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摘要：社會經濟的快速發展必然導致對建設用地需求量的增加。不合理建設用地結構會制約區域經濟的發展，并拉大區域差異，造成社會不穩定。在贊皇縣城鄉建設用地結構現狀及變化趨勢分析的基礎上，從經濟和社會發展的合理用地需求入手，以保護生態環境為原則，堅持內涵挖潛與外延擴大相結合，科學合理地預測建設用地規模，提出贊皇縣城鄉用地結構的優化措施，以有效促進土地資源可持續利用和集約利用，從而促進社會經濟發展。

關鍵詞：城鄉建設用地；結構優化；社會經濟發展；贊皇縣

中圖分類號：F323.211文獻標識號：A文章編號：1001-4942（2013）12-0135-05

統籌城鄉用地、優化城鄉用地結構，既是節約和集約用地的重要途徑[1]，又是統籌城鄉發展的客觀需要。如何協調好經濟發展與合理利用及保護有限土地資源的矛盾，成為土地利用總體規劃必需認真研究的重要問題。對贊皇縣城鄉建設用地結構優化研究，有利于促進土地的集約利用，使土地資源的合理利用成為經濟發展的促進手段[2]。

1贊皇縣概況

贊皇縣位于河北省西南部，太行山中段東麓，距首都北京300 km，距省會石家莊33 km，西鄰山西，東距京廣鐵路、京深高速公路20 km。全縣總面積1 210 km 2 ，現轄9鄉2鎮1個街道辦事處212個行政村，人口25萬。贊皇是山區縣、老區縣、國家扶貧開發工作重點縣，也是世界教科文組織中國地名專家組命名的“千年古縣”。

2贊皇縣城鄉建設用地結構現狀及變化趨勢分析

2.1城鄉建設用地結構現狀

在《全國土地分類》中，城鄉建設用地包括城市（201）、建制鎮（202）、農村居民點（203）和獨立工礦用地（204）四類用地。贊皇縣為縣級建制，沒有城市用地，因此本研究區域的城鄉建設用地只有城鎮用地、農村居民點用地和獨立工礦用地三類。

2.1.1城鄉建設用地結構現狀2010年贊皇縣城鄉建設用地總面積為3 570.29 hm 2 ，其中農村居民點用地總面積2 916.29 hm 2 ，占城鄉用地總面積的81.68%；建制鎮用地面積335.57 hm 2 ，占9.40%；獨立工礦用地面積318.43 hm 2 ，占8.92%。

2.1.2城鄉建設用地存在的主要問題

①城鎮中心職能未充分發揮，存在土地浪費現象：城鎮基礎設施建設水平及社會經濟發展水平較低，制約著建制鎮中心職能的發揮，難以帶動農村地區的發展。城鎮建設標準低，土地容積率低，城鎮居民住房多數為平房獨院，商品房發展緩慢，土地利用率低。企事業單位用地存在著用少占多、圈大院現象，造成土地浪費，導致城鎮土地單位面積產值低。

②村鎮建設規劃滯后，村民生活環境“臟、亂、差”：沒有進行村莊規劃或者實施村鎮建設規劃，沒有政策、法律措施的保障，國土部門執法力度低，規劃不能嚴格執行。由于村莊建設無章可循，村民居住散亂，村內土地不能充分利用。村莊小而分散，公共基礎設施嚴重不足，不利于生活水平和質量的提高。

③鄉鎮企業用地粗放，土地利用率低：鄉鎮為了招商引資紛紛出臺各種優惠政策，低價出讓土地，使得工礦業用地地價嚴重背離其價值；企業以土地替代其他生產要素，超量占地現象比較嚴重，而其生產占用率極低，造成土地閑置。

2.2贊皇縣城鄉用地變化趨勢分析

近年來隨著社會經濟高速發展和城鎮化、工業化進程的加快，贊皇縣建設用地規模呈不斷擴大趨勢。從表1中可以看到，建制鎮用地增長較為緩慢，但總體上仍處于增長趨勢，14年間增長了39.01 hm 2 。農村居民點用地變化以2001年為分界點分為兩個階段，第一階段低速增長，4年增加了19.32 hm 2 ；第二階段增長緩慢并有減少的趨勢。獨立工礦用地在1997～2001年出現了負增長，2002～2010年增長速度加快，14年間共增加了72.17hm 2 。

3城鄉建設用地需求預測與結構優化

贊皇縣經濟社會發展處于工業化、城市化起步階段，構建特色鮮明、初具規模的產業體系是實現經濟跨越式發展的必要條件。2010年到2020年期間，要壯大擴張輕化工、生物制藥、建材、農副產品加工產業，整合機械、煉鐵、鐵礦開采加工業，大力發展特色農業，做大做強服務業，加快經濟結構調整，積極謀劃實施一批立縣富縣重點項目，推進生產基地和園區建設，優化產業布局，為全縣經濟發展奠定產業基礎，形成新的規模優勢和競爭優勢，促進工業經濟強勁增長、人口快速向城鎮集聚。以產業發展帶動城鎮建設、基礎設施建設的快速發展，需要土地提供空間載體的支撐，必然導致對城鎮和工礦用地等城鄉建設用地的大量需求。

3.1城鄉建設用地總量測算

根據近十幾年贊皇縣城鄉建設用地總規模變化情況，采用趨勢外推法對目標年城鄉建設用地總規模進行預測。設城鄉建設用地規模為因變量Y，自變量X為時間序列（年份），建立城鄉建設用地總面積與時間的回歸模型。

① Linear方程：利用SPSS軟件得到贊皇縣城鄉建設用地的擬合直線趨勢方程為：

Y=3427.4+11.216X，R2 =0.9271

用方程來預測2015年和2020年的贊皇縣城鄉建設用地規模，經計算分別為3 640.50、3 696.58hm 2 。

②Quadratic方程：利用SPSS軟件得到贊皇縣城鄉建設用地的擬合二次曲線趨勢方程為：

Y= 3452.1+ 0.6328X +0.8141X 2 ，R 2 =0.9726

用方程來預測2015年和2020年的贊皇縣城鄉建設用地規模，經計算分別為3 758.01、3 936.21hm 2 。

③Exponential方程：利用SPSS軟件得到贊皇縣城鄉建設用地的擬合指數趨勢方程為：

Y=3428 ×10 0.0032X ，R 2 =0.9286

用方程來預測2015年和2020年的贊皇縣城鄉建設用地規模，經計算分別為3 642.89、3 701.64hm 2 。

根據以上各種方程的擬合情況，采用三者預測數據的平均值作為目標年的預測值，即2015年和2020年贊皇縣城鄉建設用地規模分別為3 680.47 hm2和3 778.14 hm2 。

3.2城鄉建設用地分類預測

3.2.1城鎮用地規模預測贊皇縣現正處于城鎮化、工業化加速發展時期，未來一定時期內需進一步擴大城鎮建設用地規模，進一步放寬人均城鎮用地，提高城鎮居民的生活質量和優化城鎮居民的生活環境。參考《城市用地分類與規劃建設用地標準》（GBJ137-90）中城鎮用地標準，按照城鎮建設用地增加和農村建設用地減少相掛鉤的要求，對目標年城鎮建設用地規模提出三個調整方案（表3）。

對比分析以上方案，考慮到贊皇縣的社會經濟發展和城鎮化進程，方案二較為合理，即城鎮建設用地規模2015年和2020年分別為1 031.90 hm 2 和1 365.15 hm 2 。

3.2.2農村居民點用地測算在城鎮規模不斷擴大的過程中，必將合并一些農村居民點用地，農村居民點用地也將呈現出下降的趨勢[3]。參考國家的《鎮規劃標準》（GB50188-2007）中農村居民點用地標準，結合贊皇縣農村實際情況和城市化進程，對目標年農村居民點用地規模提出三個調整方案（表4）。

對比分析以上方案，綜合考慮贊皇縣的社會經濟發展和集約型土地利用模式的發展趨勢，方案三較為合理，即農村居民點用地規模2015年和2020年分別為2 185.65 hm 2 和1 955.20 hm 2 ，比2010年分別減少730.64 hm 2 和961.09 hm 2 。

3.2.3獨立工礦用地測算對贊皇縣獨立工礦用地面積擬采用平均增長率法，剔除年增長率最大值12.98%和最小值-7.04%，對其它若干年數值取平均得到增長率為3.77%。同時考慮到贊皇縣國民經濟發展趨勢，預測2010～2015年獨立工礦用地將保持較快增長，因此將采用5.0%的年增長率；中遠期獨立工礦增長速度將加快，2015～2020年采用7.0%的年增長率（表5）。

因此，贊皇縣獨立工礦用地規模2015年將達到406.41 hm 2 ，比2010年增加87.98 hm 2 ；到2020年達到570.01 hm 2 ，比2010年增加251.58 hm 2 。

3.2.4城鄉建設用地分類預測匯總從表6可以看出，贊皇縣城鄉建設用地規模2015年為3 623.96hm 2 ，比2010年增加53.67 hm 2 ；2020年為3 89036 hm 2 ，比2010年增加320.07hm 2 。

3.3城鄉建設用地總規模確定

比較以上城鄉建設用地總量測算和分類測算的預測結果，可以看出兩種預測結果相差較大。考慮到總量預測可以從大體上把握城鄉建設用地總發展趨勢，分類預測考慮了人口、GDP、城鎮化水平等多種因素且與國家標準相一致，所以取兩種預測方法的平均值。如表7，預計城鄉建設用地總量2015年為3 652.22 hm 2 在2010年基礎上增長81.93 hm 2 ；2020年為3 834.25 hm 2 ，在2010年基礎上增長263.96 hm 2 。

3.4贊皇縣城鄉建設用地結構優化

隨著經濟增長和城鎮化、工業化進程加快，農村人口減少和農村居民點用地集約化水平的提高，農村居民點用地將有較大幅度的減少[4]。城鎮工礦用地與農村居民點用地將從2010年占城鄉建設用地總量的18.32%、81.68%，調整到2020年的49.01%、50.99%（表8），城鎮工礦用地所占比重將得到很大提升，表明以新農村建設為基礎的城鄉建設用地結構將得到優化。

在推進城鄉統籌發展、控制城鄉建設用地規模、加大新農村建設力度的現實條件下，逐步實施城鎮用地增加和農村居民點用地減少的掛鉤[5]。經測算并考慮各種因素，確定贊皇縣統籌城鄉居民點用地為：2010～2020年間，城鎮工礦用地增加1 225.05hm 2 ，農村居民點用地減少961.09 hm 2 ，即城鎮工礦用地增加與農村居民點用地縮減的掛鉤比例為1.3∶1。

4贊皇縣城鄉建設用地結構優化的建議與措施

4.1科學編制土地利用總體規劃

規劃是建設的龍頭，土地利用結構優化需要科學合理的土地規劃作為指導[6]。土地利用規劃要力求科學性。首先根據對贊皇縣城鄉建設用地情況的分析和預測，確定城鄉建設用地規模和基礎設施用地的總量控制指標和相應的分類用地控制指標，并注意留有一定的彈性，為城鎮的發展留有一定余地。其次，建立城鄉用地集約利用評估體系，對新增加的城鄉建設用地及工礦、基礎設施等非農建設用地制定相應政策，引導采用高度集約化的用地方式，立體利用土地空間，盡量少占耕地。第三，土地利用與社會經濟相適應，根據各自不同的特點進行產業結構布局，發揮不同鄉鎮的特點，達到鄉鎮間的互補，促進經濟社會的良好發展。

4.2改革土地管理體制，統一城鄉土地市場

嚴格土地管理，完善土地制度，是確保經濟社會可持續發展的長遠之計，也是維護當前城市化穩步推進的前提條件。伴隨著贊皇縣城鎮化進程的快速推進，近年來有的城鎮出現了農村土地自發（或隱性）變為建設用地并進入市場流通的現象，使耕地保護受到威脅，土地市場受到沖擊，對城鎮化的健康有序推進極為不利。必須把農村集體建設用地納入規范化、法制化管理軌道[7]，從根本上消除城鄉隱性土地市場和價格雙軌，順應城市化、工業化的發展趨勢，在嚴格用途管制的前提下，允許農村土地流轉，統一城鄉土地市場。農村住宅用地制度必須與農村社區建設相適應；必須打通城鄉住宅用地市場，解決農民多余宅基地和多余房屋的合理流轉問題，提高宅基地和農村房屋的利用率。

