)經(jīng)費，很難協(xié)調(diào)解決諸多建設環(huán)境問題。

2、代建單位職責不夠明確，代建單位與監(jiān)理單位存在職能交叉

目前代建單位的選擇沒有具體的操作規(guī)定，代建單位的職責多是參照監(jiān)理職責而定，合同中對代建單位的要求類同于對監(jiān)理單位的要求，造成代建單位與監(jiān)理單位在職責上的交叉或缺位，代建單位與監(jiān)理單位在工程質(zhì)量、進度、投資控制以及工作協(xié)調(diào)上職責不清。按照南水北調(diào)工程代建制管理辦法，監(jiān)理單位由項目法人招標產(chǎn)生，向項目法人負責，代建單位未參與監(jiān)理單位的選擇。雖然為理順三方關系，在實施中簽訂了三方合同，但代建單位對監(jiān)理合同的實際管理不夠理想。

3、代建單位不能有效分擔項目法人的管理風險

目前代建單位自身承擔風險的能力有限，其是否能承擔建設單位的法律責任也無明確規(guī)定，加之受代建費用取費標準過低的限制，代建單位投入的人員、設備不足，客觀上造成管理效果不理想，最終將代建單位的管理風險轉(zhuǎn)嫁給項目法人，代建單位不能有效分擔項目法人的管理風險。

4、前期工作遺留問題多，影響代建制的順利實施

由于前期工作遺留問題較多，加上時間推移和物價等因素，實施中工程變更過多，投資控制不確定因素多，代建單位很難按照國家批復的概算去控制投資。代建費用與工程變更金額差額較大，不利于項目法人工程變更授權(quán)和利用投資結(jié)余分配等激勵機制提高代建單位的積極性。

五、優(yōu)化代建制的思考和建議

1、通過立法，確立代建單位的法律地位

進一步完善與代建制相關的法律法規(guī)，通過法律法規(guī)的形式明確代建單位的合法地位，使代建單位的身份能夠被地方政府以及社會各界所接受，保障代建制的順利實施。

2、規(guī)范代建制度，進一步明確代建單位職責

進一步規(guī)范代建制度，明晰代建單位的資格條件和市場準入要求，明確代建單位的資質(zhì)認定、等級劃分等標準。通過完善工程項目管理的實施程序，統(tǒng)一規(guī)范代建管理合同，進一步明確代建單位的責任和義務，保障代建制的順利實施。

3、規(guī)范管理程序，提高各參建單位對代建制的認識

代建單位的介入客觀上增加了管理鏈條，但項目法人（項目管理單位）自身首先應提高思想認識，在日常管理中協(xié)調(diào)好代建單位和各參建單位的關系，明確代建單位的地位，提高各參建單位對代建制的認識，建立既相互配合協(xié)作，又主次分明的工作氛圍，保障代建制的順利實施。

4、請代建單位極早介入建設管理過程

通過完善代建單位招標評標辦法，極早進行代建單位招標，極早選擇代建單位，使之極早介入建設管理工作，一方面有利于其提前熟悉情況，便于工作開展；另一方面，更有利于充分發(fā)揮代建單位的把關作用，起到預期的管理效果。

5、制定合理代建費用標準，建立投資控制和考核機制

根據(jù)代建制市場和工程建設管理的實際需要，調(diào)整建設單位管理費標準，合理確定中標價，加強控制，確保優(yōu)秀代建隊伍中標。同時，建立配套投資控制獎懲辦法和獎懲考核機制，以調(diào)動代建單位的積極性。

【參考文獻】

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2公路工程在代建過程中存在的管理問題及對策

2.1公路工程在代建過程中存在的征地拆遷問題及對策

目前的工程項目多以代建制為主，委托方在處理拆遷征地、搬移國防光纜等問題上，應該從以下三方面著手：第一，做好預先統(tǒng)籌規(guī)劃工作，在開始實施工程之前處理好拆遷征地，特別是重要的工程部分，比如橋梁、隧道等；第二，通過土地征用手續(xù)之后，以征地補償方案為依據(jù)，相關部門進行實施，農(nóng)民接收到相關部門援助的征拆補償款，提高補償效率；第三，委托的設計單位要認真進行調(diào)查和探勘，統(tǒng)計清楚在紅線區(qū)域的建筑物拆遷數(shù)量和青苗賠償數(shù)量，防止出現(xiàn)缺乏征拆資金的現(xiàn)象。就外埠的代建單位而言，要涉及到不利于施工的語言、風俗習慣等因素，致力于培養(yǎng)專業(yè)的人才處理征地拆遷工作，尤其是技術、管理、組織協(xié)調(diào)能力兼具的人才，有利于拆遷工作的開展。

2.2公路工程在代建過程中存在的材料調(diào)差問題及對策

由于國家宏觀調(diào)控政策的影響、有限的地區(qū)產(chǎn)能以及供求之間的不平衡，導致水泥、鋼筋等建材不穩(wěn)定。一般來說，一個公路建設項目都會施工很長時間，所以不斷上漲的材料價格會阻礙工程正常施工。因而提出下列三點對策：第一，以共擔風險和互利共贏的原則為基礎，建立公平的價格機制，在一定的范圍內(nèi)調(diào)整材料價格，將風險控制在一定范圍內(nèi)，保證資金來源調(diào)差在一定范圍內(nèi)；施工單位在招標的時候就要充分了解各種材料信息價來源、基期價格、風險增長率等，防止工程受到價格上漲的因素而難以實施，切實維護各利益主體。第二，研究工程的可行性時，必須對比不同的方案，從當?shù)貙嶋H出發(fā)，綜合對比和分析水泥、鋼筋等建筑材料供應渠道和項目需求的實際，特別要比較路面面層的技術優(yōu)劣以及比較經(jīng)濟成本的高低。第三，項目的施工者必須優(yōu)先選擇有扎實資金和風險能力基礎的施工單位，如果涉及到類似于采用維特根（WIRTGEN）混凝土滑模攤鋪機施工的專用設備施工的標段，應在編制招標文件、評標時，將投標人的專用設備自由的狀況作為核心評價指標，防止因為缺乏資金的施工單位受到供應商利益驅(qū)動的影響，偷工減料，甚至阻礙工程的順利進行。

2.3公路工程在代建過程中存在的代建管理費取費問題及對策

在建設項目時，項目法人職權(quán)可以由項目代建單位行使，不僅肩負著工程的重大責任，負責建設工程項目時所有的投資、質(zhì)量、安全以及工期等問題，除此之外，還要對繁復的關系進行協(xié)調(diào)，密切聯(lián)系委托方、質(zhì)監(jiān)機構(gòu)、設計、監(jiān)理、施工、工程所在地政府部門各方利益主體，妥善解決相互之間的問題。基于上述兩點的考慮，如果代建單位收取過少的費用，沒有盈利，則很難吸引兼具技術、管理和法律等方面能力的復合型人才。此外，由于缺乏高水平的服務，所以建設管理服務的價值不高，對代建單位轉(zhuǎn)變?yōu)轫椖抗芾砉緵]有積極的作用，對整個代建市場的發(fā)展也沒有實際意義。以代建基本管理費和節(jié)余構(gòu)成代建單位管理費為基礎，以公路工程設計費的收費方式作為參考，從當?shù)氐默F(xiàn)實狀況出發(fā)，確定包括收費計價表、專業(yè)調(diào)整系數(shù)表（考慮工程專業(yè)特點）、復雜程度系數(shù)表（考慮工程范圍、難點）等在內(nèi)的一系列收費標準，其中代建基本管理費為：工程設計收費基價×專業(yè)調(diào)整系數(shù)×復雜程度調(diào)整系數(shù)×附加調(diào)整系數(shù)。在處理節(jié)余上，將計算節(jié)余金額的具體方式和所占的比例清楚地反映在代建合同中，建立健全激勵機制和監(jiān)督考核機制，提高代建單位創(chuàng)造高質(zhì)量和高水平服務的積極性。

2.4公路工程在代建過程中存在的履約擔保問題及對策

就法律意義而言，“履約保函”是為了對投保人承擔履行合同責任進行擔保的制度。如果合同中要求的履約擔保的比例比代建管理費高得多，就會造成代建單位內(nèi)部流動資金難以周轉(zhuǎn)。占銀行10%的比例的履約保函對應要增加5%的現(xiàn)金擔保提供給銀行，增加了該部分資金的機會成本，如果施工時間較長，代建單位承受的負擔將會更大。公路建設項目的投資資金通常都在幾億甚至幾十億元以上，而很多項目管理公司卻因為高額的履約擔保而止步不前，這一點和政府促進設計、咨詢類公司開展代建制的愿望背道而馳，所以代建單位很難開展項目。一般而言，履約保函是代建單位和監(jiān)理、施工單位簽訂合同時必不可少的，因此，可以以在北京奧運工程中的代建制作為參考，利用銀行、保險公司、擔保公司等主體形成的多種擔保來解決代建合同中的履約保函問題。除此之外，結(jié)合工程的實際，在擔保費率的設置上使用階梯價格，若工程具有較大基數(shù)的建安費，則可以盡可能使費率最低。

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一 引言

自2003年12月31日國務院常務會議頒布《投資體制改革方案》以來，代建制便成為人們關注的熱點。隨著政府投資體制改革的逐步深入，代建制作為新生事務，在實踐過程中，有些問題值得我們思考和討論。在工程合同中，價格永遠是合同的主要組成部分，也是風險來源的主要因素。本文將就代建合同中的目標成本與代建風險問題進行探討。

二 代建合同的主要內(nèi)容及其風險

現(xiàn)行代建制有全過程代建和分階段代建兩種。我們以全過程代建合同為例，一個完整的全過程代建管理合同，代建單位一般要履行12種職責[1]。從合同內(nèi)容上看，我們很難發(fā)現(xiàn)潛在的風險，除了一些顯而易見的外部風險，如代建單位的法律地位、市場問題、制度建設等。作者認為，代建合同的內(nèi)部風險主要體現(xiàn)在以下條款[2]：項目建成竣工驗收，并經(jīng)竣工財務決算審核批準后，如決算投資比合同約定投資有節(jié)余， 建設實施代建單位可參與分成，通常認為其中不低于 30％的政府投資節(jié)余資金可作為對建設實施代建單位的獎勵。如果代建人在建設過程中擅自變更建設內(nèi)容、擴大建設規(guī)模、提高建設標準，致使工程延長、投資增加或工程質(zhì)量不合格，所造成的損失或投資增加額一律從代建人的銀行履約保函中補償（代建制管理要求代建人提供項目投資額 10％ ～30％ 的履約保函）；履約保函金額不足的，相應扣減項目代建管理費；項目代建管理費不足的，由建設實施單位用自有資金支付。同時，該代建人在一定時期內(nèi)不得參與當?shù)卣顿Y建設項目代建人投標。從上面的分析，可以看出代建單位的風險和收益是不匹配的。

