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在現今這個社會轉型時期城鄉一體化對城鄉的規劃管理提出了更高的要求，要求城鄉建設規劃中體現出可持續發展的理念，可持續發展是指既滿足當代人的需求，又不損害后代人滿足其需求的能力，是科學發展觀的基本要求之一。將可持續發展觀貫穿在城鄉建設規劃管理中，是規劃管理科學化的重要體現。

一、城市建設規劃管理的現實狀況

目前，我國仍然處在社會主義初級階段，社會主義的政治、經濟、思想、文化等各項都在建設與形成時期，同時隨著各項建設的發展，人們對生活環境的要求也在不斷地提高，在這樣的形勢下，傳統的城鄉規劃管理就不能滿足發展的需要，其弊端也慢慢地凸顯，具體地表現在以下幾方面：

（一）城鄉建設規劃管理的科學性不夠。城鄉規劃是一項龐大的工程，涵蓋了城鄉的產業發展、經濟社會發展、土地利用、環境保護等等方面。然而這些方面所要求的效益各不相同，有的側重經濟效益，有的側重生態效益，有的側重社會效益，互不統一，這樣的多元性導致城市規劃往往不能夠統籌兼顧，總是有失偏頗。

在管理機制上，城市規劃管理各部門之間交流協調不夠，部門之間配合不夠好，導致在實際工作中浪費人力資源的現象，甚至有損于城鄉規劃的順利進行。在現在的城鄉規劃機構中，人員的管理水平以及掌握的信息技術都無法滿足現代規劃管理的需要，在機構中人員的素質水平普遍比較低下。

（二）城鄉建設規劃評估制度不夠完善。城鄉規劃實施的好壞，需要規劃后的實際效果及其評估去驗證。然而我國的城鄉評估制度還處在初級階段，各種評估制度還在探索中，并且關于城鄉規劃評估的各個要素，如主體、客體、內容、方式等沒有明確的規定，政府對于規劃評估的重要性認識不足，這些都導致規劃評估的效果不佳，在評估中，重技術而人文意義，忽視公眾的利益與訴求，這樣影響了城鄉規劃的公信力。

（三）城鄉建設規劃中侵犯公共利益的現象多。在現在的城鄉規劃實施中社會公共利益被侵犯的事件屢見不鮮。一些政府為了發展地方經濟，將一些用于城市綠化用的公用土地，賣與開發商作為發展經濟用的商業用地，或者將公用土地減少以滿足經濟發展的需要，這樣極大地損害了社會的公共利益。一些開發商為了獲得更多的經濟利潤，往往擅自更改規劃內容，增加商業用地，這些行為都是不符合可持續發展戰略要求的，極大地侵犯了社會的公共利益。在現行的法律中對于社會公共利益的保障沒有明確規定，使得社會公共利益在法律上缺乏保障。

（四）城鄉建設規劃地方特色不明顯。在城鄉規劃過程中大多數的規劃沒有體現城鄉的地方特色，比如，對于老城區的修建，只是單純地追求新的建筑，用大量的水泥、鋼筋堆砌起來的建筑滿目瘡痍，老城區的風貌遭到嚴重破壞，原有的歷史文化氣息與底蘊喪失，不能突出地方特色，這樣的城市規劃無疑是一種損失。

（五）城市建設規劃人性化不足。以人為本是科學發展觀、可持續發展戰略的要求，是城鄉規劃的重要原則。但是在實際的城鄉規劃中往往對于人性化的要求不夠重視，不少地方將城郊農用地變相地轉化為建筑用地，激化了人地矛盾。還有一些公共建筑沒有建設停車場，一些住宅小區缺乏公共綠地和地下停車場，這些都是不注重人性化要求的體現。有的城市只注重經濟效益，在城市規劃中到處都是高樓與道路，這樣的結果造成城市變成水泥與混泥土的天地，沒有生活的氣息，交通擁擠，最終造成生態環境的破壞。另外，還有的在規劃中不注意自然景觀與歷史人文景觀，使得社會效益與環境效益失衡，抹殺了人的親和感與安全感。這些問題的出現都是城鄉規劃的不合理與城市的快速發展給社會環境與交通帶來的壓力。

二、城鄉建設規劃管理可持續發展的實現途徑

城鄉規劃管理的可持續發展的實現是一項宏大的系統工程，既需要城市規劃的不斷更新又需要體制機制改革的強力推進。只有這樣全方位的改變，才能增強城鄉規劃管理工作的科學性。

（一）嚴格城鄉建設規劃管理的原則。在城鄉建設規劃中的原則是非常多的，只有嚴格遵循并且貫徹這些原則才能實現城鄉規劃管理的可持續發展。1.依法原則，依法原則是最基本的、最首要的原則，各政府與城鄉規劃部門必須依照憲法、法律的規定來進行其活動，對于規劃方案一定要依程序規定報請上級審批，正確處理局部利益與整體利益、近期建設與長遠發展、城鄉發展與環境保護、生態效益的關系，依法處理規劃過程中出現的矛盾與問題，在規劃范圍內，實現相關規劃必須服從并且服務于城鄉總體規劃。2.以人為本原則，城鄉規劃管理牽涉到人們的衣、食、住、行等方面，對于人們生活質量的提高有著非常大的關系。在城鄉規劃過程中，應該把人的利益放在第一位，增加城市綠化面積和停車場所的數量，對于居住區也要增加綠地，努力改善城市的環境，集中資金解決城市交通擁擠、環境質量差等問題，促進城鄉的協調發展。3.效率原則，提高城鄉規劃管理的效率是是實現可持續發展的一個重要環節，在城鄉規劃中，要充分考慮各個地區的自然、經濟、社會、人文環境，根據各自的特色來合理規劃空間布局，在規劃建設中要不斷地完善各種基礎設施，保留民族傳統與地方特色，滿足人們的物質與精神生活需要，營造高效、舒適的環境。4.公平原則，在現在的市場經濟下，強調公平性，在城鄉規劃管理中也牽涉多個利益主體，公民、開發商、規劃師、地方政府，要尊重不同主體的利益，達到公平的實現。

（二）加強城鄉建設規劃管理的監督制約作用。1.加強對城鄉規劃中土地使用情況的監督，對于土地的監督主要表現在這些方面，土地的性質、位置、范圍、面積等。對于文物保護單位和歷史建筑等控制范圍要嚴格監督，依法查處違法建設行為，對于用地實際情況與規劃許可證不相符合的要責令改正，各地方規劃部門要定期向上級部門匯報土地使用情況以及在使用過程中的重大問題。2.強化城鄉管理人員的責任意識，在城鄉規劃中，要推行工作責任制，實行責任到人的工作制度，明確每一級的責任，細化任務，從而加強對于城鄉規劃管理的監督。3.建立完善的規劃評估制度，現代的規劃評估制度一定要借助于現代的科學技術去實現，規范評估管理系統，借助于現代科學技術的規劃評估制度是一種重要的監督方式。

結語：在現在的城鄉建設規劃管理中，存在著許多的問題，如城鄉建設規劃的科學性不足、評估制度不夠完善、侵犯公共利益的現象眾多、地方特色不明顯、人性化理念不足等，這些問題的存在使得可持續發展得不到實現，面對著這些問題，需要從嚴格城鄉建設規劃管理的原則、加強城鄉建設規劃管理的監督制約等方面來解決，在這樣的不斷改革與更新中，將可持續發展理念貫穿在城鄉建設規劃管理中，這樣的城鄉規劃才是成功的規劃，實現了資源的持續利用，既滿足了當代又不損害后代人滿足其需求的能力。

參考文獻

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勞動力轉移支持就業提供高效、快捷服務。大力實施返鄉創業工程，大力支持農民工回鄉投資興辦科技型、農產品加工型、勞動密集型等創業項目。對農民工回鄉創辦公司且屬于重點發展的產業，降低注冊資本，減免相關稅費，并給予創業小額信貸扶持；積極鼓勵和引導更多的成功人士回鄉創業，為促進農民增收注入新的活力。落實返鄉創業政策，積極為創業農民提供項目推薦、政策咨詢、信貸融資等服務。 二、創新農業生產經營體制，提高農民組織化水平。一是穩定和完善土地承包關系。堅持依法自愿有償原則，引導農村土地承包經營權有序流轉，鼓勵和支持土地向產業大戶、家庭農場、農民合作社流轉，發展多種形式的適度規模經營。探索建立工商企業租賃農戶承包耕地、林地的監管機制，規范土地流轉程序，健全縣、鎮、村三級服務網絡，強化信息、政策咨詢、合同簽訂、價格評估等流轉服務。建立完善土地流轉服務和承包經營糾紛調解仲裁體系，促進農村集體土地流轉有序發展。二是發展新型農民合作組織。抓好示范合作社建設，按照積極發展、逐步規范、強化扶持、提升素質的要求，支持發展多種形式專業合作社，切實提高引領帶動能力和市場競爭能力。重點發展桑蠶、生豬、特色等各類專業合作社100個，創建省級示范合作社3個、市級示范合作社5個。抓好示范合作社扶持，安排部分財政投資項目直接投向符合條件的合作社，增加農民合作社發展資金，支持合作社改善生產經營條件，增強發展能力。對符合條件的示范社給予項目安排、融資擔保、貸款貼息，對建設鮮活農產品倉儲物流設施、興辦農農產品加工業地示范社給予補助。做好專業合作社監管，依法規范專業合作社經營活動，建立專業法人治理與監事會監督機制，確保合作社健康成長與成員利益共生共存。三是培育壯大農產品加工企業。培育絲綢、肉食品、蔬菜、冷藏加工等一批加工企業，實現農產品生產、加工、銷售一體化的產業格局。天新、天成、永宏三大繅絲企業，云峰牧業、鬼谷子臘肉、嘉晟蔬菜冷藏加工等一批具有實力的企業，通過不斷進行技術改造、開發新產品、打造新品牌、建立銷售市場，促使企業提質增效。加大龍頭企業扶持，支持龍頭企業重組兼并，組建集團公司，采取保底收購、利潤返還等方式，促進龍頭企業與農戶建立利益共享和防線共擔機制。四是加強農業社會化服務。堅持主體多元化、服務專業化、運行市場化的方向，充分發揮公共服務機構作用，加快構建公益與經營相結合、專項服務與綜合服務相協調的新型農業社會化服務體系。實施農技推廣體系改革，不斷提升農技推廣、動植物疾病防控、農產品質量監管等公共服務機構的能力和水平。積極發展農業信息服務，培育農業經營組織，鼓勵組建各類涉農中介服務組織，支持農民合作社、農業行業協會、專業服務公司、農民經紀人、涉農企業等提供農業生產經營服務,引導各類社會經營組織參與農業公益。

