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針對社會有效需求不足，經濟增長緩慢，通貨持續緊縮的經濟態勢，從1998年起，我國實行以增發國債為主要內容的積極財政政策，在一定程度上彌補了內需的不足，拉動了投資和消費需求的增長，有效地遏制了經濟增長速度下滑局面。與此同時，隨著積極財政政策的實施，我國財政赤字和債務規模也在不斷擴大，2001年中央財政赤字達到2598億元，占GDP的比重為2.7%，債務余額15608億元，占GDP的比重為16.3%。雖然財政赤字率和國債負擔率都在所謂的安全警戒線以內，但我國財政基礎相對脆弱（兩個比重低），潛在財政債務風險很大，特別是我國財政債務風險有其特殊性，因此，不僅需要從數量關系上，更要從本質特征上把握財政債務風險問題。

1、國債發行額與財政赤字額的互動

財政赤字既可能是由被動發生收不抵支現象引起的，也可能是政府為刺激總需求而主動采用的一種積極財政政策。1997年以前，我國財政赤字主要是收入增長緩慢而支出膨脹引起的，實施積極財政政策以后，財政赤字的彌補，主要有三種方法：一是用歷年的財政盈余；二是以貨幣融資形式向中央銀行借款；三是以債務融資形式向社會發行國債。我國1986年以來政府財政全為赤字，《中華人民共和國預算法》現已明確規定財政不允許向銀行透支。因此，財政赤字只能靠債務融資來彌補。從財政赤字與國債發行額的關系來看，赤字是原發性的，債務是由赤字派生的，二者在數量上具有正相關性，財政赤字高的年份，國債發行額也較高，近年來的實際情況也是如此（見表1）。但是，現在存在的問題是債務發生并不純粹是被動發生的，債務額與赤字額具有相互推動的發展趨勢。其中一個原因是由于宏觀調控政策的需要，把增發國債作為積極財政政策的操作工具，主要用于基礎設施建設，其資金回報率較低，隨著國債規模的擴張，還本付息額也迅速增加，國債規模的迅速擴張反過來推動財政赤字的急劇攀升，陷入借新債還舊債的惡性循環當中，如1997年國債發行額為2412.03億元，同年的還本信息額為1820.40億元，還本付息額占發行額的75.47%，在財政收入不可能有較大增長的情況下，中央財政的償債成本和償債風險都相應增加。

2、低債務負擔率與高債務依存度并存

國債負擔率（國債余額／當年GDP）反映了負債規模與一國嘗債總體經濟實力的對比關系，這一指標對不同國家有著不同的實際意義，經濟發達國家的債務是建立在雄厚的財政經濟基礎上的，整個國家對債務的承載能力較強，其國債負擔率可以高些，如《馬約》規定歐盟成員國這一指標上限為60%，而發展中國家由于經濟規模和經濟實力較差，其債務負擔率也應較低，一般國家應不超過45%。我國的國債負擔率一直低于17%，2001年也僅為16.3%，遠低于國際警戒線。但是從動態分析，我國國債負擔率近年來增長很快，由1990年的4.5%，迅速提高到2001年的16.3%。

從財政對國債的依賴程度和財政承載債務的能力上看，則需要考察國債依存度和償債率兩個指標。由于我國國債的發行和償還都是由中央政府操作的，在分稅制條件下，真正能衡量國債所蘊涵的財政風險的應為中央財政的債務依存度和償債率，所以研究中央財政的債務依存度和償債率也更有實際意義。

中央財政的債務依存度是指當年國債發行額與中央財政支出（包括國債還本付息額）的比重，它反映了中央財政支出對國債的依賴程度。債務依存度過高，表明財政支出過度依賴于債務收入，財政處于相對脆弱的狀態，因為國債畢竟是一種有償收入，高依存度對財政的未來發展形成潛在的威脅。國際上公認的控制線為25%-30%，而我國的財政依存度表現出不斷上升的趨勢，從1994年開始超出國際警戒線，1999年高達62.49%（見表1），是國際警戒線的兩倍多，也是美國、日本、英國等發達國家的3-10倍。顯然，中央財政支出有60%的資金來源于國債收入，財政風險較大。

表1財政收支與國債有關指標

附圖

資料來源：2001年中國統計年鑒

反映中央財政償還債務能力的指標是償債率，即當年國債還本付息額與中央財政收入的比重，這一指標越高，說明中央財政的還本付息壓力越大，償還能力越弱，國債的承受能力越差。從國際經驗來看，償債率的安全線為8%-10%，警戒線為22%，1990年我國中央政府的償債率為11.43%，1998年迅速攀升為45.91%，是國際警戒線的兩倍多，近兩年雖然有所下降，但仍然高于國際警戒線（見表1）。考慮到我國財政收入大幅增長的潛力不大，加之國債發行期限多為中期，還本付息相對集中，國債的償還困難還是較大的。

上述分析表明，我國國民經濟總體應債能力相對較強，而財政本身特別是中央財政對國債的承載能力有限，也從一個側面反映了財政收入占GDP比重和中央財政收入占全國財政收入比重過低，既壓縮了國債繼續增加發行的合理空間，也說明潛藏著財政債務風險。

3、國債籌資成本硬約束與投資收益隱性化

國債籌資是有代價的，到期償還本金是不言而喻的，同時還要支付國債利息。國債是以國家信用為基礎的借貸形式，其發行主體是政府，在所有的本幣市場參與者中信譽最高，信用風險最小，流通性能好，變現能力強。正因為國債具有這些特征，西方國家一般都以國債收益率作為金融市場的基準利率，從投資者角度來看，投資是國家政權擔保的此種金融產品最安全，風險幾乎為零。因此，國債利率通常低于銀行同期存款利率。我國的情況與此正好相反，由于缺乏科學的債券定價方法和基準利率形成機制，債券發行定價反而比照銀行儲蓄存款利率，國債利率比同期存款利率高出1-3個百分點（見表2）。

表21990-1996年銀行儲蓄利率與國債利率表單位：%

附圖

資料來源：袁東：《中國證券市場論》，東方出版社，1997年，250頁。

近年來雖然二者利差在減少，但國債利率仍高于銀行存款利率。1999年發行的2、3、5年期國債利率分別是2.55%、2.89%、3.14%，而同期銀行存款利率分別是2.43%、2.70%、2.88%。使利率高低與風險大小相悖，同時也增加了國債的利息支出，1997、1998年的利息支出分別高達563.3億元和763.6億元。甚至有個別種類國債的真實利率高于產出增長率，如1998年第一期、第二期憑證式國債、30年期的特種國債利率偏高，從而增加了國債的籌資成本。

國債是信用性質的財政收入，是一種集借、用、還三者于一體的政策融資工具，其主要特點就是國債資金使用的有償性。國債資金的償還就要考慮它的使用效益。國債資金的使用效益包括社會效益和經濟效益兩方面：從社會效益來看，通過國債投資，可以增強國家的宏觀經濟調控能力，改變社會消費與投資結構，促進基礎設施建設，有利于環境保護等，但這些溢出效應是隱性的，很難用投資收益率等指標衡量的，因此、在短期內不能作為國債的償還基礎。從經濟效益上看，國債資金主要用于彌補財政赤字和還本付息，用于生產建設上的比例很小，況且基礎設施投資的盈利水平較低，想用這些投資項目的盈利來償還國債是不現實的，國債投資的自償能力是十分有限的。

4、隱性債務顯性化

隨著國民經濟的發展和體制改革的深化，將促使以前的隱性債務顯性化。目前我國尚存在各種形式的債務，雖然在名義上不是中央財政的債務，但在性質上類似于國債的國家債務，在實際運作中將由中央財政承擔其中的大部分支付責任，最終構成中央財政的實際債務組成部分。

(1)社會保障資金債務。改革開放以前，我國實行的是低工資、廣就業、多補助的收入分配制度，養老、失業、醫療等社會保障全部由國家和企業承擔，個人未形成養老積累，也不承擔任何費用。改革開放以來，我國新的社會保障制度也逐漸形成，這就產生了彌補歷史欠帳，支持國企改革，對原有職工的償債問題，這部分債務具有很大的不確定性，取決于未來經濟增長率、實際工資率、利息率和人口因素等參數的變化。按照世界銀行1997年測算結果，我國養老金隱性債務為1994年GDP的46%-69%，即21468～32202億元，而他們最近的一項測算則認為在1998年中國養老金隱性債務占到GDP的94%(DorfmanandSin,2000)。即使最保守的估算，按下限計算這部分債務也達2萬億以上。

(2)國有銀行不良貸款形成的國家隱性債務。在我國的全部金融資產中，銀行資產占85%以上，但由于多種原因，我國四大國有商業銀行不良貸款比重居高不下，1995年末為21.4%，以后逐年有所增加，2000年末高達29.2%，國有商業銀行不良貸款總規模至少在27000億元以上；四大國有商業銀行在1997～2000年由于國有企業改制而核銷呆壞帳1829億；截止2000年末，在四大國有商業銀行開戶的企業中，逃廢債企業達32140戶，懸空銀行貸款本息達1851億元；三家政策性銀行的不良資產，根據朱民1999年提供的數據也在3000億元左右。而以上也僅是冰山一角。

(3)糧食企業在采購和流通中累積的虧損債務，目前高達2000多億元，這最終也將成為政府負擔的債務。

(4)截止2001年底，全國拖欠當年國家統一政策規定的工資65億元，占應發工資總額的1.8%。

我國國有經濟是由財政、銀行、國有企業三部分組成，政府財政實質上為銀行的不良貸款和企業債務提供擔保，為社會保障提供資金來源，在動員銀行和企業最大潛力仍存在缺口的情況下，上述隱性債務必將最終由財政負擔，其本質與國債是相同的。所以說，雖然名義國債負擔率低于國際警戒線，但如果在名義國債規模基礎上，再加上社會保障資金缺口、國有商業銀行和政策性銀行的不良資產債務、糧食企業虧損掛帳、各級政府欠發工資等隱性債務計算在內，我國財政債務至少在5萬億元以上，占我國GDP的50%以上，即國債總體負擔率超過50%，財政債務風險是不言而喻的。