三 代建合同“目標成本”的矛盾性

根據(jù)工程慣例，從前期策劃到工程竣工，工程造價大致上會經(jīng)歷投資估算――概算――修正概算――施工圖預算――合同價――竣工結(jié)算等階段。根據(jù)工程項目的不同階段，工程估價采用不同的方法，估計出工程項目建設所需要的資金總數(shù)。不同階段的估價，其精度是不一樣的。如可行性研究階段，其精度可能是±20，初步設計階段是±15，施工圖設計階段是±（5―10）。但是，不管事先我們的計劃做得多么的詳細，想要一開始就拿出精度為100的工程估價是不可能的。因為所有的計劃都是基于假設制定的，在未來的時間里隨時都可能發(fā)生變化。只有在竣工決算時，我們才知道真正的工程價格。由此，從而引出代建合同目標成本的若干矛盾：

1 成本估計的區(qū)間性與合同中目標成本確定性的矛盾

從上面的分析可以看出，工程項目的成本在竣工決算前，都是在一定的區(qū)間內(nèi)浮動。而從代建合同分析，反應在合同中的目標成本應為一個定值。這是目標成本的基本矛盾，或者可以說，是工程造價反應在所有工程合同中的矛盾。目標成本在區(qū)間內(nèi)的任何取值，都會導致代建單位和業(yè)主的風險分配問題。特別是全過程代建合同，對業(yè)主和代建單位而言，成本導致的風險都是相當大的。

2 目標成本趨高

從目標成本的確定上看，全過程代建合同與總承包總價合同類似，都可以稱之為總價合同。總承包商報價時，工程范圍不確定，工程量與最終完成工程量存在很大差異。當工程合同采用總價計價方式時，總承包商承擔較大的風險，因而報價往往較高，而且業(yè)主與承包商雙方對工程技術方案優(yōu)化的積極性不高，業(yè)主有擴大工程標準及工程范圍的傾向，結(jié)果容易導致工程造價增加。代建單位在確定工程目標成本時，情況與總承包商類似，甚至形勢更加嚴峻。為保證自己的利益，代建單位有著提高目標成本的內(nèi)在驅(qū)動，而這與代建制節(jié)約建設資金的本質(zhì)是矛盾的。

3 目標成本與資金管理權(quán)的矛盾

代建單位需要對合同目標成本負責，基于責權(quán)利匹配的原則，需要享有相應的資金管理權(quán)。目前的代建合同有三種模式[3]：委托合同模式、指定模式、三方代建合同。根據(jù)不同的模式，其合同內(nèi)容也有區(qū)別。前兩種合同模式，代建單位享有對外簽訂合同的“權(quán)”和對工程建設施工的“管理權(quán)”；第三中合同模式中，代建單位享有對投資人的“代表權(quán)”和對使用單位的“權(quán)”，以及擁有對項目投資資金的“管理權(quán)”和對工程建設施工的“管理權(quán)”。從上面的分析可以看出，代建單位采用委托合同或者指定合同模式，是沒有資金管理權(quán)的，其目標成本的實現(xiàn)也沒有得到相應的支持。

四 目標成本給代建單位帶來的風險分析

絕大部門代建單位的選擇都是通過招投標的方式確定的，由于大多數(shù)地方在實施代建制的相關文件中沒有明確設置代建費取費下限和嚴格的標準,激烈的市場競爭使各代建單位在投標中出現(xiàn)無序競爭的現(xiàn)象。顯然，目標成本也成為投標能否成功的一個關鍵因素。目標成本在招投標階段給代建單位帶來的風險是顯而易見的。目標成本高，則中標的可能性較低；目標成本低，那么在中標后，加大了代建單位的管理風險。

代建單位中標后，自然成為項目法人。如果目標成本相對較低，在接下來的承包商選擇中，可能選擇的余地較小，導致所選擇的承包商在經(jīng)驗、實力、管理水平上未能與其所承擔的工程任務相匹配，從而增加代建單位的管理風險。同時根據(jù)項目法人責任制，代建單位需要承擔工程風險。工程風險的范圍很大，對此代建單位不僅需要花費大量的人力進行研究或控制，同時可能還需要進行工程保險以期在風險發(fā)生時降低損失，這無形中增加了代建單位的成本。另外，由于代建制的緣起是為了節(jié)約政府非營利性項目投資，在同一個項目上會有政府投資部門、使用部門、代建單位三個組織進行合作。三方的合作，在責任、權(quán)利、職責上會存在復雜的界面，從而增加工程協(xié)調(diào)的困難。協(xié)調(diào)困難直接反應在信息流通速度上，無形中會導致工期的延長，從而造成實際成本相對提高。

五 對代建合同目標成本的建議

基于代建合同屬于總價合同的特點，可以參考英國土木工程師學會（ICE）編寫的新工程合同（The New Engineering Contract，簡記為NEC）工程施工合同（Engineering and Construction Contract，簡記為ECC）中的目標合同模式。目標合同適用于擬建工程范圍沒有完全界定或預測的風險較大的情況，如工業(yè)項目、研究和開發(fā)項目、軍事工程項目中。這些項目在國外通常采用工程總承包模式，承包商在項目可行性研究階段，甚至在目標設計階段就介入工程項目[4]。

目標合同是固定總價合同和成本加酬金合同的結(jié)合和改進形式，即業(yè)主與承包商雙方在簽訂合同時確定一個目標價格（以總價的形式確定），最終如果承包商通過設計以及實施方案的優(yōu)化節(jié)約成本，則雙方根據(jù)一定的比例分成，也就是說，工程最終合同價格下降，總承包商也能獲得工程成本之外的回報；如果成本超支，則雙方分擔。因此，目標合同能最大限度地促進雙方共同努力以節(jié)約成本，并降低風險。

參考文獻：

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[2]唐波，陳德棉.代建制管理模式在政府投資項目建設管理的責任機制研究[J].經(jīng)濟論壇，2006,（5）.

篇（8）

1. 問題的提出

九十年代以來，我國高等教育實現(xiàn)了跨越式發(fā)展，高等教育規(guī)模躍居世界第一。隨著高等教育規(guī)模的不斷擴大，近些年來，高校基本建設項目的管理也步入了一個全新發(fā)展的時期。

高校基建項目管理是一個復雜又艱巨的系統(tǒng)工程，其管理的目標包括了基建項目的投資目標、進度控制目標以及質(zhì)量目標。參與的部門和單位眾多，且涉及項目的投資、進度、合同、人員、質(zhì)量、風險等各方面的工作內(nèi)容，如設計、施工、監(jiān)理、設備運營等，大量的信息需要及時有效地管理，溝通和協(xié)調(diào)等工作相對比較困難。

目前，在管理模式的選擇上，我國高校基建管理部門大多非常盲目。多數(shù)情況下，由于高校基建管理部門項目建設的經(jīng)驗不足或是缺乏有價值的指導，抑或高校基建管理部門的負責人隨意拍板，或是咨詢顧問公司或潛在的承包商多處在自己的利益上的種種考慮，而使學校和項目的利益受損。高校基建管理部門一般根據(jù)政策規(guī)定進行招標，進而確定設計、施工等承包單位。而在項目管理模式上，往往只根據(jù)現(xiàn)有的幾種模式進行隨機選擇[1]。或采用單價合同，或采用總價合同，有的則是完全照搬世界銀行貸款的項目管理模式，也有地區(qū)流行引進國外的管理模式加以學習，如采用NC模式、CM模式、BOT模式等，但由于國內(nèi)外在投資體制、技術能力以及人員素質(zhì)等因素上的差異，很多應用條件并不成熟，因而許多項目建設最終不太成功。更有甚者，有的高校基建管理部門認為只需根據(jù)國家制定的合同文本進行管理便是最合理的，而根本沒意識到應該在管理模式上作一選擇[2]。上述這些做法，由于先天不足，最終往往導致管理效率低、目標控制效果差。

本文正是基于這一背景下，在對多所高校基建部門的調(diào)查研究基礎上，對目前高校的基本建設項目管理現(xiàn)狀進行了分析。通過對高校基本建設項目管理中存在的問題的梳理，總結(jié)了高校基建項目管理中的重要節(jié)點，對高校基建項目管理工作今后的發(fā)展提出了建議和展望。

2. 高校基建項目的特點

高校基本建設是提供學校日常教學、科研和生活設施的重要保證。與其他工程建設項目相比，高校基建項目在建設過程中有其不一樣的特點：

2.1設計方面。與其他建設相比，高校基建在進行項目規(guī)劃、建筑以及景觀等設計時，還要更深層次地考慮校園文化及其人文內(nèi)涵。現(xiàn)代高校校園建設的功能已不僅僅是為師生的教學和生活創(chuàng)造空間，在更大程度上應是各類學科各類專業(yè)知識信息碰撞以及各種思想文化交流的場所。

2.2投資方面。其一，投資規(guī)模方面。為了從根本上改善自身教學科研條件，滿足學校擴招要求，許多高校同時征地擴建，或在校內(nèi)原址拆舊建新、改建翻建。在校園擴建的同時，日常的維修、裝飾工程陸陸續(xù)續(xù)，也相應占了基本建設投資的一定份額。根據(jù)以往相關的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，基建項目投資在我國高校歷年經(jīng)費支出中，占據(jù)很大比例[3]。其二，投資來源方面。主要分為國家省市地方政府撥款、學校自籌及社會捐贈這三部分。計劃經(jīng)濟時期多是以政府劃撥為主，而在當今的市場經(jīng)濟體制下，越來越依靠學校自籌。其三，投資收益方面。高校基建項目有很大一部分是教學科研設施，非經(jīng)營性項目很難產(chǎn)生直接的經(jīng)濟效益，因而短期內(nèi)的投資收益也難以直接計算，更多的是社會效益和輻射性的遠期經(jīng)濟效益。