三、加強基礎設施支撐，建設富裕美麗城鄉。一是加大鄉村道路建設。做好縣境內通鎮通村公路建設和有序推進農村示范路和連組連戶路建設，建設農村便民橋，完善公路養管機制，加強運輸市場監管，全面提升公路交通保障能力。全年建成通村公路示范路158公里、連戶路300公里。二是加大農村水利建設。推進新堰堤防、東延堤防、后柳堤防、流域治理和楊柳水保科技示范園等項目建設，完成主體工程建設任務，初步建成第二水源項目，建成農村安全飲水工程44處，解決安全飲水1.5萬人。三是加大生態文明建設。抓好縣城周邊、漢江兩岸、公路兩邊及旅游景區綠化工作，加強森林保護，提高森林覆蓋率。推進生態村鎮建設，促進鄉村生態文明和美麗鄉村建設。全年完成綠化3.8萬畝。

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中圖分類號：TU984文獻標識碼： A

城鄉建設用地增減掛鉤是指依據土地利用總體規劃，將若干擬復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積、提高耕地質量、節約集約利用建設用地、城鄉用地布局更合理的目標。簡單地說，就是地方政府借此可以獲得額外的建設用地。2004年，“增減掛鉤”首次見諸于中央文件，2005、2006年零星試點后迅速擴大到全國。

一、城鄉建設用地增減掛鉤研究現狀

1. “先占后補”問題。為追求經濟增長、業績、利益等，部分地方相關部門在掛鉤項目實踐中，經常是未申請用地而先征地，在上級進行相關檢查時才補辦手續，或申請用地和實際用地不符，實際開發比申請的要多。

2.僅追求周轉指標使用，耕地占補不平衡。目前，部分地方政府為緩解城鎮擴張壓力及在自身利益驅使下，存在建設指標“未批先用”、試點范圍擅自擴大、復墾耕地質量不達標、周轉指標歸還不及時等問題。在實際增減掛鉤實施中重指標輕復墾、“占優補劣”現象也普遍存在，導致耕地補償落實不到位，耕地質量得不到提高，嚴重影響糧食產量，與掛鉤政策中的“耕地面積不減少、質量不降低”的要求相矛盾。

3. 城鄉建設用地增減掛鉤與農村集中居住區建設結合不夠。部分農村集中居住區建設用地沒有很好地與城鄉建設用地增減掛鉤及萬頃良田工程結合起來，有的甚至在基本農田上啟動建設，用地手續無法完善。現已啟動建設的農村集中居住區，部分存在公共配套設施建設滯后的問題，飲用水、通電、排水系統等建設不到位，幼兒園、衛生室、超市等公共服務設施缺乏等，導致入住率不高。

4. 農民的合法利益不易得到保障。一是由于增減掛鉤項目的實施主要由政府主導，這就不可避免地存在一些地方政府只關注城鎮的發展建設和行政目標的完成，而忽視農民的意愿和利益訴求。二是為集約節約用地，政府在增減掛鉤項目實施中常將被拆遷農民統一集中安置，這會增加部分農民的耕種距離，導致耕作費用提高，而這一部分費用在補償中較少得到體現。三是雖然在增減掛鉤規劃中要求的是項目區要先建后拆，但在實際中常由于資金的短缺而先拆后建，導致被拆遷農民得不到妥善安置。四是為實現建設用地的集約利用，政府往往會采取遷村并點、入住高樓等整理模式，但這并不符合農民傳統的生產生活方式，也在一定程度上增加了農民生活費用。

5.資金來源單一，資金缺口較大。城鄉建設用地增減掛鉤工作主要靠縣區、鄉鎮政府現行投入，資金來源比較單一。由于縣區及鄉鎮財力有限，尤其是對于經濟實力較弱的鄉鎮，建新區資金、復墾整理拆舊區和農戶補償資金就顯得十分短缺。

二、完善城鄉建設用地增減掛鉤的意義

（1）緩解了城市供地緊張的矛盾。城鄉建設用地增減掛鉤項目的實施，在滿足耕地占補平衡的目標下，將掛鉤的指標用于城鎮建設，既不占用用地年度指標，也不占用規劃期內建設用地規模指標，有效緩解了城鎮建設用地指標的壓力，為推動新型工業化、新型城鎮化提供了用地支持。

（2）推動了城鄉統籌發展。通過掛鉤項目的實施，可以使項目區分散的農村居民點從自然形態向規劃形態轉變，引導村莊聚并，將鄉村基礎設施和城市基礎設施逐漸融為一體，促進集約節約用地，還推進了村鎮基礎設施及農村環境衛生整治，改善了居民的居住條件，有利于促進城鄉統籌發展和社會主義新農村建設。

（3）進一步推動了農村土地管理制度改革。對促進土地要素在城鄉之間合理流動，提升農村土地資產的價值，讓邊遠農村共享城市改革發展取得的成果均具有重要意義。同時，增減掛鉤項目的實施對下一步探索建立耕地保護補償制度、完善耕地占補平衡政策、推進征地制度改革、推進農村產權抵押貸款等方面具有重大促進和導向作用。

三、完善城鄉建設用地增減掛鉤的對策

1、 堅持統籌規劃，健全完善項目規劃管理機制。

政府應當本著公平、公正的原則，根據地方城市發展需求水平、城市土地利用績效水平、城市的戰略地位等重要因素確定每年進行城鄉建設用地掛鉤的總量。按照統籌規劃的要求，把拆舊區和建新區作為一個整體放到區域經濟發展大局中進行科學定位，統籌考慮區域城鄉空間、產業布局和農田、生態保護，形成城鎮和村莊相互銜接、架構合理的城鄉形態。要分區域明確產業結構、人口密度、復墾耕地標準、環境保護等要求，建立統籌產業發展、新區建設、生態環境建設和文化保護等的綜合規劃評估體系。強化項目規劃的實施與監督，規劃編制、審查和監督要適當分離，以便規劃嚴格執行。

2、建立完善的資金保障體系，完善掛鉤指標有償使用機制

資金是否能夠到位，是掛鉤能否順利實施的關鍵，而目前各級政府最為頭疼的就是資金問題。資金籌措可以采取上級政府獎勵一點，實施單位籌一點，村級出工補一點的辦法，同時要出臺掛鉤指標有償使用政策，落實用地單位的“占一補一”責任，凡是需要使用掛鉤指標的用地單位，均需按照標準支付指標使用費，收取的掛鉤指標有償使用費專項用于當地的掛鉤復墾工作。有條件的地方可以嘗試掛鉤復墾企業化運作，鼓勵企業或者個人參與掛鉤復墾出資，掛鉤指標優先安排給參與投資的企業。

3、創新新增耕地的收益分配機制和項目區的補償方式，保障集體和群眾的合法權益

農民最關心的是拆遷復墾的補償能否到位，標準是否能夠接受，新增耕地的利益如何分配。各級政府實施掛鉤工程之前，必須根據當地的實際情況，制定處切實可行的補償標準和利益分配機制，要充分尊重農民意愿，不得搞強制拆遷，切實維護被拆遷戶的利益；新增耕地的利益分配要充分尊重群眾意見，有針對性地進行新增耕地的再利用，做到公平、公正、公開，形成專門的利益分配機制。

4、進一步整合多方資源。

單靠縣（區）鄉（鎮）的有限財力來繼續推進該項工作，難度不斷加大。為了更好地推進城鄉建設用地增減掛鉤工作的深入開展，建議整合各方力量籌集資金。一是要進一步加大資金籌措力度，保證掛鉤復墾項目資金的及時到位。新增建設用地有償使用費和其它土地復墾專項資金盡快用于掛鉤土地及其他建設用地的開發整理工作。二是要結合本地區實際，設立掛鉤專項資金，建新留用區土地出讓金、土地整理專項資金等籌集后的不足部分可以使用農業開發銀行貸款、農業重點開發建設資金及土地出讓純收益中用于農業開發的資金。三是要積極爭取上級支持，整合農村道路改造、改水、改廁等扶持資金和農業開發、節水灌溉等項目資金。四是探索建立多元化、多渠道的城鄉建設用地增減掛鉤資金籌措機制，采用市場運作、業主開發的模式，廣泛吸納社會資金投入工程實施。

參考文獻：

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住房和城鄉建設廳的主要職能可以概括為“一保（住房保障）一節（建筑節能）二規（城、鄉規劃）三建（城市建設、村鎮建設、工程建設）四業（房地產業、建筑業、市政公用業、勘察設計業）”。可以說，我廳既承擔著經濟發展的任務，也肩負著社會管理的責任；既是民生保障的重要內容，也是生態建設的重要領域；同時也是自治區經濟社會全面發展的重要保障部門。全區住房和城鄉建設系統將著力在轉變工作作風、提升服務管理水平、增強執行力等方面采取新措施；在理念創新、制度創新、管理手段創新等方面實現新作為；在保穩定、調結構、惠民生、促發展等方面取得新成效；在為助推經濟發展、促進社會和諧、幫助民生改善和加強生態建設四個方面發揮應有的作用。

二、突出抓好“五項工作”

一是大力實施百姓安居工程。住房是民生之要，安居方能樂業。為切實改善居民住房條件，我廳將按照自治區黨委、政府的部署要求，在全區實施百姓安居工程。通過建設適度規模的商品住房，加快推進以公共租賃住房為重點的保障性住房建設和各類棚戶區改造，大力實施農村牧區危房改造，積極構建多層次的住房供應和保障體系，著力提高住宅品質，努力實現全區城鄉居民“住有所居”的目標，并逐步向“住有良居”的目標邁進。力爭通過三年時間的努力，完成房地產開發投資5000億元，銷售商品住房60萬套，城鎮人均住房建筑面積達到35平方米；實施各類保障性安居工程40.8萬套、2800萬平方米，總投資765億元，實現對城鎮低保和低收入住房困難家庭應保盡保，逐步將中等偏下收入人群、新就業職工和外來務工人員納入保障范圍，到“十二五”末，全區保障性住房覆蓋面達到20%左右；完成農村牧區危房改造任務32萬戶以上，主要公路、鐵路沿線的農村牧區危房改造工作全部完成。把提高住宅品質作為今后一段時期的重點工作，鼓勵和支持綠色建筑、住宅全裝修、EPS體系等新理念、新技術、新工藝、新材料的發展，建立適合我區實際的工業化住宅建筑體系和完整的住宅部品體系，促進住宅向科技含量高、資源消耗低、環境污染少的方向發展，力爭到“十二五”末實現可售住宅全裝修率達到30%以上，新建住宅建筑節能達到65%以上，綠色建筑比例達到新建民用建筑總量的10%。

