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【關鍵詞】社區階層化； 社會管理

社區是構成社會的基本單位，對其變遷和發展的研究具有重大的現實意義。尤其是我國八十年代中后期以來，隨著人口流動和城市化進程的加快，居民收入分化和居住空間分離，社區的空間和內部構成要素都發生了很大的改變，城市社區正處在重構的關鍵時期。在當前城市社區階層化的發展趨勢下，探討社區社會管理的新機制對引導社區良性發展有著重大的現實意義。

1 城市社區階層化的基本涵義及其表現

說起城市社區階層化的概念，目前大多數人還比較陌生，但是如果提起今天我國大城市中已經出現的越來越多的“富人區”、“白領小區”、“高檔社區”現象，相信人們并不陌生。雖然在我國城市中出現這種現象已有多年，但似乎還未引起學界的足夠重視，所以至今還沒有統一和確切的定義。為了討論的方便，先做一個初步界定：所謂城市社區階層化，指的是由內部異質性高的原生態社區向內部同質性高本文由收集整理的階層型社區轉化，最終城市逐漸分化出一個個空間上相互隔離的地段或單元。對其發展趨勢進行分析并作出正確的判斷。

2 城市社區階層化的發展趨勢

雖然目前還未形成社區階層化的普遍性事實，但它預示或代表著一種趨勢，一種勢不可擋的趨勢。這正是我們今天探討這個問題的意義所在。

2.1 城市居民的收入分化越來越明顯。一方面極化的趨勢將進一步加劇，另一方面占人口絕大多數的中間層次的人群將進一步分化成若干層次。收入的階層化雖然并不必然導致居住空間的階層化，但它肯定是是前提。

2.2 城市商品房價格進一步分化。未來城市住宅建設肯定會揚棄今天這樣千樓一面、百區一面的格局，無論是住房本身還是居住環境，都將實現徹底的分化，以滿足對住房的各種層次的需求。盡管目前國家在采取各種政策和辦法限制別墅區的開發，鼓勵經濟適用房的建設，但住宅品格以及和品格相適應的價格的分化是必然的。

2.3 社區的分化將更加明晰。目前我國城市的居民區之間雖然有差別，但除了一些特殊社區外（比如某些權力單位的家屬區、個別的所謂高檔居住區），大多數居民區的品格其實并無質的差別。差別更多的是體現在住房的面積和質量上。但未來的社區將會出現質量和品位的高度分化，不僅住宅的品格不同，而且小區的設施、管理、文化氛圍將大有差別，真正的社區階層分化而不是住宅階層分化將出現。

3 城市社區階層化對社會管理帶來的影響

城市社區階層化對社會管理帶來的影響可以從兩個方面去看。從積極的方面去看：

首先，有利于社區管理。相同階層的居民必然會有更多的相通之處，相互之間也容易達成共識。這對于社區管理是一件好事。今天的社區，由于大多數處在過渡階段，給社區管理工作造成一些困難。比如，社區委員會組織的活動，層次高的人不屑于參加，層次低的人沒有能力參加。許多事常常因為眾口難調而無法舉辦。而階層化的社區就可多少避免這類問題。

其次，有利于社區服務專業化和產業化。今天的社區，由于成員的異質性，為了照顧大多數人的需求，社區服務業很普遍但層次低，專業化程度差，所有的社區服務大同小異，小而全，一些居民的特殊需求無法在社區得到滿足，而同時一些有特色的服務因為居民分散、效益低下而無法開展。如果形成階層化的社區，這類情形就可得到一定程度的改變，這種趨勢一旦得到快速發展，對城市第三產業的發展也將產生重大影響。另外我國目前的社區服務主要側重于無償和微償的福利，服務的對象主要是孤老殘幼等民政對象，服務的形式和內容比較單一，這種狀況已不能適應城市發展的需要。今后，隨著現代化進程的加速，民眾對物質、精神生活需求還將不斷提高，這必然要求社區服務進一步擴大服務對象和范圍、擴展服務形式和內容、提高服務水平和質量，以適應城市現代化建設的需求。

第三，有利于政府社區建設工作的針對性。近些年政府對城市社區建設工作不可謂不盡心，但有兩個問題一直困擾著政府：一方面經費不得不“撒胡椒面”，一方面對社區的指導缺乏針對性，導致本來應該是高度多樣化的社區建設工作也和其他工作一樣，上下一般粗，左右一樣大。出現這種問題的原因與社區居民沒有分化有關。社區階層化后，這類問題可以得到緩解，有的社區可以放手使其實現高度自治自管，有的社區則需要重點扶持，大力投入；有的社區重點抓好扶貧濟困，有的則鼓勵引導社區文化。

然而，城市社區階層化可能給社會管理帶來的困擾也不可輕視。主要包括：

第一，新社區的建設難題。階層性的社區，居民之間的相似點多但相關性并不強，社區成員是“一盤散沙”，缺乏傳統社區建立在業緣、地緣、親緣基礎上的那種有機聯系和緊密關系，因此，盡管社區的物質條件和人員素質不低，但社區活動不一定就容易搞。地位越高的階層越不熱心社區活動，這個“規律”已經得到許多研究的證明。所以，本文前面所說的“有利于社區管理”并不是絕對的，在社區意識的培養、社區活動的參與等方面，階層性社區將面臨新的問題。

第二，加大了社會整合的難度。社區的階層化形成封閉的階層意識和社區意識，在階層間發生沖突時，為了階層共同的利益而聯合，這不僅強化了這種封閉，同時也加大了認同性整合的難度。封閉的階層及社區意識的形成又給不同階層成員貼上了該階層及社區的標簽，使階層間交往難度加大，階層間的隔離又強化了這種封閉的階層意識，從而形成一種惡性循環，結果是階層內部趨于平等，而階層間的距離拉大。“在一個普遍存在不平等的社會，各個大社會圈的近似平等會抑制階層之間的社會交往，因此阻礙這些階層的整合”，“各社會階層間的空間隔離會增強不平等對不同階層的人們的交往所產生的消極影響”，使社會整合愈加困難。