4.3推進農村居民點整理，完善“城鄉掛鉤”政策

贊皇縣農村居民點規模小、布局分散、環境差、土地利用率低。實施農村居民點整理，有利于推動村莊搬遷改造，改善村民生活環境。贊皇縣逐漸進入經濟的快速發展時期，對建設用地的需求越來越大，人地矛盾突出。實施“掛鉤”政策，運用經濟手段對農村建設用地進行整理[8]，通過將利用不合理和廢棄閑置的農村建設用地整理為耕地，既適度減少農村建設用地，使其轉化為耕地，又可以爭取更多的建設用地指標。

4.4加快土地信息系統的建設，實現土地管理科學化

土地利用是一個隨時空變化而變化的動態過程[9]。為適應土地管理的要求，要逐步實現土地管理的科學化、信息化。建立贊皇縣土地信息管理系統，對土地利用進行動態監測，及時了解土地信息的變化情況并進行調控和管理，確保土地管理的實時、高效，為土地結構優化提供技術支持。

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隨著社會經濟的增長，工業用地數量的急劇增加，使城鄉建設用地數量嚴重匱乏，建設用地的用地形式嚴重不足，致使經濟增長速度明顯放慢，而農村建設用地相對寬松，大面積的空心村的存在，使建設用地沒有得到有效的利用，農村的建設用地的嚴重浪費與城鄉建設用地的嚴重匱乏，形成了鮮明的對比，國家大力推行城鄉建設用地增減掛鉤，以此來解決農村建設用地的浪費，增加城鄉的建設用地數量，從而滿足各個市縣經濟發展對土地的需要。

一、城鄉建設用地增減掛鉤涵義

城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤，是指依據土地利用總體規劃，將若干擬復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地復墾，最終實現項目區內建設用地總量不增加，耕地面積不減少、質量不降低，用地布局更合理的土地整理工作目標。

二、農村建設用地現狀存在的問題

1、隨著城鎮化的發展，使一部分村民進入城鎮定居，工作，使原有的農村居民點大量閑置。

2、有些農村居民點占地面積大，人均占用農村居民點用地數嚴重大于國標最大允許的150平方米/人的標準，造成了農村居民用地規模過大，嚴重的浪費了農村建設用地，與城鄉建設用地緊缺形成鮮明對比，制約城鎮化發展；

2、有些村民前院后院過大，戶均占用農村居民點用地數在1000-1500平方米/戶，造成每戶的房前屋后的面積嚴重超標，不能適應我國集約節約利用有限土地資源的國情；

3、有的村民丟棄原有的宅基地，在村子周邊修建新的居住場所，致使農村居民點用地出現“空心村”的現象。農村居民點分散，不集中，零星的農村居民點的建設，使農村建設用地數量增加，出現建設用地外擴，內部“空心”，造成嚴重浪費；

4、存在大量的廢棄工礦用地，這些工礦已經建設年代久遠，有的已經廢棄多年，有的已經停產、搬遷，但仍然有部分建筑物存在，而且占地面積較大，廢棄的工礦內與外衛生質量較差，嚴重影響周圍的環境。

三、城鄉建設用地增減掛鉤理論潛力分析

農村建設用地主要為農村居民點和獨立工礦用地。以喀左縣為例進行分析。

1、農村居民點整理理論潛力分析

農村建設用地整理的理論潛力預測方法有多種，主要是根據現狀農村建設用地規模和規劃期間內的城鎮化發展趨勢進行測算，以喀左縣為例，根據《村鎮規劃標準》規定，結合實際情況進行測算，農村人均建設用地標準最大值為150平方米/人，根據喀左縣土地利用變更調查結果，喀左縣所轄的鄉鎮中農村居民點用地面積9140.0333公頃，總人口354552人，人均農村建設用地面積257.79平方米，高于國家最高標準150平方米/人。按照喀左縣各鄉鎮鎮村布局規劃（2009-2020年）確定的規劃農村人口數，運用定額指標測算法可測算出喀左縣規劃期末各鎮農村建設用地整理潛力，假設農村建設用地逐年減少，則可得出2009-2020年的理論潛力為3821.8133公頃。另結合當地實際情況估計工礦復墾新增耕地系數92.00﹪，可得新增耕地潛力3592.4481公頃。

2、獨立工礦用地整理理論潛力分析

獨立工礦用地整理潛力是指對農村閑置的、廢棄的獨立工礦用地進行復墾，并進行田、水、路、林、村綜合整治后，可增加的有效耕地面積。

喀左縣獨立工礦用地總面積1404.8387公頃，廢棄的獨立工礦用地為169.0253公頃。另結合當地實際情況估計工礦復墾新增耕地系數92.00﹪，可得新增耕地潛力155.5033公頃。

3、農村建設用地整理的總理論潛力

農村居民點理論潛力為3821.8133公頃，可新增耕地潛力為3592.4481公頃；獨立工礦用地的理論潛力為169.0253公頃，可新增耕地面積為155.5033公頃。

四、城鄉建設用地增減掛鉤現實潛力分析

農村建設用地整理的現實潛力是在分析農村建設用地利用狀況的基礎上，依據土地利用總體規劃、城鎮總體規劃、鎮村布局規劃和經濟投入能力等條件，在規劃期間通過復墾、整理等一定技術手段可以增加的農用地數量。

根據喀左縣鎮村布局規劃，結合現狀建設用地情況和土地利用變更調查結果，喀左縣對全縣農村建設用地進行實地調查，征求農戶意愿，在充分預計投資難度的基礎上，遵循先易后難的原則進行排查，將鎮村布局規劃以外的農村建設用地中較易整理的納入整理潛力范疇。通過排查，喀左縣農村居民點的現實整理面積為604.285公頃，獨立工礦用地的現實整理面積為169.0253公頃，合計現實整理面積為773.3103公頃，按照實際復墾新增耕地系數92%，可得新增耕地面積711.4455公頃。

五、結論

以上分析僅為對喀左縣1個縣內的農村建設用地進行潛力分析，可以看出對農村建設用地的整理的潛力還是巨大的。進行城鄉建設用地增減掛鉤是一項重大的土地政策措施，是解決當前保障發展和保護有限耕地資源的這一矛盾體的有效途徑，將農村沒有得到有效利用的的土地，扭轉為城鄉建設用地指標，極大的緩解了城鄉建設對建設用地的需求，同時也推進了新農村建設，為城鄉的經濟發展奠定了基礎。

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《國家新型城鎮化規劃（2014―2020年）》確立了1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶的發展目標，提出探索實行城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤的政策。

“建立人地掛鉤機制，既能實現對新型城鎮化的用地保障，也是對土地城鎮化的制約。”國土資源部規劃司副司長周建春說，“目前，我國城鎮化水平總體還不高，土地的城鎮化快于人口的城鎮化，不解決人的城鎮化，只有城市規模的盲目擴大，會造成土地被大量占用和浪費。在全面推進新型城鎮化過程中，必須使城市發展與人口增長相適應，提高戶籍人口城鎮化率和城鎮化質量，促進城鄉基本公共服務均等化。這就需要建立人地掛鉤機制，實現土地城鎮化與人口城鎮化相協調。”

《實施意見》提出，到2018年，基本建立人地掛鉤機制，形成部門聯動、上下銜接、有利于促進新型城鎮化發展的建設用地供應制度；到2020年，全面建立科學合理的人地掛鉤機制政策體系，區域和城鄉用地結構布局更加優化，土地節約集約利用水平顯著提高，為如期實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶提供用地保障。

實行差別化用地標準

關于進城落戶人口人均用地標準問題，《國家新型城鎮化規劃（2014―2020年）》提出，人均城市建設用地嚴格控制在100平方米以內。據此，《實施意見》綜合考慮城鎮容納空間等因素，實行差別化的用地標準。

人均城鎮建設用地不超過100平方米的城鎮，對于進城落戶人口，按人均100平方米標準安排新增城鎮建設用地；人均水平100～150平方米的城鎮，按照人均80平方米標準安排；人均水平超過150平方米的城鎮，按照人均50平方米標準安排。超大和特大城市的中心城區原則上不因吸納農業轉移人口安排新增建設用地。

周建春表示，綜合考慮東中西部不同地區經濟社會發展和自然條件的差異，以及非農業轉移落戶人口和取得居住證的常住非戶籍人口用地需求，允許各省份根據實際對標準進行適當調整，幅度控制在10%以內。“這一標準既給予各地一定的靈活性，又能夠防止地方調整幅度過大、擠占生態用地和耕地。”

在土地供應結構方面，周建春提出，要方便進城落戶人口生產生活，優先保障住房特別是落戶人口的保障房，以及教育、醫療、養老、就業等民生和城鎮基礎設施建設用地，合理安排必要的產業用地。

周建春介紹，2015年～2020年全國新增建設用地總規模約3900萬畝，其中進城落戶1億人口的各類用地需求，初步估算為1200萬畝。如果按以往規劃編制方法，農村流動人口按照城鎮人均建設用地標準的60%安排用地，1億農村流動人口用地約為720萬畝。因此，從現行規劃看，土地供應可以滿足進城落戶人口發展用地需求。

在確保進城落戶人口建設用地需求方面，《實施意見》提出，在土地利用總體規劃編制中要更加突出進城落戶人口因素，合理確定城鎮建設用地規模；在制定三年滾動用地計劃和分解下達年度用地計劃時，充分考慮新型城鎮化和進城落戶人口的用地需求，各省（區、市）要根據進城落戶人口專項安排用地指標，確保合理用地需求。

不得以退出“三權”作為進城落戶條件

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1. 在技術層面上

一種良好用地管理辦法，必須要有相適應的制度和可操作性的規程做保證。

研究節約與集約利用土地，根本的問題就是要應用規劃的手段，從科學發展觀的高度，去用心捕捉能帶動城市擴張，又能規范農村建設用地的基本措施。把土地的開發強度與產出率作為一個因子，擴大研究成果，滿足建設用地市場需求，有序實現集約。

1.1 堅持從規劃入手，提高規劃的功能和作用，力求規劃的科學性、嚴謹性和實用性，注重規劃的前瞻性

土地利用規劃是一個完整、長期的系統工程，完善土地利用規劃體系是科學利用土地的前提，它是由不同類型、不同層次和不同時序的規劃所構成的交互網絡系統。要建立健全逐級控制、分工明確、重點突出、銜接統一的規劃體系，必須強化省土地利用總體規劃的戰略性和政策性，提高地（市）級以下土地利用規劃的針對性和可操作性。

1.2 從產出入手，堅持土地利用的開發強度與產出率掛鉤

土地是不能再生的稀缺資源，土地的開發利用不加以控制，沒有一個定量的經濟標準，不僅是浪費資源，嚴重的說是通過毀滅資源。實施土地的綜合利用，必須把開發強度與產出率一并加以研究，力求低開發實現高產出。特別是工業項目的開發，不少地方圈地現象嚴重，幾百畝的用地僅見一層的廠房，建筑密度不到25%，年產值也聊聊無幾，給國家提供的稅收也很少，這樣的開發必須限制，考察土地利用是否集約、節約用地產出率是個基本要求，工業用地是這樣，房地產開發用地，第三產業用地、城市用地和農村用地都必須堅持以產出率為基礎，鼓勵支持高產出的用地項目，以滿足飛速發展的經濟建設的用地需求，做到用地節約、產出集約。

1.3 要從標準入手，城鄉規劃要把用地標準作為土地利用的強制性內容加以控制

要建立健全科學合理的客觀和微觀用地指標控制體系。宏觀方面，城鄉總人均用地、城鎮人均用地及農村居民點人均用地分別控制著城鄉建設用地總量，城鎮用地規模和農村居民點用地規模，實現對城鄉建設用地總量的控制要求，合理制定各項人均用地控制指標;微觀方面，抓緊各項工程項目建設用地指標的制定和修改工作，優先開展城市基礎設施項目，教育和公共文化體育衛生基礎設施項目建設用地指標的編制工作，重點做好城市、集鎮和村莊內部各項建設用地指標以及城市規劃區范圍內道路等市政工程建設用地指標的編制工作，其中要特別嚴格把關控制農村宅基地標準，各工業園區、開發建設用地指標、居住區用地指標及其環境生態相關建設用地指標。