二是加強城鎮園林綠化工作。城鎮園林承擔著生態環保、休閑游憩、景觀營造、文化傳承、防災避險等多種功能，是建設生態文明的重要組成部分。為提高城鎮園林綠化水平，構筑我國北方重要的生態安全屏障，我廳將以創建園林城市（縣城、城鎮）為抓手，進一步加大規劃、設計、建設、管養全過程的工作力度，在積極拓展城鎮綠量的基礎上，進一步均衡綠地分布，加快公園綠地、居住區綠地、道路綠化和綠道建設，繼續推廣節約型園林綠化，不斷完善綠地系統綜合功能，以保護城鎮規劃區內水系、山體、濕地、林地等自然生態資源為依托統籌城鄉綠化發展。力爭到2015年底，全區建成區綠化覆蓋率、建成區綠地率、人均公園綠地面積達到或超過全國平均水平；全區所有盟市所在地中心城區達到自治區園林城市標準，爭創國家園林城市；全區1/3以上縣城達到自治區園林縣城標準，爭創國家園林縣城；基本形成總量適宜、布局合理、功能完善、景觀優美的城鎮園林綠化體系。

三是開展城市出入口道路交通及環境綜合整治工作。城市出入口是城市對外的門戶，是城市與外部環境的連接點，代表城市的形象，影響著城市人流、物流的交換頻率。為進一步改善和優化城市出入口環境，從2013年起，我廳對全區20個設市城市和69個旗縣的城市出入口道路交通、園林綠化、景觀建設、市容市貌等予以重點整治。通過綜合整治，使城市出入口道路交通暢通、綠化景觀優美、面貌整潔干凈、基礎設施齊全、管理組織規范，城市周邊風貌煥然一新，城市功能、品位和服務水平大幅提升。

四是抓好縣城和重點鎮建設。縣城和重點鎮是縣域經濟發展的龍頭、核心、依托和平臺，大力加強縣城和重點鎮建設，是發展縣域經濟的應有之義和必備條件。要抓緊研究制定我區縣域城鎮化發展的中長期規劃，合理確定縣級市、縣城和其它建制鎮的功能定位、產業布局、開發邊界。加大政策扶持和資金投入力度，優先安排建設項目，支持縣城和重點鎮拓展城區面積、提升城區品質、培育主導產業、完善城鎮功能。要按城市標準抓好縣城的規劃和建設，深化投融資體制改革，建立多元化的投融資主體格局，進一步加大基礎設施建設力度，不斷增強縣城吸納要素、承載產業、帶動就業和集聚人口的能力。著力打造一批生產加工型、商貿流通型、文化旅游型、加工貿易型重點鎮，充分發揮重點鎮的聯接、帶動作用。

五是鼓勵和扶持非公有制經濟發展。抓非公有制經濟，是當前形勢下抓發展的發力點，對于增強經濟活力、擴大就業、拉動消費、保障和改善民生具有重要意義。我區的房地產業和建筑業市場化程度已經很高，非公有制經濟比例均達到97%以上，目前重點是要制定和實施扶持政策，促進其健康發展。房地產企業方面，我廳將建議有關部門出臺融資等方面的扶持政策，簡政放權以提高房地產開發各環節行政審批效率。建筑業方面，繼續加強科技進步、人才開發和品牌建設，著力推進產業結構調整、企業轉型升級和自主創新，著力提高非公有制建筑企業核心競爭力，著力實現由數量型、速度型、粗放型、勞動密集型向質量型、效益型、集約型、科技型的轉變。市政公用事業方面，要通過完善制度、確立以市場為基礎的價格形成機制、形成競爭性的市場結構等措施，在保障國家利益和公眾利益的前提下，堅持平等準入、實行分類指導的原則，鼓勵各類非公有制資本參與市政公用基礎設施建設，重點要落實好《關于進一步鼓勵和引導民間資本進入市政公用事業和政策性住房建設領域的實施意見》。

三、努力實現“六個發展”

一是積極穩妥推進城鎮化，努力實現住房和城鄉建設事業的協調發展。加強全區城鎮體系規劃、城市總體規劃的編制和實施工作，在規劃中體現和落實“五個基地、兩個屏障、一個橋頭堡和經濟帶”的定位要求，著力構建多極支撐的生態型城鎮體系，充分發揮城鄉規劃對經濟社會發展的引導和調控作用。以“城市建設管理年”活動為契機，加大城鎮市政公用基礎設施建設力度，開展城市環境綜合整治，推進智慧城市建設，改善城鎮人居環境。大力發展非農產業，加快戶籍制度改革，推動城鄉之間、城市內部公共服務均等化，提高城鎮綜合承載力，促進城鎮化健康發展。繼續加強村鎮建設，采取適宜的技術措施加強農村牧區環境綜合整治和基礎設施建設，不斷改善村鎮生產生活條件。

二是加大對兩大支柱產業發展的引導扶持工作力度，努力實現住房和城鄉建設事業的平穩發展。繼續抓好自治區黨委、政府關于加快全區建筑業改革與發展有關政策的貫徹落實，引導企業調整發展戰略和市場定位，拓展經營領域，在市政設施建設、水利、公路、鐵路等專業需求領域開辟市場，提高區內企業的市場占有率。研究推動建筑企業上市融資，鼓勵區內企業開辟俄蒙以及周邊省市的市場，拓寬企業生存空間。加強和改善房地產市場調控，繼續抓好促進房地產市場健康發展十項措施的落實工作，保持房地產市場平穩健康發展。

三是加大社會管理工作力度，努力實現住房和城鄉建設事業的和諧發展。加強和創新住房和城鄉建設領域的社會管理，落實好協調社會關系、規范社會行為、化解社會矛盾、維護社會公正、應對社會風險、保持社會穩定等任務，促進社會和諧，筑牢北疆安全穩定屏障。要完善房屋征收相關制度，健全和完善風險評估防控機制、應急管理機制，預防和有效處理房屋征收引發的社會矛盾。繼續做好房屋建筑和市政工程的工程款拖欠清理工作，防止發生因拖欠農民工工資引發的。加強城市管理行政執法隊伍建設，提高依法行政和文明執法水平。完善物業服務管理制度，發揮業主委員會、社區、居委會的作用，規范物業服務行為。

四是加大建設工程質量安全監管力度，努力實現住房和城鄉建設事業的安全發展。在全區推廣應用施工現場遠程監控系統，提升監管效能。加大建設工程質量監管力度，全面落實建設、勘察、設計、施工、監理等各方主體的質量安全責任。努力提高安全標準化工地覆蓋面，杜絕房屋建筑和市政工程施工安全重大事故，控制較大事故數量和死亡人數。

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（一）設計理念、設計水平不能適應發展的需要。社會的發展、各項事業的進步對建筑設計的要求會更高，各種建筑的形式就會更加豐富多彩，比如說文化事業比較發達，對藝術館、博物館、劇院、影院的需求就多一些。前些年，我省的建筑大都是民用建筑或住宅，大型公共建筑、標志性建筑并不多，這是經濟社會發展水平對于整個建筑設計的影響，也影響了我們在座各位的設計理念、設計水平，因而我們的規劃設計、建筑設計水平處于二流層次上。當前，我省城鄉建設正處于好發展、快發展、大發展的關鍵階段，要求我們必須提升設計理念、提高設計水平。如果我們的設計理念依然保守、整體設計水平依然不高，那么，我們設計出的建筑就會成為一批10年、20年之后需要改造的建筑。因此，首先要解決理念和認識上的問題，看到了、認識到了，不去努力、不去行動，那就是對自己、對社會、對未來、對使用建筑物的人不負責任。去年外省設計單位進入黑龍江131家，比2009年增長了36%，今年前5個月已有93家設計單位進入我省設計市場，同比增長43%，省外設計機構在我省的市場占有率不斷提高，而我省建筑設計單位的市場占有率卻在不斷下降。另外，近幾年我省的建筑設計作品鮮有在國家拿獎。這些事實都說明目前我們的建筑設計水平，已不能適應全省經濟社會發展、文化建設以及城鄉建設快速發展的需要。

（二）隊伍建設有待進一步加強。目前，我省的設計隊伍在數量和水平上與發達省市相比處于劣勢地位，可以說是人才匱乏，素質不高。人才的有序流動是正常的，我們應把外埠人才引進來，把省外的高手請到黑龍江來。必須培養人才、留住人才，不斷提高設計隊伍的整體素質。

（三）缺少創新，精品不多。目前，我省建筑設計行業抄襲之風盛行，設計作品大都缺少變化和創新。有的棚戶區改造項目50萬、60萬、100萬平方米的小區所有外立面都一樣，一個小區一張圖，而不是一個建筑物一張圖。這與設計者乃至各位院長頭腦中認為一個小區就應該是一樣的想法有直接關系。多數設計院往往接到任務后，就到計算機上去找，改一改就是設計方案，根本不考慮建筑物的高低、風格。大家都到過北京，北京的建筑物體量都比較大，除了一些傳統的、古典的之外，現代風格的每一個建筑物都有不同的地方，和而不同；而我們的許多建筑物都是雷同的、一樣的，同而不和，缺乏創新，因循守舊的東西多，抄襲的東西多，更談不上精品。

（四）內部機制有待于進一步完善。機制就是內部各個部分有序的運轉流程和有機的協調配合。我們的很多設計院都存在內部機制比較死、比較傳統、比較落后的問題。比如說，有設計任務了，首先要明確設計要求，按照設計要求先搞策劃，通過研討會把策劃確定下來，之后再去做方案，方案讓多個人去做，再進行討論，確定一個主要的方案，按照方案來設計。但很多設計院都是任務來了就設計，要表達一個什么文化，什么樣主題，給人們什么樣一個感覺都不清楚，根本就沒有我前面所說的策劃―研討―方案的過程，因而也不會設計出好作品。不僅工作機制，人才機制上也存在同樣的問題。在今后的工作中，我們要認真研究、解決這些問題。

二、我省建筑設計的發展形勢

近幾年，我省的建筑設計市場發展很快，設計單位不斷增多，資質的層次不斷提高，而且很多設計單位在我省乃至全國還是有一定知名度和信譽度。人才隊伍不斷壯大，建筑師、結構師，各種專業的工程技術人員數量，呈不斷上升的趨勢，尤其是中層次人才不斷增加，但是高端人才相對還是比較匱乏。建筑設計層次和水平比過去有了很大的提升，我省也創作了一些比較優秀的作品，如：省會展中心，比較大氣，與環境的融合度和功能完善程度都非常好，看過之后給人以美感和很好的心里感受。