4 應對城市社區階層化的社會管理機制建設

綜上所述，城市社區階層化是諸多因素綜合作用下的必然趨勢，它給社區建設和城市發展帶來機遇的同時，又帶來諸多挑戰。我們既要認識到城市社區階層化趨勢的不可避免性，同時也要求社會和政府以政策力量來控制管理。只有這樣才能在順應城市社區階層化趨勢發的同時也保證社會公共資源的合理分配，實現功能互補，互惠共生，促進社會的穩定和發展。

首先，要加強對房地產市場的指引和監督。這樣才能防止住宅市場對弱勢群體微妙或公然的歧視，確保根據居民的經濟收人層次確定不同模式的住宅生產和消費。對高收入者按市場價供應商品房，不限住房的規格和面積數量；對中上等收人階層供應微利、無利住房；對中等收人的工薪階層，供應有一定補貼的解困房；而對根本沒有能力購買廉價房的弱勢階層，供應一定數量的住宅，以低于成本的租金租賃居住，真正做到“居者有其屋”。

第二，要加強對城市公共空間資源的有效控制。防止市場為迎合高收入階層所謂對品位、環境等方面的追求而對城市稀缺資源的侵占和蠶食，以免引發各階層間的不滿和對立；政府應繼續加大對高級住宅區建設的調控力度，防止出現大面積的“富人區”。這樣做，不僅僅是從土地利用角度考慮，也是從社會后果考慮。在目前我國城市還存在大量貧困人口，各種社會矛盾越來越尖銳，社會風險越來越突出的情況下，放任住宅領域的兩極化，存在著引發社會沖突的危險。

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前言

我國正處于經濟社會發展的關鍵期、矛盾凸顯期，在農村基層也存在著各種危機，且有的時候、有的地方還比較激烈，政府作為公共事務的管理者，推進農村基層社會綜合治理責無旁貸。農村基層是我國體制架構的基礎環節，但人們對于基層規范治理和法治治理的關注相對來說還遠遠不夠，強化農村基層社會綜合治理中的政府責任是有效推進農村基層社會治理、實現農村基層社會治理現代化的重中之重。

1、推進農村基層社會治理現代化的政府責任機制存在問題的原因

1.1政府管理部門及官員責任意識欠缺

第一，體制性因素對政府管理部門和官員意識產生影響。政府現有的以由上級集中控制和統一分配資源的體制決定了推進農村基層社會綜合治理中的機制結構要素是向上級負責，而這一責任體制的形成使得政府責任的實現方式與實際工作情形發生斷裂，突出對上級責任的認識與注重，而忽視了對民眾責任的重視。第二，對責任內涵認識不清導致責任意識的缺乏。部分政府管理部門及官員沒有形成正確的責任觀念，對推進農村基層社會綜合治理的政府嚴峻責任認識不到位，甚至認為責任制度是用來約束被管理者而不是約束自己的。第三，責任的執行觀念不強、責任執行力不夠是責任意識缺乏的突出反映。責任的落實需要較強的執行理念，將責任部署到位、落實到位、實施到位是對責任意識最好的詮釋，提高責任執行力和履職能力是增強責任意識的根本。

1.2政府管理過程封閉及信息溝通不暢

第一，政府推進農村基層社會綜合治理的過程公開和信息暢通的體制不健全。從形式上來看，近年來頒布了一些法律法規，雖然有很多涉及到推進農村基層社會綜合治理的過程公開和信息暢通的相關內容，但比較零散、規定抽象，沒有形成一套完善健全的體制機制。第二，缺乏對推進農村基層社會綜合治理中政府管理信息公開的特別規定，操作性不強。第三，政府在推進農村基層社會綜合治理中過程封閉及信息溝通不暢的責任得不到追究。現有的制度和體制對政府部門不公開過程、不暢通信息應付的責任規定不明確，過于抽象和含糊，沒有形成嚴格的制度保障機制和責任追究機制，使得政府推進農村基層社會綜合治理過程封閉和信息溝通不暢成為常態。

1.3政府責任管理體系不健全

第一，沒有建立一個“橫向到邊、縱向到底”的政府責任管理體系，加強農村基層社會綜合治理的責任管理體系比較粗糙，管理每一個環節的責任沒有做到具體化、規范化和制度化。現有的加強農村基層社會綜合治理的責任管理體系沒有以現實為基礎，不是針對現實中的薄弱環節制定出來的國家層面的政府責任管理總體設計。第二，責任管理體制因循守舊，缺少革新，政府在推進農村基層社會綜合治理的手段和方法探索上積極性不高。事實上，作為承擔管理責任的政府及其工作部門，是管理的主要機構，親自擔任農村基層社會綜合治理的領導組織工作，對農村基層社會綜合治理工作的問題和缺陷也是最清楚的，是最有能力實現基層社會治理制度創新和方法創新的主體，而現有的責任管理體系限制了部門和責任人員創新精神的發揮，不能有效激勵部門和人員的積極性和創造性。第三，責任管理體系不能隨著經濟社會變化而不斷變化。政府的責任管理體系是國家權力運行體系和行政管理體制的重要部分，它應當在國家不斷變化的政治、經濟、社會環境中，實現自己的更新、變換、調整與升級。

