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篇（1）

第一，以分類改革為基礎，財政減負問題難以解決。根據《試點方案》，此次事業單位養老保險改革的對象僅僅針對分類改革后從事公益服務類事業單位及其工作人員，而行政類事業單位人員養老保險“參公執行”，經營類事業單位人員的養老保險并入企業職工養老保險。也就是說，此次試點改革，財政不用支付那些經營服務類事業單位人員的養老金，但行政類以及公益服務類事業單位人員所產生的養老金財政負擔問題仍然沒有解決，這部分群體依然享有不繳費就可以領取養老金的特權。不僅如此，行政類事業單位人員“參公執行”后將獲得高于原有標準的退休金，這無疑又增加了財政支出負擔。數據顯示，截至2008年，公務員退休人員每年養老金支出大約700億元，均由財政全額撥款，加上機關公務員養老金調整任意性強、增長幅度大等因素，他們的養老金負擔對財政可持續能力帶來了更大困難。

第二，“統賬結合”改革模式，以養老金替代率下降為代價換取財政壓力的減輕。此次《試點方案》參照企業職工“統賬結合”模式，個人繳費及待遇計發辦法均參照企業職工基本養老保險辦法，此舉意在促進兩種養老保險制度的整合，在一定程度上可以減輕部分財政負擔，但將導致事業單位人員養老金待遇水平的下降，在沒有改革公務員養老制度情形下進行這樣的試點改革，其公平性廣遭質疑。實際上，城鎮職工養老金替代率不斷下滑，已經“由1997年的76%下降到2009年的47%”。經過測算，如果按照《試點方案》，事業單位人員養老金總和替代率一般只有改革前的一半左右，如果沒有職業年金作為補充，這樣的改革只會降低事業單位人員的養老金待遇。這種以降低養老金待遇水平為代價緩解財政支付壓力的《試點方案》必然遭到人們的強烈反對。

第三，繳費基數不清晰導致各地繳費基數不統一，未能有效降低財政負擔。按照《試點方案》，事業單位人員基本養老保險費按照權利與義務相統一原則由單位和個人共同負擔。其中，單位繳納基本養老保險費比例一般不超過單位工資總額的20%，個人則按照繳費工資的8%建立個人賬戶。但事業單位人員工資由職務工資和津貼兩部分組成，而《試點方案》并沒有明確繳費基數是按照基本工資、工資總額還是城鎮職工社會平均工資或者事業單位人員平均工資等執行，這種含混不清的表述導致各地繳費基數自行設定。如果都按照基本工資為繳費基數勢必拉低個人養老金待遇水平，反過來，如果以全額工資為繳費基數甚至按照全額工資的300%作為繳費基數又會徒增財政支付壓力。上述情況表明，以減輕財政負擔、增進制度公平為導向的《試點方案》并不能實現這些政策目標。這就需要我們對現行的《試點方案》加以完善，形成一套既能保障事業單位人員養老金權益又能減輕財政負擔、更加合理可行的事業單位養老保險改革方案。首先，公平理應是《試點方案》的靈魂，也是事業單位養老保險改革的價值前提與政策目標。這樣的公平要求《試點方案》從三個方面加以完善：一方面，它體現為義務公平，要將改革對象擴大至所有事業單位人員，又要逐步擴展到公務員，要求所有人員進行繳費，只有讓所有人員都履行繳費義務，才能夠避免養老保險體系是否繳費問題上的碎片化，在增強機關事業單位人員繳費義務觀念的同時減輕財政支出總額；另一方面，它體現為權力公平，通過設置補充養老保險，建立“基本養老保險+職業年金”模式保證這類人員的養老金權益基本上不受損害。同時，它體現為群體間公平，通過調整養老金計發辦法、延遲退休年齡等保證事業、機關及企業等三類職工之間的退休養老金差距控制在合理的范圍內，形成更加合理的養老金待遇關系結構。其次，財政可持續是《試點方案》的改革核心與真正動因。財政不可持續，再公平的制度也是空中樓閣。合理的《試點方案》應當在保證公平性基礎上積極開源節流，減輕事業單位養老保險財政支出負擔，使財政支出總量以及支出結構進一步優化。我們認為，《試點方案》應該采用“基本養老保險+職業年金”模式，基本養老保險保障事業單位退休人員的基本生活，職業年金使這類人員獲得相對體面的生活水準。該制度框架與企業職工“基本養老保險+企業年金”設計原理一致，便于企業職工與事業單位工作人員養老保險制度的銜接與整合。其中，基本養老金由事業單位以本單位所有在崗職工上年度月平均工資總額的15%繳費進入社會統籌賬戶，個人按其本人上年度月平均工資總額的8%繳費形成個人賬戶，個人繳費基數為事業單位人員社會平均工資的60%~300%。單位再按照本單位所有在崗職工上年度月平均工資總額的8%繳費形成職業年金，員工個人無須繳納職業年金。另外，在規定所有事業單位人員都繳費的同時采取“老人老辦法，新人新辦法”計發養老金待遇，已經退休的“老人”不需要繳費直接領取養老金；尚未退休的所有“中人”都需要繳費，他們退休時個人及單位繳費部分不退還，但這類人員仍然按照原來的退休辦法計發退休金；設定改革期限后參加工作的“新人”基礎養老金計發標準按照當地各類職工上年度社會平均工資和本人指數化月平均繳費工資的均值為基數，繳費滿一年發給1%，個人賬戶計發辦法按照職工退休時個人賬戶總額除以相應的計發月數，職業年金也參照個人賬戶辦法進行。為了有效地使用人力資源，鼓勵這類人員適當延長退休年齡至65周歲，以便也能夠緩解養老金支出壓力。

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基本養老保險是由國家通過立法強制實行，保證勞動者在年老喪失勞動能力時，給予基本生活保障的制度。基本養老保險是政府行為，全體勞動者和企業都必須參加，屬強制性保險。基本養老保險事務由政府設立的社會保險機構負責經辦。是多支柱養老保險體系的基本組成部分，屬于第一支柱。

企業年金，是指在參加國家法定基本養老保險的基礎上另由企業為提高本企業職工的養老保險待遇水平，用自有資金設立的一種輔的養老保險。企業年金在國家法律法規和政策的指導下進行，由用人單位與職工視企業經營狀況進行民主協商，自主確定是否參加、制定方案、確定分配水平和選擇經辦機構。國家有關制度規定了企業繳費在工資總額4％以內的部分，可在企業所得稅稅前扣除，在成本中列支。企業年金是一種企業行為，是多支養老保險體系的重要組成部分，屬于第二支柱。

企業年金具有實現社會養老、促進企業發展的雙重功效，我國十五規劃中將其作為中國社會養老保障體系的第二支柱。截止到2006年底，我國有2.4萬多家企業建立了企業年金，參加人數達到964萬，基金規模達到910億。

2企業年金制度是企業改革與發展的必然選擇

我國建立企業年金制度的目的，是在建立保障退休人員基本生活的強制性基本養老保險制度的同時，鼓勵企業為職工建立補充養老保險，以提高職工退休后的養老待遇，激勵職工的勞動積極性，增強企業的凝聚力。

我國新的養老保險制度將主要從以下幾個方面進行了調整和完善。一是調整個人賬戶規模，由原來的11％調整為8％，并全部由個人繳費計入，企業繳費部分不再劃入。二是社會統籌基金與個人賬戶基金實行分別管理，社會統籌基金不能占用個人賬戶基金。三是基礎養老金由原來的月平均工資的20％調整為30％左右。四是多渠道籌集養老保險費。通過企業年金，個人投資和個人儲蓄成為個人退休收入的來源。逐步降低基本社會養老保障的替代率，企業年金的建立成為我們自身養老保障利益的需要。目前我國基本養老保險金的“替代率”，與在職職工工資的比例為80％～90％，是世界上最高的。今后的改革方向是使替代率降到60％以下，這就需要把企業年金補充上去，使大多數人退休后的待遇不下降。

建立企業年金制度給企業帶來的好處，首先是有助于提高職工養老金替代率，可以有效地補充社會基本養老保險的不足，從而提高企業職工養老金的總體替代率；其次，有助于提高企業生產力。企業年金的建立可以免除職工養老保障的后顧之憂，從而激發職工的工作熱情，提高企業的經濟效益；第三，有助于增強企業競爭實力。企業年金的建立可以確立一個企業在行業中的地位，提高企業的社會形象；第四，有助于減少人員流失。富含吸引力的養老金替代率，可以有效地穩定職工隊伍，吸引高級人才，降低優秀職工的流失率。

國家提倡、鼓勵和監督經濟效益較好、有能力的企業建立企業年金，并不是鼓勵所有企業都建立。企業可以根據自身的經濟效益的高低來設定不同水平的企業年金，對生產經營狀況較好、經濟效益較為突出、民主管理基礎較好的企業來說，建立、健全企業年金，對吸引并留住優秀人才、強化本企業人力資源優勢、確保本企業健康高效發展能起到重要作用。

3企業年金的對象、分配原則及運營管理

企業年金所需費用的資金來源是企業自有資金中的“兩項基金”，這意味著企業年金的對象應是企業在職職工。企業年金經社會的保險渠道儲備和支付之后，已不具有工資、獎金福利的分配屬性，在性質上它已轉化為非在職人員的老年生活收入保障，分配給個人后，歸職工個人所有。

