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篇（1）

為探索符合我區實際的醫養結合模式，推動養老服務業發展，區政協社會法制委員會進行了專題調研，現報告如下。

一、我區在推進醫養結合養老服務方面取得的主要成果

醫養結合是在做好傳統的生活照料、精神慰藉等為老服務基礎上，更加注重老年人的醫療保健服務，既為居家養老的老年人(含健康老年人)提供健康管理等公共服務,也體現在養老機構和醫療機構緊密合作，為入住機構的老年人提供養老和醫療服務。醫養結合是一種新型養老模式，其優勢在于整合了養老和醫療的兩方面資源，為老年人提供連續性、協調性和整體性的醫養護一體化服務。近年來，我區認真落實國家和市里文件精神，充分發揮服務資源優勢，積極滿足不同群體養老服務需求，在推進醫養結合方面進行了有益的探索和實踐，基本形成三種醫養結合模式：

1、整體照料模式。由單一機構為老年人提供醫療養老服務，主要分兩種情況：一是養老院辦醫院，即養老機構內設醫療衛生設施。如天頤和養老院和區養老中心先后引進華泰醫院，為入住老人提供醫療、護理和健康檢查服務。二是醫院辦養老院，即在有條件的一級醫院增設養老病房。如學府醫院和長江醫院建設了醫養護一體化病房，為老年患者提供醫療、養老、護理綜合服務。另外我區明豐醫院將部分病房改建為自費養老病房，收治了一批老年病及心腦血管病患者。

2、聯合運行模式。即養老機構與醫療機構合作，醫療機構到養老機構開展駐點服務，在方便老人就醫的同時，實現互利共贏。如幾年前康泰養老院建院初期就與鄰近長江醫院建立合作關系，長江醫院在康泰養老院內設社區衛生服務站，為入住老人以及周邊居民服務。

3、支撐輻射模式。即社區衛生服務中心(站)或社會醫療機構為居家老人提供基本醫療服務。近年來我區各社區衛生服務中心(站)為轄區60歲以上老年人提供免費體檢、開設老年號、建立老年人健康檔案，設立家庭責任醫生等多項基本公共衛生服務。同時社區衛生服務中心(站)或社會醫療機構還進駐社區日間照料中心，為社區老人服務。

二、面臨的困難和問題

雖然我區在推行醫養結合模式方面取得一些進展，但目前仍處于初試階段，實際工作中還存在以下困難和問題：

1、政府多頭管理，缺乏統籌協調。由于醫養分屬不同專業領域，相應的公共資源也由衛生、民政等不同部門分配，而且醫養又受到社保、財政等因素制約，各部門對相關政策的認識、調整和落實難以做到協調一致和橫向整合。要真正實現醫養統一融合，需要打通政策和資源壁壘，加大工作協同力度。

2、發展規劃不清晰，政策指引不明確。目前我市對推進醫養結合服務模式尚沒有系統的規劃和明確的政策支持，給區級政府推動此項工作帶來了阻礙。如，我市對內設養老床位的醫療機構除現有醫保政策外，沒有來自財政和民政方面的資金補助，在實際運營中也沒有統一收費標準。又如醫養結合需要醫保體系的支撐，養老機構推行醫養結合首先要解決下屬醫院納入醫保結算問題，但實際上醫保資源有限，民辦養老機構等非醫療單位能搭上醫保的車很難。

3、優質資源少，提升標準高。養老機構在向醫養機構轉型硬件方面要具有足夠的空間、房屋設施和相當水平的醫療器械，軟件方面要醫院具有健全的科室和全面的診療項目，具備有資質的數量充足的醫師和護士。目前我區24家區管養老機構絕大部分為民辦，除規模較大、設施較好的天頤和養老院、康泰老年公寓等4家實現醫養結合外，其余規模較小的由于硬件條件所限，尚沒有力量自建內設醫療機構，入住老人的醫療護理需求還不能得到滿足。

4、社區醫養服務總量不足，居家養老供需矛盾突出。 受到個人習慣和現實條件影響，目前90%的老年人還是選擇居家養老。他們最關注的是日常護理、慢性病管理、健康咨詢及中醫保健服務，失能半失能老人還需要在生活照料基礎上進行醫療診斷、康復護理等服務。但是目前全區公共衛生服務資源的配置尚不均衡，且存在藥品單一、設施簡單、醫務人員缺乏的問題，要想實現為居家老人提供服務還有很大難度。

三、對策建議

醫養結合服務模式是人們在養老理念、醫療理念和消費理念上的重大轉變，也是對現有行政管理體制、公共服務體系的改革與完善，必須依靠全市乃至國家的頂層設計和政策指引，其中涉及的制度和政策不是區級層面所能改變的。但就我區來講，面對21萬老年人的現實需求，應立足實際主動作為，力爭成為全市開展醫養結合養老服務的試點區。為此提出以下建議：

1、加強規劃引導，健全協調機制

醫養結合涉及多個部門，需要明確的規劃引領和統籌聯動的機制。一是將發展養老服務業和健康服務業納入全區經濟社會發展專項規劃，明確發展思路、總體目標和重點任務，在十三五期間根據全區老年人群醫療服務需求和養老、醫療資源分布狀況，統籌做好各類醫養結合機構的科學規劃和合理布局，實現醫療機構與養老機構建設的有效配置和有機銜接，提高老年人等特殊人群對公共服務資源的利用效率。二是出臺《關于推進醫療衛生與養老服務融合發展的實施意見》，將此項工作作為全區2016年改善群眾生活20件實事之一，成為惠及全區老年人的重要舉措。三是建立民政、衛生、人力社保、財政等部門組成的工作聯席會議制度，加強各部門間的橫向聯系，定期召開會議，及時協調解決問題。

2、加大資金投入，落實政策措施

全方位的政策導向是保證醫養結合模式順利推進的基礎，據報道，國家民政部已經協調衛生、人社等部門，簡化優化養老機構內設醫療機構的醫保定點審批手續，推動解決異地就醫結算問題，鼓勵有條件的養老服務業綜合改革試點城市建立長期護理保險制度，國家衛計委、人社部、財政部也在研究和制定相關政策。我區應在認真落實國家和我市政策基礎上，進一步結合區情實際，加大對醫養結合專門機構的政策優惠力度，制定更加全面具體、操作性強的措施。在土地使用方面，做好養老機構用地的預留和儲備，保障醫養結合養老機構的建設用地，對新建項目的土地出讓金可適當優惠，同時強化對醫養結合設施建設用地的監管，嚴禁改變用途。在機構管理方面，盡快建立養老服務機構老年人意外傷害、重大疾病保險制度，構建養老服務行業風險合理分擔機制。在醫保政策方面，協調有關部門將更多醫養結合機構納入醫保范圍，并適當提高報銷比例和擴大報銷范圍。在市場準入方面，將醫養結合作為養老機構設立許可的重要內容，對由醫院轉型的符合養老機構設立條件的老人護理院給予審批;按照醫療機構管理法規，對養老機構內符合條件的醫療機構給予審批，并加大對這些醫療機構的業務指導力度。

進一步加大政府投入和金融支持力度，拓寬資金籌集渠道，形成多元化的資金保障機制。民營養老機構內設醫療機構運營成本很高，政府應探索建立對醫養結合機構的財政補貼制度，使各類符合條件的機構均可享受國家扶持政策，包括相關法律規定的稅收優惠政策;在建設經費、床位資助、運營補貼、醫保定點等方面與公立機構相同政策;在水電氣熱費用上與居民價格持平等。另外，除公立機構提供的基本公共服務要嚴格執行政府價格政策外，其他服務主體可實行經營者自主定價或供需雙方議價，以維持機構正常運營。在社會融資方面，應充分發揮市場在資源配置中的作用，采用公建民營、民辦公助、政府購買服務等方式，鼓勵社會力量投資興辦護理院、康復醫院等專業服務機構，激發醫養結合市場的活力。在金融支持方面，應鼓勵引導金融機構創新金融產品和服務方式，嘗試設立由政府統籌協調、金融和產業資本共同籌資的南開區健康產業投資基金，為養老服務業和健康服務業提供金融信貸支持。

3、結合區情實際，完善服務方式

在統籌推進現有三種模式的基礎上，探索不同類型的醫養結合模式，形成功能互補、有序發展的醫療養老服務格局，努力實現醫療與養老的無縫對接。一是鼓勵有一定規模的養老機構附設醫院或醫務室，鼓勵有條件的區屬一、二級醫療機構開設老年醫療護理病房，可借鑒上海市以獎代補的扶持政策，對非營利性養老機構設置醫療機構給予一次性補貼(其中護理站、醫務室補貼10萬元;門診部、護理院補貼50萬元)，招用專職醫護人員按醫護人員數乘以上年度全市最低工資40%標準給予補貼。二是充分發揮社區衛生服務中心作用，將其作為醫養結合的支持平臺，鼓勵社區衛生服務中心與養老機構合作，委派醫生上門提供基本醫療護理服務;鼓勵社區衛生服務中心與社區老年日間服務中心合作，會同社區志愿者為老年人提供醫療護理、慢病管理、健康教育、生活照料等一站式服務;進一步完善家庭醫生制度，增設家庭病床，開展居家護理服務。三是優先考慮解決失能半失能老人醫療照護問題，在全區新建、改建23所醫養結合護理院(或稱失能老人醫護養老中心)，緩解了醫院病床緊張問題，也使老人得到專業護理，有尊嚴、有質量的安度晚年。

4、發揮科技優勢，推動服務創新

篇（2）

1、居家養護：城市老人家庭養老，社區提供上門服務。社區居家養老是具有中國特色的養老服務，符合我國傳統習俗，并深受大部分老人的歡迎。據上海市統計，90％的老人首選居家養老，50％的老人希望社區提供上門服務。這種養老模式主要針對老人自理有困難，但不愿意或無條件進機構養護的老人。應由城市統一部署，各街道將居家養老中心和社區衛生中心聯手搭建平臺，共同組建社區養老護理員隊伍。通過政策和財力支持，充分用好外來養老服務資源，培訓和管理由政府“買單”，上門護理服務由個人出錢，有條件的城市可對特定老年人群體另行發放護理補貼。這需要對家政服務業的地位和作用重新認識，發揮社會組織作用，促進家政服務行業市場規范和隊伍穩定，為居家養老提供有效保證；再輔以組織社區助老志愿者、老年生活護理互助等內容。“居家養護”也為正在實施的健康檔案、家庭病床和試點的家庭醫生制度創造條件，形成居家“養老照護一體”的新模式。

2、社區養護：社區老人日間照料機構。為高齡老人、生活半自理老人提供綜合性照料服務，適合不愿離開原來熟悉環境的老年人，既減輕子女贍養壓力，又滿足老人日間生活及精神需求。托老服務深受社會歡迎，但需政府增加投入，大力發展，并在社區平臺上充分挖掘各方潛力，集聚閑置場所、陳舊業態等各種社會資源，通過資產置換、調撥、調劑、資金補貼等途徑，進行合理調配和整合利用，積極扶持社會力量多渠道興辦。興建日托所遠比辦養老院投入少、利用率高、覆蓋面大，又與傳統文化相吻合。希望各地政府能將此列為年度政府實事，爭取若干年內實現相鄰社區都有一個日托養老中心，尤其是市中心區域，并且能逐步普及到每個居民小區，讓更多能基本自理的老人入托，將有限養老床位留給重度生活不能自理需要機構照料的老人。

3、機構養護：依托養老院、護理院和敬老院等機構。目前許多老人由于經濟原因，特別是企業退休老人因退休金低住不起養老院。應確保將一定數量公辦養老院和公辦民營養老院辦成保障型養老機構，使之首先滿足轄區內低收入的高齡、獨居和失能、失智等老人入住的需求。建立綜合評估機制，包括老人自身狀況和家庭贍養能力，堅持公平、合理、有效地配置公共服務資源，提高床位的利用率和周轉率。社會力量養老院應建立分類分級標準，控制盈利空間，完善后續補貼辦法，確保公益性和持續性。公辦保障基本，民辦適應市場，可滿足各類老人多層次需求。針對養老院、護理院嚴重的“壓床”現象，應引導入住機構養老的老人，根據身體情況，分別人住不同類型的養護機構，如養老院、護理院和寧養院(臨終關懷服務)等，實行機構養護一體化的持續照料制度。政策上應鼓勵有閑置床位的二級和民營醫院轉制和興辦老年護理機構，盤活和緩解護理資源緊缺狀況。

合理的社會養老服務格局應呈金字塔狀：底部為接受上門關心照料的大部分老年人，中部為享受日托服務的中等數量老年人，頂部為進入養老機構的少數老人。立足家庭、依托社區，以上門服務和社區日托為主要形式的新型居家養老模式是化解老齡化難題最現實、最有效的途徑之一。目前，“居家養護”和“社區養護”力量還相當薄弱，需要加大發展力度，“機構養護”則需進一步整合社會資源、調整結構布局和提高服務質量。建議在規劃審批大型居住區以及新建商品住宅的公建配套中，應將養老設施列入其中。

篇（3）

【關鍵詞】

社會保障；失能老人；作用

隨著我國人口老齡化速度的加快，我國失能老人的人數也在不斷上升。如何解決失能老人的養老問題，成為擺在社會發展面前的一個問題。失能老人由于受自身健康條件的影響，大多都不能完全做到生活的基本自理，需要他人的長期照顧和幫助。社會保障的完善與否，就直接影響到失能老人的生活狀況和健康條件。