2.3工期方面。高校基建工程對工期的時效性普遍要求嚴格。高校基建項目主要服務于教學科研，因而普遍要求務必在兩個時間點之前竣工，即春、秋兩季開學前交付投入使用。此外，項目也務必在某個特定的時間竣工，以順利通過例行的教學評估。還有就是一些日常維護項目，包括對舊學生宿舍、老教學樓等建筑進行修葺的工程盡量要求在學生假期離校期間完成。

2.4協(xié)調(diào)方面。高校內(nèi)各院系和行政機關門類繁雜，這些使用部門對項目的使用要求各不相同，從某種程度上說，他們是建筑物的真正“業(yè)主”。譬如某高校新建電工學院實驗樓，該學院有六個系，每個系又分為若干專業(yè)，各個專業(yè)對專業(yè)教室、實驗室和辦公室等都有特定的使用要求。作為高校基建管理部門，項目前期的咨詢、溝通和協(xié)調(diào)工作量很大。

2.5項目規(guī)模。高校基建項目規(guī)模大小不一、差別很大。有體量龐大的圖書館及功能復雜的各類專業(yè)實驗室及教學樓，也有規(guī)模較小、功能單一的學生食堂、宿舍。由于項目的規(guī)模、功能復雜程度存在很大差別，因此對高校基建部門管理工作要求也相應很高。

3. 目前我國高校基建項目管理的現(xiàn)狀

作為基本建設項目的投資主體，高校基建管理部門既是資金持有人，同時又是基建項目的所有者。依據(jù)項目法人責任制原則，不僅要負責項目建設過程，更要對項目建設的成敗及項目運營的好壞負責;既要負責項目建設資金的籌措，又要對項目生產(chǎn)經(jīng)營、還款付息甚至投資項目效益承擔責任。

目前高校基本建設的蓬勃發(fā)展依然遠遠滯后于高教事業(yè)的跨越式發(fā)展態(tài)勢:一方面源于高校連年擴招從而使得教學用房規(guī)模凸顯捉襟見肘，另一方面源于教學方式的多樣化更迭，互聯(lián)網(wǎng)、多媒體、遠程教育等日新月異，新時期的高校基建項目多為體量綜合、功能復雜、造型多樣、科技含量高的新型建筑，從而在建筑技術乃至項目管理上提出了前所未有的專業(yè)要求[4]。因此，高校基建工作應與時俱進，盡快創(chuàng)造出適合自身的基本建設管理模式。目前高校基建管理中存在的問題主要有：

3.1責任主體不明。在一些高校基建投資項目中，由于高校的基本建設資金基本來源于政府撥款，國家承擔了大部分投資風險，從而造成所有者與使用者的利益分離。在建設過程中，一些高校從自身利益出發(fā)，提高建設標準，擅自擴大規(guī)模，甚至搞“釣魚”工程[5]。而高校基建投資大部分是非經(jīng)營性投資，因而投資效果難以衡量，投資浪費較大。

3.2管理效率低下。部分高校建設一個新項目或進行新校區(qū)建設時，會臨時成立一個基建機構(gòu)，這使管理人員的工作具有一定的臨時性，工作責任心不強，基本建設管理水平難以提高。某些高校雖設有專門的基建管理機構(gòu)，但專業(yè)管理人員很少，且管理人員缺乏必要的管理工作經(jīng)驗和專業(yè)知識，很難肩負起建設工程投資計劃、工期、質(zhì)量及投資效益的責任，造成管理效率低下。

3.3投資難以控制。很多高校在實驗樓、教學樓、行政辦公樓等公共基本建設項目中，隨意提高建設標準，造成資源浪費，投資難以控制。基建管理部門和校(院、系)使用單位同屬學校行政管理，為了本部門的利益考慮，使用方在設計、施工階段往往隨意要求修改設計、擴大規(guī)模、提高標準或增加某些不必要的功能和設施，同時由于種種原因，基建管理部門又難以拒絕和控制，因而造成施工工期拖延、預算超概算、概算超投資估算、結(jié)算超預算等投資失控的嚴重局面。

3.4忽視后評價。后評價即是對已完工項目從技術、功能、經(jīng)濟、環(huán)保等各方面進行評價[6]。高校基建項目多屬于非經(jīng)營性項目，往往忽視后評價工作，未建立后評價制度。因此，建設項目容易出現(xiàn)重開工輕準備、重局部利益輕全局利益、重竣工輕使用效益、重投入輕管理等現(xiàn)象。

4. 高校基建項目管理的對策建議

不同的基建項目運用不同的管理模式，其實很難簡單地比較哪種項目管理模式更適合高校基本建設，且武斷地用調(diào)查數(shù)據(jù)計算出哪種項目管理模式最適合高校基本建設也是不負責任和不盡科學的。但是，通過實際調(diào)查和數(shù)據(jù)分析，針對目前我國高校基建項目管理中存在的的問題與不足，本文可以總結(jié)出一些高校基建項目管理中需要重要控制的關鍵點：

4.1明確項目管理目標

現(xiàn)代項目管理的三大目標是質(zhì)量、造價和工期，而高校基建項目大部分為非盈利性的，資金籌措主要由政府撥款或社會捐贈，所以在造價控制上能控制住總投資就算基本達到目標，因而不能簡單地用三大目標控制為基本目的來進行基本建設。

高校基本建設有其特有的周期性，許多建設項目為了滿足教學需求，工期控制比較嚴格，比如每年的三月或九月左右高校的開學日期，許多基本建設項目都必須在這個日期前后投入運行，因此在工期控制上就必須去適應這個周期。

現(xiàn)代化高等教育和研究需要有許多科技含量較高的建筑作為基礎，而高校基建部門并不是完全具有建設這些高科技建筑的能力，這就需要與項目使用方充分溝通協(xié)調(diào)，深刻了解使用方的要求，必要時也需要借助使用方的技術力量。

高校內(nèi)部正常的教學研究不能因為基本建設而中斷，所以在基本建設項目的施工過程中，安全、健康、環(huán)境問題也是高校基建項目需要重點考慮的因素。

4.2明確責權(quán)利關系

由于項目不是高校基建部門一家能夠完全承擔下來的，需要有人設計、有人建設、有人監(jiān)管等，因此參與高校基建項目的機構(gòu)和部門眾多。如何協(xié)調(diào)各方關系，使各方達到最佳的溝通效果成為一項復雜而微妙的工作，也是直接決定項目最終成敗的主導因素。把各方關系變成促進項目成功的資源這就是成功的協(xié)調(diào)，反之，各方不融洽的關系則會變成阻礙項目成功的包袱。

在基建項目過程中，協(xié)調(diào)工作的前提和重中之重就是必須要明確每一個參與方的責任、權(quán)力及利益，并寫入具有法律效力的文件，需循規(guī)才能蹈矩[7]。各參與方的主要責任分割見下表1.1。

4.3 加強對合同的管理

要明確項目參與各方的責權(quán)利關系，就需要有合同來明確各方責任權(quán)利的劃分、獎罰與仲裁的訴求等涵蓋項目整個周期各種問題的解決途徑，這是項目賴以實施的基本依據(jù)。

高校基建部門通過實施對合同的全過程管理，把自身的職能部門有機地串聯(lián)起來，從而規(guī)范并提高基建管理部門的項目管理水平。

一般來說，高校目前的合同主要包括兩大類：一是為通過市場公開招標確定的基建項目施工、監(jiān)理合同。二是為配合項目的實施由甲方采用邀標方式組織的合同，如勘探設計、市政管網(wǎng)、三通一平以及由工程部分子項工程和設備的甲方分包（供貨）合同[8]。對于這兩大類合同的管理，其原則和流程基本上是一致的，需要對合同管理生命期的各個組成環(huán)節(jié)做以分析，并根據(jù)合同管理生命期的各個環(huán)節(jié)，相對應地獲得高校基建管理應具有的基本職能。

健全高校基建管理部門，通常應由一個職能科室來負責項目前期的立項及相關手續(xù)工作，啟動基建項目合同的管理程序。從項目設計招投標開始，到甲乙雙方合同結(jié)束結(jié)清余款，合同生命期的各個環(huán)節(jié)就是基建部門的管理立足點所在，依據(jù)這些環(huán)節(jié)組織相應的職能科室，建立良好的合同管理程序，從而將整個基建部門有機地串聯(lián)在一起，既不缺項，也不重復。

4.4做好項目的后評價工作

目前高校基建管理部門基建工作量比較飽滿，項目經(jīng)常是一個未完工另一個又上馬，繁復的工作讓基建部門的資源利用有時顯得抓襟見肘，從而忽略了對完成項目的后評價，或有后評價但在基建部門內(nèi)并不成系統(tǒng)，只是偶爾為之。事實上，項目的后評價應該成為一個項目的不可分割的組成部分，及時地總結(jié)評估對項目竣工后的運行具有很大的意義，同時對新建項目也提供一定的借鑒作用。

項目后評價是項目建設結(jié)束后，對項目立項決策、設計、施工建設、運營等全過程進行系統(tǒng)評價的一種技術經(jīng)濟活動，其評價內(nèi)容包括立項決策評價、項目實施評價、項目運行評價、項目效益評價等等，上述評價內(nèi)容相互聯(lián)系，構(gòu)成了項目后評價體系[9]。總的來說，后評價應該全面調(diào)查項目參與及運行各方的意見，分析項目運行的各項數(shù)據(jù)，綜合專家反饋意見形成完整的后評價報告。

在高校基建項目管理實踐中，在對項目進行績效監(jiān)控和考評時，不能簡單地只考核項目實施的結(jié)果，而應通過建立項目后評價體系，對基建項目的立項決策、實施過程、實際運行、投資效益等全過程進行系統(tǒng)地分析及評價，找出基建項目績效管理中的問題所在，及時總結(jié)經(jīng)驗和教訓，為高校基建項目績效水平的進一步提高打下良好基礎。

參考文獻：

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[7] 高群.高校基建項目管理模式優(yōu)選研究：[D].湖南長沙：長沙理工大學橋梁與結(jié)構(gòu)工程學院，2003.

[8] 李和軍.高校基建工程造價管理和控制[J].建筑經(jīng)濟，2006，(2)：79~81.