企業年金方案是企業依據有關法律法規和政策，通過合法程序制定的本企業年金實施計劃和運行程序。企業在制定企業年金政策時盡量多考慮企業自身的利益。設計企業年金方案，不僅要實現企業年金制度的目標，還要遵守國家的相關法規，同時要有利于企業年金制度和企業本身的長遠發展，確定合理的繳費和待遇水平。合理的待遇水平不僅是企業年金制度要實現的基本目標，也是企業年金制度本身可持續發展的重要條件。同時企業年金的繳費水平還必須適應企業的經濟承受能力，要利于企業發展。在企業年金發展的初期，企業年金方案設計不但要考慮企業的經濟承受能力，還要考慮養老保險制度在轉軌過程中的各種矛盾，為此，要把企業年金制度的建立同推進企業工資收入分配和人事制度改革相結合，促進企業發展。

企業年金最重要的是彌補由于基本養老保險替代率降低帶來的養老金水平下降以及給人們帶來的心理成本和實際生活水平的降低。企業年金能產生多少養老金替代率？要使退休者退休后的生活水平不下降，其養老金替代率應達到80％左右比較合適。改革后的我國基本養老保險的養老金替代率為60％，企業年金的替代率水平應限定為20％左右以內。由此可以推算出企業年金的繳費水平。據有關專家測量，達到20％的替代率水平，所需要的繳費水平為5％～8％。因為，企業年金的補充水平可基本確定為：繳費率下限-5％～8％，養老金替代率上限-20％左右。繳費率5％～8％，待遇水平將會達到20％的替代率，是在假定工資增長率等于投資回報率的條件下測算出來的。

實現企業年金的保值增值是直接關系到企業職工切身利益的大事。企業年金運營的好壞將直接影響企業的發展和員工的未來生活；運營好的企業年金有助于減輕企業與個人的經濟負擔，提高企業競爭力；有助于加快社會保險基金的積累；有助于提高未來養老金給付標準。企業年金基金投資必須貫徹“安全性、流動性、收益性”三原則，并根據國家有關政策規定，建立制度、完善機構、明確程序、控制風險、選擇最佳投資組合，使整個資金運作過程形成一個系統工程。

4企業年金是人力資源管理的重要組成部分

企業的人力資源管理在提升企業競爭力方面作用日益顯著，目前在薪酬設計、福利體系、績效考核等方面有了很大的發展，西方國家的一些企業通過實踐證明，用建立企業年金的方式激勵職工為本企業長期工作是一種有利的人力資源管理途徑。企業為職工辦理的企業年金對職工來說是一筆延遲的工資支付，職工為了能在退休后得到足夠的養老金，必須為這個企業一直工作到退休年齡。這樣，企業年金實際上成了一種“隱蔽性合同”，達到提高企業人力資源質量，提高生產率的目的。目前美國企業年金規模高達587億美元，替代率達到80％以上。在知識經濟時代，企業需要利用高科技生產技術來取得競爭優勢和經濟增長，來應對市場經濟的激烈競爭，企業必須為職工的培訓進行大量的投資使之勝任其本職工作，因而企業一般是不希望職工特別是核心職工過早離開自己的企業。另外，現代化的生產需要一定的團隊配合，在本企業工作時間較長的職工配合比較默契，有利于企業提高生產效率。另外，大多數企業一般都希望有一個穩定的職工隊伍。隨著我國社會主義市場經濟的深入發展，企業年金作為一種為解決職工后顧之憂而建立的退休保障制度，具有吸引人、留住人、增強企業凝聚力、調動員工積極性和提高勞動生產率的功效。結論綜上所述，企業年金并不是一項純粹的養老籌資工具，對于建立計劃的企業來說，在我國現有的社會保障、稅收等制度框架下，它在降低企業成本，激勵員工等方面的優勢仍然是企業提高自身競爭能力，實現人力資源優化配置的良好市場工具。

參考文獻

［1］夏波光.中國社會保障［J］.企業年金：謀求健康發展，2007，(5).

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(一)經濟性風險因素

養老保險基金收支失衡風險因素。現有城鎮企業職工養老保險制度是從傳統計劃經濟體制下的勞動保險制度衍化而來的，最初針對的目標群體主要是國有企業及集體企業中具有正式職業身份的人群，實行企業單方繳費制，按照現收現付制模式對賬戶資金進行運營。但是近年來，隨著農民工、靈活就業人員以及個體工商戶及其雇工等非正式職業群體的不斷加入，養老保險基金收支失衡、養老金水平差距較大以及養老保險歷史債務不明確等問題變得越來越嚴重，養老保險財務風險不斷加大。根據蔣云赟等學者的預測，如果維持現行城鎮企業職工養老保險制度繳費標準不變的話，該體系將很快無法實現代際收支平衡。制度管理與運營風險因素。由于目前養老保險全國統籌尚未完全實現，養老保險基金的管理與運營權主要掌握在地方政府手中。這種屬地化的養老保險基金運營模式已經導致管理體制不順暢，制度運營效率低下，養老保險基金投資渠道比較單一，投資回報率整體偏低。2013年全國社會保障基金理事會負責管理的基金資產總額高達12415．64億元，但基金權益投資收益率僅有5．54%，養老金投資主要流向銀行存款、債券、信托投資等相對比較保守的領域，導致資金增值保值能力普遍偏低。此外，在屬地化管理模式下，養老保險制度轉移接續不順暢、制度標準分割以及養老金社會化發放程度低等問題十分突出，使得參保人對養老保險各項服務指標的滿意度與總體的滿意度水平都很低。如果按照世界銀行建立的養老保險制度評價體系來衡量的話，在制度覆蓋廣泛性、可負擔性、充足性和公平性等多個方面，現行制度已經不能滿足可持續發展評價標準。

(二)社會性風險因素

人口老齡化風險因素。按照聯合國確立的人口老齡化社會標準，中國早在2000年就已經進入老齡化社會。2013年中國老齡人口已經突破2．02億，老齡化水平達到14．8%。《中國人口老齡化發展趨勢預測研究報告》預測，到2020年中國60歲以上老年人口的規模將達到2．48億，人口老齡化水平將升至17．17%;2050年時老年人口規模將達到4億，人口老齡化水平至少將達到30%。人口老齡化水平風險因素對現行養老保險制度的影響是十分深刻而久遠的，主要表現在以下三個方面:第一，較高的老齡化水平將使現有代際間養老資源交換平衡關系發生斷裂。維持代際間養老資源交換平衡關系的一個重要條件是保持代際間人口比例的協調性。但是在人口老齡化水平持續上升的情形下，代際間人口比例關系正在被打破。2005年中國城鎮老年人口贍養率為26．2%，2013年已經上升至33．19%，黑龍江等省份甚至已經高達63．24%，遠遠超出國際通行的25%贍養代際平衡臨界點。如果繼續維持當前養老保險籌資模式與繳費比例不變的話，當代人的繳費負擔勢必會被極大地增加。第二，養老保險基金收支失衡狀況將進一步加劇。根據馬駿等學者的測算，在人口老齡化水平持續提高的背景下，2030年中國養老金缺口將達到68．2萬億元，占當年GDP的38．7%。第三，養老金替代率水平將持續下降。如果保持當前養老保險基金收入增長率水平基本不變的話，人口老齡化水平的上升將會使領取養老金的人數急劇膨脹，導致養老金支出規模不斷加大，養老金替代率水平持續下降。社會階層分化風險因素。自1980年代中國實行市場經濟體制改革以來，社會階層分化狀況越來越嚴重。仇立平將中國現有社會階層劃分為勞動階級(即工人和農民)、資本所有者階級、專業技術人員階級及管理者階級。社會階層分化加劇了各個階層在養老資源占有方面的不均衡狀況，進而使各個階層在享受養老保障待遇方面的差別更加顯著，導致制度的不公平性更加突出。總體上講，當前中國公務員和機關事業單位的退休人員享受著比較高的養老保險待遇，退休后可以獲得大約相當于原工資水平80～90%左右的退休金，足以維持比較體面的生活。而企業職工退休后僅能獲得相當于原工資水平50～70%左右的退休金。由于企業職工的工資基數本來就比較低，因此他們領取的退休金數額也比較低，對很多退休職工來說僅能維持基本的生存需要，很難滿足較高層次的生活需求，這種狀況將對職工參加養老保險制度的積極性產生比較負面的影響。社會流動風險因素。社會流動是指不同社會階層、不同社會群體及不同職業人群之間的轉化。中國當前社會流動的最顯著特征是農業從業者向城市從業者身份的轉化。根據國家統計局的相關數字，中國在1982年到2000年的18年間，有大約2.0657億農村剩余勞動力遷移到城市。2008年全國農民工總量為2.2542億，2012年末已經超過2．6億，但參加基本養老保險的農民工僅有4543萬。農民工階層的養老保險問題也因此成為全社會普遍關注的熱點問題。將農民工等群體納入城鎮企業職工養老保險制度體系已經成為解決他們養老問題的重要途徑。但由于城鎮企業職工養老保險制度存在著繳費標準較高、繳費期限長等問題，與農民工等非正式職業群體的實際收入狀況尚有一定差距，導致大量農民工群體仍然被排除在制度之外，成為游離于正式制度之外的弱勢社會群體。社會結構轉型風險因素。社會結構是指某個地區或國家的社會成員在資源占有、組織方式及關系格局等方面的基本狀況。社會結構轉型已經成為當前中國社會領域變革的重要內容，包括生產組織形式、社會心態、社會意識形態、人們的價值觀念及行為等多個方面。陸學藝等指出，中國社會處于轉型期———從傳統社會向現代化社會轉化，從農業社會向工業社會轉型，從鄉村社會向城鎮社會轉化，從封閉半封閉社會向開放社會轉化。受家庭結構小型化及少子女化等因素的影響，傳統家庭養老方式已經趨于瓦解。全國第六次人口普查結果顯示，2010年中國平均家庭人口規模僅有3．10人，比第五次人口普查時少了0．34人，而當年離開戶籍登記地半年以上的人口已經達到了2.6139億。家庭規模的縮小和人口流動速度的加快已經對傳統家庭養老方式產生了比較負面的影響。社會化養老保險取代家庭養老已經成為經濟與社會發展的必然趨勢。在這種狀況下，如何為失去家庭養老保障的人群提供社會化養老保障已經成為當前制度所必須面對的重要風險問題。

