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自改革開放以來，我國在城鎮化進程中逐漸形成了2．6億農民工群體，這部分農民工群體積極參與到城市化的建設中，為我國經濟的發展貢獻了巨大的力量。然而，由于戶籍制度的限制，他們很難同城鎮戶籍勞動者一樣享有同等的公共服務，這已嚴重影響到他們工作的積極性。就養老保險而言，目前，農民工由于工作不穩定，在頻繁的流動過程中，他們很難實現在一個地區累計滿15年的最低領取養老金繳費年限，再加上我國社會養老保險制度因統籌層次低而帶來的分割化和碎片化，許多農民工因養老保險關系轉移接續困難而無奈選擇退保，這嚴重損害了他們的勞動權益，也有悖我國為勞動者提供退休保障的初衷。因此，如何確保城鄉養老保險制度的順利銜接，以切實維護勞動者（尤其是農民工）的參保權益是我國當前急需解決的一個難題。

（二）加快城鎮化發展步伐的迫切要求

城鎮化是人口向城市不斷遷移而積聚的一個過程，也是我國社會經濟發展走向現代化的必由之路。目前，我國正處于城鎮化進程之中，且城鎮化的速率呈現不斷加快的趨勢。據相關數據統計，2012年，我國城鎮化率按常住人口測算已達到52．57％，若按現有的發展速度估計，2020年我國城鎮化率將達到60％，2030年則將逼近70％。快速的城鎮化使得市場對勞動力的需求不斷增加，而農村遷移勞動人口在城鎮的就業正好滿足了這種需求。截止2012年底，我國進城務工農民數量達到1．63億人，占城鎮就業的比例高達44％。然而，在向城市流動的過程中，農村勞動力人口也面臨著一定的阻礙，例如，社會養老保險關系的轉移接續問題便是其中一個重要的障礙。合理的城鄉基本養老保險關系銜接方法，可以促使農村流動人口更快地融入城市生活，同時也將促進城鎮經濟和社會的發展。因此，在快速的城鎮化進程中，研究城鄉社會基本養老保險關系轉移接續問題具有一定的迫切性。

（三）實現城鄉統籌發展理念的必然舉措

早在2012年，黨的十報告中曾明確提出整合城鄉居民養老保險，統籌推進城鄉社會保障制度建設。同年，國務院關于批轉社會保障“十二五”規劃綱要的通知（國發〔2012〕17號）也指出：“推進制度整合和城鄉銜接，促進城鄉一體化社會保障體系建設”。可見，政府對于我國城鄉社會保障統籌建設已給予高度的關注，“統籌城鄉社會保障發展”也一度成為最熱門的詞匯之一。而目前我國的養老保險制度存在著城鄉割裂已是不爭的事實。通過對城鄉養老保險制度轉移接續辦法進行研究，將有利于打破城鄉二元經濟社會壁壘，實現城鄉協調發展，以全面貫徹現階段我國所倡導的城鄉統籌發展理念。因此，在城鄉統籌的大背景下，做好城鄉養老保險制度的并軌與銜接實為題中之義。

二、對城鄉養老保險銜接方案（暫行辦法）的分析

（一）《暫行辦法》的突破點

1．將新農保與城居保整合，實現城鄉養老保險順利銜接。《暫行辦法》頒布以前，我國有關養老保險制度轉移接續方面的政策主要有《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》、《社會保險法》、《城鄉居民社會養老保險實施方案》、《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》以及《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》（征求意見稿）等，這些方案旨在對新農保與職保之間、城居保與職保之間以及新農保與城居保之間的銜接進行規定。由于所涉及到的項目過多，方案在具體的執行過程中顯得較為繁瑣。《暫行辦法》的頒布，在承認將新農保與城居保整合成城鄉居民養老保險的情況下，無需考慮城居保與職保之間以及新農保與城居保之間的銜接，明確提出城鄉居民養老保險與城鎮職工養老保險制度只要滿足一定條件即可進行自由銜接轉換，大大簡化了方案的內容與操作過程。

2．設置合理的時點作為養老保險制度間的銜接標準。《暫行辦法》在第3條中明確規定：參加城鎮職工養老保險和城鄉居民養老保險人員，達到城鎮職工養老保險法定退休年齡后，城鎮職工養老保險繳費年限滿15年（含延長繳費至15年）的，可以申請從城鄉居民養老保險轉入城鎮職工養老保險，相應待遇按照城鎮職工養老保險辦法計；城鎮職工養老保險繳費年限不足15年的，可以申請從城鎮職工養老保險轉入城鄉居民養老保險，待達到城鄉居民養老保險規定的領取條件時，按照城鄉居民養老保險辦法計發相應待遇。在此，《暫行辦法》以是否達到職保法定退休年齡以及在職保繳費是否滿15年作為養老保險制度間的銜接標準是該方案的一大突破點。這主要是因為職保和城鄉居民養老保險都規定以繳費年限滿15年作為按月享受基本養老金的條件，且職保的待遇較高。依據規定，只要滿足累計繳費年限15年無論在城鄉居民養老保險繳費多長時間，都可以轉入職保合并計算待遇，有利于保障參保人員的養老權益，再次，考慮到職保和城鄉居民養老保險之間銜接的主要對象是農民工群體，這部分群體中的一些人在城鄉頻繁流動，部分人在進城務工時會選擇參加職保，其后又會因為返回農村參加城鄉居民養老保險，可能面臨養老保險關系的多次轉換。而統一在達到職保法定退休年齡后確定養老保險的銜接手續，將有利于簡化程序，降低社會的管理成本。

3．進一步規范養老保險關系轉移接續程序。《暫行辦法》頒布以前，我國所涉及到的城鄉養老保險的銜接政策往往側重于轉移銜接的條件和方法，而對轉移銜接的程序缺乏較為詳細的論述。《暫行辦法》中的第9條按照一到四步對城鄉居民養老保險與職保轉移銜接的程序作出了詳細的規定，從而在程序上保障了城鄉居民養老保險與職保的順利銜接。

4．關于重復參保問題的處理。目前，由于城鄉養老保險制度的銜接存在障礙以及各制度規定的繳費時間存在差異等原因，致使許多往返城鄉就業人員中出現重復參保、重復交費甚至是重復享受待遇等現象。根據2012年審計署第34號《審計結果公告》的顯示，截至2011年底，我國重復參加三類養老保險的人數高達112．42萬，而重復領取養老金的則有9．27萬人。基于此，《暫行辦法》第7條和第8條規定：參保人員若在同一年度內同時參加職保和城鄉居民養老保險的，其重復繳費時段只計算城鎮職工養老保險繳費年限，并將城鄉居民養老保險重復繳費時段相應個人繳費和集體補助退還本人。參保人員不得同時領取職保和城鄉居民養老保險待遇，對于同時領取職保和城鄉居民養老保險待遇的，終止并解除城鄉居民養老保險關系，除政府補貼外的個人賬戶余額退還本人，已領取的城鄉居民養老保險基礎養老金應予以退還。

（二）《暫行辦法》本身存在的問題

1．轉移銜接的條件不對等。《暫行辦法》中的第3條明確規定：參加職保和城鄉居民養老保險人員，達到職保法定退休年齡后，若職保繳費年限滿15年（含延長繳費至15年）的，可以申請從城鄉居民養老保險轉入職保，按照職保辦法計發相應待遇；職保繳費年限不足15年的，可以申請從職保轉入城鄉居民養老保險，待達到城鄉居民養老保險規定的領取條件時，按照城鄉居民養老保險辦法計發相應待遇。從該條的規定來看，城鄉居民養老保險人員轉入職保必須達到職保繳費年限滿15年的最低要求，而從職保轉入城鄉居民養老保險則沒有對參保繳費年限做出相應要求，這就使得從待遇較高的職保轉移到待遇較低的城鄉居民養老保險相對容易，而進行反方向轉換時則顯得比較困難，致使部分在城鄉頻繁流動的農民工群體由于很難達到職保繳費年限15年的要求，而被迫轉入待遇較低的城鄉居民養老保險，從而影響農民工參加職保繳費的積極性。

2．城鄉養老保險與職保的繳費年限折算政策不合理。按照《暫行辦法》第5條規定，參保人員從城鄉居民養老保險轉入職保的，城鄉居民養老保險個人賬戶全部儲存額并入職保個人賬戶，但城鄉居民養老保險繳費年限不合并計算或折算為職保繳費年限。在此，筆者認為，對于參保人員而言，倘若不屬于對職保和城鄉居民養老保險進行重復繳費情況，那么此舉措無疑相當于達到職保退休年齡后，他們被迫選擇退保，稍微存在差別之處只是在于轉換時，個人賬戶中的地方財政繳費補貼（30元／年）依然存在，但是，這些繳費補貼的累積數額畢竟有限。因此，城鄉居民養老保險在轉入時，繳費年限既不累加也不折算，實在是有失妥善與公平。其次，這在年輕人看來，一旦他們有自信參加職保滿足繳費年限最低要求15年，那么他們目前參保的城鄉居民養老保險最終將會與退保的實質并無多大差異，何況，《暫行辦法》也做出規定，不能同時領取城鄉居民養老保險和職保待遇，因此，他們會選擇放棄對現行的城鄉居民養老保險的加入。這無疑不利于對城鄉居民養老保險參保人員尤其是年輕人群體的參保繳費的激勵，也會使我們計劃中的轉移接續工作失去意義。

3．職保的統籌基金不轉移，有失公平。按照《暫行辦法》中的第6條規定，參保人員從職保轉入城鄉居民養老保險的，職保個人賬戶全部儲存額并入城鄉居民養老保險個人賬戶，參加職保的繳費年限合并計算為城鄉居民養老保險的繳費年限，而并未提及將職保的統籌基金進行相應轉移。對此，官方給出的解釋是：

（1）統籌基金是國家對職保制度的專門安排，如果職保向城鄉居民養老保險轉移統籌基金，會導致各項制度資金安排上的不平衡。

（2）統籌基金與個人賬戶性質不同，不屬于個人所有，不轉移統籌基金，不影響參保人個人的權益。然而，筆者認為，在職保繳費的資金籌集過程中，參保者任職單位所繳納的20％的部分雖然是納入統籌基金，但這與參保者的勞動卻息息相關，試想如果參保者并未給企業創造相應勞動價值的話，企業何來的資金為參保者繳納保費。但是對于部分往返城鄉就業的特殊群體而言，由于在城鄉頻繁流動，他們很難滿足職保的最低繳費年限15年的要求，因而，最終只能被迫轉入城鄉居民養老保險。倘若依據《暫行辦法》的該條做法，職保統籌基金不進行相應轉移，那么對于他們而言無異于為城市待遇領取人員做貢獻，而自己本身的利益卻受到損害，再加上轉入到城鄉居民養老保險后，他們所享受的待遇相對較低，《暫行辦法》的該條規定實在是有失公平。

三、關于《暫行辦法》完善的建議

（一）設置合理的年限折算方案，實現城鄉居民養老保險與職保的順利銜接

針對《暫行辦法》中參保人員從城鄉居民養老保險轉入職保后，城鄉居民養老保險繳費年限不合并計算或折算為職保繳費年限的規定。筆者認為，可以采取以下兩種方案對繳費年限進行折算，一是設置合理公式直接計算折算年限，可將城鄉居民養老保險繳費參照公平、合理的標準進行折算，在此，筆者建議采用職保制度最低繳費標準（當地在崗職工平均工資的60％＊繳費率），主要是考慮到城鄉居民養老保險繳費積累額相對較低，再加上農民工群體實際工資待遇水平普遍偏低，以此作為折算標準，可以確保農民繳費積累資金在年限折算過程中的價值。具體操作思路如下：用城鄉居民養老保險每年的繳費額分別除以統籌區對應年度職保制度最低繳費標準，最終所得到的各年限之和即為總的可折算年限。二是通過對差額補足后，可視同二者繳費年限。簡單來說，按照職保繳費標準，計算繳納城鄉居民養老保險費用年份應繳的職保繳費額，再用城鄉居民養老保險個人賬戶儲存額抵沖職保繳費額，若存在差額，則需將其補齊，補齊之后，城鄉居民養老保險繳費年份即可視同職保繳費年限，但不能重復計算二者交叉的年限。

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一、回顧我國養老保險近年來取得的成就

一是實現了由國家包攬費用向國家、企業、職工個人三方面共同分擔養老保險費用；形成了費用合理負擔和基金穩定籌集的新機制，減輕了國家、企業負擔，增強了職工的投保、繳費、積累等自我保障意識。

二是實現了由“企業自保”向“社會統籌互濟”轉變，在較大范圍內實現了社會互濟，體現了分散風險和均衡負擔的“大數原則”。

三是實現了由“平均主義”、“大鍋飯”向“效率優先，兼顧公平”轉變。新制度確立了社會統籌與個人帳戶相結合的原則，其中個人帳戶體現的是勞動者的貢獻大小相聯系的效率原則，而社會統籌部分則是貫徹了公平原則，以保護勞動者的基本生活權利，將效率原則和公平原則有機地結合起來。

二、我國養老保險制度存在的問題

（一）覆蓋面太窄，農村的社會成員不能融入到社會保障體系中

中國是一個農業大國，農村人口約占全國人口的80%左右，但是長期以來，農民并未被納入到社會保障的范疇中去，相較于城市人口的社會保障由國家和社會承擔，農村人口則由農村家庭和農村集體經濟承擔。然而隨著經濟的發展，人們的價值觀念和道德觀念發生了一系列的變化，青年婚后與父母分家已成為普遍現象。同時，土地不再是維系家庭的主要生產對象，一些青壯年常年在外打工，種種原因使得身在農村的老年父母的生活出現了困難。幾千年遺留下來的“養兒防老”的家庭保障體系已難以適應社會發展的需要。而農村的集體經濟只能在有限的范圍內提供保障，很難滿足農民養老的需要。

（二）資金的籌集和管理存在漏洞

養老保險主要有三種模式：一種是用一部分在勞動者退休期間正在工作的一代人創造的財富來支付養老金，由此形成現收現付制；一種是勞動者通過在工作期間的收入積累一筆基金，交由某個機構集中管理，在其退休后以投資所得向其支付養老金的完全基金制，還有一種是介于前兩種模式之間的部分基金制，即當期繳納的養老保險一部分用于當期養老金的支付，另一部分劃入到繳納者的個人賬戶當中去。但是當前實施部分基金制面臨的一個主要問題就是空賬問題，即不光企業繳納的社會統籌基金用來支付當期退休人員的養老金，就連個人繳費也被用于發放養老金，個人帳戶有名無實，是空帳戶。

另外，養老保險基金在籌集上缺乏法律保障，方式不夠規范，各地區的籌資等級和籌資比例各有不同，造成了不同地區之間負擔水平懸殊，不利于人力資源的有效配置。由于缺乏應有的法律保障，在籌資過程中，拖欠、不繳或少繳統籌金的現象比較普遍。由于資金管理上存在著漏洞，使得養老保險資金不能真正做到專款專用，經常被挪用，為部分管理者的腐敗創造了條件。三、完善我國養老保險制度的主要措施