篇（9）

中圖分類號：K826.16 文獻標識碼：A 文章編號：

一.前言

20世紀80年代前，我國一般建設工程項目由建設單位組成籌建機構(gòu)，自行管理；重大建設工程則從相關單位抽調(diào)人員組成工程建設指揮部，進行管理。這兩種形式均針對一個特定的工程項目而組建臨時管理機構(gòu)，很多人員不具備工程管理的知識和經(jīng)驗，只能邊干邊學，工程建成后，管理機構(gòu)和人員就得解散，當有新的工程時再重新組建。因此，帶來諸如建設單位無須承擔經(jīng)濟風險、工程管理經(jīng)驗不能承襲升華、教訓不斷重復發(fā)生、投資“三超”及工期延長現(xiàn)象普遍等問題，使得建設工程管理水平長期得不到提高。改革開放后，我國在基本建設和建筑業(yè)領域采取一系列重大改革措施，工程項目管理開始走專業(yè)化、科學化、社會化的道路。2004年《建設工程項目管理試行辦法》規(guī)定業(yè)主可以委托項目管理企業(yè)進行專業(yè)化管理和服務活動；《國務院關于投資體制改革的決定》要求改進建設實施方式，對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行“代建制”管理。

代建制含義

代建制是指項目業(yè)主(使用單位)通過招標的方式,選擇社會專業(yè)化的、具有獨立法人資格的項目管理單位(代建單位),建設單位全權(quán)負責工程項目的投資管理和建設組織實施工作(或提供咨詢服務)。嚴格控制項目投資、質(zhì)量和工期，項目建成后交付使用單位的一種項目管理模式。

目前代建制模式一是業(yè)主選擇設計單位、施工承包商、供貨商并分別簽訂合同，委托代建單位項目管理，即PM（Project Management）模式。二是業(yè)主與代建單位簽訂項目管理合同，由后者與業(yè)主選擇的設計單位、施工承包商、供貨商分別簽訂合同。三是業(yè)主與代建單位簽訂項目管理合同，由后者自主選擇施工承包商和供貨商并簽訂合同，但不負責設計工作。代建單位通常保證項目費用不超過一定限額（即總價承包或限額承包），并保證按時完工。 三. 安置房代建項目市場的特點和現(xiàn)狀

安置是指對受項目影響的人員進行生產(chǎn)或生活的安排，以使其能從項目中受益。拆遷安置房是配合城市改建項目、保障拆遷安置居民住房而定向開發(fā)的商品房。拆遷安置房項目是指在一定時間、費用和質(zhì)量要求下，完成拆遷安置房建設并移交的一次性任務集。對于這些任務的管理，即是拆遷項目管理。拆遷安置房項目屬于房地產(chǎn)項目，而房地產(chǎn)項目是工程建設項目中的一種類型。與一般的工程建設項目相比，拆遷安置房項目具有以下特征：（1）安置房建設與拆遷工作具有極強的并行工程特點，需要對關鍵時間節(jié)點進行嚴格設計和控制；（2）拆遷安置項目具有極強的政策性, 往往包涵一定的政治意義，因此，應該從“形象工程”的高度對項目加以定位，把好項目質(zhì)量關；（3）拆遷安置項目是系統(tǒng)工程，項目范圍中除拆遷和安置等子項目以外，公共配套基礎設施建設和管理等內(nèi)容也需要認真策劃；（4）拆遷安置項目屬于長生命周期項目，具有從規(guī)劃、設計、實施、交付到物管全部過程，因此，前期物業(yè)管理也需要納入項目整體管理范疇。由此可以看出，拆遷安置房項目不僅具有工程項目的基本特征，而且有其特定的特征。只有正確理解其主要特征，才能保證項目的順利實施，才能按要求達到拆遷安置房項目的預期總目標。

安置房項目一般體量大、綜合性高，且工期緊，對工程的質(zhì)量要求也比一般商品房要高。但是,以往由于在項目管理方式上存在問題,政府投資的安置房建設項目“三超”現(xiàn)象比較普遍,腐敗事件時有發(fā)生,容易產(chǎn)生一定的不良社會影響。目前,不少地方政府已經(jīng)意識到對安置房建設項目管理方式進行改革的必要性和緊迫性,并開展了積極探索,實行安置房項目代建制就是其中普遍采用的模式，并取得了良好成效。

近年來，國家加快了示范小城鎮(zhèn)建設、保障性安居工程建設等一系列關于城鄉(xiāng)一體化建設的步伐。在這種形勢下,必然要建造大量的安置房以滿足城市快速發(fā)展的需求。比如在“十二五”期間，天津濱海新區(qū)將規(guī)劃建設20個“安靜居住小區(qū)”，這是《天津市濱海新區(qū)環(huán)境保護與生態(tài)建設“十二五”規(guī)劃》披露的發(fā)展目標。近年來,僅行政區(qū)擬建的安置房項目就有30個，總建筑面積達302萬平方米，其中由某建設開發(fā)有限公司承擔的代建面積就近80萬平方米。另一方面,政府與被拆遷人簽訂的拆遷安置補償協(xié)議中通常會約定安置過渡費的發(fā)放,且過渡費通常會隨著安置房的建設周期延長而呈上升趨勢,為減少這部分費用開支,也會要求代建單位將安置房的建設工期盡量縮短。

四．如何做好安置房項目代建的管理 1. 安置房項目代建管理重點分析 ① 投融資管理：項目投融資管理，是管理工作的重中之重。如果項目投資得不到良好控制，實施項目必然虧損；如果項目的資金鏈斷裂，項目必然處于停工狀態(tài)，給社會造成不良影響。 ② 工期管理：工期管理關系到整個工程目標實現(xiàn)問題，如果不能制訂科學合理的施工計劃并采取相應的趕工措施，工期目標將不能得到實現(xiàn)。特別要考慮安置房項目的特殊性，拆建安置對象在過渡期常常需要租房安置，一旦安置房項目建設工期延誤常會造成安置過渡費巨額增加，甚至發(fā)生社會不穩(wěn)現(xiàn)象。 ③ 質(zhì)量及使用功能管理：質(zhì)量和使用功能是工程建設的根本。沒有良好的工程質(zhì)量并滿足設計使用功能，會導致后期投訴量及維修成本增加。代建單位不能收到預期的經(jīng)濟效益，甚至造成企業(yè)信譽下降，因此安置房的質(zhì)量要求在某種程度上甚至超過商品房，故在項目實施階段一定要注意著重加強工序管理以保證工程質(zhì)量。

④ 各方面關系的溝通和協(xié)調(diào)：安置房代建項目許多前期手續(xù)及各種政府許可手續(xù)都需要項目代建方協(xié)助或辦理，根據(jù)國內(nèi)目前的狀況，項目開工所需前期手續(xù)相當復雜，還要處理方方面面的關系（如規(guī)劃、環(huán)衛(wèi)、交通、公安、市政及地方協(xié)調(diào)等），如果處理不好這些關系，工程很難順利進行。另外還有項目后配套如供電、供水、燃氣等專業(yè)性、壟斷行業(yè)的工作需溝通協(xié)調(diào)，否則會增加投資并延誤工期。同時代建單位也要加強并做好與建設單位的聯(lián)系與溝通。 ⑤ 安全管理：安全管理，責任重于泰山。所有建設工程都必須貫徹“安全第一、預防為主”的管理方針，加強安全管理工作。2. 安置房項目代建管理難點分析 ⑴ 項目投融資管理難點 ① 安置房項目工程款的支付通常比較拖沓。工程所需資金往往靠代建單位自找出路方能解決。目前國家又緊縮銀根，對融資帶來極大的壓力，因此在代建單位選擇上不僅需考慮其自身的資金實力，還需考慮其是否有良好的融資平臺。 ② 市場價格波動給投資管理帶來的困難。國內(nèi)材料設備價格具有相對的不穩(wěn)定性，尤其是全球經(jīng)濟一體化的今天國外金融市場的波動也時刻影響到國內(nèi)市場，這種不穩(wěn)定性也給投資控制帶來難度。 ③ 工期過短給投資控制帶來的困難。安置房項目一般建設工期緊，體量大，同時受政府對工期要求過高，且項目施工常常要經(jīng)歷冬雨季節(jié)、春節(jié)休假和農(nóng)忙等，無形中是縮短了有效的施工時間，在短時間內(nèi)完成項目施工，就要付出更多的代價，例如搶工費、措施費等。 ④ 行業(yè)管理給投資控制帶來的困難：按照國內(nèi)建筑工程的施工慣例，很多專業(yè)工程的施工承包具有壟斷性，如供電、供水、供熱、消防、燃氣等，由于這些行業(yè)的壟斷性，很難引進競爭機制，給降低投資工作帶來困難。 ⑵ 與相關部門關系協(xié)調(diào)的困難 與政府相關部門關系協(xié)調(diào)的困難。項目代建工作，項目代建人負責除立項審批，施工圖紙設計、工程監(jiān)理、造價咨詢以外的所有工作。從項目報建手續(xù)開始直至項目移交，這些過程中很多手續(xù)需要和政府部門打交道（如建委、規(guī)劃局、人防辦、防雷辦、供水、供熱、供電等部門），到這些部門辦理相關手續(xù)時，或多或少都存在關系疏通的問題，且代建單位本身不是建設單位主體，辦理項目手續(xù)比建設單位直接辦理更加困難。 ⑶ 工期管理的困難 ① 與各方關系協(xié)調(diào)給工期管理帶來的困難。項目的各種報建手續(xù)是影響工程是否能夠順利進行的關鍵。如果不能處理好與政府各部門之間的關系，各種許可很難批準，尤其是施工許可、用電許可等，工程也就無法開展。 ② 材料設備采購給工期管理帶來的困難。為了節(jié)約投資，各種材料、設備的采購必須經(jīng)過招標引進競爭才能使價格得到控制。因招標過程中的發(fā)標、評標、定標過程需要一定的時間段才能完成，如果計劃不周，會造成材料、設備供貨不能按計劃進行，從而造成工期的拖延。 ③ 安置房項目因政府面對百姓拆遷及安置的壓力較大，往往對代建單位提出遠少于定額工期的工期要求，這就需要代建單位更好地組織好施工組織設計，在關鍵線路上加大投入及加強管理。 ④ 后期配套工程與項目建安施工交叉作業(yè)時可能產(chǎn)生的矛盾等。

⑷ 代建單位與建設單位關系處理的困難

代建單位與建設單位雖然是被委托與委托的合同關系，但在項目管理過程中加強與建設單位的溝通并盡量滿足其提出的合理要求，對于代建單位是尤為重要的。現(xiàn)實生活中，有許多由于二者的關系處理不當給項目的順利開展造成了較大影響的案例。因此，代建單位一定要克服實際困難，靈活處理好這方面的關系，避免不必要的“內(nèi)耗”，提高日常工作效率。

五．結(jié)束語

隨著我國國民經(jīng)濟的高速發(fā)展，土地集約化程度越來越高，安置房的建設也開始朝著快速、大型、高品質(zhì)方向發(fā)展，成為了我國政府投資建設項目的重要組成部分。

在當前政治與經(jīng)濟制度構(gòu)架和社會發(fā)展水平下,一定要有創(chuàng)新“代建制”的思想,發(fā)現(xiàn)自身在當前的不足與錯誤，不斷地汲取國外先進與成熟的工程項目管理經(jīng)驗,并結(jié)合我國現(xiàn)在的國情,逐步改革不適應市場經(jīng)濟發(fā)展的制約因素,走出一條“透明管理保質(zhì)量,精心安排保工期”的安置房代建的健康之路。

參考文獻：

[1]國務院：《關于投資體制改革的決定》（ 2004年7月16日）.