二、風險成因分析

中國城鎮企業職工養老保險制度風險因素產生的過程，事實上就是制度隨著外部社會經濟環境條件的變化而不斷變化的過程，也是各個利益相關者群體相互博弈的過程。本文對養老保險制度風險問題根源的分析，主要從宏觀和微觀兩個層面展開。宏觀層面以社會文化環境分析為主，微觀層面主要以利益相關者之間的互動關系分析為主。在制度實施過程中，至少存在著參保職工、企業經營者、政府管理者、社區組織、醫院及媒體等多個利益相關者群體。依據不同群體與養老保險制度之間關系的密切程度，我們可以將其劃分為直接利益相關者群體和間接利益相關者群體兩類。其中，直接利益相關者群體主要包括政府、企業和參保職工等社會群體，間接利益相關者群體主要包括社區組織、與制度實施產生間接關系的群體。本文在微觀層面的分析中主要選擇與制度實施利益關系最為密切、影響范圍及程度最為深刻的政府、企業和參保者等群體進行分析，以此來探討養老保險利益相關者之間的互動關系。

(一)養老保險制度與社會文化環境的不協調性

社會文化環境是影響城鎮企業職工養老保險制度可持續發展的重要因素。諾斯指出，任何制度的產生及發展都與社會文化觀念之間存在密切關系，特定的社會文化環境是制度賴以存在的基本條件，能夠通過影響人們的內在認知體系及社會認知氛圍而對制度的形成產生推動或制約作用，制度規則的形成過程實際上就是人們適應文化傳統進而形成行為規范的過程。當養老保險制度與所處的環境相匹配并且能夠與利益相關者群體形成良好互動關系時，制度就能夠發揮最大效用。相反，當制度與社會文化環境不相適應時，制度的有效性就會受到影響。長期以來，以地緣和血緣關系為紐帶建立起來的家庭養老模式一直是中國國民解決養老問題的主要途徑。這一模式與中國傳統的社會文化結構大體上是相匹配的，“忠”、“孝”等倫理觀念的存在是傳統家庭養老模式能夠延續的重要文化基礎，老年一代對家庭財產分配和處置權的控制是其社會條件，代際間人口比例的基本協調是重要的人口條件。然而，在當前經濟體制轉軌和社會結構轉型的情形下，制度與社會文化環境的不兼容性日漸突出，導致制度的有效性和公平性受到很大程度的影響，各種風險問題也不斷出現。

(二)政府責任的缺位

由于存在市場失靈、信息不對稱和個人短視等外部性問題，政府對養老保險制度的干預顯得極為必要。從政治角度來看，政府通過構建養老保險制度，有利于縮小社會各階層間的收入差距，緩解社會矛盾，進而維護政權的穩定。從社會角度來講，養老保險制度的實施有利于政府維護社會和諧的局面，形成良好的社會秩序。從經濟角度來看，政府通過對養老保險基金的控制能夠有效地干預資本市場，調節資本市場規模，進而保持并促進經濟的發展。政府在養老保險制度中經濟方面的責任主要包括財政支付責任和運營管理責任兩方面。在財政責任方面，政府不僅要承擔養老保險制度的繳費責任，而且還要承擔養老保險基金的收支平衡兜底責任。由于政府未能及時承擔養老保險制度由現收現付制向部分積累制轉型的巨大成本和個人賬戶債務問題，導致養老金缺口越來越大。根據《化解國家資產負債中長期風險報告》的預測，2013年中國養老金的缺口已經高達18．3萬億元。雖然近年來各級政府加大了對城鎮企業職工養老保險制度的財政補貼，從2010年的1954億元增加到2012年的12526億元，但是與當前巨大的養老金缺口相比，仍微不足道。在基金運營管理方面，由于政府未能及時制定有效的全國統一的養老保險管理運營規則，導致由各個地方政府所掌握的養老保險基金運營效率整體偏低。在中央政府層面，中國社會保障基金理事會是中國養老保險基金的主要管理及運營機構，負責對龐大的養老保險基金資產進行投資運作和托管。由于投資渠道比較單一，投資方式相對簡單，養老保險基金收益率整體上偏低，政府需要不斷優化投資結構與比例，以此來提高整體投資回報水平。

(三)企業的“理性”決策

企業是制度執行的目標對象之一，也是養老保險制度的繳費方及接受方，制度的實施只有在得到企業配合的前提下，才能得以順利進行。企業參加養老保險制度有利于其長遠發展。首先，企業通過參加養老保險制度，既履行了應盡的社會責任，也樹立了良好的外部形象，有利于增加社會聲譽度，提升市場競爭能力。其次，企業通過構建職工退休養老保障機制，有助于提高退休職工的生活質量，滿足職工的多層次需求，使他們獲得心理上的穩定感和安全感，增強對企業的歸屬感，從而產生強大的工作動力，提高生產效率。然而，在制度實施過程中，由于各種類型企業的經營狀況、利潤水平以及職工工資水平差距比較大，基于理性人“利益最大化”的考量，不同企業往往會選擇不同的策略來參與制度。對于那些經濟效益較好、養老負擔較輕的企業，尤其是壟斷型國有企業來說，往往會按照養老保險繳費的最高標準，即按照當地職工平均工資的300%繳費。而對于那些在競爭中處于劣勢地位、雇傭較多青壯年勞動力、經濟效益較差、養老負擔較重的加工制造類中小私營企業來說，因過高的繳費會增加企業運營成本，他們往往會選擇按照最低標準，即當地職工平均工資水平的60%進行繳費，甚至還會采取少報瞞報職工人數、減少繳費工資基數等方法來降低企業成本，這就使得養老保險制度風險互濟功能被極大地降低，制度公平性目標受到很大影響。

(四)參保者的逆向選擇

企業職工是養老保險制度最直接的參與者，他們持續的繳費責任是制度得以延續的基本條件。從長遠來看，養老保險制度實施有利于以大數法則形式解決職工個體退出勞動力市場后的養老風險，保障參保者的老年生活質量。但從短期來看，由于養老保險制度的實施可能會對其當前利益造成一定的負面影響，導致逆向選擇問題的產生。中國目前確立的企業職工繳費標準為本人基本工資的8%，如果加上醫療保險、失業保險、住房公積金等其他社會保險繳費項目，職工個人社會保障綜合繳費水平將超過其基本工資的16%，這在一定程度上降低了他們的當前工資收入水平。對于那些工資基數比較低、自我保障能力較弱的職工來說，當收入水平的降低影響到當前生活質量時，他們往往會通過逃費、減少繳費，或者選擇最低繳費標準等方式來規避制度。而那些工資收入比較高、自我保障能力比較強的職工則傾向于選擇最高繳費標準來繳納養老保險費。養老保險制度的本質是保障社會弱勢群體的養老能力，這一逆向選擇會導致養老資源分配不公，削弱養老保險制度的收入再分配能力，降低養老保險制度的公平性，加大社會整體的養老風險。

三、風險防范措施及政策建議

總體來講，城鎮企業職工養老保險制度作為一項以維護社會公平與正義為目標的基本社會制度，較好地反映了權利與義務相對等的目標理念，充分體現了國家對企業職工生存權和發展權的責任，與利益相關者群體間形成了比較良性的互動關系，能夠為企業退休職工提供基本的生活保障。強化對城鎮企業職工養老保險制度風險問題的研究，具有重要的理論和現實意義。從目的論視角來看，通過全面、系統地對影響制度運行的各種風險因素進行識別與判斷，有助于政府及時了解制度實施對利益相關者群體如個人、家庭、企業以及社區等所產生的影響，制定更加科學、合理的政策，提高政治決策的民主程度。從沖突論視角來講，由于風險具有正、反兩個方面的功能，通過對養老保險制度風險問題的分析，能夠幫助政策制定者及時發現并識別制度潛在的風險因素，進而強化并鞏固其正功能，減弱或消除其負功能。就目前而言，政府應從以下五個方面著手來提高城鎮企業職工養老保險制度的抗風險能力。

1.強化養老保險資源分配的均等性。

政府要持續擴大制度覆蓋范圍，維護所有利益相關者群體平等參與制度的機會;要不斷地縮小不同職業群體、不同類型企業職工在享受養老保險待遇方面的差距。同時，還要順應社會轉型及社會階層分化的新形勢，適當調整參保條件和繳費標準，將農民工等新的社會群體納入城鎮基本養老保險制度范圍，保障其平等地享有養老資源的權利。

2.盡早構建多層次的養老保障體系。

為應對人口老齡化風險，許多發達國家都為企業職工建立了多層次的養老保障體系。例如，英國為企業職工建立起由基本養老保險、補充養老保險以及個人儲蓄養老保險等構成的“三層次”養老保險體系，日本建立了“國民年金”與“共濟年金”相結合的雙層養老保障機制。我們應不斷完善現有“三支柱”養老保險制度體系，出臺相應的法律規范和稅收優惠政策，以推動城鎮企業職工養老保險制度的快速可持續發展。

3.強化政府財政和監管責任。

各級政府應持續不斷地增加對養老保險制度的資金投入，并積極引入社會力量參與養老保險制度建設。同時，政府應充分拓展養老保險籌資渠道，積極發揮慈善事業、彩票事業等方面的籌資功能，拓寬養老保險基金投資領域，以實現基金的保值增值，并且要大力鼓勵社會資本進入城鎮企業職工養老保險領域。