2、推進農村基層社會綜合治理政府責任機制的落實

2.1推進農村基層社會綜合治理的政府內部責任機制的落實

第一，政府在加強農村基層社會綜合治理中的矛盾防范和準備責任機制的落實。農村基層社會綜合治理工作做得到位，能夠最大限度的避免危害社會穩定的事件爆發，或者在基層社會治理過程中能夠最大限度的將社會矛盾帶來的危害程度降到最低。居安思危，切實抓好準備。有些矛盾不可避免，必須為之做準備，如同諾亞在下雨之前就造好方舟。這意味著政府管理者在推進農村基層社會綜合治理中就必須積累可用資源和提升處理能力，降低個人、組織和社會的脆弱性，在矛盾發生以后做到快速反應、有效處置，從而能夠降低矛盾的損害程度，及早達到社會的有序治理狀態。第二，政府在加強農村基層社會綜合治理中的監測與預警責任機制的落實。科學研究表明，社會矛盾爆發之前的臨界期是處理社會矛盾、規范社會治理的最有利時機。盡早發現矛盾跡象爆發苗頭，并在早期將其消滅，能夠阻止矛盾向社會危害蔓延，能夠最大限度地避免或減少矛盾給社會穩定、社會秩序及政府管理活動帶來的威脅與損失。

2.2推進農村基層社會綜合治理的政府外部責任機制的落實

第一，健全和完善推進農村基層社會綜合治理的法制體制。首先，要完善憲法條款。“憲法的內容及其地位和作用決定了憲法和憲法的至上權威是保證權力服從法律，從而實現法治的關鍵。”要在憲法中增加關于政府推進農村基層社會綜合治理的條款。此外，還要逐步完善其他與政府推進農村基層社會綜合治理密切相關的法律制度。當然，法律法規的制定、修改要注意增強針對性和可操作性；各種制度規定要統一、配套、協調，相關措施要落實好，按照法治要求，做到推進農村基層社會綜合治理的法制的執行到位。第二，建立推進農村基層社會綜合治理的問責制。建立問責制的主旨，就是通過問責來落實政府的責任，強化政府的責任意識，避免產生“不負責任”現象。問責即“追究責任和承擔責任”，其核心在于要求政府及其官員必須對其行為負責。推進農村基層社會綜合治理問責是對全過程中政府行為及其后果的問責，包括過錯問責（決策問責、政治問責、法律問責）和績效問責。這些問責方式意味著，政府日常決策失誤或強行推行農村政策而引發矛盾或造成重大損失，政府在推進農村基層社會綜合治理過程中未能維持社會穩定、導致事態惡化并造成惡劣影響，政府在推進農村基層社會綜合治理中沒有履行法定職責和義務并有失職失責或違法行為，政府組織或其工作人員在推進農村基層社會綜合治理中未達到應有的績效水平，均被追究責任。

3.結語

強化推進農村基層社會綜合治理中的政府責任是有效推進農村基層社會綜合治理的重中之重。在推進農村基層社會綜合治理過程中，政府不要懼怕直面現實問題，要勇于承擔政府應承擔的責任，這樣既可以推進農村基層社會綜合治理的有序發展，又可以實現政府公信力的提高和良好政府形象的構建。

參考文獻：

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全省各級公安機關一定要緊緊抓住影響社會和諧穩定的源頭性、根本性、基礎性問題，努力構建源頭治理、動態協調、應急處置三者相互銜接、相互支撐的社會矛盾化解機制，最大限度地使社會矛盾不積累、不激化。加強源頭治理，建立健全社會矛盾糾紛滾動排查、提前預警和多元化調處機制，以及社會輿情分析研判機制，更多地把工作重心從治標轉向治本、從事后救急轉向源頭治理，不斷增強社會管理的前瞻性、主動性、有效性。各級公安機關要把“調解優先”的理念貫穿于執法辦案全過程，對因民間糾紛引起的一般治安案件、輕微刑事案件和交通事故，更多地用調解的辦法來處理，盡量采取“多調少裁”、“多調少罰”等柔性方式，嚴防一般性矛盾糾紛轉化為民事案件、民事案件轉化為刑事案件，嚴防個人極端暴力事件發生。加強和創新社會管理，必須牢牢抓住加強基層基礎建設這個重心。要大力增強基層實力。繼續堅持抓基層、打基礎，深入實施城鄉社區警務戰略，積極推進警務管理體制改革和機制創新，減少管理層級，促進警力下沉，不斷完善人往基層走、勁往基層使、錢往基層用的體制機制，著力解決基層力量薄弱、經費保障困難、裝備設施落后等問題，筑牢維護社會和諧穩定的第一道防線。要積極參與基層資源整合。要積極參與基層人口、勞動、就業、社保、民政、衛生、文化、交通、農機等管理職能和服務資源整合，協同構建基層綜合管理和服務平臺。重點要推動構建社區流動人口服務管理平臺，加強流動人口協管員隊伍建設，實行以證管人、以房管人、以業管人的服務管理新模式。實現治安聯防、矛盾聯調、工作聯動、問題聯治、平安聯創。要努力強化基礎工作效能。要完善人口服務管理機制，積極穩妥地推進戶籍管理制度改革，放寬中小城市和小城鎮落戶條件，引導農村人口向中小城市和建制鎮有序轉移；改革戶籍人口、常住人口、流動人口管理辦法，建立覆蓋全部實有人口的動態管理體系，推動把流動人口管理納入流入地經濟社會發展規劃，逐步實現基本公共服務由戶籍人口向常住人口擴展；建立健全流動人口流入地與流出地雙向管理協作機制，加大對流動人口違法犯罪的防范打擊力度。要積極參與數字城市建設，大力加強人口信息庫、視頻監控系統、道路卡口系統、警用地理信息系統等系統和平臺建設，推動整合人口和計劃生育、人力資源和社會保障、住房和城鄉建設、民政、教育、衛生、交通、工商、稅務、統計等部門及民航、電信、金融、社保、證監、保險等行業信息資源，努力構建網絡互聯、信息互通、資源共享的城市管理網絡系統平臺，實現精細化、高效化、科學化管理。加強和創新社會管理，必須牢牢抓住繼承和創新群眾工作這個“法寶”。