事物的發展是個漸進的過程，設計水平的提高也是這樣，但是有時也有質的飛躍，可能在某個階段設計水平就集中提升一大塊。目前，我省正處于快速發展的階段，建設量之大、任務之重前所未有。

第一，城市棚戶區和農村泥草房改造如火如荼。目前，我省正在進行城市棚戶區和農村泥草房的大面積改造，預計五年內完成。城市棚戶區改造完成后，房子好了，道路、供水、供熱、供氣等市政基礎設施也好了；農村泥草房改造完成后，農村環境和農民居住條件將得到較大改善。我省城鄉面貌和人居環境將發生根本性的改變，也為我省建筑設計提供了難得的發展機遇。

第二，城市面貌和品位全面提升。經過全省上下近幾年的共同努力，我省“三供兩治”、“三優”文明城市創建、濱水城市規劃建設等都取得了明顯成效，城市面貌和品位全面提升，這也對建筑設計提出了更高的要求。

我們要認真研判我省城鄉建設發展的大好形勢，不斷提高建筑設計水平，實現跨越趕超，努力適應發展的需要。一是要廣泛開展交流合作和各種學習活動。二是要讀精品。三是要完善設計院內部管理流程。四是要注重人才的培養。

三、需要注意的幾個問題

一是建筑物表達能力。充分利用建筑要素、建筑語言、建筑符號表達文化的內涵，表達建筑的美，是設計師必須具備的能力。所有建筑都有屋面、墻體、窗、樓梯、燈飾、采光、通風、排水等要素，同樣的要素，不同的組合卻能反映出不同的文化。

二是空間的體量和尺度。現在的城市，大都是水泥森林，身在其中讓人喘不過氣來。但大慶給人的感覺非常好，舒朗、開闊，讓人心胸舒暢，不壓抑。為什么有些建筑物看上去不舒服，究其原因，主要是體量關系，長寬高的比例不合適。這種關系雖然最簡單，但也最容易犯錯。建筑設計不能只在計算機上看關系，而應做模型，模型雖然沒有那么多細部，但能夠較好地把握建筑物的空間體量和尺度的關系。

三是色彩。色彩是有規律的，無論配比大膽也好，跳躍也好，讓人感覺舒服就好。色彩的選擇、搭配要與環境相協調。另外，搞建筑設計要懂得、了解中國建筑的風格和中國傳統文化。

四是設計與環境融和。有些設計師不到現場，對周邊建筑物，外裝材料，色彩都不知道，憑想象進行設計，設計出來的建筑物不可能與環境相協調。而好的建筑師多次到現場去調研，原來的建筑物什么風格，新設計的建筑物是什么風格，如何融和在一起，都要認真的研究。一個建筑師在設計過程中要展現自己的個性，但也要符合實際。設計一組建筑或一個居住社區，不僅要考慮功能、街道、建筑，更要考慮環境，要與環境相協調。同時要堅持生態、低碳的新理念，注重內部環境設計。

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[中圖分類號] TU98 [文獻碼] B [文章編號] 1000-405X（2013）-4-256-2

0 前言

城鄉作為區域的兩大經濟社會系統，城市的空間發展必然與鄉鎮密切相關。目前，我國部分地區已經進入了工業化和城市化快速發展的階段，推進城鄉統籌發展總體上具備了向更高層次邁進的條件，但仍未從根本上消除城鄉分割的二元體制，城鄉居民平等地發展和共享成果的有關政策制度還不完善，城鄉發展的不平衡已經影響部分區域的和諧健康發展。

1 推進城鄉統籌發展的意義

促進城鄉一體化發展，建立和完善統籌城鄉發展體系制度，可以消除制度障礙，在體制科學發展的基礎上，起到引導和保障作用，促進科學發展觀全面落實[1]。這有利于優化城鄉資源配置，使城鄉二元結構向一體化轉變，城鄉地區間經濟的互促共進及社區的和諧共融，加快經濟社區的全面、協調、可持續發展和富民強區進程，同時有利于提高農村整體發展，在一個更高的水平上促進和諧社會的建設。因此，要重視融合城鄉規劃建設來推進統籌城鄉發展，加快城鄉一體化發展的進程，使城鄉失衡向城鄉協調發展。黨提出的推進城鄉統籌發展，是具有全局性意義和戰略性意義的一項重要任務，也是貫徹科學發展觀的一個重要措施。

2 城鄉規劃建設的要求

圍繞基礎設施建設、發展特色經濟、改善生態環境這三個方面開展城鄉規劃和建設工作，要用科學規劃、有序推進、突出重點、分類指導的發展思路，進而提高城鄉集聚能力及建設水平，強化中心城市功能，同時積極發展城鎮，形成城帶鎮、鎮帶村來整體協調發展的模式。

2.1 系統協調

由于我國地少人多，資源相對貧乏，因此，城鄉發展政策必須要資源和城鄉之間發展相協調。系統協調是城鄉建設規劃的第一任務，在建設規劃中，必須專注于城鄉發展和區域發展間的協調以及資源、基礎設施的協調。

2.2 科學整合

（1）空間的整合。城鄉的關系是核心與邊緣區域的關系，這種關系可以是控制與被控制，也可以是帶動、互補、相輔相成的關系[2]。城市在區域發展中的中心地位，在不斷強化自身經濟社會實力的同時，通過交通、信息、商品、流通等網絡系統把其周圍區域緊密連接在一起，并帶動邊緣城鎮和鄉村的發展[3]。應該充分利用各地區的區位條件，基于外向型經濟發展，加強城鄉間合作的中轉及通道作用。一方面合理發展核心城市，而另一方面改善小城鎮，大力支持發展中心城鎮和優先發展中心城鎮。

（2）小城鎮整合。改革開放以來，城鎮發展水平迅速提高以綜合發展小城鎮為主要內容和特征。以江蘇省為例，1982年小城城鎮人口占城市和農村人口比例15.9%，2002年，此比例已達38%，城鎮數目約有700個，多而散。因此，需要加強小城鎮科學整合，同時加快中心城鄉發展速度，對中心城鄉進行重點扶持，優先發展，而小城鎮則按照地域或交通的特征進行分類指導。

（3）整體提升。在我國已經形成較完善的市場運行機制和經濟體制，基本形成了國際經濟接軌與國內外皆有聯系的多功能及全方位的開放模式，構建布局合理、功能協調和城鄉一體化的城鄉網絡，在高度發達網絡設施的前提下，城鄉居民能夠共享資源、設施、服務，平等發展，互相融合。可以說它為城鄉互動發展指明了方向。也是城鄉發展進程新形勢下的必然要求。

3 融合城鄉規劃建設 推進城鄉統籌發展

3.1 城鄉規劃建設與城鄉統籌發展的關系

《城鄉規劃法》明確提出堅持推進城鄉統籌發展的原則，將市、鎮、鄉和村莊這些有密切聯系的地區納入一個統一的規劃，并在實施統一規劃管理的前提下，加強城市的擴展，城市農村基礎設施同時發展。保證城市、鎮、鄉和村莊在一定空間距離范圍內進行資源調配、生活供應和設施共享，同時實現相互依存和密切聯系避免各自為政、重復建設和浪費資源等現象。

3.2 完善城鄉規劃的編制和管理體系

（1）完善城鄉規劃建設體系，堅持專注于城市規劃，在市（縣）區域內城鎮體系規劃的基礎上，整合總體規劃、城鎮規劃、村莊規劃、控制性詳細規劃及各種專項規劃等，規劃行政區域內的鄉（鎮）、村，構建一個科學、合理、法律制度健全的城鄉規劃體系，加強城鄉規劃發展的指導、統籌作用。

（2）完善城鄉規劃管理系統，建立一個統一、協調規劃的管理體系，根據 “三規融合”原則，統籌社會經濟發展規劃、總體規劃和土地利用規劃，建立規劃信息共享平臺，規劃城市空間布局，科學地劃分為不同的功能區域。加強全局意識，根據城市總體規劃來確定城市發展方向和發展時機，結合社會經濟的發展水平及土地供應計劃，有序地推進城市建設。完善各項制度措施，使重點建設項目和總體規劃及土地利用規劃之間相協調。

推行陽光規劃，完善城鄉規劃建設過程中的公眾參與制度，增加公眾咨詢途徑，依法保障居民的各種權利，如知情權、表達權、參與權及監督權，使城鄉規劃建設能夠更好地反映出社會大眾訴求。

3.3 城鄉規劃，引導城鄉統籌發展

城鄉規劃作為一種空間戰略規劃，是來統籌城鄉發展的綜合控制措施，在城鄉統籌發展的過程中起到舉足輕重的作用。通過城鄉統籌規劃，可以實現區域產業及人口的合理集聚，加強城市輻射效應，促進城鄉協調發展。規劃好城鄉的協調發展，組織編制并實施城鄉基礎設施、公共服務等規劃，是引導城市、鄉鎮之間實現協調發展的重要方式。

城鄉統籌發展的規劃，是通過城鄉規劃給新型城鄉創造平等統一的關系，打破城鄉二元結構，建立協調發展的城鄉經濟社會環境。改善生態環境的同時，集約利用土地資源，改善農村活力及農民生活水平，開拓城鎮發展前景。從而達到城鄉之間相互融合、取長補短、共同發展的階段。

4 城鄉統籌發展目標

經濟目標：形成城鄉互補和城鎮產業化式富裕城鄉。城鄉統籌發展的目標是一個形成合理分工、優勢互補和協調發展的產業布局系統。充分發揮鄉鎮企業和工業園優勢，實現城鄉地區間的合作。又要形成城市為依托、鄉村為基礎、集鎮為紐帶的運行模式，把城市和城鎮、鄉村有機的銜接起來，不僅服務于城市，又提高鄉村的自增力，從而使鄉村發展起來，形成城鄉結合和工農結合的開放型經濟實體。

社會目標：實現勞動力的自由流動和公共服務平等的和諧城鄉。城鄉統籌建設作為一個整體在城市和農村地區需要解決的關鍵問題，勞動力轉移，必須依靠城市化去吸引勞動力，由于空間發展機會的不平等，想要提高城鎮化效率必須要鼓勵自由流動的勞動、工作和健康的生活空間，以適應城鎮化進程。

公共服務設施均衡化，是城鄉統籌發展的另一個目標。農村地區發展要在制定城市化的發展戰略和新農村發展戰略時被放在的關鍵位置，統籌城鄉公共服務設施，是社會主義新農村建設的重要內容。規劃的實施需要一個強有力的政策保障，各級政府要建立區域合作機制的協調、基礎設施共建共享體系，從根本上改變分散執政的限制。此外引入市場化管理制度，充分調動全社會的積極性，使其多層次和多渠道來增加對基礎設建設的投入，將城鄉統籌發展的基礎設施建設推向社會。