4.加快養老保險法律規范建設。

要在引導人們的養老行為從倫理道德等非制度性規范向法律、法規等正式制度規范轉變的同時，高度重視傳統家庭養老等非正式養老方式的功能與作用。加緊頒布《老年人權益保護法》等法規，從法律層面確立老年人在家庭與社會中的合法地位，切實維護他們的養老權益。

篇（4）

改革開放以來，我國社會保險制度有了迅速的發展，在1997年正式建立起了企業養老保險制度。但時至今日，國家機關和事業單位的養老保險還延續計劃經濟時期的模式，具體表現為：公職人員的現行養老保險制度仍維持不變；全部由財政供款的事業單位，仍維持現行養老保險制度；已改制為企業的，執行現行企業職工基本養老保險制度，并保持已退休人員基本養老金水平不變；由財政部分供款的事業單位的養老保險，在調查研究和試點的基礎上另行制定。這種由國家財政全權負責的養老方式不但不利于整個社會保險制度的建立，還會影響到人員之間的自由流動，并加劇國家財政困難。故建立相應的公職人員養老保險制度是整個社會的迫切要求。本文通過對中外公職人員的養老保險制度的比較，對我國公職人員的養老保險制度改革提出建議。

一、我國公職人員養老保險情況

(一)公職人員的界定

從法律角度講，我國公務員與我國的國家于部已不是同一口徑，“各級國家行政機關中(除工勤人員)的工作人員”以外的傳統國家干部稱為事業單位人員，諸如各種教育、科研、衛生人員和軍人都未包括在公務員范圍內。政府公務員與其他干部在基本崗位、職務系列和各方面待遇上，均有法律規定的區別，這種情況使公務員和其他事業單位人員在養老保險立法與管理上有了自己的獨特性又有交叉性。故在本文中，將公職人員的概念定義為實行幾乎相同養老保險制度的國家機關及相關事業單位的工作人員，即公務員(含參照國家公務員制度管理的事業單位工作人員)和由國家財政全額供款的事業單位的工作人員。

(二)我國公職人員養老保險基本情況

1.公職人員養老保險現狀

(1)現行的退休規定

國家公務員的退休條件規定為：①男年滿60周歲，女年滿55周歲，或者喪失工作能力的，凡符合條件之一者應當退休；②男年滿55周歲，女年滿50周歲，且工作年限滿20年的，經批準可以提前退休；③工作年限滿30年，本人提出要求，經批準可以提前退休。

事業單位工作人員的退休條件規定為：①男年滿60周歲，女干部年滿55周歲、女工人年滿50周歲、工作年限滿10年的應當退休；②男年滿50周歲、女年滿45周歲、工作年限滿10年，經醫院證明完全喪失工作能力的，可以提前退休；③因工致殘，經過醫院證明完全喪失工作能力的，可以退休。

此外，對高級公務員的退休年齡還有一些補充規定：一是對擔任省長、部長職務的，不分男女均規定為65周歲，二是對擔任副省長、副部長和正副司局長及相當職務的不分男女均規定為60周歲；三是對少數高級專家，經過主管機關批準，可以適當延長退休年齡。其中，副教授及相當這一職稱的最長不超過65周歲，教授及相當這一職稱的最長不超過70周歲。此外，對學術上造詣高深，在國內外有重大影響的杰出高級專家，可以暫緩退休。

(2)公職人員養老保險享受的條件和待遇

國家公務員退休后，其基礎工資和工齡工資按本人原標準的全額計發，職務工資和級別工資兩項之和按規定比例計發，工作年限滿35年的按88%計發，工作年滿30年不滿35年的按82%計發，工作年滿20年不滿30年的按75%計發，其中工作年滿10年不滿20年的按60%計發，工作年限不滿10年的按40%計發。

事業單位工作人員退休后，按本人職務工資和津貼之和的一定比例計發，其中工作年限滿35年的按90%計發，工作年限滿30年不滿35年的按85%計發，工作年限滿20年不滿30年的按80%計發，工作年限滿10年不滿20年的按70%計發。

2.現行制度的主要問題

這一制度的主要特征：(1)經費完全來源于財政，每年根據支付退休費的實際需要直接由國家財政預算列支。(2)待遇與工作年限掛鉤，以退休時工資為基數，按一定比例計發，并隨在職人員一起調整。(3)退休干部由原單位管理。

這一制度的主要弊病：(1)沒有基金積累。養老金由財政預算支出，與每年財政預算支出的分配比例有直接關聯，若增加退休費用，勢必減少國家對其他方面的投入。特別是在退休人員逐年增多、養老金費用劇增的情況下，沒有積累，實報實銷，其對財政支出的掣肘作用是顯而易見的，從而也直接影響國民經濟持續穩定的發展。(2)待遇給付不盡合理。養老金以退休時的工資為基礎，而這種“點”工資并不能合理體現實際貢獻，而且容易出現突擊提級、長工資等弊端。退休待遇隨在職人員一起調整，缺乏合適退休人員自身特點的科學正常的調節機制，沒有解決退休金增長與社會經濟水平相協調的問題。(3)缺乏自我保障意識。養老金由國家統包，助長了依靠國家養老的思想，只會造成“國家支付費用增多——人們的待遇要求愈高——財政負擔愈重”的惡性循環。(4)影響機關行政效率。機關、事業單位退休人員由本單位管理，每個單位都需配備專人專門從事退休管理工作，機構、人員和設備無法發揮其最佳效益。有的單位在職人員與離退休干部人數之比已達1：1，管理繁雜的退休人員隊伍，必然牽扯精力，也無益于退休人員的妥善管理。(5)影響各類人員之間的合理流動。由于機關事業單位職工與企業職工養老保險制度分設，造成機關事業單位退休人員的待遇水平與企業退休人員的待遇水平難以銜接。在中國，國有企業職工遠比美國、日本等市場經濟國家國有企業的職工多，同時國有企業職工，特別是企業中高級管理人員同機關事業單位的人員相互流動較多，更有必要建立覆蓋城鎮所有職工的基本養老保險制度，防止機關事業單位只有人員的流進，而沒有人員流出的問題。(6)各類事業單位養老保險支付壓力大。由于各類事業單位是獨立的法人主體，在國家撥付的不同等級、數額的事業經費的基礎上，自行解決養老保險問題。但多數事業機關的國家事業費基本不增長，有些還大幅削減，而離退休人員的數量卻在不斷增長。因此，多數事業單位只能將服務性收入的一部分用于解決離退休人員的養老問題。這種以單位為基礎的養老保險方式，對事業單位經濟壓力很大，干部職工所承擔的風險則更大。特別是在改革進程中，政府機構合并撤銷，政府公務員的下崗分流將對這部分公職人員產生沖擊。

二、外國公職人員養老保險制度概況

(一)幾個典型國家公職人員養老保險的享受條件和待遇

1.瑞士：公職人員的養老金由退休金、退休補貼、遺屬補助金三大部分構成。享受條件是以工齡、職級為依據：(1)一般公務員退休后每年可領取原工資40%—60%的退休金；(2)退休補貼依據公務員的工作時間長短領取不同標準的補貼額。補貼額從每年加發1／12年薪額至1／5年薪額不等；(3)一定數額的遺屬補貼。

2.英國：公職人員的退休金結構由三部分組成：(1)退休年金包括準退休年金，以最后一年工資×1／80×工齡計算；(2)一次性退休金補助，相當于上述年金的三倍；(3)其他優惠福利。領取條件是工作年限及年齡。

3.日本：公職人員的退休待遇優厚，主要體現在兩方面：一是本人繳納的養老保險少于雇主繳費。本人繳納的保險費為本人工資的5.15%，而所在單位為雇員繳納公務員工資總額的7.1%，國家負擔管理費的全部和15%的保險金補貼。二是為穩定公職人員隊伍，日本公務員退休后，除退休年金外，國家還向退休者發放一次性退休補貼，所需費用全部由政府負擔，達到25年工齡可領取長期性退休補貼，補貼數額每年最高可達退休前最后月薪的257.5%。為使公職人員及時退休，防止公務員隊伍老化，服務年限超過30年的補貼比例又下降下來。

(二)公職人員養老金的籌集模式

在養老金具體籌集模式方面，有統籌基金部分積累制、個人帳戶完全積累制或財政現收現付制多種形式。在養老保險費用來源上，有的是國家(單位)和個人共同負擔，有的則是由國家(單位)統包，個人不繳納養老保險費。(1)由政府全部負擔。如德國公務員的養老金籌集依據德國《官員供養法》，其費用全部由政府負擔，列入財政預算。瑞典公務員除享受全民都統一享受的國民養老金計劃的有關待遇外，還有專門的公務員退休金計劃，凡達到65歲，工齡滿30年都可在退休時領取全部退休金，退休金的經費全部來源于政府撥款。(2)由雇主、雇員、國家共同負擔。如美國公務員退休制度是由1920年建立的公務員退休制度和1983年新建立的《聯邦公務員退休制度》構成。1920年的制度規定，費用來源是由用人單位和公務員本人各自籌集，各自繳納資金的50%；1983年《聯邦公務員退休制度》規定，經費來源是雇主和雇員分別按個人工資和工資總額的6%納稅。除上述兩種制度外，美國政府在《聯邦公務員退休制度》中還為公務員建立了個人帳戶儲蓄計劃。公務員按最高不超過工資10%的比例儲蓄，政府按一定比例為公務員個人儲蓄賬戶提供補貼，最高補貼到5%。奧地利公務員養老保險制度的資金來源為公務員繳納和政府財政補貼兩部分，公務員一般繳納工資額的10.25%，其余部分則由政府財政負擔。