全省各級公安機關要牢固樹立群眾觀點，站穩群眾立場，走好群眾路線，把群眾工作滲透到公安工作的方方面面，貫穿于公安工作的各個環節。要堅持用群眾觀點統攬各項公安工作和公安隊伍建設，在新的社會條件下，既要繼承原來行之有效的群眾工作方式和方法，又要不斷創新群眾工作理念和手段，少一些替民做主、多一些讓民做主，少一些管理、多一些服務，切實解決群眾最關心、最直接、最現實的利益問題。要深化“向人民報告”活動，以“向人民報告”活動統帶各項群眾工作，拓展報告內涵，豐富報告內容，活化報告形式，創新報告手段，提升報告水平，建立長效機制，使這一我省公安機關獨有的群眾工作新形式、新手段不斷煥發新活力、發揮新作用。加強和創新社會管理，必須牢牢抓住綜合施策這個手段。要突出發揮公安機關自身的主導作用，進一步明晰公安機關在社會管理中的職責定位，完善公安機關內部警種合作機制和區域警務協作機制，消除部門、警種間的分割和壁壘，發揮公安機關在社會管理中的整體戰斗力。同時要加強與司法、民政、人力資源和社會保障、教育、衛生、文化、工商、財政、安監、民族、宗教、政府應急處置中心等行政管理部門和金融、保險、證券、水電氣熱等行業監管部門的聯系溝通，建立聯席聯動工作機制，共同形成社會管理合力。要突出發揮基層組織的骨干作用，在流動人口和出租房屋管理、刑釋解教人員管理幫教和青少年社區矯治等“社會人”管理工作中，充分發揮居委會、村委會、社區委員會等基層組織的作用，通過建立通報機制、銜接機制、責任機制，落實管理措施，實施有效管理。突出發揮社會組織和行業協會的配合作用，探索在公安社會管理中引進市場機制，在法律和制度框架下，把適合于社會組織和行業協會承擔的公共服務和社會管理職能轉移出去，交給各類行業協會、教育培訓組織、經濟社會事務所、交易市場、中介機構等，由他們向社會提供更多、更新的公共服務。將公安機關的管理要求轉化為行業制度和規范，引導其形成自發成立、自主發展、自行運作、自我治理的運行機制，同時強化對這些組織和機構的陣地控制工作，實現外部管理與內部自律雙軌并行，保證其健康發展并有效參與公共事務管理。要突出發揮社會公眾的基礎作用。要通過“大走訪”、“五進七講”等形式，加強對群眾的法制宣傳教育，增強群眾守法維權意識、防范自救意識，發揮每一位社會公眾在社會治安防范參與、人身財產安全保護、交通事故預防、火災預防和自救等方面的作用，減少和遏制重大惡性案件和交通事故、火災、治安災害事故的發生。

加強和創新社會管理，必須牢牢抓住“平安龍江”創建這個平臺。公安機關要緊緊圍繞打擊犯罪這個主業抓創建。重點要打擊黑惡、命案、涉槍涉爆等嚴重暴力犯罪，“兩搶一盜”、電信詐騙等嚴重影響群眾安全感的侵財犯罪，拐賣兒童婦女、“黃、賭、毒”等人民群眾深惡痛絕的違法犯罪和涉眾型經濟案件等影響社會穩定的犯罪活動。通過嚴厲打擊，堅決遏制我省刑事犯罪高發、多發勢頭。要緊緊圍繞預防為主這個方針抓創建。

深入開展社會治安重點地區排查整治，強化治安隱患源頭治理，強化治安亂點早期整治，切實增強人民群眾安全感。要緊緊圍繞公共安全這個責任抓創建。嚴格落實安全生產責任制，充分依靠安委會、交委會、消委會，大力推進優良交通秩序創建活動和道路暢通工程，大力打造“消防鐵軍”、推進消防安全“防火墻”工程，深化道路交通和消防安全整治，繼續實行重大安全隱患治理逐級掛牌督辦和整改效果評價制度，把責任真正落實到社會單位、落實到企業、落實到法人，堅決防止發生群死群傷惡性事故。緊緊圍繞網絡管控這個難點抓創建。統籌網上網下兩個戰場，把虛擬社會和現實社會作為一個整體來把握，積極探索建立網上動態管理機制、網上網下綜合打防機制，著力提高網上發現、控制、打擊、處置能力，嚴厲打擊網絡違法犯罪活動，推動形成“黨委統一領導、政府嚴格管理、企業依法運營、行業加強自律、全社會共同監督”的互聯網綜合管理格局。

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中圖分類號：TP311.52 文獻標識碼：A

1核心概念界定

1.1網格化管理

網格化管理最早引于20世紀90年代中后期的計算機領域，而后我國社會生活的很多領域都引入了這一管理技術，并且取得了顯著成效。具體到社區治理，“城市社區網格化管理”就是把城市社區的整體管轄范圍劃分為若干網格區，依次分類編碼，并設定相應的社區網格責任人來整合資源，政務再造的一套完整的網格化信息管理平臺。由此社區逐步打破了傳統的破碎的非系統性結構，實現了從多頭管理到綜合管理的變革式創新，大大提升了社區的運轉效率和服務質量。我國最早探索社區網格化管理的是北京東城區。

