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政策是國家機關、政黨及其他政治團體在特定時期為實現或服務于一定社會政治、經濟、文化目標所采取的政治行為或規定的行為準則,它是一系列謀略、法令、措施、方法、條例的總稱,其本質是一種權威性的社會價值分配方案。作為政府對社會經濟發展實施宏觀調控的重要杠桿,政策能否有效發揮作用。但是我國公共政策執行過程中還存在很多問題。

一、政策執行者阻滯政策執行的原因分析

(一)政策執行過程存在利益沖突,執行者缺乏原則性現代西方公共選擇理論的研究認為,在政治環境中猶如在市場活動中一樣,個人也會最大限度地追求某種個人利益。“上有政策,下有對策”的現象就表明,政策執行者的行為從根本上來說是受一定利益驅動的。同時也反映了有些政策執行者本身的道德水平不高,原則性不強,過于重視局部利益、個人利益,從而導致公共政策的失真、失效。公共政策是宏觀的,在執行過程中執行者需要將其具體化從而便于執行。有的執行者正是抓住了宏觀變具體這之間的彈性,充分利用手中的權力為自己或部門謀取利益。政策制定主體的上級政府與作為政策執行主體的下級政府之間存在的利益矛盾和沖突是導致政策執行阻滯現象發生的根本原因。

(二)政策執行者業務能力不高,執行缺乏靈活性公共政策執行的效果與政策執行者的水平密切相關。政策水平主要體現為對政策的理解和把握上,由于政策執行不是簡單的照章辦事過程,而是要根據不同時間、地點、事件等權衡輕重、斟酌緩急做出各種不同的調適,因此執行者對于政策的認知理解就顯得尤為重要。現實生活中,許多政策出現變異現象,就是由于執行者不能準確認知和把握政策造成的。現實政策執行過程中執行者往往由于知識水平或執行能力有限,不能正確地理解具有戰略性和抽象性的宏觀政策,不能認清公共政策的精神實質,即最高目標和最低目標、長遠目標和近期目標的區別與聯系等等原因造成公共政策執行偏差和政治資源的大量流失。

二、監督乏力致使政策執行低效、無效或負效

目前,我國的專門監督機構設置缺乏應有的獨立性和權威。在我國執政黨的紀檢和政府監察等專門機構實質上均屬于同級黨委和政府的組成部分,是其直屬機構,監督機構的主要負責人一般也由同級黨政領導成員兼任或由同級黨委和政府委任,人事編制、工資福利、財政等也掌握在同級黨政領導手中,導致監督乏力。尤其對縣、鄉(鎮)基層政府而言,這一缺陷表現更加嚴重。另一方面社會監督包括群眾監督和新聞輿論監督也基本不起作用,群眾監督由于受到信息封鎖,甚至害怕打擊報復而忍氣吞聲;新聞輿論監督又由于縣、鄉(鎮)地處偏遠,政策對象缺乏監督意識,甚至不知道自己的合法權益受到侵犯可以向什么機構反映。

三、避免政策執行者阻滯政策執行的措施

(一)提高政策執行者素質從以上分析可以看出政策執行的原則性和靈活性是統一的。能否使政策精神貫徹始終,執行到位,結果成功,政策執行者的責任感、敬業精神和工作能力是十分關鍵的。只有具有較高的思想政治覺悟和全局觀念,才能更好的防止和克服、地方保護主義和部門保護主義,自覺抵制弄虛作假和保護主義等行為。所以,必須首先對政府官員的政治思想和道德作風素質樹立高標準,從嚴要求。強化職業道德,提高自律精神;樹立整體觀念、紀律觀念和法治觀念;正確處理中央和地方,國家、集體、個人三者利益關系,從而自覺主動地執行公共政策,自覺唾斥各種不良動機和落后思想,堅決抵制各種腐敗行為和錯誤思潮。政策執行者的認識水平、業務能力直接決定著政策的目標選擇以及執行質量。所以在選用人才時就要把好關,建立一套科學的公務員錄用制度。同時通過對政策執行者的實踐培訓,提高其理論水平、專業水平以及分析問題、解決問題和明辨是非的能力,為有效的政策執行奠定基礎。只有這樣,才能使政策執行者把提升自身素質和有效政策執行結合起來,減少、避免和及時糾正政策執行中的種種偏差行為,提高公共政策執行的效率與質量。政策執行者的素質普遍提高了,政策執行中存在的曲解政策、截留政策等問題,就會得到切實有效的解決。

(二)加強規范監督

1.完善法律、法規

實現依法治國,堅持依法行政必須加快立法步伐,改變某些領域無法可依或有法難依的狀況。要對那些過時的、相互間存在相沖突、相抵觸的法律、法規進行修改和清理。改變實施細則滯后、法規不配套現象,盡可能使法律法規及規章同步出臺,并加強立法解釋工作,使法律規范更加適應實際,操作性更強,以解決有法難依問題。在行政程序方面,規范行政為達到行政目的而必有經歷步驟、采用方式、以及實現這些步驟和方式的時間和順序,制定和完善行政程序法,從而完善行政法律體系,保障行政機關依法行政。

2.建立有效執行機制

行政監督機構對行政權力機關的依附性大大削弱了其本身的職能。所以首先要保證行政監督機構的獨立地位,打破行政機關集權利、監督于一身的現行體制,加強對行政機關的監督。要避免阻撓政策執行或違背政策行事的類似情況發生,還必須對執行者的行為實行全程監督,規范其權力行使,約束其行為選擇。把政策執行控制在法律秩序的范圍內,使違法責任落實到具體人的頭上,使政策合法執行。建立健全的責任追究制度,合理劃分職權、科學規劃職位、明確規范職責,就等于是建立起一套有效的風險預警機制,使政策執行中出現問題后,就能夠得到及時的處理和解決。

3.加強社會監督

社會監督是相對于國家性質的監督而言的一種非國家性質的監督,其主體不僅包括各種社會團體和輿論傳媒,而且還包括各種群眾自治組織以及公民。加強社會監督首先要確保信息溝通的廣度、深度和真實度。目前,我國政府公共政策的傳播機制還很不健全,如傳播渠道少、傳播過程干擾多、信息失真率高等。要完善公共政策的傳播機制,就要改革以往高度一元化的信息傳播體制,建立并完善多層次、多功能、內外溝通、上下結合的信息控制網絡,增加政策執行的透明度,實行政務公開制,公開政策執行內容,公開執行程序。同時還要建立起政府與公眾之間的互動機制,使公共政策能真正地深入人心,引導公民了解政策體系,信賴政策體系,支持政策體系。