一、失能老人的涵義及現狀

失能老人通常就是指到了退休年紀失去生活自理能力的老人，根據身體條件和自理程度可以分為輕度、中度、重度等失能。隨著年齡的不斷增加，失能老人的身體也在不斷衰老，大體上來說，輕度的失能老人會向中度、重度程度增加，出現生活越來越不能自理，越來越需要他人的照料。對于重度的失能老人，生活自理條件已經基本喪失，不能參與到日常的行為活動中去，飲食起居都需要有人的完全幫助。

隨著老齡化的速度加快，失能老人在中國的數量也呈現出越來越多的趨勢，這給我國的養老保障制度增加了難度。失能老人數量變大，就需要越來越多的人力和財力投入到對老人的關心和照顧中，面臨的經費和人力困難就會變得明顯。經費是保障失能老人基本生活的基礎，人力為失能老人的生活提供必備的支持和保證。我國目前的失能老人大多沒有退休金保障，經濟來源少，生活費用都需要子女或他人的幫助，缺少必備的經濟條件，也很難有較好的生活條件，需要社會經濟的幫助。

我國社會保障制度的不斷健全，為失能老人基本生活、看病就醫提供了便利，在一定程度上緩解了失能老人的經濟壓力。但是，單憑國家的社會保障提供的資金，還是遠遠不夠的，只能減輕失能老人的家庭經濟壓力。我國計劃生育政策的推行，使家庭的人口數越來越少，給年輕一代的養老增加了壓力，對于失能老人的子女來說，一方面要照顧失能老人的正常生活，另一方面要投入到緊張的工作當中，生活壓力將會變得很大。這就給失能老人的養老增加了困難和不便，社會保障制度要充分發揮市場的調節作用，提高制度保證，為照顧失能老人積極開拓人力市場。社會保障制度要經得住失能老人的現狀考驗，發揮社會保障制度對失能老人的優勢作用，增加社會保障制度對于失能老人的幫助范圍，提高失能老人的養老保障。

二、社會保障對失能老人的作用

（一）社會保障為失能老人提供全方位的支持

失能老人的保障要從經濟、物資、人力等多方面得到支持，缺少任何一方面就會直接影響到失能老人的養老保障。社會保障有國家的政策支持、財政的保障，可以集中力量辦大事，調節和分配社會資源，為失能老人提供強大的資金、政策、人力等方面的支持。政府實行的全民醫保和社保政策，正是從經濟方面為失能老人減輕經濟壓力，讓他們能夠享有基本的醫療保障，能夠看得起大病，吃得起藥，擁有基本的就醫條件。

隨著經濟的迅速發展和經濟實力的提高，政府將會進一步增加補貼力度，解決失能老人的醫療問題。在居住條件方面，政府興建老年公寓或與開發商合作建設適合老人居住的房屋，減輕了失能老人的住房壓力，健全居住地的各項基本設施，為失能老人享受現代生活提供便利條件。政府根據實際需要，開設和建立相關的專業，鼓勵大學生學習和應用與失能老人護理有關的專業，然后鼓勵學生將所學應用到社會實際當中，為失能老人提供專業化的服務。由政府做支撐的社會保障，為失能老人提供的支持和幫助是多方面的、立體化的。

（二）社會保障為失能老人提供人文關懷

失能老人的基本生活保障，除了基本的資金、物質、人力條件外，還離不開充滿溫情的人文關懷，只有當失能老人切實感受到人文關懷時，才能更好地享受和認可當下的社會保障。社會保障為失能老人提供專業的心理輔導人員，關注失能老人的心理感受，對有心理疾病的失能老人進行專業治療，提高失能老人的情感滿足度。

社會保障通過多種途徑呼吁更多的人投入到關心失能老人的隊伍中，為提高失能老人的生活處境貢獻更多人的力量，發動越來越多的愛人人士和企業家為失能老人獻出愛心，提供資金或服務的支持，讓失能老人感受到來自社會的愛。失能老人需要長期的照料和關心，在照料的過程中也要傾注更多的情感幫助，失能老人不僅需要健康的生活條件，更需要充滿關懷的情感問候。社會保障為失能老人提供的人文關懷來源廣泛，能夠發動社會的力量投入到對失能老人的關心中去。

（三）社會保障為失能老人提供多樣化的護理形式

對于失能老人的護理來說，以家庭為單位的護理是最基本也是最常見的護理方式，家庭護理可以更方便、更快捷地提供細致化的護理，但是家庭護理也要更社會護理相結合，才能為失能老人提供更好的生活條件。社會保障為家庭護理提供良好的外部環境，解決家庭護理過程當中出現的專業性不足、經濟壓力大的問題。

社會保障的完善可以為失能老人提高多樣化的護理形式，可以充分社會的多種資源與家庭護理相結合，走進失能老人的家中，讓失能老人充分享受和利用社會保障提供的各項便利條件。如果家庭護理壓力大，或是失能老人缺少親人照顧，就可以進入養老院居住，接受更專業的社會護理。這也給養老院的管理和服務提出了更高的要求，養老院再利用好國家提供的政策優勢時，也要進一步規范管理模式，提高服務質量，確保失能老人能夠得到很好的照顧。

參考文獻：

[1]張勘.失能老人長期照料的現況分析和政策建議[J].上海醫藥，2010（S1）

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中圖分類號：C913.7文獻標識碼：A文章編號：1003—0751（2012）06—0094—05

我國目前是世界上老年人口最多的國家，占全球老年人口總量的1/5。據估計，目前中國每8人當中就有1位老人，到2050年，每3—4人中就將有1位老人，養老機構與設施的嚴重匱乏將成為突出問題。民政部的《2010年社會服務發展統計報告》指出，截至2010年底，全國各類老年福利機構39904個，床位314.9萬張，平均每千名老人只有18張床位，與發達國家平均每千名老人擁有的床位數在50至70張相比差距甚遠，與發展中國家平均每千名老年人擁有養老床位30至50張相比，差距也十分明顯。面對老齡化浪潮以及老人入住養老機構愿望的增加，政府辦養老機構的供養能力遠不能滿足需求，民辦非營利養老機構無疑要承擔起養老機構供給的重擔。從現實情況看，民辦非營利養老機構大部分由純民間力量舉辦，少部分由鄉鎮、街道辦養老機構轉化而來，它們在發展中面臨的突出問題就是資金短缺問題，導致其運行狀況不佳，嚴重制約了養老機構的進一步發展。本文針對目前民辦非營利養老機構發展過程中的資金困難問題進行分析，希望找到解決問題的思路與辦法。

一、民辦非營利養老機構的發展困境民辦非營利養老機構在運行過程中遇到的最大難題即是資金短缺問題。根據對S市養老機構實際運行狀況及存在問題所做的調查①，本文認為資金短缺是民辦非營利養老機構運行受到限制的嚴重障礙。主要表現在護理人員的素質、護理隊伍穩定性、護理人員的配置等方面。

1.養老機構護理人員缺乏穩定性

養老機構護理人員短缺且流動性大。這種狀況與護理人員的勞動待遇低與工作時間長有密切關系。民辦非營利養老機構護理員收入較低，月收入一般只比當地最低月工資標準稍高一點。養老機構護理員的工作時間嚴重超出勞動法規定的加班時間。與同類服務性質的家政服務和居家養老服務相比，養老機構護理員工作時間長、強度大，收入和待遇相對較低，這種工作內容與勞動待遇之間的嚴重失衡，不可避免地導致養老機構護理員隊伍的不穩定，造成養老機構護理員的短缺。一般來說，能夠在一個養老機構工作3年以上的護理人員比例低于50%，半數以上的護理員處于流動狀態。有政府補貼的養老機構相對于純自收自支養老機構，因為其工資收入較高，其流動性低于純自收自支養老機構，政府補貼在某種程度上發揮了一定的作用（見表1）。

2.養老機構護理人員素質低

由于養老機構提供給護理員的收入、待遇等各方面條件不高，養老機構在護理員隊伍的建立與維持上都存在問題。首先，護理員文化水平低。目前養老機構的護理員文化水平較低，專業水平較差，其文化程度多數是初中或小學。而民辦非營利養老機構的護理員學歷還要普遍低于政府辦養老機構護理員的學歷。其次，護理員年齡偏大。護理人員的平均年齡都集中在40—50歲年齡段上。另外，純自收自支非營利養老機構護理員的文化程度要低于政府補貼養老機構的護理員文化程度（見表2、表3）②。

3.養老機構護理員配置標準低

由于養老機構護理人員流動性較大，多數養老機構經常處于護理人員數量不足的狀況，遠遠達不到民政部的《老年人社會福利機構基本規范》中所規定的養老機構對入住老年人的護理員配置比例標準。養老機構基本只有在三級護理上達到規定的最低限度，其余護理級別都沒有達到規定的最寬限度。此次調查中所涉及到的12119位老人的標準最低限度的護理員配置應該是2759.03人，但實際配置為2340人，護理員缺口為419.03人，占到統計的護理員總數的17.91%。從不同核算形式養老機構的現實情況來看，純自收自支和政府補貼養老機構的護理員配置與規定標準相比都相差較多，民辦非營利養老機構比政府辦養老機構的狀況要差（見表4）。

二、民辦非營利養老機構發展困境的原因分析

1.民辦非營利養老機構存在志愿失靈

理論上講，民辦非營利養老機構之所以會遇到資金難題主要是由其組織性質決定的。作為志愿組織，民辦非營利養老機構雖然能夠彌補政府、市場在供給養老機構上的市場失靈、政府失靈以及在提供養老服務中的合約失靈，減少交易成本，塑造社會責任感和合法性，但志愿組織本身并不是完美的神話，它需要面對志愿失靈。薩拉蒙提出的志愿失靈理論認為，非營利部門也存在固有的局限性③，其中慈善不足就是志愿制度面對的一個主要缺陷，即它無法產生充足的、可靠的資源，導致志愿部門活動所需的資源與其所能募集到的資源之間存在巨大的缺口。

一般來說，人們對志愿部門往往有一種誤解即“志愿主義的神話”，認為國家與志愿部門是對立的，后者的擴張關鍵在于前者的縮減，認為真正的志愿組織主要依賴于甚至排他性地依賴于對私人的行動和慈善資助的信念。④然而，從德國、日本、美國、匈牙利、瑞典、英國、法國、意大利等八個國家的情況來看，私人捐贈不僅不是非營利性收入的主要來源，甚至都不是第二個重要的來源。在上述八個國家中，私人慈善捐贈占全部非營利性收入的平均比例僅有10%，而且這些收入包括個人捐贈、基金捐贈和團體捐贈在內。相對而言，49%的非營利性收入來自服務收費和銷售收入，41%來自政府。在美國，雖然私人捐贈得到更大的重視，但私人捐贈占全部非營利性收入的比例也沒有超過19%，51%來自服務收費，另外還有30%來自政府。在法國和德國，私人捐贈也沒有占據主要地位，政府成為非營利性收入的主要來源，德國公共部門資助占據非營利性組織收入的68%，法國公共部門資助占據非營利性組織收入的59%。⑤

因而，志愿部門志愿失靈的弱點正好是政府的長處，政府有能力通過立法程序提供更為可靠的資源。志愿失靈為政府行動提供了必要條件，使得政府對志愿部門提供支持有了更為充足的理由。政府已經成為非營利類服務機構重要的收入來源，在某種程度上超過了作為生計來源的私人捐贈和服務收費。英國第三部門研究中心《2010年工作報告》指出，那些以弱勢群體為服務對象的非營利組織更需要政府的資金支持。⑥民辦非營利養老機構的發展急需政府構建有針對性的補償機制。

2.民辦非營利養老機構缺乏完善的政府補償機制

（1）缺少針對民辦非營利養老機構進行補償的公共財政制度。民辦非營利養老機構總體收入主要來源于日常業務收入，其日常業務收入在總收入中所占的比例很高。政府對非營利組織的支持力度較小，其補貼比例很低，僅占到2.49%。即使是對于民辦非營利養老機構中政府補貼型的養老機構，政府補貼的比例也只是占到7.72%（見表5），這與國外非營利養老機構的運行資金來源具有很大差別。

（2）政府對養老機構的指導定價實施過程不科學。以上海市為例，1999年《上海市物價局關于本市養老機構收費問題的復函》（滬價行[1999]第234號）從鼓勵社會力量舉辦養老機構、促進補貼制度改革、提高老人在院生活水平出發，對養老機構的收費標準進行調整，但伴隨著經濟和社會的飛速發展，養老機構運行的人工成本、公用事業費用的成本也在不斷上升，而收費標準卻一直沿用至今，難以適應養老機構發展的需要。顯然，政府部門對養老機構的指導定價體系沒有完全建立起來，定價過程中沒有對實際養老機構的運行成本進行調查，沒有建立起隨社會、經濟條件變化的養老機構的定價系統，沒有建立起遵循公共服務定價原則的定價系統。

（3）對養老機構的補償標準不合理。與全額撥款養老機構和差額撥款養老機構受到政府財政撥款支持的情況不同，同為非營利組織的自收自支養老機構很少甚至沒有得到政府的財政補償，這對于處在相同競爭位置上的民辦非營利養老機構不公平。補償方式和補償標準不明確是養老機構之間不公平競爭和惡性競爭的主要原因。在補償方式上，政府對非營利養老機構的補償，如建設費用補貼、日常運營費用補貼等，中央政府缺乏統一規定，主要由地方基層政府根據各自財力進行補貼，這種狀況很容易因各地區補貼政策的不同導致養老機構發展失衡，競爭秩序混亂。在補償標準方面，各地都是基于福利剛性制定補償額度，從最低的補償額度開始，以后適度增加，缺乏一套有針對性的測算體系來保證財政能夠承擔得起的適當的補償金額，這種補償資金的方式定會使處在相同起跑線上的養老機構面臨不同的競爭環境。