1.2智慧社區

繼西方發達國家提出了智慧地球和智慧城市的發展概念以后，在“新公共服務理論”和“城市社區治理理論”的雙重理論指導下，學界提出“智慧社區”（Intelligence Community）的社區治理概念，即充分運用移動互聯網、物聯網以及云計算等信息集成技術，以社區為載體，以提高居民生活質量和居民幸福感為目的，通過搭建智能化服務平臺，以實現社區高效管理、優質服務的一種新型社區管理形態。智慧社區是智慧城市的有機組成部分，是社會管理創新的新模式。據不完全統計，目前我國已經有上百個城市相繼開展“智慧社區”的試點工作，其中比較典型的有北京和平里街道的生活服務圈、清華園街道智慧型社區以及寧波海曙區智慧社區建設模式。

2網格化管理過渡到智慧社區治理的分析框架

2.1從網格化管理過渡到智慧社區治理的現實意義

網格化管理是社區治理的創新手段，對社區管理服務水平產生了積極作用。經過這幾年國內大部分城市社區的探索實踐，結合未來社區的發展走向，雖然網格化管理為社區治理打下一定的信息化基礎，但其運行過程中暴露的諸多問題也阻礙了社區管理與服務的進一步提升。主要問題包括重管理輕服務導致的智慧化程度有限，重空間分布導致的人性化程度缺乏，社區治理資金來源渠道窄，智慧化設施資源利用程度不高以及網格化管理人員專業能力不足等。智慧社區作為社區網格化管理的高級階段和社區治理新一輪改革提升的重要戰略，國內大部分基層社區應著力把握住這一發展契機，依托現有較為成熟的社區網格化管理平臺，逐步引導社區過渡到信息化、智慧化社區的新型治理結構中來。從長遠來看，這將有利于“宜居-樂居-利居”社區形態的早日實現，更將對整個社會的經濟發展，社會秩序穩定和諧產生巨大的影響。

2.2推進社區治理智慧化的幾個方向

2.2.1完善社區網格化管理，提升社區硬件的建設水平

網格化管理機制的運行一定程度上為智慧社區建設提供了信息化支撐，然而真正意義上的智慧社區建設，需要智慧化的硬件設施加以構建。從硬件設施建設來說，我們不僅要加強社區無線網、物聯網等公共基礎設施建設的改造升級；還應加大對社區水電管理、車輛及人員流動管理，安全保衛工作等智能技術的運用，充分結合智慧服務平臺優勢，有效實現社區居民生活的快捷高效，信息共享。

2.2.2加強社區軟件建設、貫徹人性化的服務理念

社區建設智慧化不僅需要硬件設施，還需要軟件建設加以輔助。軟件建設主要涉及兩個方面：行政主體的治理能力和服務意識。行政主體引導社區的規劃和發展，因此要求其自身具備相應的頂層設計能力、政策制定能力、執行能力及資源整合能力；其次，強調人本的服務理念，是智慧社區建設的重要課題。社區作為居民的生活空間，應樹立“扎根基層、服務居民”的集體認同感，以優質的公共服務協調居民切身利益，解決關乎居民生活實際的問題。

2.2.3提高智慧人群的參與性，健全基層治理人員體系

智慧社區離不開智慧人群的培養與建設。狹義地說，智慧人群主要概括社區居民和社區工作人員。從居民的角度出發，當前很多社區面臨工作開展的一大瓶頸是居民參與度不高，解決這一難題可以充分利用社區人際和智慧網絡平臺，定期舉辦知識普及和“智慧社區”平臺體驗活動，提高廣大居民的認知度和接受度，動員廣大居民建言獻策，為智慧社區建設出力。另外，社區工作人員隊伍的壯大與培養也十分緊迫，要踴躍吸納掌握技術、業務、行政能力于一體的復合型人才投入到社區工作中來，聯合有辦事能力的熱心居民參與到社區的共商共治中，以及注重激勵老員工工作熱情和再學習能力等。

2.2.4協調廣泛的社會力量，構建多方合作的協同發展機制

在社區治理智慧化的整個過程中，需要聯合廣泛的社會力量，主要涉及行政主體、市場主體和受益主體：行政主體負責頂層設計及統一規劃，市場主體負責技術研發、產品設計與生產以及應用指導，而受益主體則負責接受行政主體的政策支持與市場主體的技術服務，把社區建設真正落實到實處。因此，社區應積極構建多方聯動的協同發展機制，營造一個和諧穩定的運行環境，爭取早日實現智慧化。

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一、社會治理和社區治理的提出

1998年國家首次明確提出“社會管理”的概念。十六大報告提出要完善社會管理職能，并且認為社會管理是政府的專門領域，拒絕其他社會主體的參與。2012 年黨的十報告提出建立社會管理體制，社會管理主體的多樣化逐漸受到重視，法治作為社會管理的基本方式日益明確。2013年，黨的十八屆三中全會明確指出： 深化改革，推進國家治理體系和治理能力現代化。首次在黨的正式文件中提出了社會治理的重要命題，并且提出推進國家治理體系和治理能力現代化的改革總目標，這是對社會管理體制改革重大的變革，也是計劃經濟體制向市場經濟體制轉型中治理模式的變遷，更是在現代化中面對社會新挑戰的現實需要。

中國經歷30多年的改革開放，經濟迅速崛起，人民生活改善，法治體系基本確立。同時，市場經濟帶動工業化和城市化的發展，傳統的單位體制也發生重大變化，越來越多的“單位人”逐漸成為“社會人”，新型的社會組織大量涌現，外來流動人口迅速增加，戶籍制度松動，社會活力大大增強，新的社會主體日趨活躍，隨之而來的新社會問題不斷出現，逐漸增加的社會問題，社會的壓力，以及各種社會領域的治理危機開始出現。