1.4 從空間入手，加大土地利用的節約、集約程度

城鄉用地空間的整合，不僅僅是城鄉兩種地域景觀的物質空間整合，它還是包括經濟空間、社會空間和生態空間的整合。因此，城鄉空間規劃不再是單純意義上的用地空間規劃，應該是土地、經濟、社會和生態規劃的結合和統一。需要國土、規劃、計劃、經濟、環保等多個部門相互配合、建立橫向聯系機制，避免各自為政，相互制約。然而要實現土地利用的節約與集約，還必須從建筑物用地的縱向來考慮土地利用的空間布局。即開發土地上下空間布局的利用：一要堅持節地升空，出讓土地時就要科學提出容積率的標準，讓更多的建筑物升向空中，減少土地資源的浪費;二要節空伸地。空中的資源得到有效利用僅是節地的一個方面，同時要考慮向地下要資源，把建筑物能向地下延伸的部分都往地下延伸，開辟地下建筑空間，更多地滿足建筑的配套需求。

2. 管理層面上

管理是一種制度與行為的統一體。城鄉建設對用地的需求，必須把兩者有機結合起來。特別是在當前土地資源嚴控，各地爭相尋求建設用地，以實現城市擴張、項目落地而不顧土地在使用上的節約與集約的前提下，不顧影響環境和無序建設的情況下，必須建立健全可持續發展的土地資源保障體制和嚴格的用地審批制度，為經濟的發展找到雙贏的路子，著力做好城鄉土地利用規劃。

2.1 加強規劃對節約和集約利用土地的指導

土地管理部門要與城鄉規劃管理部門密切配合，通力協作，正確處理好局部和整體、近期建設和遠景發展、城市建設和耕地保護、經濟建設和環境保護的關系，堅持城鄉規劃在用地規模及布局上服從于土地利用總體規劃，使城鄉規劃與土地利用總體規劃在編制、修訂和實施中保持協調;另一方面要充分發揮近期建設規劃的綜合協調作用。近期各類、各級建設規劃要與國民經濟和社會發展規劃的相互銜接，與土地利用總體規劃相銜接，通過合理制定土地供應計劃，統籌安排規劃期年限內各類、各級建設用地的規劃、布局、比例和開發時序，確保節約和集約用地目標的實現。

完善城鄉規劃的編制和管理工作。針對當前城鄉規劃的薄弱環節，完善城鄉規劃的編制和管理工作顯得十分重要。可以采取下面三個方法。

（1）加強城鎮體系和區域發展規劃編制，充分發揮產業集聚效應，加大力度整合土地資源。

（2）加強村鎮規劃的編制。村鎮規劃要合理確定農村居民點數量、布局和建設用地規模，在符合農民意愿的前提下，統籌規劃農村居民點，遷村并點。統籌安排鄉村工業用地，嚴禁零散布局。通過村鎮規劃加強對農村宅基地的管理，從而減少農村建設用地。

（3）加快城鄉規劃立法，在已編制完成的城鄉規劃與規劃管理工作間建立起有效的約束性聯系，從而使城鄉規劃從編制到實施的過程能有效地得到保障。

2.2 制定節約和集約利用土地的規劃控制標準

合理確定城鄉建設用地規模。凡不符合節約和集約用地標準的規劃，不得審查通過，必須按規定進行修改調整。嚴格控制城鄉建設用地的外延擴展，實行城鄉規劃和用地總量管理，即在建設用地規模上要受土地利用規劃的制約，在城市用地上要依照城市規劃組織實施，從根本上實現城鄉建設用地從外延粗放型向內涵集約型的轉變。

2.3 加大產業結構調整和城市用地布局調整

隨著社會經濟的飛速發展，城鎮化進程的加快，產業結構的調整，客觀上要求城市用地結構和布局也應隨之進行調整，特別是城市房地產業，工業用需求的加大，客觀上要求我們必須通過各種有效的措施以實現建設用地的節約與集約。如可以用收取級差地價的方式允許企業用地的變更，達到充分、合理、高效利用土地的目的，同時應鼓勵發展第三產業，增加第三產業用地實行土地置換。

2.4 建立區域土地集約利用評價考核制度

全面掌握城鎮和開發區存量土地面積、類型、用途、權屬、分布等狀況，建立土地集約利用評價考核體系，開展城市及開發區土地集約利用評價，制定盤活存量土地的實施方案和積極穩妥的政策措施，促進存量土地的開發利用。

2.5 建立和完善規劃執法監察制度

建立和完善規劃執法監察制度可以通過建立規劃巡回執法檢查制度，實行規劃執法監察公開制度，建立糾正行政違法、不當行為制度，建立違法案件統計報表制度，以及完善規劃動態監察制度來實施。

2.6 建立規劃審查制度和規劃調整管理制度

建立規劃審查制度和規劃調整管理制度可以通過下面四項措施來實施。

（1）強化建設用地項目的規劃審查。（2）加強對城市和城鎮規劃的審查、審核。（3）加強對土地開發、復墾、整理規劃的審查。（4）完善規劃調整的管理、規劃調整和修改制度、違反規定隨意調整修編規劃的責任、規劃的公眾監督。

篇（5）

中圖分類號 F301 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2011）13-0386-02

近年來，睢寧縣緊緊抓住江蘇省委、省政府“脫貧攻堅”工程和徐州市委、市政府“突破睢寧”戰略兩大機遇，加快推進新型工業化、城市化和農業產業化進程，睢寧縣經濟社會發展取得了明顯成效，主要指標增速在全省位居前列。隨著睢寧縣城鎮化和工業化進程的不斷加快，建設用地需求迅速增加，農用地轉用計劃和城鄉建設用地增減掛鉤指標嚴重不足的瓶頸制約愈發明顯。

解決城鎮建設用地規模擴張和耕地總量基本穩定不變的矛盾，是處理好“保增長、保紅線”關系的重大課題。城鄉建設用地增減掛鉤既是解決城市建設用地規模擴展的可行路徑，又是促進土地資源集約節約利用、改善農村生產生活條件、推進新農村建設的重要舉措[1]。要在保持耕地總量動態平衡的前提下保證新增建設用地的需求，就目前的土地利用現狀而言，最重要的就是對農村居民點進行整理。通過推進現有資源分配格局、傳統農耕作業方式、農村固有散居模式、既往城鄉發展路徑等“四個轉變”，從解放思想、把握方向、集聚資源、持續發展四方面對現有農村居民點集體建設用地進行挖潛。

1 基本概況

1.1 睢寧縣自然社會經濟概況

睢寧縣位于江蘇省西北部，土地總面積1 769.33 km2，屬半濕潤暖溫帶季風氣候，四季分明，日照充足。全縣總人口132.91萬人，其中農業人口76.48萬人，人均土地面積1 333.34 m2；全縣耕地面積10.306萬hm2，人均耕地773.34 m2。

1.2 睢寧縣農村居民點用地現狀

睢寧縣轄16個鎮和1個省級經濟開發區，374個村民委員會，4 448個自然村，農村居民點的總人口為113.63萬人。2009年睢寧縣農村居民點人均用地面積為230.0 m2，戶均用地920.0 m2，遠遠超過了江蘇省每戶不得超過200.0 m2的平均標準。

2 睢寧縣農村居民點整理存在的問題

據調查，睢寧縣農村居民點土地整理存在如下問題：一是農村居民點總量偏大，且各鎮、區占地面積不平衡。睢寧縣農村居民點用地面積達2.61萬hm2，戶均占地高達920.0 m2。村莊莊體膨大，建設無序，缺乏統一規劃。據調查，有的地方宅基地占地近1 333.34 m2，土地浪費現象嚴重。二是農村居民點建筑質量差，結構老化，生活配套設施差，環境惡劣。由于經濟基礎薄弱，年代久遠的土、危房依然很多。村內道路泥濘，無排水設施，基礎設施落后。三是部分群眾思想觀念落后，“故土難離”的思想影響著農村居民點整理工作。由于部分農民長期受傳統觀念的影響，缺乏土地利用方面的知識，對舊村整治改造，大多有抵觸情緒。四是資金來源難以保證。農村居民點整理需要大量資金，從拆遷、復墾、生活基礎設施配套完善，到新居建設，都需要投入大量資金。資金能否落實、渠道是否穩定，是農村居民點整理順利進行的基本保障之一。由于各地經濟發展水平不同，經濟實力各有差異，整理資金很難保證，直接影響了農村居民點整理工作的進行。

3 睢寧縣實施農村居民點整理動力分析

3.1 宏觀政策支持

國家、省、市出臺了一系列相關文件，2004年國家提出實施城鄉建設用地增減掛鉤工作，2009年江蘇省也印發了關于《江蘇省城鄉建設用地增減掛鉤試點工作方案（試行）》的通知（蘇國土資發〔2009〕181號），進一步加強和規范了城鄉建設用地增減掛鉤工作。

3.2 地方政策層面

對睢寧縣而言，開展農村居民點土地整理，有利于促進小城鎮建設，緩解城市建設、工業用地壓力，并且睢寧縣政府對實施村莊整理出臺了相關的文件，從組織、資金、政策等方面均給予大力支持。

3.3 自然條件層面

睢寧縣的地形主要是平原，在平原地區進行農村居民點整理十分有利于居民點向中心村集中，有利于基礎設施集中建設，居民點整理潛力效果顯著，農村居民點整理的難度較小，增加耕地和其他農用地的潛力大。

4 睢寧縣農村居民點整理潛力分析

4.1 從人均用地測算農村居民點整理潛力

睢寧縣2009年人均耕地面積773.34 m2，為節約用地，人均用地標準按最節約用地標準計算，計算方法：現狀人均建設用地水平120～150 m2，規劃建設用地減20 m2；現狀人均建設用地水平150 m2以上，規劃建設用地調整至150 m2以內，如果規劃建設用地減少不到20 m2，則以20 m2測算[2]。睢寧縣人均建設用地均在150 m2以上，如調整至150 m2以內，可整理出土地0.91萬hm2。

4.2 從農村居民點戶均建設用地整理潛力測算

《江蘇省土地整理條例》（以下簡稱《條例》）規定：人均耕地在666.67 m2以上的縣，每戶宅基地不得超過200.00 m2。睢寧縣人均耕地為773.34 m2，按《條例》規定，則能整理出土地1.09萬hm2。

5 睢寧縣農村居民點整理效果評價

5.1 經濟效益

篇（6）

中圖分類號：F320.2 文獻標識碼：A 文章編號：1003—0751（2013）01—0039—04

城鄉建設用地增減掛鉤是指農村集體建設用地減少跟城市建設用地增加掛鉤，依據土地利用總體規劃，將若干擬復墾為耕地（或農用地）的農村建設用地地塊（拆舊區）和擬用于城鎮建設、農民居住區建設的地塊（新建區），共同組成建新拆舊項目區，通過農村建設用地的建新拆舊和土地復墾，最終實現建新拆舊項目區內建設用地總量不增加，耕地面積不減少，用地布局更加合理，集約化水平大幅度提高的土地整理工作。作為國土資源部出臺的一項重大戰略決策，城鄉建設用地增減掛鉤進一步盤活了利用農村存量建設用地，提高了土地利用效率，緩解了城鄉用地供需矛盾，受到各地的普遍歡迎。然而，在具體實施過程中，某些地方“增減掛鉤”發生異化，出現了一些新情況、新問題，必須引起高度重視。