5、外債風險雖小，但成本較高

財政債務包括國內債務和國外債務兩部分，近年來總的趨勢是內債規模大幅增長，而外債負擔相對減少，外債風險相對較小。一是外債余額增幅較小，由1995年的1056.90億美元增加到2001年的1700余億美元，個別年份甚至絕對減少，如1999年。二是從外債風險指標上看，2000年我國外債的償債率為9.2%，債務率為52.1%，遠低于國際公認的警戒線（即償債率為25%，債務率為100%），2000年我國外債負債率為13.5%，也低于同期世界平均水平。三是從外債償還期限結構上看，2000年長期外債余額占全部外債余額的91.0%，而短期外債余額僅占9.0%。四是我國外匯儲備逐年增長，到2000年已達1655.74億美元，為外債償還提供了堅實的基礎。可見，我國的外債規模、債務風險指標與國民經濟增長速度和外匯儲備比較起來，其負擔較為合理，均在國力可承受范圍內。

但是，另一方面，從外債借款成本來看，貸款利率較高的國際商業銀行貸款占主導地位，2000年國際商業貸款余額占整個外債余額的65%，而利率較低的外國政府貸款和國際金融組織貸款僅占16.9%和18.1%，這必然導致我國外債的借款成本提高。從外債幣種結構上看，幣種單一，主要是美元和日元，外債幣種缺乏多樣化，增加了外債的匯率風險，因此，對外債風險同樣不能掉以輕心，仍需加強外債風險管理。

二、財政債務風險的防范

積極財政政策的效應是雙重的，在充分發揮其促進經濟增長正面效應的同時，必須看到積極財政政策也導致國債規模有所擴大，進而放大財政債務風險的負面影響。為此，應針對財政債務風險的本質特征，采取有效措施，防范與化解財政債務風險。

1、適時淡出積極財政政策

一般而言，財政政策的行政色彩較濃，人為因素較大，往往側重于需求管理，是一種熨平經濟周期的短期措施。我國1998年制定并實施積極財政政策之初，只是把它作為一項應對東南嚴金融危機的特殊手段。而數年連續實施積極財政政策，已經使這一短期政策長期化了。但社會經濟及財政方面深層次的問題并沒有從根本上得到解決，卻積累了大量財政債務風險。因此，有必要適時調整財政政策，逐步淡出積極財政政策，控制財政赤字規模，優化財政支出結構，提高財政支出效率，深化預算制度改革，規范財政分配秩序，完善稅費改革。

2、控制國債規模，調整國債結構

發行國債既要考慮社會公民的應債能力、國民經濟的承載能力和財政的償還能力，更要注重國債資金的使用效益和運作成本，兼顧國債發行的可持續性，科學界定國債的合理規模。(1)加快“費改稅”進程，規范預算外收入和各種制度外收入，把它們納入到統一的財政收入中，使財政收入穩步提高。同時，加強財政支出管理，合理調整分配結構，遏制行政經費膨脹，杜絕資金浪費，全面推行政府采購制度、零基預算、單一帳戶制度，以此強化支出約束，壓縮財政赤字，這是控制國債規模的最關鍵因素。(2)廣泛采用競爭性招標發行方式，降低發行成本；動態調整國債利率，形成科學規范的基準利率機制，適度調低國債利率，降低籌資成本，控制國債利息負擔；調整國債期限結構，增加短期和長期國債品種，均衡分布國債還本付息額度。(3)提高國債資金的使用效應，走出借新債還舊債的怪圈。對于投向非盈利性公共物品的國債資金，在選擇項目時要兼顧經濟效應和社會效應并重的原則，在保證工程質量的前提下，盡量降低成本，盡可能地發揮基礎設施的效益，創造更多的社會價值。在今后一段時間內，國債投資應逐步由基礎設施投資轉向有市場需求、有經濟效益的制造業領域轉移，加大用于競爭行業的投資比例，同時采取有效的管理措施，縮短項目建設周期，項目建成后，采取公司運作方式，保證資產的保值增值，提高國債資金的自我償還能力。(4)為了使國債資金的籌措、使用和償還步入良性循環軌道，應建立國債償債基金制度，堅持基金有效運作，預算上單獨列支，閑置部分可以投資，確保基金增值，使國債償還有一個可靠的基礎。

表3國家外債余額及風險指標

附圖

資料來源：2001年中國統計年鑒

3、多元分散債務風險

當國債資金投向基礎設施項目時，一般具有巨大的社會效益，地方有關部門可能從中獲益，因此，這些國債的償還應按受益大小由中央和地方政府按比例分攤；目前我國不允許地方政府發債，為解決地方政府使用債款，一般由中央統一發行國債，再從中轉貨一部分給地方政府使用，這實際上是中央政府替地方政府發債，所以按誰受益誰償還原則，這部分債務理應地方政府負擔；對于銀行不良貸款和壞帳損失，最終不應由財政全部“兜底”，而要以法律法規形式明確規定銀行破產后財政負擔償還儲戶資產的比例，按照利益與風險對等原則，規定財政、銀行、儲戶各承擔一定比例風險；對于地方政府債務，要嚴格界定責任，真正屬于政府的，由地方政府列入預算；對于商業性債務、有關政府擔保的企業債務，首先由債務人償還；對于社會保障資金缺口這種隱性債務，應由財政、企業及個人按比例分攤，財政和企業分攤部分可通過開征社會保障稅、國有股減持、出售轉讓國有資產等方式彌補。

4、強化外債管理，防范外債風險

由于外債具有特殊的傳導機制，一國外匯市場可能成為國際投機商追逐的目標，東南亞金融風險的教訓應引起我國高度重視。必須建立外債統一管理機構，結合國家的進出口政策、匯率政策，運用科學管理方法和現代化手段，統籌政府外債的借入、使用和償還；在合理控制外債規模條件下，降低借款成本，盡量多爭取外國政府貸款和國際金融組織貸款：對于國外商業貸款，一定要注重提高外債資金的使用效益，使外債本息償還有一個可靠的保證。同時，還要注意匯率風險，合理安排外債幣種結構，提高匯率走勢的預測能力，把外債風險控制在較低水平。

【參考文獻】

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[3]宋永明.改革以來我國國債資金的支出方向研究[J].經濟研究參考，2001,(30).

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首先，要打破企業、銀行、政府“三位一體”的國有經濟結構，防止因國有企業經營效率不高造成的企業債務向銀行債務轉移，銀行債務再向政府債務轉移；對于競爭性行業的企業，政府應以社會管理者的身份征收稅收，以資本所有者的身份取得收益，而不能干預其經濟活動；國有企業也只能以其所有資產為限進行借款。

其次，要實施國有企業的戰略性調整。一方面，要打破行業壟斷，積極促進行業競爭，提高企業經營效率；另一方面，對不同性質的行業進行分類改革，對公共物品行業實行國有經營，對提供私人物品的國有大中型企業實施股份制改造，對一般的中、小型企業實施市場化改造，一般企業實行民營化等，盡量減少對國有企業的救助。

最后，要建立國有企業權利結構與風險結構的對稱機制。對國有企業要有明確的授權和風險責任的分配，使其在經營權的層級上形成利益與風險的對稱機制，同時形成風險約束，強化經營者的避險動機，以降低國有企業不良資產和經營虧損對財政造成的壓力。

二、拓展政府融資渠道，增強地方償債能力

目前，地方政府主要籌資渠道有稅收收入、國務院批準發行的地方債券、罰沒收入、國家機關提供服務或履行職能而收取的費用等，其中稅收收入在地方財政收入中占95%以上。顯然，地方財政收入的主要來源就是稅收，但在短期內，除非是較大的政策變更，否則很難使稅收收入大幅增長，只有通過發行地方債券，或者降低財政支出成本的方法來擴大財政收入，增強地方償債能力。

由于分稅制，地方政府原有的主題稅種上劃中央，地方主要財源只剩下地方稅，從而使地方財政收入難以滿足履行支出責任的需求。預計在短期內這種局面無法改變，但是開閘征收財產稅不是沒有可能。一方面財產稅具有非流動性，它可以成為地方政府穩定的收入來源；另一方面因為財產稅是一種收益稅，財產所有者是當地公共服務主要的受益者，并且財產產稅還有利于縮小貧富差距，因而較易推廣。

當然，財產稅一定會受到社會部分富裕階層的反對，但是從另一方面來看，財產稅可以讓子孫后代鍛煉出自己創造能力，并且減少因奢華生活而墮落的風險，這方面也會得到人們的支持。

三、推進金融體制改革，積極處理和化解銀行不良資產

國有銀行等金融機構長期充當國家第二財政的角色，致使金融風險以各種形式轉化為財政風險，也是國有銀行產生不良資產的主要原因。

金融風險缺少分擔機制必然造成風險的膨脹、國家財政負擔加重。因此，必須建立多元化的風險約束機制和風險分擔機制。

1.建立金融風險生成的約束機制

進行國有銀行產權改革，引入私人資本，構建風險責任追究機制，加強對企業的信貸約束，并對金融機構在資產負債管理方面進行法律約束。打破由國家財政獨自承擔金融風險的局面，建立“利益共沾，風險共擔”的多元化風險分擔機制，提高國有銀行競爭能力、贏利能力，強化股東對銀行的風險責任。

2.加強金融監管，降低金融體系的風險水平

建立全方位監管體系，通過對流動性比率、資產質量、內部控制等考核，建立起能夠防范市場風險、利率風險、外匯風險的監控制度，也可以通過法律、法規加強外部審計、嚴格資產負債比例監管；建立有效的金融風險預警機制，必要時建立金融機構市場退出機制，減少銀行因倒閉所帶來的財政成本。3.塑造新型銀政關系，搞活國有銀行經營模式

多年來，由于國有銀行不能自主經營，也不能自負盈虧，造成部分國有銀行陷入經濟困境，并且得到國家無休止的救助。沒有退出壓力，沒有競爭力的國有銀行，也就沒有任何危機感，不良資產的數量也在直線上升，拖了國家財政的后腿。

因此，應該重新塑造國有銀行與政府之間的關系，深化金融體制改革，引入競爭機制，讓國有銀行在市場的作用下自力更生，自主創新，提高贏利能力，帶動國家財政收入穩定增長。

四、建立地方政府債務風險防范機制

在我國地方政府債務結構中，隱性債務和或有債務規模比較大，因而對于潛在的地方政府債務風險應給予高度關注。地方政府債務風險，可以通過建立相應的風險防范機制來加以防范。主要包括：風險指標體系的構建、風險指標區間設定、風險指標權數的分配、債務綜合風險值的測定和債務風險綜合評價等。