（一）擴大養老保險的覆蓋范圍，解決廣大農村人口的養老問題

首先，應該繼續維護家庭養老這一傳統。雖然隨著社會經濟的發展、計劃生育政策的推行和家庭結構的變化，家庭養老的功能有所弱化，但是無論是幾千年文明古國的優良傳統還是我國現行的法律的規定，子女贍養老人都是一種美德，一份義務。因此，在養老保險制度未健全之前，仍應該努力維護家庭養老這一傳統，加強青少年尊老孝敬的思想教育，維護良好的社會道德規范，保障老年人的權益。其次，推行社會養老保險制度。按照城鎮人口的模式給農民建立個人賬戶，讓農民為自己投一份養老保險，資金來源可由集體、個人和國家三方負擔。這樣的好處在于，當農民喪失勞動力時，如果子女有能力履行贍養義務時，參加養老保險可使農民的老年生活更加充裕，如果子女的能力有限，養老金可向老人提供基本的生活費用，使老人能夠安度晚年。第三，發揮商業保險的儲蓄功能，鼓勵農民中收入較高的群體參加商業保險。

（二）做實養老保險的個人賬戶

隨著我國進入老齡化社會的高峰期，養老保險的負擔日益增大，如果按照現行的養老保險制度的規定，即繳費8%和企業繳費的3%全部進入養老保險的個人賬戶，做實個人賬戶必然是困難重重。可以選擇一種折中的做法：將人繳費的8%部分做實，進入個人賬戶，企業繳費的3%可以進入社會統籌基金，應付當期退休人員的養老金的支付。減輕政府的壓力。

（三）健全籌資模式，進行多渠道投資

首先，將現行的社會保險費改為社會保險稅。我國的養老保險資金籌集主要依靠政府的行政手段，法律強制力不夠。企業拖欠、拒交和隱瞞職工工資的問題嚴重，而通過開征社會保險稅的方式籌集資金比繳費具有更強的約束機制，也更能體現出養老保險資金籌集的嚴肅性和強制性。其次，變賣部分國有資產充實養老保險基金。第三，開征一些新稅種，如遺產稅、贈與稅、奢侈品的消費稅等，不但可以充實養老保險基金，還可以防止兩級分化、縮小貧富差距，促進社會公平和穩定，能夠更好的完成財政的收入分配功能。此外還可以考慮發行一些長期國債補充養老保險資金的不足。

參考文獻

[1]穆光宗，中國傳統養老方式的變革和展望，中國人民大學學報200005

[2]葉響群，中國社會養老保障：困境與抉擇，社會科學文獻出版社2004.11

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關鍵字：養老保險制度現狀完善

一、養老保險制度的發展歷程

養老保險是一種社會保險，是根據國家法律規定，對達到退休年齡的老年人，由國家和社會提供物質幫助以保障其晚年生活所需的社會保險制度。養老保險基金是在社會經濟生活中，國家為實施養老保險計劃按照一定的法律程序而預先建立起來的、用于保障受保人養老基本生活需要的專用基金。我國的養老保險制度是50年代初期建立的，以后在1958年和1978年兩次做了修改，1991年各地區為適應經濟體制改革的需要，又進行了以退休費用社會統籌為主要內容的改革，制定了《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》（國發［1991］33號）。1995年3月和1997年7月又分別制定了《國務院關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》和《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》等文件，中國社會養老保險制度的改革已經過了幾十年的歷程，經過多次的摸索、實踐，在資金的管理上逐步形成了“社會統籌與個人帳戶相結合”的籌資模式；為提高統籌管理效率，均衡離退休費用負擔，增強社會保障功能，完善社會保障體系，實行了養老保隊省級統籌。養老保險制度的改革，對于建立社會主義市場經濟體制，促進改革、發展和社會穩定都具有十分重要的意義。

為使養老保險更合理地收繳及使用，養老保險實行了省級統籌，實行省級統籌的目標是：建立適應社會主義市場經濟體制的要求，適用城鎮各類企業職工和個體勞動者，資金來源多渠道，保障方式多層次，社會統籌與個人帳戶相結合，管理服務社會化，在全省范圍內調劑和管理基金，以確保離退休金按時足額發放的養老保險體系。我省實行的養老保險制度，是根據這個目標，依據國務院的養老保險制度的規定，逐步做到統一繳費比例，統一管理和調劑使用基金，統一養老金的發放辦法和標準，通過規范和調整，逐步統一企業繳費基數和比率。

二、我國養老保險制度的現狀

1、養老保險制度實施的過程

我國現行的養老保險制度是1993年經過重大改革，實行社會統籌與個人帳戶相結全的原則。1997年，國務院決定在全國范圍內統一企業職工基本養老保險制度，統一制度主要表現在三個方面：一是統一和規范企業和個人的繳費比例。企業繳費比例一般不超過工資總額的20%，個人繳費比例要逐步達到本人工資的8%。二是統一了個人帳戶的比例。個人帳戶一律按個人工資的11%記錄。三是統一了基本養老金計算辦法。規定基本養老保險金主要由兩部分組成：一部分是基礎養老金，按當地平均工資的20%計算，凡按規定繳費且繳費年限滿15年的，都可以享受這項待遇；另一部分是個人帳戶養老金，按退休時帳戶積累額除以120計算。

我省現行養老保險制度是根據國務院的養老保險辦法的要求，于2005年7月1日開始實施《鄭州市人民政府關于我市實行企業職工基本養老保險市級統籌的通知》，實施此制度是進一步完善我省社會保障體系建設的客觀需要，其基本原則是：逐步建立起適應經濟發展水平和各方面承受能力，資金來源多渠道，保障方式多層次的養老保險體系；建立統一的基本養老保險制度、統一基本養老保險費率、統一籌集和管理使用基本養老保險基金、統一社會保險經辦機構和人員管理、統一基本養老保險待遇社會化發放的統籌管理體制；并建立了獎懲機制，為進一步強化社會保險目標管理作了必要的補充。

2、社會統籌與個人帳戶相結合的出現及意義

社會統籌是指依靠國家立法和行政保證，對社會養老保險基金進行統一籌集、統一管理、統一支付的社會基本養老保險形式。社會養老保險基金屬于社會公共基金，歸投保人共同所有；養老金的支付一般采取規定受益的方式，具有很強的社會財富再分配的性質。社會統籌表現為養老保險基金的現收現付，主要是使養老基金成為活動基金，加強現金的流通，它正常運行的最重要前提條件是長期相對穩定的人口結構和表現為退休人口占生產性人口比重的經濟負擔比率；以現收現付為特征的養老保險基金的社會統籌，更多強調的是短期尤其是年度內的財政收支平衡；強化社會養老保險制度的收入再分配，較好地體現市場經濟所要求的社會公平。社會統籌還使社會養老保險基金與國家的整體年度財政預算相協調，有利于社會養老保險基金預算項目和國家的其它各項財政預算項目相聯系，保證社會養老保險基金的收支在年度內達到平衡，有利于國家整體經濟的運行。

個人帳戶是在國家立法和行政約束力的保證下，由政府推行的勞動者在職期間強制儲蓄以防備退休后的養老風險的制度，其核心是“自我保障”，它是個人帳戶基金屬于投保人個人所有，不作社會調劑使用。個人帳戶基金籌集采用的是完全積累的方式，規定繳費，自我受益。個人帳戶投保人的待遇水平是由個人預繳專款備付金的多少決定的，最終取決于勞動者投保期間的長短、繳費的多少和投資回報率的高低。勞動者和用人單位依法逐月交納保險費，歷經全部就職過程，積聚起社會養老保險基金，到勞動者退休時或者一次性連本帶息返還給交費人，或者按照一定比例逐月進行發放，以保障退休職工的基本養老需求。這是個人收入在其一生中的縱向平衡分配的過程，這種方式要求將一個人一生受保險期間所需的養老保險金通過科學的保險精算預測，按照一定比例平均分攤到勞動者一生的勞動期間內，使勞動者工作期間的部分收入能夠延遲至退休期間使用。因此，社會養老保險基金的個人帳戶形式是將勞動者就業期間的部分收入以延期支付的形式表現為其退休時領取的養老金。

社會統籌與個人帳戶相結合在現階段究其實質是現收現付的社會統籌模式與完全積累的規定繳費模式的綜合，它是通過國家立法，采取強制性手段，統一籌集社會養老保險基金，建立或選擇專門的機構對基金統一管理。社會養老保險基金的一部分供基金全體受保人共同調劑使用；余下的基金部分進入個人帳戶，歸受保人個人所有，并作為計發養老金待遇和繼承的基本依據。可見，現階段我國社會養老保險基金的“個人帳戶”是由原來制度中現收現付的一定比例和改革后采取的完全積累基金的一部分構成的。

三、實施中出現的問題

1、在實踐中，社會統籌常常只能顧及當前社會養老保險基金的收支狀況，而無法顧及到未來人口老齡化和可能出現的經濟危機對社會養老保險制度所帶來的風險，社會養老保險基金的長期平衡是社會統籌的難題。而大數額的人口進入養老金領取者的行列，這無疑會給社會養老保險基金的籌集帶來巨大的壓力。由于積累的個人帳戶由于要求收支平衡的期間過長，容易受到通貨膨脹的嚴重影響，一旦遇到大的經濟危機和金融危機，養老金個人帳戶的貶值風險無法抵御；而且，單純以個人交納的保險費數額來決定養老金給付數額的模式下，社會的低收入者或負擔重的勞動者往往難以通過自身預提積累的保險金滿足維持退休后最基本生活水平的需求。

2、機制轉軌過程中存在著巨大的資金缺口。社會養老保險基金從現收現付模式轉向“社會統籌與個人帳戶相結合”的部分積累模式，從財富流動的機制上來看，新制度下的勞動者除了要為自己繳費之外，還必須為退休的上一代再交一次費用。現收現付模式向積累模式的轉換過程中，存在著一代人必須養活兩代人的難題，即當代勞動者在為自己積累資金、充實自己的“個人帳戶”之外，還必須繳納足夠的基金養活上一代人。

3、在社會極度進步的時代，經濟高速發展也帶來了極不穩定的因素，企業破產導致下崗職工增多，社會養老保險基金的籌集更加困難。由于各種因素所致的經營不景氣、頻臨倒閉或破產的企業很多，同時，下崗職工的人數也因此而增多。雖然企業破產了，職工下崗了，但時間不會停止，由此產生的養老保險基金還得繼續交，但下崗的職工拿不出這部分資金，但退休的那部分職工的退休工資還得繼續發放，在這種情況下，社會養老保險基金只出不進，社會統籌的入不敷出就將不可避免。不僅如此，一方面企業經營困難，另一方面又需要被迫不斷地提高繳費率去應付日益增長的養老金支付壓力，不僅社會養老保險基金入不敷出，由此也導致收入分配的巨大差距，乃至進一步拉大地區之間社會經濟發展的水平。即使是在省市級“社會統籌”的范圍內，不同縣市的社會養老保險基金的盈虧也涉及到當地的人口結構、制度的覆蓋范圍、企業的繳費能力、社會養老金的替代水平和基金征繳到位率等諸多因素，差距過大也會造成社會養老保險基金統籌和調節的困難和壓力。

4、缺乏政府的財政投入。在1995年的《國務院關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》中規定“基本養老保險基金發生困難時，由同級財政予以支持”。但在實際工作中，有關支持的手段、力度、范圍和財政基金的來源卻沒有明確的規定，所以此種支持很難到位。

綜上所述，社會統籌與個人帳戶相結合模式在現收現付的基礎上，既面臨著人口老齡化、支出需要大幅度增加的現實，又存在著缺乏政府的財源支持、企業和個人繳費已不堪重負的問題，在這種情況下，養老保險前進的道路是十分曲折、困難的。

四、出現問題的原因

出現以上問題，一部分原因是養老金管理不善造成的。我國的養老金制度并沒有遵循切合實際的核算原則實施管理，或者說是很多因素導致無法切實遵照國家規定的制度實施，結果是繳費水平不足以支撐養老金的支付；以享受特殊待遇的職工為服務對象的特別養老金制度更是如此。國家公務員可以不向該養老金制度繳納任何的費用而在養老保險上都作為視同繳費，退休后都能享受到非常豐厚的養老金。另外，有些國家的養老金制度普遍存在逃避繳費的弊病，由于中國的計劃生育政策，老齡化趨勢不斷加強，計劃生育政策出現的弊端將在養老這一領域出現，有調查顯示，未來幾年，將出現兩個年輕人養活四個老人的狀況，這不僅意味著有更多的人有資格領取養老金，致使養老金的支付費用增加，而且還意味著為養老金領取者提供經費的在職職工人口比例在下降。目前的社會養老保險基金仍然是現收現付式的，許多地方發放養老金只能是拆東墻補西墻，拖欠職工養老金的現象也是屢見不鮮，交費人養老金難以兌現的風險在日益加大。更值得注意的是，有些企業，特別是非國有企業對參加社會統籌的熱情不高，近年來社會養老保險基金的籌資情況不容樂觀，拖欠或逃避繳費的企業有增加的趨勢。就個人帳戶上的資金積累而言，按照統一制度的要求，個人繳費要逐步增加到8％，條件允許和經濟發達地區被要求加快增加提取的速度。與此相應，企業按比例劃撥的部分也要同步增加。這樣做固然對個人繳費有某種激勵作用，但社會財富的流動方向卻是與社會養老保險的設計目標是相違的。因為，按照現有的制度安排，經濟效益越好的企業，職工的工資收入就越高；經濟效益越差的企業，職工的工資收入也就越低，個人帳戶提取的比例即使相同，個人帳戶上養老金的積累額也是有差別的。工資差距越大，最后獲得的養老金收入的差別也就越大。而且，社會統籌部分的養老金水平，最后也要按照個人帳戶的“記帳比例”進行計算。這就是說，社會統籌與個人帳戶相結合模式的受益唯一的標準是個人和企業繳費的多少。顯然，這個模式中財富是向收入高的人群流動的，這與發揮社會養老保險在代際內部水平分配的功能，將高收入階層的財富轉移給低收入階層的既定目標是完全相反的。

由于必須用社會統籌的基金去償還舊制度對上一代人的欠債，難以在代際內部進行收入的再分配，這就造成了當代人個人帳戶的“空帳”。由于必須用現在交費人的交費來支付現在已經退休的老職工的養老金，事實上部分積累資金又不得不去完成現收現付的目標，個人帳戶也就只能有名無實。而由于現階段的部分積累基金還不夠上一代人的現實養老金，無論是個人帳戶，還是部分積累，就都只是一個構架而已。

目前，當代勞動者一代除了要為自己積累一個“個人帳戶”之外，還必須拿出另外的繳費比例來養活退休的老年一代，一代人要承受兩代甚至兩代人以上的繳費份額，以償還幾十年現收現付留下的養老金欠債。在新舊模式轉軌、同時又面臨人口老齡化的情況下，工作中的一代所承受的繳費壓力和在收入再分配中的犧牲是不難想象的。

五、國外養老保險的相關制度

德國養老保險的管理方法：1、自治原則。各行業和州、地方保險機構都獨立存在，自主經營，在自治管理中維護自身的經濟利益。2、依法行事。保險機構必須依照國家法律進行活動并有義務接受國家的監督。聯邦政府設立保險監督局、檢查和監督保險機構的行為規范。如果后者違反國家法律規定，企業或投保人有權依法照法律程序提出訴訟。德國這種管理方法與我國現在實行的較為相似，實行自治原則將可以使養老保險金更合理地管理與使用，而依法行事可以充分發揮各監督機構的權利，以保障專款專用，使我國的養老保險制度日漸直向成熟。