5 小結

推進城鄉統籌發展涉及多個領域，在加快城鄉信息化建設的同時融合城鄉規劃建設，提供統籌城鄉發展的平臺，加大對農村資金、技術、信息等方面的支持，加快農村結構調整、經濟組織、市場體系以及基礎設施等方面的建設，為推進城鄉統籌發展進程提供有力的保障措施。

參考文獻

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2008年7月，包頭市出于全盤發展的需要，九原區經歷了建區后第三次也是力度最大的一次行政區劃調整，其耕地面積縮減，工業支柱型企業被大部分劃出，全區三產業基本接近“零起點”。經過一年的調整，應該說我區已經邁出了良好的、成功的第一步。但是九原區面臨的形勢和任務依然嚴峻而艱巨。從自身看，當前九原區經濟總量仍然沒有完全恢復，還沒有形成較為完整和具有較強支撐能力的產業體系，正在實施的各類項目結構不盡合理，財政支出壓力巨大。特別是二元結構性矛盾日益突顯，農村社會管理任務更加艱巨，農民群眾沖破體制束縛，追求平等發展的愿望和行動與日俱增，城市建設、項目推進、地區發展受到了較大影響。從外部看，全國及包頭市的發展速度不斷加快，兄弟旗縣區的發展形勢逼人。昆區的中央商務區、鋼鐵產業園區、南部新區發展迅猛，青山區的裝備制造園區項目不斷落地，高新區的濱河新區建設日新月異，白云、達茂新市整合發展在即。面對新世紀新時期國內發展的蓬勃形勢，面對發達國家地區的激烈競爭和挑戰，面對內外雙重壓力，認真審視分析，找準矛盾癥結，找出破題方法，找到自身定位，走出一條獨具特色的嶄新發展之路是學習實踐活動的重要任務。當前，制約和影響九原區發展穩定的主要癥結就是二元結構性矛盾突出、城鄉發展不平衡。只有消除二元結構壁壘，調整和改革利益分配格局，走城鄉統籌發展之路，讓改革發展的成果更多的惠及廣大人民特別是農牧民群眾，才能夠凝聚和形成全區發展的強大合力，突破發展瓶頸。只有從城鄉一體化發展的角度出發，統籌規劃全區空間產業布局和社會事業發展格局，才能夠避免盲動，有序、高效推進經濟社會各項事業實現更好、更快、更加科學諧調、可持續發展。

二、推進城鄉一體化的機遇和條件

實現城鄉統籌發展九原區具有良好的機遇和條件。一是黨的十七屆三中全會指出，我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段，重慶、成都的城鄉統籌改革試點已取得顯著成績，為我區推進城鄉統籌發展提供了有力依據和寶貴經驗。二是隨著包頭市經濟社會的快速發展，各項傾斜三農的惠民舉措不斷出臺，力度不斷加大，特別是近期又出臺了城鄉一體化規劃綱要，為九原區加快城鄉統籌發展提供了良好的外部機遇。三是九原區環抱市區，地緣和基礎建設與市區緊密連接，農村工作基礎扎實，農村社會保障已有成功實踐，農牧民生活水平相對較高，部分群眾已進入二、三產業，加之九原區擁有全市最大的工業園區，發展后勁充足，建設以工促農，以城帶鄉的一體化格局具有得天獨厚的發展優勢。所以，推進城鄉統籌發展既是九原區的當務之急，也是九原區前進發展的必然選擇。我們必須、也有條件為全市統籌城鄉發展做出示范和表率，更有義務、有責任為全區廣大人民群眾謀求更加均等、更加幸福的生活，為九原區的長遠發展奠定更加堅實的基礎。

三、推進城鄉一體化的對策

推進城鄉一體化是落實科學發展觀的重大舉措，也是廣大人民群眾的愿望要求。根據我區各地不同的發展實際，要堅持分層分步、試點先行的原則，穩步推進城鄉一體化進程。靠近城區的要加快改造建設進度；經濟發展相對較快的要主動與城區對接，推進城鄉要素對流，全面加快城市化步伐，盡快融為城市；相對遠郊的要全力加大基礎設施投入，加強公共服務、社會資源配置，構筑現代化社會主義新農村和包頭市綠色食品基地。

（一）健全城鄉規劃體系，積極推進城鄉空間布局一體化。堅持“全域九原”的理念，按照規劃全覆蓋的要求，統籌規劃城鄉各類要素和資源，加快編制城鄉總體規劃，全面完善重大專項規劃，構建以中心城區、重點集鎮和農村集中居住區“三位一體”的城鄉空間布局。按照建設現代化新型城區的標準，進一步拉伸中心城區空間框架，優化城區功能布局，增強綜合承載力和輻射帶動力。

（二）建立互動發展機制，加快推進城鄉產業發展一體化。著力優化生產力布局，通過“三個集中”（工業向園區集中、農牧民向城鎮集中、土地向規模經營集中）促進各類生產要素集聚，通過項目建設，培育基礎產業，推動三次產業互動提升，城鄉經濟交融發展。堅持以集中集約集群發展為指導，扎實推進新型工業化進程。按照建設大園區、培育大產業、形成大集群的發展思路，加快完善園區功能，提高園區配套能力，吸引更多企業入駐園區，構建工業發展框架。2010年，九原工業園區要全面開展生活服務區、行政服務區配套建設，完成核心區域的綠化、亮化工程，強化管理運行服務機制，切實提升園區綜合服務品質。堅持工業項目進園區的原則，進一步明確園區產業定位，積極引導項目向園區集中、產業向園區集聚，不斷推進園區規模擴張，構建“集約、集聚、集群發展的新型工業格局。堅持項目帶動戰略，通過項目擴大總量、加快發展，通過優質項目調整結構、轉變方式。堅持抓大不放小的原則，進一步加強對中小企業的支持服務力度，促進中小企業快速成長，通過小企業聚集打造大產業集群。

堅持以發展現代農牧業為目標，加快推進農牧業產業化進程。進一步鞏固強化支農惠農政策，擴大預算內財政資金支農比重，認真落實惠農補貼，大力推進現代農業發展進程。積極加強農業基礎設施建設，統籌安排土地整理、農業綜合開發等各類建設資金，集中連片推進農村土地整治，推廣高效節水灌溉技術，加大保護地建設力度，以現代物質條件裝備農業。積極加大農業科技投入，創新科技服務管理體制和運行機制，支持科技人員到生產一線推廣先進適用技術，開展農業科技培訓，以現代科學技術改造農業。大力調整優化農業生產結構和生產布局，積極規劃發展規模化、集約化、標準化無公害綠色食品基地。充分開發農業生態功能，積極鼓勵發展觀光休閑、采摘體驗等生態休閑產業，推進農業向二三產業拓展延伸，以現代產業體系提升農業。加快推進農業產業化進程，支持發展農業合作組織，引進培育深加工龍頭企業，建設大型農副產品貿易集散市場，以現代經營形式推進農業。堅持以壯大現代服務業為核心，不斷提升第三產業發展水平。按照“培育大市場，構筑大體系，搞活大流通”的思路，加快制定第三產業發展規劃，推進第三產業增量提質。大力發展生產業，圍繞工業園區、交通干線、市區大工業，集中發展以倉儲集散型為重點的現代物流業，規劃建設以哈業胡同煤炭市場和神華煤業為重點的煤炭物流基地；以廣本、寶馬4S店，龐大汽車城為重點的汽車貿易基地；以三道沙河鋼材市場、鐵路三貨場、包西南編組站為重點的生產資料物流基地；以寧鹿石油、蒙華物流為重點的化工產品物流基地。加快發展生活業。圍繞新都市區建設，積極規劃發展金融、會展、總部經濟等新型服務業，推進包商銀行總部、金創大廈物流總部及星級酒店項目，構筑中央商務中心；推進體育中心與奧體中心合作，引進發展休閑運動項目，構建體育健康產業中心；推進廣電大廈和職教園區建設，構建科教文化傳媒中心。圍繞農村地區，加快推進哈業胡同綜合市場、哈林格爾蔬菜交易市場、駝龍農副產品市場建設，打造農副產品集散中心。大力發展旅游業，加快推進黃河濕地風情園區、梅力更、麻池古城建設，發展壯大農村旅游業。

（三）加強基本建設投入，扎實推進城鄉基礎設施一體化。堅持基礎設施向農村延伸，配套設施向農村傾斜，不斷加強城鄉市政設施、交通網絡、生態環境建設，建設連接城區、覆蓋鄉村、城鄉一體的基礎設施體系。大力加強以新都市區為核心的主城區建設，加快推進四大組團基礎配套建設，加速重點項目建設進度，加快城中村、城邊村改造和主城區重點街區、重點地域的開發建設，完善城市服務功能，改善居民生活環境。積極加強農村牧區公共基礎建設。大力完善農村水利基礎設施，探索組建農村水務管理服務機構，加快推進以安全飲水為重點的城鄉水務一體化。進一步加大鄉村道路建設力度，著力開展農村集中居住區內道路建設，協調增設農村公交線路，探索建立農村客運補貼制度，加快推進以農村客運公交化為重點的城鄉交通一體化。大力推廣科技網、遠程教育網進村入戶，實現城鄉信息網絡一體化。加強新能源利用、村容村貌整治工作，開展生態工程、節能減排環境綜合治理，確保小白河應急分洪滯洪區工程年內全面完工，推進城鄉生態一體化。

（四）強化社會事業建設，深入推進城鄉公共服務一體化。加快構建城鄉一體的教育體系。進一步加大投入力度，加快城鄉教育布局調整，推進義務教育學校標準化、規范化建設，提高農村學校公用經費，改善農村教師待遇，增加農村學生交通、寄宿生活補貼，鼓勵選拔優秀教師到農村任教，更加重視進城務工子女入學問題，加快發展城鄉學前教育、中等職業教育和民族教育，努力實現城鄉教育均衡發展。力爭到2012年，普及學前三年教育，實現全部中學進主城區、全部小學入鎮政府所在地和農村集中居住區，并同步實現12年完全免費義務教育。積極構建城鄉一體的醫療衛生體系。進一步完善三級醫療衛生服務網絡，加快蘇木鎮衛生院、嘎查村衛生室標準化建設，加大農村醫療衛生人員崗位補貼，推進優質醫療資源城鄉均等配置，基本公共衛生服務全覆蓋。2010年，覆蓋城鄉的公共衛生和醫療服務體系基本形成，全區60%的基層衛生院和40%的村衛生室要完成標準化建設。努力構建城鄉一體的文化體系。建立穩定的農村文化投入保障機制，加快推進以區文化中心、蘇木鎮文化站、村文化室和文化大院為載體的城鄉文化共享工程，健全覆蓋城鄉的公共文化服務體系。積極引進培育文化產業，弘揚歷史文化和民族民間文化，加強文化古跡和非物質文化遺產保護。支持建立各種群眾性文化隊伍，引導鼓勵各地區發展特色文化節會活動。