（4）政府對養老機構的監管不力。政府對養老機構監管不力，主要表現在：一是政府沒有全面執行對養老機構考核評估辦法以及相應的獎懲措施，關于養老機構優惠政策的相關規范和條例的實施狀況并不理想。二是養老機構沒有完全享受到政府的優惠政策，一些優惠政策在部分地區尚未得到真正落實。從水費、電費、燃氣費用、電話資費、車輛養路費等方面的優惠政策來看，相關政策并沒有落實到位，很多方面的日常開支甚至成為養老機構運作過程中的負擔（見表6）。而一些地方稅務部門出于稅收條例對養老機構的規定比較模糊，向養老機構征收企業所得稅，這種做法增加了養老機構的運行成本。

注：夜間電費只有一家養老機構享受到。在燃氣方面，各養老機構所用氣體種類分散，樣本數量太小。這兩方面不足以說明優惠政策的享受情況，因而未納入比較范圍。三、民辦非營利養老機構政府補償機制的構建

1.民辦非營利養老機構政府補償機制框架的構建

鑒于民辦非營利養老機構的準公共物品性質以及其運行中存在的資金缺乏的主要問題，政府建立一套針對非營利養老機構的完整的補償機制顯得尤為重要。機制即是指事物的結構方式及其功能的整體運作。將這一概念應用到政府對民辦非營利養老機構的補償上來看，文中所指的政府補償機制就是指政府對民辦非營利養老機構進行補償這樣一個工作系統的組成及各個組成部分之間的相互作用的過程和方式。政府的補償機制要解決的問題是用什么補、怎么補、補多少。因而，政府補償機制可以劃分為以下幾個相互聯系的部分：政府補償的資金來源、補償前提、補償標準、補償方法、補償依據。具體到政府對民辦非營利養老機構的補償機制的構建來說，它可以劃分為四個部分：政府補償資金的來源、民辦非營利養老機構的價格形成機制、政府補償的標準和方法、政府對民辦非營利養老機構服務的評估結果。這四個部分之間相互作用：首先，政府的補償資金來源是實施政府補償的最主要和最基本的保障。其次，有效、健全的價格機制是政府順利進行補償的前提。再次，政府進行補償的標準要受到價格機制的影響。補償方法是補償機制運轉的關鍵環節，補供方還是補需方兩種不同的補貼方法影響到價格機制和評估方法。最后，政府對民辦非營利養老機構服務的評估結果是政府進行補償的依據，它的運作影響到其他三個部分的運行（見圖1）。

2.構建對民辦非營利養老機構政府補償機制的具體建議

（1）確保對民辦非營利養老機構補償的資金供給。第一，建立對民辦非營利養老機構進行補償的公共財政制度。目前，國際上非營利養老機構比較發達的國家大多有一套針對非營利養老機構的財政補償制度，以保證對養老機構補償資金的來源。我國也應建立起相應的對民辦非營利養老機構進行補償的公共財政制度。養老機構是有較強外溢性的公共物品，受益范圍并非僅局限于本區域，因而對民辦非營利養老機構的補償應由多級財政共同承擔。針對目前對民辦非營利養老機構的補償以及養老機構運行中存在的困難來看，目前比較適合的政府財政轉移支付補償應該選擇封頂配套專項補助和不封頂配套專項補助兩種方式。對于刺激養老機構的數量增長，可以采用封頂配套專項補助；對于保證養老機構的質量而言，就要采用不封頂配套專項補助，保證民辦非營利養老機構運行成本的補償資金來源。第二，盡早著手建立長期護理保險。隨著社會經濟的發展，我國已經步入老齡社會，老齡化、高齡化呈現加劇趨勢，越來越多的老年人需要護理服務。面對龐大的養老群體所需的養老服務，僅靠政府的投入不足以解決問題，養老問題需要政府和社會、個人共同面對。德國、日本等老齡化、高齡化嚴重的發達國家就老年人的護理問題設立了國家強制性的老年人護理保險，這種做法很值得我們國家借鑒。筆者認為我國應設立社會護理保險，以更好地解決養老的資金問題。

（2）完善養老機構服務的價格機制。第一，促進民辦非營利養老機構成本價格的形成。政府實行社會福利社會化的初衷是由民辦非營利機構承辦大部分養老福利事業，這部分養老福利機構要按市場化運行，以避免政府辦養老機構運行低效率或無效率的情況，因而對民辦非營利養老機構的收費標準沒有予以規定，期望通過市場競爭實現價格均衡。政府應著力創造條件，最大可能地保證民辦非營利養老機構富有效率的成本價格的形成，為此政府應采取以下措施：強化舉辦養老機構資格驗收制度；建立完善的信息公開系統；加大對養老機構之間競爭的監督力度。第二，完善對政府辦養老機構服務指導價的定價過程。要形成合理的民辦非營利養老機構市場價格競爭機制，還需要對政府辦養老機構的政府指導價定價機制進行嚴格規范，因為這也是影響民辦養老機構市場價格機制形成的一個重要因素。為此，政府需要采取以下措施：依法完善政府對養老機構服務實施政府指導價的定價過程；完善對養老機構提供服務實施政府指導價的調整；對政府辦養老機構的指導價的實施進行監督。同時應鼓勵新聞單位對養老機構收費進行輿論監督；建立舉報制度，鼓勵任何單位和個人對養老機構不合理收費進行舉報。

（3）明確對民辦非營利養老機構進行資金補償的方法和標準。第一，明確對民辦非營利養老機構的補償方法。從國際經驗看，政府對民辦非營利養老機構補貼的具體方法以補給需方的偏多。采用這種形式補貼的好處是：老人可以根據自己的偏好選擇適合自己的養老機構，有利于養老機構的有序競爭和運轉效率；避免了很多政府評級，減輕了政府的負擔。從目前養老機構的發展現狀及老人的收入情況來看，目前中國比較適合補供方和補需方相結合的補償方式。補供方可以在某種程度上降低養老機構的收費價格，采用這種補償方式主要是考慮讓老人享受到經濟發展的成果，而且能有效地刺激養老機構的供給數量，這在當前我國養老機構床位數緊缺的情況下是非常必要的。同時，補需方的補償方式可以使不同護理級別的老人得到不同的補貼比例或補貼數額，采用這種方式主要是考慮到老人的偏好、養老機構之間的有序競爭和運行效率。第二，合理確定對民辦非營利養老機構的補償標準。當一個國家養老機構處在供小于求的不平衡狀態、養老機構的數量遠不能應對該國的人口老齡化問題的時候，需要有建設補貼予以鼓勵扶持。當養老機構的數量已經能夠應對該國的老齡化問題、養老機構供求基本平衡時，建設補貼則可以適時隱退。但是營運補貼是政府一直要堅持的，因為政府有責任在養老機構的運營中起一定的作用。關于政府補貼金額問題，需要考慮的影響因素有很多，如社會經濟發展水平、政府的財政能力、現有的保險體系、養老機構成本、老人的承受能力、福利剛性問題等。

篇（5）

經濟新常態的大背景下，如何加快轉變經濟發展方式，尋求新的經濟增長點是我國今后面臨的重要課題，也是民革中央一直思考的問題。

今年全國兩會上，民革中央提交的37篇提案中，《關于大力發展康養產業的提案》引起廣泛關注。民革中央認為，健康是一個人全面發展的基礎和必要條件。養老問題則是當前我國最重要的社會熱點之一。健康與養老產業(以下簡稱康養產業)作為現代服務業的重要組成部分，一頭連接民生福祉，一頭連接經濟社會發展，可以被打造成為我國又一個新興的戰略性支柱產業。

這份提案源自民革中央去年的調研。去年4月和6月，全國政協副主席、民革中央常務副主席齊續春率民革中央調研組分別赴四川攀枝花和河北秦皇島，就健康與養老產業發展問題展開調研。

調研組發現，由于我國康養產業發展還處于探索階段，政策體系還不完善，醫養結合的養老模式缺乏有效的政策支持，目前各地尚未形成集養老、醫療、休閑等多位一體的綜合性健康與養老服務體系，致使相關產業無法得到突破性發展。調研結束后，民革中央在征求各方意見和建議的基礎上，形成調研報告。

20xx年12月，由民革中央與四川省政協聯合舉辦的首屆中國康養產業發展論壇在四川攀枝花召開。論壇達成了《首屆中國康養產業發展論壇攀枝花共識》，并推動240億元的21個攀枝花康養產業項目成功簽約，總計簽約意向高達400多億元，為康養產業發展注入一劑強針。

找準切入點，就能推動經濟發展。針對當前康養產業發展面臨的難題，民革中央提出，將康養產業定位為國家現代服務業發展戰略中的一個重要方向。康養產業覆蓋面廣、產業鏈長，涉及醫療、社保、體育、文化、旅游、家政、信息等多方面，可以成為促進經濟轉型的重要抓手和實現可持續發展的重要支撐。大力發展健康與養老產業對擴內需、促就業、惠民生等具有重大的現實意義，也是積極應對人口老齡化、滿足健康老齡化巨大剛性需求的長久之計。民革中央參政議政部有關負責人告訴記者。

目前，國務院已出臺了《關于加快發展養老服務業的若干意見》和《關于促進健康服務業發展的若干意見》，康養產業頂層設計基本完成。為此，民革中央建議進一步完善產業政策體系，研究出臺產業子領域專項政策，督促政策落實、落地。以科學規劃為先導，指導地方結合實際進行發展規劃，加大政策支持力度;以設立國家健康產業投資基金為引導，廣泛吸引社會資本投資;以生態環境為依托，以中醫藥服務為特色，鼓勵自然環境優渥地區先行先試;以醫療資源為保障、以規范標準為基礎，推進醫療機構和養老機構的融合，積極探索醫養結合新路子、新標準。

康養產業發展潛力巨大，如何尋找到合適的突破口?在民革中央看來，醫養結合就是最大的突破口。建議出臺扶持政策，鼓勵和扶持醫養結合的護理型養老機構建設。健全健康保險體系，發展護理保險，鼓勵醫療機構和養老機構加強合作。將養老機構所設醫療部門提供的醫療服務納入醫保范圍，同時鼓勵有條件的醫療機構采取遠程醫療、委托管理、健康管理咨詢等多種形式，提高對失能失智老年人的服務能力，提供多樣化醫療、慢性病管理和健康管理服務，有力推動建立醫養結合體系。

人才是康養事業發展十分重要的條件。民革中央在調研中發現，當前康養產業亟需的專業人才極為匱乏，直接制約了康養產業的發展壯大。為此，民革中央建議國家重視康養人才隊伍建設，建立完善康養職業教育體系，提高康養職業人才培養質量，為國家康養事業發展提供源源不斷的高素質人力資源保障。

此外，民革中央還建議設立國家康養產業發展實驗區，賦予實驗區一些先行先試的相關政策，形成以區內優勢產品和服務為龍頭的產業集群，為實現康養產業的跨越式發展探索路子、積累經驗，推動我國現代服務業更好更快發展。

醫養結合調研報告范文(二)

隨著生活水平不斷提高和養老觀念的轉變，老年人在養老機構養老，除了日常生活照料外，更關注疾病治療、身心健康和精神生活等問題。及時有效地獲得醫療保健和養老服務是老年人安度晚年的重要保障。為深入貫徹《國務院關于加快養老服務業的若干意見》(國發〔20xx〕35號)、《國務院關于促進健康服務業發展的若干意見》(國發〔20xx〕40號)和《省政府關于加快發展養老服務業完善養老服務體系的實施意見》(蘇政發〔20xx〕39號)等文件精神，調查了解醫療衛生與養老服務融合發展(以下簡稱醫養結合)情況，積極探索推進養老服務新模式，20xx年7月21日-23日，以省衛生計生委黨組成員、干部保健局局長蘭青為組長的調研組深入無錫市社區、養老和醫療機構，走訪考察了南山家園養老中心、江溪街道社區衛生服務中心、朗高護理院、濱湖區太湖街道養老院、無錫市社會福利中心老年公寓、市康復醫院和同仁康復醫院，并召開醫養結合工作座談會針對醫養結合養老服務模式進行了調研。現將調研情況報告如下：

一、無錫市開展醫養結合基本情況

無錫市是全國養老服務業綜合改革試點城市、全國康復醫療服務體系建設試點城市和全國康復醫療服務分級醫療雙向轉診試點重點聯系城市。近年來，該市通過政府試點、機構探索、社會協作等方式推進醫養結合，取得了較好成效。截至20xx年底，全市擁有養老機構150家，居家養老服務機構1092家，護理院11家，康復專科醫療機構7家，其中養老機構內設醫療機構28家，每千老人養老床位39張，養老機構護理型床位占比達到55%以上。具體做法是：

一是加強頂層設計，強化制度建設。無錫市將養老工作列入重要議事日程，明確各部門職責，加強領導，加大投入，超前謀劃，統籌推進。近五年，僅市、區、街道三級財政資金投入就超過20億元。20xx年，制定《無錫市養老服務設施布局規劃》，提出到20xx年市區護理型床位占比不低于65%，江陰、宜興等農村地區不低于55%，2020年護理型養老機構要大幅度提高，在社區形成融老年活動、照料、護理、老年健康的十分鐘服務圈。20xx年，市政府制定《關于加快發展養老服務業的實施意見》，更加突出養老機構醫療護理服務功能的建設。20xx年，出臺《關于加快推進醫養融合發展的實施意見》，明確了做好醫養融合工作的指導思想、基本原則、工作目標、主要任務、時間安排及工作要求。去年，市人大常委會第二十次會議通過了《無錫市養老機構條例》，以地方法規形式，將養醫融合、醫療服務、醫保定點等養老服務中涉醫服務的具體事項作了規定，形成了醫養結合發展的法律保障。