而美國養老保險由社會保障、企業年金和個人儲蓄三塊組成，這不實用于我國的養老保險制度，就企業年金和個人儲蓄而言，這會加劇貧富兩極分化。

法國養老保險管理制度實行社會統籌，強制實施。養老金的支付屬待遇限定型，養老保險基金的征集屬現收現付制度。法國和我國不太一樣的地方有：1、養老保險的范圍和對象主要包括：1）工商企業的工薪人員；2）農業職工；3）社會保險系統的職工；4）不具有長期工作合同的臨時工。2、補充養老保險制度。法國的養老保險制度分為四個層次：1）基本養老保險制度；2）強制的普遍實施的補充養老保險制度；3）非強制的補充養老保險制度；4）個人參加商業壽險。法國養老保險制度建立歷史較長，已初步形成了一套比較完整的體系，其中這兩點很值得我們學習。我國的養老保險制度由于執行的力度不夠，很多企業或個人不愿意繳納養老保險，而隨著矛盾的出現：1、養老支出增長過快。平均壽命延長，隨著人們平均壽命的延長，老齡化帶來的經費支出增長，對養老保險基金帶來很大壓力。2、養老保險費限定繳納期限短。致使現在出現養老保險金出現國家大量補貼的狀況，這極大影響了國家的發展。

而加拿大實施的喪偶的存在生存方可得到對方所繳納所有養老保險的60%的制度，這種制度有力地保障了喪偶老人的利益，有利于社會的穩定，也很值得我們學習。

六、我國養老保險制度的完善

1997年7月國務院領導在全國統一企業職工基本養老保險制度工作會議上指出在深化（社會養老保險制度）改革過程中，暴露和反映出了一些問題。一是多種養老保險辦法并行，給管理工作帶來諸多困難；二是基本養老保險水平差距過大，存在攀比待遇水平的現象；三是基金統籌層次過低，調劑能力弱，少數經濟效益不好的地區和企業，離退休人員的基本生活難以保障；四是個人繳費到位的速度慢，個人帳戶的功能沒有得到充分體現；五是國家關于基金管理的規定沒有得到認真執行，擠占挪用養老保險基金的問題比較嚴重。”這些問題，使社會統籌與個人帳戶相結合模式的環境風險和目標風險都在加大。因此，采取什么樣的政策和措施，化解風險，保證社會統籌與個人帳戶相結合模式能夠順利地運行，是目前實際工作中最重要的問題。

1、加強養老保險制度涉及廣大人民群眾的切身利益，并且經營管理的期限長達數十年，因此應當針對已經出現的問題分別完善幾個層次的立法，如社會保險（障）法、養老保險管理辦法等，規范籌資方式，明確管理機構和經辦機構，規范資金的運用與投資，加大處理違規行為的力度，統一監管標準，保障資金的安全，促進養老保險制度體系的發展。

2、社會養老保險基金的籌資。一般來說，社會養老保險基金制度的最終實現目標有三個方面。首先是能夠建立充分的基金儲備，以保證國家社會養老保險計劃的順利運轉，實現保險功能，這是社會養老保險基金制度運行的根本目標。其次，社會養老保險基金籌集的各個環節，都要充分保證社會經濟運行的效率性，而不能對社會經濟發展造成障礙。第三，通過其特有的財富轉移機制，達成社會收入第二次分配的目標，努力做到社會公平。“社會統籌與個人帳戶相結合”模式，既能夠通過統籌機制照顧退休人員的現實利益，保證社會養老保險基金現收現付功能的實現，又設立個人帳戶著眼于工作著的現在一代人的長遠利益。在實踐中它既能夠發揮現收現付模式和完全積累模式的長處，又在一定程度上互補了二者的缺陷。社會統籌與個人帳戶相結合模式的關鍵是基金的來源。只有國家、企業和職工個人共同承擔基金籌集的責任，共同參與、共同努力、相互協調才可能保證財源的穩定性。傳統的體制下，國家已經無力繼續支撐不斷增長的社會養老保險費用，實際上現收現付模式已經破產。但是國家作為社會保障的主體，組織、協調并保證社會養老保險制度的順利運行是其根本的權利和義務。推行社會統籌與個人帳戶相結合模式是創新性的嘗試，在目前社會養老保險基金運行風險加大的情況下，國家需要加大參與和干預的力度。

3、國家對上一代人的債務，可以尋求一定的補償辦法：一是從現有的國有資產存量中取一部分補充其漏缺。我國在對國有經濟結構進行調整改組，自然要涉及對國有資產進行重新配置，可以結合這一過程，劃出部分國有資產補充到社會養老保險基金中去；二是國家財政應劃撥資金對社會養老保險基金進行援助。比如為按時按數額繳納社會養老保險的企業實行稅收優惠政策等。因為，養老費用應屬于勞動力再生產費用的范疇，這筆費用本來可以作為勞動者的勞動報酬發給職工個人支配，職工用這筆費用選擇如何進行養老。現在國家從社會安全的需要出發，建立了社會養老保險制度，由企業代替職工個人繳納了用于職工養老的費用的一部分，即社會養老保險基金。顯然，這部分費用本來就不構成企業的利潤部分，不存在納稅的問題。因此，所謂財政讓利只是一種推動經濟發展的激勵模式。

如果國家財政不投入，靠企業和勞動者個人是不可能承擔得了的。再者，政府財政承擔部分社會養老保險基金，減輕了企業的負擔，不僅有利于企業改革，更有利于企業參與國際分工，增強其在國際市場上的競爭力。解決社會養老保險基金危機的合理、公平的做法就是政府財政及時注入資金實施援助。

4、應建立最低養老金制度。社會統籌與個人帳戶相結合模式中，社會收入有從下向上、從貧向富流的傾向。對生活困難的企業下崗職工征收社會養老保險費不利于社會保險的基本原則，若對他們免征費用，首先是社會養老保險基金承受不了，再者不出力而吃飯的局面會難以控制，而且對繳費者也構成了不公平。因此，建立一個社會最低養老金，維持低收入者養老生活，使人人都有飯吃。

5、確保保險基金的增值。可以通過把死的那部分資金投入運營的方式來增加基金的收入，利用社會保險基金進行投資，購買國債或者存入國有商業銀行等。這樣一來，國家長期建設需要的資金可以依賴于此而解決一點，因此，承著金融風險的逐步解決，國內資本市場的進一步規范，應積極開拓基本養老保險基金的投資市場，將養老保險基金的投資方向著眼于建設周期較長、有穩定回報的長期投資領域。以真正發揮長期資金的優勢，創造最大的經濟效益；而經濟效益的提高不僅將直接對國民經濟產生良好的影響，同時又間接實現了基金收入的穩步增加。

6、逐步建立并完善農村養老保險。我國是農業大國，應加大力度進行農村社會養老保險立法，制定出適用于農村的養老保險制度，保證農村養老保險制度的實行，依法監督、管理農村社會養老保險的實施，并確保農村養老保險基金保值增值。

參考文獻：

①童星《摘自社會保障與管理》南京大學出版社2002年3月第一版第191頁

②中國法制出版社《勞動法一本通》第200頁

③河南省勞動爭議仲裁委員會辦公室《勞動爭議處理法規匯編》第254頁

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改革開放以來，我國社會保險制度有了迅速的發展，在1997年正式建立起了企業養老保險制度。但時至今日，國家機關和事業單位的養老保險還延續計劃經濟時期的模式，具體表現為：公職人員的現行養老保險制度仍維持不變；全部由財政供款的事業單位，仍維持現行養老保險制度；已改制為企業的，執行現行企業職工基本養老保險制度，并保持已退休人員基本養老金水平不變；由財政部分供款的事業單位的養老保險，在調查研究和試點的基礎上另行制定。這種由國家財政全權負責的養老方式不但不利于整個社會保險制度的建立，還會影響到人員之間的自由流動，并加劇國家財政困難。故建立相應的公職人員養老保險制度是整個社會的迫切要求。本文通過對中外公職人員的養老保險制度的比較，對我國公職人員的養老保險制度改革提出建議。

一、我國公職人員養老保險情況

(一)公職人員的界定

從法律角度講，我國公務員與我國的國家于部已不是同一口徑，“各級國家行政機關中(除工勤人員)的工作人員”以外的傳統國家干部稱為事業單位人員，諸如各種教育、科研、衛生人員和軍人都未包括在公務員范圍內。政府公務員與其他干部在基本崗位、職務系列和各方面待遇上，均有法律規定的區別，這種情況使公務員和其他事業單位人員在養老保險立法與管理上有了自己的獨特性又有交叉性。故在本文中，將公職人員的概念定義為實行幾乎相同養老保險制度的國家機關及相關事業單位的工作人員，即公務員(含參照國家公務員制度管理的事業單位工作人員)和由國家財政全額供款的事業單位的工作人員。

(二)我國公職人員養老保險基本情況

1.公職人員養老保險現狀

(1)現行的退休規定

國家公務員的退休條件規定為：①男年滿60周歲，女年滿55周歲，或者喪失工作能力的，凡符合條件之一者應當退休；②男年滿55周歲，女年滿50周歲，且工作年限滿20年的，經批準可以提前退休；③工作年限滿30年，本人提出要求，經批準可以提前退休。

事業單位工作人員的退休條件規定為：①男年滿60周歲，女干部年滿55周歲、女工人年滿50周歲、工作年限滿10年的應當退休；②男年滿50周歲、女年滿45周歲、工作年限滿10年，經醫院證明完全喪失工作能力的，可以提前退休；③因工致殘，經過醫院證明完全喪失工作能力的，可以退休。

此外，對高級公務員的退休年齡還有一些補充規定：一是對擔任省長、部長職務的，不分男女均規定為65周歲，二是對擔任副省長、副部長和正副司局長及相當職務的不分男女均規定為60周歲；三是對少數高級專家，經過主管機關批準，可以適當延長退休年齡。其中，副教授及相當這一職稱的最長不超過65周歲，教授及相當這一職稱的最長不超過70周歲。此外，對學術上造詣高深，在國內外有重大影響的杰出高級專家，可以暫緩退休。

(2)公職人員養老保險享受的條件和待遇

國家公務員退休后，其基礎工資和工齡工資按本人原標準的全額計發，職務工資和級別工資兩項之和按規定比例計發，工作年限滿35年的按88%計發，工作年滿30年不滿35年的按82%計發，工作年滿20年不滿30年的按75%計發，其中工作年滿10年不滿20年的按60%計發，工作年限不滿10年的按40%計發。

事業單位工作人員退休后，按本人職務工資和津貼之和的一定比例計發，其中工作年限滿35年的按90%計發，工作年限滿30年不滿35年的按85%計發，工作年限滿20年不滿30年的按80%計發，工作年限滿10年不滿20年的按70%計發。

2.現行制度的主要問題

這一制度的主要特征：(1)經費完全來源于財政，每年根據支付退休費的實際需要直接由國家財政預算列支。(2)待遇與工作年限掛鉤，以退休時工資為基數，按一定比例計發，并隨在職人員一起調整。(3)退休干部由原單位管理。

這一制度的主要弊病：(1)沒有基金積累。養老金由財政預算支出，與每年財政預算支出的分配比例有直接關聯，若增加退休費用，勢必減少國家對其他方面的投入。特別是在退休人員逐年增多、養老金費用劇增的情況下，沒有積累，實報實銷，其對財政支出的掣肘作用是顯而易見的，從而也直接影響國民經濟持續穩定的發展。(2)待遇給付不盡合理。養老金以退休時的工資為基礎，而這種“點”工資并不能合理體現實際貢獻，而且容易出現突擊提級、長工資等弊端。退休待遇隨在職人員一起調整，缺乏合適退休人員自身特點的科學正常的調節機制，沒有解決退休金增長與社會經濟水平相協調的問題。(3)缺乏自我保障意識。養老金由國家統包，助長了依靠國家養老的思想，只會造成“國家支付費用增多——人們的待遇要求愈高——財政負擔愈重”的惡性循環。(4)影響機關行政效率。機關、事業單位退休人員由本單位管理，每個單位都需配備專人專門從事退休管理工作，機構、人員和設備無法發揮其最佳效益。有的單位在職人員與離退休干部人數之比已達1：1，管理繁雜的退休人員隊伍，必然牽扯精力，也無益于退休人員的妥善管理。(5)影響各類人員之間的合理流動。由于機關事業單位職工與企業職工養老保險制度分設，造成機關事業單位退休人員的待遇水平與企業退休人員的待遇水平難以銜接。在中國，國有企業職工遠比美國、日本等市場經濟國家國有企業的職工多，同時國有企業職工，特別是企業中高級管理人員同機關事業單位的人員相互流動較多，更有必要建立覆蓋城鎮所有職工的基本養老保險制度，防止機關事業單位只有人員的流進，而沒有人員流出的問題。(6)各類事業單位養老保險支付壓力大。由于各類事業單位是獨立的法人主體，在國家撥付的不同等級、數額的事業經費的基礎上，自行解決養老保險問題。但多數事業機關的國家事業費基本不增長，有些還大幅削減，而離退休人員的數量卻在不斷增長。因此，多數事業單位只能將服務性收入的一部分用于解決離退休人員的養老問題。這種以單位為基礎的養老保險方式，對事業單位經濟壓力很大，干部職工所承擔的風險則更大。特別是在改革進程中，政府機構合并撤銷，政府公務員的下崗分流將對這部分公職人員產生沖擊。

二、外國公職人員養老保險制度概況

(一)幾個典型國家公職人員養老保險的享受條件和待遇

1.瑞士：公職人員的養老金由退休金、退休補貼、遺屬補助金三大部分構成。享受條件是以工齡、職級為依據：(1)一般公務員退休后每年可領取原工資40%—60%的退休金；(2)退休補貼依據公務員的工作時間長短領取不同標準的補貼額。補貼額從每年加發1／12年薪額至1／5年薪額不等；(3)一定數額的遺屬補貼。

2.英國：公職人員的退休金結構由三部分組成：(1)退休年金包括準退休年金，以最后一年工資×1／80×工齡計算；(2)一次性退休金補助，相當于上述年金的三倍；(3)其他優惠福利。領取條件是工作年限及年齡。

3.日本：公職人員的退休待遇優厚，主要體現在兩方面：一是本人繳納的養老保險少于雇主繳費。本人繳納的保險費為本人工資的5.15%，而所在單位為雇員繳納公務員工資總額的7.1%，國家負擔管理費的全部和15%的保險金補貼。二是為穩定公職人員隊伍，日本公務員退休后，除退休年金外，國家還向退休者發放一次性退休補貼，所需費用全部由政府負擔，達到25年工齡可領取長期性退休補貼，補貼數額每年最高可達退休前最后月薪的257.5%。為使公職人員及時退休，防止公務員隊伍老化，服務年限超過30年的補貼比例又下降下來。