發達國家已有較為成熟的經驗，目前國際公認的警戒線是歐盟國家簽署的《馬斯特里赫條約》中的規定：一是財政赤字應低于國內生產總值的3%；二是積累的國債余額應低于國內生產總值的60%。

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我國早在建國之初就嘗試發行地方政府債券，1950年首先由東北人民政府發行了“東北生產建設折實公債”。此后國家逐步實行高度集中的計劃經濟體制，地方公債的發行被叫停。1958年4月，我國《關于發行地方公債的決定》，該決定提出在必要時允許發行地方建設公債，并規定了發債的條件。1985年在地方政府投資沖動強烈的情況下，為避免盲目擴大投資規模帶來的金融風險，中央再次叫停了地方債的發行。

(二)地方融資平臺的是與非

受《預算法》的限制，地方政府在很長時間里一直無法以直接發行債務的方式融資。然而在分稅制背景下，地方財政收支缺口不斷擴大，地方政府為了規避《預算法》的限制，另辟蹊徑，通過設立地方政府融資平臺進行融資。1992年7月22日，第一家地方融資平臺———上海市城市建設投資開發總公司在上海成立。此后，地方政府紛紛成立城司，地方融資平臺以城投債形式發行的地方政府債務不斷增加。地方融資平臺在為地方政府融資的同時，也聚集了大量地方債務風險。2004年以后，城投債規模平均每年增加50%以上。特別是2009年應對金融危機和籌措中央刺激經濟計劃需要的配套資金，地方政府開始大規模籌建融資平臺，通過發行企業債、中期票據等手段，籌措了大量平臺貸款，地方政府債務規模不斷擴大，風險劇增。

(三)地方政府債券的正式發行

2009年，財政部地方政府發行了2000億地方政府債券。新疆維吾爾自治區2009年政府債券(一期)成為我國第一支正式上市交易的地方政府債券。從2011年起，上海、浙江、廣東和深圳、江蘇、山東成為自行發債的試點城市。2014年以來，我國地方政府債券正式進入自發自還階段。上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島幾個地方試點自發自還地方政府債券，在國家批準的發債規模限額以內，自行組織本地區政府債券發行、支付利息以及債務本金償還事宜。

二、我國地方政府債務風險管理現狀

在地方融資平臺大量發行城投債的時期，地方政府債務風險一度成為可能引發中國系統性金融風險的最粗引線。在此背景下，2009年中央出臺了《2009年地方政府債券預算管理辦法》《2009年地方政府債券資金項目安排管理辦法》和《財政部發行地方政府債券財政總預算會計核算辦法》等一系列辦法，規定由財政部地方政府發行債券，取代和置換地方融資平臺公司發行的城投債，以直接顯性債務取代地方政府的隱形債務。2014年，為了進一步管理和控制地方政府債務的風險，避免出現系統性金融風險，我國政府頒布了很多法律法規。其中最具標志意義的風險管理手段是出臺了新修訂的《預算法》。2014年新修訂的《預算法》規定，國務院批準的省、自治區、直轄市的預算中必需的建設投資的一部分資金，可以在國務院確定的限額以內，以發行地方政府債券的方式籌措。這從法律層面上建立了以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制。新修訂的《預算法》對于地方政府發債作了很多規定，限制了發債主體、用途、規模、方式。在控制風險方面，新《預算法》規定舉借債務應當有償還計劃和穩定的償還資金來源。新修訂《預算法》后，2014年國發43號文《關于加強地方政府性債務管理的意見》為地方政府債務的風險管理作出了更為明確的規定。43號文賦予地方政府依法適度舉債融資的權限，提出了加快建立規范的地方政府舉債融資機制，并嚴格限定政府舉債程序和資金用途。43號文把地方政府債務分門別類地納入全口徑預算管理，實現“借、用、還”相統一的管理模式。在規避地方融資平臺聚集的風險方面，43號文剝離了融資平臺公司的政府融資職能，由此，融資平臺公司不得再新增政府債務。此舉為地方融資平臺退出地方政府債務歷史舞臺作出了明確規定，有效管理和控制了地方政府債務多年來通過地方融資平臺積聚的風險。此后，我國又通過一系列辦法循序漸進地剝離地方融資平臺的債務風險。首先，財預［2014］351號文《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別方法》對地方融資平臺的債務剝離進行了具體區分，分為不納入的債務、一般債務和專項債務三種。2015年財政部《地方政府一般債券發行管理暫行辦法》《關于做好2015年地方政府一般債券發行工作的通知》《2015年地方政府專項債券預算管理辦法》《地方政府專項債券發行管理暫行辦法》《關于做好2015年地方政府專項債券發行工作的通知》，對地方政府一般債券和專項債券進行了進一步明確。近兩年來一系列法律法規的出臺為規范地方政府債務、完善財政體制、發揮地方政府債務在政府治理和促進經濟發展中的作用，進行了積極的政策準備和實踐。2014年上半年，我國審計署對地方政府債務的變化情況跟蹤審計顯示，抽審地區的政府性債務余額增長3．79%，比2013年同期平均增速下降了7%，地方政府債務增速有所放緩。這說明我國政府針對地方政府債務風險的管理措施效果顯著。

三、我國地方政府債務風險管理的建議

從總體而言，近幾年我國地方政府債務發展較為平穩，風險可控。但是，地方政府通過資本市場發行債券籌集資金，如果風險管理不到位，在發行、使用、償還等過程中都有可能出現問題，引起金融領域的波動。在地方政府債務規模較大的情況下，出現債務危機將導致金融體系甚至國家經濟出現風險。因此構建完善的信用風險管理體系意義重大。本文嘗試從三個角度提出對地方政府債務風險管理方面的建議:

(一)完善地方政府債務的信用評級制度

按照國際上的通常做法，穆迪、惠譽、標普等評級機構的信用評級應對地方政府債券發行利率形成很強的指導性。然而目前我國自發自還試點地方政府債的信用等級均為AAA級，對不同的地方政府的債務償還能力沒有任何區別作用，對其發行利率沒有任何指導作用。究其原因，在于我國資本市場的市場化程度還很低，投資者、評級機構及政府普遍認為，地方政府的風險就是中央政府的風險，地方政府債券基本是中央政府兜底的，沒有風險。但是，今天的情況已經不同往日。《關于加強地方政府性債務管理的意見》明確提出了地方政府對自己舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則。這意味著中央政府的確有可能不會為地方政府債務買單，地方政府債務“剛兌”的打破是完全有可能發生的，地方政府債務存在一定風險。在此背景下，各地方政府借債的風險和利率必然不一樣，需要信用評級機構對其進行評判，為投資者的投資提供參考。完善現有的信用評級制度將是有效的地方政府債務風險管理方法。

(二)建全地方政府債務的信息披露制度

以前，地方政府并未編制資產負債表，只是通過財政預決算提供信息。財政預決算表只在一定程度上表現了地方政府的現金流入和流出的情況，只能為投資者提供流量信息，不能提供存量信息。只有健全了地方政府資產負債表等信息的披露，投資者才能得到地方政府資產負債率等償債能力存量的指標，才能夠充分、準確地估計地方債券的風險，理性投資。十八屆三中全會《決定》明確提出了建立權責發生制的政府綜合財務報告制度，編制政府的資產負債表。新的《預算法》要求地方政府公布資產負債表，這比“要求編制資產負債表”又進了一大步。經過一段時間的完善，地方政府的經營活動現金凈流量與負債比、經營活動現金凈流量與到期債務比、經營活動現金流量比率、利息保障倍數、權益債務比率、負債結構比率、流動比率、速動比率、現金比率等信息真實而全面地進行披露，就能實質性地提升地方政府的財政透明度，約束地方政府過度舉債的沖動，并且讓投資者對地方政府債務的風險和利率作出正確判斷，從源頭上控制地方政府的債務風險。

篇（4）

2負債經營的優勢分析

（1）能迅速籌到資金。通常企業在經營過程中資金的回收周期是有一段時間的，而單靠企業內部提供的資金是無法滿足發展需求的，如果企業能迅速籌集到所需的資金，這將非常有利于企業的發展，恰好負債經營可以填補空缺。（2）企業可獲得節稅收益。在我國，計算所得稅稅基時要扣除利息的支出企業的經營成本和利息都計入當期成本在稅前扣除，這樣企業繳納的所得稅額就相應的減少了。（3）減少通貨膨脹損失。一般情況下，負債到期才能還本付息，如果通貨膨脹率上升，那么將會造成企業原有負債額的實際購買力降低，企業按下降后的數額還本付息，這樣就將通貨膨脹帶來的風險轉移給了債權人。

3控制財務風險的對策

3．1確定合理的負債規模

（1）合理負債規模的理論數據。企業負債規模大小通常由企業經營者和債權人共同決定。負債規模達到一定程度，資本利潤率就越高。對所有者而言，喜歡這種結構是因為企業不用自身的資金經營就能增加收益。但對債權人來講，這種結構是存在巨大風險的，債權人會及時收回貸款降低風險。對于多數企業，大都認為資產負債率在30％以下是比較安全的，40％左右是相對合適的，超過50％資金周轉將出現困難，債權人也將不再增加貸款。（2）合理安排負債規模應考慮的因素。首先必須考慮企業的償債能力。常用的短期償債能力指標有：①流動比率，一般標準為2∶1。②速動比率，一般標準為1∶1。存貨周轉率。存貨周轉率也是越高越好，表明可以減小積壓存貨的成本。其次應該考慮：銷售收入的情況。銷售收入同比減少的企業，其負債規模要相應地減小些。經濟周期波動情況。在經濟市場利好時期，應合理安排負債規模，促使企業快速發展。行業競爭情況。不同的行業其負債比例也是不同的。如商品流通企業，其變現能力強，因此其負債比例可以相對高些；而那些變現能力弱的企業，負債水平顯然應該相對低些。

3．2確定合理的債務結構

（1）債務期限結構。在企業負債總額一定的情況下，怎樣安排合理的負債結構，則需從以下幾個方面來考慮：銷售收入。如果企業銷售收入長期趨于降低，內部資金無法滿足發展需求，需要借入短期債務這樣一來會承擔大的風險。反之，能提供一個較為穩定的現金流，提高償債能力。資產結構。長期資產比重較小的企業應盡多利用短期負債籌集資金；反之，則可以多利用長期負債進行籌資而少利用流動負債。企業規模。企業規模對企業負債結構有重要影響，一般來講，由于可以利用發行債券等低成本的方式進行籌資因此規模大的企業其流動負債較少。利率狀況。當長期負債的利率和短期負債的利率相差較大時，企業考慮到資金成本問題，會較多地利用短期負債。反之，企業會優先選擇長期負債。（2）債務種類結構。在資本市場未放開之前，企業只能向銀行借款。目前，企業的籌資方式有很多種，可以進行多渠道籌資，企業可根據自身情況來選擇向銀行借款、或發行股票、或租賃籌資，還可以引進外資。