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一、我國政策性銀行發展現狀

政策性銀行是由政府創立或擔保，以貫徹國家產業政策和區域發展政策為目的、具有特殊融資原則、不以盈利為目的的金融機構。我國1994年成立政策性銀行以來，按照國家產業政策和區域經濟發展政策，加大了對重點產業、基礎設施、進出口企業和農產品流通等領域的政策性信貸支持，為我國經濟發展做出了重大貢獻。最初設立三家政策性銀行主要源于以下幾方面的原因：首先，為了彌補市場資源配置不足。20世紀九十年代初，我國市場經濟剛起步，經濟結構不合理問題一直困擾著經濟發展。房地產熱、開發區熱導致投資過度膨脹和低水平重復建設占用了大量信貸資金，使能源、交通等基礎設施和基礎產業因缺乏投資，成為制約經濟發展的“瓶頸”。同時，投資效益低下使金融體系孕育著極大的金融風險。其次，為解決收購資金“打白條”需要。1994年以前，我國糧棉收購資金采取“地方財政、購銷企業和農行各三分之一”的解決辦法，地方財政和購銷企業資金經常出現缺口，給農民“打白條”現象嚴重，直接侵害了農民利益，引起了國務院領導的高度重視。最后，為專業銀行商業化經營需要。專業銀行既按國家要求辦理政策性貸款，又按利潤最大化原則開展商業性業務；另一方面，專業銀行經辦政策性業務掩蓋了實際經營虧損。為解決上述問題，確保央行調控基礎貨幣主動權，1994年我國成立了國家開發銀行、進出口銀行和農業發展銀行三家政策性銀行。

1998年以來，三家政策性銀行每年近3，000億元的信貸投入，成為我國GDP年均增長7.7%的重要推動力量，2002年末我國政策性銀行貸款已占金融機構各項貸款總額的12.16%。

二、我國政策性銀行的制度缺陷

1、缺乏相關法律制度保障業務運營。我國政策性銀行至今沒有單獨的立法，成立時國務院的批復文件也沒有根據發展條件的變化而修訂，成為政策性銀行業務進一步發展的瓶頸。而國外政策性銀行一般是先立法，再依法設立并經營，金融制度通過立法確定，并根據情況變化及時修訂和補充，如《日本開發銀行法》、《韓國產業銀行法》等。

2、國家信用和擔保內容缺失。開發銀行屬于政府獨資經營的政策性銀行，享有準財政資信等級，這是開發銀行運營的基礎。但我國政策性銀行的國家信用缺乏實質性內容，在資本金補充、財政補貼、稅收政策等主要方面的支持有限，與國際上規范的政策性銀行相比，存在較大差距。

3、資本金及充足率不足。我國政策性銀行目前尚未形成資本金補充機制，資本充足率有下降趨勢。而國外政策性銀行除了實收資本外，還注重增加資本準備，資本充足率與政府給予的國家信用支持相匹配，通常高于一般商業銀行。

4、銀行功能不完善，管理手段不到位。近年來，國外開發性銀行正由專業銀行向綜合銀行轉變，在傳統銀行業務基礎上開拓資本市場業務。而我國開發銀行的業務范圍過于狹窄，主要資產業務仍為單純貸款業務，缺少國外同業所從事的債券、股本投資以及擔保等創新業務，難以運用市場化、商業化手段實現政策性目標，隨著金融體制改革的推進和市場開發程度的深入，將難以滿足客戶日趨多樣化的需求，難以適應市場要求。

5、缺乏健全的風險管理體系。國外政策性銀行主要通過構筑政策支持體系建立風險管理體系。保證貸款回收和防范化解風險，其核心是建立可靠的擔保體系，優先清償債務，以及資產證券化等。而我國政策性銀行這方面的支持和手段較少，運營中有較大的風險。因此，提高信貸決策質量，建立和改進信貸風險管理是政策性銀行發展的迫切需要。

三、政策性銀行商業化改革的必要性

回顧歷史，我們在1994年建立三家政策性銀行時，基本思路是模仿日本模式，即以政府補貼和非盈利為目標，該模式此后逐漸陷入困境。進入21世紀，改革政策性銀行的呼聲日漸高漲，而國家開發銀行也通過有效引入商業化運行模式，成為三家政策性銀行中最成功的典范。政策性金融與商業性金融的分離，曾經是中國金融體系改革中的重大制度突破。隨著金融問題逐漸成為決定中國經濟增長和社會進步的重要環節，金融體系中各個層面的制度優化問題再次擺到了我們面前。其中，對于政策性金融在中國金融發展中的重新定位，也成為推進金融改革與提高金融效率的重要突破點。改革開放多以來，我國經濟持續高速發展，人民的生活水平不斷提高，基礎設施建設不斷完善。

政策性銀行商業化改革是進一步促進開發性金融的必然選擇。開發性金融是適應制度落后和市場失靈，為維護國家金融安全、增強經濟競爭力而出現的一種金融形式，在國際上已有百年歷史。從各國的實踐看，開發性金融通常為政府所擁有，賦權經營，具有國家信用，用建設制度和開發市場的方法實現政府的發展目標，承擔著支持經濟發展、投融資體制改革及相關金融市場建設的重要任務。開發性金融對經濟增長產生作用的主要渠道是投資資源的有效使用促進生產效率的提高，完成的途徑是通過較高水平的金融發展與金融深化。

政策性銀行的商業化改革是維護我國金融安全的必然選擇，并且在另一方面能為我國經濟的發展起到一定的貢獻作用。隨著改革開放的進一步深化和全球化的進一步發展，金融業全球化的競爭時代將不可避免的到來，我國的政策性銀行如何在與國外優秀商業銀行的競爭中保持自身的優勢，為我國的經濟發展提供金融支持是政策性銀行在未來發展中迫切需要解決的問題。通過商業化改革后，依靠自身的優勢和不斷發展的中國市場，逐步發展自身的核心競爭力，維護國家的金融安全，并為“走出去”的中國企業提供優質的金融支持。

通過分析，在當今金融體系發展及改革的形式下，為了盡可能地滿足經濟發展的需要，鑒于我國政策性銀行所存在的種種弊端，對政策性銀行進行商業化改革勢在必行。國家開發銀行的商業化改造為其他政策性銀行今后的改革與發展奠定了基礎。為了更好地實現政策性銀行的改制，我們應該以國家宏觀經濟政策和產業政策為依據，通過規范化改革，將政策性銀行辦成機構體系完善、經營目標明確、治理結構科學、資產狀況良好、業務管理規范、內控機制健全、管理手段先進、具有較強政策執行能力的政策性金融機構。

參考文獻：

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當前國際經濟形勢的基本特點可以用“三F”來表示,即FinancialCrisis(金融危機)、FUelCrisis(石油危機)和FoodCrisis(糧食危機)。索羅斯日前曾指出,美國當前可能面臨“60年來最嚴重的一次金融危機”。