一、城鄉建設用地增減掛鉤政策的實施及成效

近年來，為加強耕地保護，國家出臺耕地占補平衡辦法，要求各地要嚴格按照建設項目占地的數量，進行耕地占補平衡，補充的耕地要在數量和質量上與原有耕地相當，并要求縣級以上國土資源管理部門按照“占多少，墾多少”的原則，對依法批準占用耕地的非農業建設用地補充耕地方案的落實情況進行檢查核實。2004年國務院出臺了城鄉建設用地增減掛鉤政策，支持農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤，最終達到既盤活農村存量建設用地，緩解城市建設用地擴張對農用地的壓力，又實現增加耕地數量、提升耕地質量的目的，其本質是“占補平衡”的創新。2006年國土部開始在全國五省市開展試點，2008年又增列19省市為試點。試點政策的出臺在全社會產生了廣泛的影響，在政策的不斷完善與創新下，拓寬了建設用地空間，保護了耕地，提高了耕地質量。

各地在試點過程中，因地制宜，探索了不同的增減掛鉤模式。從實施主體來看，主要有政府主導、市場主導和農村集體自主運作等類型。所謂政府主導，主要指由政府統籌管理和組織，負責項目立項選址、規劃編制、方案設計、資金籌措、工程督辦和項目區驗收等。項目實施企業作為具體的執行單位，負責拆舊區農民安置和新建區工程。所謂市場主導，是指政府通過提供優惠政策，運用市場機制來引導企業參與項目實施，企業通過投資、拆舊和安置，獲得項目用地， 政府在這個過程中只是監督、引導、協調和服務。農村集體自主型運作，指新區建設和舊地復墾都由農村集體組織依據政策自行控制的模式。政府主導型是目前全國各地比較普遍的模式，市場主導型也有一定比例，農村集體自主型運作的情況相對比例較少，一般對農村集體的經濟實力要求較高，同時村民要充分了解政策，對改善居住環境具有較強的意愿。從具體的實施方法上看，又有四種：第一，就地城鎮化。主要是經濟發展較好的城市或縣城郊區，其主要做法是將城市建設和農村建設統籌規劃，通過增減掛鉤政策將農村居民點整理后，周轉出的指標全部用于城鎮建設，而原拆舊區轉化為城市社區，農村居民相應轉變為城市居民。第二，場鎮擴展。實施范圍在小場鎮及周圍的農村，主要做法就是引導場鎮附近農民向場鎮集中，通過整理農村居民點的建設用地指標，用于場鎮建設，壯大地方小城鎮規模，并引導農村剩余勞動力從事二三產業。第三，拆村并村。將幾個居民點分散、居住條件不好的村落整合，通過規劃選址，加強基礎設施建設，將幾個村落的居民合并到相對集中的一處或幾處居住。第四，整村搬遷。主要指在一些自然條件惡劣的山區和地質災害易發區，通過增減掛鉤將所有農村居民點進行復耕，選擇地理條件較好的新區重新規劃建設，節約的用地指標用于發展城鎮建設。

城鄉建設用地增減掛鉤政策在執行中取得了以下較好成效。

1.緩解了城市供地緊張的矛盾。當前國家對各地城市發展中年度用地指標有嚴格的規定，導致各地在推進工業化、城鎮化過程中存在用地瓶頸制約。城鄉建設用地增減掛鉤，在滿足大的耕地占補平衡的目標下，將掛鉤的指標用于城鎮建設，既不占用地年度指標，也不占用規劃期內建設用地規模指標，有效緩解了城鎮建設用地指標的壓力，為推動新型工業化、新型城鎮化提供了用地支持。

2.推動了統籌城鄉發展。長期來，我國大多數農民習慣于自然院落形式分散居住，村莊建設大部分是以農民自主建設為主，由于未經過科學規劃指導，村莊布局不合理，制約了農村的發展。通過增減掛鉤，整體規劃，推進田、水、路、林、村綜合整治，改善了農民生產、生活水平，提高了農業生產能力，有效解決了耕地保護和節約用地“缺動力”、農業發展和農民增收“缺渠道”、新農村建設“缺資金”、城鄉統籌“缺抓手”的問題，有效地推動了農民向城鎮和新村集中、土地向適度規模經營集中，有力促進了城鄉統籌發展。

3.促進了集約節約用地。通過增減掛鉤，有效整合農村居民點用地，對原有散亂、廢棄和閑置的農村建設用地進行整治，農村居民點“小、散、亂”現象有所改善，形成集聚效應和規模效應。共用設施建設，降低了人均用地標準，節約了大量土地，同時通過建設標準化的田間地塊，整體改善土地質量，促進土地利用的有序化、合理化、科學化，提高了土地利用效率。根據全國已試驗的增減掛鉤試點調查，舊村莊整治后一般節地在50%左右。劉彥隨等通過高分遙感影像調查，認為全國64萬個行政村330萬個自然村通過綜合整治，近期增地潛力可達757.89萬公頃，約合1.14億畝，而若能保障轉移進城人口全面小康住房用地需求，并實現快速城鎮化發展后農村人口、產業、用地相對集中，我國農村綜合整治遠期增地可達992.16萬公頃，約合1.49億畝。

4.撬動了農村土地管理制度改革。眾做周知，我國實現最嚴格的土地管理制度。受農村土地及集體經濟組織等方面法律法規的限制，農村土地所有權人主體的問題、運行管理問題、權益保障問題缺乏具體的政策辦法，農村土地使用和管理制度改革的深度和廣度不足，農村集體建設用地尚不能充分實現合理的市場化價值，市場化流轉還存在一定的障礙。而增減掛鉤則通過合法途徑對土地權屬進行調整，對建設用地進行流轉，對耕地保護提出措施，對農民權益進行保障，對低效使用土地進行整治，成為推動土地資源向土地資產、土地資本轉變的一個重要抓手，成為撬動農村土地管理制度改革的一個“導火索”，對促進土地要素在城鄉之間合理流動，提升農村土地資產的價值，讓邊遠農村共享城市改革發展取得的成果具有重要的意義；對下一步探索建立耕地保護補償制度、完善耕地占補平衡政策、推進征地制度改革、推進農村產權抵押貸款等有重大促進和導向作用。

二、綜合評估滯后使“掛鉤”實施面臨異化風險

作為一項解決工業用地、城市發展用地供需矛盾的工具性措施，城鄉建設用地增減掛鉤政策從開始試點就受到各地的普遍歡迎，同時由于對增減掛鉤的具體評估缺乏統一規定和實施細則，導致部分地方在“掛鉤”過程中前期調查評估不夠，中期監管不力，后期驗收不規范，從而使“掛鉤”效果出現偏離耕地占補平衡目標的風險。

1.重前期申報不重中后期評估驗收，耕地占補平衡運行面臨異化風險。按照國土資源部《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（國土資發[2008]138號）文件的要求，城鄉建設用地增減掛鉤項目要嚴格按照前期調查評估、中期監督管理、后期驗收評估等環節實施，要重視征求農民集體和農戶意見，對涉及權屬調整的集體土地使用權及土地承包經營權進行摸底調查，編制《土地權屬調整初步方案》，并委托有資質的專業評估機構對建設用地整理項目進行技術審查，出具技術審查報告。要求加強監管，整治項目自立項批復之日起時必須完成復墾整理工作。項目實施后要進行嚴格的數量、質量評估驗收。而目前部分地方增減掛鉤的實際運行中，耕地占補平衡存在被異化的可能。主要有幾種情況：一是“實占虛補”風險。有些地方只注重“占”，不注重“補”。新區建設工作熱心，拆舊區復墾工作滯后，難以按規定時間歸還臺賬，導致被占良田已經成為城市建設用地，而補充或新增耕地卻遲遲得不到落實。二是“實優虛劣”風險。一般而言，城市周邊土地相對平緩、肥沃，水源、地質條件較好，而偏遠農村地區可能位于高原山區或土質較差的丘陵山地，同時又是原有宅基地、磚瓦廠或其他建設用地，復墾成為與城市周邊耕地質量一樣的良田相對較難，在耕地質量上有可能形成用質量較差的替換質量較好的風險。三是農地“非農化”風險。由于土地整理成本相對較高，而純粹的農業生產缺乏比較優勢，不少地方土地整理以后，不是用來進行農業生產，而是進行一些“非農化”的經營牟取更大的經濟效益。四是耕地“非糧化”風險。在各地的土地整理以后，即使仍然從事農業生產的，也有不少地方更傾向于種植花木、蔬菜等經濟作物，而不是單純的生產經濟效益相對較差的糧食。

2.補償標準不一和新村建設規劃缺少評估使農民增收、農村建設面臨風險。城鄉建設用地增減掛鉤政策實施的初衷是解決城鄉合理用地問題，同時也是推進和落實以城帶鄉、以工促農戰略的一條有效路徑，可以通過建設用地指標的流轉將城市發展成果轉移到農村，使城市資金通過一定的方式支持農村建設。但在實施過程中，存在四方主體，即政府、企業、農村集體組織和農民。國家有關部門在房屋拆遷和建設用地復墾為耕地上并沒有出臺具體的收益分配標準，有些地方工作做得好的，農民不需花費太多就可以搬到新區或新村。而也有少數地方將增減掛鉤的補償標準參照傳統征地補償，據國家有關資料統計，被征土地征用費的收益分配比例，地方政府占20%—30%，企業占40%—50%，村級組織占25%—30%，農民僅占5%—10%，造成農民利益受損。另一方面，新區或新村建設規劃評估不足，導致新建集中區在具體使用時，不符合農民生產生活習慣，造成較大生活成本。如有些地方只是考慮讓農民集中居住，但卻未考慮農民飼養牲畜的習慣，新建區未規劃牲畜飼養空間，導致新區建成后農民入住率低。也有的地方不考慮文化風俗習慣，導致新區建成后，原有村落長久形成的歷史非物質文化丟失或遭到破壞。

3.掛鉤項目與相關規劃缺少銜接評估使農村用地面臨結構失衡風險。規劃編制質量不高，規劃滯后，規劃意識不強，是長期以來我國農村發展和建設無序的癥結之一。開展農村土地綜合整治和城鄉建設用地增減掛鉤，就是要變無序為有序，提高農村用地的質量和效率。因此，城鄉建設用地增減掛鉤的前期申報工作必須強調統籌規劃，即以科學規劃為引導，嚴格按照土地使用規劃，通過典型示范，推動農村土地綜合整治工作有序進行。而在具體操作過程中，一些地方為了盡快解決城鎮建設用地指標緊缺的壓力，在增減掛鉤項目選址上只顧眼前，不顧長遠，隨意劃地，導致掛鉤規劃與土地利用總體規劃不銜接，與城鄉規劃不協調，對農用地、建設用地和未利用地三大一級類用地的結構缺乏科學規范的引導和控制，使三類用地在數量、質量和空間秩序的組合方面面臨錯位、失衡的危險，難以實現促進社會主義新農村建設、統籌城鄉綜合配套改革、建立新型城鄉形態的戰略目標，各種爭地矛盾很難得到有效解決。

4.置換土地質量缺少評估使國家糧食安全面臨風險。保障國家糧食安全是城鄉建設用地增減掛鉤政策的根本要求，是國家規定18億畝耕地紅線的政策本底。目前各地在增減掛鉤后，對新補充耕地的質量評估還需要更加嚴格，形成更為完備的標準。盡管表面上通過增減掛鉤，一些地方在耕地總量上保持大體平衡，但實際上新復墾的耕地要形成較好的生產力，還需要多年的精心培育。各地掛鉤過程中存在劣地換良田現象，補充耕地的質量與被占用耕地的質量之間存在較大的差距，實際上是耕地在減少，與耕地占補平衡戰略“使存量耕地產出能力總量不下降”的初衷不符合。表面上耕地面積沒有減少，但實際上糧食產量下降，這種情況一旦成為普遍現象將嚴重影響國家糧食安全。

三、科學實施增減掛鉤政策的對策建議

1.堅持統籌規劃，健全完善項目規劃管理體制機制。政府應當本著公平、公正的原則，根據地方城市發展需求水平、城市土地利用績效水平、城市的戰略地位等重要因素確定每年進行城鄉建設用地掛鉤的總量。按照統籌規劃的要求，把拆舊區和新建區作為一個整體放到區域經濟發展大局中進行科學定位，統籌考慮市縣域城鄉空間、產業布局和農田、生態保護，形成城鎮和村莊相互銜接、架構合理的城鄉形態。要分區域明確產業結構、人口密度、復墾耕地標準、環境保護等要求，建立統籌產業發展、新區建設、生態環境建設和文化保護等的綜合規劃評估體系。強化項目規劃的實施與監督，規劃編制、審查和監督要適當分離，以便規劃嚴格執行。