3．3加強企業管理

企業在成功籌資后最重要的就是對資金的高效利用。這就要求：為了提高資金周轉率，在選擇投資項目時，應該選擇投資成本低、回本快、利潤高的項目。籌集資金時，也應以企業自身需求為依據，負債規模過大會增加資金成本，加大財務風險；反之，使企業加大經營機會成本，影響企業發展和壯大。企業管理還應在產品結構、生產質量、生產成本控制、內部控制等方面做好目標規劃，實現企業管理最佳模式，提高資金利用率。

篇（5）

二、醫院負債經營的財務風險成因

1.醫院特有的運營機制是負債經營的主要原因

負債經營勢必會給醫院的經營帶來財務上的風險。為了滿足人口的醫療需求，提供相應的醫療資源，負債運營是公立醫院的必然選擇，而負債經營業帶來了巨大的財務風險。同時公立醫院的委托人是政府或直接管理機構，人是管理層，人同時承擔著道德風險和逆向選擇。人在管理醫院的運營過程中，大量負債可能出于私人目的并不是投入到醫院的擴建中來或人出于升遷政績的需求盲目舉債，缺乏長遠考慮和規劃，獲得了醫院暫時的發展但為長遠的經營埋下了巨大的風險隱患。因此，委托人機制增加了財務風險。

2.缺乏合理有效的融資目標和計劃

由于我國醫院的企業化經營處于摸索階段，實際經驗不足。很多醫院的融資計劃僅憑經驗主義，缺乏合理性和實用性。在實際制定計劃時，缺乏合理的目標和深入的市場分析，又缺乏專業的金融知識，直接導致負債的盲目性，促使醫院的資金結構的不平衡。例如在醫療設配的配備上很多醫院不能從實際出發，引進大量國外設備但大多數設備并不適用于我國患者，資金的使用率低。

3.醫院管理人員財務風險意識淡薄

很多醫院缺乏相應的專業金融人才，對市場經濟情況預估不足，同時管理人員的財務風險意識淡薄直接導致了財務漏洞。

三、醫院負債經營控制財務風險的措施

就目前我國的市場經濟情況來看，負債經營是醫院謀求生存和發展的必由之路。但就企業的負債經營來說，負債的成本要低于投資項目的預期回報。所以企業要想生存下去，追求最大的利益是生存的宗旨。但公立醫院的性質和管理機制特殊，屬于半公益性的機構，所以在如何控制負債的成本的量度，防范財務風險，確立合理的融資目標維持醫院的良性經濟循環是我們目前要解決的問題。

1.增強負債的風險意識

醫院方面應首先應增強負債的財務風險意識，對負債經營進行總體合理的評估，即醫院的息稅前資金利潤率是否高于借款利息率。如利息率高于息稅前資金利潤率那就是舉債不合理，就要改變籌資渠道，而不能忽視風險繼續舉債，擴大經營，這樣只能加大醫院的利息負擔，而資金鏈一旦出現斷裂就面臨著經營困難甚至破產的危險。所以提高風險意識，控制舉債資本的合理范圍是醫院負債經營的前提。

2.舉債方式的合理規劃

合理的負債成本是負債經營的基礎，銀行貸款和商業信用是醫院方面融資的主要渠道。對于這兩種融資方式應進行綜合考量。隨著經濟的發展，融資方式也逐漸多樣化，醫院方面也逐漸由銀行貸款轉為商業信用，這種借貸方式成本低，風險小，籌資的速度和資金流量也較大。醫院方面也可以采用商業信用為主，發行醫院債券，外資引進等多種融資渠道為輔的形式。

篇（6）

積極財政政策造成的赤字率和負債率的提高引發了人們對我國財政風險的關注。但就顯性指標而言，如進行國際比較，不難發現其實中國的赤字和顯性負債水平是相對較低的。在標準普爾（Standard Poor's ）對世界上68個國家2000年政府債務負擔率的統計中，中國排在第63位，不但低于美國、日本、德國、法國、英國、加拿大、意大利等經濟最發達的西方七國，也低于韓國、新加坡、泰國、印度尼西亞、巴西、阿根廷、哥倫比亞等新興市場國家以及俄羅斯、匈牙利、捷克、羅馬尼亞、克羅地亞等市場轉型國家（注：資料來源：標準普爾公司網站，Global Financial System Stre

，09-Oct-2001.）。圖3進一步展示了中國與CIS （獨聯體國家）、CEE （中東歐轉型國家）和Baltic（波羅的海國家）在整個轉軌期內赤字率方面的比較。從圖中我們可以看出，中國的中央財政赤字率要遠遠低于CEE 和CIS 國家，即使是財政狀況良好的Baltic三國，其總體上的赤字水平也是高于中國的。

然而，赤字率、負債率等這些顯性指標相對較低就能說明我國目前的財政風險不高嗎？換言之，赤字率、負債率等這些顯性指標相對較低就能說明我國目前的財政風險不高嗎？換言之，赤字率、負債率等這些顯性指標能完全反映中國這樣的轉型大國經濟的財政風險程度嗎？世界銀行研究財政風險問題的著名經濟學家Haria Polackova Bnxi等（1999）發現：和大多數轉型國家在轉型期出現的嚴重財政赤字狀況不同的是，捷克和馬其頓這兩個國家在整個經濟轉型期內都保持了財政預算的基本平衡。他們的進一步研究表明：這兩個國家的財政平衡是通過把大量政府活動轉移到預算外，以大量積累或有債務及隱性負債的形式隱藏了一部分預算內的政府赤字和債務而達到的。大量隱性和或有負債的積累使捷克和馬其頓財政風險事實上很高。

圖3中國與前蘇聯和中東歐轉國家赤字率的比較

那么，中國政府有沒有隱性和或有負債？這些非顯性負債產生的主要原因是什么？會對我國的財政風險產生什么樣以及多大的影響？這些就是本文要研究的主要問題。

二、政府隱性擔保與我國政府的隱性和或有債務

為了更清楚地說明政府債務的種類，這里先引入Hana Polackova Brixi（1998）的財政風險矩陣。她認為政府面臨著四種財政風險：顯性的、隱性的、直接的和或有的財政風險。每一種風險從廣義上都可以定義為負債，Polackova Brixi 將政府負債分為四種類型，即：直接顯性負債、直接隱性負債、或有顯性負債和或有隱性負債（見表1）。按照傳統的財政預算方式，只有直接顯性負債是直接、即時地被納入到財政預算中去的，而后三種類型的負債都具有不同程度的隱蔽性。相對于僅從赤字率、負債率等直接顯性負債指標來判斷一國的財政風險，財政風險矩陣有利于更全面地認識國家的負債及財政風險狀況（見表2）。

資料來源：劉尚希、趙全厚：《政府債務：風險狀況的初步分析》，《管理世界》2002年第5期。

直接顯性負債在政府預算表中都有清晰的描述，本文主要關注的是政府的隱性和或有負債，對表2中的隱性和或有負債項目進行進一步分析，我們可以發現我國政府主要的或有和隱性債務都是源于政府的擔保，并且大部分是隱性擔保，如政府對國有商業銀行、國有政策性銀行、資產管理公司、其他金融機構、國有企業、社保基金等提供的擔保（注：政府擔保是指政府作為擔保者（Guarantor ）向受益者（Beneficiary ）或是直接向債權人（Creditor）作出的在擔保受益者（即債務人）違約時支付債務的承諾。當債務人發生債務違約時，將由政府代替債務人向債權人償付債務。）。之所以稱為“隱性”，是因為，與顯性擔保不同，隱性擔保是一種沒有明確完整的擔保合同作為依托、沒有嚴格法律約束力的擔保形式。《中華人民共和國擔保法》明確規定“國家機關不得為保證人，但經國務院批準為使用外國政府或者國際經濟組織貸款進行轉貸的除外”，從這個角度上講，中國轉型時期的絕大部分政府擔保部屬于隱性擔保。

在經濟轉型期內我國形成了一個以中央政府為核心的完整的政府隱性擔保體系。這個體系包括四個層次：一是中央政府對國有經濟部門（包括國有銀行、國有資產管理公司、中央銀行、政策性銀行、包括國有糧棉流通企業在內的國有企業及其他國有附屬機構）的隱性擔保；二是中央政府對資本市場的隱性擔保；三是中央政府的社會養老金隱性擔保；四是中央政府對地方政府債務的隱性擔保。在對國有銀行、國有企業等提供隱性擔保時，政府沒有負債；但是，如果債務人發生違約，政府將有義務償還債務，此時，隱性和或有負債將成為政府的實際負債。（注：比如1999年“廣信”破產時，雖然根據1995年《擔保法》政府并沒有代償“廣信”債務的法定義務，但政府還是部分地履行了1995年以前的隱性擔保承諾，承擔了一部分的對內對外債務。）因此，判斷我國的財政風險，不能僅僅停留在赤字率、負債率這樣幾個顯性指標上，還需要（或更需要）關注由我國龐大的政府擔保（主要是隱性擔保）體系所引發的政府或有及隱性債務。

三、補償替代：一種解釋

對政府提供隱性擔保的經濟部門進行進一步分析，不難發現這些部門，如銀行證券等金融部門、社會保障、國有企業等都是我國漸進式改革較晚才觸及的部門（如表3）。這時的改革步驟仍要具有“帕累托改進”的性質幾乎是不可能的，而“非帕累托改進”就必然意味著改革會面臨來自各方面現實和潛在利益受損者的阻力，在客觀上加大了政府推進改革的難度。