二是堅持試點先行，優化服務內容。醫養結合是一項創新性工作，無錫市堅持試點先行，點面結合，不斷優化，逐步完善。20xx年，在市級層面上，選擇濱湖區朗高養老院開展內設老年護理院及醫保定點試點工作。20xx年，開放了養老機構內設醫療機構門診醫保定點政策。20xx年，又對養老機構內設醫療機構住院醫保定點政策作了具體規定，對符合要求的，不設門檻、數量，一律納入住院醫保定點范圍。這些政策起到了很好的效應，促進了醫養結合工作的開展。與此同時，該市不斷優化醫養結合服務內容，鼓勵開通養老機構與醫療機構的預約就診綠色通道，協同做好老年人慢性病管理和康復護理，明確二級以上綜合醫院應開設老年病科，提倡多學科團隊合作模式，規范開展老年常見慢性病診治，滿足老年人醫療和康復需求，推動二級以上醫院與老年病醫院、老年護理院、康復醫療機構、養老機構內設醫療機構等之間的轉診與合作，積極構建養老、醫護、康復、臨終關懷服務相互銜接的服務模式。

三是落實激勵措施，加強政策引導。無錫市在推進醫養結合工作中，勇于創新，敢于突破，不斷完善政策保障機制。人力資源社會保障部門將符合住院定點的機構，優先納入門診定點醫保范圍。民政部門對養老機構內設醫療機構、接收護理型老人等實施專項補貼和運作補貼。其中對養老機構內部設置醫療機構的，給予10萬元一次性補貼。對接收全護理、半護理老人，按實住老人床位數，分別給予每月180元、120元運行補貼。對收住進市失能老人托養中心的低保、低收入家庭的失能老人，分別給予老人家庭每月每人1425元、1200元補貼。衛生計生部門鼓勵養老機構內設醫療機構，支持各類醫院和社區衛生服務中心與養老機構合作，暢通設置審批綠色通道，推進醫養融合信息化建設。其他相關部門積極支持醫養結合工作，完善相應的扶持政策，優化發展環境，引導社會各方參與健康養老，更好地促進醫養結合新型養老服務模式發展。

二、醫養結合發展模式及存在問題

醫養結合服務是以基本養老服務為基礎，著重提高疾病診治護理、健康檢查、大病康復、臨終關懷等醫療服務質量的一種服務方式。從醫療與養老服務關系看，醫養結合將老年人健康醫療服務放在更加重要的位置，本質是養老服務的充實和提高。目前全省各地醫養結合類型和路徑大體上可以歸納為三種模式：

一是醫養整合模式，即由單一機構提供醫養結合服務，包括具備醫療功能的養老機構和具備養老功能的醫療機構。一種是養老機構自辦醫療機構，另一種由醫療機構依托自身醫療資源建設護理院。該種模式打破醫養封閉分割，老年患者在疾病加重期或治療期進入住院狀態、在康復期和病情穩定期轉為養老院休養狀態，形成一體化服務。無錫朗高護理院將服務區域分為病理區、護理區和養老區3個功能區，為入住的老年人提供生活照料、醫療護理、康復理療等服務。

二是醫養聯盟模式，即由一個或多個養老機構與醫療機構合作，互利共贏。以無錫市社會福利中心、南山家園養老中心、濱湖區太湖街道養老院等為代表，這個三個養老機構都和醫療機構緊鄰，他們充分利用地域優勢，整合養老和醫療兩方面資源，建立養老機構和醫療機構簽約合作關系，醫療機構為養老機構入住老人提供預約掛號、會診等專業技術指導，并開辟轉診綠色通道，護理院提供病后的護理和康復服務，實行無縫對接。

三是醫養協作模式，即醫療機構或社區衛生服務機構與社區養老服務中心開展合作，為居家社區老年人提供健康服務，實現居家式生活照料服務與專業化的醫護服務有機結合，筑起一所沒有圍墻的醫養結合模式。我省各地還將家庭醫生簽約服務與居家養老服務相結合，為目標人群提供醫療和保健服務。

調研中我們也了解到，各地在推進醫養結合方面取得積極進展，但在服務能力、醫保結算、政策引導等方面，還存在諸多制約因素，亟待研究解決。一是在服務政策方面。康復養老不等同于醫療，入住者多是以慢性病和老年病為多，收費相對低廉，直接經濟效益低，在政府投入補償不到位的情況下，社會創辦熱情不高。而目前，多數養老機構所屬的醫務室醫療水平偏低，無法取得首診資格，也無能力與醫療機構相對接。而診療水平高、信譽好的醫療機構，特別是大型醫院本身醫療資源十分緊張，缺乏為養老機構提供醫療支持的動力。二是在醫保政策方面。由于養老不屬于診療項目，即治病的醫保錢不能轉為養老錢。因醫保報銷金額和住院時間的限制，造成康復期較長的老年患者不得不連續出院轉院，或采取各種方式壓床。無錫市具備醫療條件的28家養老機構中僅有8家實行了住院醫保定點，即使老年人在養老機構中能夠就醫，也無法享受醫保報銷。三是在人才政策方面。老年人護理特別是對失能半失能老人的護理有一定的專業性和特殊性，目前一線護理人員和專業養老服務管理人員十分短缺，難以為老人提供專業康復保健、健康咨詢等服務。同時，養老護理員工作勞動強度大、福利待遇低，就業吸引力有限，專業化護理人員不愿從事養老護理。此外，我們調研中也發現，不同部門對醫養結合工作在認識上還不完全統一，存在不同程度的部門本位主義。

三、推進醫養結合的思考和政策建議

推進醫養結合既是積極應對人口老齡戰略的重要舉措，是發展養老服務業和健康服務業的重要任務，更是提升老年人生活質量，實現老有所養、老有所醫的必然要求。國家已經將發展養老服務業和健康服務業，打造健康養老服務體系作為發展服務業，推進關鍵領域和重點環節改革的優先方向。省委省政府堅持養老服務和醫療衛生相結合，全面推進醫養融合發展，著力解決老年人生活照料和醫療服務需求高度疊加問題。特別是近年來，通過實施社會養老服務體系建設規劃，以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的養老服務體系已初步建立;通過實施醫改，基本公共衛生服務條件顯著改善，社區衛生機構、鄉鎮衛生院等基層衛生服務功能得到加強;社會保障體系不斷健全，基本醫療保險等已實現了制度全覆蓋。基本養老、基本公共衛生和基本醫療保險已具備互聯互通、統籌推進的條件，這些都為今后進一步推進醫養結合工作奠定了良好的基礎。但我們也應該清醒地認識到，目前的醫養結合工作還處于起步、爬坡階段，推進醫養結合，構建健康養老服務體系，為老人提供及時、便利、優質的醫療服務，還有許多基礎性工作要做。

一是要明確醫養結合的服務對象。這是難點，也是重點，涉及到醫養結合的服務內容和路徑的選擇，也牽涉到醫保政策的確定。 醫養結合機構主要針對需要中長期專業醫療服務的老年人，即失能、半失能老年人與老年慢病和惡性疾病患者的重合部分，其服務特征是治療時間長，醫療技術含量偏低，生活照料等勞務費用比重較大。服務的內容以生活護理服務、精神慰藉服務為基礎，醫療診治服務、大病康復服務以及臨終關懷服務等為重點。而普通老年慢病中的生活自理老人，可以通過醫院門診解決醫療康復問題。處于急性病或慢性病急性發作期的老人，由于治療時間短、技術含量高、藥品和檢查費用比重大等原因，應采取醫療機構住院治療方式解決。對于健康老人，以及失能、半失能老人中的未患病人群，由于無治療項目，養老仍應以生活照料為主，輔之以健康管理、疾病預防等公共衛生服務。建議率先開展老年人能力評估和服務需求評估工作，確定養老服務和醫療服務需求類型。

二是要確定醫養結合的發展路徑。針對不同的養老服務形式選擇不同類型的醫療服務，實現醫療機構和養老的有機對接。要堅持政府引導和社會參與，強化政府統籌養老機構和醫療機構發展設置規劃，探索建立基本醫療保險支持政策，在科學界定服務對象和服務需求前提下，以整合和利用現有養老和醫療衛生資源為重點，以發揮基層衛生服務機構在健康管理、家庭病床、老年病治療方面的作用為基礎，鼓勵養老機構與醫療機構開展雙向轉診、遠程醫療、協議委托等多種合作，合理引導養老機構、養老居住社區建設醫療機構，以及部分一、二級醫院和專科醫院轉型為老年人康復院、護理院。穩步推進養老機構建設醫療機構，提升養老機構醫療服務能力和水平。建議推進養老和醫療機構結合集團化發展道路，一方面鼓勵大型和綜合型醫療機構依托現有的醫療資源，興辦養老服務機構;另一方面支持有條件的養老機構，設立醫療機構，提供專業化醫療服務，建立醫療型護理院。

篇（6）

[中圖分類號]C913.6 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 ― 2234（2014）09 ― 0085 ― 02

《中國老齡事業發展報告（2013）》指出，2013年老年人口數量將達到2.02億，老齡化水平將達到14.8%。在這一國情下，家庭養老已不能滿足社會需求，由此社會養老服務逐漸成為首選，各種養老機構應運而生，而養老機構中護理人員的綜合素質水平將直接影響到老人生活質量，成為大家關注的重點。目前，鄭州市共有各類社會養老福利機構157家，總床位數約21000張，養老機構的服務質量直接影響到入住老人晚年生活質量，能否妥善應對鄭州市當前日益嚴峻的老齡化形勢。本研究通過對鄭州市養老機構的實地調查，研究當前鄭州市養老機構為老服務現狀，以期為政府部門提供決策依據。

1 研究對象與方法

課題組成員實地走訪了鄭州市金水區、惠濟區、中原區、管城區和二七區的14家養老機構，其中，民辦機構12家，公辦機構2家；同養老機構負責人、入住老人和護理人員進行訪談交流。調查內容包括機構發展、護理人員和入住老人生活現狀。

2 結果與分析

2.1 養老機構為老服務現狀

從機構規模看，床位在100-300之間的中型養老機構最多，共6所，收費在1500-2800元/月，床位數低于100的小型養老機構和超過300的大型養老機構各4所，收費分別在400-2000元/月和2200-6300元/月；從入住率看，有8家養老機構的入住率達到80%以上，其中小型養老機構4所，大型養老機構3所，可見，入住率高的養老機構集中在小型和大型養老機構。深度訪談發現，入住率高的大型和小型養老機構吸引老人入住的原因并不相同，收費低是小型養老機構一直保持較高入住率的主要原因，但小型養老機構因普遍存在資金不足的困難，導致生活設施參差不齊、因陋就簡，場地小，老人連基本的活動空間都沒有，醫療設備更是簡單，很難滿足入住老人文化娛樂、醫療、康復保健等方面的需求。而規模較大、配套設施及功能完善的大型養老機構雖然收費高，但是一般交通比較便利，占地面積也相對較大，護理人員充足，環境優越，有的機構除了能提供日常生活起居、文化娛樂、康復訓練、醫療保健等得基本養老服務外，還能提供特別的個性化服務，甚至有獨立的醫療機構，所以也有不錯的入住率，但基本都是城鎮居民，原因之一是隨著物質精神生活水平的提高，城鎮居民在選擇養老機構中不再單純以價格為參考，而是將養老機構環境和服務質量作為重要指標。

盡管如此，總體上鄭州市養老機構尤其是民辦機構的發展仍不容樂觀，主要面臨以下困難：第一，資金問題。訪談中，不少民辦養老機構負責人反映，新建一所老年公寓，從房屋建設、綠化、設備投入以及廣告投入，按租賃土地計算，平均每張床位需投入4-5萬元；按購買土地計算，平均每張床位投入達5-6萬元。回收周期約5-6年，月利潤在1-1.5萬元，入住率若低于60%，則會出現虧損。如果社會和政府的資金扶持跟不上，機構的持續發展、條件改善就無從談起。第二，養老機構的權益和責任劃分不明確，缺少相應的法律支持。入住老人由于長期遠離家人，加之身體健康情況下降，情緒易波動，繼而將不滿發泄到護理人員身上，造成入住老人與護理人員關系惡化；同時，入住老人多為失能、半失能老人，在服務過程中，由于護理人員緊缺，會出現照顧不周的現象，老人出現意外傷害情況較多，有些老人的家屬往往主觀性地把責任推給養老機構，因養老機構在服務中與老人的法律關系不明確，司法部門直接按消費者權益法裁定，因而養老機構只能承擔賠償責任，即制約了機構發展的積極性，又限制了機構的服務質量，有些機構為了減少不必要的傷害，無形中會選擇減少老人的外出活動時間或次數，這極不利于入住老人的身心健康。第三，優惠政策不能真正落實。本身養老機構屬于福利性和非營利機構，但其用水電燃氣與居民同價，雖然政府有免稅、土地劃撥、信貸等優惠政策，但有關職能部門以種種理由不予落實。第四，政府扶持力度小，資金投入少，“雷聲大雨點小”，難以充分調動社會資本進入養老服務領域的積極性，所以在公辦養老機構入住較難的情況下，民辦養老機構的生存舉步維艱。