目前,隨著美國房地產市場的不斷下滑,金融危機已經從次貸蔓延到優級抵押貸款。美國最大的兩個房地產貸款公司——房利美、房地美近期陷入困境便是證明。這兩家金融機構持有大約5.3萬億美元的抵押貸款債權,占整個市場規模的44%。這兩大公司面臨財務困境,勢必會對美國經濟造成巨大沖擊。因此,要對當前國際經濟形勢保持高度警惕,不要掉以輕心,不要以為最壞的時候已經過去。危機還遠未到達“結束的開始”(thebeginningOftheend),很可能僅僅是“開始的結束”(theendOfthebe-ginning)。

內部經濟形勢:金融危機對中國的影響及其國內的通貨膨脹

1次貸危機影響中國的直接和間接途徑

發端子美國的次貸危機直接影響到了中國,部分中資銀行機構購買的次級抵押債券價格縮水,更嚴重的是,由于中國是美國機構債的最大持有國,而房利美和房地美又是美國最大的兩家機構債發行人,因此中國持有的機構債不僅會賬面縮水,而且還會面臨違約的風險。無論如何,“兩房”危機已經對中國外匯儲備的安全造成極大沖擊。次貸危機給中國帶來的損失還會表現在資本流動、貿易保護等諸多方面。隨著次貸危機的發展,可能會改變國際資本流動的方向,極可能導致短期性投機熱錢流入中國,也可能導致熱錢的迅速抽逃。次貸危機和美國經濟下滑將導致美元持續貶值,以美元計價的國際大宗商品價格上揚,進而造成中國國內輸入型通貨膨脹。而美國經濟下滑又會引發美國國內貿易保護主義思想抬頭。

2美國經濟減速或衰退對中國出口的影響

根據中國社科院世經政所的研究人員測算,中國出口對美國收入的彈性大約為4。就是說,美國經濟增長下降1%,中國對美出口增速可能下降4%。考慮到其他國家經濟增速也會因美國經濟減速而下降,加上中國出口對許多重要貿易伙伴的收入彈性也在3~4左右,因此,以對美出口占中國出口比重1/5左右計算,美國經濟增速下降1%,中國的總出口增速大致下降2%。

3對中國的通脹形勢必須繼續保持高度警惕

當前中國的通貨膨脹,既有成本推起也有需求拉動的性質。但本輪通貨膨脹的發生,從根本上、從源頭上說,是經濟過熱的結果。當前國際石油價格、糧食價格和其他商品價格的暴漲,以及國內工資成本的上漲(還有天災),對中國通貨膨脹的發生也有重要作用,而且正在起著越來越大的作用。但是,當前世界范圍內的通貨膨脹,從根本上說,也是世界范圍內經濟過熱的結果。

在今后一段時間內,中國的通貨膨脹形勢依然不容樂觀:

第一,通貨膨脹的發生和發展,滯后于經濟過熱的發生和發展數個季度甚至、年以上。2007年的經濟過熱,不但對當前的通貨膨脹,而且對和未來的通貨膨脹將會發生影響。目前,中國的經濟增長速度依然高達10.4%,依然高于潛在經濟增長速度。通貨膨脹壓力在今后一段時間內將繼續存在。

第二,中國目前的通貨膨脹水平是在依然存在物價管制條件下的通貨膨脹水平。為了改善資源配置,增加供給,政府必然會逐步放松物價管制。由于價格下調的剛性,一旦解除對關鍵性產品的物價管制,通貨膨脹率將會上升。

第三,國際石油價格、糧食價格和其他商品價格(如鐵礦石)的上漲——盡管目前已經有所回落,已經而且還將增加中國產品的生產成本,從而導致中國PPI的上升。

第四,中國的PPI在最近幾個月持續上升,目前已經超過10%。下游企業將越來越難以消化PPI的上漲。一些企業將因虧損而倒閉、減產,但這并不意味產品價格不會上漲。因而,CPI很可能將因越來越多的產品的價格上漲而上漲。此外,CPI并不是衡量通貨膨脹的唯一尺度。例如,GDP—縮指數依然在快速上升。中國面對的不僅僅是豬肉或其他農產品價格的上漲,而是物價的普遍上漲。

第五,隨著時間的推移,如果通貨膨脹的上升趨勢得不到扭轉,通貨膨脹預期將會加強,通貨膨脹預期下的企業和個人的自我保護行為(如要求增加工資、囤積、搶購等)將使通貨膨脹進一步惡化。在目前條件下,搶購之類的現象不大可能發生,但工資一物價的上升螺旋卻可能形成。

中國宏觀經濟政策前瞻:堅決遏制通脹

國務院最近召開的經濟工作會議提出,要將保持經濟平穩較快發展、控制物價過快上漲作為宏觀調控的首要任務,把抑制通貨膨脹放在突出的位置。筆者認為,盡管CPI的上升速度可能會因基數和農產品價格回落等原因而出現回落,但對通脹的警惕不能放松,宏觀經濟政策仍應該堅持把抑制通脹作為宏觀經濟政策首要目標的方針。如果中國能夠及時采取措施抑制通脹,經濟就不需要急剎車;如果過早放松宏觀經濟政策,通貨膨脹就可能反彈。最終不得不急剎車,損失則要大得多。

1抑制通脹無需懼怕經濟增長速度適度降低

由于中國通貨膨脹的根本原因是經濟過熱,抑制通貨膨脹的主要途徑應該是抑制總需求。換言之,控制通貨膨脹就要降低經濟增長速度。在中國的總需求中,固定資產投資和出口是增長最快的兩部分。其中,固定資產投資增速持續高于GDP增速。中國的投資率超過45%,是世界之最。由于房地產投資對總投資的增長貢獻最大,且存在較嚴重的泡沫,因此應該成為宏觀調控的重點。抑制經濟過熱所造成的通貨膨脹,必須付出經濟增長速度下降的代價,所謂“魚與熊掌不可兼得”。中央政府關于“兩防”的方針是絕對正確的,在通貨膨脹回落到可接受的水平之前,切不可以改變。投資增長速度和出口增長速度的下降符合中國經濟結構調整和宏觀調控的方向,我們沒有必要對兩者增長速度的下降,特別是對出口增長速度的下降過于擔心。目前速度降一點,是正常的,不必緊張。沒有增長速度的適度回落,就不能有增長質量的提高,也不可能有產業結構的升級。

防止經濟過度下滑可以做些預案,但還沒有到需要立即實施的程度。在當前形勢下,釋放出政府將會對“反通脹”方針加以調整的信號是絕對有害的。即便需要對某些具體政策進行微調,也不應使公眾產生“政策將會放松”的印象。例如,基于貨幣政策松動的預期,許多銀行提前放貸,夸大信貸緊張程度,營造信貸需求旺盛、規模緊張的氛圍,以倒逼中央銀行。溫總理關于經濟增長速度不低于8%的提法,顯示了政府治理通貨膨脹的決心,為治理通貨膨脹預留了充分的余地。筆者認為這是完全正確的。通脹率4.8%的目標今年恐怕難以實現,可以延長實現這一目標的期限,但沒有必要對此目標加以改變。而且,中國的通貨膨脹率應該最終維持在3%左右。