（五）加大民生保障力度，全力推進城鄉社會保障一體化。建立覆蓋城鄉的就業服務體系。進一步完善三級公共就業服務網絡，搭建就業信息平臺，促進城鄉無差別就業。積極加強就業培訓，整合各類培訓資源，建立就業專項基金，逐步開展針對農村牧區勞動力和就業弱勢群體的免費培訓，逐步加大對長期使用農民工和城市失業人員穩定就業企業的補貼支持。加大勞動監察執法力度，切實維護城鄉勞動者的合法權益。積極探索城鄉社會保障接軌機制。加快推進多層次的城鄉居民醫療保險制度，不斷提高新農合籌資標準，擴大城鎮居民醫療保險覆蓋面，健全城鄉統一的重大疾病救助制度，推動城鄉醫療保障加快并軌。積極推進農村居民養老保險工作，探索建立多種參保標準、城鄉居民自愿選擇的參保機制，推進城鄉養老保險并軌。統一提高城鄉最低生活保障標準，加大廉租房和經濟適用房建設補償力度，加強對特困群眾的醫療救助、救災救助、幫困助學，全力保障特困群眾的基本生活。

篇（8）

加強全域規劃，整合城鄉資源。吳江是蘇南模式的代表，鄉鎮工業盛極一時，但村村點火、戶戶冒煙導致小村鎮建設全面開花、散亂無序。進入新世紀以來，我市按照先集聚后舒展的原則，對市域1176平方公里進行整體規劃，確定四大經濟片區(沿蘇、沿滬、沿湖、沿浙)，探索“區鎮合一”管理模式，建成沿蘇、沿滬兩個省級經濟開發區，規劃發展一個東太湖溫泉旅游度假區，基本形成松陵、盛澤兩個主城區和汾湖、震澤兩個副中心的十字形城市構架。2000年以來我市三次撤并調整村鎮，23個鄉鎮合并為“二區八鎮”，557個村合并為250個村，投入1500萬元完成全市村莊建設規劃，將全部3338個自然村規劃為375個農民集居點。最近，我市專門成立規劃局，面向全國招聘市級規劃師，按照一體化改革試點要求，力爭年內完成新一輪土地利用規劃修編工作，科學設置允許建設區、限制建設區、禁止建設區、管制建設區。

創新置換手段，統籌城鄉資源。新農村建設啟動后，取消城鎮建設規劃區動遷農民宅基地安排，對非農民集居點的村莊明確為復墾農田，村莊建設用地優先調換至農民集居點建房，節余土地按城鄉建設用地增減掛鉤政策置換進城，空間支持“三化”(城市化、工業化、國際化)，收益反哺“三農”(農民、農業、農村)。在村莊治理中，農民可選擇以農村住房和宅基地置換取得城鎮公寓房，以農村社會保障置換取得城鎮社會保障，實行城鎮居民戶籍登記轉換。同時，不斷改進城鄉掛鉤、局村幫扶方式，將各村分散零星建設用地集中置換到城鎮規劃區或工業集中區，市鎮村三方聯合出資，由各鎮農司統一規劃建設標準廠房、商業店面、打工集宿樓等村級物業，確保村集體長久按股分紅。目前全市已累計建成村級物業140萬平方米，村均收入接近150萬元。

堅持居住集中，節約城鄉資源。375個農民集居點按規劃全面建成可節約用地8萬畝，3年啟動建設57個示范點，初步建成以人福村、圣塘村、群幸村、龍降橋村為代表的集中建設型村莊，以楊文頭村、圣牛村、北聯村、沈家村為代表的舊村改造型村莊，以新友花園、山湖花園、新樂新村為代表的城市型社區，其中新樂新村被列為全省新農村建設試點。2006年以來，全市共建成農民公寓房200多萬平方米，安排6200多戶農戶人住，農民集居點集聚5.6萬戶農戶，占全市總農戶的35％。山湖花園、新友花園、新樂新村三大進城農民居住區全部建成可接納農民6萬人以上。今年市財政還將安排1600萬元專項資金對10戶以下自然村進行整理搬遷，再建進城農民公寓房30萬平方米以上，整理置換發展用地2000畝以上。

轉變發展方式，推進農業發展特色化

引入工業化標準提升農業。一是像建工業園區一樣建農業園區，規劃“全市萬畝、各鎮千畝”農業基地，重點建設同里北聯科技農業、橫扇太湖生態農業、平望草蕩高效農業三大園區，已經申報1個省級“萬頃良田建設工程”，39個規模型農業生產基地年產值占全市農業年生產總值的70％以上，主要農作物生產機械化率達到80％以上。二是像辦工業企業一樣辦農業企業，建成國家級農業龍頭企業1家、省級龍頭企業6家、蘇州市級龍頭企業7家，龍頭企業發展量質并舉居全省前列，重點培育發展蠶桑繭絲、特種水產、精品糧油、優質苗禽、花卉林果5個年銷售超10億元的農業產業“五條龍”。三是像創工業標準一樣創農業標準，現有農業技術標準119項，其中15項被認定為江蘇省地方標準，34項被認定為蘇州市地方標準，種源技術已造就多個品牌。

引入合作化理念改造農業。1994年我市雙浜村以農民承包土地入股建設村級集體農場，實現從“人人有田”到“人人持股”轉變，“三大合作”改革形成燎原之勢。目前，250個村共建有農村社區股份合作社237家，量化村級集體經營性資產5.2億元；建成土地股份合作社102家，入股土地面積11萬畝，年經營總收入超億元，實現分紅5000萬元；建成農民專業合作社77家，科社農戶9566戶，股本金1.01億元，推動高效農業規模化發展。其中橫扇鎮農機合作社成為水稻生產規模化、機械化發展的突出代表。今年我們對發展土地股份合作種糧面積每畝每年補貼300元，目前正研究實施合作社種桑養蠶補貼辦法，全面振興“魚米之鄉”、“絲綢之府”的傳統品牌。通過“三大合作”改革。全市50．2萬農民成為合作社股東，這為農民離土離鄉創業發展打下了堅實基礎。

引入生態化功能拓展農業。一是主打綠色健康品牌，建成全國首家縣級農產品質量監督檢驗測試中心，現有無公害農產品106個、綠色農產品114個、有機食品15個，全市無公害、綠色農產品產值已占全市農業生產總值的30％以上，是江蘇全省唯一的無公害農水產品整體推進縣(市)。2006年吳江市農產品健康保障工程被世界衛生組織授予世界健康城市聯盟最佳實踐獎，2006年全國水產品質量管理工作現場會、2007年全省農產品質量安全示范市工作會議相繼在吳江召開，向全省全國推廣吳江農產品綠色生態建設經驗。二是開發度假休閑功能，建成蘇州市星級農家樂11家、全國工農業旅游示范點5家、國家和省級濕地公園3家；綢都盛澤建成全國唯一一家活體絲綢文化博物館；江蘇省農具博物館也將全面啟動布館；加快建設同里肖甸湖平原森林、橫扇太湖綠洲等一批生態休閑農業集聚區，使之成為城鄉互動交流的綠色通道。

追求生活同質，推進公共服務均等化

篇（9）

中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A DOI：10.11974/nyyjs.20150935007

改革開放后，我國的社會經濟得到了迅速發展，但城鄉間發展水平的差距也越拉越大，在此背景下，解決農村落后的發展問題就成為了經濟建設中的一項重要任務，伴隨著我國市場經濟的逐漸發展，城鄉間人口流動制度也隨之放松，加速了城鄉人口之間的流動。近30a全國城鎮化率年遞增0.92%農村快速空心化。同時，近12a全國耕地減少0.085億***，建設用地凈增加0.073億****，其中各類建設占用耕地面積比34.5%，土地城市化遠遠快于人口城市化。但是，1995年以來，農村人口年減少1100多萬，農村建設用地不減反增26.67萬***，城鄉同攤“兩個餅”―“冒進式”城市與“蔓延式”村莊現象突出。

因此，在這樣的背景下進行農村土地的整治工作，改善農村土地利用地的現狀，進一步落實耕地保護制度，加強對農村土地的可持續化利用成為了當前土地工作的重中之重。

1 農村空心化及其土地利用問題

城鄉轉型過程中出現的鄉村地域系統不良演進的現象，本質上是城鄉二元體制下，農村人口非農化轉移未與農村新增用地控制或宅基地退出機制相掛鉤，出現人減地反增，建新不拆舊，導致大量宅基地廢棄和土地閑置浪費的過程。當空心化達到一定程度便產生空心村，包括了村域人口、土地、產業、公共設施的空心化。

土地具有土地資源、資產與資本的三重性，開展村莊整治有利于盤活廢棄土地，并為新農村建設搭建新平臺。在目前農村土地供需問題嚴重、城鄉關系處于關鍵的轉型時期，農村的空心化問題顯得更加嚴峻，而為了改善當前的問題，我國應積極采取措施進行全面整治，用科學的發展觀念對城鄉間人口的流動進行一定程度的控制，進一步推進農村用地的綜合治理，從而落實新農村建設的具體實施。[1] 通過對我國的城鄉關系發展歷程的分析，是由行政干預下的二元分割逐步過渡到城鄉一體化的統籌發展，這就需要在解決問題的時候需要進一步創新城鄉統籌發展的新機制，從根本上破除城鄉二元結構對于社會發展的影響。

2 實證研究――以永川區推進城鄉建設用地增減掛鉤項目為例

2.1 研究區域概況

2.1.1 項目區自然條件

永川區位于重慶市西南部，東與璧山、江津為鄰，西與榮昌、大足，北與銅梁為界，南與四川合江、瀘州接壤，地處重慶市、瀘州、南充、自貢、內江、宜賓、成都等城市之間[2]。

境內擁有豐富的礦產資源和獨具特色的旅游資源，有重慶市文物保護單位宋代摩巖石刻佛巖寺，有風光旖旎、景色怡人的梅家水島，有傳統愛國主義教育基地聶帥陳列館，另外還有云谷關口、馮家坪寨子、岔口石瀑布、東方紅堤、斷橋水庫等自然人文景觀，極具觀賞性和開發潛力。