2.創新農村產權制度，推動農村建設用地優化配置。明晰農村產權關系和權能，建立“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代農村產權制度。全面開展農村集體土地所有權、集體建設用地使用權、宅基地使用權和農村房屋產權確權登記頒證，這是開展農村土地綜合整治、城鄉建設用地增減掛鉤的基礎。要在技術方面對確權工作進行規范，堅持實測確權，在管理上加強指導和監督，建立健全農村產權維護和糾紛調處機制。完善農村宅基地管理制度，控制宅基地房屋建設強度，探索建立宅基地有償使用、有償退出機制和農村房屋產權流轉、交易、處置機制。

3.建立科學合理的補償標準和責任評估體系。在嚴格執行規劃的前提下，逐步提高農民在土地非農化和增減掛鉤過程產生的增值收益中的分配比例。明晰建設用地作為一種商品的價值構成要素，在補償標準方面要綜合考慮區位、自然生產力、開發成本、機會成本、復墾成本、預期收益、社會保障價值因素等。建立專業、權威的評估機構，科學估算土地價值的合理區間，將其作為監督土地交易市場正常運行的依據。明確土地使用權交易各方的責任與義務，作為土地轉換之后續工作的考評與監督依據。

4.建立項目區招投標和規范化管理機制。在項目區掛鉤實施過程中，嚴格依據條件實行項目區招投標管理。如在增減掛鉤試點中對土地復墾整理可以采取項目法人制、公告制、合同制、招投標制、監理制、財務請撥款制和報賬提款制等。嚴格控制周轉指標規模，規范管理，不得違反規劃擴大試點范圍，避免借農村土地整理過快擴張城鎮建設用地的規模。在實施耕地總量動態平衡的過程中，既要注重耕地的數量不減少，又要保證整理后耕地的質量不降低，要做好耕地質量評估檢查。

實施城鄉建設用地增減掛鉤政策，推動建立城鄉統一的建設用地市場，促進城鄉建設用地的雙向互動和協調運行，對緩解當前我國經濟發展速度與耕地保護之間的矛盾具有緊迫性和現實性。而如果不重視“掛鉤”過程中的綜合評估和管理，則一項好的政策也會異化為侵害農民權益、造成國家糧食安全的隱患。因此，探索制度創新，完善體制機制設計，對進一步科學實施增減掛鉤政策、促進城鄉一體化發展具有重要意義。

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參考文獻

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關鍵詞：規劃修改指標布局

中圖分類號：U412文獻標識碼： A

一、規劃修改的指導思想、原則及目標

（一）指導思想

圍繞保護資源和保障發展目標，認真貫徹落實“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策，以耕地保護為重點，嚴格執行耕地占補平衡制度，并滿足合理的建設用地需求，強化土地用途管制，促進節約集約用地，有效參與宏觀調控，提高規劃的科學性和權威性。規劃修改嚴格落實上級下達的指標，對規劃的用地結構和空間布局進行局部修改，推進土地的集約節約利用和優化配置，使得規劃能更好的服務于社會經濟發展。

（二）原則

1.總量平衡原則

規劃修改方案編制過程中不突破規劃約束性調控指標，確需突破的，應先通過上級規劃修改進行統籌平衡。規劃修改在不突破規劃約束性指標的前提下，對允許建設區、有條件建設區和限制建設區進行布局調整。

2.空間管制原則

規劃修改方案在確保允許建設區面積不增加的前提下，對城鄉建設用地規模邊界和擴展邊界進行調整，不改變城鄉建設用地禁建邊界，不占用土地整治項目區、高標準基本農田建設區。

3.保護耕地原則

規劃修改方案以保護耕地和基本農田為前提，盡量不占或少占耕地，避讓基本農田，確保耕地保有量和基本農田保護任務目標的實現。

4.節約集約原則

貫徹資源利用節約優先戰略，最大限度提高各類用地節約集約利用水平。規劃修改涉及的用地標準，嚴格落實節約集約用地的相關要求，準入條件和行業用地標準等。

5.改善生態原則

按照保護優先、兼顧治理的要求，注重土地資源保護和生態環境綜合治理，避讓生態環境安全控制區和風景旅游用地區，確保具有重要生態功能的基礎性生態用地比重不降低，促進土地資源的可持續利用。

6.公眾參與的原則

規劃修改方案的制定在相關部門的共同參與下開展，廣泛聽取規劃修改涉及區域社會各界的意見，采納合理性建議，并對規劃修改方案進行充分聽證、論證，提高規劃修改方案的可行性與可操作性。

（三）目標

1.優化建設用地布局，保障科學發展用地

通過規劃修改，優化各類建設用地布局，修改規劃建設用地實施時序，有效保障重點區域和重點項目用地，促進經濟社會全面協調可持續發展。

2.統籌城鄉土地利用，促進節約集約用地

通過規劃修改，統籌城鄉和區域土地利用，科學安排生產、生活和生態用地，引導城鄉建設用地集聚布局，促進各類產業規模和節約集約用地。

3.完善規劃實施管理，強化土地宏觀調控

通過規劃修改，完善土地利用結構和布局，提高土地用途管制和建設用地空間管制對經濟社會發展的適應程度，保持規劃的現勢性，提高土地管理參與宏觀調控的針對性和有效性。

二、規劃修改方案

1.規劃調控指標修改

以某縣規劃修改為例，規劃建設用地調入地塊均避讓了基本農田保護區，規劃建設用地的調出地塊大于建設用地調入地塊，以保證城鄉建設用地總規模不增加。

規劃建設用地調入296.5188公頃，共64個地塊，分布在八寶鎮、八棵樹鎮、金溝子鎮、靠山鎮、老城街道、蓮花鎮、慶云鎮、新城街道、興開街道、業民鎮、中固鎮等；規劃建設用地調出334.0762公頃，共567個地塊，分布在八棵樹鎮、金溝子鎮、李家臺鄉、蓮花鎮、慶云鎮、興開街道、業民鎮、中固鎮、城東鄉、上肥地滿族鄉、林豐滿族鄉等。

2.土地利用結構修改

（1）調入地塊

規劃建設用地調入地塊296.5188公頃，占用農用地288.0729公頃，其中耕地266.8880公頃，園地7.0306公頃，林地6.7786公頃，其他農用地7.3757公頃；其他土地5.9475公頃，其中自然保留地4.5906公頃，水域1.3569公頃；建設用地2.4984公頃，其中城鎮工礦用地0.0344公頃，農村居民點1.1487公頃，交通水利及其他建設用地1.3153公頃。

（2）調出地塊

規劃建設用地調出地塊334.0762公頃，占用農用地1.7899公頃，均為耕地；建設用地332.2863公頃。為保證建設用地規模控制在調控指標范圍內，將建設用地332.2863公頃復墾為耕地265.8291公頃、園地28.3515公頃、林地16.2760公頃、其他農用地21.8297公頃。

規劃修改后，農用地增加46.0033公頃，其中耕地增加0.7310公頃；其他土地減少5.9475公頃；建設用地凈減少40.0558公頃。

3.建設用地管制分區修改

規劃建設用地調入地塊涉及有條件建設區279.8679公頃、限制建設區16.6509公頃調整為允許建設區；規劃建設用地調出地塊涉及將允許建設區334.0762公頃調整為有條件建設區1.7899公頃、限制建設區332.2863公頃。

規劃修改后，允許建設區減少37.5574公頃，有條件建設區減少278.0780公頃，限制建設區增加315.6354公頃。

4.土地用途分區修改

規劃建設用地調入地塊涉及將一般農地區276.2811公頃、林業用地區6.5937公頃、其他用地區13.6440公頃調整為城鎮村建設用地區；調出地塊涉及將城鎮村建設用地區334.0762公頃調整為一般農地區。

規劃修改后，一般農地區增加57.7951公頃，林業用地區減少6.5937公頃，城鎮村建設用地區減少37.5574公頃，其他用地區減少13.6440公頃。

三、規劃修改對規劃實施的影響

1.對耕地和基本農田目標實現的影響

（1）對耕地和基本農田數量的影響

規劃修改不涉及對耕地保有量和基本農田保護任務的修改，不減少耕地和基本農田規模，不改變基本農田布局，規劃修改后耕地增加0.7310公頃，符合《國土資源部關于嚴格土地利用總體規劃實施管理的通知》（國土資發[2012]2號）的要求，保證規劃修改后耕地保有量和基本農田保護目標數量不減少。

同時，規劃修改增加的建設用地規模邊界不涉及在建和已建的土地整治和高標準基本農田建設項目，不會對項目的建設和實施產生影響，不影響項目建設產生的社會效益、經濟效益、生態效益。

（2）對耕地質量的影響

依據農用地分等成果，確定規劃調入、調出地塊中耕地的利用質量等別，得出調入、調出地塊平均利用質量等別分別為11等和10等，確保規劃修改后耕地利用等別有提高。

2.對建設用地目標實現的影響

規劃修改在符合建設用地管制分區和土地用途分區的土地利用調控方向，修改建設用地管制分區和土地用途分區避讓了禁止建設區和基本農田保護區，確保城鄉建設用地規模不增加，對允許建設區進行優化集中布局，使新增建設用地指標可以得到更加充分有效的利用，促進了城鄉建設用地的集中布局和集聚發展，提高了建設用地土地節約集約利用程度。

篇（8）

中圖分類號 F293.2 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104(2008)05-0179-06

“脫鉤（Decoupling）”一詞最初源于物理領域，物理學界一般理解為“解耦”，通俗地講就是使兩個或多個物理量之間的響應關系盡早分道揚鑣。早在1966年，國外學者就提出了關于經濟發展與環境壓力的“脫鉤”問題［1］，首次將“脫鉤”概念引入社會經濟領 域。此后，有關“脫鉤”概念的探討一步也沒有停息。近年來，“脫鉤”理論的研究進一步拓展到能源與環境、農業政策、循環經濟等領域，并取得了階段性成果［2～17］。國內學者 對“脫鉤”的相關研究剛剛起步，臺灣學者［18］在參與經濟合作與發展組織（OECD）的能源與 環境項目研究時明確將Decoupling理解為“脫鉤”。大陸學者對“脫鉤”的研究較少，可歸納為兩類：其一，評價類［19～22］；其二，關系類［23～26］；前者主要探討“脫鉤 ”評價模式的分析、指標體系的構建、度量尺度界定等層面，后者是最近兩年研究的最新成果，主要借助脫鉤理論分析我國經濟發展與資源消耗之間的響應關系，而運用“脫鉤”理論和方法分析我國城鄉建設用地變化的研究尚屬空白。筆者試圖借助“脫鉤”的基本思想和方法來探索我國城鄉建設用地變化的定量關系，為建設用地的優化利用、土地的節約與集約利用提供參考和 借鑒。

1 問題的提出

隨著社會經濟的發展，人口不斷向城鎮集中，城鎮建設 用地的規模不斷擴大，我國城鎮化的進程迅速向前推進。然而，快速城鎮化的背后有兩個問題值得我們深入思考：其一，不同區域的農村建設用地規模隨著農村人口向城鎮的遷移如何變化？其二，城鎮化的進程中，城鄉建設用地之間的脫鉤程度如何界定？脫鉤指標如何選取？