2治理通脹離不開貨幣緊縮

貨幣主義者認為,“通貨膨脹無論何時何地都是貨幣現象”。話雖然不能說得極端,但寬松的貨幣供應環境畢竟是出現需求拉動型通貨膨脹的必要條件。因此,治理通貨膨脹離不開貨幣緊縮。除非通貨膨脹形勢有了根本的好轉,否則,貨幣緊縮的大方向是不會也不應該改變的。緊縮性貨幣政策可以通過各種渠道,減少有效需求,從而達到抑制通貨膨脹的目的。

治理成本推起型通貨膨脹,自然要增加供給,但為增加供給所能選擇的宏觀經濟政策工具是有限的(減稅是其中最常見的一種),且難以在短期內見效。一般情況下,即便通貨膨脹是由供給方原因所造成的,為了抑制通貨膨脹,除實行其他政策外,實行緊縮性貨幣政策也是必不可少的。必須看到,在這種情況下,為求抑制通脹,需要付出更大的經濟增長速度下降的代價。遺憾的是,我們沒有更好的選擇。1980年代,為了抑制由于石油沖擊造成的通貨膨脹,美聯儲采取了緊縮性貨幣政策,美國經濟一度陷入“滯脹”。但歷史表明,美國當時的經濟衰退換來了以后20多年的低通貨膨脹。而這種低通脹,則為美國經濟的振興打下了堅實基礎。中國多年的低通脹來之不易,一旦失去,要想重新獲得,所付代價將是十分巨大的。由于就業對經濟增長的彈性已經越來越低,經濟增長速度下降所帶來的失業問題應該、而且可以通過其他方法(如財政政策和產業結構調整)來解決。

3為了改善經濟結構應繼續使人民幣升值

中國的本次通貨膨脹不能不說同其匯率政策有關。中國本輪通貨膨脹的貨幣源頭及其發展可以分為這樣幾個環節:

第一。優惠的引資政策和出口導向政策導致了中國的雙順差。隨著時間的推移,這種雙順差日益固化為結構性的雙順差。中國經濟增長的對外需依賴度日益提高。

第二,由于對外依存度過高,中國不希望人民幣升值。在雙順差條件下,為了維持匯率的穩定,中央銀行不得不大規模干預外匯市場:買進美元,釋放出人民幣。

第三,央行的干預導致外匯儲備和基礎貨幣的大量增加。為了防止基礎貨幣的增加導致通貨膨脹,央行進行了大規模的對沖操作:賣出央票,回收人民幣;提高準備金率。央行的對沖是成功的,但由于存在種種制約因素,對沖難以完全沖銷掉過剩的流動性。事實上,中國的廣義貨幣的增長速度一直明顯高于GDP的增長速度。這就為通貨膨脹的發生創造了貨幣條件。

第四,中國的持續、巨額雙順差必然導致對人民幣升值預期的產生,這種預期進而導致了外貿順差和外國直接投資之外的資金的流入,從而進一步導致了人民幣的升值壓力和央行的對沖的負擔。過剩流動性進一步增加。

第五,解決由雙順差和人民幣升值預期造成的流動性過剩的最簡單辦法是讓人民幣根據市場的需求自由浮動。但是,由于人民幣幣值長期低估,人民幣匯率一旦自由浮動,上升幅度可能過大。由于擔心對中國的出口造成嚴重打擊,中國選擇了人民幣緩慢升值這一路徑。

第六,人民幣緩慢升值和中美利差的倒掛導致熱錢流入。在人民幣升值速度緩慢條件下,防止熱錢流入的唯一方法是實行資本管制。

4必須加強資本項目管制

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中西方學者對公共政策內涵的界定有所不同。西方學者把公共政策內涵的界定分為：政治行為型、政治過程型、價值分配型和生態行政型四種。例如：美國學者詹姆斯•安德森認為，“公共政策是由政府機關或政府官員制定的政策”。哈羅德•拉斯韋爾與亞伯拉罕•卡普蘭認為，“公共政策就是一種既定的目標、價值與策略的大型計劃。”羅伯特•艾斯頓認為，“公共政策就是政府機構和它周圍環境之間的關系”。我國學者陳振明認為，“公共政策是國家機關、政黨及其他政治團體在特定時期為實現或服務于一定社會政治、經濟、文化目標所采取的政治行為或規定的行為準則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱”。總結并借鑒中西方學者對公共政策含義的界定，本文認為社會轉型時期公共政策是指社會公共權威為了實現一定的目標，根據公眾需要所制定的各項行為準則和行為規范。

2.公共政策價值

在現代社會，政府如果能夠適應社會需要，滿足公共需要，實現公共利益，那就是有價值的，否則，就是無價值的，其存在的合法性就會受到懷疑。因此，“政府為了擺脫合法性危機，在公共事務管理的過程中，會根據不同社會主體多元化的公共需求，進行公共政策制定、執行與評估，促進公共利益實現，以達到各社會主體的利益共享。”基于不同社會主體多元化公共需求的公共政策制定模式，既體現了公共政策的科學價值，又體現了公共政策的民主價值。

3.公共政策價值理念

公共政策價值理念表現為一定的需求和利益、有用與無用。因而，公共政策價值也就具有兩層含義：一是政策本身的價值，即公共政策本身具有很重要的作用；二是公共政策的價值影響，即公共政策所追求的價值，所要達到的目的。本文中的概念是指公共政策的價值影響，即公共政策價值分配的利益要求和對社會各方面的影響。公共政策價值理念是指在一定價值觀支配下的公共政策價值分配的利益傾向與選擇，亦即公共政策制定者以及其他涉及政策決策過程的人共有的偏好、個人愿望和目標。

二、社會轉型時期我國公共政策價值理念轉變的歷史演進

1.我國公共政策價值理念的第一次轉變：以物為本

20世紀80年代，我國公共政策價值理念經歷了第一次轉變，圍繞著效率與公平展開的，這次轉變是以急轉方式出現的。在政策領域方面，它從“抓革命，促生產”的以政治革命和階級斗爭為綱，轉向“發展才是硬道理”的以經濟建設為中心，提出了“以提高經濟效益為中心”和“效率優先，兼顧公平”的決策原則。由此產生的公共政策價值理念中，效率被作為中心價值，公平只是作為補充性價值。從公共政策的角度關注公平時，考察的主要不是現實在多大程度上滿足了經濟和社會公平的價值要求，而更多地是考慮為促進經濟效率而出臺的改革政策是否超出了“民眾的承受能力”。這種公共政策價值理念對推動經濟領域的市場化改革產生了重要的推動作用。