(二)公職人員養老金的籌集模式

在養老金具體籌集模式方面，有統籌基金部分積累制、個人帳戶完全積累制或財政現收現付制多種形式。在養老保險費用來源上，有的是國家(單位)和個人共同負擔，有的則是由國家(單位)統包，個人不繳納養老保險費。(1)由政府全部負擔。如德國公務員的養老金籌集依據德國《官員供養法》，其費用全部由政府負擔，列入財政預算。瑞典公務員除享受全民都統一享受的國民養老金計劃的有關待遇外，還有專門的公務員退休金計劃，凡達到65歲，工齡滿30年都可在退休時領取全部退休金，退休金的經費全部來源于政府撥款。(2)由雇主、雇員、國家共同負擔。如美國公務員退休制度是由1920年建立的公務員退休制度和1983年新建立的《聯邦公務員退休制度》構成。1920年的制度規定，費用來源是由用人單位和公務員本人各自籌集，各自繳納資金的50%；1983年《聯邦公務員退休制度》規定，經費來源是雇主和雇員分別按個人工資和工資總額的6%納稅。除上述兩種制度外，美國政府在《聯邦公務員退休制度》中還為公務員建立了個人帳戶儲蓄計劃。公務員按最高不超過工資10%的比例儲蓄，政府按一定比例為公務員個人儲蓄賬戶提供補貼，最高補貼到5%。奧地利公務員養老保險制度的資金來源為公務員繳納和政府財政補貼兩部分，公務員一般繳納工資額的10.25%，其余部分則由政府財政負擔。

(三)上述幾國養老保險存在的主要問題

1.由于就業模式的變化，上述幾國傳統的公職人員終身雇傭制近些年被靈活的雇傭方式代替，不同的雇傭方式要求在養老保險方面也要有所區別，從而傳統的公職人員養老金制度面臨著適應新情況的改革任務。

2.國外公職人員養老金籌集也同樣面臨財政危機。雖然上述幾國屬于富裕的發達國家，但由于近年來養老金支付水平不斷提高以及國內經濟增長緩慢，不少國家面臨財政困難。

3.國外基本養老金制度面臨著制度模式、條件環境等重大變革，這些變革對原有養老保險制度的正常運行產生了影響和沖擊，引發公職人員養老金保險制度實行必要的改革[3]83。

(四)中外公職人員養老保險情況比較

1.在養老金的籌集支付上，世界各國都是政府承擔主要責任，個人承擔小部分責任甚至不承擔責任，故各國政府都面臨著養老金財政支付困難的問題，相繼通過降低替代率和延遲退休年齡來降低財政的負擔。

2.在養老金的替代率上，各國都采取與工作年限和退休年齡相關的政策，降低政府負擔的替代率，通過個人的養老計劃，來滿足原來的生活需求。但我國公職人員養老金的替代率處于較高水平，在近幾年達到100%還有增長的趨勢。

3.在退休年齡問題上，世界各國都開始將退休年齡向后推移，而且男女同年齡退休已成為一種趨勢。而我國還在堅持建國之初設立的退休年齡，甚至有很多人還提前退休，有的40多一點就退休在家，增加了退休金的支付時間和財政對養老金的給付數量，造成財政困難的局面。

4.我國社會保障的支出中，公職人員的養老福利保險支出比例過高，不利于社會的公正和穩定。從圖1和圖2可發現：公職人員的退休金占到了總支出的90%，其他保險支出只有10%，而美國在1995年就將此比例控制在45%以下。當今的中國仍需要通過不斷的改革來達到1995年美國當時的比例水平。

三、改革并完善我國公職人員養老保險制度的方向與措施

總體上，國家公務員、事業單位工作人員養老保險方案設計有兩大選擇方式：(1)兩大群體各自單獨設計自己獨立的養老保險方案；(2)在國家基本養老保險制度的基礎上，分別解決公務員、事業單位工作人員各自群體的單獨補充辦法。針對我國現行公職人員養老金制度中存在的問題，并結合國外公職人員養老保險的實施情況，本文提出以下改革并完善我國公職人員養老保險制度的思路。

(一)改革的方向

第一、框架設計必須與全國社會保障體系的大框架相協調。我國社會養老保險改革的目標是向全國統一、規范和完善的獨立于企業、事業之外的社會保障系統發展。由于全國統一的獨立于企業、事業單位之外的社會保障體系的大框架還在探索之中，因此，政府公務員、事業單位工作人員的養老保險的框架設計必須與全國統一的獨立于企業、事業單位之外的社會保障體系相協調。

第二、在籌資方式上，除國家公務員外，建議事業單位基本養老保險亦與企業相同，由國家、用人單位和個人共同負擔。

第三、在制度模式問題上，向企業和全國統一的基本養老保險制度靠攏，也實行社會統籌和個人帳戶相結合的基本模式。

第四、在管理問題上，應向簡化管理機構與管理層次方向發展。在國家基本養老保險上，事業與企業的基本養老金應實行統一核算、統一管理；公務員、事業單位與企業職工的養老金發放，都應全部向社會化、社區服務化方向發展。

(二)對不同類型人員養老保險的補貼辦法

新舊社會養老保險制度轉軌是在政府機構和事業單位改革基礎上進行的。2000年地方政府機構進行大的改革，相當數量的公務員分流到事業單位和企業，而事業單位也進行大的改革，其單位性質和隸屬關系發生了很大變化。政府不可能對3200萬政府機關和事業單位人員的社會養老保險采取相同的補貼政策，只能根據不同類型機構的性質和不同政策定位決定其養老保險的政策。如果我國的社會組織仍然采取兩分法的基本結構，建議適當放寬事業單位參照公務員的范圍，保證公益性事業單位人員的社會保險保障。公職人員養老保險制度在范圍劃分上，應當從實際職責上認真研究，避免簡單按公務員條例的界定范圍確定公職人員的養老保險范圍。

從國外情況看，公務員和公職人員在人員界定上并不完全一致。在養老保險制度上，一些國家享受公職人員養老保險的范圍大于公務員范圍，這樣也有利于公職人員養老保險的管理。可采取兩種辦法：一是將兩者一并劃入公職人員養老保險辦法。二是采用補貼性補助辦法。德國采用了第二種辦法。在德國，對于那些在公共服務機構中工作，但本人又不是公務員、法官或軍人的人員，基本上是參加法定養老保險。所以，這些人員的社會保險屬法定養老保險的范疇。他們養老金的最高額略低于公務員的養老金水平。但在不少情況下，就工作內容來說，公務員與非公務員完成的是相同的工作，采取的是同樣的行動，于是，產生了養老保險應不留差異、趨同一致的需要。為了實現這個目標，德國的各級政府建立了相應的福利機構，設立了補充性養老保險和遺屬福利制度。通過這種形式，起到了類似于企業養老金法中的企業補充保險的作用。

(三)計發方式與過渡銜接辦法

目前企業養老保險制度的養老金計發方式與政府機構、事業單位離退休費計發方式差別較大。如果按照統一的社會養老保險標準計發機關、事業單位養老金，主要問題有兩個：

一是存在新舊制度計發標準的差額問題。如果以現行的企業職工養老保險為標準，統一全社會的養老保險計發標準，那么新制度實施后的機關、事業單位領取基本養老金的數額要低于以前離、退休制度的標準，這種差別不予考慮或處理不當，會引起執行中的困難，影響社會穩定。

二是政府機構、事業單位的現行基本工資收入標準是全國統一的，社會養老保險則按屬地化原則管理，養老金籌集以個人工資為基數計算，計發時按當地社會平均工資為基數計算。由于我國各地區經濟發展差異很大，中央政府分駐各地的公務員如國稅系統、海關系統及各省市的政府公，務員在繳納基本相同的養老保險費后，退休后養老保險待遇會有較大差別。為了鼓勵科技、醫務、教學人員到貧困地區工作，國家曾經有各種鼓勵政策，包括工資地區差別，在實行屬地化的統一社會養老保險制度后，貧困地區的教師、醫務人員、技術人員按個人工資計算的繳費額可能高于(至少相當于)發達地區，而退休收入將低于發達地區，由此產生的政策性影響將可能嚴重阻礙中西部的發展，這些都需要研究解決。

(四)資金籌集方式問題

我國現行養老保險制度已從現收現付體制改革為基金預籌積累的社會統籌與個人帳戶相結合的制度。對新參加工作的職工而言，進行養老金籌集是沒有問題的。目前已經離退休的國家機關和事業單位的職工沒有養老金積累；目前在職、但在實施新制度之前參加工作的老職工在過去的工作年限中也沒有養老金積累，而他們的養老問題必須予以保證。因為按照舊體制下低工資、高福利政策，他們的養老金已經通過“預先扣除”轉化為過去的政府收入凝固在國有資產中，政府則承擔他們的養老保障義務，目前國家財力有限，新舊社會養老保障制度轉換過程中新基金的籌集矛盾十分突出。因此，必須在如下問題上進行決策：(1)對老體制下的事業單位等公職人員養老金隱性負債的總值進行估算，并做出相應的解決方案。建議此部分隱性養老金債務由國家財政單獨籌集，不與改革新出臺的制度混在一起。／2)改革實施后新參加工作的事業單位人員，其籌資按基礎養老金和個人帳戶養老金兩部分籌集。(3)事業單位“中人”的過渡問題。實施改革后“老人”待遇不變，“新人”向企業或公務員制度并軌。而“中人”的平穩過渡辦法可采用過渡性養老金計發系數方法單獨補貼一塊，以不降低事業單位的總體待遇水平。具體辦法可在企業現行1.0-I.4基礎上適當加大系數值，以解決事業單位90%與企業單位80%的待遇差距問題。

(五)養老金水平問題

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20世紀80年代以來，世界上許多國家紛紛進行了養老保險制度改革，90年代以后各轉軌國家也各自推出了新的養老保險制度。這些改革措施或思路都借鑒了現代經濟學的新的發展成果，大多數在本國取得了良好的效果。它們的經驗無疑對于完善我國養老保險制度具有很好的參考價值。

國外養老保險制度改革方案要點

養老保險制度的建立是20世紀的一大社會進步。然而，經過幾十年的運行，這一制度暴露出不少問題，主要體現在對本國經濟增長的負面作用和社保機構自身的財務危機上。20世紀70年代，各國已經開始醞釀要改革這一制度。

（一）智利的養老保險制度改革

智利的養老保險制度改革具體的行動可以認為始于1981年的智利改革。當時智利的社會保障制度以現收現付制為基礎，廣泛地覆蓋了養老金、撫恤金、疾病補助和津貼。隨著人口老齡化階段的到來，加上原有體制存在的不公平所導致的效率低下，社保機構的財務狀況呈不斷惡化之勢，到20世紀70年代已經到了難以為繼的地步。政府決心對原有制度進行徹底改革。經過政府的努力，1980年智利通過改革法案，1981年新體制正式實施。其具體內容包括：政府強制性規定公私單位的所有雇員都必須參加養老保險，每人每月將不少于工資10%的資金存入自己的個人帳戶，形成養老基金；政府的養老基金監管局只負責規范與監督基金的管理，而不具體參與實際管理事務。私營性質的養老基金管理公司（AFP）是法定的經營管理者。基金所有者有權選擇和更換養老基金管理公司，這迫使各個養老基金管理公司在價格和服務方面展開競爭。政府對養老基金管理公司的設立標準、財務狀況、資產結構進行監管，并要求其交納風險準備金；養老基金管理公司嚴格按照分散化、透明化和獨立化的原則來進行管理，基金可以用于購買政府債券、企業證券和民營化的公共設施；基金所有者達到法定退休年齡后，可以從自己選擇繳費的養老基金管理公司領取養老金，或者將積累的養老金連本帶利轉向人壽保險公司以支取年金。新的養老保險制度取得了令人矚目的成功。

（二）轉軌國家養老金改革方案實施

許多轉軌國家認為，智利的完全基金化的強制性定額繳款體制對于它們并不合適，因為這一體制存在兩個缺陷：該體制沒有真正分散風險，比如，一旦出現持續的惡性通貨膨脹，或者資本市場出現大的波動，完全積累的基金制將可能破產。更何況轉軌國家的資本市場還不完善；由于存在轉軌成本，智利模式難以在具有龐大的現收現付體制的國家內實施。

1994年，世界銀行關于社會保障體制改革提出了一個“三支柱”方案。這一方案對于轉軌國家的養老保險制度的重建產生了決定性影響。該方案的主要內容是養老金的來源應該多元化，具體來說就是要通過現收現付支柱、強制性基金化支柱和自愿的輔支柱（即個人的商業保險部分）這三個支柱來保障個人未來得到穩定的養老金。贊成該方案的人士認為，由于該體系的每一個支柱分別是通過勞動市場、資本市場和保險市場來組織和運行，因此是暴露在不同類型的風險之下，這樣，體系內總的風險得到了有效的分散。

從1998年開始，轉軌國家開始紛紛按照三支柱方案來設計本國的養老保險制度，盡管各國在具體的操作方案和制度的側重點上存在或大或小的差別。這些轉軌國家養老金改革方案的基本特征是引入基金化支柱，該支柱將與經過改革的現收現付支柱并存。它們力求形成一種包含了代際聯系的優點和強制性長期個人儲蓄的優點的混合制度。

我國完善養老保險制度的緊迫性

我國養老保險制度改革緊迫性來自以下方面：我國人口老齡化階段的迅速來到。由于我國從上世紀70年代末開始實行特殊的人口政策，2030年我國的退休人員將達到高峰期，根據估算，我國人口老齡化的速度將比世界上其他大國來得都要快；我國正處于城市化加速發展期，城市人口的增加在今后的一段時期內會非常迅速，而目前我國的養老保險制度主要覆蓋的是城市人口，這意味著加入到這一制度中的人口會越來越多；經濟體制轉軌的需要。目前許多退休人員的養老保障還多少依賴于原來所在的國有企業，這加重了國有企業的負擔，不利于下一步國有企業的徹底改革；宏觀經濟發展的需要。

我國養老保險制度改革取向

本文以養老資金的財務機制和養老基金的管理方式兩個方面討論我國養老保險制度的改革取向

（一）養老資金的財務機制

對于我國養老資金的財務機制，目前在我國理論界存在三種觀點：主張實行完全的現收現付制，認為該制度管理成本低，互濟色彩鮮明；主張部分積累制，實際就是統帳結合，該制度與世界銀行的“三支柱”方案本質上是相同的；主張完全積累制，即社會統籌的部分也要進入到個人帳戶。對于第一種觀點，除了前面講到的人口老齡化和城市化原因使之不可行外，還有一個微觀層面的問題，即如果提高繳費率來緩解支付壓力的話，無疑要增加企業的成本，最終導致國內企業的虧損面大大提高。

目前，比較主流的觀點是部分積累制，根據這一觀點，社會統籌部分通過現收現付制來提供最低養老保障，而個人帳戶方面通過企業和個人繳納的基金積累則既有利于提高社會儲蓄率，又有利于激勵個人的工作積極性。因此，該觀點似乎最為合理。但是，國內外學者中對此都有不同看法。費爾德斯坦認為，考慮到我國目前實際上資本的邊際產出大于工資總額的增長率，因此，將現收現付制部分改為基金制，將大大降低政府的財政負擔。郭樹清則是國內強烈主張完全積累制的代表人物，其理由是：完全的個人帳戶制使得養老保險的享用與貢獻完全掛鉤，可以徹底打破“福利大鍋飯”；完整的個人帳戶打消了人們的其他幻想，有利于繳費的順利進行；政府難以擠占；制度透明度高，管理成本低；可以取得最好的積累和增值效果；由于城市化進程加速，不搞個人帳戶，政府的養老保險負債會越背越大。他認為，為了體現基本養老金的互濟性，可以拿出統籌部分繳費的30%-50%平均化后再記入個人帳戶。

筆者認為，完全積累制應該是兼顧公正與效率的最好制度。特別是，轉軌國家所擔心的完全積累制不能分散風險的擔憂，可以通過現代金融工程來設計收益和風險水平固定的金融產品來化解。