人口遷移理論表明，隨著農村人口大量遷入城鎮，城鎮建設用地規模不斷擴大，農村建設用地（尤其是農村居民點用地）理論上分析應有減少的趨勢。然而，如下兩點現實值得我們反思：其一，對比1996和2004年數據發現（見表1），八年間我國農村建設用地反而增加了77 520.40 hm2，平均每年增加9 690.05 hm2，說明現實與理論存在偏差；其二，2005年 《關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》（國土資發〔2005〕207號）文件的出臺，進一步驗證我國城鄉建設的利用是存在問題的。由此可見，城鄉建設用地的變化是值得研究的焦點問題。 本研究試圖將脫鉤理論應用到土地管理領域，借助其基本思想和方法對城鄉建設用地的焦點問題進行分 析和探討。不容置疑，影響城鄉建設用地變化的因素眾多而復雜，諸 如人口的遷移和非農就業、人居環境的改善、生產生活水平的提高等，這些都直接或間接的影響著城鄉建設用地的變化；但遷移理論表明，人口的遷移及其非農就業是影響其變化的主導因素；本研究的根本目的是在眾多復雜矛盾中識別矛盾的主要方面，圍繞主要矛盾預測未來態勢，并審時度勢采取相應管理措施以扭轉土地利用的不合理現狀。我們認為影響城鄉建設用地結構變化的主要因素是人口由農村向城鎮的遷移。并提出研究假設：城鎮化的進程中，城鎮人口一直增加，農村人口一直減少；在此假設基礎上構建模型，因此模型（1）中含有絕對值。

2 城鄉建設用地的脫鉤分析及模型構建

2.1 脫鉤形態分析

依據城鎮建設用地和農村建設用地變化方向的不同，城鄉建設用地脫鉤程度存在三種基本形態：其一，城鎮建設用地與農村建設用地絕對脫鉤；其二，城鎮建設用地與農村建設用地相對脫鉤；其三，城鎮建設用地與農村建設用地反向脫鉤。所謂“絕對脫鉤”（也稱“強脫鉤 ”）是指隨著人口不斷向城鎮集中，城鎮建設用地理性增長，農村建設用地相應減少，現實變化和理論描述相吻合的一種理想狀態。而“相對脫鉤”和“反向脫鉤”均是現實與理論存在偏差或矛盾的畸形狀態，前者是指城鎮建設用地理性增長的同時農村建設用地規模也呈現增長的態勢，但增長的速度農村慢于城鎮的一種發展狀態，這種發展狀態偏離人口遷移理論；“反向脫鉤”有違城鎮化的基本規律，出現城鎮建設用地減少而農村建設用地增加的一種畸形狀態（見圖1）。

2.2 臨界值界定

當前，有關脫鉤程度的界定主要是概念界定，一般包括總量界定和相對量界定兩種［19］，Jarmo Vehmas等人［25］在 研究歐盟15國物質消耗總量與經濟發展的EKC（根據各國經 濟發展經驗得知，經濟發展初期常會造成日益嚴重的環境污染問題，是各國發展的必 經之路。顧志耐曲線則進[CM)]圖1 脫鉤形態示意圖

Fig.1 Schematic diagram of different decoupling shap es[HJ*3/5][HT9.5SS]

一步指出，當經濟發展達到某個程度以后，環境污染與經濟成長可能有脫鉤的現象產生，表示環境與經濟是可以兼容并顧的發展。此學說目前尚未得到足夠的普遍實證，各國仍然積極探討追求環境質量與經濟發展兩者兼顧的途徑。）關系的過程中，綜合了總量與相對量兩類指標，界定了“脫鉤”和“復鉤”分界線，但對其分界值的確定比較主觀，對為什么要以此值作為分界值沒有做出解釋說明。我們在定量確定不同脫鉤程度的分界值時，以城鄉規劃人均建設用地標準為依據（見表2、表3）。

慮到節約集約用地的要求，人均建設用地不能太高，這里取人均城鎮建設用地的極小值60.1 m2計算，進一步講，一個人由農村轉向城鎮以后，人均 建設用地的一個極端轉化系數為：1.2(60.1/50)，這個轉化系數充分考慮了節約集約用地的基本 要求。若不考慮節約集約用地的要求，此人在城鎮的建設用地規模最高不應超過城鎮人均規劃指標的上限120.0 m2，此時的轉化系數為2.4（120.0/50），超過這個轉化系數，說明 城鎮土地利用首先違背了節約集約用地的要求，更是突破了城鎮規劃指標的上限。因此，可以把2 .4作為城鄉建設用地變化的一個臨界轉化系數。

切入點二：從農村人均建設用地極大值150 m2切入。若以極端值150 m2為起點分析，按 照上述思路，可計算此時的轉化系數分別為：0.4（60.1/150）和0.8（120.0/150）；其中， 系數0.4更值得關注，因為，小于這個轉化系數，雖然更能節約集約利用土地，但人均建設用地 低于城鎮規劃指標的下限（60.1 m2），有違以人為本的理念和城鎮化的質量，以人為本 的理念要求人均建設用地、人均建筑面積、人均綠地擁有量等民生指標應有所提高。所以說，0.4也可作為城鄉建設用地變化的另一個臨界轉化系數。

綜上分析，在不考慮城鄉建設用地變化方向的前提下，一個人由農村轉向城鎮以后，城鄉人 均建設用地的轉化系數處于0.4和2.4之間時，是符合城鎮建設用地規劃標準的；跳越這一范 圍，意味著城鎮人均建設用地將向小于60.1 m2或大于120.0 m2的方向發展。因此，0. 4和2.4反映了城鄉人均建設用地變化的兩個臨界值。

2.3 模型構建

借鑒Jarmo Vehmas和Tapio等人［25～27］的分析思路，參照上述分析，構建如下分 析模型：

ξ=ΔStown/|ΔPtown|ΔScountry/|ΔP country|=[SX(]ΔStownΔScountry×ΔPcountryΔPtown（1）

式中：ξ為脫鉤程度系數；ΔStown為城鎮建設用地變化量；ΔScountry為 農村 建設用地變化量；ΔPtown為城鎮人口變化量；ΔPcountry為農村人口變化量 。

依照臨界值計算結果，按照此分析模型，本研究提出如圖2所示的城鎮建設用地與農村建 設用地定量分界模型坐標圖（脫鉤程度系數用ξ表示），從而能夠為我國城鄉建設用地變化的研究提供定量參考。

如圖2所示，將在城鎮建設用地規模理性增長（Stown>0）的同時，農村建設用地規 模相應減少（Scountry

其他情況雖然也實現了城鎮建設用地規模的理性增長（Stown>0）或農村建設用地 規模的減少（Scountry0）或城鎮建設用地規模的同時減少（Scountry>0），兩種狀態的脫鉤程度 系數均大于零（ξ>0），并未出現城鄉建設用地變化的“強脫鉤”或“強負脫鉤”狀態。因此有必要對一、三象限的不同狀態進行進一步界定，利用本文上述計算的臨界值（0.4和2.4），借鑒前人 研究的成果或思路［22～25］，依據脫鉤系數和變化方向的不同，將一三象限的不同狀 態進一步定量界定出六種狀態，我們分別稱為“弱脫鉤”（0

3 模型驗證

3.1 研究區概況

無錫地處江蘇省南部、經濟發達的長江三角洲中部，北靠長江，南瀕我國第三大淡水湖── 太湖；西離南京183 km，東距上海128 km，是江蘇省省轄的一個沿海區域。2005年全區 土地總面 積為4 787.61 km2；其中，城鎮建設用地22 406.33 hm2，農村建設用地35 114.99hm2；總 人口582.11萬人，其中城鎮人口400.83萬人，農村人口181.28萬人；現轄江陰、宜 興、錫山 三個縣級市和崇安、南長、北塘、惠山、新區等區域。境內除宜興南部屬丘陵山區外，地勢 平坦，間有低山殘丘，河流湖泊縱橫交織，氣候溫暖濕潤，土地肥沃，物產豐饒，山明水秀 ，風景佳絕，素有江南“魚米之鄉”的美稱。

3.2 指標選取及模型驗證

本文選取了城鎮建設用地規模（Stown）、農村建設用地 規模（Scountry）、 城鎮人口（Ptown）和農村人口（Pcountry）四個指標作為主要考核指標，并收集了從1997-2005 年共9年的Stown、Scountry、Ptown和Pcountry數據。進一步整理，得到 1998-2005年8年間四個考核指標的變化量，按照本研究構建的分析模型（式1）可計 算出8年間的脫鉤程度系數（ξ）。數據整理及計算結果見表4。

權衡結果，得到臨港新城1997-2005年城鎮建設用地變化量（Stown）、農村 建設用地變化量（Scountry） 及城鄉建設用地脫鉤程度系數。計算結果表明，8年間臨港新城 城鄉建設用地的變化驗證了模型界定的四種狀態：其一，“強脫鉤”狀態；其二，“弱脫鉤”狀態；其三，“弱負脫鉤”狀態；其四，“擴張負脫鉤”狀態。

3.3 結論分析

我們以時間為視角分析可知：1998-2000年，無錫城鎮建設用地規模理性增長（Stown>0）的同時農村建設用地規 模同步 增長（Scountry>0）并且脫鉤程度系數大于零（ξ>0），城鄉建設用地的變化 分別處于“ 擴張負脫鉤”、“擴張連接”和“弱脫鉤”的非理想狀態；也就是說城鎮建設理性增長的同 時，農村建設用地卻沒能有效控制，反而出現同步增長的趨勢。說明城鄉建設用地的動態變 化不盡合理，有違土地節約集約用地的基本理念。調查后發現，出現上述三種狀態原因主要 有兩個：其一，無錫注重城鎮發展的同時，農村建設用地管理有所放松。3年間，凈 增建 設用地達607.07 hm2；其中，城鎮建設用地增加522.66 hm2，農村建設用地 增加 84.41 hm2；其二，“空心村”現象普遍存在，造成農村建設用地的閑置和浪費。

2001年間城鄉建設用地的變化開始向“強脫鉤”的理想態勢發展。2001年出現了城鎮建 設用地規模理性增長（Stown>0）和農村建設用地規模相應減少（Scoun try

2003年以后無錫城鄉建設用地的變化走向了土地利用的合理軌道，開始出現建設用地規模理 性增長（Stown>0）和農村建設用地規模相應減少（Scountry

綜上所述得出三點結論：其一， 2000年以前無錫城鄉建設用地的變化出現“擴張負脫鉤”、“擴 張連接”和“弱脫鉤”的非理想狀態，近年呈現“強脫鉤”的理想狀態； 其二，土地宏觀政策是調控城鄉建設用地規模的有效手段；其三，開展土地整理是優化城鄉建設用地結構的有效舉措。

4 進一步討論

國外對“脫鉤”理論和方法的探索和研究日趨成熟，國內的研究尚處于起步階段，如何將國外成熟的“脫鉤”理論和方法恰當的運用到我國具體問題上，這是值得我們進一步思考和探索的。

（1）將“脫鉤”的基本理論和方法引入到城鄉建設用地變化的相互關系之中，填補我國城鄉建設用地變化之間尚無定量結論的空白；并且可以在城鎮建設用地理性增長的同時，為測度農村建設用地相應減少的程度提供標準和度量尺度，進而為建設用地的優化利用、土地的節約與集約利用提供參考和借鑒。

（2）縱向上分析，不同區域城鄉建設用地的變化方向和程度不盡相同，實證分析的結論不具有通用性。結論一較為客觀；結論二、三是在特定的區域內，現實政策或措施對模型計算結果不謀而合的解釋，在其他區域是否仍然成立，有待筆者下一步研究驗證。不過，本研究臨界值的界定、構建的模型、選取的指標及分析方法可以應用到不同區域城鄉建設用地變化的不同情況，運用本研究的分析思路，定量界定出不同區域城鄉建設用地變化的關系后，根據不同的“脫鉤”狀態，采取相應對策以扭轉城鄉建設用地不合理的發展態勢。

致謝： 臺灣學者李堅明（臺北大學自然資源與環境管理研究所教授）就本研究提出許多修改建議，在此一并感謝！

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篇（9）

中山市是我國沿海開放城市之一。改革開放以來，中山市高度重視城市品牌經濟的發展，成為珠江口西岸重要的先進制造業城市和現代服務業基地，是廣東省產業集群升級創新試點城市。近幾年，隨著珠三角產業結構調整升級和轉移的步伐加快，在當前城市發展仍在繼續、建設用地壓力加大的特殊背景下，中山市的進一步發展面臨著土地供給和科學管理的嚴峻挑戰。因此，亟需開展土地資源承載力研究，識別對城市經濟社會發展形成制約的主要“短板”，研究土地資源承載力的預警機制及分析預警機制的變化趨勢。