(三)上述幾國養老保險存在的主要問題

1.由于就業模式的變化，上述幾國傳統的公職人員終身雇傭制近些年被靈活的雇傭方式代替，不同的雇傭方式要求在養老保險方面也要有所區別，從而傳統的公職人員養老金制度面臨著適應新情況的改革任務。

2.國外公職人員養老金籌集也同樣面臨財政危機。雖然上述幾國屬于富裕的發達國家，但由于近年來養老金支付水平不斷提高以及國內經濟增長緩慢，不少國家面臨財政困難。

3.國外基本養老金制度面臨著制度模式、條件環境等重大變革，這些變革對原有養老保險制度的正常運行產生了影響和沖擊，引發公職人員養老金保險制度實行必要的改革[3]83。

(四)中外公職人員養老保險情況比較

1.在養老金的籌集支付上，世界各國都是政府承擔主要責任，個人承擔小部分責任甚至不承擔責任，故各國政府都面臨著養老金財政支付困難的問題，相繼通過降低替代率和延遲退休年齡來降低財政的負擔。

2.在養老金的替代率上，各國都采取與工作年限和退休年齡相關的政策，降低政府負擔的替代率，通過個人的養老計劃，來滿足原來的生活需求。但我國公職人員養老金的替代率處于較高水平，在近幾年達到100%還有增長的趨勢。

3.在退休年齡問題上，世界各國都開始將退休年齡向后推移，而且男女同年齡退休已成為一種趨勢。而我國還在堅持建國之初設立的退休年齡，甚至有很多人還提前退休，有的40多一點就退休在家，增加了退休金的支付時間和財政對養老金的給付數量，造成財政困難的局面。

4.我國社會保障的支出中，公職人員的養老福利保險支出比例過高，不利于社會的公正和穩定。從圖1和圖2可發現：公職人員的退休金占到了總支出的90%，其他保險支出只有10%，而美國在1995年就將此比例控制在45%以下。當今的中國仍需要通過不斷的改革來達到1995年美國當時的比例水平。

三、改革并完善我國公職人員養老保險制度的方向與措施

總體上，國家公務員、事業單位工作人員養老保險方案設計有兩大選擇方式：(1)兩大群體各自單獨設計自己獨立的養老保險方案；(2)在國家基本養老保險制度的基礎上，分別解決公務員、事業單位工作人員各自群體的單獨補充辦法。針對我國現行公職人員養老金制度中存在的問題，并結合國外公職人員養老保險的實施情況，本文提出以下改革并完善我國公職人員養老保險制度的思路。

(一)改革的方向

第一、框架設計必須與全國社會保障體系的大框架相協調。我國社會養老保險改革的目標是向全國統一、規范和完善的獨立于企業、事業之外的社會保障系統發展。由于全國統一的獨立于企業、事業單位之外的社會保障體系的大框架還在探索之中，因此，政府公務員、事業單位工作人員的養老保險的框架設計必須與全國統一的獨立于企業、事業單位之外的社會保障體系相協調。

第二、在籌資方式上，除國家公務員外，建議事業單位基本養老保險亦與企業相同，由國家、用人單位和個人共同負擔。

第三、在制度模式問題上，向企業和全國統一的基本養老保險制度靠攏，也實行社會統籌和個人帳戶相結合的基本模式。

第四、在管理問題上，應向簡化管理機構與管理層次方向發展。在國家基本養老保險上，事業與企業的基本養老金應實行統一核算、統一管理；公務員、事業單位與企業職工的養老金發放，都應全部向社會化、社區服務化方向發展。

(二)對不同類型人員養老保險的補貼辦法

新舊社會養老保險制度轉軌是在政府機構和事業單位改革基礎上進行的。2000年地方政府機構進行大的改革，相當數量的公務員分流到事業單位和企業，而事業單位也進行大的改革，其單位性質和隸屬關系發生了很大變化。政府不可能對3200萬政府機關和事業單位人員的社會養老保險采取相同的補貼政策，只能根據不同類型機構的性質和不同政策定位決定其養老保險的政策。如果我國的社會組織仍然采取兩分法的基本結構，建議適當放寬事業單位參照公務員的范圍，保證公益性事業單位人員的社會保險保障。公職人員養老保險制度在范圍劃分上，應當從實際職責上認真研究，避免簡單按公務員條例的界定范圍確定公職人員的養老保險范圍。

從國外情況看，公務員和公職人員在人員界定上并不完全一致。在養老保險制度上，一些國家享受公職人員養老保險的范圍大于公務員范圍，這樣也有利于公職人員養老保險的管理。可采取兩種辦法：一是將兩者一并劃入公職人員養老保險辦法。二是采用補貼性補助辦法。德國采用了第二種辦法。在德國，對于那些在公共服務機構中工作，但本人又不是公務員、法官或軍人的人員，基本上是參加法定養老保險。所以，這些人員的社會保險屬法定養老保險的范疇。他們養老金的最高額略低于公務員的養老金水平。但在不少情況下，就工作內容來說，公務員與非公務員完成的是相同的工作，采取的是同樣的行動，于是，產生了養老保險應不留差異、趨同一致的需要。為了實現這個目標，德國的各級政府建立了相應的福利機構，設立了補充性養老保險和遺屬福利制度。通過這種形式，起到了類似于企業養老金法中的企業補充保險的作用。

(三)計發方式與過渡銜接辦法

目前企業養老保險制度的養老金計發方式與政府機構、事業單位離退休費計發方式差別較大。如果按照統一的社會養老保險標準計發機關、事業單位養老金，主要問題有兩個：

一是存在新舊制度計發標準的差額問題。如果以現行的企業職工養老保險為標準，統一全社會的養老保險計發標準，那么新制度實施后的機關、事業單位領取基本養老金的數額要低于以前離、退休制度的標準，這種差別不予考慮或處理不當，會引起執行中的困難，影響社會穩定。

二是政府機構、事業單位的現行基本工資收入標準是全國統一的，社會養老保險則按屬地化原則管理，養老金籌集以個人工資為基數計算，計發時按當地社會平均工資為基數計算。由于我國各地區經濟發展差異很大，中央政府分駐各地的公務員如國稅系統、海關系統及各省市的政府公，務員在繳納基本相同的養老保險費后，退休后養老保險待遇會有較大差別。為了鼓勵科技、醫務、教學人員到貧困地區工作，國家曾經有各種鼓勵政策，包括工資地區差別，在實行屬地化的統一社會養老保險制度后，貧困地區的教師、醫務人員、技術人員按個人工資計算的繳費額可能高于(至少相當于)發達地區，而退休收入將低于發達地區，由此產生的政策性影響將可能嚴重阻礙中西部的發展，這些都需要研究解決。

(四)資金籌集方式問題

我國現行養老保險制度已從現收現付體制改革為基金預籌積累的社會統籌與個人帳戶相結合的制度。對新參加工作的職工而言，進行養老金籌集是沒有問題的。目前已經離退休的國家機關和事業單位的職工沒有養老金積累；目前在職、但在實施新制度之前參加工作的老職工在過去的工作年限中也沒有養老金積累，而他們的養老問題必須予以保證。因為按照舊體制下低工資、高福利政策，他們的養老金已經通過“預先扣除”轉化為過去的政府收入凝固在國有資產中，政府則承擔他們的養老保障義務，目前國家財力有限，新舊社會養老保障制度轉換過程中新基金的籌集矛盾十分突出。因此，必須在如下問題上進行決策：(1)對老體制下的事業單位等公職人員養老金隱性負債的總值進行估算，并做出相應的解決方案。建議此部分隱性養老金債務由國家財政單獨籌集，不與改革新出臺的制度混在一起。／2)改革實施后新參加工作的事業單位人員，其籌資按基礎養老金和個人帳戶養老金兩部分籌集。(3)事業單位“中人”的過渡問題。實施改革后“老人”待遇不變，“新人”向企業或公務員制度并軌。而“中人”的平穩過渡辦法可采用過渡性養老金計發系數方法單獨補貼一塊，以不降低事業單位的總體待遇水平。具體辦法可在企業現行1.0-I.4基礎上適當加大系數值，以解決事業單位90%與企業單位80%的待遇差距問題。

(五)養老金水平問題

篇（5）

一、引言

農民工是從農民中率先分化出來，與土地保持著一定經濟聯系、從事非農業生產和經營、以工資收入為基本生活來源，并具有非城鎮居民身份的非農化從業人員，是我國城鎮化進程中形成的特殊社會群體。從人員構成來看，目前我國的農民工主要包括進城農民工和鄉鎮企業職工。其中，進城農民工約8600萬人，鄉鎮企業職工約12800萬人。

建立適合農民工特點的社會養老保險制度，其目的在于通過提供一個有別于城鎮職工社會保險制度的制度安排，逐步將農民工平穩地納入社會保險制度體系，為城鎮化的健康發展提供制度保障。

二、建立適合農民工特點的社會養老保險制度的必要性

（一）建立和諧社會的重要舉措

建立農民工社會養老保險制度，是提高城鎮化水平，轉移農村人口，優化城鄉結構，促進國民經濟良性循環和社會協調發展的重要制度保證，是推進城鄉先進生產力發展的重大舉措。以現代社會保險制度代替傳統的土地保障，解決農民工的后顧之憂，有助于城鄉精神文明建設和城鄉社會穩定，是先進文化發展的必然方向。根據農民工亦工亦農、工作流動性大、收入不穩定且偏低等特點，創造性的建立適合農民工特點的社會保險制度，將農民工納入社會保障體系，是最大限度的維護農民工合法權益，滿足農民工利益要求的具體體現。與此同時，建立農民工社會保險制度，也是建立公平市場競爭環境的內在要求。