2.2 入住老人現狀

從入住老人的身體健康情況來看，能自理的老人占總數的26.7%，而半自理和完全不能自理的老人所占比例為73.3%，半自理、完全不能自理老人成了養老機構居住人群的大部分，這也加大了養老機構的工作困難，制約了養老機構服務質量的提高。調查發現，老人選擇在養老機構養老，其主要原因是老人行動不便，不能自理，而子女需要工作養家，無暇照顧；或者是因子女身體條件不好，無力贍養；或者是因子女在外務工，無法長期照顧父母，這些主要入住原因雖有差異，但選擇養老機構養老都是外界因素迫使，這從一個側面反映出養老機構的發展具有前瞻性。無奈之中選擇到養老機構養老，這種消極情緒對老年人的心理健康極不利，這就要求養老機構更多的關注老人的心理健康，提供親情式服務。

2.3 護理人員現狀

調查發現，目前鄭州市養老機構護理人員存在如下特征：首先，以40歲以上外地戶口女性為主；其次，護理人員勞動強度大，但薪資待遇低，一個護理人員一般需要陪護8個以上的老人，幾乎無自由時間，且多沒有勞動合同，自身權益難以得到充分保障；再者，護理人員文化水平不高，且缺乏護理專業技能，有近50%的護理人員沒有相應的護理證書，護理水平基本是簡單的崗前培訓后直接上崗。深度訪談發現，護理人員大多是家庭條件不是很好，閑在家，出來打工以增加家庭經濟收入。如果條件允許，他們中的大多數希望換工作以獲得更多收入，所以護理人員流動性較大，穩定性差，這直接影響到給入住老人提供的服務質量。

3 鄭州市養老機構發展障礙及對策

3.1 鄭州市養老機構發展障礙

第一，優惠政策落實不到位，影響和制約了養老福利機構發展，機構軟硬件亟待改善。絕大部分養老福利機構規模小、功能少，便利設施不健全，如沒有安置輪椅客的電梯按鈕，沒有無障礙通道等。社區老年運動場所缺乏，設備也多陳舊落后。大部分養老機構沒有室內活動室，只設有簡單的戶外活動器械，而戶外設備使用時對氣候的要求比較高。

第二，養老福利機構整體服務水平不高，專業人才匱乏，隊伍不穩定。當前，鄭州市的養老服務業尚處于起步階段，大多數護理人員是農民工或城市下崗失業人員，沒有接受過專業培訓，缺乏專門的護理知識，導致整體服務水平不高。另外，由于養老福利機構工作時間長、工資待遇低、勞動強度大、服務對象和家屬不理解等原因，護理人員流動性強，隊伍不穩定，行業整體缺乏競爭力和發展后勁。

第三，養老服務的內容有待拓展。實地走訪發現，目前大部分鄭州市養老機構的養老服務的內容還僅限于生活照料、衛生保潔等基本服務內容，難以提供康復、興趣愛好、文化娛樂等其它服務，不能滿足老年人的精神慰藉需求。

3.2 對策建議

3.2.1 政府加強引導，提高政策扶持和監管力度

首先，應進一步強化政府的主導地位。各級政府和部門應該積極出臺優惠政策，采用政府補貼、公建民營、民辦公助、政府采購、以獎代補、購買服務等形式，加大對養老服務機構的扶持力度。其次，應加快制定和完善發展養老機構的行政管理法律法規。盡快修訂社會福利機構管理暫行辦法，明確養老機構的性質編制，保證正常運轉經費。第三，加快養老服務隊伍專業化建設步伐。通過院校培養、在職教育、崗位培訓等多種途徑，使為老服務人員都成為掌握專業社會工作知識和服務技能的專門人才。第四，引導廣大民間資本注入養老機構，支持民辦養老機構的發展。注重政策扶持引導，加大宣傳力度，使社會人士關注養老機構的發展并給予投資或資助，鼓勵社會興辦養老服務機構。

3.2.2 社會支持和責任

媒體應注重發揮自身的輿論宣傳優勢，大力宣傳新型養老觀念，讓人們逐漸接受機構養老，轉變“進養老院就是沒人養”的傳統養老觀念。只有廣大社會民眾的理解、關注和支持，養老機構的發展才能更加順利的進行下去。廣大民眾有責任為養老事業的發展盡一點自己的力量，也是為國家的快速發展盡了力量。

3.2.3 養老機構本身的定位

第一，養老機構應在政府的引導下，積極高效的完成養老機構本身應承擔的任務，服從黨和國家的領導，嚴謹實施國家和地方的政策，遵守法律法紀，走出一條正確健康的發展道路。作為福利性機構，養老機構不能以營利為目的，要以服務老人、服務社會為主導，積極構建多種模式養老機構，在養老院、敬老院的一些傳統養老方式下，發展居家養老，社區養老等一些新興養老模式，使養老機構可持續發展。

第二，護理人員作為養老服務業的主力軍，其掌握的心理、護理、急救等知識水平和自身滿意度直接影響到入住老人的生活質量和養老機構的持續發展。因此，養老機構應從機構長遠發展考慮，選擇責任心強、經過專業培訓的養老服務人員為老人陪護，并定期為護理人員提供技能培訓，提高服務質量，使老人在養老機構的生活能夠安穩順利，吸引更多老人入住養老機構，形成良性循環。

第三，為提高服務質量，保證養老機構的可持續發展，應重視改善機構的軟硬件設施，如提高綠化水平，增強環境優勢；重視親情服務，提高入住老人滿意度；增加娛樂設施、閱覽室等休閑項目，使老人的生活環境綠色、安全和舒適。針對老年人的特殊情況，可以定期開展一些娛樂文化活動，豐富老年人的精神生活。考慮到入住老人豐富的社會經驗和工作經歷，可以與社會的一些機構聯合舉辦社會活動，組織養老機構入住老人外出開展活動，實現“老有所養、老有所醫、老有所教、老有所學、老有所為、老有所樂”的老齡工作目標。

〔參 考 文 獻〕

篇（7）

研究背景

目前，我國60歲以上老年人口巳超過2億，65歲以上老齡人口看病住院比例要超過青年人的2倍。面對這一人口老齡化的嚴峻形式和來勢迅猛的“銀色浪潮”，如何滿足老年人的健康需求和照顧，延長其生活自理年限，實現老年健康化，老年護理專業化，養老事業社會化，已成為關系我國社會穩定的一個至關重要的問題和值得研究的一個重大課題。特別是2013年9月的《國務院關于加快養老服務業的若干意見》中提出了推動醫養融合發展，各地要促進醫療衛生資源進入養老機構、社區、和居民家庭的要求，為本文的研究和項目的實施指明了方向。

從老年護理和老年護理學的角度，依托醫學院校和臨床教學醫院的優勢，構建以老年健康護理為目的養老方式（模式）所進行的研究尚且不多。很多學者僅僅停留在理論性的研究并宏觀地進行分析，缺乏專門細致的研究和具有中國特色的結合當地實情的具體養老對策和實施辦法。正是這一研究領域的空缺，因此開展此論文的研究和實施，才具有可行性和必要性。

1.存在問題

1.1老年護理職業教育發展滯后

我國老年護理教學與培訓起步晚，發展滯后。高職高專老年護理專科護士的培養仍是一片空白。我國護理教育的最高學歷是碩士，但至今尚無一人獲得老年護理方面的碩士學位。從事社區護理和老年護理的護士學歷低、人數少，且大多沒有接受過老年護理專業的系統教育，知識結構老化，在工作實踐中他們不能稱為老年護理的專業人才。可以說，我國目前的老年護理職業教育和老年護理人員的培養與國外發達國家相比是嚴重滯后，專業人才是嚴重短缺。相比之下，養老護理服務在國外目前已形成了中高職、本科、碩士、博士等多層次老年護理人才梯隊。

1.2“醫養結合”矛盾大難題多

經調查發現，我國養老機構中僅兩成老人能自理，其他都需要醫療護理服務。而養老機構都因條件所限，無法設置醫療機構，而醫院有限的醫療床位不可能用于長期養老護理服務。再加之養老機構和醫院又分屬于民政和衛生兩個不同的部門管理，職能、機制、政策及標準不同，導致養老機構與醫療機構合作時，受阻于制度壁壘。特別是，醫保政策瓶頸巳成為“醫養結合”養老新摸式發展的最大阻礙：由于“醫養結合”的養老機構處于醫院和普通養老院之間的“模糊地帶”，未被納入醫療機構范疇，老人在醫院住院產生的費用可以報銷，而在“醫養結合”養老機構接受的護理、康復、醫療等服務無法享受醫保報銷政策。于是部分老人考慮到經濟負擔問題，還是選擇長期在醫院中“壓床”不出院，不愿到養老院去。

1.3 養老機構和護理人員及床位數嚴重不足

目前我國養老機構約4.3萬個，養老床位數達到493.7萬，平均每千名老年人擁有24.4張。與前幾年相比雖有較大增長，但按國際平均每千名老人占有床位50張測算，與發達國家每百人5-7張床位數相比較仍有巨大的差距和缺口。另外，按老年人口與護理人員配備比例3：1測算，我國還需要1000多萬養老護理人員，而目前我國養老機構的員工也只有近30萬人，其中取得老年護理職業資格的僅有2萬多人。可以說，老年護理的供需矛盾是十分突出。

2.條件與優勢

2.1 本論文作者所在單位，是一所面向全國統一招生的公辦全日制普通高校；全國一百所國家示范性高等職業技術學院之一。現有教職員工1000多人，專職教師800多人，正高職稱80多人，全日制在校生近2萬人。學院護理系護理專業始建于1931年中美合辦的普愛高級護校，至今已有80多年辦學歷史。學院護理系作為學院現有近7000名護理專業在校學生的一個龍頭大系，曾獲得 “國家級教學團隊”、“教育部護理技能型緊缺人才培養培訓基地”、中央財政支持的“職業教育實驗實訓基地”、“全國高職高專國家示范性師資培訓基地”、“全國高等職業學校骨干教師國家級培訓基地”、“湖南省護理‘雙師’水平認證技能培訓基地”、“國家重點建設專業”、“湖南省精品專業”等等榮譽稱號。

2.2 本論文作者所在單位，占地面積3362畝，建筑面積45萬平方米，固定資產近20億元。館藏圖書200多萬冊，教學、實驗、實訓設備和設施功能齊全，并有一所綜合性的附屬三級醫院。特別是學院整體搬遷到新院本部辦學后，原閑置的處在城市中心的老校區，緊鄰附屬醫院，被用來改造為一個養老服務基地（中心），那將是一個得天獨厚的有利條件。

2.3 養老服務事業（產業）已是國家的一個基本國策。加快完善社會化養老機制，動員一切社會力量，利用醫學院校教學與人才優勢，大力培養老年護理方面的專業人才，創建一個養老服務產業基地（中心），將會得到國家和政府以及當地民政部門的大力支持。特別是湖南省下發的《湖南省實施（中華人民共和國老年人權益保障法）辦法》，永州市政府為支持鼓勵民辦和社會力量發展養老產業，最近下發的《關于加快發展養老服務業的實施意見》，則是本論文項目研究的最大支持。

3.發展路徑和對策

3.1 要把“養老專業”辦成叫好又叫座的好專業。國家教育部門和民政部門要大力支持高等院校特別是中高職業院校增設養老服務相關專業和課程，擴大人才培養規模，加快培養老年醫學、老年康復、老年護理人員、老年營養、老年心理等方面的專門人才，積極開展老年護理方面的研究，努力構建符合養老服務產業需求的專業人才培養體系，教育、引導和鼓勵養老專業方面的大中專畢業生積極投身養老服務產業中去就業和創業。

篇（8）

未來三年將是機構養老的一個整合過程。機構養老因其資金的投入周期比較長,其盈利見效也比較慢,是政府政策支持的主要方向。目前我國養老機構差異化很大,短期內盈利的機構不足10%,其中盈利超過5%的僅占20%。主要原因是資源的配置沒有合理利用,空床率較高的一般都是在地里位置比較偏的郊區。業內認為,未來三年將是機構養老的一個整合過程。

二、地產養老

地產養老看好有地產資源優勢的企業。地產養老是將居家養老、社區養老與機構養老相結合為一體的社會化養老形式。地產養老相比于傳統地產而言,前期投資較少、土地使用更靈活,政府扶持等便利條件。

除此之外,在業態上地產養老更注重配套醫療、體檢、護理等相關服務設施。運營模式主要是會員制或租用,會員制更有利于前提投資的回收。有地產資源優勢的企業在地產養老上會節約很大成本。

篇（9）

1 發展專業護理養老的必要性

1.1　老年人口絕對數迅速增多，比例增大　2007年國民經濟和社會發展統計公報顯示：中國≥60歲15 340萬人(11.6％)，≥65歲10 536萬人(8.1％)。廣西2007年／>65歲老年人口442萬，占8.84％，比全國平均老化程度更嚴重，城鎮居民2007年人均可支配收入12 200元，比全國城鎮居民人均可支配收入13 786元少11.5％。未富先老更突出。老年人口增多加速推動著專業護理養老的市場需求。

1.2　老年人口患病率高，失能人數多老年人隨年齡增長慢性病患病率增高，《2004年中國衛生統計年鑒》顯示，2003年，我國65歲以上老年人慢性病患病率為53.8％，其中農村老年人患病率為39.2％，城市老年人患病率為77.7％。老人需要專業護理的頻率增高、時間延長。老年人隨年齡增長多病纏身現象增多，文獻報道患1種慢性病的占15.20％-55.16％，同時患2種慢性病的占18.20％～23.57％，患3種及以上慢性病的占13.4％～54.9％，平均每位老年人患3.48種慢性病。老年人病情復雜更是需要專業護理。