2.我國公共政策價值理念的第二次轉變：以人為本

進入21世紀以來，我國公共政策價值理念經歷了第二次轉變，是繞著改革、發展與公平展開的，這次轉變是以平緩方式出現的。我國公共政策價值理念在處理效率與公平的關系上出現了一些新的變化。一是公平和正義的概念不再僅僅是以“兼顧”的方式出現；二是提出了“讓全體人民共享改革和建設的成果”原則；三是在處理發展中的各種矛盾時，提出了“以人為本”的基本理念，“以人為本”成為更高的價值理念；四是認識到公平對效率的正面影響；五是提出了改革是實現社會公平的手段；六是明確政府在促進和保障經濟和社會公平方面的責任，將政府工作的重心更多地轉移到維護經濟和社會公平，并且成為衡量政府是否稱職的重要標準。

三、社會轉型時期我國公共政策價值理念的創新與定位

改革開放以來，我國公共政策價值理念經歷了以物為本和以人為本兩階段，如何定位社會轉型時期我國公共政策價值理念，成為我們當下必須要解決的首要任務。

1.基于治理的公共政策價值理念：公共治理

目前我國正處于社會轉型時期，個人暴力恐怖事件、社會等社會問題凸顯，這些長期積累下的社會問題隨時都可能引發公共危機。每當爆發公共危機時，人們習慣于依賴政府解決。然而政府的管理、責任、能力是有限的，政府必須尋求社會力量的參與、合作與支持，全社會共同面對危機、共同承擔化解危機的責任，構建一個政府主導、多方參與、和衷共濟、相互信任的危機應對機制。

2.基于和諧的公共政策價值理念：公共和諧

中國社會轉型時期，改革的收益與代價之間呈現出一種不平衡的狀態，貧富分化、環境惡化、城鄉差距等社會問題凸顯。政府必須重新審視公共政策，滿足不同利益群體的訴求。這些問題的解決都依賴于公共政策核心價值理念的確立。在社會轉型時期，以公共和諧作為公共政策價值理念，有利于各社會階層、社會群體之間的協調與發展。公共和諧理念的提出，為公共政策價值取向的選擇提供了新的視角。

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引言

鐵路信號系統，通常是由多種機電設備組成的復雜控制系統，對鐵路運行的安全、高效、快捷起著重要作用。為了更好的發現和診斷故障，保障鐵路安全、高效運行，因此研究開發一種新型鐵路信號測試系統是十分必要的。信號設備是鐵路運輸的耳目，對行車安全關系很大。它分為信號、聯鎖設備和閉塞設備三類。為了保證設備質量，鐵路信號設備所命名用的器材和配件，必須符合部頒標準。當變更設備結構時，須經鐵道部批準。

一、對各類信號設備安全的共同要求

各種信號均須符合下列各項要求：①除與機車車輛發生直接相互作用的設備如車輛減速器、限界檢查器等以外，信號設備的任何部門不得侵入現行國標GB146-59規定的建筑接近限界（包括曲線部分的加寬）。②所有信號設備的安裝，均須符合批準的安裝標準圖和設計圖的要求。③信號設備的聯鎖關系，必須與批準的聯鎖圖表一致，并滿足《鐵路技術管理規程》的要求。④各種基礎或支持物不應有影響強度的裂紋，安裝穩固，其傾斜限度不得超過10mm。信號機柱應垂直安裝，其傾斜限度不應超過36mm。⑤各種信號設備的機械部分和電氣特性，都應符合規定的技術標準。⑥對設有加鎖、加封的信號設備，均應加鎖、加封或裝設計數器。⑦鐵路信號設備及其電路，應保護在發生故障時導向安全，以免出現危及行車安全的后果。⑧凡與交流電源引入、架空線（包括架空線電纜接入）及軌道電路等外線連接的信號設備，必須設置外部防護設施（雷電防護、安全地線等）。⑨在交流電力牽引區段的防護要求：a為了保證人身安全，信號設備外緣距接觸網帶電部分的距離不得少于2m；b距接觸網帶電部分5m范圍內的金屬結構如信號機構、梯子、安全柵網以及繼電器箱箱體、轉轍握柄等均須接地。c同一設備接地時，嚴禁既接向牽引軌條或扼流變壓器中點，又接向專用地線。

二、對各類信號設備的具體安全要求

2.1對信號（裝置或顯示）的安全要求：①對信號的基本要求是顯示明確，有足夠的顯示距離，當發生故障時能給出最大限制的顯示，保證行車安全。②信號機（含表示器，下同）的顯示方向，應使接近的列車或車列容易辯認信號顯示，并不致被誤認為鄰線的信號機。信號機的顯示，均應使其達到最遠。曲線上的信號機，應使接近的列車能盡量不間斷地看到它的顯示。③各種信號機及表示器的顯示距離，在正常情況下應符合下列規定：a.進站、通過、遮斷、防護信號機，不得少于100m；b.出站、進路、預告、駝峰、駝峰輔助信號機，不得少于400m；c.調車、矮型出站、復示信號機，容許、引導信號機及各種表示器，不得少于200m；在地形、地物影響視線的地方，進站、通過、預告、遮斷、防護信號機的顯示距離，最少不得少于200m。④各種信號機開放后，均應按《鐵路技術管理規程》規定的條件，在列車或車列運行的適當時期及時關閉，若恢復定位狀態。⑤進站、出站、進路、通過和防護信號機的燈光熄滅、顯示不明或顯示不正確時，均應視為停車信號。⑥色燈信號機的機構及燈光配列形式，應符合規定的標準。以兩個基本燈光組成一種信號顯示時，應在一條垂直線上，并應有一定的間隔。由兩個同色燈光組成的一種信號顯示時，其顏色一致。⑦同一機柱上有幾塊臂板時，各臂板的顯示方向應一致，動作角度互相偏差不得超過5°。在關閉狀態時，主臂板和通過臂板應水平，上下誤差均不得超過2°角。開放信號時，臂板開放角度為40~70°。2.2對聯鎖設備的安全要求：為保證站內的列車運行、調車作業安全，站內正線、到發線上的道岔，及聯鎖區范圍內的道岔，均須與有關信號機聯鎖。區間內正線上的道岔，也必須與有關信號機或閉塞設備聯鎖。①各種聯鎖設備均須滿足下列安全、要求：a.當進路上的道岔開通位置不正確、或敵對信號機未關閉時，防護該進路的信號機不能開放；信號機開放后，該進路上的有關道岔不能扳動，其敵對信號機不能開放。b.正線上的出站信號機未開放時，進站信號機不能開放為通過信號；主體信號機未開放時，其預告信號機不能開放；色燈復示信號機應保證不間斷地檢查主體信號機的開放條件。c.裝有轉換鎖閉器、電動或電空轉轍機的道岔，當第一連接桿處的尖軌與基本軌間有4mm及其以上間隙時，不能鎖閉或開放信號機。②電氣集中聯鎖設備還應保證下列要求：a.當機車車輛通過道岔時，該道岔不能轉換。b.向有車占用的線路排列列車進路時，有關信號機不能開放。c.能監督道岔是否被擠，并能在擠岔的同時，使防護該進路的信號機自動關閉。d.在控制臺上應能監督線路和道岔區段是否占用、進路的開通與鎖閉狀態，復示有關信號機的顯示等。③電鎖器聯鎖設備應保證：車站值班員能控制與監督接、發車進路的排列、信號機的開放與關閉等。