為了消除改革的阻力，政府的一般做法是對利益受損者進行“補償”或“贖買”，以換取人們對改革的最廣泛支持。通常的補償有兩種不同的方式：顯性補償和隱性補償。顯性補償往往動用政府財政資源對利益受損主體進行直接補償，這種方式在我國又分為兩種具體的表現形式：一是樊綱所說的“讓利”行為，中央政府“讓利”行為的實質是把本應納入到財政收入中的一塊收益讓渡給企業或地方政府；政府給予某項改革涉及到的潛在利益受損者直接的財政補貼，典型的是70年代是80年代初進行的對城鎮居民的糧價補貼（注：農村改革能夠提高農業的產出和農民的收入水平，但糧食價格的提高卻可能損害到城鎮居民的既得利益。胡汝銀（1992）就曾指出，政府在推進農業改革的同時，通過一種配套性的財政補貼政策對城鎮居民進行補償性的糧價補貼，便既可增加糧食供給，又能夠使得城鎮居民成為農業發展的受益者和農業改革的支持者。）。顯性補償在財政風險矩陣中表現為政府直接顯性負債。而隱性補償最主要的就是政府在經濟重構過程中為各經濟部門提供的顯性或隱性擔保，這些擔保產生了政府的隱性和或有負債。

當改革進入“攻堅戰”階段，為減緩或消除改革的阻力，政府對潛在利益受損者的補償將加大。此時，政府將面對兩種補償方式的選擇問題。William Easterly（1999）從政府資產凈價值的視角出發構建了“財政調整假象”模型，分析了政府財政調整的過程（注：模型請參見Easterly，William ，1999，"When Is Fiscal Aajustment an Illusion？"，EcoaomicPolicy（April ），p.57-86.）。本文將對Easterly模型加以簡化來分析政府在漸進轉型過程中對不同利益補償方式的選擇及其對政府債務的影響。

中國政府被視為一個經濟主體，有自己的效用函數。政府的效用函數取決于政府的消費量，政府在整個經濟轉型期間的動態最優化問題就是如何使自身跨期消費的效用現值最大：

（公式略）

其中C 代表政府的消費，ρ代表政府的貼現率，t 為一個連續的時間變量。

（公式略）

其中A 代表政府的資產價值（包括稅收部分）（注：鑒于或有債務的不確定性，所以這里的Lc實際上是一個期望值E （Lc）。），代表政府的直接顯性負債；代表政府的直接隱性負債，Lc則代表政府的或有負債，它包括或有的顯性負債和或有隱性負債兩個部分。政府資產的回報率和債務的利息率都用常數r 來表示。這里政府每一期的消費C 不僅包括政府本身對公共資源的消費，還包括政府在轉型期內給予不同利益集團的優惠和租金，即“贖買”或“補償”。從這個角度看，除了財政領域，有一部分政府效用來自贖買改革的社會收益。

政府跨期效用函數的預算約束條件為：

（公式略）

這個不等式同時也是政府具備跨期清償能力（Inter-temporal Government Solvency）的條件。根據Ramsey-Cass-Koopmans一階條件，可以得出

C/C=r-ρ（4）

這時政府的跨期效用達到最優狀態。由此也可以推出政府的資產凈值占其消費的比率為政府貼現率ρ的倒數：

（公式略）

ρ是一個非常關鍵的變量。它主要是用來衡量政府“財政不負責任”（Fiseal Irresponsibility）的程度，ρ值越大，代表對當前消費的主觀評價也就越高。

由（5）式可以得出：

（公式略）

這就意味著政府的財政調整可以圍繞政府資產和各種形式的負債來進行權衡。當政府面臨外部財政約束時，比如法律規定的不能超過一定的上限時，政府就可以選擇通過變現資產，或者是增加的方式來繼續維持原有的ρ值。

在漸進轉型的過程中，中國政府雖然沒有面臨諸如歐盟的“馬斯特里赫特”條約等規定的外在財政約束（注：歐盟“馬斯特里赫特”條約規定了申請歐元貨幣區成員國資格的國家必須滿足3%的赤字率和60%的負債率上限。），但內在的財政約束卻是一直存在著的。1994年《預算法》第一章總則的第三條就明確規定“各級預算應當做到收支平衡”。盡管轉型期內的絕大多數年份都出現了財政赤字，但中國總體的赤字水平是相當低的。從1998年開始中國實施積極的財政政策，財政收支不平衡的局面加大，但這并不能表明中國放棄了財政預算平衡的長期目標。補償替代模型較好地解釋了在贖買式漸進改革策略下，政府對其資產和不同形式負債的權衡問題。中國在轉型期內的赤字率一直控制在3%以內，債務負擔率在20%以下，原因就是，在內在財政約束條件下，政府通過增加的方式成功地對進行替代，以保證政府以一個較高的ρ值平穩推進改革進程。當然，中國政府也可以選擇將政府資產A 貼現的方式，比如政府曾經希望通過減持變現部分國有股權來補充社會養老基金的虧空，但迫于社會公眾和利益集團的壓力，政府還是選擇了維持政府資產A 的現狀。（注：2001年6月12日國務院《減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法》，決定通過證券市場減持國有股以籌集社會保障資金。但該方案出臺后，大多數流通股股東選擇“用腳投票”，股指一路下跌。2001年12月23日，中國證監會不得不宣布暫停執行《暫行辦法》。2002年6月23日，國務院決定對國內上市公司停止執行《暫行辦法》中關于利用證券市場減持國有股的規定，并不再出臺具體實施辦法。）

在漸進轉型的過程中，中國政府通過提供隱性擔保補償的方式保障了整個經濟轉型的平穩推進。在短期內，政府以最小化的財政支出取得了巨大的社會收益。

四、隱性擔保對財政風險的影響

在隱性擔保的框架下，政府可以用最小的顯性財政成本平穩地推進漸進改革的進程。因此在短期條件下，隱性擔保似乎是一種“性價比”很高的政府補償手段。這就往往會使政策制定者忽略政府擔保的另外一面：政府擔保所導致的負債問題。“過去，不管是公眾還是政治家都有一種錯誤的信念，認為貸款擔保對政府的成本是零，除非最后發生了嚴重的‘短缺量’”（Merton and Bodie，1992）。而實際上，受保主體把信用風險部分或全部地轉嫁給擔保者，受保主體違約時，提供擔保的政府將不得不承擔轉嫁來的債務，隱性債務會顯性化，而或有債務也會變成直接、必然的債務。

事實上，隱性擔保的廣泛實施已經使得中國政府積累了越來越多的隱性和或有負債。馬拴友（2001）在國內首先運用財政風險矩陣對我國公共部門的債務進行了估算，指出“我國政府總債務占GDP 比重已相當高，單國內債務負擔率1999年合計已達72.4%，財政的潛在風險已經很大”。而劉尚希、趙全厚（2002）的估計是2000年中國政府總債務規模占到當年GDP的130.6%，其中或有債務占GDP 的比重為65.6%（數據見表2）。前世界銀行駐中國代表處高級經濟學家Pieter Bottelier（2001a ）從三個層面對中國中央政府2000年的總負債規模進行了估算：第一層面為中央政府的顯性債務和債務擔保，占GDP 的43%-44%；第二個層面是國有銀行不良貸款形成的或有債務，占GDP 的37%-44%；第三個層面是還沒有納入到個人養老基金賬戶的國家養老金隱性債務，占GDP 的45%-95%，國家總負債規模為125%-183%（這里還沒有包括地方政府和國有企業的債務）。

標準普爾公司2001年公布的2000年底68個國家政府在金融部門中的或有負債狀況則從國際比較的角度為評價中國或有負債的規模提供了非常好的佐證。標準普爾估計的2000年中國政府在金融領域中的或有負債為當年GDP 的43%-86%，在68個的國家中是最高的。（注：資料來源：標準普爾公司網站，Global Financial System Stress，09-Qct.-2001.）

政府或有債務和隱性債務的大量積累也就是政府財政風險的大量積累。“由于體制的漸進式推進，各種經濟關系中的風險可以無限外推，并最終向財政轉移，財政風險同社會各種風險構成強的相關性，各種風險潛存于制度變革之中，為了推進漸進式改革，往往人為限制風險的暴露。結果將導致制度變遷的壓抑性和風險、危機的突發性。”（傅志華，2002）

從長遠的眼光看，隱性擔保將會導致更高的財政風險，這主要是因為隱性擔保合同會扭曲受保主體的激勵結構，引致嚴重的道德風險，從而加大隱性擔保的最終財政成本。道德風險首先表現為政府的隱性擔保使受保主體意識到政府會在自身發生財務危機的時候幫助其擺脫困境，因此它們也就放棄了投資決策中的審慎原則而偏好追求高風險、高回報的項目。審慎原則的放棄和過度的風險偏好必然帶來受保主體違約率的非正常提高，由此提供擔保的政府將承擔更多的轉嫁來的風險。道德風險還包括受保主體及其經理人員的敗德行為。隱性擔保并不是一個完整意義上的合同，作為擔保者的政府和受保主體之間的委托－關系是模糊和殘缺的。在政府與受保主體信息嚴重不對稱的情況下，政府不但無從了解受保主體的努力程度和風險傾向，更難以設計出一個有效的激勵機制來約束其行為。于是，受保主體的敗德行為便成為其理性的選擇，比如國有銀行的經理人員混淆政策性損失和商業性損失的界限，把經營不善導致的資產損失也納入政府隱性擔保的框架；國有糧食流通企業利用國家對“按保護價敞開收購農民余糧”的擔保，故意壓低糧食收購價格（低于保護價），這就不僅把政策性收購的風險全部轉移給政府財政，還從政府手中套取了一塊額外的收益；國有企業的廠長經理會隱瞞貸款項目信息，改變資金用途，把本來用于“安定團結”或是企業技術改造、增加固定資產投資的政府擔保的銀行貸款挪作他用，有些貸款甚至被企業轉貸或用于管理人員的職務消費；等等。這種惡意的風險轉嫁將引起政府財政風險的進一步提高。

五、結論及政策建議

由此我們可以得出這樣的結論：我國政府將本應在預算內進行的大量補償性財政活動轉移到預算外，以隱性擔保這種“準財政活動”部分地替代政府預算內的財政活動，從而緩解了政府當前的財政壓力，改善了政府的收支平衡表，表現出了較低的赤字水平和顯性負債水平。短期內，政府所采用的這種策略在充分保障國有經濟部門順利融資的前提下做到了財政顯性成本的最小化，這對于維持經濟的持續增長、平穩推進經濟轉型都具有重大意義。

但這種策略的實施也使得政府在漸進轉型的后期面臨越來越大的財政支付壓力。為了償付隱性擔保所形成的國有經濟部門中的巨額或有債務，政府將為此付出沉重的財政代價。同時由于隱性擔保缺乏有效的激勵約束機制，受保主體激勵結構的扭曲必然導致道德風險的蔓延和政府財政成本的增加，從而進一步提高了我國的財政風險。