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[3]李化代建制現(xiàn)狀分析與對策研究[J]建設監(jiān)理,2007(4)

[4] 陳平、魏清泉、向長江：房地產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展若干問題研究[J].建筑經(jīng)濟，2006（3）.

篇（10）

中圖分類號：C913.2 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3104(2012)03?0101?09

一、引言

2004年7月，《國務院關于政府投資體制改革的決定》提出加快對政府投資公益項目建設實行代建制。2010年4月，國務院通過《關于2010年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》，明確要出臺《政府投資條例》，制定中央政府投資項目決策責任追究指導意見和代建制管理辦法。代建制作為政府投資工程重要建設管理模式的應用將逐漸納入法制化軌道。代建制是政府通過招標等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質(zhì)量和工期，建成后移交給使用單位。由于政府投資方與代建單位之間的信息不對稱性[1]和合同的不完備性，往往會導致代建單位的“逆向選擇”和“道德風險”[2]。一般來說，解決這兩類問題的方法主要有兩條：一是在明確各方權(quán)利和義務的條件下，通過合同方式，根據(jù)剩余索取權(quán)和控制權(quán)相一致的原則，合理確定代建單位費率，給予其一定的剩余索取權(quán)，即設計激勵機制；另一種就是建立監(jiān)督機制，即政府作為產(chǎn)權(quán)主體對代建單位行為進行約束，建立有效的監(jiān)督機制。在政府投資代建項目中，代建單位作為項目投資方的人，擁有招標選擇項目執(zhí)行層中各方的權(quán)，為了更好的保障委托人的利益，達到預期項目目標，在建設過程中就需要一個有效的監(jiān)督管理機制，使項目建設單位與政府的目標保持一致。本文在兩階段代建管理方式[3]的基礎上研究代建人質(zhì)量管理的監(jiān)管問題，提出建立代建人縱向自控體系，以及監(jiān)管主體的橫向監(jiān)管體系，在尋找共同監(jiān)控點的基礎上將二者有機融合。

二、文獻綜述

Donme E. Hancher和Seane E. Lamberl提出基于質(zhì)量的建設主體認證問題，把建設主體建設活動中的質(zhì)量安全行為納入認證評價中，揭示了“以人為本”的質(zhì)量監(jiān)督管理思想[4]。Florence Ling等人指出：亞行、世行以投資人角度對貸款的項目進行監(jiān)管。在項目前期，派出評估團到現(xiàn)場進行全面評估，以提高項目選擇的準確性；在項目執(zhí)行階段，派出檢查團對項目的實施過程跟蹤檢查并要求項目單位定期報告，以達到掌握項目建設過程的動態(tài)情況，及時研究和采取相應的對策，促進項目順利實施[5]。Sangyoon Chin等基于2000年核定的ISO9000質(zhì)量標準的基礎上，提出了一種基于流程的質(zhì)量管理信息系統(tǒng)，該系統(tǒng)涵蓋了QS檢查和測試，不合格報告以及施工階段的糾正措施[6]。國外學者建立了一個綜合通信系統(tǒng)來監(jiān)控施工過程中

收稿日期：2012?02?13

基金項目：國家自然科學基金項目(70871037)；國家發(fā)展和改革委員會重大問題軟科學項目(50100800030039)

作者簡介：烏云娜(1956?)，女，蒙古族，吉林前郭旗人，華北電力大學教授，博士生導師，主要研究方向：政府投資項目管理.

的質(zhì)量和進度，該系統(tǒng)已經(jīng)運用到現(xiàn)實項目建設中并得到良好效果[4]。Ahmet Oztas等人利用兩個矩陣模型來衡量質(zhì)量管理體系(QMS)的效益。第一矩陣是原則矩陣，它給出該公司能否有效的達到質(zhì)量管理系統(tǒng)的目標；第二個矩陣是目標矩陣，它給出公司能否有效的達到公司規(guī)定的質(zhì)量目標[7]。

可以看出發(fā)達國家工程質(zhì)量管理有以下特點：一是極其注重對人的監(jiān)管和激勵；二是對施工現(xiàn)場監(jiān)察和第一手數(shù)據(jù)的搜集；三是基于流程的管理系統(tǒng)，使監(jiān)管更易進行；四是運用定量的方法來進行質(zhì)量評價。很多發(fā)達國家對政府投資項目管理的公開透明度極高，任何人對于政府投資項目的實施過程都具有知情權(quán)，政府投資項目要接受多方面的監(jiān)督。對政府投資項目的監(jiān)督管理體現(xiàn)在以下兩個方面：一是采用嚴格透明的操作程序，從制度上保證工程管理的有效進行。二是制定嚴格的外部監(jiān)督體制，保證政府投資項目的高質(zhì)量[8?9]。這一管理理念對我國的政府投資項目管理監(jiān)督具有重要的借鑒意義。

徐艷在文章中借鑒了美國、英國、德國以及我國香港地區(qū)的政府投資項目管理制度，指出在代建制中，政府部門應該承擔審批職責、計劃職責、稽查協(xié)調(diào)和依法監(jiān)督職責，代建單位應承擔項目建設階段管理的職責，使用單位應承擔提出使用功能要求、協(xié)助配合并參與監(jiān)管的職責[10]。嚴玲和周國棟指出政府投資項目必須加強政府監(jiān)督和社會監(jiān)督，優(yōu)化代建制的監(jiān)督機制，政府要從代建市場與代建項目兩個層面優(yōu)化監(jiān)督機制，并建立透明的信息披露機制[11]。曾勇總結(jié)了我國的工程質(zhì)量監(jiān)督管理模式認為我國已形成了比較完善的工程質(zhì)量監(jiān)督管理體系，這一體系主要由兩個方面構(gòu)成：一方面是政府監(jiān)督管理體系；另一方面是社會監(jiān)督控制體系，主要包括監(jiān)理單位、施工圖審查機構(gòu)、工程質(zhì)量檢測機構(gòu)等[12]。肖艷等針對施工過程質(zhì)量的影響因素，建立施工過程質(zhì)量評價的指標體系和評價模型。在項目施工過程的某一時間點，由有關評價人員對施工單位的過程質(zhì)量控制能力進行評價，以判斷施工過程質(zhì)量是否得到有效的控制[13]。韓潔探討了代建項目管理績效改善的途徑，通過績效改善與評價間形成的“改善—實施—評價—反饋—改善”往復循環(huán)，實現(xiàn)對代建項目管理績效的持續(xù)改善[14]。楊玲等依據(jù)《建筑工程施工質(zhì)量驗收統(tǒng)一標準》并結(jié)合實踐經(jīng)驗確立了模糊評價的指標體系和評價等級；并開發(fā)了建筑工程質(zhì)量綜合分析評價程序，該程序?qū)υu價過程中的權(quán)重計算、隸屬度計算、綜合評價分析等全過程進行支持[15]。建設工程質(zhì)量政府監(jiān)督管理的研究從實踐研究向理論研究發(fā)展，從定性制度研究向量化研究發(fā)展，主要是研究建設工程質(zhì)量政府監(jiān)督管理評價體系、行為特征、風險分擔和經(jīng)濟性，重在揭示建設工程質(zhì)量政府監(jiān)督管理的內(nèi)在規(guī)律性[16]。

通過對國內(nèi)外研究現(xiàn)狀的分析發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)外學者是從不同角度來研究項目建設管理的政府監(jiān)管問題。相較之下，國內(nèi)研究注重監(jiān)管體制的完善，更貼近我國國情，但實用性值得商榷；國外研究更注重具體監(jiān)管問題的處理，比較貼近實踐，卻不一定能為我國直接應用。從以上綜述獲得的啟示如下：首先，由于國情不同，對于國外的項目質(zhì)量監(jiān)管方法和研究成果要有選擇的借鑒；其次，對于項目質(zhì)量的監(jiān)管研究，要明確監(jiān)管主客體，根據(jù)監(jiān)管目標和指導原則，提出具體的工作內(nèi)容，合理實施監(jiān)管。

三、代建項目質(zhì)量管理監(jiān)管體系

代建人質(zhì)量管理監(jiān)管體系的監(jiān)管主體是由政府相關職能部門成員所組成的協(xié)同監(jiān)管委員會，監(jiān)管對象是以代建人為代表的政府投資項目建設實施參與各方及其質(zhì)量管理活動。協(xié)同監(jiān)管委員會由發(fā)改委、財政部門、建設部門、審計部門成員組成，各成員在委員會中行使其相應的權(quán)利，一方面依據(jù)其行政權(quán)利對代建項目質(zhì)量進行監(jiān)督管理，一方面依據(jù)代建合同，以委托人的身份對代建人的質(zhì)量管理工作進行監(jiān)管。本文首先建立以質(zhì)量目標為導向的代建人縱向自控體系，在此基礎上建立政府職能部門橫向監(jiān)管體系，即在縱向，代建人依據(jù)代建合同，對工程的可行性研究報告、初步設計、施工圖設計、施工招標及施工階段等實施；代建人通過分析本階段工作特點，根據(jù)質(zhì)量要求，設置控制點，以求實現(xiàn)質(zhì)量目標。在橫向，政府作為監(jiān)管者，依據(jù)代建合同及相關法律基礎，以代建人質(zhì)量自控體系為基礎，通過對代建人的質(zhì)量自控點進行分析找出監(jiān)管點，通過對監(jiān)管點實施監(jiān)管，保證項目質(zhì)量目標的實現(xiàn)。代建人質(zhì)量管理監(jiān)管體系如圖1所示。