三、對閉塞設備的安全要求①區間內正線上的道岔必須與閉塞設備聯鎖

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關鍵詞：票據市場貨幣政策信用

一、票據市場影響貨幣政策傳導的理論基礎

貨幣政策是指中央銀行為實現既定的經濟目標(穩定物價,促進經濟增長,實現充分就業和平衡國際收支),運用各種工具調節貨幣供給和利率,進而影響宏觀經濟的方針和措施的總合。貨幣政策的實施需要在一個有效的市場環境內,而貨幣市場因其能夠靈活反映短期資金供給與需求的變化,比較準確的反映出市場信息,成為貨幣政策的理想實施場所。如前所述,票據市場在貨幣市場中占有重要的地位,因此通過票據市場對貨幣政策的傳導進行研究,有利于加深對貨幣政策有效性的認識,同時也可由此找出貨幣政策傳導不利的原因。

在貨幣政策工具中,再貼現政策和公開市場業務都可以在票據市場中得以實施。再貼現政策是中央銀行通過制定和調整再貼現利率來干預和影響市場利率以及貨幣市場的供應和需求,從而調節市場貨幣供應量的一種政策措施。公開市場業務則是指中央銀行通過買進或賣出有價證券,吞吐基礎貨幣,調節貨幣供應量的活動。目前,世界各主要發達國家的銀行和金融機構都設有功能齊全的票據專營機構,各國中央銀行也將公開市場操作和再貼現作為貨幣政策調控的重要手段,把貨幣政策直接傳導到基層商業銀行和企業,并通過票據市場來吸收反饋、調控或修改貨幣政策。首先,中央銀行通過調節再貼現利率和額度,影響人們運用票據進行融資的成本,由此發揮金融宏觀調控的作用,調節貨幣供應量。其次,通過再貼現對象和再貼現票據的選擇,直接引導信貸資金的流向,促進信貸結構的調整,從而增強貨幣政策工具選擇的靈活性。最后,通過公開市場業務在票據市場買賣各種票據,進行國民經濟的宏觀調控,促進商業票據流通,減少資金占用,加速資金周轉。因此,票據市場是中央銀行運用貨幣政策實行宏觀調控的理想場所。

二、我國票據市場存在的問題及對貨幣政策的影響

1.票據市場信用制度不健全,影響貨幣政策的預期目標

我國的票據市場建立之初,市場經濟制度才開始建立,信用機制也剛剛起步,在這樣的環境下,票據市場的信用狀況至今為止仍不容樂觀,違約行為時常發生,而且市場上充斥著大量的假票據和克隆票據,為貼現資金帶來了很大的安全隱患。目前我國的票據信用形式主要是由銀行承兌匯票,其中一個原因便是市場信用制度的不健全,導致票據的買賣雙方不得不選擇信譽度高的銀行作為中介來進行承兌,雖然要付出一定的成本,但同時也得到了較好的安全保障。所以,在我國銀行承兌匯票在票據市場中占有很大的比例。

但與此同時,在貼現與承兌的過程中所產生的信用風險轉由銀行承擔。如前所述,當市場上存在假票據或克隆票據時,銀行的信用風險將大大增加,進而影響我國金融系統的穩定,出于安全方面的考慮,央行有可能會行使最后貸款人的職責,將資金注入有風險的金融機構,從而維持金融的穩定。但同時這也是一種投放基礎貨幣的行為,導致貨幣供應量的變化,最終可能會對貨幣政策的目標產生影響。

另外,在一個具有完善的信用機制的票據市場中,票據的高安全性相對會具有高流動性,而商業銀行也傾向于持有這種票據,其持有票據的貨幣則是從超額準備金中提取的,這樣就會降低商業銀行的超額準備金率,其他條件不變的情況下,貨幣乘數增大,進而貨幣供應量增加。然而由于我國票據市場信用機制的不健全,票據的安全性和流動性都還存在一定的問題,因此商業銀行對票據的持有意愿并未達到發達票據市場的水平,所以我國票據市場對貨幣乘數的影響較弱。

2.票據市場交易結構存在問題,影響貨幣政策的操作力度

我國票據市場交易主體缺乏,票據種類單一,貼現和再貼現規模小,是票據市場發展以來一直都面臨的問題。一個完善的票據市場,可以將供求雙方有機地聯系在一起,形成相互制約的整體,中央銀行通過這樣的體系傳導政策會得到顯著的效果。由于我國票據市場交易主體貧乏,只有企業,商業銀行和中央銀行,銀行要“身兼數職”,且各銀行間利益趨同,相互很難制約。而且銀行出于其本身對存貸規模的追求,以及不良資產率降低的需要,作為票據交易的一方,很難公正、客觀地承擔起有效傳導貨幣政策的任務。

票據市場種類單一,市場規模小,直接影響了中央銀行通過公開市場業務實施國民經濟的宏觀調控。進行公開市場業務要以豐富的票據種類和一定的票據規模為基礎,以我國目前的票據市場情況來看,除了支票和銀行匯票較為普及以外,本票和商業匯票較少,而且商業匯票中一大部分都是銀行承兌匯票,銀行承兌仍占有絕對的地位。并且,盡管我國近幾年票據市場的發展速度加快,但同發達國家比還存在很大差距,票據市場遠未達到央行宏觀調控所需要的票據規模,不利于公開市場業務的靈活操作。

3.票據市場定位不明確,阻礙貨幣政策功能的發揮

關于我國票據市場定位的問題,主要爭論在于貼現票據是否要嚴格區分為貿易性票據和融資性票據。在國際上,貼現票據并無貿易性和融資性的區分,各商業銀行審查的重點是風險程度。但從我國國情出發,為防范風險,將票據市場限定為發展以真實貿易背景的票據為前提的市場,不支持融資性票據的貼現和再貼現。然而,在實際的操作中,很難區分貿易性和融資性的票據,中央銀行也并沒有明確的標準和規范的制度,商業銀行很難操作,許多融資性票據經過技術操作后進入市場。當然,這也反應了在市場經濟下,供需是由市場決定的,融資性票據有其存在的必要性,說明企業的融資需求可以通過票據市場滿足。