要想繼續發揮政府擔保的積極作用，同時有效監控和化解政府擔保可能導致的財政風險，必須進行財政創新并對傳統的政府隱性擔保機制進行徹底改造：首先，必須改善擔保激勵約束機制，逐步實現隱性擔保顯性化。目前可以從三個方面入手：（1）加快構建覆蓋各種類型金融機構的存款保險體系；（2）在各級政府介入的擔保活動中，必須有要件完整、條文明確的具備法律效力的合同作為擔保的基礎，合同應當明確風險分擔的機制、受保主體的義務和責任、發生損失后的補救措施等內容，最大限度地做到激勵兼容；（3）逐步相機減少擔保范圍，當政府在負外部性威脅和社會預期的壓力下不得不對顯性擔保框架之外的經濟主體進行擔保“補償”時，應堅持審慎原則，補償之前要向社會公眾闡明政府救助的必要性、原則、范圍和方式，補償過程中要明確政府與利益相關主體的責任與權利，以期將道德風險遏制在最小的范圍內。

其次，盡快實現預算體制由收付實現制向權責發生制轉變、建立財政資產負債管理體系。以收付實現制為基礎的財政收支管理的最大弊端就是不能全面真實地反映出政府的風險狀況，而在以權責發生為基礎的財政資產負債管理制度下，隱性和或有債務被納入管理范圍，政府必須從自身所擁有財政資源總量的角度去權衡承擔所有債務的最優數量，必須對從事的任何一項導致隱性和或有負債產生的活動負責并作出解釋說明，這就在源頭上有利于財政風險的預測、監督和控制。

最后，政府還可以在事后（擔保關系正式確立之后），以市場為導向，大量應用市場化的手段（如利用金融工具對沖風險，進入國內、國際的保險市場和再保險市場分攤風險）和機制（如建立風險儲備機制）降低和轉嫁財政風險。在市場經濟的條件下，政府這種利用市場化的手段規避和轉嫁自身風險的行為不僅是合理的，而且也是完全具備可操作性的。

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[8]Pieter，Bottelier ，Implications of WTO Membership for China's State-OwnedBanks and the Management of Public Finances ：Issues and Strategies.Working paper，200l.

[9]Polackova Brixi ，Hana，Contingent Government Liabilities ：A Hidden Riskfor Fiscal Stability.World Bank Working Paper ，No.1989，1998.

[10]Polackova Brixi，Hana，Ghanam Hafez，and Islam Roumeen ，Fiscal Adjustmentand Contingent Liabilities：Case Studies of the Czech Republic and Macedonia.WorldBank Working Paper，No.2177，1999.

[11]Standard and Poor's：Global Financial System Stress.

篇（7）

一、債務重組審計的特征

《企業會計準則第12號——債務重組》中對債務重組的定義為：債務重組是指在債務人發生財務困難的情況下，債權人按照其與債務人達成的協議或者法院的裁定做出讓步的事項。新準則強調了債務人處于財務困難的前提條件，并突出了債權人做出讓步的實質條件，排除了債務人不處于財務困難條件下等的債務重組事項，如在債務人發生困難時，債權人同意債務人用庫存商品抵償到期債務，且不調整償還的金額和時間，實質上債權人并未做出讓步，則不屬于債務重組。因此，對債務重組的審計有別于對其他會計要素的審計。它有以下幾個方面的特征：

（一）債務重組審計目標具有交叉性

債務重組審計目標可以從三個方面來考慮：

審查債務重組的會計記錄的真實性和正確性。審查債務重組的確認是否符合真實；公允價值的運用是否正確；債務人和債權人的會計處理是否準確。

3、審查債務重組所涉及的會計要素的增減變動情況在財務報告中的分類列示的合規性和在會計報表附注中披露的恰當性等。

（二）債務重組審計風險具有特殊性

一般來說，客戶經營業務越復雜，其固有風險越高，因而對其內部控制制度的建立和健全提出的要求也越高。修訂后的新《企業會計準則——債務重組》所涉及定義的不同、債務重組方式的整合、債務人和債權人的會計處理的變化還有公允價值計量的應用等新規定，對我國廣大會計審計工作者而言既是機遇，又是挑戰，同時增加了會計責任的風險。因此，注冊會計師在執行債務重組審計的各種測試程序中，應始終保持高度的職業謹慎態度，努力提高風險意識，以便對客戶相關債務重組會計處理的合法性、合規性、真實性和正確性做出結論，并就其對客戶整體財務報表的影響程度發表審計意見。

二、對債務重組審計的幾點思考

針對債務重組審計的以上特征，注冊會計師在具體操作時，應在熟悉各種法規、準則的基礎上，善于思考，并合理應用各種審計技巧，順利完成審計目標。

（一）適當引入審計風險模型

注冊會計師審計是一種風險高、責任重的職業，針對債務重組的特殊性，面對復雜多變的審計環境，注冊會計師應當注意合理規避審計風險。注冊會計師應評估債務重組交易的固有風險是否為高水平的；注冊會計師應評估相關內部控制制度是否健全、有效；注冊會計師應合理確定可接受的檢查風險水平。如果注冊會計師認為該水平不令人滿意，或債務重組業務在客戶全部經濟活動中發生的概率很小，注冊會計師可以采用詳查法對債務重組業務進行審計。

（二）重視債務重組中公允價值的使用影響

注冊會計師應審閱債務重組業務有關的協議、合同、票據以及其他有關文件，以判斷債務重組會計處理的正確性。特別地，對涉及關聯交易的債務重組，注冊會計師應尤為重視，因為關聯方交易中交易價格的選擇帶有很大的彈性。因此，注冊會計師對關聯雙方的債務重組的審計應采取詳查的方式，以降低審計風險。注冊會計師應在取得充分、適當的審計證據的基礎上，對關聯方之間債務重組中存在的弄虛作假的欺詐行為予以披露，有效防止公允價值被濫用而產生嚴重的利潤操縱問題，以保證債務重組中公允價值的有效使用。

篇（8）

[12]沈曉冰.地方債完全自主發行需多個前提[N].中國證券報，2011-10-28，（A05）.

[13]曾金華.新舉措將地方債管理與發行推進到新階段[DB/OL].中國經濟網，2015-10-01.

[14]張宇潤.試論證券權利的性質及其規制路徑[J].江淮論壇，2011，（1）.

[15]馮興元，李曉佳.地方政府負債問題與市政債券的規則[J].學術界，2013，（10）.

[16]周小川.走出危機僵局需要設計新的激勵機制[J].中國金融，2012，（18）.

[17]Frederic S.Mishkin.The Economics of Money，Banking，and Financial Markets[M].Addison Wesley，2001.

[18]World Bank.Should Borrowing by the Public Sector Be Decentralised？ [Z].Decentralisation Thematic Team Report，2004.

[19]杜仲霞.公共債務法律制度研究[D].2014年安徽大學法學博士學位論文.

篇（9）

為了方便起見,選取如下一些主要影響因素:GNP、城鄉居民儲蓄額、財政赤字、國債還本付息額、基本建設支出。為了了解這些因素與國債發行規模的影響關系,采用多元統計的因子分析方法,測定各因素對國債發行規模的影響(見表1)。

Factorl=0.886Xl+0.829X2+0.588X3+0.907X4+0.362X5

由回歸分析可以知道該模型用于預測還是比較好的。

我國目前國債規模的綜合評價:負擔能力指標看,我國的國債規模并不太高,仍有進一步增發的空間,而從償債能力指標看來,我國的國債規模已經過高,如果不控制國債規模的話,將會帶來很大風險。所以,必須及時壓縮,以防范財政風險。不同指標之間存在矛盾的原因主要有:

1.我國現階段存在著大量以政府財政信用潛在擔保,最終必須由政府償還隱性債務。因此,計算國債負擔率時如果考慮隱性債務,我國的“綜合負債率”將會大大提高,實際應債能力需要向下調整。

篇（10）

2008年底以來，為應對國際金融危機，我國決定實施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，出臺了4萬億元的大規模經濟刺激計劃。受政策推動，各級地方政府扎堆上馬基礎設施項目，地方政府融資平臺大量涌現，債務規模飆升。雖然地方政府融資平臺在城市基礎設施建設和應對國際金融危機中發揮了積極作用，但是不管從微觀風險管理角度，還是從宏觀經濟運行角度，它隱含的潛在風險正逐漸顯現，2009年底迪拜危機的爆發對我國地方政府過度依靠融資平臺大舉借債敲響了警鐘。因此，如何規范地方政府融資平臺運行，實現健康運行與風險防范有機結合已經成為當前亟待解決的難題。

一、地方政府融資平臺的產生背景 ---應對國際金融危機

所謂地方政府融資平臺，是指由地方政府組建的不同類型公司，主要包括城市建設投資公司、城建開發公司、城建資產經營公司(在各地的具體名稱不同)等。主要運作流程：地方政府通過財政撥款、土地劃撥、股權投資等方式出資，組建一個資產和現金流大致可以達到融資標準的公司，必要時輔之以財政補貼、“信用安慰函”等手段作為還款保證，主要向商業銀行申請貸款，重點投向市政建設、公用事業等項目。

從20世紀90年代后期開始，我國東部沿海地區一些地方政府為了突破資金瓶頸和法律障礙，開始建立了一系列的專業投融資公司畢業論文模板，適度承接信貸資金或信托資金，進行城市公共基礎設施建設。毫無疑問，地方政府融資平臺對于推動地區城市化和工業化發展發揮了積極作用，然而這一時期地方政府融資平臺的發展規模并不大。

進入2008年下半年，美國次貸危機爆發，并引發國際金融危機，對我國宏觀經濟造成了重大影響。為防止經濟出現大幅下滑，中央及時而果斷地實行積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策。2009年3月。人民銀行與銀監會聯合《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》。鼓勵地方政府設立合規的融資平臺，吸引和激勵金融機構加大對中央投資項目的信貸支持力度，支持有條件的地方政府組建投融資平臺，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道。各級地方政府緊緊抓住適度寬松貨幣政策機遇，加快融資步伐，組建的融資平臺如雨后春筍。據央行2009年第四季度披露的數據，全國有3800多家地方融資機構，管理總資產8萬億元，地方政府的負債已達5萬億元，負債規模急劇擴大，地方融資平臺的數量和融資規模在過去1年中暴漲中國學術期刊網。由于融資途徑主要靠銀行貸款，在2009年全國9.59萬億元的新增貸款中，投向地方融資平臺的貸款占比高達40％，總量近3.8萬億元。