老年人隨年齡增長日常生活能力呈日益下降的趨勢。老年人均期望壽命延長，60-65歲老年人口的平均余壽為22.09年，使喪失自理能力的老人絕對數逐年增多，需要生活護理照料的時間則相應為11.87年，其中將有4.12年處于完全不能自理的狀態。2008年衛生部公布第四次國家衛生服務調查主要結果：60歲及以上人群長期失能率(活動受限)為31.1％，其中城市26.0％，農村33.8％。《中國城鄉老年人口狀況追蹤調查》研究報告也指出：全國目前完全失能的老年人由799萬增加到940萬，其中城市由154萬增加到194萬，農村由645萬增加到746萬；部分失能老年人同期由1461萬增加到1894萬，其中城市由260萬增加到370萬，農村由1201萬增加到1524萬。龐大的失能老人需要大量的家庭、社會的人力、財力支出，機構養老不是最廉價的養老模式卻是最節省下一代精力的養老模式。

1.3 老年人對專業護理養老服務需求上升城鄉老年人日常生活需要全護理和照料的比例已由6.6％升至9.8％，其中城市由8.0％升至9.3％，農村由6.2％升至9.9％；城鄉愿意到養老機構長期住養的老年人總量增加，按照調查測算，對機構養老床位的潛在需求量從2000年的1821萬張上升到2006年的2261萬張。2008年各地建有各級各類養老服務機構近39546家，床位235.5萬張，僅就床位數來講，剛剛超過老年人總數的1％，較之國際社會通行的5％-7％的比率相差甚遠，建立包括生活照料、文化娛樂、疾病護理和精神護理在內的全方位的社會化專業護理養老服務體系迫在眉睫。廣西平均每千名老人占有床位不到3張，遠遠落后于全國水平，與發達國家的水平更是相差甚遠，專業護理機構亟待發展。

1.4 老年公寓專業護理總體水平不足　長期護理的老年人主要需要集生活護理、疾病專業護理、康復護理、心理護理和健康教育功能為一體的養老機構，因此由護士為主醫生為輔的專業化養老服務機構應是他們的最佳選擇。服務過程中各種專業知識、專業技術、專業設備、專業標準必須有充分的應用和體現。可是，截至2005年底，我國取得養老護理員資格的僅有2萬人，與上千萬失能老人的潛在需求相比無異于杯水車薪，即使與上百萬已經住進養老機構的老年人需求相比，也難以應對。而且專為老年人提供服務的設施嚴重不足，服務的項目和內容不全，建院的水平和管理以及服務人員的素質參差不齊，亟待專業化、規范化養老服務行業。

2 廣西重陽老年公寓專業護理養老的優勢

為了適應現代化科學養老市場需求，為了創立發展中國自己的專業老年護理，廣西中醫學院護理學院承辦了有400張床位的廣西重陽老年公寓，全方位為老人提供高品質老年綜合專科護理服務，贏得老人、社會、政府的高度稱贊，2007年6月被民政部確立為首批“全國養老服務社會化示范活動試點單位”，2007年12月又被民政部等授予“全國模范養老機構”。承辦理念是：重陽公寓提供老人醫院式的醫療保健，美麗花園式的環境，滲透文體藝術活動的格調。充滿人文關懷的整體護理。專業護理養老優勢具體如下。

2.1 養老隊伍專業化、綜合服務能力強　護理學院院長兼任廣西重陽老年公寓院長，專職常務副院長是主任醫師(獲廣西名中醫稱號)，護理副院長是老年護理兼心理學副教授，均經過國內外學習培訓過，其他工作人員基本為聘任人員，如2008年聘請了非編制人員136人，包括主治醫生1人，11位執業醫生(包括康復醫生)，主管護師1人，執業護士70人，培訓合格護工30人，輔助人員23人。專業化醫療護理隊伍有利于提供醫療、護理、保健、康復、文化娛樂等高質量綜合服務，有利于建設標準化服務、標準化管理。

2.2 滿足老人養老養病一體化需求　以2008年3月入住廣西重陽老人公寓423人為例，老人來源于退休工人163人，退休教師97人，退休干部62人，農民9人，個體戶7人，無職業者85人。統計結果，男性171人，女性252人，平均77.6歲，每位老人均有一種以上疾病，平均患病種類2.21種。老人生活自理能力不同程度下降，公寓老人護理級別：3級護理107人(25.3％)，2級護理57人(13.5％)，1級護理37人(8.7)，特級護理222人(52.5％)。半自理和完全不能自理的老人占74.7％，說明這些老人需要養病養老一體化服務，即長期專業護理。

2.3 “養、醫、樂、學、為”整體護理模式

2.3.1 醫療性護理服務　70位護士24 h輪流排班。按醫囑給老人送藥、協助服藥、注射、病情觀察、測量生命體征、抽血檢查、輸氧、預防壓瘡、導尿和鼻飼等疾病護理，還進行營養指導、心理疏導、健康教育服務等。提供公寓最主要的服務。

2.3.2 基礎醫療服務公寓像醫院一樣周一至周六醫生到房間評估每一位老人，問診、體檢，根據需要給予相應輔助檢查、對因和對癥治療、心理指導。公寓24 h有醫生輪

流值班。一旦老年人病情變化，病情重和危及生命，公寓醫生應急處理，必要時轉到條件好、事先與子女商定好的醫院診治。

2.3.3 中醫保健服務老年人亞健康癥狀較多、較重，如腰酸背痛及其他不舒適的感覺，公寓提供特色中醫保健服務，如給老人按需要進行針灸、推拿、按摩、燙療、艾灸等服務。

2.3.4 娛樂服務　公寓支持老人自發開展舞蹈表演、合唱、晨間民族舞、太極劍、個人才藝展示、麻將比賽、書法繪畫、手工藝術展覽等活動，加上員工每天推輪椅讓老人園內散心、每月為老人舉行一次大型集體生日、游園活動，節日自愿者文藝慰問演出等活動，90％的老人都會高高興興地留在公寓，依賴公寓。

2.3.5 生活照料服務　公寓約74.7％的老年人半喪失或完全喪失了自理能力，不同程度需要飲食、大小便、翻身、沐浴、穿衣護理等，工作量很大，技術含量小，公寓聘請了30位護工，經培訓合格后上崗，專門給老人提供生活護理。

2.3.6 臨終關懷服務　公寓在群樓北面設寧養園40張床，為喪失智力并臥床不動、臨終老人提供生活照料、維持生命護理、心理護理和尊嚴護理。

2.4 促進護理學院產學研共同發展　老年護理教師經常到老年公寓與老人和工作人員有目的交流，開展針對性強的老年護理科研，每年得到科技廳、衛生廳和教育廳的多項課題立項支持，并和加拿大、英國、泰國等國家和地區進行老年長期護理學術交流，師資能力不斷提高。護理學院培養本科、高職和中職三種層次護理人才，必修《老年護理學》課程。本科老年護理教育以護理理論、老年人疾病護理和心理護理為主，學習為老年人綜合設計各項護理服務，見習突出溝通能力和老年護理調查研究活動，調查報告作為主要的考核內容，一些小組論文得以公開發表。調查數據被應用于循證老年護理教學中，培養了學生發現問題、解決問題的能力。高職和中職老年護理教育以熱愛老人、技能護理為主，包括老年人疾病護理、溝通護理、娛樂護理、生活護理、營養保健護理和安全護理，見習突出實用性、操作性，有些畢業生后來步入了老年公寓工作。

2.4 公寓管理實現民營化、規模化、有效益　廣西重陽公寓除了2位核心管理人員和2位一般管理人員是護理學院在編人員外，其余全部是聘用的醫生、護士、護工和輔助人員，自負盈虧。老人是經濟最弱勢群體，在這樣的環境中競爭生存發展是關鍵，一是公寓實現經營規模化減少管理成本；二是報酬與效益掛鉤提高員工積極性；三是服務品質專業化、服務內容多樣化，增加老人滿意度。人住老人從2004年底的102人到2008年470人超負荷運轉，頭兩年虧本，一年持平，后兩年略盈利。老人滿意護理服務95％以上，兒女放心工作，學校產學研進步，為護理學生開辟了新的就業途徑，廣西民政廳創收不菲，實現了多方共贏的良好局面。

3 專業護理在老人公寓推廣的可行性

3.1 專業護理是中國老齡事業規劃發展的方向之一 中國老齡事業發展“十一五”規劃指出：在有條件的普通高等學校和中等職業學校，在相關專業開設老年學、老年心理學和護理服務等課程。養老機構和社會培訓機構要適應市場需求，培訓養老護理員和服務員，落實持證上崗制度，逐步建立覆蓋全國城鄉的基層養老服務隊伍。北京市民政局等部門聯合下發《關于加快養老服務機構發展的意見》，提出了“9064”養老服務新模式，即到2020年，90％的老年人在社會化服務協助下通過家庭照顧養老，6％的老年人通過政府購買社區照顧服務養老，4％的老年人人住養老服務機構集中養老。綜上所述，可見國家和地方均有規劃學校對口專業培養老年護理專業人員，并策劃了專業養老比例。

3.2　按比例專業護理養老可節約社會成本　廣西重陽老年公寓以2008年3月住滿1個月的423位≥60歲老人為例，老人醫療支出每月平均僅170元，護理費是它的1.76倍，所以廣西重陽老年公寓是以提供專業護理服務為主的養老機構。老人自有月收入平均1082元，平均養老支出1243元，其家屬要平均每月支付贍養費161元。2008年廣西城鎮居民人均可支配收入14 146.0元，因此可支配收入在中等及以上的老人，可以承受自費在老年公寓專業護理養老。公寓專業護理養老比住院便宜得多，也比請保姆(每月500―800元，并包吃住)專業、安全、省錢，且公寓能更好滿足老人交際、娛樂和學習等精神需求，兒女安心工作創造更多物質財富。不過專業護理養老畢竟比居家自我照顧養老成本高，所以它是被限制性按比例發展才呈現節約社會成本。發達國家福利長期護理院床位占老年人的5％～7％，提供慢性病和失能老人的護理服務，保障基本疾病照料和生活，既體現社會文明的人性關懷，又在政府支付承受范圍內。

3.3　老年人和家屬支付能力的可行性　改革開放30年，中國城鄉居民收入逐年提高，特別是近幾年生活有了較大改善。隨著收入的提高，城鄉居民亦開始更多的關注自己的身心健康，過去大病小治、小病不治的現象有了較大改變。2007年農村居民家庭人均用于醫療保健支出為210元，城鎮居民家庭人均醫療保健支出為699元。家庭收入在人均水平及以上的城鎮老人有自費入住老年公寓的經濟條件，但農村多數老人暫時還不具備自行付費入住老年公寓的條件。如果重陽老年公寓能改用醫療保障和護理保障支付部分醫護費用，專業養老護理就能覆蓋更多需要長期專業護理的老年人。

3.4 老年護理儲備人才豐足　正如周曉紅報道的那樣：護理專業畢業的中職學生就業困難重重，難以順利就業，面臨巨大的壓力。但廣西中職護理每一年都在擴大招生，畢業學生早已習慣了不是從前的以醫院為主要就業渠道，她們一部分進中小醫院和進私企醫院尚可做護士，進大醫院主要做導醫和護工，一部分進美容院、推拿按摩院，更有一些做醫藥銷售、房地產銷售等非專業就業。中職護理儲備人才非常豐富，經老年護理短期培訓后是老年專業護理的較佳可塑人才，提高中職護理教育的利用效率，真正拓寬了護理就業的渠道。

3.5　專業護理養老的硬條件和軟技術的可行性　現在各大中城市均建有高檔老年公寓，符合專業養老建筑及環境、規模超過300張床位的公寓可以推行專業護理養老。現在高職醫療和護理、中職護理專業畢業生部分就業依然很困難，吸納這些人才在養老事業發展，既可拓寬護理就業渠道，又可提升養老水平。在專業養老硬件和養老技術人才儲備上我國條件都初步具備。在每一座城市建立1―2個長期護理院是必要的也是可行的。

4 專業護理養老面臨的爭議問題及對策

4.1 成立養老評估協會　我國養老服務業采取行政級別劃分，如省級、市級、縣級、村級，這是不合理的，因為同級別機構可能存在巨大的服務質量級別，富裕地區與貧困地區差別很大，在老人和家屬挑選養老機構和付費時存在疑難和爭議。應該成立養老評估協會，根據國情，像賓館評星級

一樣，將養老機構分成五星級服務，設施、環境、規模、人員素質和服務項目設立評估標準，按標準評級，按標準收費。避免同牌子不同性質、不同級別，避免養老機構過度服務和服務不到位，讓老人根據自己需要的服務、經濟實力選擇養老機構和服務項目。政府在給貧困、患病、不能自理的老人購買服務時，也有一個參照。

4.2 福利與盈利兼顧問題　可以說沒有盈利的養老機構就沒有活力。福利養老院用無償的房屋床位、財政的工資去收費養老(福利養老的比例很少)，而像廣西重陽老年公寓是護理學院貸款購置一切設備、市場價租賃公寓、自負盈虧的收入發放工資。同時因為廣西民政廳讓自己的二層機構(服務中心)出租各養老機構，競價偏高，例如廣西重陽老年公寓平均租賃和最高租賃價分別是225萬元／年、280萬元／年，按設計400個床位并全年住滿計算，平均每位老人需負擔房租分別是468.75元／月、583.33元／月。在發達國家長期護理是福利待遇，我國應該改變那種越福利單位越補助現象，國家負擔重效益低，應該對在福利事業上耕耘的所有機構一視同仁，要對公辦私營性質企業申請發展服務業引導資金給予平等扶持。對自負盈虧養老企業房屋租賃、床位建設給予一定福利資金，減少競爭起點過分不公平，減少床位費，增加低收入老人需要長期護理的覆蓋面。