正是由于我國政策管制和市場客觀需要的矛盾,使得我國票據融資波動較大。融資性票據的出現是市場發展的必然,如果我國不明確解決這個問題,勢必使商業銀行在業務拓展中遇到經營和政策的風險,導致運作不暢,最終中央銀行的貨幣政策的功能發揮也會收到阻礙。

三、關于我國票據市場發展的政策建議

1.完善票據市場的信用機制

票據市場是一個古老的融資市場,其建立的基礎就是商業信用,因此一個完善的信用環境是票據市場發展的基礎,同時也為貨幣政策的有效實行提供了必備的條件。但是信用制度的完善是一個漫長的過程,而且有賴于整個社會的經濟、法律、道德等因素的改善。而當前票據市場本身應該注意的是信息披露的加強,或者考慮建立票據風險基金,用于參與發行者的違約支付。另外,社會約束措施可以通過建立信用評級機構來執行,負責審核票據市場主體的信用等級,完善信用評級制度,一方面確保票據的安全性、流動性,另一方面可以促進企業重視自身信用的建設。

2.擴大票據交易品種,培育多元化參與主體,健全市場運行機制

票據市場基礎是票據業務,因此擴大票據交易的種類和規模,并進行品種創新,是票據市場發展的必要出路。所以,中央銀行應該對符合條件中小企業的票據承兌、貼現申請大力予以支持,穩步推進商業銀行的匯票業務,擴大票據承兌、貼現量,努力拓寬票據承兌貼現面。另外,鼓勵推進融資性票據的使用也是近幾年我國票據市場發展的一個重要因素,但我國目前還處在探索使用的過程中,接下來應注重培育和拓展規范、高效的融資性票據市場。

此外,積極發展票據市場的中介機構,培育多元化的市場參與主體,也是我國票據市場應著重解決的問題。

3.積極發揮宏觀調控作用,創造有利的發展環境

再貼現是央行執行貨幣政策的重要工具之一,再貼現率應該體現中央銀行的政策意圖,如果中央銀行希望實行適度從緊的貨幣政策,則應將再貼現利率定得高于貨幣市場利率,以引導貨幣市場利率上行,反之,則應低于當期的貨幣市場利率,以便引導貨幣市場利率下行。但我國由2001年開始,再貼現率一再提高,2001年由2.16%提高到2.97%,2004年3月25日,中央銀行又將再貼現率由2.97%提高到3.24%,致使再貼現業務量迅速減少,2007年,再貼現率一度上調為4.32%,過高的再貼現率大大限制了票據市場的貼現規模,阻礙票據市場的拓展,實施再貼現政策也沒有達到預期的目標,再貼現率過高的問題已成為各界共識,因此,2008年11月27日央行將再貼現率下調到2.97%,以期由此活躍企業間商業票據市場,增強企業間的商業信用,為企業提供更多的融資支持。而票據市場的活躍,則更利于貨幣政策的有效傳導。

另外,在完善法律制度和監管機制的同時,放松政府的過度管制。從法律上規范票據市場的秩序,為金融機構的創新提供法律的保障,建立完善的信息披露機制,以及完備的市場準入和推出機制,對于我國的票據市場是非常必要的。但同時也應該放開對票據市場的過度管制。因為雖然我國票據市場的制度是政府強制推行的,但在現階段票據市場各方面逐步趨于市場化,政府應為票據市場提供有利的政策環境,建立完善的機制,而不是過度的管制和過多的參與,既由一個創建者轉變為一個監管者。只有這樣,才有利于票據市場的活躍,提高主體參與的積極性,從而使票據市場自我完善。

參考文獻:

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2刑法的謙抑性不是刑法典中法定的概念，而是刑法理論上的一個概念，它是現代刑法的重要理論成果，也是人類追求民主、自由而應從國家所取得的必然回報。刑法具有法益保護機能與自由保障機能，前者意味著通過刑法從而保護法益；后者則意味著通過國家的刑罰權從而保障行為人的自由。但兩者又會存在沖突：刑法以處罰犯罪人來實現保護法益的目的，故刑法的處罰范圍越寬越有利于保護法益；但處罰范圍越寬越限制了人的自由，越不利于刑法的保障功能。所以，人們一直在追求二者的協調和平衡，隨著法治的進步，追求的結果是限制國家刑罰權的行使，使個人免受國家刑罰權的無理侵害，使個人自由真正獲得保障。刑法是關于犯罪和刑罰的科學，因此刑法的謙抑性也表現為兩個方面：犯罪認定上的謙抑性和刑罰處罰上的謙抑性。

（1）犯罪認定上的謙抑性的基本含義包括：在對被控行為存在合理懷疑時，應當作出有利于被告人的解釋；當被控行為在有罪和無罪之間時，應當宣告無罪；當事實在重罪與輕罪之間時，應認定為輕罪；無法確信某一犯罪事實是否已超過追訴時效時，應認定已超過追訴時效而不再追訴等等。

（2）刑罰處罰上的謙抑性基本含義包括：在刑事立法上，如果規定較輕的刑罰即可，就沒有必要規定較重的刑罰；在刑事司法上，對于已經確定為犯罪的，如果適用較輕的刑罰即可，就沒有必要適用較重的刑罰。刑罰的適用是根據犯罪人所觸犯的罪名、犯罪的手段，主觀惡性等量刑要素來確定的，因此對于自首、立功等量刑要素，從刑法的謙抑性出發，就應當作寬泛的解釋和有利于被告人的解釋。

3有人認為，刑法的罪刑法定原則是刑法的“帝王原則”，刑法謙抑性與之相悖，認為刑法已經對定罪和量刑作出了明確的規定，那么所謂的刑法謙抑性會損害刑法罪刑法定原則的貫徹。

其實刑法謙抑性和刑法的罪刑法定原則是并行不悖的，因為二者的適用條件不同：在案件事實清楚，證據確實充分的情況下，適用刑法具體的定罪、量刑規定乃當然之理，然而許多案件的事實并不是清晰的，甚至說模棱兩可的，這時罪刑法定原則也就沒有適用的條件，可法官又不能拒絕裁判，那么只有適用刑法謙抑性來推定案件的事實。可以說，刑法的謙抑性是罪刑法定原則的重要補充，罪刑法定是刑法的一項基本原則，而刑法的謙抑性只是刑法的一個基本理念，二者是不矛盾的。