2.1.2 項目區社會經濟條件

永川區為渝西和川東南交通、通訊樞紐和商貿、文化、金融、能源中心，是重慶“一小時經濟圈”的西部的增長極；是長江經濟帶與成渝經濟帶的重要支點；是渝西地區的交通樞紐和經濟文化中心。

近年來，全區經濟社會呈現出了強勁的發展勢頭，各項事業用地供需矛盾呈擴大態勢。為了更好地實現節約、集約用地的目標，加快全市實現城鄉統籌發展，加快推進永川區城鄉建設用地增減掛鉤示范工作，改善群眾生產生活條件，促進新農村建設，重慶市國土資源和房屋管理局與永川區人民政府達成了共同推進永川區城鄉建設用地增減掛鉤示范區建設的戰略合作協議。

對項目區內的目前土地利用狀況進行綜合的分析，經過合理的調整和改造，對農村用地規劃進行重點的改善，切實現實農村土地資源的優化利用。最終達到項目區內不增加建設用地，不減少耕地總面積，整體用地質量得到提升的目的 [3]。

2.2 土地利用現狀分析

根據第二次土地利用調查成果，以拆舊、建新地塊涉及的行政村為基本單位進行統計分析。項目區拆舊地塊涉及陳食街道梅家橋村、陳青橋村、復興寺村和瓦窯塘村，建新地塊涉及梅家橋村、瓦窯村和陳青橋村。

2.2.1 農用地比重大

項目區所在村的農用地面積占土地總面積的85.41%，其中梅家橋村農用地占全村總面積的84.70%、陳青橋村占85.21%、復興寺村占85.98%、瓦窯村占85.62%。農用地中，耕地比重最大，占農用地面積的66.50%，其中梅家橋村耕地占農用地總面積的72.22%、陳青橋村占67.85%、復興寺村占60.65%、瓦窯村占74.61%；其他農用地，占農用地總面積的20.54%；林地占農用地總面積的8.99%；園地占2.43%。

2.2.2 居民點用地占建設用地比重大，交通水利及其他建設用地比重小

項目區所在5個村的建設用地總面積為309.10hm2，其中農村居民點用地面積為299.14hm2，占建設用地的比重達96.78%，交通水利用地占建設用地的3.22%。反映出項目區交通水利用地不足。

2.3 農村建設用地整理潛力分析

農村居民點整理潛力主要由2個部分組成：提高土地集約利用水平，主要是通過對農村現有的用地進行重新的規劃，減少用地浪費現象，對以往分散的居民用地進行整合，提高農村建設用地的利用效率，提升建設容積率；節約利用農村建設用地，將村莊內的廢棄、閑置的農村居民點進行復墾整理，提高土地利用效率[4]。

4個村農村居民點用地規模299.14hm2，人均農村居民點用地規模達211.93O。由于地形因素及歷史原因，該村農村居民點用地分布較為零散，部分農村居民點用地交錯分布在園林地之間，不成規模。根據農民意愿調查，農民搬遷意愿強烈，流轉土地態度積極。同時，結合各個復墾點的實際情況，遵循因地制宜的原則，復墾方向為耕地、園地、林地和其他農用地等，從而實現土地資源的優化配置和最優利用。

2.4 農村土地整理效益分析

2.4.1 社會效益分析

2.4.1.1 提升農村土地建設用地的利用效率

通過對項目區土地采取具體措施，對農民集中居住的地區進行重新規劃，對以前荒廢的工業工地以及廢舊的宅基地進行重新整合利用，提升了土地的集約化和利用效率。

2.4.1.2 增強人們合理用地，切實保護耕地的意識

由于長久以來，在農村形成了很多在土地利用上的諸多陋習，在進行土地重新整合的同時，需要對項目區村鎮的干部們傳輸合理使用土地和保護耕地的觀念。通過觀念的傳達，讓農民切實重視起來土地利用的重要性，提升耕地的使用效率，為農業的發展創造有利條件。

2.4.1.3 有利于農村地區的社會穩定

通過對項目區內的土地進行合法化的土地所屬權調整，減少以后在土地使用過程中的土地糾紛的可能性，對社會的穩定具有很大的幫助。另外，在這些措施實施之后，農村會產生一部分勞動力轉移到第二第三產業中，從而促進鄉村的發展，推動城鄉一體化的進程。

2.4.1.4 改善農民生活條件

通過對拆遷農民居住的集中規劃，用于農民集中居住的建新區內可以實現水通、電通、路通及人畜分離，可提升居住質量，大大降低疾病的發生率，同時由于加大了對教育、衛生、文化等公共設施的投入，可使得農民的生活環境大為改善，業余生活更為多姿多彩，為構建和諧社會邁進一大步。

2.4.2 經濟效益分析

本項目建設規模36.21hm2，其中農民集中居住區5.35hm2，剩余30.86hm2的城鎮用地用于出讓。根據該區域土地分等定級資料，結合該區土地資源的稀缺性和土地區位條件，預測城鎮建新區土地收益金為11572.5萬元；該項目的開展將促進當地二、三產業的快速發展，位于菜茵巖村的整合粘土企業的建設將為社會提供大量的就業崗位，企業的發展將為該地區帶來穩定的稅收，為當地農民增收、地區經濟發展提供持久動力。

2.4.3 生態效益分析

2.4.3.1 歸并零散居民點，改善村容村貌

通過對農村廢舊工業用地以及零散居民居住點的整合，將這部分用地復墾恢復為農業用地。將以前零散居住的村民進行統一安置，建設更加集中的農民居住地，使得整個農村的格局規劃更加合理，更利于基礎設施的完善，并讓整個村莊的面貌更加整潔。

2.4.3.2 減少生活垃圾排放

在對農村整體居住環境進行重新規劃后，按照城鎮小區管理的要求，對農村面貌進行全面的管理，改造給水排水設施，完善用電以及通訊，對生活垃圾以及污水的排放進行科學化管理。

綜上所述，本次對項目區進行的綜合性治理，體現了我國“城鄉一體化”戰略是未來社會注意新農村建設的重要舉措，對于我國農村的社會和生態都有良好效益。

3 結語

可見，在城市化、工業化快速推進的今天，面對城市建設用地緊張與農村閑置空置浪費土地嚴重、土地供需矛盾突出、農村快速空心化、在城鄉統籌發展這樣的大背景下，開展農村土地整理，實現城鄉建設用地增減掛鉤具有重要的現實意義。

參考文獻

[1]朱玉碧，鄭財貴，李安樂.重慶市農村居民點整理潛力評價探討[J].西南農業大學學報（社會科學版）.2006，（03）：78-81.

[2]施開放，刁成泰等.不同確權法在農村居民點復墾潛力研究中的應用―以重慶市永川區為例[J].農機化研究.2012.（6）：236-241.

篇（10）

中圖分類號：K992.2文獻標識碼：A 文章編號：

Abstract: 30 years of reform and opening up along with the social economy development and the growth of population, cities and urban and rural construction into the fast development period, the suburbs of the city center county (city, area) township growing size. And the center city public service facilities and infrastructure improvement, also attract more people gathered, the center city population expansion, environmental damage, the traffic congestion and other cities disease also gradually revealed. At the same time, in 2010, in fujian province, the start "the five big battle" urban construction, the construction of small towns in quanzhou city formed a certain scale, the development of the new town has a prototype. How to speed up the construction of the new town, effectively solve the urban ills, urban and rural development, to speed up the construction of small towns of important research content.

Keywords: new town administrative districts

一、關于新市鎮建設

（一）新市鎮的概念

“新市鎮”，從字面上可以理解為“新城鎮”，此概念的提出始于英國。在英國工業革命后，人口急劇地向大都市集中，導致了各種都市問題的產生。為了解決這些問題，英國學者埃比尼澤•霍華德（Ebenezer Howard）于1902年在其所著的《明日的田園城市》一書中首先提出了“花園城市”和“城鄉一體”的構想，即新市鎮概念。在中文里“新城鎮”具有多義性，它不但是一般意義上的新城鎮，不僅僅是時間上的“新”，更重要的是內涵上的“新”，即是一種有全新社會內涵的新型城鎮。就空間上看，它是在原有的大城市市區之外興建起的新的城市區。它集城市和鄉村的優點于一體，有全新的城鄉社會結構形態，經濟、社會、生態協調發展。所以，也可以把它叫“新概念城市”。

（二）國外新市鎮的建設、發展狀況

在國外提出新市鎮概念之后的100多年來，新市鎮的開發建設在英國、美國、日本、新加坡等國家以都得到了很好的發展。在19世紀末20世紀初，美國的新市鎮建設不同于埃比尼澤•霍華德所指的生產與生活相結合的城鎮，而是建立在汽車上的，純居住的鎮區，由“田園城市”概念變成居住“郊區化”概念，而產業、辦公、商業、文化才陸續跟進，成為產業、休閑、居住的市鎮整體。新加坡新村鎮設模式是采取政府主導與調控，市場參與的方式進行開發建設。

（三）我國新市鎮建設發展情況

近年來，北京、上海、天津等城市逐漸開始了新市鎮建設探索發展之路，加快郊區農村城市化步伐。在我國大陸，新市鎮建設沒有經驗可取，多是借鑒國外以及香港等地區的新市鎮建設經驗，并結合地域特色探索開發。香港從1973以來，在30年間先后興建了9個新市鎮，擁有完備的商業、醫療、教育、文化娛樂等設施，為數百萬香港人生活、工作的樂園。臺灣的新市鎮開發建設因政策競合、財務計劃難落實、民眾沒有積極參與、重開發輕規劃，以及空洞的產業優惠政策等原因，導致臺灣的新市鎮建設未能達到預期目的。上海的新市鎮建設則充分考慮了土地、建筑、植物、水系、空氣等各種生態因素與人類活動之間的互動關系，比起一般的居住社區，更強調城市化的序列空間體系及商業公建系統。北京的新市鎮開發建設則更多屬于房地產開發商的炒作題材，并未納入北京城市化體系，基本處于無序狀態。

（四）新市鎮建設的特點

新市鎮無需過分依賴中心城區而生存，作為配套設施完善、各具特色的城市綜合體。在城市宜居性方面，適宜步行的街道設計包括街道靠近建筑物、門前走廊、常年植被、露天停車場、地下停車場、與房子后巷相連的車庫，以及較窄的慢速車道。在香港，政府規劃建設一系列公共房屋供低收入者居住，公共房屋的價格和房租都比較低廉，對居民的補貼性質很高，避免在新市鎮出現“貧民窟”或貧窮者棲居的“棚戶區”。新市鎮是從具有潛在競爭優勢的地區來建設“衛星城”，能實現“互補”功能，不僅可以解決城市中心區在城市化率逐漸升高后帶來的一系列城市病，而且其自身的經濟發展特點，也必將受到來自強大城市中心區在金融、商貿、教育、科研的支持，由此獲得較快發展。