社區是人們生活的基本地方，它聯系群眾最緊密、最直接、最有效，是在社會治理中起著基礎的作用。城市社區中有很多治理主體，他們通過平等協商、合作互動來共同管理城市社區公共事務，實現城市社區公共利益。在國內，近些年許多社會學家對“社區治理”進行了大量的研究，如夏建中學者認為社區治理就是在規定社區內，依托于政府組織、社會組織、民營組織和公眾組織等各種網絡體系，共同應對社區社會事務管理和公共服務的過程，而治理的方式應該是合作、自治、參與以及建立更多的橫向結構公眾組織。

二、羅山市民會館的社區治理模式

現代化社區治理中上海“羅山市民會館”是浦東新區社會發展局、社會發展基金會、上海基督青年會和羅山街道辦事處共同創辦的集社區服務、社區教育、社區文化為一體的社區治理模式的新典范。羅山市民會館，強調“市民”，從中彰顯出一種非政府的管理模式，也是我們現在一種探索的“小政府，大社會”的模式。

在市民參與中，包括參與的主體、參與方式和參與內容等三個基本要素構成，即“誰來參與”、“如何參與”以及“參與什么”。社區公眾，作為完整意義上的市民來參與社區建設的相關事務與活動。同時由于現代化和城市化進程速度，像教育、就業、等服務都要依靠社區服務來緩解和解決。公眾參與有許多不同的方式，如投票、結社、宣傳、上訪等，這些都是公眾參與的常用方式。如今，在信息和技術發達的今天，新的參與方式日益興起。

青年會作為羅山會館的法定托管機構，全權負責會館的規劃與運行，青年會精心設計管內敬老院、自閉癥關愛中心、圖書館、活動長廊、假期兒童所、市民教室等。1998年建立羅山敬老院，開放的形式管理敬老院使社區人群和敬老院人群不斷產生互動，這里會提供和吸引更加豐富的志愿服務，鼓勵老人和比較年輕的老人在自己力所能及的條件下為他人服務，為社區服務，形成敬老院與社區的良好關系。志愿服務作為一種公共服務的重要資源，又是培育社區志愿文化、形成社區信念共同體的社區文明的基石。羅山會館之所以取得成功，一個是青年會志愿理念吸引了大量的志愿服務，一個是動員市民積極參與有關政策制度的建立，并參與具體的活動項目，幾乎每個項目的設計、出臺到最后的享用、服務都為市民提供暢通的參與渠道。

公眾的社區參與程度，是社區建設成效和社區發展程度的核心。它一方面制約著社區選擇何種治理模式，另一方面又受社區治理模式的作用和影響。現在在很多地方的社區中，并沒有像上海羅山市民會館一樣公辦民營、綜合型的一體化的服物，甚至很多落后地區根本無法建立一個比較完善的社區治理模式。筆者認為其中最主要制約社區治理和社區建設的是成員無法對社區有一種社區認同感，最終導致公眾的參與不足問題，因此政府和社區管理人員無法調動和動員公眾。要進行現代化的社區治理，根本性的是加強公眾對社區的認同感，解社區公眾參與不足問題。

三、城市社區治理中提高公眾參與的建議

1、社區治理中公眾參與主體的多元化

羅山市民會館的每一個項目、每一個細節都表現了管理者對事物、對人際關系、對社區、對社會責任的深刻理解和高超的管理智慧。這里的一切都滲透了一種精神， 一種“我為人人，人人為我”的價值理念，羅山市民會館時刻培養公眾的歸屬意識和自我管理自我服務的習慣和能力，讓他們感受到主人翁的感情，從而很開融入社區服務中。但是，社區公眾參與不是單單指本社區的居民，現在對象也在擴大，包括外來人員務工人員也可以接受社區提供的各種免費培訓活動。

2、社區治理中公眾參與內容的多樣性

羅山市民會館是一個近些年不錯的實證案例，他們將會館建成一個可以當地居民進行社會互動、教育文化娛樂、公共福利服務的開放性的社區的公共場所，成為一個有社區歸屬感的社區。要使社區成為一個真正守望相助的共同體，要結合居民的共識和生活方式，形成一套有特色的社區服務內容。例如，教育醫療、社區安全、商業產業發展、環境生態保護等。

3、社區治理中公共產品和公共服務提供的一體化

隨著計劃經濟體制向市場經濟體制的轉型，過去由企業承擔的社會功能逐步向社會轉移，社區的社會服務功能得到了進一步的加強。社區除了保持原有的基層社會服務功能外，還承擔著對弱勢群體的救助、流動人口管理和服務、特殊群體的照顧和服務等職能。社區是居民獲得公共產品和公共服務的重要場所，公共產品和公共服務的提供需要建立在多元互動的社區治理結構中。在上海羅山市民會館中，公共設施非常健全，對社區不同的居民設有具體的設施，最主要的是它們的利用率都很高，能夠保證居民真正享受到社區的一系列設施。所以基于這一點，只有公共產品和公共服務提供的一體化，公眾參與的方式和內容更加多元，對于社區的認同感和歸屬管才能提升，社區治理才能有效開展進行。

作為國家治理的重要支撐，社會治理是一個不斷提升的歷史進程，而社區治理作為社會治理的一個最基礎的平臺與載體，是不斷推動社會治理改革前行的。而社區治理的中心是公眾是否能擁有社區歸屬感，能夠積極參與社區治理中，實現政治治理和社會自我調節、居民自治的良性互動。（作者單位：西北民族大學）

參考文獻：

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加強和創新社會管理，根本目的是維護社會秩序、促進社會和諧、保障人民安居樂業，為我國經濟社會發展營造良好社會環境。工商行政管理的自身稟賦和固有功能，使其成為實現社會管理機制科學有效運行的重要保障。