在政府監(jiān)管部門監(jiān)管過程中，如何合理的確定監(jiān)管點是至關重要的。政府監(jiān)管部門設立質(zhì)量監(jiān)管點應該在代建人質(zhì)量自控點的基礎上進行，顯然橫向監(jiān)管的頻率要低于代建人自控的頻率，即監(jiān)管點的個數(shù)應少于或等于自控點的個數(shù)，政府在設立監(jiān)管點時，應以影響項目質(zhì)量的重要度作為設立監(jiān)管點的依據(jù)。如圖1所示，黑色圓點表示代建人質(zhì)量自控點，當自控點與政府橫向協(xié)同監(jiān)管重合時，我們就將該點設為政府橫向監(jiān)管部門對代建人質(zhì)量管理活動的監(jiān)管點。

圖1 代建人質(zhì)量管理監(jiān)管體系框架

(一) 構(gòu)建代建人質(zhì)量自控體系

代建人質(zhì)量自控體系，是指在滿足代建合同要求的前提下，代建人運用全面質(zhì)量管理的思想，通過分析各個階段的質(zhì)量影響因素，制定項目質(zhì)量計劃，對項目實施過程中影響項目質(zhì)量的關鍵因素采取一系列的措施來進行嚴格的監(jiān)督和控制，隨時糾正發(fā)生的偏差，總結(jié)經(jīng)驗，以保證代建項目質(zhì)量控制目標的實現(xiàn)。

1. 代建人自控階段劃分

當前，代建制按代建范圍不同分為兩種形式：一種是全過程代建，一種是兩階段代建。全過程代建是代建人負責從項目前期、實施、直到竣工驗收的全過程管理；兩階段代建根據(jù)項目的建設周期，將其分為建設前期和建設實施兩階段。由于全過程代建方式對代建單位能力的要求高，政府承擔的風險大，目前應用較少，而更為穩(wěn)妥的兩階段代建方式得到了更多的試點。因此，本文以兩階段代建形式為基礎，建立代建人質(zhì)量管理自控體系。

兩階段代建管理方式按照項目的建設周期，將其分為建設前期代建和建設實施階段代建。兩階段代建管理方式如圖2所示。

2. 代建合同WBS管理

合同管理貫穿于工程實施的全過程和工程實施的各個方面，它作為其他工作的指南，對整個項目的實施起著總體控制和保證作用。合同管理是實現(xiàn)政府投資代建項目質(zhì)量管理目標的核心，強化合同管理的核心地位是實現(xiàn)代建項目質(zhì)量管理目標的根本保證。合同是委托人和代建單位關系的基礎，是政府部門、代建單位和使用單位三方在約定的項目中一切活動的依據(jù)。在代建項目中，代建人首先與委托人簽訂代建合同，作為“業(yè)主”對項目進行專業(yè)化的管理，之后通過招投標選擇設計單位、監(jiān)理單位、采購單位以及施工單位，依據(jù)合同對他們的工作進行管理控制和協(xié)調(diào)。可以說，代建人的質(zhì)量管理工作都是以合同為最終依據(jù)的。

分解代建項目是合同管理的首要工作。代建人合同的WBS分解直接影響代建項目建設目標的實現(xiàn)。所以在招標階段代建人要策劃合同WBS，并分析其合理性和全面性。代建合同的分解如圖3所示。

代建項目實施過程是合同體系的實現(xiàn)過程，其不僅關系到代建人能否在規(guī)定的時間內(nèi)圓滿地完成合同約定，而且關系到能否在合同實施過程中最大限度地實現(xiàn)自身利益。代建人要提高合同管理水平，需要從

圖2 兩階段代建管理方式

圖3 代建項目建設管理合同工作結(jié)構(gòu)分解圖

以下三個方面著手：①建立專門的合同管理機構(gòu)；②建立健全合同管理檔案。代建單位要有專人負責合同訂立的基礎資料和合同履行中形成的所有資料，隨時注意收集和保存，并及時歸檔；③抓好合同管理人員素質(zhì)培訓。參與合同管理的所有人員，必須具有良好的合同意識，代建單位應配合有關部門做好合同培訓等工作，提高合同管理人員素質(zhì)，保證實現(xiàn)合同中要求達到的目的。

3. 代建項目質(zhì)量自控

按照兩階段代建管理方式，在建設前期階段，由投資主管部門委托或招標選擇項目前期工作單位，由中標的項目前期工作單位負責根據(jù)批準的項目建議書，對工程的可行性研究報告、勘察以及初步設計實施階段。代建人組織招標投標簽訂設計合同，負責對設計單位的質(zhì)量管理。在建設實施階段，招標確定建設實施代建人，由中標的建設實施代建人負責根據(jù)批準的初步設計及其確定的建設標準和內(nèi)容、投資概算，對項目施工圖編制、施工、監(jiān)理直至竣工驗收實行階段。代建人通過招投標簽訂施工、采購、安裝等合同，負責對施工單位的質(zhì)量管理。這主要是代建人對內(nèi)進行的項目管理。代建人自控階段較為重要的控制內(nèi)容如表1所示。

（二）基于代建人自控體系的政府質(zhì)量監(jiān)管體系

基于自控體系的質(zhì)量橫向協(xié)同監(jiān)管體系是以政府作為監(jiān)管的主要主體，以代建人的質(zhì)量管理工作作為監(jiān)管的客體，運用科學合理的監(jiān)管手段對代建人的質(zhì)量管理工作進行監(jiān)督管理，以保證項目質(zhì)量目標的實現(xiàn)。這一層面是在代建人對內(nèi)進行目標控制的基礎上，政府職能部門在項目各目標的關鍵控制點上對代建人項目實施的監(jiān)管。政府對代建人的監(jiān)督有以下幾個方

表1 代建人質(zhì)量自控主要內(nèi)容

項目

階段 項目

工作 管理內(nèi)容 管理措施

建設前期階段 決策

階段 可行性研究 審核可研是否符合業(yè)主要求；審核可研是否符合國家規(guī)定技術經(jīng)濟規(guī)范

項目質(zhì)量目標 完善質(zhì)量方針；管理制度化

設計

招標 招標準備 明確項目范圍和項目質(zhì)量目標；加強對投標人的資格審查工作；制定合理的評標方法

設計評選 設計方案應采用公開招標的形式；并采用專家論證會進行評標的方法

初步

設計 設計文件 明確設計內(nèi)容和設計標準和設計深度

設計審查 設計材料是否齊全；總體布局是否合理；各專業(yè)之間是否協(xié)調(diào)

建設實施階段 施工圖

設計 設計過程管理 業(yè)主要求的功能；國家和地方的驗收標準；設計成品的質(zhì)量特性

圖紙會審 計算依據(jù)的可靠性；階段設計文件的內(nèi)容和深度；

文字說明的準確性；成果資料的規(guī)范化和標準化

施工

招標 施工單位招標 研究投標單位的報價、經(jīng)營管理狀況、技術力量、

施工能力、財務實力、企業(yè)信譽等綜合評價

監(jiān)理單位招標 從監(jiān)理單位的資質(zhì)、信譽、技術水平、監(jiān)理能力、財務實力等因素綜合評價

采購單位招標 考慮供應商的生產(chǎn)能力、交貨能力、產(chǎn)品信譽、

質(zhì)量穩(wěn)定性、技術先進、價格合理、服務優(yōu)良和按期交貨能力

施工

階段 施工準備 技術準備；物質(zhì)準備；組織準備；現(xiàn)場準備

工序質(zhì)量 控制工序活動條件的質(zhì)量；控制工序活動效果的質(zhì)量

隱蔽工程 畫出操作流程圖；標明施工順序工序；嚴格驗收程序

圖4 質(zhì)量橫向協(xié)同監(jiān)管體系

面：①審批審核。審批項目可行性研究報告、初步設計，審核設計規(guī)模、標準預算；②計劃監(jiān)督。下達投資計劃，安排建設資金，按計劃及時撥付建設資金；③監(jiān)管協(xié)調(diào)。監(jiān)管工程規(guī)模標準及實施過程中的重大變更和資金調(diào)整計劃，協(xié)調(diào)處理工程建設中的重大問題；④依法監(jiān)督。對建設過程中的項目管理公司依法監(jiān)督，查處違規(guī)現(xiàn)象。質(zhì)量橫向協(xié)同監(jiān)管體系如圖4所示。

1. 質(zhì)量協(xié)同監(jiān)管主體

政府監(jiān)管部門主要包括投資計劃部門、財政部 門、建設部門、審計部門等。在政府投資代建項目 中，政府對項目質(zhì)量的監(jiān)管具有兩重性：一方面，政府作為國家行政主體，依據(jù)國家有關法律、法規(guī)和強制性標準，對項目質(zhì)量活動進行系統(tǒng)的監(jiān)管，監(jiān)管對象為使用單位、代建單位、勘察設計單位、施工單位等所有項目參與方；另一方面，政府作為代建項目的業(yè)主（投資方），與代建單位簽訂代建合同，依據(jù)合同對代建人的質(zhì)量管理工作進行監(jiān)管。實施對代建項目質(zhì)量橫向協(xié)同監(jiān)管，要有效整合政府各職能部門的監(jiān)管權(quán)力，明確監(jiān)管職責，盡可能地減少不必要的監(jiān)管環(huán)節(jié)和多頭重復監(jiān)管的現(xiàn)象，保證代建項目質(zhì)量目標的實現(xiàn)。政府部門在項目建設全過程的監(jiān)管工作如表2所示。