（二）養老基金的管理方式

不管是部分積累制還是完全積累制，都面臨個人帳戶中積累的資金如何管理的問題。世界上實行個人帳戶制的國家在資金管理方面存在兩種方式，一是前面講過的智利的私營管理模式，一是新加坡的公營管理模式。對于智利的私營管理模式的具體運做方式及優點，前文已經提及，但是，斯蒂格利茨對私人管理個人帳戶提出了兩點疑慮：私人管理基金對資本市場的發展水平要求較高，而許多國家都滿足不了這一條件，即使資本市場狀況良好，也會存在管理成本過高的問題；不能為個人提供充分的保險以避免通貨膨脹這種風險，而定額給付制可能更好。

新加坡的公營管理模式具體為：所有雇員和雇主每月按雇員薪金的一定比例繳納公積金到中央公積金局設立的個人帳戶，基金由中央公積金局統一管理；中央公積金局按政府規定的利率付給利息，基本上相當于其國內主要銀行的一年期定期存款利率或略高。長期以來，新加坡的個人公積金管理一直非常成功。但是對于這一公營模式也存在詬病，包括：中央公積金局將該筆巨額資金交給新加坡財政部，由財政部進行投資，政府投資難免會降低投資效率；政府掌握這筆資金的使用權進行公共項目投資，這有悖于自由市場經濟的原則。

客觀地講，兩種模式的優劣很難區別，筆者認為，考慮到我國目前資本市場尚不完善，而且私人投資管理水平和私人信用尚有欠缺，因此，至少在今后一段時期內，選擇公營模式可能更符合國內的情形。當然，對于具體負責運營的公共投資管理機構，政府應該通過立法來保證其經營的獨立性，同時對于其權限和責任，包括投資領域給予明確化。

除了養老保險制度本身的改革之外，配套政策的實施也是非常重要的。簡言之，這些政策應該包括大力發展資本市場、同步進行機關事業單位養老制度的改革、修改公司法和勞動合同方面的法律條款，以及進行養老保險制度的立法。

關于體制轉軌而發生的隱性債務問題，最重要的一點是政府已經明確表示愿意承擔其補償問題的解決。總體上看，減持國有股權和出售其他國有資產，或者直接劃撥國有股權應該是進行債務補償的最有效的、也是最合理的籌資渠道。

綜上所述，隨著我國社會的不斷發展，目前我國養老保險制度的完善已經到了刻不容緩的時期。通過借鑒國外的改革經驗和考慮國內的實際情況，本文認為，我國應該建立完全積累型的個人帳戶制，社會統籌和企業與個人繳納的資金都應該進入到個人帳戶，同時，現階段應該選擇公營管理模式來對積累的資金進行投資管理。當然，在進行養老保險制度改革的同時，相關配套政策的實施也是非常重要的。一個兼顧公正與效率的養老保險制度對于我國在今后20年的戰略機遇期內實現經濟的持續、快速、健康發展一定會產生積極的推動作用。

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2001年起隨著養老保險試點工作的逐漸深入、遼寧省養老保險收支規模均不斷擴大，基金征繳收入由2001年的135.4億元，到2011年增加到727.2億元。但是快速增長的收入卻無法滿足養老保險支出的需要，遼寧省養老保險基金支出由2001年的178.6億元，到2011年增加到883.6億元。造成遼寧省基金缺口不斷增加由2001年的43.2億元，增加到2011年的156.4億元，平均缺口水平可占基金支出的17.4%。

1.2養老保險替代水平有所下降

通過收集歷年《遼寧統計年鑒》中關于養老保險的有關指標，并以此指標下的數據為樣本，經過整理得出遼寧省從2001年至2011年十一年間的現實養老金替代水平有較大幅度的下降，由2001年的60.94%，2002年的57.59%下降到2008年的44.08%，此后雖然有所提升，但幅度不大，到2011年為46.91%。其中遼寧省從2005到2011年間波動較小，最大值為2006年的47.47%，2008年的養老金替代水平處于最低值，為44.08%。這七年間的波動范圍都控制在3%以內，基本維持在45.00%左右。

1.3國內生產總值保險系數較為穩定

當前城鎮職工基本養老保險制度作為現行養老保險制度，我國社會養老保障體系的重要組成部分。城鎮職工社會基本養老保險水平的高低在很大程度上決定了一個國家或地區的社會保障水平；同時也決定了社會成員晚年基本生活需要滿足情況和生活質量。根據國際通行規則，一般以一定時期一個國家或地區的基本養老保險支出占該國國內生產總值的比重作為衡量基本養老保險保障水平的重要指標。它反映了一個國家或地區的經濟資源用于滿足社會成員養老需要的份額。利用遼寧省歷年統計年鑒的相關數據，計算出2001-2011年養老保險支出增長幅度平均水平為17.5%，比國內生產總值增幅的16.1%要高，國內生產總值保險系數基本維持在4%。

1.4實際繳費水平不足

遼寧省現行養老保險制度繳費人員主要集中在企、事業職工與城鎮個體工商戶和靈活就業人員，基本上遍及省內所有用人單位及職工。但從2001年至2011年征繳收入、在職職工平均工資的對比關系測算出的實際繳費率平均水平為17.59%，未能實現養老保險制度設定的28%繳費率。

2改進建議

2.1加大執法和宣傳力度

由于《勞動法》、《社會保險法》等法規中對于處罰條件規定不夠詳細以及懲處力度不夠等問題的存在，造成執法力度不強，部分企業鉆政策空子存在著不參保、繳費不及時、不足額繳費等問題。加大執法力度，努力實現應保盡保。使得實際實現的繳費率能夠不斷提升，最終達到制度預期的繳費水平，這樣有助于通過提高實際繳費替代率，從而實現制度預期的繳費替代率水平。同時，通過不斷的對養老保險制度及其相關政策的宣傳，使得企業以及企業的職工，其中尤其是第二產業企業及其職工參加養老保險和繳費的意識得到培養和提升。社會公眾成為主動關注企業為個人繳納養老保險費情況的監督員，成為監督企業繳費的生力軍。這樣即可通過提高實際繳費率，實現制度設定的替代水平，而且可以增加職工累積的繳費年限，實現社會統籌中32%的代際供養替代率，進一步促進制度設計替代率的實現。

2.2加強基金的增值能力，減緩替代率水平下降速度

利用前人的一些研究，當養老保險個人賬戶投資收益率既定的情況下，工資增長率與個人賬戶養老金替代率會出現反向的相關關系；若工資增長率保持不變的情況下，養老金個人賬戶的投資收益率與替代率會出現正比的相關關系。由此我們可以得出，如果平均工資增長率保持不變的情況下，投資收益率水平處于較高的層次，個人賬戶的自我保障能力也會不斷強大，養老金個人賬戶能夠實現的理論替代率也會較高。隨著經濟的發展，遼寧省人均工資水平處于快速增長狀態，平均水平已到達14.4%，致使養老金替代率呈現出快速下降的態勢。在當前工資水平快速上升時期，要求養老保險的積累基金必須能夠實現較高并且較穩定的收益水平。目前提升養老保險基金增值水平比較現實的方式是建立專門的社會保障金融投資運作部門或獨立的運作單位，強化保險基金保值增值能力，對社會保險基金進行專業化的管理。這是一個比較現實的選擇，能夠有助于實現社會養老保險基金的投資回報率得到提升，從而能夠保證遼寧省基本養老保險的支出有較充足的供給。

2.3建立養老金指數化調整制度

由于遼寧省老齡化加劇以及制度贍養比例的節節攀升，養老金替代率下降成為必然。保持一個與經濟和社會發展水平適應的養老金替代率水平，既有利于對養老保險制度保持長期穩定發展，還有利于經濟的長期可持續發展。隨著人口平均壽命的延長，退休持續時間必定也會隨之增長，在退休時所確定的養老保險金發放水平必定會因通貨膨脹因素的影響使得實際購買力不斷下降。為了確保退休人員的生活質量，在養老保險發放制度中引入指數化調整機制是必然的，從而實現保障退休人員的收入能夠隨著物價水平的變動而保持適度的增長，從而保障養老金的購買能力。

2.4采取多渠道籌集養老保險基金的模式

嚴重的人口老齡化現狀以及國家保障到社會保障所產生的較高轉制成本，僅靠向企業和企業職工收取養老保險費這一條渠道籌集養老保險基金，勢必會產生較大的收支缺口，形成個人賬戶空賬和對政府財政補貼的過度依賴。因此必須積極從其他渠道來籌措資金，如出售國有股份、發行社會保障彩票、個人所得稅收入全部或部分轉入等方式籌集資金，以維護基金的平衡和制度的平穩運行。

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據國土資源部2002年底測算，在征地過程中，每征用一畝地將造成1.4個農民失去土地。近7年來全國有近億畝耕地被征用。因失地而成為“務農無地，上班無崗，低保無分”的“三無農民”達4000多萬。這一社會群體的問題如果處理不好，必將成為我國社會穩定的巨大隱患和經濟發展的重大難題。在我國農村養老保險制度尚未健全完善的情況下，失地農民的養老保險工作基本上處于剛剛起步的階段。4000多萬的失地農民的養老保險的覆蓋范圍非常有限，同時各地的具體制度安排也有很大差異，統籌層次不高。做好失地農民的養老保險工作已經是我國農村養老保險工作的重中之重。

二、失地農民養老保險制度的具體安排

失地農民養老保險制度應該本著：“政府保障為主，個人保障為輔，制度和資金來源可持續”的原則來設計。要堅持一次性補償與長期性代繳養老保險費相結合的方式，把失地農民逐步納入城鎮居民養老保險體系。長期性代繳養老保險費是失地農民養老保險的核心工作。具體實施辦法可以按照不同的年齡段采取不同的繳費比例，按各地的經濟發展水平確定繳費數額，并且需要逐步提高失地農民養老保險的統籌層次。

對于男性年齡在60周歲以上，女性年齡在55周歲以上的失地農民，地方社會保障部門根據每年養老保險金水平，按15年期限，從政府土地征用收益中扣除一部分資金用于養老保險費用的支付，個人不負擔繳費。從失地的當月起，開始領取養老保險。

對于男性年齡在45—60周歲之間，女性年齡在40—55周歲之間的失地農民應加入到城鎮靈活就業人員養老保險項目中。靈活就業人員養老保險繳費年限與失地農民實際年齡之間的差額即為實際繳費年限。每年所需繳納的費用由政府，集體，個人三方共同承擔。政府負擔的部分從政府土地征用收益中扣除再加專項的財政撥款，集體承擔部分從土地補償費和集體經濟積累中提取，失地農民個人繳納的部分每年定期自我支付。具體比例要合理，政府出資應在50％以上，集體出資應在30％左右，個人出資在20％左右，堅持政府保障為主，個人保障為輔的原則。失地農民達到繳費年限后，可以領取養老保險金。

對于男性45周歲以下，女性40周歲以下的失地農民，當地社會保障部門的主要任務是促進勞動力再就業，應從集體獲得的土地補償費中，提出一部分就業培訓專用資金，使失地農民掌握新的勞動技能，增加就業機會，加快就業進程。當這部分失地農民自謀職業后，應參加城鎮居民養老保險項目，憑借失地農民身份證明，享受一定的養老保險繳費的優惠待遇。同時也應特別注意農村低保人員失地后的養老保險安排，對于失地低保人員，社會保障部門應不分年齡差別，對其實施城鎮最低生活保障。

三、實施失地農民養老保險所需要注意的問題

1.堅持“先就業，再保障”的原則，從被動的“輸血”方式向主動的“造血”方式轉變。傳統的失地農民土地補償方式都是一次性的貨幣補償，包括搬遷費用、住房安置費用、就業培訓費用、養老補助費用等。一次性貨幣補償方式存在許多不合理的地方，安置費用在失地農民手中得不到有效利用，往往會出現投資失誤現象。同時一次性安置費用的補償水平也較低，根本無法對失地農民的老后生活進行保障。所以必須堅持“一次性補償與長期性代繳養老保險費”相結合的制度。保障失地農民生活的關鍵是促進失地農民的就業工作，使失地農民盡快向城鎮自謀職業者轉變，而不是僅僅依靠土地補償費用和政府補貼生活，充分發揮失地農民的自保作用，從被動的“輸血”方式向主動的“造血”方式轉變。

2.制度建立時，要特別注意“公平問題”。失地農民的養老保險替代率要達到較高水平，與城鎮居民的養老保險水平相一致，防止失地農民生活水平下降現象的產生。農業部提供的數據顯示，自2001年以來，因征地引發的農民群體上訪事件呈激增之勢，占農民上訪案件總數的70％左右，而最集中的問題表現在征用土地的補償水平過低，沒有穩定合理的養老保險。由此可見建立失地農民養老保險制度必須考慮到“公平問題”。如果失地農民養老保險替代率過低，勢必會影響失地農民的情緒，造成嚴重的社會問題和不穩定因素。

3.需要做好失地農民養老保險向城鎮居民養老保險過渡的銜接工作。失地農民在城市化過程中，會逐漸轉變成城鎮居民。失地農民養老保險制度也應做好向城鎮居民養老保險過渡的銜接工作。各地應參考已經建立的城鎮居民養老保險制度，來建立失地農民養老保險制度。在繳費費率，繳費年限，待遇水平上做到協調一致，為銜接工作打好基礎。對于在一定時期內，主動加入城鎮居民養老保險的失地農民應當適當降低養老保險中個人的繳費比例，提高失地農民參加城鎮居民養老保險的積極性。

四、建立失地農民養老保險制度的意義

1.制度的建立有利于保障失地農民的老后生活，切實解決“三農問題”，加快城市化進程。據筆者了解浙江省失地農民養老保險工作在全國做得較好，但是保障水平也較低，低于每月215元的農村最低生活保障水平。建立了失地農民養老保險制度后，政府、集體、個人三方共同籌資負擔，必然提高養老保險的給付水平。從一定意義上來說，解決失地農民的養老問題，對于促進農村勞動力的流動，充分利用我國土地資源，縮小城鄉差距都有重要作用，最終促進“三農問題”的解決，并且逐步加快我國城市化進程。

2.制度的建立是完善我國農村養老保險的重要一步。據專家估計，到2030年我國失地農民群體將達到1.1億人，失地農民占我國農村人口的比例將逐步提高。從人數上來講，失地農民養老保險制度的建立對我國農村養老保險制度的完善具有重要意義。同時還要看到，目前我國的農村養老保險工作不容樂觀，國家尚未出臺具體的實施辦法，各地自主建立的農村養老保險制度有存在很大的差異性，總體來講對農民的養老保障水平也較低。所以，在這種情況下，建立失地農民養老保險制度就顯得尤為重要。

3.制度的建立是改變我國城鄉二元經濟結構的有效措施。改變我國城鄉二元經濟結構的重點是發展農村經濟，而發展農村經濟必然會涉及到農村土地使用權流轉問題。如果解決不好失地農民的養老保險問題，必然會影響到農村土地使用權的流轉和征用土地問題，阻礙農村經濟的發展，不利于城鄉二元經濟結構的改善。同時，失地農民的養老保險工作與失地農民的就業工作兩者相互促進，可以很大程度上提高農村的人力資本水平，從勞動主體上促進農村經濟的發展，使城鄉協調發展，調整我國城鄉二元經濟結構。