(一)工商行政管理是社會管理機制的重要環節

社會管理的基本任務包括協調社會關系、規范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩定等。完成這些任務，需要綜合運用多種社會管理手段，而工商行政管理在其中具有獨特作用。工商行政管理是維護人民群眾權益機制的重要組成部分，是人民群眾尋求公正的制度化途徑，同時在社會管理中又是最具國家強制力的方式。工商行政管理機關行使國家市場管理和行政執法權，依法規范市場經濟秩序，保護消費者合法權益，化解生產經營和消費中的紛爭矛盾，本身就是維護社會秩序、實現社會公正的過程，也是直接參與社會管理的過程。同時，工商行政管理活動將法律條文中所蘊含的公平正義精神貫徹到每個具體案件的處理中，體現法律的公信，有助于在全社會樹立法治信仰，進而提高社會管理品質、降低社會管理成本。因此，工商行政管理是通過法治途徑實現社會管理的重要渠道，是維護社會秩序、實現有效管理的重要手段。

(二)工商行政管理是實現社會管理機制科學有效運行的重要保障

工商行政管理能夠通過確認、保護、調解、制約等功能，為社會管理任務的完成和有關社會管理主體依法履行職責提供公正、有效的法律保障。工商行政管理機關通過有效實施市場主體準入，依法確認各類市場主體行為，正確有效履行社會管理職能；通過積極調解化解經營、消費中的矛盾糾紛，加強和改進社會管理與公共服務，依法管理社會事務：通過對社會管理過程中出現的非法經營等行為予以查處懲治，促進社會管理中的各類生產經營者守法經營。

(三)工商行政管理參與社會管理是提高社會管理科學化水平的必然要求

社會管理科學化水平較高的社會，必然是社會管理法治化水平較高的社會。在法治社會，科學有效的社會管理不僅要求有完備的立法，而且要求社會成員切實遵守相關法律，要求有關管理主體依法行使管理職權。工商行政管理的統一性、專業性、公開性以及工商行政管理機關在法律上依法獨立行使職權，使其在協調社會關系、規范社會行為、化解社會矛盾、應對社會風險、保持社會穩定等方面具有其他社會管理方式不可替代的功能和優勢。

二、工商行政管理在社會管理創新中具有特殊的職能特性

社會管理是一項復雜的系統工程，政府在社會管理中處于主導地位，作為政府職能部門的工商行政管理機關，必然是社會管理的直接參與者，特別是隨著社會結構的調整加快，社會分工的細化，工商行政管理機關的職能越來越復雜，參與社會管理的覆蓋面越來越廣。工商行政管理機關的行業特性決定了其在社會管理創新中具有鮮明的職能特性。

(一)管理性

社會管理顧名思義，重在管理。工商行政管理的首要任務就是管理。工商執法是國家強制性的執行機構，工商行政管理機關打擊制售假冒偽劣產品、查處違法經營和不正當競爭等行為，就是維護社會穩定，維護公平正義，保護生產者、經營者、消費者合法權益的保障性管理。這種管理職能的發揮，能直接維護社會和諧穩定，能為社會管理活動創造穩定的發展環境。

(二)服務性

為社會不同階層和群體提供公共服務，是工商部門參與社會管理的重要職能。如通過開展法律、法規宣傳教育與培訓，可以提高公眾學法、知法、依法辦事的能力。通過12315消費投訴的受理與調解，可以及時化解消費糾紛和矛盾，保護消費者合法權益。通過開展政務公開，黨務公開可以保障群眾的知情權，達到服務群眾，接受監督的目的。

(三)引導性

社會矛盾糾紛的解決，社會局面的穩定，要求確立整個社會的理性和法律價值觀，確立法治權威成為主導的社會運轉核心理念，這是優化社會管理效能的基礎和保證。工商部門的法律宣傳，正是發揮法律引導功能，提高全社會法律意識的重要手段。

(四)預防性

預防矛盾發生、避免矛盾激化是做好社會管理的關鍵。消費糾紛的受理和調解，能夠在第一時間發現矛盾，通過依法協商，使當事人雙方互相諒解，達成一致意見，防止矛盾糾紛的升級，起到獨特的預防功能。加強流通領域食品監管，制定出臺一系列措施和辦法，也在于防患于未然，起到事前防范作用。

(五)資源性

工商機關在基層都設有丁商所，是行政機關為數不多的，機構一直延伸到基層的單位。管理對象涉及面廣，包括企業、個體工商戶和廣大消費者，具有接觸群眾多，接觸群體復雜等特點，在推進社會管理創新中更易于發揮職能作用。

三、發揮工商部門職能優勢，全力推進社會管理創新

社會管理創新意味著管理理念的更新、管理主體的多元化以及管理手段的多樣化等。因此，工商部門推進社會管理創新，要做到剛柔相濟、多管齊下、綜合實施，軟辦法要有效，把情、理、法融為一體；硬辦法要用好，該嚴的一定要嚴。同時，還要發揮好社會組織功能，實現綜合協調，齊抓共管。

(一)以加強基層建設為基礎，進一步創新化解矛盾的組織機制

社會矛盾的源頭在基層，社會管理的主要現象在基層。社會管理需要從最有效的單元抓起，把社會管理和服務延伸到每一個單元個體，發揮基層組織的積極性、主動性和創造性，是社會管理科學化的必要前提和步驟。工商所是工商機關的最基層組織，是工商事業發展、職能作用發揮的根基，也是工商機關參與社會管理，創新工作機制的基礎和抓手。一要加強基層工商所建設，實現社會管理組織的細胞化。加強重心下移，推進工商所職能職責到位，發揮工商所零距離接觸群眾、零距離服務群眾，近距離防范和化解矛盾糾紛的優勢。二要加強工商所的能力建設，提高社會管理的能力。要開展工商所規范化建設，在組織機構、干部隊伍、業務能力、所務管理、基礎設施管理等方面提高規范化水平。三要加強基層社會管理信息系統建設，著力提高社會管理的快速反應力。四要加強基層社會管理隊伍建設，多渠道、多方位、多舉措選拔政治素質好，業務素質高的人員充實到基層執法第一線。