2. 質(zhì)量協(xié)同監(jiān)管客體

對代建人的前期監(jiān)管工作主要包括以下三部分：

(1)對代建合同的監(jiān)管，首先要針對代建單位對合同的WBS分解結(jié)果進行審核，審查WBS分解的科學性和可行性。第二是監(jiān)管人對合同實施的監(jiān)管，要求代建人嚴格執(zhí)行經(jīng)政府批準的合同WBS，落實合同實施計劃。最后是對合同變更的監(jiān)管，要嚴格合同變更程序和變更價格，監(jiān)管變更指令的正確執(zhí)行，重大工程變更指令前要經(jīng)政府批準。

(2)對招投標的監(jiān)管，施工前的招投標質(zhì)量監(jiān)督包括四個方面：一是設計招投標的監(jiān)督，二是施工承包招投標的監(jiān)督，三是委托監(jiān)理招投標監(jiān)督，四是大型設備、材料訂購招投標的監(jiān)督。

(3)對設計質(zhì)量的審核監(jiān)管，第一是對設計過程的監(jiān)管，檢查項目部是否向設計方真實、準確、齊全地提供了必要資料并及時進行現(xiàn)場勘察；監(jiān)督代建項目部是否按照設計任務書組織設計方開展設計工作；設計工作是否符合總公司和分公司的設計管理規(guī)定等。第二是加強對設計結(jié)果的監(jiān)管，檢查設計內(nèi)容是否滿足質(zhì)量目標，檢查設計方案是否經(jīng)過充分的技術經(jīng)濟論證，是否符合合同要求和國家有關規(guī)定及標準。

代建人施工階段的監(jiān)管客體包括：

(1)對施工圖設計的審查監(jiān)管，主要包括地質(zhì)勘察報告的審查，對涉及公眾利益、安全的強制性標準及規(guī)范的內(nèi)容進行的審查，對代建人的審查過程和審查結(jié)果的監(jiān)督。

(2)對施工質(zhì)量的監(jiān)督管理，第一是加強對施工中主體質(zhì)量行為的監(jiān)督管理，重點審核施工單位的資質(zhì)信譽、施工人員的資歷是否符合項目要求；檢查施工單位是否違法分包或轉(zhuǎn)包工程；審查供貨商的信譽；審查施工監(jiān)理單位是否依法取得相應等級的資質(zhì)證書。第二是對實體質(zhì)量的監(jiān)督管理，包括地基基礎、主體結(jié)構(gòu)和環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)督管理。地基基礎實體必須經(jīng)監(jiān)督檢查后方可進行主體結(jié)構(gòu)施工；主體結(jié)構(gòu)實體必須經(jīng)監(jiān)督檢查后方可進行后續(xù)工程施工。

(3)對竣工驗收質(zhì)量的監(jiān)督管理，重點審核竣工驗收的依據(jù)、竣工驗收應具備的條件以及驗收標準是否合相關規(guī)定；參與竣工驗收的人員組成是否合理，是否具備相應的資質(zhì)；工程質(zhì)量是否達到了合同規(guī)定。

3. 質(zhì)量協(xié)同監(jiān)管流程

政府職能部門作為監(jiān)管主體，對代建人的質(zhì)量管理活動進行監(jiān)管是針對代建人的質(zhì)量管理工作所做的基于監(jiān)管權(quán)力和職責的外部性階段評價和調(diào)控。政府監(jiān)管部門通過分析代建人的質(zhì)量自控點，提取出關鍵質(zhì)量管理監(jiān)控點，然后分解監(jiān)管任務至各個部門。在實施質(zhì)量階段監(jiān)管的過程中，引入評價流程，將評價方法應運到政府監(jiān)管中，可以為政府監(jiān)管部門提供一種監(jiān)管依據(jù)，保證監(jiān)管的有效性。針對具體的政府投資建設項目，從橫向監(jiān)管的各部門中抽調(diào)一部分人員組成一個協(xié)同監(jiān)管委員會，委員會內(nèi)各個部門的成員依據(jù)其監(jiān)管權(quán)力及職能，相互協(xié)作，對代建人的項目管理活動進行監(jiān)管。質(zhì)量橫向協(xié)同監(jiān)管流程具體如圖5所示。

表2 監(jiān)管主體的主要工作

投資主管部門 財政部門 建設部門 審計部門

建設

前期 代建項目的審批

可研的審批

代建人招標工作

初步設計和設計概算 代建合同的簽訂和履行

代建項目的預算審批 制定代建人的準入

和準出制度 對政府投資項目估算和概算的審計監(jiān)管

審計代建人的勘察設計招標工作

建設實施 施工圖預算審批

代建人招標工作

施工過程的重大變更 代建資金支付

項目的結(jié)算

項目的決算 代建人招標工作

規(guī)范建設程序

施工現(xiàn)場的安全和質(zhì)量 代建人的招標工作；代建合同審計；工程支付審計；參與單位的財務審計；建設程序和工程管理的審計

表3 代建人質(zhì)量自控評價指標體系

目標層 準則層 指標層 說明

建人質(zhì)量管理評價 建設前期 項目組

織構(gòu)建 項目經(jīng)理能力 項目經(jīng)理的資質(zhì)、經(jīng)驗、管理和技術技能

項目團隊能力 擁有足夠勝任工作的人力，人員質(zhì)量意識強，具有良好的協(xié)作能力

組織協(xié)調(diào)能力 具有良好的溝通渠道，提供相關培訓和教育，信息開放

質(zhì)量方針 質(zhì)量方針完善，管理制度化

勘察設

計招標 招標文件 招標文件中對質(zhì)量目標的描述準確

招標方式 符合相關規(guī)定，體現(xiàn)公平、公正、公開

招投標準備 對投標單位進行資格審查，現(xiàn)場答疑

招標過程管理 評標委員會組成合理；評標標準和方法與招標書載明一致；中標價格合理

合同簽訂 合同文本規(guī)范性、完備性、合理性

合同的WBS 劃分合理，權(quán)責明確

初步

設計 設計要求文件 制定設計標準，且符合相關規(guī)定

設計過程管理 提供資料信息及時；充分與設計人員進行充分的溝通協(xié)作

設計成果管理 投資估算的準確性，對相關規(guī)定的符合性，設計方案的可行性及先進性，

設計相關文件存檔整理情況

設計審查 審查人員的資質(zhì)，審查程序符合規(guī)定

建設實施 項目組

織構(gòu)建 項目經(jīng)理能力 項目經(jīng)理的資質(zhì)、經(jīng)驗、管理和技術技能

項目團隊能力 擁有足夠勝任工作的人力，人員質(zhì)量意識強，具有良好的協(xié)作能力

組織協(xié)調(diào)能力 具有良好的溝通渠道，提供相關培訓和教育，信息開放

質(zhì)量方針 質(zhì)量方針完善，管理制度化

施工圖

設計 設計過程管理 信息暢通、溝通充分

設計成果管理 符合相關規(guī)定，方案可行性及先進性，設計相關文件存檔整理情況

設計審查 審查人員的資質(zhì)，審查程序符合規(guī)定

招標

管理 監(jiān)理招標 招標程序符合規(guī)定，中標單位的選定符合項目利益最大化原則

施工招標 審查投標人資質(zhì)，評標工作嚴謹

主材設備招標 按符合規(guī)定的程序進行招標，審查供貨商的信譽、資質(zhì)、質(zhì)量保證體系

合同簽訂 合同文本規(guī)范性、完備性、合理性

施工

準備 施工組織審查 施工人員資質(zhì)審查，施工人員參與率

材料質(zhì)量控制 材料設備投入率

施工環(huán)境控制 現(xiàn)場環(huán)境安全檢查；制定相應的制度和管理措施

質(zhì)量控制計劃 進行目標分析，預測可能對項目質(zhì)量產(chǎn)生影響的各項因素并制定相應措施，

與施工單位協(xié)調(diào)及時并達成一致

質(zhì)量控制方法 控制方法及工具的有效合理性

施工

過程 質(zhì)量控制情況 技術交底、過程質(zhì)量控制記錄，重點控制關鍵工作，與計劃符合情況

質(zhì)量事故處理 處理事故及時性，有效性

質(zhì)量管理制度 質(zhì)量管理體系運行流暢

合同實施管理 合同執(zhí)行情況

合同變更管理 合同變更談判，變更記錄材料完備性

分部（項）及隱蔽工程驗收 驗收人員資質(zhì)，驗收程序符合規(guī)定

竣工

驗收 竣工驗收評定 實體質(zhì)量等級

驗評組織和程序 驗收人員資質(zhì)、聲譽，程序符合規(guī)定

驗評資料情況 竣工記錄的全面準確、工程檔案完整

圖5 質(zhì)量橫向協(xié)同監(jiān)管流程

四、代建人質(zhì)量自控評價模型

代建人質(zhì)量自控評價指標體系是以代建人的質(zhì)量管理工作為對象，從代建人的項目管理能力和針對項目質(zhì)量管理過程兩個方面，對影響項目質(zhì)量的關鍵要素進行層級劃分。政府作為監(jiān)管部門，對代建項目的監(jiān)督不需要像代建人對項目本身的質(zhì)量控制那樣實時周密，而是應對項目建設過程中具有重大意義的里程碑式的監(jiān)控點著重實施監(jiān)管，把握住項目質(zhì)量的發(fā)展方向，避免因代建人的管理疏漏或主觀隱瞞而影響項目質(zhì)量目標的實現(xiàn)。根據(jù)兩階段代建管理方式，項目前期的管理內(nèi)容和中期代建階段管理內(nèi)容的側(cè)重點有很大差距，對投資的影響程度不同，質(zhì)量控制的內(nèi)容不同，管理方法不同，代建項目組具體執(zhí)行管理任務的人員組成結(jié)構(gòu)也會有很多差別。所以，根據(jù)兩個階段不同特點建立監(jiān)管指標體系，是充分考慮了建設前期和建設實施兩個階段的管理特點，旨在使指標體系適用性更強，以滿足政府監(jiān)管需求。基于粗糙集的數(shù)據(jù)處理原理，文中提出了一種代建人質(zhì)量自控評價方法，從代建人質(zhì)量自控活動的成果大小和質(zhì)量管理行為的有效性以及代建單位的項目管理能力三個方面，設立了代建人質(zhì)量自控點，也即評價代建人質(zhì)量指標體系，建立的指標體系如表3所示。