一、土地資源承載力的定義

根據國內的研究總結，承載力的研究早在1990年后已逐步擴展到自然資源和環境承載力的研究。土地資源承載力是指在未來不同時間尺度上，以一定經濟、技術和社會發展水平及與此相適應的物質生活水準為依據，一個國家或地區利用自身的（土地）資源所能持續供養的人口數量。首先，土地資源承載力所承載的對象最終落在“人口數量”上。這體現了“承載力”的核心本質，即在自然、經濟、社會、生態等系統中，人是一切活動的主體。沒有人就沒有社會經濟活動，也沒有對資源環境的需求等，也就談不上承載力的問題。其次，土地資源承載力由不同城市的資源和發展條件以及人們的需求水平決定。其中，城市資源和發展條件包括城市的土地資源、經濟社會發展、生態環境、基礎設施等狀況和發展水平。綜上，中山市土地資源承載力的預警機制研究主要從土地資源人口承載力、土地資源建設規模承載力、土地資源經濟承載力三個方面闡述。

二、預警機制指標體系構建

1、指標的選取

對于土地資源人口承載力而言，耕地是生態系統和綠色空間的重要組成部分，也是農業人口生活的重要保障；建設用地是人口和經濟承載的主要載體，故而選取人均建設用地和人均耕地作為人口承載力的評價指標。

土地資源建設規模承載力是在一定的經濟社會發展需求和城市基礎設施條件下，建設用地上所能承載的適宜城鄉建設用地規模，通常可用建設用地開發強度和城鄉建設用地比率來衡量。土地資源經濟承載力是在一定的經濟技術條件和城市區位條件下，城市土地的經濟價值產出能力，它從土地資源角度反映了城市的經濟規模和增值潛力，通常用單位用地經濟效益等指標表示。根據經濟承載力特點，結合中山市經濟社會發展實際情況，確定固定資產投入強度與地均GDP作為經濟承載力的評價指標。

因此，中山市土地資源環境承載力預警機制主要由土地資源人口承載力、建設規模承載力、經濟承載力三個準則層六個具體指標組成。評價指標的選取結果詳見表1。

2、狀態指數級別劃分

土地資源承載力的指標預警分析，是基于短板理論（既某事物發展的限制因素）選擇若干對城市社會經濟與環境可持續發展制約最大的指標。參考與該指標相關的國際國內標準（規范）及研究成果，結合中山市的實際情況，確定相應指標的閾值區間及其狀態指數和狀態級別的過程。

將中山市人口承載力、建設規模承載力、經濟承載力和生態承載力各預警指標的2013年現狀值與閾值區間相比較，采用極差歸一化方法計算正向指標和逆向指標的狀態指數（R），用以衡量該指標所處的狀態級別。根據狀態指數級別劃分表確定各指標的預警機制情況，狀態指數高于1.0的指標，承載力狀態處于良好狀態；狀態指數處于0-1.0的指標，承載狀態處于一般狀態；狀態指數處于-1.0-0之間的指標，承載狀態處于預警狀態；狀態指數小于-1.0的指標，承載狀態處于危機狀態，詳見表2。

R正=■ R負=■

其中，B現狀值為預警指標的實際狀態值，B最大值為閾值區間內的最大值，B最小值為閾值區間內的最小值。

三、指標現狀分析及閾值確定

1、土地資源人口承載力承載現狀及閾值確定

2014年中山市共有建設用地66934.32hm2，約占全部土地資源的37.53%，人均建設用地為209.65m2。參照《城市用地分類與規劃建設用地標準》（GB50137-2011），中山市屬于第IV建筑氣候區，中山市的人均建設用地范圍為90.00-110.00m2。結合中山市“三個適宜”的城市發展定位和中山市城市總體規劃控制型上限為125m2，確定中山市合理的人均建設用地范圍為90.00-125.00m2。

2014年中山市耕地（含可調整地類）面積49829.96hm2，人均耕地面積為0.4790畝。參考聯合國確定的人均耕地警戒線0.8畝，和《關于廣東省第二次全國土地調查主要數據成果的公報》中廣東省人均耕地（含可調整地類）面積0.48畝，確定人均耕地閾值區間為0.48-0.80畝。

2、土地資源建設規模承載力承載現狀及閾值確定

建設用地開發強度是指建設用地總量占行政區域面積的比例，與城市用地的現狀、土地利用經濟效益和地價有密切聯系。2014年中山市建設用地面積為66934.32hm2，占全部土地資源的37.53%。參考中山市土地利用總體規劃中預計2020年建設用地的約束值占中山市土地總面積的30.39%，以及根據近6年的建設用地平均增長率預測至2020年建設用地占土地總面積的41.78%，確定城鄉建設用地比率的閾值區間為30.39%-41.78%。

城鄉建設用地占城市土地的比例與城市用地的現狀、功能定位和發展目標有密切聯系。2014年中山市城鄉建設用地面積為61428.76hm2，占全部土地資源的34.44%。參考中山市土地利用總體規劃中預計2020年城鄉建設用地的約束值占中山市土地總面積的26.97%，以及根據近6年的建設用地平均增長率預測至2020年建設用地占土地總面積的38.28%，確定城鄉建設用地比率的閾值區間為26.97%-38.28%。

3、土地資源經濟承載力承載現狀及閾值確定

2014年中山市固定資產投資總額為9036570萬元，固定資產投入強度為50.66萬元/公頃。參考廣東省固定資產投入強度平均值12.71萬元/公頃，和中山市土地利用總體規劃中預計2020年的固定資產投入強度82.44萬元/公頃，確定固定資產投入強度的閾值區間為12.71-82.44萬元/公頃。

2014年中山市地區生產總值為28230069萬元，其中第二產業生產總值為1589802萬元，第三產業生產總值為1116487萬元；建設用地地均GDP為411.75萬元/公頃。參考廣東省地均GDP平均水平306.02萬元/公頃，以及中山市土地利用總體規劃中2020年的建設用地地均GDP目標值607.38萬元/公頃，確定地均GDP的閾值區間為306.02-607.38萬元/公頃。

四、短板因素分析

基于上述建立的土地資源承載力評價指標體系基本框架，進行預警及情景分析（詳見表3）。

全市土地資源人口承載力中人均建設用地處于危機狀態，可見中山市人均建設用地數值過大，土地利用節約集約性較差，是其土地資源承載力的“短板”因素；人均耕地處于預警狀態，是主要限制性因素。土地資源建設規模承載力中的建設用地開發強度和城鄉建設用地比率均處于一般狀態；土地資源經濟承載力中的固定資產投資強度和建設用地地均GDP均處于一般狀態，仍有進一步提升的空間。

五、預警狀態變化趨勢分析

從近六年狀態指數趨勢圖分析，全市人均建設用地狀態指數由2009年的-2.3497上升到2010年-2.1749，主要原因是2010年中山市總人口增長幅度較建設用地擴展幅度大。人均建設用地狀態指數自2010年開始逐年下降到2014年的-2.4186，全市及各鎮區的人均建設用地狀態指數總體呈下降趨勢，危機程度加劇。建設用地在擴展的同時，人口規模也在不斷擴大，導致中山市建設用地的約束作用趨強。

全市人均耕地面積的狀態指數總體呈現下降趨勢，由2009年的0.1213下降到2014年的-0.0031，危機程度不斷加劇，其中2011年狀態指數略有上升，其原因為當年耕地中可調整地類數量的增多。城市化率逐年提高，全市總人口逐年上升；同時，建設占用耕地面積逐年加劇，耕地面積逐漸減少，致使全市及各鎮區人均耕地面積狀態指數總體下降。中山市人均耕地面積的約束作用進一步趨緊。

全市建設用地開發強度狀態指數均呈現逐年下降的趨勢，由2009年的0.6435下降到2014年的0.3731；城鄉建設用地比率狀態指數的趨勢與建設用地開發強度類似，呈現下降趨勢，由2009年的0.5827下降到2014年的0.3395。隨著中山市中心城區、火炬開發區、小欖鎮和三鄉鎮等協調互利發展，以及“十二五”規劃以來各鎮區更加關注區域經濟增長，導致新增建設用地外延擴張速度加快，全市及各鎮區城鄉建設用地狀態指數逐年下降，城鄉建設用地約束作用趨強。

全市固定資產投入強度狀態指數呈逐年穩步上升的趨勢，由2009年的0.2564上升到2013年的0.5920，后下降至2014年的0.5440，主要是受到近幾年經濟下行壓力的影響。2014年中山市固定資產投資總額有所降低，建設用地地均GDP狀態指數呈逐年上升的趨勢。

六、小結

從現狀預警狀態及近年來的預警變化趨勢分析可知，當前影響中山市經濟社會發展的最關鍵因素是土地資源和生態環境等，尤其是土地資源對未來發展的約束效應將進一步趨緊。因此，全市應以資源節約為重點發展模式，同時各鎮特色發展，如石岐區、西區、南區等以加快推進產業結構調整和舊城更新改造，提升土地利用效益為主，嚴格控制城鄉建設用地規模；板芙鎮、神灣鎮、民眾鎮和三角鎮等加強建設基本農田重點保護地區，五桂山則在堅持保護生態環境的前提下適度發展。通過全市統籌協調，各鎮逐步提升，從而全面提高中山市土地的承載力，使其在人口持續增加的情況下，人口、資源與環境協調發展，促進土地資源的節約集約利用，獲得最大的社會、經濟和生態效益。

參考文獻

篇（10）

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A 文章編號：1009-914X（2016）13-0273-01

0.引言

土地供需的矛盾一直是我國的一項重要問題。2007年，我國的耕地面積為17億畝，根據2020年18億畝的耕地要求，每年可以征戰作為耕地用地的面積大約為200萬畝，這還無法達到建設用地需求面積的五分之一。除此之外，土地的使用方面仍然存在土地低效率使用、生態環境惡意破壞以及土地資源欠缺等現象。對此，研究節約集約用地環境之下的土地管理機制對于我國土地應用發展有著顯著的顯示意義。

1.節約集約用地的土地管理機制現狀

近些年，我國各個地方政府針對國家的政策發展需求，在推行土地資源的市場配比、探索節約集約用地的途徑等方面有了初步的成就[1]。

1.1節約集約用地的意識更深層次強化，節約集約用地制度基本完善

隨著國家政府提出節約集約用地的要求之后，各個地方政府對節約集約用地的重視度也在不斷提升[2]。在發展模式以及發展思路的抉擇方面，需要更加注重土地資源的影響因素。與此同時，節約集約用地制度也在不斷建立。在國家的相關建設用地標準的基礎上，許多地方等級政府都制定了相應的節約集約用地標準，從微觀、宏觀兩個層面上提出了全新的節約集約用地標準，構建了既有城鎮與農村居民點建設用地規劃控制標準，還有涵蓋工業建設項目在內的各種行業建設項目指標。

1.2 突出重點，提升節約集約用地工作質量

各個等級政府都將節約集約用地作為系統性的工作來對待，嚴格按照土地的使用整體規劃以及年度土地使用計劃進行整體性控制，在整體上，嚴格控制用地規模[3]。嚴格建設用地的審批管理，將節約集約用地的顯性方式真正落實到管理的實踐當中，并且嚴格執行；推動省級、市級項目建設的控制標準，強化對節約集約用地的微觀層次的管理；推行工業用地制度的落實，提升土地資源的市場分配效果。例如，甘肅省自從節約集約用地政策出臺之后，在整個省范圍內大規模實施了閑置土地清理工作，做到管理制度落實、清查摸底準確等工作要求。

1.3 節約集約用地獲得了明顯的收益

就目前的節約集約用地用地收益情況而言，主要體現在三個方面：1、嚴格按照建設用地計劃指標[4]。例如，全國新增建設的用地計劃指標在2007年時，已經投入使用25萬公頃，占全國的計劃65%。在經過國務院批準之后，減低新增建設用地總共5600公頃，降低占用的耕地約3600公頃。這一數據也顯著說明用地制度的管理有明顯的成就；2、合理應用閑置土地。按照國家閑置土地的處理策略，各個地方政府強化了對閑置土地的處理力度以及清理及時性。例如，在山東省中，2012年以來，先后總共清理閑置土地1000余宗，面積達4000公頃。整個省連續三年盤活庫存建設土地占據整個建設用地供應量的一半以上；3、招拍掛出讓土地力度。經過招拍掛出讓土地的政策全面實施，我國土地市場的動態監測顯示，一年內以招拍掛的方式供應工業用地總共1.5萬公頃，同比增長7倍左右，占工業用地供應的15%。