(二)以加強法制宣傳教育為先導，進一步完善社會

矛盾源頭的治理

深入開展法制宣傳，弘揚法治精神，形成自覺守法用法的社會氛圍，是從源頭上治理社會矛盾的主要途徑，是建設社會主義法治國家的必然要求。工商部門也承擔著法治宣傳教育的重要職能。首先，要加強法律法規政策宣傳，提高全社會的法律意識。各級工商部門要不斷創新法律法規政策宣傳的方式，拓寬法律法規政策宣傳渠道，提高群眾的法律知識。其次，對群眾關注的社會熱點、難點問題，要開展有針對性的專項法治宣傳教育，維護合法權益，促進社會矛盾有效化解。再次，要切實以“六五”普法為契機，發揮網絡宣傳優勢，利用微博、QQ群和手機短信等信息平臺，加強法制宣傳，形成全社會學法用法的良好氛圍。最后，要組織開展送法下鄉入戶，以開展法律培訓、法律知識宣講、法律知識競賽等形式，提高廣大生產經營者的法律意識和法律水平。

(三)以提高社會管理效率為重點，進一步暢通群眾的利益訴求渠道

行政管理很重要的途徑是通過服務促進管理，各級工商部門要積極暢通群眾利益訴求渠道，將矛盾糾紛逐級化解，取得群眾的真誠支持。一是在每個窗口崗位和基層工商所設置舉報箱，公布監督舉報電話，設置科(股)長、局長值班崗，有條件的單位可以設置電子評價系統。二是通過內、外網站設置監督舉報電子郵箱、留言欄，實現網上互動，及時答復相關問題，實現網上監督，定期進行網上效能監察。三是發揮12315投訴平臺作用，做到12315消費維權電話一打即通、快速反應。及時幫助人民群眾排憂解難，提高申訴舉報的解決效率，實現集中指揮調度。四是發揮“一會兩站(消費者協會、維權站、投訴站)”監督作用，推進“一會兩站”服務到車站、機場、旅游景點。在消費投訴較多的市場、商場建立消費維權服務(崗)，使消費者切實感受到法律就在身邊，工商人員就在眼前。現場幫助群眾及時處理消費糾紛，化解矛盾。五是開展“月月3.15”維權主題宣傳活動。要突出重點行業專項整治，采取科室與旗區局聯辦的方式，按照不同時期的監管重點設置不同的主題，開展“月月3.15"活動，不斷提升工商部門社會影響力和化解矛盾糾紛的能力。六是落實好“局長接待日”制度。及時安排局長接待、接訪活動，現場解答解決相關問題，同時積極參與《鄂爾多斯行風熱線》節目，在節目中回答群眾關心的熱點問題。七是實行行政許可、行政處罰抽查回訪。確定回訪對象、明確回訪課題，及時發現問題、及時整改，主動征求意見建議，改進作風，多渠道傾聽廣大群眾和監管對象提出的問題和意見，聽取相關部門的評價和建議。八是抓好述職述廉活動。深入開展基層工商局、基層工商所向監管服務對象述職述廉活動，向地方黨政領導、各有關部門和廣大監管服務對象廣泛宣傳工商職能，使地方黨政領導和監管服務對象更加關心工商、理解工商、增進社會各界對工商工作的支持、理解和信任。

(四)以堅持執法為民為第一根本，切實維護人民群眾的合法權益

群眾工作是社會管理的基礎性、經常性、根本性工作。工商機關必須牢固樹立群眾觀點，真正明確“為誰掌權、為誰執法、為誰服務”這一根本問題。堅持把群眾滿意作為工商工作的出發點和落腳點，著力保障民生，解決好人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題。要加大食品安全、消費糾紛、不正當競爭等案件的化解力度，切實維護人民群眾合法權益。一是要牢固樹立依法行政是工商行政管理的生命線，監管執法是工商行政管理第一責任的理念。要使廣大干部職工深切認識到，不嚴格監管執法，我們就是瀆職、失職；不嚴格監管執法，工商部門就沒有執行力和公信力：不嚴格監管執法，工商部門就在工作中沒有作為，在人民群眾和地方黨政中沒有地位。要緊緊圍繞黨委政府關心、社會各界關注、人民群眾關切的熱點、難點履行監管執法職能，切實做到對食品、藥品、農資、成品油等重要商品的監管絕不放松；對制售假冒偽劣商品、侵犯注冊商標專用權、虛假違法廣告、無證照經營、兩虛一逃等違法行為案件的查處絕不留情。對商業賄賂、不正當競爭、傳銷直銷等行為的打擊絕不手軟。二是要創新執法辦案的工作機制。要打破科室監管界線，整合執法資源，重點突破、全面推進，著力解決政府關注、群眾關心、嚴重擾亂市場秩序的“兩虛一逃”、商標侵權、不正當競爭、商業賄賂、食品藥品安全等突出問題。三是要拓展執法辦案領域。要從無照經營、假冒偽劣等單一領域向公用企業、壟斷企業、傳銷直銷、電子商務等與百姓生活密切關聯的行業拓展。重點開展好金融行業、煤炭行業、房地產行業、汽車銷售行業、娛樂業以及中介機構等專項整治工作。四是要充分應用電子化、信息化、網絡化和食品質量抽樣檢驗等手段，強化電子監管和信息網絡化的綜合應用。要積極引導和督促食品經營者、農資經營者、廣告經營者和其他經營者建立相應的信息網絡化體系，并逐步形成與監管部門信息網絡化體系的對接，努力提高監管能力和現代化水平。

(五)以促進經濟發展為主要目標，進一步提高社會管理的服務水平。