二、地方政府融資平臺的積極作用 --擴內需、保增長

地方政府融資平臺通過大規模融資，發揮了財政資金的杠桿作用，有力地推動了城市化建設，促進了當地基礎設施和公用事業的發展，并在應對國際金融危機、實現“擴內需、保增長”方面發揮了積極作用。

（一）加快基礎設施建設，推進城市化進程。在現行財政分稅制下，中央政府和地方政府的事權和財權分配出現了事實上的事權重心下移而財權重心上移，導致地方政府事權、財權不對等。在城市化加快發展階段，地方基礎設施建設投入較大，大部分地方政府可支配財力遠遠無法滿足龐大的資金需求，尋求外部融資成為必然，地方政府通過設立大量融資平臺進行融資，加快了城鎮基礎設施建設，有力推進了城市化進程。

（二）擴大國內需求，保持經濟平穩運行。受國際金融危機影響，國外需求銳減，國內一些出口加工企業出口訂單減少，面臨減產、停產的局面，地方政府利用融資平臺迅速啟動了內需，形成了新的國內有效需求，使企業的生產能力能夠正常發揮，使國內就業少受或不受國際金融危機的影響，國內商業銀行也迎來了一次難得的發展機遇畢業論文模板，全社會樹立了信心，保持了社會經濟生活的正常運行。據銀監局相關數據表明，2009年全國金融機構發放的貸款中有近40％投向了各級地方政府的融資平臺公司。還有相當數量的生產流通企業因政府融資平臺的投資需求擴大而增加了新的銀行貸款。

三、地方政府融資平臺運行的潛在風險 --財政風險、金融風險

地方政府融資平臺在促進地方城市化建設和應對國際金融危機方面發揮了積極作用，但在其迅速發展過程中，形成了巨大的融資規模，蘊藏的潛在財政風險、金融風險也正逐漸顯現。具體表現為：

（一）融資責任主體模糊，缺乏風險控制機制。地方政府融資平臺基本上屬于國有獨資公司，無論是人事管理還是具體業務都受到地方政府實際控制。資產管理在國資委，人事任免在地方政府黨委，項目選擇在發改委，資金管理在財政，融資平臺話語權較弱，責任主體模糊，在實際融資過程中，協調成本高，且存在較大的政策風險，不同融資平臺獲取的銀行貸款難以匯總統計，對財政負債能力構成威脅。多數融資平臺沒有建立和執行嚴格的風險管理控制制度，不按貸款用途使用貸款或隨意改變貸款投向、以其他項目貸款作為建設項目的資本金、因為項目規劃不當造成信貸資金閑置等損失浪費和違反建設項目管理規定等問題時有發生。

（二）設立門檻低，運作不規范。有些地方政府財力不足，拿不出更多的資金作融資公司的注冊資金和項目資本金，用一筆資金來回轉，當作幾個公司的注冊資金、幾個項目的資本金；有些地方政府挪用貸款，將通過融資平臺的關聯公司獲取的銀行貸款挪用充作資本金；有些地方政府給融資平臺注人沒有經濟收益的實物資產充當資本金，甚至把政府部門辦公樓、城市公共設施等充當資本金，甚至連資產轉移、產權過戶等手續也不辦理。由于缺乏有效約束，較低設立門檻使得地方政府融資平臺大量增加，在這種情況下，擔保單位的擔保能力、代償能力普遍下降，且融資平臺之間普遍存在互保現象，出于競爭一些銀行放松貸款審查，加劇銀行貸款的潛在風險。

（三）信息不對稱，評估和防范信用風險困難。地方政府融資平臺資金納入預算外管理，游離于公共監督體系使得財務信息缺乏透明度，成為地方政府的重要激勵因素。銀行是針對具體融資平臺法人或項目放貸，難以了解轄區融資平臺總體融資情況和償還安排，隨著政府融資平臺的規模增加，地方政府的隱性負債難以掌握、真實財力難以評估；項目信息往往是政府提出融資意向后獲得，重點項目融資尚沒有形成公開市場競標機制；政府融資項目往往與多家銀行分別簽訂協議，銀行間沒有共同信息平臺，銀行只能憑借不完整資料進行評價；在目前多家銀行競爭、一個政府又有多個融資平臺的情況下，形成“多頭融資、多頭授信”的格局，一家銀行難以把握地方政府總體負債和財政擔保承諾情況畢業論文模板，對某個項目資本金來源、資本金到位情況進行有效監控非常困難，很多融資平臺將所承貸的資金劃轉至財政專戶或關聯企業，銀行難以監測資金流向。

（四）融資渠道單一，融資負債率高。目前，銀行貸款是政府融資平臺主要融資渠道，融資平臺對外融資多以銀行的中長期商業貸款方式進行，利用資本市場直接融資比例過低，缺乏持續融資的順暢通道。據調查，在某城建投融資平臺融資總額中，銀行貸款和信托產品的占比高達90％。銀行貸款占比過高，資金來源渠道單一、融資成本較高，且政府主導的項目一般建設周期比較長，政府融資90％以上均為中長期融資，一方面，融資規模受宏觀調控政策的影響極大，融資來源的穩定性受到影響；另一方面，中長期貸款比例過大加大銀行貸款結構不平衡，商業銀行資產負債期限錯配問題突出，加劇信用風險和流動性風險。

（五）缺乏約束機制，償債能力不確定。由于融資平臺的融資數額沒有明確限制，一些地方政府竭力擴大融資量，似乎融資越多政績越好，甚至把還貸負擔轉給了后幾屆政府。融資平臺注冊資本絕大部分為土地、股權，現金注資很少，普遍資產負債率高、資產利潤率低。融資平臺主要承擔政府公益性項目，大部分項目是社會效益重于經濟效益，無現金流或現金流不足，不能滿足償債需要。政府融資平臺的貸款償還主要依靠未來地方政府財政稅收收入、土地出讓收入和特許權收費，而地方融資平臺的投資項目多為“鐵公基”建設，項目建設周期相對較長，在貸款期限內，還款來源極易受地方財政稅收下降、行政收費取消、房地產價格下跌和土地市場流拍等經濟、政策層面的不利影響。一旦還款來源得不到保障，融資平臺資金鏈可能斷裂，甚至引起地方財政危機中國學術期刊網。

（六）政府承諾擔保措施缺乏制度保障。為了保證貸款安全，銀行一般要求融資平臺借款有政府財政擔保，承諾將還本付息支出作為預算支出，但政府舉債仍是制度外融資，沒有相關法律和制度予以保障，根據我國《擔保法》規定，地方政府出具的還款承諾函、擔保函不具備擔保效力。一旦地方政府的財政承諾最終不能兌現，銀行訴諸法律，保障債權的難度較大。同時，政府進行投融資操作往往缺乏中長期規劃畢業論文模板，財政監督不到位，財政風險預警和防范機制不健全，進一步加大了貸款潛在的風險性。

四、規范地方政府融資平臺運行的幾點想法—政府、銀行聯手約束

地方政府融資平臺面臨著潛在的債務風險，如果缺乏規范管理，極有可能導致不良貸款的隱性化、長期化。因此，需要從政府、銀行兩個層面建立起融資約束機制，加以系統防范和化解。

(一)政府層面

1.完善相關法律法規，平衡地方財權和事權。目前，由于地方財權與事權的不匹配，地方經濟發展與財政資源短缺的矛盾加劇，而現行《預算法》又禁止地方政府進行赤字預算和舉借債務，迫使地方政府干預信貸資源。應通過以下方法，實現地方財權、事權的平衡：一是改革分稅制，調整中央、地方的稅收分成比例，加大對地方財政的轉移支付力度；二是“國退民進”，盡快清理一些不合理的行業準入制度，鼓勵民營資本進入壟斷行業；三是對地方政府債務問題從法律層面予以規范，并出臺相應管理制度和管理細則。

2.提高融資平臺信息披露透明度。一是建立由地方政府部門牽頭，財政部門、人民銀行、銀監部門共同參與的融資平臺貸款監測聯席會議制度，研究加強監測的相關措施和辦法，負責統計、評估各地方政府融資平臺的負債情況，定期向金融機構通報；二是相關主管部門要督促轄內各融資平臺加大信息力度，相關信息及時公開披露，推動地方政府融資平臺的隱形負債向合規的顯性負債轉變。

3.規范地方政府出資行為，增強融資平臺造血功能。地方政府不得直接將法人單位的房產、土地產權等資產劃撥到政府融資公司，注入到融資公司的注冊資本金不得再次作為資本金，融資公司相互之間不得擔保；融資平臺必須采取規范的公司治理結構，鼓勵投資銀行和會計師、律師、評級等中介機構參與，促進項目投融資行為具有較高透明度和嚴格市場約束。同時，通過股權劃轉或增資擴股等方式將分散的城市優質資源整合到融資平臺，將經營性資源、優質資產以及容易產生現金流的投資項目劃撥到融資平臺公司，不斷擴大資產規模、現金流量，確保融資平臺具備資金籌集和正常運營能力。

4.拓寬融資渠道。發展多元化融資方式。目前，政府投融資平臺的融資渠道主要來自于銀行貸款，地方政府應合理預測可支配財政收入和債務規模，大力發展多元化的政府融資市場。一方面，繼續加強與金融機構的對接與合作，積極通過信用增級等方式滿足金融機構的融資條件，進一步提高間接融資能力；另一方面，鼓勵地方融資平臺通過資本市場改善融資結構，尋求直接發行企業債券、股票、產業投資基金、信托計劃、資產證券化等多種直接融資手段為補充，降低銀行系統風險的積聚。

5.建立地方債務總量控制機制。要加強對地方政府債務總量的有關控制和管理，做到“量入為出”畢業論文模板，避免債務膨脹趨勢惡化。一方面，提高地方政府舉債行為和債務信息的透明度，逐步消除各種變相債務融資措施，引導各類政府性債務與或有債務的“顯性化”；另一方面，建立健全地方政府的財務報告制度，增強財政收支的透明度，掌握地方政府債務總量和結構。

6.嚴格債務資金的使用監督。地方政府應當著力規范自身以及下屬城市投融資公司的投資行為，明確并細化債務資金使用方向，對用債務融資支持的項目要建立嚴格的監控機制，確保資金按時準確撥付，建立嚴格的項目管理責任制，嚴密監控項目質量和進度，完善竣工驗收程序。此外，通過地方人大、社會公眾等多種渠道加強對地方債務資金使用過程的監督，對截留、挪用、貪污資金的行為及時追究責任。