2.節約集約用地的土地管理機制創新對策

2.1 強化土地使用整體規劃，合理布局

各個等級政府應當實施最為嚴格的節約集約用地制度，并將其納入到各個等級政府的土地利用整體規劃編制以及土地使用總體規劃審批的項目之中，合理調和年度用地的計劃調配模式，深切落實保障國家、省級市級重點項目的建設，并鼓勵各個地方落實最為節約集約的用地制度[5]。及時完善各個等級土地的使用規劃編制，將城鄉建設的用地體系、增加的建設耕地規模以及人均城鎮工業用地作為管理性的新指標，并合理制定農村居民用電以及工業用電的邊界，從而構建一個土地節約集約使用的“反向約束機制”。

2.2 建立建設用地普查評價制度以及節約集約用地考核體系

各個等級的政府應當將節約集約化的土地使用情況歸納用地普查評價體系當中，對各個建設用地的狀況、強度以及綜合承載能力進行全面性、詳細的分析與調查。在我國第二次土地調查的根本上，以地籍調查為根本，掌握城鄉建設用地的基礎，并按照此基礎，制定相應的區域挖潛盤活存量以及實施方案和計劃，并實現相應的用地建設政策。合理規劃用地的審批、城市規劃以及用電供應等工作的關系，明確權力義務以及規章流程，從而實現相應的信息資源科學性共享與分配。與此同時，構建節約集約用地考核評價體系，使考核評價結果歸納到政府的職能部分管理責任項目中，并將其作為建設用地粘度計劃指標的分配以及新增建設用地的審批依據。針對整個區域內的節約集約用地考核評價進行單位性建設用地，對地方的GDP產出、固定資源投資規模以及新增建設用地消耗作為考核評價體系的主要指標，并構建相應的末位限制新增規模以及暫停建設用地審批的相應規章制度，實現相應的獎懲激勵懲罰制度。

3.總結

綜上所述，在土地節約集約利用的工作中，應當積極分析生態保護控制方式，提升土地的利用同時維護生態的保護質量。土地的利用必須堅持生態平衡原則以及整體性保護原則，著重體現土地開發利用是否對環境形成負面影響、環境資源以及生物生存環境是否受到保護等等，只有在這樣的土地管理制度下，節約集約用地才能夠真正實現可持續發展的目標。

參考文獻

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篇（11）

中圖分類號：F301.21 文獻標識碼：C 文章編號：0439-8114（2014）12-2974-03

Analysis on Problems and Countermeasure on the Village Scale Regulation

under the Background of Rapid Urbanization

CHANG Chun-qina，b

（a. School of Surveying and Land Information Engineering;b.Land economy and Regional Sustainable Development Research Center，Henan Polytechnic University，Jiaozuo 454003，Henan，China）

Abstract： The main problems of scale regulation of village development under the background of rapid urbanization were analyzed. It is indicated that the village scale regulation was restricted by many factors including regional urbanization， land use planning and the present and future demand of village construction land and so on. Based on the analysis of the interrelation of the factors， aiming at multi-target balance docking and improving the implementation of the scheme， the countermeasures and suggestions were proposed for the village scale regulation.

Key words： rural urbanization;residents in rural areas;scale regulation ;countermeasures

當前中國正處于城鎮化快速發展階段，城鎮化速度是世界同期城鎮化平均速度的兩倍左右，預計這一快速發展態勢將持續到2050年甚至更長的時間。按照健康城鎮化的發展目標，隨著每年大量的農村人口向城鎮轉移，城鎮建設用地規模不斷增加，農村建設用地應相應減少[1]。由于我國農村人均建設用地指標大大高于城市，因此從理論上講，隨著城市化水平的不斷提高，農村與城市的建設用地總量應該呈下降態勢[2]。然而，權威的統計數據顯示，2002～2006年，中國的農村總人口從78 241萬人減少到73 742萬人（依據戶籍統計資料，包含居住在城鎮的農村人口），村莊建設用地總量沒有相應減少，反而從2002年的1 636 萬hm2增加到2006年1 653萬hm2。現階段村莊規模調控受到區域城鎮化發展目標、土地利用規劃對建設用地總量控制、村莊建設現狀和未來發展需求等多種因素的制約[3，4]，依據不同目標所確定的村莊規模在實施層面尚存在難以協調的矛盾。本研究擬分析村莊規模調控的影響因素及其相互間的制約關系，并提出多目標約束下村莊規模調控對策建議。

1 村莊規模調控面臨的主要問題

1.1 村莊用地規模持續增長與城鎮化進程的矛盾

按照城鎮化發展的一般規律，伴隨著農村人口向城市的轉移和城市建設用地規模的增加，農村建設用地應出現減少的趨勢。而實際上，由于農村人口市民化速度遠遠滯后于城鎮化速度，村鎮規劃所預測的農村建設對土地需求大于健康城鎮化的期望值，導致了村莊用地規模和城鎮用地規模同步持續增長，村莊建設規模縮減的調控目標難以實現[5]。

1.2 村鎮規劃與土地利用規劃難以銜接

現行的村鎮規劃確定建設用地規模的方法是在國家或地方規定的人均用地指標范圍內，以現狀人均用地指標為基準，結合人口增長和社會經濟發展需求來確定的，是以需求為出發點確定村莊規模控制目標。而土地利用規劃是從耕地保護的目標出發，根據耕地總量動態平衡的總體保護要求，自上而下逐級分配建設用地增長指標，而且指標分配優先用于滿足大中型城市建設用地增長的需要。由于現階段農村轉移人口市民化速度嚴重滯后，還存在大量城市-農村兩棲人口群體，因此村莊用地規模增長的需求不可避免地與土地利用總體規劃確定的耕地保護目標產生矛盾。

1.3 村莊建設用地指標調整難以實施

現階段農村居民點人均用地指標過大，村莊和集鎮土地浪費和閑置的現象非常普遍。村鎮規劃雖然對人均建設用地標準依照國家和地方標準進行了控制和調整，但村鎮建設是一個逐步推進的過程，現階段村莊和集鎮住宅更新以農戶自行建設為主，再加上受建設現狀的限制，實際上通過對原有村莊的更新改造實現指標的調整需要經歷長期的過程[6]。而村鎮規劃方案缺少對這一過程設計可操作的實施步驟和控制方法，導致規劃難以實施，實際建設偏離規劃目標。

2 村莊規模調控的主要影響因素

2.1 區域城鎮化發展目標

隨著城鎮化過程的推進，區域生產力布局不斷進行調整，與之相伴的是區域城鎮體系和村鎮體系的調整和優化過程。村莊發展規模調控目標應該與區域空間布局調整規劃保持一致，根據縣域城鎮體系規劃和鎮域村鎮體系規劃所確定的重點建設、逐步縮并、維持原狀等不同類型的村莊，以及等級規模體系、職能體系和空間布局優化方案，確定規劃期內村莊規模調控的總體目標。

2.2 土地利用規劃所確定的建設用地減量指標

土地利用規劃的基本目標是實現耕地總量的動態平衡。在快速城鎮化背景下，政府實施了城鄉建設用地規模平衡政策，即城市建設用地增加必須與農村建設用地減少掛鉤。因此，土地利用規劃根據此項原則所確定的建設用地減量指標將根據土地利用規劃的指標分配辦法在鄉（鎮）域進行分配，并作為村莊規模調控的基本約束條件。

2.3 村莊建設現狀與未來發展需求

村鎮規劃對未來農村居民點建設用地需求量預測一般按人均用地定額指標法，計算公式為：Z=C×J/10 000，式中，Z表示規劃目標年村鎮建設用地面積（hm2）;C表示規劃目標年村鎮人口數量（人）;J表示城鎮人均用地定額指標（m2/人）。由于現階段農村轉移人口市民化速度嚴重滯后于城鎮化發展速度，村莊人口數量難以實現理想的健康城鎮化狀態下大規模的轉移和縮減，農村居民點建設用地的減少只能依賴對人均用地指標的縮減。按照現行的《城鄉用地分類與規劃建設用地標準》，人均用地指標的縮減幅度有一定的限制，因此從村莊建設現狀和未來發展需求來看，尚存在著對建設用地縮減的阻力，而這一阻力也成為村莊規模調控的主要影響因素之一。

3 各影響因素的相互制約關系解析

3.1 城鎮化發展目標對村莊人口發展規模的制約

城鎮化發展目標對村莊人口規模調控主要通過制定省域、縣域和鄉（鎮）域城鎮體系規劃，逐級控制并落實區域城鄉居民點布局調整目標，在區域層面統籌調整城鄉居民點等級規模體系。鄉（鎮）域城鎮體系規劃向上承接省域和縣域城鎮體系規劃，向下對鄉（鎮）域居民點空間布局調整進行統籌規劃和安排，并作為村莊人口規模控制的基本依據。村莊建設用地需求量預測采用人均用地定額指標法，因此區域城鎮化發展目標通過人口指標制約村莊建設用地需求預測量。區域城鎮化發展目標對村莊人口規模的制約關系如圖1所示。

3.2 土地利用規劃控制目標對村莊建設用地規模的制約

土地利用規劃通過在一定區域范圍內實施城鄉建設用地增減掛鉤政策，從而實現耕地總量動態平衡的保護目標。農村居民點依靠空心村整治、遷村并點等挖潛形式實現用地的集約化利用和規模縮減，并與城鎮建設用地增量掛鉤，從而保障城市建設、區域各項基礎設施建設用地的增量指標。因此土地利用規劃通過制定耕地增量、建設用地減量等指標對村莊建設用地規模調控起到制約作用。

3.3 村莊發展需求對村莊規模調控的制約

城鎮化發展過程中，村莊戶籍人口難以實現理想狀態下的快速縮減，因此用人均用地定額指標法預測的村莊建設用地需求量與土地利用規劃確定的村莊建設用地控制指標之間一般會有一定的差距，兩者的平衡需要通過對人均用地指標的調整來實現。在村莊建設現狀的基礎上對人均用地指標進行調整，需要通過遷村并點、空心村治理、新村建設等手段，以提高土地利用的集約度來實現村莊建設用地需求與供給的平衡。

4 村莊用地規模調控對策建議

4.1 實現多目標的對接和平衡

在區域城鎮化統籌發展目標、土地利用規劃所確定的建設用地減量指標、村莊建設現狀與未來發展需求等多目標約束之下，村莊人口規模和建設用地規模相互對接并取得平衡發展是城鎮化健康發展的必要保障。基于以上各影響因素的相互制約關系分析，構建如下多目標平衡模型（圖2）。

4.2 以完善的實施方案作支撐

一般來說，根據土地利用規劃所確定的村莊用地控制規模與村莊人口發展對用地的需求之間存在矛盾，如果沒有完善的方案作支撐，村莊規模調控顯然在實施層面上缺乏可操作性。因此，借鑒新一輪土地利用總體規劃關于城鄉建設用地空間管制分區的思想方法，通過劃定村鎮現狀建設邊界、規模控制邊界和擴展邊界，實現村鎮規劃人均用地指標調整與土地利用規劃用地控制目標的彈性對接。如圖3所示，規模控制邊界范圍內為允許建設區，現狀邊界與規模控制邊界范圍之間為規模縮減調控區域，擴展邊界范圍內為限制建設區（設定條件、彈性過渡），擴展邊界之外為禁止建設區。

鄉村居民點格局存在布局散亂、占地超標、大量閑置等一系列問題，對耕地保護造成了極大壓力。科學地調控村莊發展規模對緩解城鎮建設用地需求與土地資源短缺的矛盾、推動城鎮化的健康發展具有十分重要的意義。因此，應該以土地利用規劃所確定的用地規模作為調控目標，制定村莊人均建設用地調整指標，結合村莊人口發展對用地的需求，通過遷村并點、空心村整治等技術手段提高村莊建設的集約度，并制定完善的村莊用地規模調整彈性分步實施方案。

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