五、結(jié)論

本文研究了政府投資項目的質(zhì)量管理監(jiān)管體制，提出以合同監(jiān)管為核心，建立縱向代建人質(zhì)量自控體系，并在此基礎上，構(gòu)建橫向監(jiān)管人協(xié)同質(zhì)量監(jiān)管體系。文章首先構(gòu)建了代建人自控體系，該體系以代建合同為基礎，強調(diào)代建人對政府投資項目的全過程監(jiān)管。接著文章從政府監(jiān)管主體、監(jiān)管客體和監(jiān)管流程三個方面詳細的闡述了政府協(xié)同監(jiān)管體系的構(gòu)建過程。

為了便于政府部門的監(jiān)管，研究按照兩階段代建方式，建立了建設前期及建設實施期代建人質(zhì)量自控評價指標體系。政府投資項目代建人質(zhì)量自控評價指標體系為我國政府投資項目質(zhì)量管理的統(tǒng)計和稽查提供必要的信息基礎，同時可以為今后研究涉及質(zhì)量管理評價在內(nèi)的政府投資建設項目動態(tài)評價指標體系提供相關依據(jù)。

最后本文基于粗糙集理論提出構(gòu)建代建人質(zhì)量自控評價模型的設想，建立了代建人質(zhì)量自控及監(jiān)管模型構(gòu)建流程，為進一步的模型定量研究提供了參考，監(jiān)管部門可以依據(jù)該評價模型計算結(jié)果，針對代建項目質(zhì)量管理特點，做出質(zhì)量監(jiān)管規(guī)劃，以保證對代建人質(zhì)量管理的有效監(jiān)管，全面提高代建項目工程質(zhì)量。

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A Study on Quality Control and Supervision Mechanism of

Construction Agent in Government Investment Project

WU Yunna, HUANG Yong, ZHANG Shuo, ZHANG Yan

篇（11）

中圖分類號：F283 文獻標識碼：A 文章編號：1006-8937（2014）3-0027-02

近年來，政府投資項目“代建制”管理模式在我國各地區(qū)蓬勃發(fā)展起來。工程咨詢公司、招標機構(gòu)、設計院、監(jiān)理單位、總承包商和房地產(chǎn)開發(fā)商等不同機構(gòu)類型的專業(yè)公司都積極的參與到代建工作當中。這些單位有著各自不同特點的主體業(yè)務，決定了其在承擔代建業(yè)務時優(yōu)、劣勢和可行性方面也有較大的區(qū)別。

1 代建單位的機構(gòu)類型及其優(yōu)、劣勢比較分析

2 不同機構(gòu)做代建業(yè)務所面臨的風險

根據(jù)上表，各專業(yè)公司由于主體業(yè)務性質(zhì)不同，決定了他們在做代建業(yè)務時存在著不同優(yōu)勢和劣勢，由此，他們所面臨的風險也將有所不同。

2.1 不同管理階段風險

因為各自主體業(yè)務不同，各專業(yè)公司在做公司主營業(yè)務之外的其他階段工作時都將存在不同的程度的管理風險。例如，工程咨詢公司面臨設計、施工等管理風險，設計單位會面臨前期報建、施工等管理風險，監(jiān)理單位面臨前期報建、設計等管理風險。在這一方面，房地產(chǎn)開發(fā)商的風險最小，但他的優(yōu)勢只局限于房建項目，其他的項目如市政項目等，也存在設計管理等風險。

2.2 合同管理風險

對于不同機構(gòu)類型的各專業(yè)單位而言，他們在常規(guī)的項目建設過程中，基本上都是單一的合同受托方，但做為代建人，需要和項目各參加單位簽訂并管理合同。因此，他們的一個共同的特點就是沒有合同管理經(jīng)驗，在合同管理方面能力一般。因此，代建管理風險主要集中在代建項目的合同管理上。如果在代建項目的實施過程中合同管理混亂，必然帶來一系列的相關風險。對于這一風險而言，房地產(chǎn)開發(fā)商有較好的經(jīng)驗，其余的專業(yè)機構(gòu)都將存在較大的風險。

2.3 投資控制風險

運作真正意義上的代建制業(yè)務，代建人擁有代建項目的資金支配權(quán)，同時也要承擔相應的投資保值責任。作為各專業(yè)公司，在各自主體業(yè)務方面都無可非議，但在投資控制方面卻顯得力不從心，尤其是對基建項目財務管理與控制的能力匱乏。以往的工程項目經(jīng)常出現(xiàn)“三超”現(xiàn)象，尤其是“超投資”，造成了極大的資金的流失。這方面能力的匱乏成了各專業(yè)公司做好代建業(yè)務的攔路虎，亟需進一步完善和加強。這一方面，除房地產(chǎn)開發(fā)商外，其余各單位均存在較大風險。

2.4 人才風險

隨著對代建項目的運作，各專業(yè)機構(gòu)原有的單一的工作內(nèi)容（或工程咨詢、或設計、或施工管理等）都將朝著全階段、全過程、綜合型的方向發(fā)展，本單位以往的工程技術人員及其知識結(jié)構(gòu)已經(jīng)遠遠不能滿足業(yè)務發(fā)展的需求。隨著市場競爭的白熱化，公司必然將面臨人才風險。這一方面，除房地產(chǎn)開發(fā)商外，其余各單位均存在較大風險。

3 各專業(yè)公司應對風險的策略

3.1 優(yōu)勢主營業(yè)務切入，強強聯(lián)合，拓寬業(yè)務范圍，消除

階段風險

目前，各專業(yè)公司做代建人都存在三個顯著的特征：第一，對于公司主營業(yè)主之外的階段，都存在較大的風險，甚至對公司是毀滅性打擊；第二，各專業(yè)公司原有資質(zhì)大都存在單一性或者擁有兩三種資質(zhì)，優(yōu)勢也只存在于項目的一個或部分階段，面對全過程的項目代建業(yè)務都存在資質(zhì)不齊全、部分業(yè)務不熟練的情況；第三，公司的資質(zhì)拓展在短時間內(nèi)難以實現(xiàn)，而爭取代建市場先機又迫在眉睫。面對這一困境，各專業(yè)公司可分階段、分步驟、計劃性涉入代建市場。

第一階段，優(yōu)勢主營業(yè)務切入代建業(yè)務，承擔部分階段或全階段的管理咨詢業(yè)務，即委托項目管理工作，避免承擔較大風險。

第二階段，采用強強聯(lián)合（設計與總承包、咨詢與總承包、監(jiān)理與總承包等）形式運作代建項目，實現(xiàn)主體業(yè)務互補，“暫時弱化”其他階段風險。

第三階段，立足自身優(yōu)勢業(yè)務，申請新的資質(zhì)，拓展新的業(yè)務范圍，提升公司的綜合實力，實現(xiàn)跨行業(yè)、綜合性的服務發(fā)展，“永久消除”全階段風險。

各專業(yè)公司可以根據(jù)自身的資質(zhì)條件、承擔風險能力的大小、承辦業(yè)務水平的高低，有步驟、有計劃、有層次地實施代建業(yè)務，循序漸進的推進公司綜合實力的發(fā)展，最終適應全階段代建業(yè)務的需要，真正做好全過程、全方位的代建工作。

3.2 轉(zhuǎn)變工作理念，強化合同管理

作為代建人，各專業(yè)公司不但與建設單位、使用單位、投資主管部門存在必然的法律關系，也與咨詢、設計、監(jiān)理、工程承包等參建方發(fā)生業(yè)務上的來往。要正確處理好這些關系，需要做好兩方面內(nèi)容：

一是轉(zhuǎn)變工作理念，確立法人地位。成為代建人后，工作角色、職能等也就隨之改變（如由單一的“咨詢”、“設計”等轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合型的“項目管家”，由單一的“提高工程質(zhì)量”、“提高設計質(zhì)量”等轉(zhuǎn)變?yōu)椤疤岣唔椖康恼w投資效益”），而最重要的是其工作理念的轉(zhuǎn)變。作為項目法人，最終的理念就是“代表建設單位的正當利益，實現(xiàn)投資主管部門的投資控制目標，最大限度的滿足使用單位的合理需求，依照法律法規(guī)相關程序?qū)嵤╉椖抗芾矸铡保男袨橹皇芡顿Y、建設、使用方的監(jiān)督，而不受其指令。

二是強化合同管理。通過劃分各參建方的工作界面、責任和權(quán)限、風險和利益的分配機制、各參與方在法律上的地位及其法律關系等，建立全面的合同網(wǎng)絡架構(gòu)，以整體、動態(tài)、全面的理念進行合同管理，達到處理好與各單位的關系，進而達到管理好項目全過程的目的。

3.3 分階段管理，強化投資控制能力

各專業(yè)公司一旦進入代建市場，就必須有一套完整的工程項目投資管理控制體系，并按此體系嚴格貫徹業(yè)主的意圖，控制投資規(guī)模。主要在以下幾個階段加強投資控制能力：一是立項階段，要采用科學的方法對工程進行相關的可行性研究，并通過嚴格評審，上報投資主管部門，確定項目的總投資。二是設計階段，要充分發(fā)揮設計單位的優(yōu)勢，采用“定額設計”等方法，通過優(yōu)化設計，確保做到概算小于估算，預算小于概算，以達到控制造價的目的。三是實施階段，要充分發(fā)揮監(jiān)理單位的主觀能動性，依靠其比較專業(yè)的施工管理優(yōu)勢，嚴格控制設計變更的發(fā)生，以保證施工預算在可控范圍之內(nèi)。

3.4 擴展專業(yè)人才隊伍

要成為合格的代建人并實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，各專業(yè)公司就應及時配備工程技術、經(jīng)濟、造價、法律、管理等各專業(yè)的人才，同時，培養(yǎng)綜合型工程技術人才骨干，并打造階梯式人才隊伍。只有綜合考慮并提高公司人才儲備方面的實力，才能在競爭激烈的代建市場中搶占先機，立于不敗之地。

4 結(jié) 語

代建制是我國投資項目建設管理的一個改革發(fā)展方向，各專業(yè)公司應充分利用國家強力推行政府項目代建制的契機，分析所面臨的市場機遇和風險，并結(jié)合自身的優(yōu)勢，主動采取應對措施，提高管理水平和服務能力，真正成為代建管理市場的主體。

參考文獻：