（二）推進城鎮化的需要

在城鎮化進程中，農民工開始放棄農業生產活動，主要依靠工薪收入生活，一些人也不再具備從事農業勞動的意識和技能。

據王奮宇等人對北京、珠海、無錫三個城市農村流動人口即農民工的典型調查顯示：已經有19%的農民工沒有土地，完全放棄了對土地的依存；有46.8%的農民工即使沒有失去土地承包權也會繼續在外務工，也準備放棄對土地的依存；16.5%的農民工處于不確定狀態，只有17.7%的農民工會選擇回家務農。這就說明，有近70%的農民工已經做出了城鎮化選擇，若為其提供社會保障或提供一定的經濟補償，做出城鎮化選擇的比例還會大幅度提高。

正由于農民工沒有納入社會保險體系，在面臨失業、工傷、疾病、年老喪失勞工能力等問題時，沒有任何社會保障的農民工往往只能自找出路或被迫重新從事農業生產，加重農村失業和其他社會問題，并延緩城鎮化進程。因此，將土地保障作為農民工的最后避難所，已面臨各方面挑戰，而建立農民工社會養老保險制度，則是推進城鎮化最重要的制度保證，也是順應城鎮化發展趨勢的戰略舉措。

（三）從根本上解決“三農問題”的需要

從土地的承載能力及農村各項事業的發展角度而言，我國現有農村土地難以為包括現有農民工在內的所有農村人口提供良好的保障，甚至無法保障全體農村人口的溫飽問題。實施城鎮化戰略，減少農民，使大批農村勞動力主動放棄土地這一根本依托而走進城鎮、走進工廠，通過建立適合農民工特點的社會養老保險制度，促進農民工率先完成從傳統土地保障到現代社會保障的過度，解決農民工的后顧之憂，有利于加快城鎮化和農村現代化進程，為有效解決“三農問題”創造寬松的環境。

（四）經濟條件基本成熟

農民工一般有相對穩定和高于農業人口的工薪收入，具備了建立社會養老保險制度的經濟可能性。而且，進城農民工與其建立勞動關系的企事業單位一般都已經納入城鎮社會保障體系，對社會保險有較高的認識。

從鄉鎮企業看，經過二十多年的發展，鄉鎮企業已經是“三分天下有其一”，許多鄉鎮企業在具備了一定實力后，也已著手考慮職工福利與保障問題，根據本地、本企業的實際制定了一些具體的保障措施，如對本企業職工建房、看病、子女上學等給予了一定數額的補助；對于在本企業工作達到一定年限，進入退休年齡的職工一次性或分月發放一定數額的退休金，或由企業出資為職工購買一定標準的商業養老保險，等等。這些措施對于保障本企業職工及其家庭的生活起到了較好的作用，然而由于其主要是在企業的范圍內，因而只能稱為企業福利，而非社會保險。但這些現象說明，許多鄉鎮企業已經具備建立社會保險制度的基本條件和愿望。缺少的是社會保險的制度安排，而將鄉鎮企業職工納入社會保險體系，將給鄉鎮企業建立社會保險制度提供一個歷史性的機遇，也可以為其實施產權制度等改革創造寬松的環境。

（五）政府的基本職責

目前，我國政府的工作重點已經開始由經濟建設轉向以社會保障制度為核心的制度建設。制度建設，特別是我國的社會保障制度建設，受到黨和國家的高度重視，引起社會各個層面的密切關注，僅財政投入每年就達到數百億元（2001年為508億元）。但這是政府沒有及時承擔起社會保障制度建設責任而不得不承擔財政責任的必然結果。農民工處于城鎮化的最前沿，為農民工建立社會保險制度成本越早越低，若等到農民工成為我國城鎮人口主體再建立社會保險（2012年農民工可能達到1.6億人），其社會保險制度成本將更高。

三、完善農民工社會養老保險制度的安排

（一）出臺有關強制農民工社會養老保險的法律法規

把農民工真正納入社會養老保險體系，必須通過立法來強制執行。同時，還應出臺相關限制或取消農民工退保的政策。當農民工離開參保地返鄉時，本人社會養老保險關系無法轉移的，暫時封存其個人賬戶，保留其保險關系，待其達到最低領取養老金年齡時，其戶籍所在地實行農村社會養老保險的，賬戶余額及對應的基礎性養老金權益和基金轉移至本人戶籍所在地。到時仍未建立農村社會養老保險制度的，將個人賬戶余額一次性退還本人。

（二）改革戶籍制度，放松對戶口的管制

長期以來我國的城鄉二元結構的存在，按照戶籍來劃分人與人之間界限，造成了進城務工人員在城市里務工而不能享有同城鎮職工一樣的養老保險制度。這不利于保護農民工的合法權益。另一方面，長期的戶籍制度不利于勞動力的流動，不能實現勞動力資源的優化配置，阻礙經濟發展。要實現由“農民”身份向“市民”身份的轉變，進入城市的門檻應該降低，只要進城務工人員在所在城市具備一定的物業等資產，就可以申請加入所在城區。

（三）實施土地換保障，適當扶持農民工就業和參加社會養老保險

轉讓農村土地使用權的農民工，可直接參加養老保險，并根據農村土地使用權轉讓的不同形式和收益，折算為5年以上的個人賬戶積累額，促進農民工從傳統土地保障到養老保險的平穩過渡。對土地使用權置換出的土地換保障資金，直接進入農民工的個人賬戶，既可增加農民工養老保險個人賬戶的積累，又可促進農村土地經營規模的擴大、加快城鎮化進程。

（四）優先發展醫療和工傷保險

城市農民工目前最害怕的是生病和受傷。看病貴、住院貴、工傷沒有醫療保障是困擾城市農民工的大問題。因此，目前城市農民工最需要的是醫療和工傷保險。

建立和完善城市農民工社會保障制度，應立足現實需要，分清輕重緩急，優先發展醫療和工傷保險。要結合城市農民工特點，綜合考慮需要和可能，適當調整現行保障制度，要避免不切實際的大而全，要減輕繳費負擔，簡化辦理手續，適當降低醫保起付線標準。

日前通過的《深圳市勞務工醫療保險暫行辦法》就受到了城市農民工和用人單位的普遍歡迎。該《辦法》規定，勞務工只要每月繳納4元錢，就可既保門診費用，又保住院費用。這種“低交費，廣覆蓋，保基本”的“深圳模式”無疑值得各地借鑒。

（五）逐步推進，將社會養老保險費改為社會養老保險稅

開征養老保險稅替代現行的繳費制度，把養老保險費以法定稅賦形式固定下來。征稅的籌集方式是養老保險制度走向法制化的表現，現行的征繳社會養老保險費的辦法是行政化工作方式的體現，不是依法治理。

采取征稅的方式籌資，更具有強制性和規范性，可以減低管理成本，提高效率。這樣一方面可以增加征收的力度，為社會養老保險全國統籌打下基礎；另一方面社會養老保險費以國稅形式征收，便于全國統一管理，有利于實現社會養老保險全國統籌；同時能夠保證企業主組織廣大農民工參加社會養老保險，按企業規模和招收農民工數量征收養老保險稅，能促使企業主無條件為農民工繳納養老保險費，并且做到企業公平負擔，有利于公平競爭，有利于市場經濟健康發展。

四、結論

農民工是一個權益容易受到侵害的弱勢群體。只有給農民工以穩定的、可預期的社會養老保險制度才能有利于和諧社會的構建。養老保險是社會保障中的核心內容和生命工程，21世紀我國社會保障的重點就是要解決養老問題。轉型期分析構建我國農村社會養老保險模式的途徑是完善社會保障體系、維護農民合法權益的重要內容，也是促進社會主義市場經濟發展、保持社會穩定的重要措施。如何具體又徹底解決廣大農民的養老問題，對我國社會保障體系建設來說還是一個未解的重大課題，還需要繼續進行研究、探索和指導。還需依靠全社會的力量共同努力，建成具有中國特色的農村社會養老保險體系，為建設社會主義現代化強國而發揮應有的作用。

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6、李群,吳曉歡,米紅.中國沿海地區農民工社會保險的實證研究[J].中國農村經濟,2005(3).

篇（6）

據統計，2012年外出農民工在不同地區參加養老保險的情況分別是：東部地區為16.9%，中部地區為9.2%，西部地區為8.3%，東部地區農民工的參保比例遠遠高于中、西部地區農民工的參保比例。②從農民工從事的行業來看，制造業、交通運輸倉儲和郵政業、批發和零售業的農民工參保情況相對較好，參保比例分別為15.2%、24.1%、14.3%；農民工參保情況較差的行業是建筑業以及住宿和餐飲業，其參保比例分別為3.8%和7.0%。③由此可以看出，建筑業以及住宿和餐飲業的農民工的參保比例顯著低于其他行業，其參保狀況需要重點關注。

（二）農民工養老保險轉移接續困難

農民工的流動性極大，根據有關研究表明，農民工在1年內，發生職業流動的比例超過了50%，在一個地方工作的平均時間為2-3年，因此如果沒有完善的轉移接續制度，那對于農民工自身的養老保險既得利益是十分不利的。由于我國各地區農民工養老保險政策不統一以及現行的轉移接續規定缺乏可操作性，因此理論上應該辦理養老保險轉移手續的農民工很多，而實際上能成功辦理的人數卻極少。為了減少當地社會統籌資金帶來的壓力，有些地方甚至對外來農民工的養老保險進行了種種限制，大大提高了農民工養老保險關系的轉入成本，導致農民工養老保險轉移接續困難。