7.建立地方債務償還保障機制。地方政府應當統籌安排本地區綜合財力，撥款設立長期穩定的償債基金，逐步形成以盈利性項目為載體、城建項目償債基金為保障的債務償還機制；由于部分公益性投資項目的投資收益可能不足以償付本息，應當在每年年初預算時從地方經常性收入中按一定比例安排債務還本付息的資金缺口；地方人大對以財政收入作為貸款擔保的行為進行立法規范，使政府財政對地方融資平臺的隱性擔保轉變為顯性、合規擔保，政府每年預算內、預算外資金的收支情況，對外直接融資、間接融資以及還本付息和授權執行情況要接受人大監督。

8.建立風險控制機制，監測和預防債務風險。一是建立內部控制機制。建立籌資、投資等財務活動的科學決策程序，發揮專家智慧和科學程序的監督作用；建立公司財務風險跟蹤監督和預警機制，對財務風險進行全程跟蹤、識別、評價和預測；對存在風險的財務活動實行問責制，明確承擔責任和風險報酬；利用合同條款約定，對表外事項和或有事項責任進行明確，對投資合同價款及支付方式等作出限制性規定。二是加強外部監督管理中國學術期刊網。建立地方政府的債務管理機制，從外部加強地方投融資平臺舉債的監管，將地方政府債務控制在合理的范圍，有效約束地方政府融資行為。

(二)銀行層面

1.控制信貸融資規模，防止系統性金融風險。隨著地方政府融資平臺信貸融資規模擴大，使得投資項目未來投資過度依賴信貸資金的持續投入，增加了央行貨幣政策調整難度，一旦貨幣政策收緊，項目發生流動性危機的概率增加，地方政府很容易發生支付危機；而持續增加信貸供應，則面臨通貨膨脹壓力，影響金融穩定。因此，各家銀行都應當根據地方政府的可承受還本付息能力，確定相應的融資數額，融資總量應以本屆政府任期內可支配用于投資建設的財力為限。

2.建立銀行間信息溝通機制，共同防范貸款風險。盡可能采用銀團貸款方式，可以降低單家銀行的貸款額度畢業論文模板，避免貸款集中度風險，同時參加貸款銀行間加強溝通協作，從不同渠道提高信息透明度，形成利益共享、風險共擔的分攤機制。

3.嚴格授權審批制度，強化審慎風險管理。嚴格按照商業銀行信貸業務流程，對政府融資平臺貸款業務加強管理：一是在貸款審批過程中，不能隨意降低貸款發放門檻，盡可能采用多種抵押和擔保措施。比如要求“土地抵押+財政擔保”或者“股權質押+財政擔保”，多種形式防范風險。二是建立項目監管制，監控信貸資金流向。一方面強化貸款投資方向，對于不符合投資方向的貸款，予以提前收回，防范貸款投向不清或貸款投向轉變產生的風險；另一方面實行專戶管理、單獨核算、專款專用，防止截留、挪用、擠占貸款資金現象的發生。三是強化融資期限管理，原則上與政府任期一致，超過任期的融資要由本級人大授權。

4.實行資產證券化，化解銀行信貸風險。商業銀行可以對融資平臺的存量貸款進行證券化，借助于債券市場來分解巨大的存量問題。一方面，商業銀行通過信貸資產證券化可以將表內的部分風險資產移到表外，化解自身的貸款風險；另一方面，當前情況下資產證券化是保持并提高核心資本充足率的一項重要措施，既有助于提升銀行資本充足率水平，又從總體上化解由于中長期貸款的風險。

作 者 李洪強

單 位 重慶農村商業銀行大渡口支行

篇（11）

中圖分類號：F293文獻標識碼： A 文章編號：

一．前言

伴隨著房地產業的發展，房地產價格評估的業務范圍有了很全面的發展。現階段的房地產價格評估已涉及到房地產買賣、交換、租賃、入股、抵押、典當、保險、以及房地產項目的可行性研究、會計成本分析等這些方面。房地產價格評估是一門科學，它是藝術和經驗的結合，房地產價格評估不僅僅根據科學的房地產價格評估理論和方法，同時還要考房地產價格評估人員的經驗積累。

而對于相同的房地產，但我們采用不同的房地產價格的評估方法時，就可能會得出完全不同的價格評估結論。房地產價格評估是一種市場化的終結服務端哦行為和活動，房地產價格評估的結果是其進行其他一些經濟活動的法律依據，但是房地產的價格評估自身就存在著一些風險，因此對于房地產的價格評估，我們可以采用一些適當的方法來規避這些風險，通過對引起風險的原因進行分析，達到降低風險的目標。

二．抵押房地產價格評估的定義和現狀

1.抵押房地產價格評估的定義

《中華人民共和國城市房地產管理法》第46條規定：“房地產抵押是指抵押人以其合法的地產以不轉移占有的方式向抵押權人提供債務履行擔保的行為。債務人不履行債務時，抵押權人有權依法以抵押房地產拍賣所得的價款優先受償。”根據這個法律條文，我們可以得出，抵押房地產的價格評估就是房地產的估價人員對房地產的抵押人員的房子以不轉移占有的方式進行合法的抵押擔保，同時在充分考慮抵押當時人的債權債務的關系的基礎上，同時對該房地產的價格進行估計，推測和判斷，從而可以對放低產的價格產生一定的影響。

2.房地產價格評估的現狀分析

在我國，房地產價格評估行業的發展的時間并不是很早。1994年7月5日公布的《中華人民共和國城市房地產管理法》中第三十三條“國家實行房地產價格評估制度”以及第五十八條“國家實行房地產價格評估人員資格認證制度”才正式確立了房地產價格評估的法律地位。但是，隨著房地產市場的逐步發育和成熟，評估機構也由少到多，評估從業人員日益擴大。房地產價格評估機構及從業人員的總量雖然在增加，但房地產價格評估機構及其人員的質量及從業人員素質卻不是很樂觀，同時，房地產價格評估還存在其他的一些問題。主要表現為價格評估行業壟斷現象嚴重，缺乏公平競爭；評估機構管理體制僵化；評估機構靠現金回扣承攬業務，進行不正當競爭；評估機構和從業人員的規避風險意識不強，從業人員整體素質有待提高等等。

三．房地產價格評估風險的基本分類及其風險的原因

房地產的價格評估具有合法性、擔保性、不確定性和風險性這些特點。我們從不同的角度，可以講房地產價格評估的風險分為很多類。從承擔責任的主體的角度可以將其分為評估機構責任和評估人員責任；從處罰的方式的角度可以將其分為民事責任風險和刑事責任風險；從對風險的避免的角度可以將其分為可回避的風險和不可回避的風險。

對抵押房地產價格評估風險的分類對于評估機構和評估人員都是有利的。，可以幫助他們鑒別風險，做好風險的防范和落實。我認為抵押房地產價格評估風險從其產生的原因的角度，可以將其分為四類，依次是外界風險；評估操作風險；評估專業風險和職業道德風險。

外界風險是對所有的評估項目都會產生作用的，而對評估機構無法進行控制的風險。這種風險主要是由于委托方所提供的據以進行房地產價格評估依據的法律文件的真偽鑒定不準、委托方有意欺詐作不實證據或者是惡意設置的專業評估陷阱或者是地區經濟較大的動蕩和不可抗力等這些原因導致房地產價格評估風險的發生和惡化。這些原因將會嚴重影響房屋價格評估，因此具有一定的風險性。

評估操作風險主要是指在進行房地產價格評估時，不按照評估專業的操作規則以及對評估工作的指導意見和其他相關的房地產價格評估管理制度對委托方的房地產價格評估進行有效鑒定、資料信息的收集不是很充分、證據雜亂或無證據搜集過程、計算錯誤、隨意省略必要的操作步驟及評估各復核程序不嚴而導致的評估法律訴訟和聲譽損失風險。

評估專業風險主要是復雜程度較高難以有效鑒別的資產評估價格和市場價格的實際偏差、評估方法和評估結論偏差和錯誤、評估專業語言陳述不清和不執行《房地產估價規范》的要求、評估報告的無意誤導(包括評估報告中沒有向委托方和應用方進行有效的風險提示和風險分析)、評估專業知識和認知的欠缺而導致的形象、信譽和執業水平損失及訴訟風險。

職業道德風險主要是由于評估人員、違約、懶惰、收受委托方賄賂和向委托方索要好處、有利害關系的業務委托、有意高估或低估、向委托方提示和同謀偽造有關關鍵資料、有意偏袒一方或在報告中故意誤導、評估人員的不誠實和泄密以及允許他人運用自己的執業資格而導致的法律訴訟以及違反法律的重大責任風險。

四．風險防范與責任落實

對外界風險的防范對策主要是加強評估信息的搜集和管理，評估機構應盡量不接受該類型項目的委托，特別是在業務來源上進一步正本清源，原則上不接受企業的直接委托，即使接受，也要同金融機構取得聯系，以證實委托方抵押貸款的真實性。此類風險防范主要責任人是業務來源的接洽人和有關的信息搜集人，使風險防患于未然。對評估操作風險的防范對策是進一步強化評估人員、復核人員、行政管理人員對本機構操作規程的落實和執行，加強評估告的復核和完善，并將有關的項目負責人制度、評估人員崗位責任制度同工資考核制度等結合起來，綜合管理和控制。此類風險防范的主要責任人員是部門經理。

五．結束語

抵押房地產的價格評估作為一項特有的工作，在對抵押房地產的價格進行評估方面具有重要的作用。同時，對于不同的風險分類，房地產價格評估的風險具有不同的原因。只有了解這些原因，才能在房屋價格評估的時候，有效的規避風險，達到對風險的合理控制，這才是房地產價格評估風險研究的意義所在。

參考文獻：

[1]肖艷 我國抵押房地產價格評估風險及風險管理 [學位論文] 2001 - 重慶大學：管理科學與工程

[2] 肖艷吳承祥 淺議抵押房地產價格評估風險 (被引用 1 次) [期刊論文] 《重慶建筑大學學報》 ISTIC EI PKU -2002年6期

[3] 陳玲 房地產抵押貸款評估中存在的問題及其對策探討 [期刊論文] 《科技創新導報》 -2008年19期

[4] 吳光濤 抵押價格與評估風險責任 [期刊論文] 《中國資產評估》 -2002年4期