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綜合上述各國對社會保障的界定，可以看出養老保險是其重要的內容。所謂社會保障制度，就是法律規定了的，按照某種確定的規則實施的社會保障措施或政策體系。聯合國國際勞工組織對社會保障制度的定義是：社會通過采取一系列的公共措施來為其成員提供保護，以便與由于疾病、生育、工傷、失業、殘疾、年老和死亡等原因造成停薪或大幅度減少工資而起的經濟和社會貧困進行斗爭，并提供醫療和對有子女的家庭實行補貼的制度。

1.2農村養老保險是社會保障制度的重要內容

莫尼漢（Moynihan）曾指出：“一個民族的文明質量可以從這個民族照顧其老人的態度和方法中得到反映。”而社會保障作為近現代的社會文明和重要社會標志，自19世紀80年代在德國首先創立社會保障制度后，現今已風靡全世界并引發起多次改革。從某種意義上講，一個國家建立完整的社會保障體系如同建立完整的法律體系一樣，缺乏法律體系的國家必然導致善惡不分，民不聊生；而缺乏完整的社會保障體系只能是富人的天堂，窮人的地獄。伴隨著我國近年來經濟和社會的發展，建立完善的社會保障制度也提上了日程，在經歷了20余年的高速經濟發展之后，社會保障作為兼顧效益和公平并促進穩定發展的重要問題也逐漸得到了重視。這其中農村群體和老年群體也越來越受到重視，由此可見，農村養老保險是我國社會保障的重要內容[1]。

1.3建立健全社會保障體系是政府的一項重要職責

社會保障的最基本目的是為了保證生產力的持續發展。改革開放特別是建立市場經濟體制以后，城市逐步建立了全面的醫療、養老、失業、工傷、生育保險，針對貧困人口建立了最低生活保障制度。但是由于長期以來歷史的原因和我國城鄉二元經濟結構，使我國農村社會保障制度嚴重滯后，農民作為一個整體基本上是在社會中處于弱勢地位。黨的十六大指出:“建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障體系，是社會穩定和國家長治久安的重要保證。洲各地要根據實際情況合理確定社會保降的標準和水平，發展城鄉社會救濟和社會福利事業。

2.國內外研究動態綜述

2.1國內研究現狀

中國農村的養老保障制度已有40多年的歷史，隨著當前人口老齡化的加快，怎樣解決農村養老問題已顯得比過去任何時代都更為重要。據國家統計局人口的抽樣調查資料，1998年我國老年系數就達到了7.43%，正式步入老齡化國家陣營。而農村老年人口約占全國老年人口的75%左右，這個龐大的老年群體不能享受退休金待遇，生活缺乏基本的社會保障。在人們的觀念中，子女承擔父母的養老是天經地義的，但隨著計劃生育的推行使“養兒防老”已不太可能。而這又關系到廣大農村老年人的基本生活權益，關系到農村的繁榮和穩定，關系到國家的長治久安，對推動我國經濟發展與社會進步具有重大的現實意義。按照國際通行的標準，60歲以上的老年人口占全社會總人口10%以上或65歲以上的老年人口占全社會總人口的70%以上的社會即為老齡化社會。據有關部門科學預測到2030年前后，我國將進入人口老齡化的高峰期和高齡人口社會，全國老年人口占全社會總人口的比重將達到20%以上。根據世界各國發展養老保險的經驗，老齡化高峰到來之前的二三十年，是建立社會養老保障制度的最佳時機，因為養老保險需要一定的時間進行基金積累，時間越短越被動。中國農村社會養老保險是一種新生事物，它既不同于國外傳統的，也不同于中國城市職工的社會養老模式。它是基于中國的具體國情自行摸索出的一條保障之路。農村養老保險的探索早在上世紀80年代中期己經開始了，然而這些探索僅限于局部地區，真正面向全國廣大農村地區的社會養老保險探索是進入上世紀90年代以后的事。1991年6月，在調查研究的基礎上，民政部農村養老辦公室制定推出了《縣級農村社會養老保險基本方案》[7]，并在部分省份組織了較大規模的試點。1992年1月，民政部總結試點經驗，在討論修改的基礎上，正式下發了《縣級農村社會養老保險基本方案》，并部署在各省市逐步推開農村社會養老保險工作。實踐證明基本方案的實施不僅為農民提供了一種新的養老制度安排，而且連帶產生了一些積極的社會效應。截止2003年底，我國農村養老保險累計參保人數己接近6000萬人，基金積累額260億元，共有140多萬農民開始領取養老金。但是，由于其尚處于初始階段，實踐中仍有許多方面函待改進和完善。如覆蓋面小、保障水平低、管理不夠規范與完善、基金保值增值壓力大、政府支持力度不夠及立法滯后等，還不能很好的滿足廣大農民養老保障的需求[8]。

2.2國外研究現狀

西方國家社會養老保險理論的研究主要包括兩個流派:政治經濟學派和新古典學派。政治經濟學派著重研究社會養老保險制度的變遷，強調非經濟的因素，尤其是政治因素在變遷過程中的作用:在方法上以經驗描述為主。而新古典學派基本上是在新古典主義的理論框架內，運用嚴格的新古典主義方法，對各種養老金制度安排的經濟績效進行研究;把研究的著重點放在不同的養老金制度對于其他經濟變量的影響上。20世紀S0年代以前是政治經濟學派主導社會養老保險制度研究的時代，從上世紀90年代初開始，新古典學派開始占據主導地位。近幾年來，新古典學派吸收了政治經濟學派的某些觀點;政治經濟學派也大量吸收了新古典學派的理論精華，兩派理論相互融合、互相補充的趨勢已極為明顯。目前，國外學者對誰應該為老年人提供照料服務—家庭責任還是公共責任—給予了特別的關注。研究表明，家庭成員仍然是老年人照料的主要提供者。而且，隨著老年人壽命的延長，子女對父母的照料越來越普遍。另外，從女權主義的視角，對在照料提供者占比例最大的女性所承受的壓力和負擔問題進行研究的也很多。眾多的研究都指出[15][17]，由于家庭規模的小型化、婦女勞動參與等原因導致了以婦女為主的照料提供者的負擔加重、家庭支持系統弱化等問題。因此，有學者通過對歐盟國家的研究，提出了“國家和家庭共同負擔長期照料”的對策性建議。也有學者認為，在家庭結構不再勝任老年照料任務時，社區應成為提供支持和保障的可靠去處[16]。

3.本文的研究內容和研究方法

3.1、研究內容

本文基于當前我國農村養老的實際情況，對農村養老保險這一重要的現實問題進行研究。在邏輯上，首先在緒論中對本文的研究意義進行分析，闡釋了本文的研究價值并對國內相關研究現狀做了陳述和梳理；在此基礎上，基于當前國內農村養老保險的現狀，將規范分析和實證分析結合起來，對蘇州市農村養老保險工作做相關分析，并結合國外農村養老保險的經驗和不足提出改進和完善我國農村養老保險制度的對策和建議。

3.2、研究方法

本文在研究方法上主要采用規范分析和實證分析的方法。全文的理論分析主要采用了社會學、行政學、管理學等學科的理論，且還借助網絡進行了廣泛查詢和借鑒了相關研究成果。

4.主要創新

篇（9）

由于我國廣大農村的特殊情況以及人們思想觀念上的認識不同，到目前為止，河北省乃至全國，農村社會養老保障還沒有形成一個成型并比較完善的制度，絕大部分農村地區面臨的養老保障形勢依然嚴峻，建立起真正意義上的養老社會保險勢在必行。

一、我國農村養老保險的現狀及河北的特點

為了更好地解決好農民養老問題，中國政府從1987年開始探索，并在部分地區進行試點，到1991年，民政部在國內調查的基礎上出臺了《縣級農村社會養老保險基本方案》（以下簡稱《方案》），標志著我國養老保障制度建設工作的正式開啟。同年，在山東牟平縣組織試點，隨后在全國逐漸推廣，但效果并不理想。河北省的農村社會養老保障制度建設在《方案》下發后的一段時間內曾取得較大進展，但自1999年國務院決定對農村社會養老保險進行規范整頓，并停止開展一切新業務后，又一度趨于停頓，致使一些投保農民對社會養老保險失去信心，并在很多地方出現了農民大規模退保現象。此后，全省一定層面上的農村社會養老保障制度建設及相應的改革探索雖然一直沒有停止，并在部分地區和一些局部領域逐步走向深化，但總體進展緩慢，到目前為止，農村社會養老保障還沒有建立比較完善的制度。

從整體上說，農村老年人投保意識淡薄，在投保問題上顧慮重重，怕政策不穩。1992年頒布的《方案》規定，農村社會養老保險在資金籌集上要堅持“個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”的原則，這一政策一直延續至今。在這一規定下，我國農村社會養老保險主要是基金積累式個人賬戶模式。個人繳費及集體補助全部計入個人賬戶，個人賬戶屬個人所有。養老保險主要由農民個人繳納，有條件的集體雖可以給予一定的補助，但實際上因為我國農村普遍貧窮，享受這一待遇的農民很少。農民在達到一定年齡（一般為60周歲）時，可以領取養老金，養老金數額根據個人賬戶積累額和市場預期壽命來確定。1998年向5.98萬參保人發放養老金，人均42元，月均3.5元。顯然，這樣的保障沒有多大意義。

受經濟發展水平、經濟承受能力特別是小農意識的制約，當前，農民對加入農村養老保險、醫療保障等社會保障在認識上還存在偏差。據筆者在河北省部分縣市農村訪談發現，被調查老年人只有少數人投過農村社會養老保險，只有20%的老年人比較了解農村社會養老保險與商業保險的區別，只有10%的農村老年人投過人壽或其他方面的商業保險。

就河北而言，現行農村社會養老保險制度存在的主要問題是：（1）農村地區開展的社會養老保險實行農民自愿參加，籌資主要依靠甚至完全依靠農民個人繳納，所采取的個人賬戶模式實際上是個人儲蓄，缺乏人與人之間的互助互濟，這與社會保險應具有的強制性、互濟性相違背，因此，它并不是真正意義上的社會保險。（2）基金管理水平低，缺乏可操作性，縣級主管投資空間小、收益差，使農村養老保險基金難以保值增值。違規投入非銀行運營機構，挪用、占用農村養老基金的案例比比皆是。（3）農村社會養老保險目標人群的實際政策指向存在偏差。從一般意義上講，越是貧窮、年齡越大的農民對社會養老保險的需要越強烈。但是，目前的政策恰好相反，農村社會養老保險實際走得是一條“保富不保貧”的路子。另外，現行農村社會養老保險采用積累式個人賬戶模式，只能解決“未來老年人”的養老問題，對目前已進入老年和即將進入老年的農民來說，沒有任何意義。（4）缺乏有效的法律法規依據。河北省農村社會養老保障制度的建立，主要依據民政部下發的《方案》和各級主管部門下發的業務指導性文件，雖然黨的十六大報告再次明確要求在有條件的地方探索建立農村養老、醫療保險和最低生活保障制度，但權威性的農村社會養老保險操作辦法和規定仍未出臺。

二、建立符合實際的農村社會養老保險新體系

縱觀國外發達國家的經驗，養老保險的發展都有完備的法律保障。考慮到我國農村的特殊性和養老保險的復雜性，在目前構建農村新型養老保險體系的同時，必須迅速制定相關配套的法律。法律的制定必須兼顧公平與效率、權利與義務相和諧的立法價值選擇，確定國家和政府的責任，明確農村養老保險是整個社會養老保障體系的有機組成部分。此外，還應制定農村社會養老保險行政規章，并將這一層次的規章作為我國農村社會養老保險法體系的主體。具體可包括：農村社會養老保險的具體實施辦法；農村養老基金管理、運營和監督條例；農村養老基金稅收減免辦法等。由于我國農村社會經濟發展不平衡的地區差距而造成的養老保險制度不統一狀況應盡快得到扭轉和協調。

為了推動農村社會養老保險工作穩步發展，實現農村小康社會建設目標，必須采取以下措施，積極穩妥地推進河北省農村養老保險。

首先，加強各級政府對建立農村社會養老保險制度的推進。建立農村社會養老保險制度是對傳統家庭養老模式的一次重大變革，在農村養老保險制度變遷中，作為變遷主體的農民并不具備創新主體的資格。我國以建立社會養老保險為目標的農村養老保險制度改革實際上就是政府主導的結果。政府主體利用其政治上的力量擁有資源配置的絕對權利，其制度供給能力和意愿決定著制度變遷的方向、深度、廣度和具體形式。從河北省來講，除了力爭盡快出臺一套較完備統一的基本法規之外，必須加強省級統一規劃，實行強制為主并與一定政策條件下的自愿相結合的原則，提高政府對農村社會養老保險的強制程度。為此，有關部門應在縝密調查和分析的基礎上，摸清各地各類農民的經濟條件，制定統一規劃和適合不同收入層次的養老保險政策和實施方案。達到一定人均收入的地區，必須強制實施一定保險水平的社會養老保險。未達到規定人均收入水平的地區實行群眾自愿，但隨著經濟的發展，一旦達到規定的人均收入水平，就必須進入強制實施社會養老保險的行列。另外，在強制實施社會養老保險情況下，對部分確實困難而不具備負擔能力的農民可以實行減免政策。

其次，加強各級政府對農村社會養老保險的財政投入力度，健全基金管理體系。資金籌集是社會保險制度運行的核心，縱觀國外，日本和德國對養老保險的財政支持都在1/3以上。事實證明，通過政府財政補貼發揮政府在資金籌集中的支持和利益誘導作用，是加快建立農村社會養老保障制度的關鍵所在。北京市大興區農村社會養老保險試點方案，就是通過政府財政補貼的方式，加大了政府的財力支持，建立了個人賬戶與儲備調劑金相結合的新制度模式。另外，國家還應對農村社會養老保險基金實行讓稅政策，并承擔養老基金運行的管理經費。在政府加大對財政投入的同時，面對龐大的養老基金，基金管理是一個至關重要的問題。一個完備的基金管理體系應涵蓋政策制定、基金監督和基金經辦三個層面。基金管理政策的制定由行政主管部門負責；基金監督體系由外部監督和內部監督兩部分構成，外部監督包括政府監督和社會監督，內部監督分為行政監督和內部審計稽核；基金經辦職能由各級農保經辦機構履行。為防止基金被挪用，基金收支必須實行收支兩條線管理。

再次，應著眼統籌發展全局，做好農村社會養老保險與其他相關制度建設之間的協調工作。農村養老保險制度是廣大農民各項社會保障制度的組成部分，除此之外，還有農村醫療保險、農村最低生活保險和農村社會救助等。養老保險的功能在于解決農民生活上的“遠慮”，而醫療保險和最低生活保險的功能則主要是解除農民生活的“近憂”。農村社會養老保險與后者在保險農民生活安全上相互統一，相輔相成，但又存在著財力資源上的矛盾。因此，農村社會養老保險制度的建設應納入整個農村社會保險體系建設全局，與其他保險項目統一考慮，統一規劃。對大部分農村地區而言，先行建立農村最低生活保險制度與完善農村社會救助制度是目前比較理想的選擇。另外，城鄉統籌是建設和諧社會的首要之舉，農村社會養老保險制度建設還應著眼城鄉統籌發展的全局。農村社會養老保險的覆蓋范圍，除農村務農的農民之外，還應包括被征地后失去土地的農民、外出務工者、個體從業者等現行城鎮職工基本養老保險制度難以覆蓋的人員。在目前的情況下，農村社會養老保險制度應盡可能實現與城鎮社會養老保險制度的協調銜接。

最后，除上述制度方面的建設之外，還應該大力培育農民的社會養老保險意識，提高農民對社會養老保險的認同程度。這對于推進農村社會養老保險的制度建設具有極大的促進作用。

總之，農村養老問題直接關系到我國農村秩序的穩定與農業的可持續發展。隨著農村商品經濟的不斷深化，構建和完善農村養老法律體系，確定國家和政府的主體責任地位，加大對農村養老保險的扶持力度，不斷規范農村養老保險已是大勢所趨。認真研究我國和各省農村的實際情況，建立符合國情和省情的農村養老保險制度，是落實黨的十七大精神的重要保證。

參考文獻：

[1]朱俊生.農村社會養老保險制度分析[J].市場與人口分析，2005，（2）.