（三）各地農民工養老保險政策不統一

雖然國家對農民工養老保險也做出過一些原則性的規定，但迄今為止，中央還是沒有制定出全國統一的農民工養老保險政策，因此各地農民工養老保險政策可謂五花八門。例如北京采用的是獨立型養老保險政策，上海市采用的是綜合型養老保險政策，而深圳市則采用的是納入型養老保險政策。由于各地對農民工規定的養老保險政策不一致，缺乏統一有效的法律和政策指導，導致農民工養老保險關系就不能得到有效對接，造成農民工養老保險關系轉移和接續出現困難。因此只有制定出全國統一的農民工養老保險政策，才能確保實現農民工養老保險關系能夠順利跨地區轉移接續。

二、完善農民工養老保險制度的政策建議

我國農民工人數眾多，如果這一龐大的社會群體年老后無法得到穩定的安置，那后果是不堪設想的。所以制定出行之有效的農民工養老保險政策，把每一個農民工都納入到養老保險體系中來勢在必行。而要實現這一目標僅僅依靠政府、企業、個人任何一方的力量是遠遠不夠的，需要全社會的共同努力才有可能實現。

（一）改革和破除二元戶籍制度障礙

從制度設計和制度建構的角度來看，制度的排斥是造成農民工處于目前這種非公正、非平等狀態的根源。傳統的二元戶籍制度不但加深了農民工與城鎮居民在政治、經濟、文化、心理等方面的隔閡，而且也使得農民工在就業機會和社會保障權利等方面不能享受與城鎮居民同等的待遇，農民工成為游離于城鄉之間的“邊緣人口”。因此要解決農民工養老問題，對于長期束縛人口流動的戶籍制度的改革乃當務之急。具體來說，戶籍制度的擁有應以常住人口為劃分標準，不分城市與農村戶口，只要在城市有固定的工作和住所，就應為其建立社會保險賬戶，并且隨著工作的變換累積計算。同時取消有差別的就業、社保、教育及其他與戶籍相關的制度，實現全體公民的權利義務平等。

（二）建立多層次繳費基數，采取靈活的繳費方式

我國農民工養老保險政策規定了企業和農民工個人共同出資繳納養老保險費，但一方面企業為了追求利潤最大化，想方設法降低成本，從而不會積極地為農民工繳納養老保障費用；另一方面，由于農民工收入普遍偏低且對養老保險政策缺乏信心，所以他們參加養老保險的積極性也不會很高。因此，如果能夠建立多層次的養老保險繳費基數，使得農民工可以根據自身情況選擇適合自己的層次進行繳費，則可以使當前我國農民工養老保險覆蓋率低的情況得到很好的改善。

（三）推動企業用工制度的改革

目前我國企業用工制度方面主要存在著用工管理混亂、農民工與用人單位之間勞動合同簽訂率低等一系列問題，這種用工管理上的不規范不僅給農民工勞動保護和農民工維權造成了很大的困難，同時也直接或者間接地造成了一部分農民工養老保險的缺失。因此國家和政府需要嚴格規范企業的用工制度，規定企業只要雇用了農民工就必須依法同農民工簽訂勞動合同，必須按照規定為農民工辦理養老保險，繳納各種社會保障基金。保證用人單位在雇用農民工時遵守勞動合同法的規定，同農民工依法簽訂勞動合同，規定雙方的權利和義務，使得農民工能夠公平享受到勞動合同所規定的社會養老保險待遇，保障農民工依法享有的養老保險權益不受到侵犯。

篇（7）

（1984年后）1986年10月國務院下發了《國營企業實行勞動合同制暫行規定》。規定中：企業在國家勞動工資計劃指標內招用常年性工作崗位職工，除國家另有特別規定者外，統一實行勞動合同制；按規定簽訂勞動合同，國家對勞動合同制職工退休養老實行社會保險制度；退休養老金的來源，由企業和勞動合同制工人繳納；勞動合同制工人繳納的退休工人養老基金數額為不超過本人標準工資3%，由企業按月在工資中扣除，向當地勞動行政主管部門所屬的社會保險專門機構繳納。

（二）社會統籌與個人賬戶相結合

城鎮職工養老保險統一并軌階段（1991年后）各地區適應經濟體制改革的需要進行了以退休費用社會統籌為主要內容的改革，取得一定成效。在總結各地經驗的基礎上，國務院于1991年下發[1991]33號《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》，范圍擴大為全民所有制企業，城鎮集體所有制企業可以參照執行。要求地方各級政府要設立養老保險基金委員會，實施對養老保險基金管理的指導和監督。尚未實行基本養老保險基金省級統籌的地區要積極創造條件，實行省級統籌。基本養老保險屬于法定保險，由國家統一規定，強制實施。

（三）城鎮職工養老保險制度進一步改革與完善階段

（1995年后）隨著各地區、各部門進行了企業職工養老保險制度改革，推進了保險費用社會統籌、擴大保險范圍，為了能適應市場經濟體制的要求進一步深化養老保險制度改革。國務院下發[1995]6號《深化企業職工養老保險制度改革的通知》，先后又下發了《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，以及《社會保險法》等等。至此養老保險制度進入較為完善的階段，養老保險的社會化程度，社會統籌，企業補充養老保險等較為完整。

二、職工在辦理退休時出現的一些問題以及相關對策

由于養老保險制度的健全是一個從無到有，從有到全，不斷探索、調整、完善的過程，在執行過程中就會由于政策的銜接而產生一些問題。下面筆者談談在職工辦理退休時出現的一些問題。

1.工傷職工辦理退休時

我國退休現執行的國發[1978]104號《關于職工退休、退職的暫行辦法》，法定退休年齡：男60歲，女管理崗55歲，生產崗50歲。職工在辦理退休前因工負傷，根據《勞動合同法》、《工傷保險條例》規定，在職工停工留薪期內，原工資待遇不變，同時要進行工傷認定，經治療傷情相對穩定后進行勞動能力鑒定。這樣不能按時辦理退休，至少會順延退休時間，由于工資待遇不變，養老保險就在繼續繳納，職工在辦理退休時，只能按法定退休年齡結止，順延后繳納的養老保險費用可記入個人賬戶，但繳費時間不計作實際繳費年限，這樣就損害了職工的利益。筆者認為既然職工已實際繳費，并能計入個人賬戶，就應該算作實際繳費年限。

2.長期合同制工人在辦理退休時

1986年10月實行招用長期合同制工人，需簽訂勞動合同，職工本人需繳納標準工資的3%養老保險金。現行辦理退休時，長期合同制工人沒有視同繳費年限，只有實際繳費年限，未繳納養老保險不計作工作年限。可當時是在國營企業中推廣實施，一些大型的企業執行得較早、較好，加之缺乏指導、監督，在執行時間、范圍上也參差不齊，所以有些職工繳納養老保險時間較晚，使得職工參加工作時間與養老保險實際繳費時間不符，而未繳費時間不予計算為連續工作年限。如果按后來的政策補繳養老保險，也是不妥。當時規定職工養老保險繳納為本人標準工資的3%，如長期合同制工人低于本企業同等職工待遇的，企業給予職工本人工資15%的補償，如果職工當時正常繳納，也不會有負擔，甚至還有結余。而現在補繳就不一樣了，會給職工增添一大筆開銷。由企業的執行，政策的銜接、不完善等產生的問題，全部讓職工買單，不合理。如果職工已繳納養老保險金并記入個人賬戶的，記作實際繳費年限，已工作未繳納養老保險金的可否和原固定工一樣，實際繳費年限從1995年計算，1995年前未繳費的記作視同繳費年限。

篇（8）

 

自2004年吉林省被國家納入養老保險試點省份以來，吉林省城鎮職工基本養老保險機制已較為規范運行，各年的參保人數、基金征繳收入都不斷增加，職工的退休金收入也逐年增加，但養老保險工作也面臨著一些新問題。

篇（9）

2.胡桂賢.加強養老保險經辦機構建設應注意把握的幾個方面[J].河北企業，2008（3）

篇（10）

由于我國現行養老保險制度是將城鎮企業職工與政府機關事業單位職工隔離開來，分別實行不同的養老保險政策。我國大多數省、市、自治區機關事業單位未納入基本養老保險社會統籌范圍之中，直接對擴大養老保險覆蓋面工作產生了極大的負面影響。當前兩種制度的不同，直接導致其繳費辦法、待遇計算等細則等均有極大的差別，特別是待遇方面相差較大。非國有企業往往看到國家機關事業單位都可以不參加養老保險，因此不愿意參保繳費。而部分改制的科研院所由于其企業性質曾為事業單位，適用機關事業單位職工養老保險辦法，而改制之后則參加城鎮企業職工養老保險，心理落差較大，往往采取瞞報基數等手段逃避養老保險費的繳納。同時，由于我國在執法與監督環節中執行不到位，沒有及時地對各種逃費行為予以制止、懲罰，形成了許多企業不參保繳費仍能正常生產經營的局面，也極大地影響了其他正常繳費的企業繳納養老保險費的積極性。不愿意參加基本養老保險的個人于是選擇了在不用繳納養老保險費用或者逃避繳納養老保險費用的企業工作，從而影響了我國養老保險制度的完善和正規。

（二）與企業合謀，不繳或少繳費用；或是對企業的逃費行為不舉報。由于我國當前多種經濟形式并存，因而用工形式也五花八門。特別是非國有企業，往往人員構成復雜，分布面廣，流動性大，隊伍不穩定；同時，約束企業的勞動法律制度也不健全。如集體合同和勞動合同不按規定操作、用工合同不規范等，直接給參保工作帶來困難。這類企業員工中有相當一部分來自農村，他們缺乏勞動風險意識和勞動風險損失補償意識。非公有的許多企業用工制度極不規范，相當多農民工往往不簽訂合同或只簽短期合同，且條件苛刻。這些身份為臨時工或季節工者，一遇經濟波動，首先被解雇，企業福利待遇也無權享受，更不能參加社會保險。一些外企、私企聘用的下崗職工仍與原單位保留勞動關系，這就加大了參保登記工作的難度。當企業知道職工認識到需要繳納養老保險費用的時候，企業會與職工達成協議，用少量的代價換取職工的隱瞞或不舉報。當職工知道企業扣留了他們應該繳納的養老保險費用時也因為怕失去工作而不向社會保障機構檢舉，從而造成了養老保險費用的流失。