二、泉州市新市鎮建設的背景

（一）村鎮建設存在的問題

改革開放以來，泉州市城市建設發生巨大變化，泉州中心城市建成區面積由9平方公里增加到了150平方公里，城鎮化率達到60%。但近年來也出現了交通擁堵、生活居住區密度過大，教育醫療資源過于集中的問題。與此同時，周邊鄉鎮因地制宜，大膽開拓，走出了各具特色的發展路子，成為全國性的產業基地或市場。但在村鎮建設過程中，還存在規劃建設滯后，無序重復建設，建設資金缺乏，環境資源破壞嚴重等諸多問題，這些問題已經成為了制約著泉州市城鎮社會經濟健康發展的瓶頸。

（二）泉州新市鎮建設具備的優勢

2010年3月中旬，《泉州市城市總體規劃（修編）》獲的福建省政府批準實施，根據總規修編，全市城市規劃區為2980平方公里，其中中心城區980平方公里，涵蓋8個組團和石獅、晉江、惠安等沿海11個鄉鎮，涉及全市經濟最發達的區域，形成“一灣、四區、多組團”的城市發展空間布局。建設環泉州灣大城市的目標確立后，環灣城區開發已具備新市鎮建設的概念，其輻射力和影響力逐步提升。同時，在晉江、石獅等經濟活躍地區形成了一鎮一品的特色產業，為新市鎮建設提供了強大的產業平臺。

四、加快泉州新市鎮建設的思路

（一）推進新市鎮建設的三種途徑

一是試點鎮擴大路徑。將3個省級試點鎮全部納入新市鎮建設范疇，根據中心鎮與其周邊城鎮之間的管理，繼續對其進行行政區劃調整，特別是在環泉州灣范圍內，擴大中心鎮空間范圍。二是產業園區壯大路徑。依托普通城鎮自身的發展動力，對城鎮現有的產業園區建設予以整合、扶持，培育園區經濟，擴大規模，整合相鄰鎮區居住、產業規劃，引導企業進園區，淘汰能耗大、效益低的企業，引進高新、低碳等新興產業。三是行政區劃調整路徑。行政區劃調整路徑涉及撤鎮設區，鎮鎮合并、建設城鎮聯盟等方式，行政區劃調整的路子，除了圍繞省、市試點鎮鎮進行調整，也可包括非試點鎮的行政區劃調整形成的新市鎮。

（二）加快新市鎮建設的工作方向

1、密切交通聯系。當前，泉州市環灣交通基本成型，但規格檔次水平以及公共化程度還不夠高。對于城市新區，除了要加快幾大交通動脈建設，推進東海隧道、后渚至城東通道、泉州灣跨海大橋項目建設，還要暢通新區至機場、高鐵站、高速公路連接線的道路工程。注重“一環兩縱三橫六聯”的高速公路網的建設。并且需要大力發展TOD公共交通系統，將城市居民安置于軌道交通站500米范圍內。

2、進一步完善基礎配套設施。目前，城鎮居民在居住面積、消費結構，以及出行方式上，城鄉差別都不是很大。農民與城市居民的最大差別主要是體現在公共基礎設施和教育、文化、體育、醫療設施等方面。新城建設中要配套建設好基礎設施及學校、圖書館、體育館等公共設施，注重基礎設施、社會事業、公共服務向新市鎮的延伸、覆蓋。

3、加快完善社會保障體系。要著重完善實施城鎮職工和居民養老保險制度，解決新市鎮農民群眾的社會養老保險制度，完善被征地農民社會保障政策。加快完善以城鄉低保、農村五保為基礎，臨時救助為補充，醫療、教育、住房、司法等專項救助相配套的綜合性社會救助體系。

4、提高教育衛生水平。加強科學引導，督促各學校合理地制定教育發展規劃，整合教學資源，重點鞏固一批實力較強、潛力較大的學校，聯合國內外著名高校，吸引名校開辦分校，完善義務教育免費政策和經費保障機制。完善新型農村合作醫療制度，扶持鼓勵名醫院在新市鎮開辦駐點衛生院，將城市醫療、教育服務向新市鎮延伸。

5、促進產業帶動發展。鄉鎮成為泉州產業發展重要的空間載體，產業的發展，為新市鎮建設提供了重要的平臺支撐。抓住優勢產品和產業進行重點培育，立足農副產品豐富、交通便利等優勢，發展專業市場、運輸物流業和農村服務業，走商貿流通的路子。圍繞主導產業，拉長產業鏈條，促進產供銷一條龍、科工貿一體化，形成“小產品、大市場，小產品、大產業”的發展格局。

篇（11）

強化區域整體意識，實現城市規劃向城鄉規劃的轉變，著眼于完善城鄉結構布局，科學安排城鄉建設、基本農田、產業集聚、生活居住、生態保護等功能區劃分，實現城鄉規劃全覆蓋。目前，鎮江市已基本形成1個中心市區、3個轄市城區副中心、15個新市鎮和101個新社區的城鄉一體化規劃格局。特別是在試點啟動之初，鎮江市委市政府制定出臺了《鎮江市新市鎮規劃編制導則》：注重新市鎮規劃與經濟社會發展規劃、土地利用總體規劃和生態環境保護規劃的有機銜接；明確新市鎮規劃建成區面積在5平方公里以上、人口5萬人以上、集聚全域人口50%以上，有合理的生產、生活、生態空間，并具備“三個中心、十個一”的基本功能。首批試點的11個新市鎮的規劃成果，以電視匯報片和展板的形式在該市市委常委會和全委會上展示，全市上下反響熱烈。新增的4個試點鎮，新市鎮規劃修編工作也已全部完成。在此基礎上，各試點鎮開展新市鎮、新園區、新社區的專項規劃和控制性詳規的編制工作，有條件的鎮還結合地域文化及空間構成等要素，對重要地段進行了城市設計。

二、以園區為載體，著力構建城鄉一體的產業發展體系

在選擇試點單位時，優先選擇經濟社會發展水平比較高的中心鎮；在試點過程中，堅持把發展農村經濟放在首位，通過高標準規劃建設一批產業集中區和現代農業園區，著力增強試點鎮經濟產業支撐能力。按照“工業向園區集中”的工作思路，各試點鎮依據全市產業發展規劃，結合本地實際，大力發展農村二、三產業。在這過程中，該市還特別注重加強鄉鎮工業集中區的基礎設施建設，提高資源綜合利用效率和集中區的可持續發展能力。新建工業園區標準化廠房達到726萬平方米，新增入園企業847家，徹底改變了過去“村村點火、戶戶冒煙”的現象，有效實現了企業集中、資源節約和土地集約。按照“土地向適度規模經營集中”的工作思路，各試點鎮加快土地流轉，通過加強農田水系以及小型橋、閘、涵等配套設施建設，提高農業園區土地生產能力，打造了一批獨具特色、有規模、有競爭力的現代農業園區。目前，全市已建成5個省級現代農業產業園區、20個市級園區，建設農業園區核心面積27.54萬畝。已基本形成“園區推動、項目帶動”等形式多樣、各具特色的發展模式。有的試點鎮還加快發展鄉村旅游業、休閑觀光農業，培育、改造和提升一批大型專業市場。

三、以農民增收為核心，著力構建城鄉一體的收入增長體系

由于經濟社會發展總體水平比較高，許多試點鎮的農村勞動力絕大多數已經轉移到二、三產業。為確保農民集中居住后生活水平不下降，試點鎮通過多渠道、多方位，協調聯動、整體推進，著力于提高農民的收入水平，特別是在增加農民的土地流轉金、合作社股金、就業薪金、物業租金和各類保障金等“五金”上作了許多努力。一是壯大產業，增加崗位。重點扶持和培植了一批銷售超5億和10億的工業強村、超50億和100億的工業強鎮，增強園區吸納能力，創造更多就業崗位，使農民的大部分收入來自非農產業。二是分類指導，促進就業。加大培訓力度，提高農民就業技能，促進農民就地就近就業。加大對特殊人員的就業安置力度，鎮江新區平昌新城通過政府購買公益性崗位，安置家庭困難和殘疾人員。建立勞務合作社，實現了5060人員靈活就業，季節性安置，有效保證每戶家庭至少一人就業。三是創造條件，鼓勵創業。積極為農民創業打造平臺，提供條件。句容后白鎮福源社區通過農民入股的方式組建了管理公司，揚中新壩鎮優先把服務社區居民生活的配套設施出租、出讓給農民，鎮江新區丁崗鎮為農民創業建設標準化廠房，丹陽界牌鎮積極發展家庭手工作坊。四是多措并舉，提高保障。一方面減輕農民集中居住后的生活負擔，一方面加強失地離地農民的生活保障。丹陽云陽鎮在安置小區邊上，專門辟出一塊耕地作為集體居住農民的自留菜地，基本滿足了農民的蔬菜需求。界牌鎮建立失地農民最低生活保障等九道保障，保證農民失地不失利，失房不失居，既有就業又有保障，更能創業。同時，該市還制定了“被征地農民參加社會保險的意見”，把歷次被征地農民納入企業養老保障范圍，8萬多被征地農民已享受到了新的保險政策。

四、以深化改革為動力，著力構建城鄉一體的創新發展體系

為進一步深化改革，鎮江市日前制定出臺了《關于加快推進新市鎮建設的意見》和土地、金融、戶籍制度改革等“1+8”政策文件，從政策層面保障試點的順利推進，促進公共資源和公共服務向農村傾斜。一方面，在土地利用上，通過村莊整理，特別是抓住江蘇省國土廳開展“萬頃良田”建設試點的契機，積極開展“雙置換”試點，推進農村宅基地置換資金和房產、農村土地承包經營權置換股份和農村社會保障或城鎮社會保障，加快實現農村土地集約、農民宅基地集聚；積極探索農村土地使用權市場化實現形式，在完善土地承包經營權制度基礎上，建立了土地流轉服務市場，基本形成了三級土地流轉市場體系。目前，新增土地整理復墾面積達2.21萬畝，新增土地流轉面積達32萬畝。另一方面，在資金使用上，市財政每年安排專項引導資金，用于“三新”建設的規劃編制、基礎設施投入和現代園區建設的獎勵補助，各轄市（區）按比例配套到位；積極搭建“三新”建設融資平臺，專門組織了“三新”建設項目與金融機構對接活動，已形成政府持續加大投入、農民自主增加投入、社會力量廣泛參與的多元化投入機制。近三年來，“三新”建設已累計完成投資533億元。

五、以提升農民幸福指數為目標，著力構建城鄉一體的服務保障體系