[2]譚克儉.農村養老保障機制研究[J].人口與經濟，2002，（2）.

篇（10）

本文的具體估計程序如下：首先根據國家統計局2002年城市住戶調查的微觀數據估計個人的工資收入函數，之后根據函數的估計結果得到個人工資年收入的預測值，并在一定的工資增長率和利息率的假設條件下，估計出每個人一生的工資收入分布；再根據養老保險制度對繳費和養老金計發辦法的規定，計算出每個人的終生養老保險費、終生養老金純受益額等變量，討論代際內和代際間的收入再分配效果。

（一）工資收入函數及終生工資收入

我們以個人工資收入的對數值為被解釋變量，以個人的年齡、學歷、職業等個人特征為解釋變量來估計工資收入函數。

根據上面的工資收入函數估計結果，我們可以由(2)式得到個人在某一時點的工資年收入的預測值。但這樣得到的工資預測值只反映了年齡—收入效應，而沒能反映工資收入的年齡群體效應(CohortEffect)⑤，因此在計算個人一生的工資收入的(3)式中，我們加入了每個時點的社會平均工資增長率。

（二）終生受益與終生繳費

我國在1997年《決定》中，對不同的群體采用了不同的養老金計發辦法。對改革前退休的人員即通常所說的“老人”按改革前的規定計發；對改革前參加工作改革后退休的人員即“中人”，個人繳費和視同繳費年限累計滿15年的，退休時發給基礎養老金、個人賬戶養老金和過渡性養老金；對改革后參加工作的人員即“新人”，個人繳費年限累計滿15年的，發給基礎養老金和個人賬戶養老金。在現實中，人們參加工作和退休的年齡有所不同，因而“老人”，“中人”和“新人”的劃分與年齡沒有固定的對應關系。但如果作為一種標準模式，假定人們20歲參加工作60歲退休的話，則2002年時65歲以上的人屬于“老人”，26歲至64歲的人屬于“中人”，25歲以下的人屬于“新人”。本文選取的樣本是2002年年齡在20-59歲之間的就業人員，因而“中人”最多，有少量“新人”。本文根據上述政策規定和假設計算個人的終生養老金受益，即“中人”的終生養老金受益額為退休至死亡期間領取的基礎養老金、個人賬戶養老金和過渡性養老金總和的現值；“新人”的終生養老金受益額為退休至死亡期間領取的基礎養老金和個人賬戶養老金總和的現值。這樣，根據1997年《決定》的有關規定，我們可以分別由(4)、(5)、(6)式求得個人一生中領取的基礎養老金、個人賬戶養老金和過渡性養老金。在2005年《決定》中，由于調整了個人賬戶的計入比例和基礎養老金的計發辦法，所以個人的基礎養老金和個人賬戶養老金根據(7)、(8)式進行計算。

1.基礎養老金（1997年《決定》方案

4.基礎養老金（2005年《決定》方案）

下面我們介紹個人終生養老保險繳費金額的計算方法。1997年《決定》規定企業繳納養老保險費的比例是職工工資總額的20%，個人為本人繳費工資的3%，以后逐年提高至8%。由于企業繳費部分對企業來講也是雇員人工費用的一部分，從經濟學含義來看這部分成本最終也是由受雇人員承擔的。所以本文在計算個人的終生養老保險繳費時，設定企業負擔的部分按個人工資水平所占份額分攤給個人，保險費率按本人繳費工資的28%計算。另外，私營企業職工、自由職業者等的保險費率，根據2004年9月國務院公布的《中國的社會保障狀況和政策》白皮書，為本人所在地的社會平均工資的18%。在2005年《決定》中這一比率調整為社會平均工資的20%。同時，1997年《決定》和2005年《決定》都對保險費的繳納設有上下限，即繳費工資超過上年度社會平均工資300%的個人，其繳費上限為社會平均工資的300%；繳費工資低于上年度社會平均工資60%的個人，按60%計算。這些規定都反映在本文對不同職業和不同工資收入的個人的養老保險繳費計算中。

（三）數據

本文使用的數據來源于中國國家統計局城市社會經濟調查總隊在2002年對全國進行的城市住戶調查。該調查涉及住戶成員個人特征及收入、家庭資產等內容；從數據中我們可以得到個人在2002年的工資年收入、年齡、開始工作年齡、就業狀態、工作單位的所有制性質和行業等信息。本文選取了代表東北地區、沿海地區和內陸地區的遼寧、廣東、四川的樣本數據進行定量分析，三省合計樣本數為26072人，實際用于本文的工資收入函數估計及養老金純受益估計的樣本為20-59歲的就業人員，共計8576人。

2、主要估計結果

利用上面介紹的分析方法，我們得到了工資收入函數的估計結果（見表1），(12)并以此得到樣本人員8576人一生中各個時點的工資收入預測值的貼現值以及終生養老保險繳費額的貼現值、終生養老金領取額的貼現值，從而可以計算出每個人的終生養老保險純受益額，描述代際間和代際內的收入轉移狀況。我們首先用終生純轉移率（終生養老保險純受益額除以終生工資收入額）這一指標來測度代際間的收入轉移程度。

注：1.*、**、***分別表示在1%、5%、10%水平下顯著。

2.省略變量分別為女性、高中、個體／私營、一般職員、批發零售餐飲業、廣東。

3.下行為HCSE(heteroscedasticityconsistentstandarderror)。

數據來源：中國國家統計局城市社會經濟調查總隊2002年住戶調查數據。

圖1給出了在1997年改革方案下的遼寧、廣東、四川三省分年齡的終生純轉移率的分布，縱軸表示各年齡組所有樣本的終生純轉移率的平均值，橫軸表示2002年時的年齡。從圖中我們可以看出：三省都在35歲左右與橫軸相交，也就是說35歲左右的人員，一生領取的養老金和一生繳納的養老保險費基本持平，比35歲年輕的人員則繳費貢獻大于養老待遇。這意味著這些年代的人員的養老金內部收益率低于資本收益率，通過養老金制度他們一生工資收入的1%-10%左右被轉移給其他人員。從保險精算公平的角度看這樣的養老保險制度對35歲以下的人員的待遇設定不合理，他們逃避加入改革后的養老保險是一種合理的經濟行為選擇。

圖2是對1997年方案和2005年方案的比較。由于從圖1中我們已經知道三省的分布趨勢是相同的，所以這里我們只選取了遼寧和廣東兩省作比較。圖2的結果表明：第一，與1997年方案相比，各代人的終生純轉移率都有所提高，即在2005年方案下各代人都能領取更多的養老金；但養老金的邊際增長率隨年齡的增加而增加。第二，在2005年方案下，一生領取的養老金和一生繳納的養老保險費基本持平的年代變為30歲左右的人員，繳費貢獻大于養老待遇的年代的人員，被轉移出去的收入也有所下降，為一生工資收入的1%-3.5%左右。概括起來講，與1997年方案相比，2005年方案增加了年輕一代的養老

金待遇，但同時加大了中老齡年齡組的收入差距。

表2顯示了工資年收入的十等分組的終生純轉移率和終生純受益額在不同年齡分組中的分布情況（1997年方案）。20-29歲的年齡組和50-59歲的年齡組，按每5歲分組和按10歲分組的結果趨勢相同，所以表2中這些年齡段只給出了10歲分組的結果。從表2中我們看到：終生純轉移率的變化趨勢三省都是隨著工資收入的增加而減少；終生純受益額則在不同年齡組顯示出不同的結果，即比30歲年輕的人員和70%的30-34歲的人員的終生純受益額為負值，40歲以上的人員為正值；終生純受益額的變化趨勢在不同年齡組也不同，比45歲年輕的人員，終生純受益額與終生純轉移率的變化趨勢相同，即隨著工資收入的增加而減少，但45歲以上的人員，其終生純受益額則基本上是隨著工資收入的增加而增加。也就是說，在1997年改革方案下，在45歲以上的年齡組中存在著由低收入向高收入轉移的逆向收入轉移傾向，但在比45歲年輕的人群中則沒有這樣的逆向轉移，養老保險制度發揮著由收入高的人向收入低的人轉移的再分配功能。由此可以看出，在傳統的現收現付制下存在的收入逆向轉移的傾向（宋曉梧，2001），通過制度改革得到了改善。

圖1分年齡分省份的終生純轉移率

注：(1)終生純轉移率＝（終生養老金領取額－終生保險繳費額）／終生工資收入額×100。

(2)終生養老金領取額等為2002年時點的貼現值；年齡為2002年時點的歲數。

圖2分年齡分省份的終生純轉移率比較

我們還根據2005年《決定》的規定作了同樣的分析，發現與1997年方案相比，通過養老保險制度產生的逆向收入轉移的年齡段降低了，由原來的45歲以上變為40歲以上，而且逆向轉移的程度加大了。圖3顯示了兩種方案下逆向轉移程度的不同。另外，本文還按工作單位的所有制性質分析了不同年齡組的終生純轉移率的分布情況，發現按1997年方案估計的話，在國營企業和三資／股份企業工作的35歲以下的職工以及在集體企業工作的30歲以下的職工，其終生純轉移率為負值；而私營／個體企業和靈活就業人員的終生純轉移率在各個年齡組均為正值。只是這樣的估計結果是在以下前提條件下得到的，即該人員從1997年起直到退休，一直都按制度規定繳納養老保險費，從而可以按制度規定獲得各項養老金。如果繳費年限累計不滿15年的話，不能領取到基礎養老金，則他們一生的養老負擔與受益的關系將發生變化。我們又按工作單位的所有制性質計算了終生保險費率（終生養老保險繳費額除以終生工資收入額），發現在35歲以下年齡組的私營／個體企業和靈活就業人員的終生保險費率為30%-40%，也就是說這些人員為了老后領取到全額養老金，必須把一生工作收入的三到四成用于繳納養老保險費，這顯然是不現實的。這種狀況在2005年方案下也同樣存在。我國養老保險改革的目標之一就是要擴大覆蓋面，讓城鎮各類企業職工都在養老保險的覆蓋之下。但從以上分析結果看，如果沒有其他再分配制度的輔助，私營／個體企業和靈活就業人員參加養老保險就會發生生活困難，可能即使想參加養老保險也無法參加。

圖3(a)工資年收入的十等分組的終生純受益額比較

圖3(b)工資年收入的十等分組的終生純受益額比較

3、主要發現和結論

本文利用中國國家統計局城調隊收集的2002年城市住戶調查數據，對1997年和2005年養老保險制度改革的收入分配效應進行了實證性的定量分析，從中獲得了一些有意義的分析結果。其一，在1997年方案下，養老保險繳費與待遇基本相等的代際人員為2002年時35歲左右的那代人，比35歲年輕的代際人員是繳費大于待遇，他們一生收入的1%-10%通過養老保險制度被轉移給其他代際的人員。在2005年方案下，一生領取的養老金和一生繳納的養老保險費基本持平的代際人員為2002年30歲左右的人員，他們被轉移出去的收入有所下降，為一生工資收入的1%-3.5%。因此，可以說2005年方案提高了各代人的養老金待遇，降低了養老保險制度的代際不平衡。其二，在1997年方案下，改革前的養老保險制度中存在的逆向收入轉移效果得到改善，但在2005年改革方案下，2002年時40歲以上的群體中存在較明顯的逆向收入轉移傾向，且逆向轉移的程度比1997年方案更強。其三，在不同年齡組表現出的養老金終生純受益的不同，基本上是年齡和工資水平的差距的反映。也就是說越年輕的人員，工薪收入越高的人員，其從養老保險制度中得到的純受益越小。從終生養老金純受益的角度看，工薪收入較低的私營／個體企業和靈活就業人員參加養老保險受益最大。但從終生保險費率看，他們的負擔也最重，參加養老保險變得不現實；所以要想擴大覆蓋面，讓城鎮各類企業職工都有參保的積極性和可行性，還需要其他再分配措施配套。

綜上所述，2005年12月的改革提高了各代人的養老金純受益，縮小了低年齡組和高年齡組之間的代際不平衡，但加大了高年齡組的代內不平衡，擴大了逆向收入轉移的程度。所以從改善代際間的不平衡狀態來看是好的，但從改善代際內的收入分配效應來看卻是不好的。如何建立一個在代際間和代際內都有良好再分配效應的養老保險制度仍然是今后的重要課題。

本文的上述結論是在假設今后養老保險制度的繳費和養老待遇計發辦法不變，且財政收支能維持平衡，參保人在整個工作期間按規定全額繳費的條件下得到的。如果這些前提條件有所改變，那么估計結果也會有相應的變化。另外，作為本文的后續研究，我們準備在接下來的研究中進行以下分析：第一，在分析養老保險制度的代際間和代際內的收入轉移狀況的基礎上，進一步分析有無養老保險制度時的終生貼現收入的不平等程度的變化，以期得到更多關于養老保險制度對收入分配不平等影響的結論。第二，對未來的實際工資增長率、實際利率、養老保險繳費率及基金實際回報率等參數采用不同的數值進行估計，以此考察宏觀經濟參數的變化以及養老保險制度本身在繳費和受益設定方面的調整對個人終生養老金純受益額等的影響。第三，利用本文分析得到的1997年和2005年養老保險制度方案下的收入轉移的基礎數據，進一步考察上述不同方案下的儲蓄效應和勞動供給效應。

注釋：

①本文考察的對象是我國城鎮企業職工基本養老保險制度。除非特殊說明，下文中提到的養老保險制度就是指“企業職工基本養老保險制度”。

②如按時間序列列舉，近幾年的主要研究文獻有：勞動保障部和博時基金(2001)、世界

銀行(2001)、趙耀輝和徐建國(2001)、王燕等(2001)、袁志剛(2001)、宋曉梧(2001)、孫祁祥(2001)、何新華等(2002)、鄭秉文(2003)、李紹光(2003)、鄭偉和孫祁祥(2003)、蔡昉和孟昕(2003)、任若恩等(2004)、封進(2004)、何立新和金子能宏(2005)、王新梅(2005)、程永宏(2005)。

③本文的主旨在于通過定量描述中國養老保險制度中存在的收入轉移狀況，為學術界評價養老保險制度改革以及抉擇機構確定今后的養老保險制度改革方向提供客觀依據，而對現存的收入再分配是否公平合理不做討論。

④從已經發表的研究文獻來看，還沒有文獻從該角度分析中國養老保險制度改革的收入分配效應。

⑤指在個人特征條件相同的情況下，由于技術進步和資本積累的因素，出生年代在后的人會比出生年代在前的人獲得更高的工資收入。

⑦為簡化計算起見，本文選用一般男性的正規退休年齡60歲。

⑧資料來源：《中國統計年鑒》1990年、1993年、2002年、2003年卷；《中國金融年鑒》1997、2000、2003年卷。

⑨死亡年齡利用世界銀行(2001)中提供的壽命變動預測結果。

篇（11）

Abstract：Sincein1961whenJapanesenationalannuitysystemwasbuilt，thepeasantshavebeenincludedinendowmentinsurancesystem.Japanrealizednationalannuity，andturnednationalannuityintothecommonpartofeverykindofpension，andsolvestheproblemoftheindependenceofeverykindofpension，andthenhasverticalendowmentinsurancesystemwiththecharacteristicsofthemultiple-pillars.Currently，Chinafacesthesocialproblemssuchaspopulationaging，urbanization，thebiggapbetweentheurbanandtheruralareasandsoon，whichissimilartothesituationofJapanin1961，thus，theexperienceintheprocessoffoundingandreformingtheruralendowmentinsurancesystemofJapanhasenlightenmentonChina.