篇（10）

醫養結合養老模式是指醫療資源與養老資源相結合，從而在老齡社會背景下實現社會資源利用的最大化。其中，醫包括醫療康復保健服務，具體有醫療服務、健康咨詢服務、健康檢查服務、疾病診治和護理服務、大病康復服務以及臨終關懷服務等;養包括生活照護服務、精神慰藉服務、文化活動服務等。總之，醫養結合養老模式是一種醫養一體化的發展模式，是集醫療、康復、養生、養老等為一體，把老年人健康醫療服務放在首要位置，將養老機構和醫院的功能相結合,把生活照料和康復關懷融為一體的新型養老服務模式。其最大特點在于，它改變了目前醫療和養老相分離的狀態，積極開展生活照料、大病康復和臨終關懷等相關服務，從而可以更好地滿足老年人對養老和醫療的雙重需要。2013年9月，國務院印發的《關于加快發展養老服務業的若干意見》(國發〔2013〕35號)中明確提出，要積極推進醫療衛生與養老服務相結合，探索醫療機構與養老機構合作新模式。因此，積極構建并完善養老服務體系，探索醫養結合養老模式可持續發展，是妥善解決老齡社會背景下老有所醫、實現全民健康養老的關鍵內容。

二、推行醫養結合養老模式的社會背景及其優勢分析

目前我國主要有家庭養老、機構養老和社區養老三種養老模式。醫養結合這種兼有養老和醫療功能的新型模式在全國范圍內還沒有完全鋪開，正處于嘗試和探索階段。但從全國一些在這方面發展較好的城市以及國外的發展經驗來看，醫養結合養老模式能夠最大化地發揮資源互補、協同合作的優勢，能夠有效地滿足老年人對養老以及醫療的雙重需求，同時還能更有針對性地解決老年人看病難、醫療服務不到位、養老機構匱乏等問題。可以說，這種新型養老模式必將成為我國積極應對人口老齡化、解決老年人在養老和醫療方面所面臨的雙重困境的有效路徑和必然選擇。哈爾濱市作為東北老工業基地，先于國家兩年進入老齡社會，其未富先老、未備先老的問題尤為突出。在此背景下，如何更好地解決哈爾濱市百萬老年人口的養老問題顯得極為迫切和重要。

(一)選題背景

1999年，我國60歲及以上老年人口達到總人口的10%，標志著我國已經進入老齡社會。由于我國發展的特殊性,出現了不同于其他國家人口老齡化的特點未富先老。隨著老齡社會的深度發展，我國養老問題日趨嚴峻，老年人口基數大、增速快，給全社會都帶來了巨大壓力。尤其是隨著老年人口的快速增長以及經濟社會發展，養老服務需求呈現出多元化、個性化等特點，我國目前的家庭養老、機構養老和社區養老三種模式已經不能完全滿足老年人的養老需要。在此背景下，醫養結合養老模式應運而生。很多城市自發性地在機構養老的基礎上，在養老院中增設了醫療機構,從而滿足老年人既需要養老也有可能需要看病的現實需求。

截至2013年底，哈爾濱市共有60周歲以上老年人口164萬，占人口總數的17.1%，高于全國平均水平2.2個百分點，是全國人口老齡化程度較高的城市之一。與此同時，哈爾濱市老年人口家庭空巢化、失能半失能者多的特征顯著。截至2013年底，哈爾濱全市空巢老年人口約80.6萬，失能半失能老年人口約22萬，目前，哈爾濱市人口老齡化已經呈現出老齡化、高齡化、空巢化加速和失能老年人口增多的三加速，一增多現狀。由于年齡的增長和身體機能的衰退，很多高齡老年人患有多種慢性病，醫療、康復和護理是他們較為迫切的需求。因此，如何解決老年病人的特殊醫療需求，使他們更有尊嚴地養老，成為當前政府亟須解決的最重要的民生問題之一。目前，哈爾濱市現有的三種養老方式都存在著自身的缺陷和弊端。首先，就機構養老而言，目前哈爾濱市養老機構主要有老年公寓、敬老院和老年護理院，這些養老機構具有社會化、專業化特征，但在數量、規模、服務水平和硬件設施等方面參差不齊，根本無法滿足老年人對醫療和養老的雙重需求。其次，家庭養老面臨的矛盾日益突出。由于空巢、失能半失能老年人口不斷增加，家庭養老這種傳統的養老方式也不斷受到沖擊。4-2-1家庭結構一方面給子女帶來了很大的壓力和負擔，另一方面也很難解決老年人在醫療救護、日常護理等方面所面臨的養老問題。第三，社區居家養老服務是以家庭為核心，以社區為依托，充分利用社區資源為老年人提供以解決日常生活困難為主要內容的社會化服務;但就目前而言，絕大多數社區的居家養老服務設施簡陋、功能單一、資金和護理人員非常匱乏，因而很難向社區老年人提供較為優質的養老服務。醫養結合養老模式正是在此背景下應運而生，哈爾濱市也成為我國較早探索醫養結合養老模式的城市之一。

(二)醫養結合養老模式的優勢分析

醫養結合養老模式是醫療和養老雙項結合的新型養老模式，其最大的優勢在于整合了養老和醫療兩方面的資源，為老年人提供具有可持續性、科學性、安全性的醫療養護服務。這種養老模式使老年人在不必長期占用醫院病床的前提下，就能滿足其長期護理的需求，并能使自己的身心健康得到較為全面的照顧。

首先，解決了老年人看病難的困擾。醫養結合養老模式所提供的醫療服務完全可以滿足患一般性老年病、慢性病以及失能半失能老年人的醫療養護服務，從而可以大大減少其在出行就醫方面所面臨的不便。同時，由于這種養老模式對突發性疾病也能夠采取一定的救治措施，因此也可以使老年人能夠得到更及時有效的診治。

其次，突出以人為本的養護理念，在避免老年人往返奔波于家庭、醫院和養老機構之間的同時，更減少了費用開支,節約了時間，減輕了老年人及其家屬的精神負擔和經濟負擔。

再次，醫養結合養老模式不但可以利用好一些現有醫療機構的閑置醫療資源,合理優化病床資源配置,解決養老院病床不足的問題;同時還能夠促進二級以下中小型醫院的經營發展,為其未來的發展提供更加廣闊的空間。

三、醫養結合養老模式的運行現狀及其困境分析

目前，上海、北京、青島、杭州等全國多個城市都相繼開展了針對醫養結合養老模式的探索，哈爾濱市作為較早進入老齡社會的省會城市，從2014年開始就按照衛生準入、民政扶持、醫保定點的原則，著手打造一批一站式醫療護理服務機構。截至2015年底，全市現有各類養老機構551家。其中市民政部門直屬的第一、二、三社會福利院和安康社會福利院這4家養老機構都設置了醫療機構，可以為老年人提供醫療、預防、保健服務;24家企事業單位辦和民辦大型養老機構(設置養老床位100張以上)中，有2家企事業單位舉辦的大型養老機構設置了醫療機構;其他的中小型養老機構則均無醫療支持。目前，哈爾濱市的醫養結合養老模式正處于探索和發展階段，還有很多實際困難亟待破解。

(一)專業護理人才匱乏，護理水平亟待提升

目前，醫養結合養老模式面臨的最大難題之一就是專業護理人才方面的問題。首先，護理人員的專業性不強，護理水平較低。醫養結合養老模式對于護理從業人員的專業素質要求較高，除了要能悉心照料老年人的飲食起居之外，更重要的是，還需要具備一定水平的專業醫療知識和護理技能。然而，目前哈爾濱市的老年護理人員普遍年齡偏大、素質偏低，其中具備醫療專業護理技能的人員寥寥無幾。其次，護理人員流動性大，人員隊伍不穩定。由于老年護理工作勞動強度大、壓力大且工資待遇低，造成養老護理人員缺口一直很大，流動性很強，人員隊伍很不穩定。再次，缺乏崗位技術培訓和統一的技能等級考評。目前哈爾濱市還沒有專門的養老護理崗位技術培訓機構，相應的崗位考評、技術鑒定等都處于空白狀態。以上種種，都造成了養老護理人員服務質量參差不齊，服務水平難以提高。

(二)缺乏有效的政策保障機制

哈爾濱市政府部門已經明確表示，支持醫養結合養老機構的發展，支持養老機構內設康復醫院和門診，但在實際操作中，由于缺乏有效的政策保障機制，常常出現多頭管理、政出多門的現象。譬如在場地、資金補貼(開辦、運營補貼等)、稅收優惠政策等方面，由于受到多個部門的同時管理，經常出現執行政策不統一、政策不能落地執行的現象。同時，由于養老機構和醫療機構分別隸屬于民政和衛生兩個不同的行政管理部門，因此容易出現二者各自為政、各管一攤的局面。對于老年人而言，其最重要的養老和醫療兩大部分被割裂開來，一旦患病就不得不在家庭、醫院、養老機構之間往返奔波，既浪費了時間，也延誤了治療，同時給家庭和社會都帶來了極大的經濟負擔和精神負擔。

(三)醫療服務水平有限，層次有待提升

醫養結合養老機構的醫療服務以及醫療設備水平都應該高于普通的養老機構，__其不僅在醫護數量上要相互匹配，同時在醫療資質、醫療設備、場地大小等硬件設施上都要高于普通養老機構的標準。但就目前而言，哈爾濱市現有醫養結合養老機構的醫療服務水平大都十分有限，其不僅缺乏專業水準的護理人員，同時在醫療設備、硬件設施等方面都與大型醫院無法相提并論，在康復護理、醫療急救、精神慰藉等方面的服務更是幾乎無法提供，因此根本不能滿足老年人在養老治病方面的實際需求。

(四)養老床位供給不足，床位緊缺

養老機構床位緊缺的現狀一直是醫養結合養老模式發展中的瓶頸問題。目前，哈爾濱市各類養老機構總計551家，床位37,820張。其中，城鎮養老機構455家，床位21,820張;農村養老機構96家，床位16,000張。但實際上具備醫療護理功能的養老機構只有20家左右，其養老床位更是不足3000張。而目前全市失能半失能老年人口約為20.9萬，對養老床位的需求量很大，床位非常緊張。尤其是具有醫療護理功能的公辦養老機構，由于收費低、條件好、服務規范，因此常年爆滿，一床難求。與之形成鮮明對比的是，一些民營養老機構由于收費較高、設施功能不完善、不能提供醫療服務等原因，其病床閑置情況嚴重。這種冰火兩重天一頭熱，一頭冷的現象亟待得到有效解決。

(五)長期護理保險制度缺失

目前，我國現行的醫療保險制度明確規定，不支付特別護理和日常護理等服務性項目收費。因此，很多患病老年人為了能夠獲得醫保支付的醫療護理費而選擇住院治療，進而導致需要康復護理和臨終關懷的患者長期占用醫院床位，造成了醫療資源的過度緊張，同時也給醫保基金帶來了很大壓力。2012年，山東省青島市在全國率先開展了護理保險業務，此舉不僅減輕了醫療保險基金的支付壓力，同時也促進了醫養結合養老機構的可持續發展。其他城市應積極借鑒其先進經驗，探索醫療保險和長期護理保險相分離的保險制度，進而為醫養結合養老機構的可持續發展掃清障礙。

(六)資金匱乏導致醫養結合養老模式發展緩慢

資金匱乏使得醫養結合養老模式在發展中遇到很多瓶頸問題。目前，哈爾濱市三級及以上醫療機構的患者人滿為患，醫療資源十分緊張。由于資金匱乏，大型醫院內設養老機構的人員開支、醫療器械購買等問題都難以得到有效解決，多數三級及以上大型醫院根本不愿意加入到醫養結合的隊伍中，這無疑極大地制約了醫養結合養老模式發展的步伐。同時，政府部門一直通過提供運營補貼、政府購買服務等方式吸引社會力量參與養老，雖然取得了一些成效，但對于多數民辦養老機構而言，其扶持力度依然不夠。由于資金匱乏，很多探索醫養結合養老模式的養老機構在利潤低、經營困難的情況下難以為繼，有的甚至瀕臨倒閉。

四、助推醫養結合養老模式健康發展的政策性建議

我國目前正處于人口老齡化快速發展期，如何解決好億萬老年人口的養老問題，已經成為擺在我國政府面前亟待破解的重大民生問題。

(一)發揮政府主導作用，加大支持保障力度

養老問題是重大的民生問題，政府部門必須加快推動養老服務業發展，在政策措施、資金保障、人才培養等各個方面予以大力支持，積極助推醫養結合養老模式的快速發展。

1.合理布局，提前規劃

要緊密結合城市發展實際情況，科學制定養老服務體系發展總體規劃，將醫養結合養老模式納入經濟社會發展總體規劃、城市建設總體規劃和醫療資源分布規劃。根據老年人口的分布情況，對養老機構進行合理布局，鼓勵養老機構和醫療機構近距離規劃，簽訂合作協議，以更好地發揮二者優勢，形成資源互補。要提前布局，合理規劃，減少重復建設和資源浪費。

2.加大政策支持和財政支持力度

各級民政、衛生、人社等部門要積極行動起來，不斷完善扶持政策，共同推進醫養結合工作的順利開展。尤其在土地劃撥、財政補助、稅費優惠等方面，要積極制定配套政策,最大限度地對醫養結合養老機構予以政策支持。同時，財政部門要切實做好資金支持工作，并不斷加大投入力度，確保推動醫養結合養老模式順利開展，減少資金匱乏帶來的不利影響。同時積極落實發改委關于確保福利彩票50%以上收入用于養老服務業發展的要求，加大對醫養結合型養老機構建設的補貼力度。