二、職工個人逃費原因

（一）客觀原因。客觀原因主要包括以下兩個方面：一是企業原因導致職工逃費。部分企業經營困難，效益不高，處于停產或者半停產狀態，造成相當部分國有企業無力承擔起為全部職工繳納養老保險費的責任。還有一些企業由于歷史原因導致職工客觀逃費。20世紀末由于體制改革的不斷深入，一些國有企業以及傳統集體企業紛紛改制，從新確立與職工的勞動關系。一些企業由于改制較早，在我國養老保險制度正式確立以前便已完成改制，企業改制中并沒有考慮到職工的養老保險問題，沒有預留職工養老保險應繳納的費用，等職工意識到養老保險問題時，企業已經破產或者清償，已經沒有能力來負責原有職工的養老保險費。此時，如果職工想要確立養老保險關系，必須補繳前期本應是企業為自己所繳納的那部分欠費。而這筆費用往往數額巨大，因此職工往往放棄。二是制度原因導致職工逃費。《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》（國發［1997］26號）中規定：在文件實施后參加工作、繳費年限（含視同繳費年限，下同）累計滿15年的人員，退休后按月發給基本養老金。因為最低繳費年限規定為15年，那么理論上來講，只要是職工繳費年限達到了15年，那么他就擁有了享受基本養老金的資格，而是否繼續繳費只是在基礎養老金的基礎上有所調整而已。于是部分職工在達到15年的最低繳費年限后，不再繼續繳費。而一些下崗職工再就業或者是年紀較大的農民工由于此前沒有參保或者由于某些原因沒有繳費年限記錄，而一旦參加工作則必須從新繳納養老保險費，繳費年限從零開始計算。但是由于這些職工年齡普遍偏大，即使繳費到法定退休年齡，也滿足不了15年的最低繳費年限，因而無法享受按月領取養老金的待遇。只能按規定將個人賬戶儲存額一次性支付給本人，終止基本養老保險關系，而企業所繳納的養老保險部分則劃入統籌基金。這種情況下，職工往往很容易與企業合謀，逃避繳納養老保險費。（二）主觀原因

一是職工對國家基本養老保險政策不了解，曲解、誤解了國家的政策法規。一些職工在退休前往往對國家基本養老保險制度不了解或者對該制度一知半解，也不會主動去關心該制度，因此他們會容忍雇主的逃費。同時，有些雇主為了自身利益向職工散布消極言論，使職工產生政府亂收費、轉嫁國企改革成本的錯誤認識，從而使他們對養老保險產生排斥感。

二是職工的個人短視。許多年輕職工缺乏風險意識，對養老問題等后顧之憂考慮甚少，不為自己進行老年儲蓄。這主要是由于一些職工不會主動為退休的生活保留足夠的積蓄，往往因為當前的需要而更注重眼前利益，認為既得工資比繳納養老保險費更重要。

三是職工的貧困或臨時財務困難。較低的工資收入使得貧窮的職工連眼前的基本生活需要都難以滿足，這個時候進行養老儲蓄更是無從談起。對他們而言，度過眼前困難期遠比繳納數量不小的養老保險費用重要，尤其是未來的養老保險金是個未知數的時候。而目前收入勉強能夠保證生活需要和養老保險繳費的職工，則會因為發生某些變故而導致產生臨時財務困難，這個時候逃費就不可避免地發生。

四是職工對養老待遇回報的期望值較低。從當前養老保險的計發辦法來看，僅憑職工目前的繳費年限與工資是不能夠精確的計算出將來養老金的準確金額的。由于養老保險繳費期限長，在繳費與待遇關系不明確、職工很難準確預知自己未來的養老金收入的狀況下，職工就會對養老金的預期收益產生較低期望值。另外，養老保險的回報率可能遠遠低于股票、基金等投資手段的回報率，有時甚至低于銀行儲蓄的收益回報率。因此，部分職工對參加養老保險有抵觸情緒。

五是對養老保險制度沒有信心或認為該制度不公平。我國養老保險制度還處于發展階段，至今還沒有遇到資本主義國家養老保險所遭遇的各種問題，但是由于在上世紀九十年代，因為體制改革的原因，導致大量企業與職工解除勞動關系，由于當時法律法規不健全，企業在解除職工勞動關系的時候完全忽視職工的養老保險權益，采用經濟補償的辦法強制解除職工的養老保險關系，極大地損害了養老保險在職工心目中的地位，導致職工對該制度失去信心從而導致逃費。同時，也有相當一部分年輕職工因為覺得繳費時間長而獲取待遇回報的時間遙遙無期、相對價值低或者他們得到回報的可能性很小，或是覺得讓他們承擔兩代人的退休金負擔是不合理，而一些職工可能預期不能活到退休之后而選擇逃費。

篇（11）

（二）基金征繳不力導致的新債務。養老保險基金征繳是養老保險制度運行的核心。但基金征繳不足已是不爭的事實，這方面的問題主要表現為以下幾種情況：

其一，基金征繳中的“打折征收”，導致了“新隱性債務”。目前，我國一些地方對社會養老保險繳費采取“優惠征收”、“打折征收”的辦法，加上我國在養老保險繳費年限等方面存在的“政策漏洞”，形成新參保人員“繳費少、受益多”的財務失衡狀態，“新隱性債務”正在大面積生成。

其二，社會保險費拖欠、拒繳嚴重，養老保險基金征繳率低，導致供款不足。據國家勞動和社會保障部公布的數據，2001年1月8日全國企業欠繳基本養老保險費千萬元以上的有20余家。國務院體改辦宏觀司2000年5月的相關數據顯示，當時全國累計發生企業欠繳養老金已達376億元。另外，參保不繳費的情況比較嚴重，有的省區高達20%，全國總計達800萬人。

（三）人口老齡化、高齡化趨勢，養老保險基金負擔系數提高。人口老齡化是全球問題。但我國由于人均壽命的延長和計劃生育政策的實施，使得老齡化問題尤為嚴重，并呈現出以下兩個特點：即相對于發展中國家而言，我國的老齡化速度是最快的；相對于發達國家而言，我國是在人均收入水平最低的條件下進入老齡化社會的。所以，我國當前面臨的老齡化形勢最為嚴峻，其對我國養老保險基金財務平衡的沖擊也最為嚴重。

（四）提前退休帶來的養老保險基金的收支剪刀差。由于提前退休現象對養老保險基金具有少繳多支雙重侵蝕，所以成為當前我國基本養老保險基金財務危機的主要根源。

（五）基金投資管理不善，無法滿足養老保險基金剛性調節增長的需求。目前，我國的養老基金幾乎全部用于銀行存款和購買國債，受銀行存款利率不斷下調及國債期限結構的影響，基金收益甚微，保值增值困難。個人戶收益也不理想。以遼寧的試點為例，2002年底個人戶基金全年收益率只有2%，2003年通過協議存款等方式，個人戶基金年收益率提高到了2.45%，但都遠低于7%的平均工資增長率水平。在滾存結余基金的管理方面，也存在管理不善、使用不當的問題，擠占、挪用、虛報、冒領養老保險基金的情況比較嚴重。

二、完善我國養老保險基金管理的建議及對策

（一）變當前的“統賬結合”制度為“統賬分離”制度。統賬結合模式下的混賬管理導致了空賬問題，空賬的惡性循環是本質上的現收現付，既有可能導致即期養老金待遇的擴張性支付，也無法應對老齡化危機，同時還會阻礙勞動力正常流動。因此，必須實行“統賬分離”制度，推行個人戶“實賬化”，并完善個人賬戶的有效管理，利用社會和市場的力量，提高個人賬戶的經濟效益，使個人賬戶資金能夠名副其實，能夠有效地化解人口老齡化帶來的養老金債務危機。統賬分離后統籌基金的資金支付缺口通過盤活國有資產（包括居民的福利住房）等方式籌集資金解決。

（二）加強基金征繳工作。一方面要擴大養老保險覆蓋面，提高資金來源。擴大全社會參保范圍有利于籌措資金，而且還可以更好地保護勞動者合法權益，穩定社會。因此，只要符合參保條件，外商投資企業、港澳臺商企業、集體企業、事業單位、非公有制經濟、自由職業者等都應作為擴面的范圍和重點，做到應保盡保。在養老保險征繳方面，新經濟組織的職工要和國企職工一視同仁；另一方面要規范征繳基數，杜絕滲漏。目前，參保單位通過瞞報、漏報繳費工資基數逃費的情況比較嚴重，抽樣測算過程中發現，1999年繳費工資比1998年降低了5.7%（下降545元），而統計局統計的平均工資增長了11.6%。根據全國參保單位繳費工資與平均工資的統計比較，前者比后者也低了10個百分點。如果將參保單位繳費工資基數嚴格核實，至少可以使基金增收10%。

（三）盡快實現社會養老保險全國統籌，建立方便合理的社會養老保險跨省區轉移機制。如果社會養老保險實行全國統籌，統一管理，可以建立便于跨地區轉移養老保險關系的機制，工人不論轉移到什么地方，都可以憑卡繳納社會養老保險費，則將根本解決因工人流動性而造成的社會保險關系難以轉接的問題。