Keywords：Japan；ruralendowmentinsurancesystem；China；experience

一、日本農村養老保險制度的形成——國民年金制度的建立

1959年，日本政府頒布了《國民年金法》，把被排除在工薪階層之外的農民、個體營業者(20歲以上、60歲以下)等強制性的納入到養老保險體系中，1961年繳費型的國民年金正式實施，進入了“國民皆年金”的時代。

凡投保者加入25年以上、年齡65歲以上的，均可領取國民年金(基礎養老金)。在初期，采取了“10年年金”“5年年金”過渡性舉措，使該制度逐步走向成熟，1986年進入全支付階段。免費享受國民年金的對象主要是年齡已經60歲以上，或者屬于生活保護的低收入無繳納能力者，個人提出并經嚴格審查后，可免費享受國民養老金保險，但退休后其免交期間的養老金僅有原水平的1/3。

二、日本農村養老保險制度的完善過程——多層次養老保險制度的形成

(一)農民年金制度的建立

從上世紀50年代開始日本經濟進入了高速增長期，為了適應工業化、城市化的要求，1970年，日本政府制定了《農業勞動者年金基金法》,并于1971年1月開始實施。該法鼓勵農民離開土地，但農民年金的加入采取自愿性原則,完全尊重農民個人意愿，農民因進城或老齡因素(65周歲以上)轉讓經營權后，在支付其國民年金的基礎上，進一步支付的年金，是國民年金制度的重要補充，財政補助的比例根據參保者的年齡及參保年限實行不同的補助標準。加入農業者年金必須滿足以下3個要件：(1)年齡在20-55歲之間；(2)具有一定規模以上土地的名義權；(3)必須是國民年金的加入者。從實際加入情況來看，1973年實際加入者為105萬人，1975年最高峰時達到116萬人，以后開始減少。[1]

(二)公共年金一體化的形成——1985年對國民年金的大幅度修改

1973-1978年的石油危機，使日本經濟由10%的增長率跌落至1974年的負增長。農村大量勞動力涌入城市，產業結構發生了很大變化，導致了以農村人口為對象的國民年金參保者人數急劇下降。由于日本年金的二重構造，各類繳費和發放年金的標準不統一，在不同行業之間、不同地區之間存在著不平等的現象，引發了新的社會的不公平感。另外人口迅速的老齡化、少子化，導致領取養老金的人數倍增，養老金的支付占國民收入的比例從1975年的9.4%迅速上升到1985年的14%。[2]養老金收支不平衡，行業分立型的保險制度出現了難以支撐的局面。

1984年，日本內閣會議決定實施公共年金一體化，1985年日本修改了《國民年金法》，規定參加厚生年金、共濟年金的工薪階層及沒有參加養老保險制度的工薪階層的配偶、20歲以上的學生等也必須參加國民年金，從而形成了雙層關聯結構的年金制度，把普遍型的國民年金和職域型的厚生年金有效地結合起來，并解決了離婚、配偶喪失獲得養老金的機會。作為第一支柱的國民年金成為任何老人均有權分享的基礎年金，公共年金的共通部分，確保1人1份同額養老保險。

我們可以看出，日本全民保險制度從一開始形成了二重構造的模式，國民年金是基礎養老金，受雇傭者階層不僅有厚生年金，而且有國民年金作為基礎，雙層構造模式對以后養老保險制度的發展產生了很大的影響。隨著日本實現了“全體國民皆保險”、“全體國民皆年金”，下一步的任務主要是解決養老保險層次復雜、相互分立的問題。

新設立了老齡基礎養老金，它以老人生活最低標準設立養老金額，實行統一的繳納標準和定額支付標準，每個國民只要繳費25年，65歲后都可以享受的年金制度。

(三)國民年金基金制度的建立

為了緩解不同參保者間的差距，1991年，日本制定了《國民年金基金法》向不滿足于第一層次基礎養老金(國民年金)的農民、自營業者提供更高層次的養老保險。1995年國民年金的支付標準為65000日元，按日本的生活水平，這只能維持最低的生活水平。[3]該制度規定凡滿20周歲以上60周歲以下的農民、自營業者均可自愿參加，按月繳納定額的“附加保險費”，65周歲后，在享受國民年金的同時，還可獲得“附加養老金”。該制度還規定免費參加國民養老金保險費者和加入農民年金者，中途不得退出，不能再參加國民養老基金。國民年金基金的支付年限按參保人交納保險費的年限而定，加入的年齡越晚，每月交納的保險費越多。國民年金基金對高收入的農民、自營業者有一定的吸引力，因為它既可以用來養老又可享受到參加民間私營的生命保險所不能享受到的免稅政策。

(四)2004年國民年金財政收支平衡的改革

從2004年開始，通過一系列年金課稅制度的改革，國家財政提高了對國民年金的負擔比例。規定：從2004年開始增收年金稅;從2005年開始增收個人所得稅;從2007年開始增收消費稅。通過征稅的方式來擴大國家財政的收入，到2009年使國庫負擔基礎養老金的比例從1/3逐漸上升到1/2。同時控制國民年金的個人繳費過快增長，從2005年4月開始在13300日元的基礎上每年增加280日元，至2017年固定在16900日元(2004年價格)。為了確保養老金財務收支長期平衡，改變以往的只根據工資增長率、物價指數來確定養老金給付水平，而且參照參保率和平均壽命程度(浮動調整率)來對給付水平進行調整。國民年金至少5年進行一次繳費率核算，若人口結構或經濟發展情況與事先預測的不符，就要對繳費率進行小幅調整，以確保收支平衡。

三、日本養老保險制度尚待解決的問題

(一)實行現收現付制代際負擔不公平

日本的公共養老金計劃采取的是現收現付制,而且替代率比較高。現收現付制通過代際轉移、以支定收、收入均等化來實現人人平等,并且能夠實現代際之間和同一代人之間收入的再分配。養老金和工資一樣，都對產出有要求權，所以，采取哪種融資的模式(現收現付或積累制)就存在著廣泛的爭議。然而，支付當前和未來待遇的能力是產出的核心問題(Barr,Nicholas.2001)。[4]1966年，亨利·艾倫在薩繆爾森“生物收益率”基礎上指出：只有當人口增長率和工資增長率之和大于市場利息率時，現收現付式養老保險制度才是可取的。在這種情況下，現收現付式養老制度可以實現資源配置的帕累托最優。[5]現收現付制度財務平衡的公式是：C=B×D，C代表繳費率，B代表替代率，D代表贍養率，當人口老齡化(贍養率)提高時，要保持住替代率，只有提高繳費率。繳費率的提高使社會財富的分配在更大程度上向現有的老年人傾斜，而現在承受很重繳費負擔的勞動者進入老年后，將享受不到與上一代人同等的養老待遇，代際之間資金缺口的彌補最終還要依賴財政的轉移支付。

(二)國民年金的空洞化

從上世紀80年代開始，日本經濟增長速度不斷下滑，步入90年代以后，又出現了長期蕭條與回升乏力，居民收入降低、財政收入減少使保障費財源日顯不足。失業者、需要社會救助的貧困者負擔不起或拖欠養老保險費用，養老金財務危機影響一些青年人、農民和個體工商戶加入養老保險的信心，他們對現收現付制度代際負擔義務不公平感到不滿。2001年度國民養老金保險費欠繳率達29.1%，為1961年開始建立國民養老保險制度以來的最高水平。[6]人口老齡化使養老金支出不斷擴大，并且勞動年齡段人口比例下降，繳費的基數不斷縮小，養老金空洞化現象日趨嚴重。

(三)日本農村的人口老齡化和城鄉養老保險水平差異大

二戰后，隨著農村年輕的勞動力開始大量流向城市，留下的僅是年老的父母，尤其是邊遠地區率先進入老齡化社會。60年代農村已經步入老齡化社會，農村的老齡化進程比城市快了10年左右。雖然日本在1961年把排除在工薪階層之外的農民、個體營業者(20歲以上、60歲以下)等強制性的納入到養老保險體系中，但是除了國民年金外，農村與城市在其他項目的養老保險在保費負擔和保障水平之間存在著一些差異。如農民加入的基礎養老金,加入40年且年滿65歲時可領取的養老金人均最高限額僅每月6.7萬日元,而工薪階層加入的其他5種養老金制度的月平均水平為18.6萬日元,是農民養老金金額的三倍多。[7]

四、日本的經驗對中國農村養老保險制度設計的啟發

(一)在推進農村養老保險過程中應立法先行

戰后日本農村養老保險制度的形成和發展及全民皆年金制度建立的過程，也是相關法規不斷完備、充實的過程。從日本農村養老保險制度建立和發展不難看出，在《國民年金法》基礎上進行了不斷的修改和完善，為政府依法給農民提供養老保險服務提供了依據。我國應整體規劃，盡早出臺類似與日本《國民年金法》的《社會保險法》，從法律上確認城鄉全體公民人人平等享有社會保險權益，堅持普遍性和區別性原則相結合。確保社會全體成員的社會保障基本權利，確立統一的社會保險法制精神、原則、待遇等，如規定不同地區，不同保險項目、不同職業者的基本養老保險(社會統籌賬戶)應全國統一，在此基礎上根據各地具體情況規定各自的個人賬戶的繳費水平。在統一的《社會保險法》基礎上，因地制宜的設計不同的補充法律、法規，以形成多層次法律體系。

(二)突出政府在推進農村養老保險過程中主導性的作用

以農民為主要對象的日本國民年金制度是國家(政府)對每位國民的基本生活給予的公平的保障，體現了國家在推進農村養老保險過程中主導性的作用，國家財政一開始負擔基本養老金費用的1/3，2004年在財政日益緊張的情況下，日本政府還是決定到2009年使國庫負擔基礎養老金的比例從1/3逐漸上升到1/2。不管是在經濟起步階段就制定“全民皆保險”計劃，還是在以后逐步提高國家對基本養老金責任來看，對發展中國家進行農村養老保險制度設計都具有一定的啟發性，因為發展中國家往往在經濟起飛階段，往往錯誤的將其理解為加大財政負擔或把其看作是經濟發展的絆腳石。國際社會保障協會顧問詹金斯(Jenkins,Michel)曾指出，“最難解決的問題就是非工薪職員群體的社會保障問題，在此之前農村的農業從業人員以及其他非正規行業的勞動者不能得到社會保障的有效保護事例有很多，尤其是發展中國家”。[8]當然我們也應汲取日本“負”面的教訓，在建立農村養老保險初期，不應設置過高水準的養老保險制度。

(三)建立全民性的基礎養老保險制度

建立全國性的農村養老保險必須由制度層面推進到操作層面。我們是否可以借鑒日本的國民年金制度規定，凡20歲以上的國民均須加入并享受國民基礎年金，形成了全國統一的、覆蓋范圍廣泛的、強制性的、共通的第一層次養老保險。實現上述的目標關鍵是要解決農村養老保險制度社會統籌資金的問題，把社會統籌賬戶作為不同人群、不同層次保險模式的共同部分，從而實現1人1份同額養老保險。

應當承認我們與日本的養老保險制度不處在同一個層次上，日本現在的養老保險的主體部分是厚生年金，但日本上世紀60年代制定的養老保險制度的發展目標對我們同樣具有適用性。第一，首先解決無養老保險者的問題，向其提供公共年金。第二，在實現了“全體國民皆年金”后，逐步解決養老保險層次復雜、相互分立的問題，使各種制度由分散逐步走向統一。

把目前各地探索的農村養老保障制度(實際是“個人養老儲蓄計劃”)的“過度模式”轉化為全國統一的養老保險制度(社會統籌賬戶)。建立類似于日本全民皆保險的國民年金(基礎養老保險)，而應首先解決社會統籌賬戶資金問題，中央、省、市、縣各級財政負擔基礎養老金的1/3，財政繳納部分全部進入社會統籌賬戶，為職業(純留地)農民、農民工以及被征地農民、鄉鎮企業農民職工等建立統一的社會統籌賬戶，改革現行企業職工、政府機關和事業單位的養老金制度，在擴大覆蓋面的同時，就可以考慮適當調低目前社會統籌20%左右的繳費率。統一所有參保者的社會統籌賬戶，中央和省級政府對農民參保的補貼應當全國統一。

(四)建立立體化、多支柱的農村養老保險制度

目前世界銀行把原來推崇的多支柱從三支柱擴大到多達五個支柱，并認為所有的養老金制度原則上都必須建立基本的養老保險制度，使其在全社會范圍內進行收入再分配以消除貧困的支柱。低收入國家的經驗使我們注意到，必須建立基本支柱或零支柱(非繳費型給付)的全民養老金或社會養老金(RobertHolzman,2005)。[9]例如目前日本有免繳國民年金保險費者400萬人，約占第1號被保險者的20%。國民的基本養老金制度應由繳納型和免費繳納型組成，針對農村中沒有能力者(五保戶老人、殘疾者)，建立類似于日本免費繳納的基礎性養老金制。坂脇昭吉認為公共年金特別是國民基礎年金，其目的就是減少國民最低生活保障制度的依賴。[10]建立類似與日本農村多層次養老保險制度，第一層次為強制性的基本養老保險制度，為職業(純留地)農民、農民工以及被征地農民、鄉鎮企業農民職工等建立統一的社會統籌賬戶。

在解決了無養老保險者的問題后逐步解決養老保險層次復雜、相互分立的問題。條件成熟時把農村養老保險的社會統籌賬戶作為企業職工、政府機關和事業單位的各類養老金制度的共通部分。從而形成了雙層關聯結構的保險制度，把普遍型的社會統籌賬戶和職域型的各類養老保險制度有效地結合起來。第二層次是農民個人根據個人的土地經營、收入等情況自愿參加國民個人儲蓄養老計劃(附加養老金)，將其作為強制性國民基本養老金制度的補充。中央和省級政府對農民參保者應當實行全國統一補貼，在國民儲蓄養老的補貼標準上，各地市級、鄉鎮政府、鄉村集體經濟組織可以因地制宜。第三層次為自助的商業保險，滿足富裕農民更高的需求。多層次的養老保險制度有利于兼顧公平和效率，實現從分散到統一，再到多層次的養老保險制度也是我國所要追求的目標。

參考文獻：

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[8]Jenkins,Michel.Extendingsocialsecurityprotectiontotheentirepopulation:ProblemsandIsues[J].InternationalSocialSecurityReview，1993，46(2).