3.鼓勵和支持養老機構獲取醫療服務資質

建議通過制定相關政策規定，現有養老機構中凡是符合相關政策法規的，都可根據其發展規模和實際需求，開辦老年病醫院、康復醫院、護理院等醫療機構，也可內設醫務室或護理站。同時允許執業醫師到養老機構設置的醫療機構開展醫療服務。

(二)加大財政支持力度，構建多元化資金籌集渠道

資金籌集渠道多元化和政府財政支持長效化，是保障醫養結合養老模式健康發展的重要因素之一，因此，政府要加大資金保障力度，積極探索社會力量參與機制，為醫養結合養老模式可持續發展提供資金保障。

首先，建立養老投入資金按財政增長比例逐年增長的動態增長機制，在財政預算內設立養老服務體系建設專項資金，將其用于政府示范性養老服務建設項目、資助社會力量興辦養老機構和居家養老服務組織、對特殊困難老年人提供援助服務等。

其次，民政部門建立專項發展基金，鼓勵和支持民辦養老機構向醫養結合方向發展，對具備一定條件并有可能發展成為養老骨干企業的機構發放貸款并幫助其控制資金風險。

再次，積極鼓勵和引導企業、慈善機構、基金會等社會資本依法開辦各類醫養結合養老機構。通過稅費優惠和補貼支持、提高床位補貼和運營經費補助標準等多種途徑，鼓勵和支持民辦養老機構參與公辦養老機構改革，可以通過公建民營、民辦公助、政府補貼、購買服務等多種方式，發展民辦養老服務機構。

(三)加強養老服務人才隊伍建設，不斷提升養老保障能力

加強養老服務人才隊伍建設是提高養老服務質量和水平的重要內容，政府部門要從提高養老服務人員素質、提升服務水平入手，積極建立人才培養和培訓機制，規范養老服務人員管理，逐步提升養老服務從業人員的__專業化水平。

1.建立和規范人才培養、培訓等方面的管理機制

首先，加強針對在職護理人員的崗位培訓制度，建立在職人員定期輪訓和考核制度，建立健全養老服務人才培養、使用、評價和激勵機制，全面提升養老機構的醫療服務水平。其次，建立薪資保障機制。逐步提高養老護理人員的工資待遇水平，對薪資結構、薪資增長機制以及福利待遇做出明確規定，進而不斷提高養護人員的職業滿意度。再次，逐步規范針對養老服務人員的管理制度，建立起養老服務人員的資格認證、職稱評定體系。同時還要堅持持證上崗制度，對養老護理人員加強監管，使從業人員的整體素質得到不斷提升。

2.提高待遇，將養老護理崗位納入公益性崗位

養老護理工作非常辛苦，因此必須從提高護理人員工資待遇入手，不斷完善人才激勵機制，穩定人才隊伍。首先，可以通過對相關人員發放護理崗位津貼、護理員職業技能職稱津貼等措施提高其待遇。也可以實行績效工資，并建立與之相對應的績效考核機制，從而激勵護理人員的工作熱情。其次，將養老護理崗位納入公益性崗位，同時規定從業人員可以享受社會保險和公益性崗位補貼，增強崗位吸引力，增加從業人員數量。再次，建立養老護理人員人才庫，準確了解現有養老護理從業人員的數量、年齡結構、文化水平等，為養老機構提供可靠的人才數據，實現人才資源共享，以合理配置人才資源。

3.建立訂單式培養機制，打造專業人才隊伍

建議養老和醫療機構與醫科類大學、職業學院建立長期人才培養和輸送機制，以訂單培養的方式不斷為醫養結合養老機構輸送具有職業醫師或護士資格的專業對口、素質精良的專業養老服務人才。如此既可以解決一批高校畢業生的就業問題，又能為養老機構輸送人才，從而實現相關院校和養老機構的雙贏。

4.培育和壯大養老服務志愿者隊伍

積極探索志愿服務激勵機制，鼓勵更多的人加入到養老服務志愿活動中，同時發展普通志愿者和專業志愿者相結合的志愿服務隊伍，進一步壯大養老助老志愿服務人員數量，為老年人提供更優質的志愿服務和幫助。

(四)有效整合醫療和養老服務資源

1.整合醫療和養老資源

具備醫療條件的大型養老機構，必須設置專門的醫療機構為老年人提供醫療服務。不具備條件的小型養老機構，可以與鄰近的醫療機構簽訂合作協議，如有需要可以立刻轉診轉院，實現最佳救治。通過醫療和養老資源的雙向融合，形成互補互助的發展格局，避免資源的重復浪費。

2.基層醫療衛生機構與社區和家庭結為定點醫療服務單位

專門為轄區內老年人開展醫療、護理、保健和健康監測等服務。同時，鼓勵有條件的企事業單位職工醫院、門診部向以老年康復為主的社區衛生服務機構轉型，方便老年人就醫。

3.鼓勵、引導和培育社會力量興辦集養老、康復、護理等功能為一體的專科醫療機構

養老服務體系的構建離不開政府、市場、社會機構等多元主體的有效參與。因此，要充分發揮市場在資源配置中的作用，采取公建民營、民辦公助、政府購買醫養結合服務等方式，積極培育和壯大民營醫養結合養老機構，為解決養老問題提供有益補充。

(五)健全管理機制，保障醫養結合養老模式可持續發展

篇（11）

一、商業長期護理保險模式的特征和實施條件

(一)商業護理保險制度的理論基礎及其特征

護理保險是通過運用大數法則的原理，采用風險分擔的方法化解長期護理風險的一種方式。長期護理保險由其高費用和低發生率(20％)，具有相當的“可保性”，成為商業醫療保險的潛在增長點。美國的商業護理保險運行已經較為成熟，多樣化的產品設計能夠滿足不同人群的需要，而且由于采用市場化運作的方式，市場競爭往往能促使保險公司提供高水平的保障和優質的服務。另外，由于商業護理保險減輕了政府財政壓力而受到政府的鼓勵，美國政府就出臺了《長期護理保險示范法規》，長期護理保險市場進行了規范。

但是商業保險模式的缺點在于：第一，覆蓋范圍狹窄，公平性不足。商業護理保險的價格一般較為昂貴，其面向的群體只能是有支付能力的中高收入者，在美國，低收入者只能接受醫療救助計劃的幫助，但醫療救助計劃和老年醫療輔助計劃通提供的護理時間最長只有100天，并不是真正意義上的長期護理。第二，費用上漲較難控制。商業護理保險采用的是自愿參保的方式，因此容易遇到道德風險和逆向選擇風險。保險公司實為第三方支付者，難以提供醫療機構或安養院提供過度護理，可能導致經營風險。

(二)商業護理保險的運行條件

1．文化背景。新自由主義思想和社會達爾文主義文化崇尚個人奮斗和自由競爭，這一文化理念影響下的國家往往建立的是殘補型福利模式。這種思想理念更加強調個人責任，堅信市場是解決各種社會問題的最有效手段，因此主張突出市場和職業福利的作用，推行社會保障產業化、社會保險商業化和社會服務社會化。

2．發達的市場。商業護理保險的實施離不開發達的市場條件。以美國為例，作為世界上經濟最發達的國家，美國2006年金融和保險總收入達1.355萬億美元，相當于美國GDP(8.86萬億美元)的15％，雄居美國產業之首，美國保險業的保險深度和保險密度均居世界前列。發達完善的金融市場和先進的保險技術大大提升了美國商業護理保險的保障能力和保障質量。長期護理保險于上世紀70年代在美國推行以來就受到了中產階級的歡迎，目前已經約占到壽險市場份額的30％。雄厚的經濟實力、先進的保險技術以及完善的保險法規也是推動美國商業護理保險蓬勃發展和順利運行不可缺少的條件。

二、社會護理保險運行模式及特征

目前實施社會護理保險的國家主要是德國和日本。其中德國護理保險采用跟隨醫療保險的原則，雇員和雇主按照工資總額的1.7％各繳納一半(2007年后改為1.95％)。日本將被保險人分為兩個對象，第1號被保險人(65歲以上)從養老金扣除護理保險費，而第2號被保險人(40歲～64歲)則從醫療保險費中扣除護理保險費。德國護理保險的財源全部來自于繳納的保險費，而日本有50％來自政府部門，其余部分由被保險人負擔。

社會護理保險的主要特征在于制度是強制實施的，因此能夠保證每一個制度參加者都能享受基本的護理服務，覆蓋范圍廣泛，在給付方式上既包括貨幣的給付也包括服務的給付，或者是兩者的結合。其不同于其他社會保險項目的地方在于接受護理等級評估是享受護理保險的必要條件。社會護理保險的缺點在于護理保險服務容易受到政府的限制，較難發揮市場的競爭機制作用，進而難以確保所提供護理服務的質量。2005年日本對2000年以來實施的護理保險進行了新的修訂，其中有一項改革的內容就是促進護理服務提供的市場化和契約化，試圖適度發揮競爭機制的作用，提高服務質量，減少護理資源的浪費。

三、中國實施長期護理保險的必要性

(一)中國目前老年人晚年生活質量不高

中國目前對高齡老人的養老服務仍處于居家養老階段，尚未形成社會化的養老服務體系。目前，養老機構、社區衛生服務機構對老年的服務遠遠不到位，實際享受到社會化護理的老人只占了潛在需求者很小的一部分。在思想觀念上老年人健康和生活需求長期得不到重視，但事實上人在年老階段相對于兒童階段來說處于更為弱勢的狀態，加之中國老人有為兒女和后代犧牲的文化傳統，多數老人生活節儉，對自己往往很苛刻，而社會和兒女又常常忽視這一群體的應有需要。筆者認為，老年人在年輕的時候為社會和家庭的發展都做出了很大貢獻，他們有權利在年事已高身體不便的情況下得到來自家庭和社會的關懷和照顧。

(二)中國人口結構老齡化加劇

中國人口老齡化的壓力將會不斷加重。從時間角度來看，2007年底全國60歲以上人口為1.534億，占全國人口總數的11.6％。其中65歲以上老人為1.0636億，占全國人口總數的8.1％，且老齡化的速度快，上世紀70年代末計劃生育政策的實施是家庭結構日益核心化，4-2-1型家庭結構的日漸形成，子女承擔老年人的長期護理服務已經越來越力不從心。從空間來看，隨著我國城市化進程的加快，城市里子女和老人不在同一城市生活的情況越來越普遍，農民不斷進城打工，農村里留下了大量的老人和兒童，因此不論是城市還是農村，我國都同樣面臨著老人的長期護理問題。

(三)社會保障體系尚不健全

中國目前的公共社會保障體系和補充社會保障發展均不完善，公共養老保險和醫療保險覆蓋率仍然不高，因病發生的長期護理費用并不包含在普通醫療保險的報銷范圍內。而且，由于長期受到傳統家庭養老觀念的影響，不少群眾根本沒有意識到通過購買商業護理保險來解決養老問題，發展補充保障缺乏需求拉動。此外，國內資本市場發育尚不完善，地區經濟發展差異巨大，各地保險公司開辦商業護理保險的能力也參差不齊，缺乏發展補充保障的經濟環境。而且，中國居民在教育、住房、醫療開支過高也制約了他們對商業護理保險的購買能力。種種因素都表明中國不可能依靠商業護理保險化解未來社會化的高齡護理危機。

四、中國長期護理保險制度構建的設想

從制度分析的角度來講，當社會對一種制度產生了強烈的需求而現實中的制度供給又不充分時，往往使所產生的社會問題不斷加重，因此我們整個社會對護理保險的需求不能視而不見。但是，一項新制度的供給必須考慮該項制度的供給成本，從我國目前的經濟發展程度和社會保障體系的建設程度來看，近期我國發展社會護理保險的社會條件還不成熟，筆者認為中國可以分步驟構建多層次的長期護理保障體系。

(一)發展商業護理保險暫時彌補制度真空

由于中國地區經濟發展不平衡，東部地區經濟發展速度較快，養老保險和醫療保險等基本社會保險發展較為完善，這些地區勞動者素質普遍很高，經濟承受能力較強，比較容易接受商業護理保險。對于商業健康保險公司而言，應當有針對性地設計護理保險產品，要能夠符合中等收入勞動者的購買能力和切身需求。發展商業護理保險，可以在一定程度上滿足部分人群的長期護理需求。

(二)建立老年護理救助制度，培育老年服務體系

我國目前社會保險收費已經較高，企業和個人的負擔已經較重，很難有繼續征繳護理保險費的空間。在國家總體尚不富裕的情況下可以考慮優先建立老年護理救助制度。在高齡老人當中，最需要護理服務的往往是空巢老人和低收入老人。有必要整合現有社會資源，發揮社區養老機構和街道管理部門的作用，通過設定一定的評估標準，并劃定一定的收入等級，優先保障急需長期護理的貧困老人的生活及醫療護理，其次再考慮將護理范圍擴大到一般老人。在救助的形式上可以采用服務供給形式，護理服務可以由政府出資向醫療機構和民間機構購買。

在建設老年護理救助制度的同時，要有意識地培育和完善老年護理服務體系。目前對于養老保障問題普遍存在著重經濟保障輕服務保障和精神保障的現象，由于服務是實現護理的主要形式，因此必須重視對老年護理服務機構和護理人員隊伍的建設，這也是構建長期護理保障體系的重點和難點。目前勞動力市場上護工隊伍素質低下、護理質量不高的問題較為嚴重，但是由于老年事業盈利能力差，這一問題很難通過市場自身來解決，因此政府有必要出面整頓現有保姆市場和護工隊伍，通過立法完善勞動力市場，并通過出臺相應的教育政策為護理保障體系的建立培養正規的護理人員隊伍。

(三)建立普遍性的社會護理保險制度，形成多層次長期護理保障體系