4現代刑法的三大目標——公正、謙抑、人道。“報應預防一體理論”符合了中國人中庸之道，但有時未必符合被害人家屬的利益。為了基本的生存，部分的被害人也許愿意以經濟補償的方式免除施害人的死刑。然而法院往往為了起到制裁犯罪人和威懾社會的作用而不顧被害人家屬的請求仍判死刑。這連被害人都無法信服的刑法的正當性可想而知。陳興良教授提出了“忠誠理論”，確定公民對法律的忠誠，不是畏懼而是信仰法律，信服刑罰。所以要著重對準自然犯罪而不是劃定過大的法定犯的犯罪圈，使刑法起到平衡利益的作用。過度的刑罰只會助長更多的罪行。罪犯所面臨的罪果越大，也就越敢于規避刑罰。為了擺脫對一次罪行的刑罰，人們會犯下更多的罪行。刑罰只是治標而不治本，要真正減少犯罪只能致力于培養人們對法律的信仰。

刑法的謙抑性體現在削減、限制和壓縮法律。沒有必要設置的刑法就不要設置，做到輕輕重重，總體趨輕。輕罪輕罰，重罪重懲，總的趨勢是刑法的輕緩化。

二謙抑性的刑法體現

1輕刑化

謙抑性的一內在要求是“刑罰與其嚴厲不如緩和”，亦即“在刑事立法上，如果規定較輕的刑罰（緩和）即可，就沒有必要規定較重的刑罰（嚴厲）；在刑事司法上，對于已經確定為犯罪的行為，如果適用較輕的刑罰（緩和）即可，便沒有必要適用較重的刑罰（嚴厲）。”

刑罰是實現刑事責任的主要方式，一般而言，刑罰是一種強制，而強制是與自由緊密關聯的、對應的兩個概念。

強制的目的在于為個人在無數的未來情勢中“確定他們的行事規則”，使個人能夠遵循這種規則且使他能夠“永不遭受強制”。——哈克耶。通過刑罰規則的確定，通過刑罰的適用，確認出一種規則，這種規則作為一種公域性知識，除非人將自己置于這種規則的境遇之中，否則他不受刑罰制裁，并且他可以利用這種規則作為實現其個人目的的手段。在明確了這種刑罰規則的含義以及刑罰的目的以后，我們不難看出，刑罰的限度只要不為刑罰規則的確認者（立法者）和具體刑罰的適用者（司法者）用以實現非犯罪者本人利益的目標，那么，這種刑罰規則和刑罰的適用程度便是正義的、可欲的，個人能遵循并利用這種規則作為一種知識實現了其個人目的，則他就獲得了這種規則所旨在保障和促進的自由。當然，一國之刑罰規則自有其歷史傳承性和習慣性特色，因為刑罰規則是一種否定性的、正義的、正當的行為規則，有其自生自發性和演化發展性。

問題是何以要倡導輕刑化？刑罰這一強制行動是對個人自由的限制，由于施以強制的目的在于確保個人在一般意義上在實現個人目的時能夠充分運用自己的特定知識而避免遭受強制（刑罰）的不利后果，因此，輕刑化所要說明的是傳統刑罰這一強制規則相對于能夠確保個人能夠避免這種強制而言，顯得過于嚴厲，抑或超出了他的責任能力。那么，刑罰的限度只要調整在一般意義上的人在行動過程中能夠避免陷入刑罰制裁的程度，刑罰便是妥適的。

作為社會安全保障的最后一道防線的刑法,其刑罰的寬嚴對社會穩定與發展起著至關重要的作用。在多數人的觀念中，刑罰似乎只是用來懲罰犯罪者的，其實不然，刑罰的目的更多的是實現預防犯罪的目的。我國現行刑法典應借鑒國外經驗，體現輕刑化的趨勢。輕刑化的利弊，我們通過對周朝“明德慎罰”思想的詳細論述揭示周朝得以長久統治的奧秘，然后對歷史上較為繁盛的漢、唐兩代的輕刑政策加以論述，以增強此觀點的可信度。同時通過對秦、元、明因重刑而滅亡的歷史教訓更加突出減輕刑罰的重要性。在現代化建設中，重刑會給社會勞動者增加心理障礙，從而阻礙現代化建設之積極性，尤其是在經濟建設領域里，更應注意刑罰的尺度。

2非犯罪化

二戰后非犯罪化成為歐美刑法改革的一個重要內容，引發這場運動的導火線則是1957年英國下議院通過的同性戀及委員會的沃爾芬登報告，這份報告是一個導火線，它影響了一系列包括美國在內的非犯罪化運動。例如，美國在1962年通過的模范刑法典中，確定了一個原則，即當一個人的行為不影響他人的時候，任何人都有權利反對國家干預其個人事務。模范刑法典明確主張將同性戀、以及通奸非犯罪化。

在這場非犯罪化運動過程當中，值得一提的是，歐洲委員會在1980年推出了一個指導各國刑事立法政策和刑事司法政策的非常著名的《非犯罪化報告》，該報告對什么是非犯罪化、非刑罰化，非犯罪化與轉處是什么關系，非犯罪化應該遵循什么樣的基本原則，對哪些行為可以非犯罪化等問題都作出了明確的規定。正是在這個報告的影響下，歐洲很多國家在戰后相繼廢除了同性戀、墮胎、賭博、藥物濫用等等過去的刑法規定。其中，荷蘭是最先通過立法把安樂死非犯罪化的國家。

非犯罪化是刑法謙抑性的一個重要表現，作為一種價值追求，它要求刑法在罪與非罪的界限問題上，對部分傳統上認定為犯罪的行為排除在刑法規范的調整之外，并對新型社會危害力求以其他法律規范予以調整。非犯罪化在今天不只是一種價值理念，更是已成為當今世界眾多國家立法和司法實踐中的努力方向。

非犯罪化、非刑罰化運動正在國際上蓬勃興起。其基本精神是堅持刑法的謙抑性，促進刑法向著輕緩化的方向發展，也反映了各國對犯罪的現實主義態度。在非犯罪化方面，許多國家采取了包容策略；在非刑罰化方面，倡導“刑罰代用物”，如緩刑、保安處分、社區勞動、轉處。以上都反映了目的刑觀念的要求。中國的犯罪化進程與非犯罪化進程并非截然對立的，而是趨向同一目標。非犯罪化使得刑法越來越集中到暴力犯罪、涉黑犯罪、貪賄犯罪領域，實現有限司法資源的最大利用，也即輕輕重重。

刑法的真實含義是在社會生活事實中不斷發現的，司法上的犯罪化，并不必然違反罪刑法定原則；我國司法機關應當在遵循刑法第3條后段的前提下，積極地實行司法上的犯罪化；刑法第3條前段不是關于罪刑法定原則的規定，而是基于我國刑法分則條文的特點，為了限制司法機關的出罪權、控制司法上的非犯罪化所作的規定；我國司法上的非犯罪化的空間很小，因而也不能盲目模仿西方國家的刑事司法策略與做法。

三寬嚴相濟的刑事政策的理解

對于寬嚴相濟的刑事政策可以通過的“寬”、“嚴”和“濟”這三個關鍵詞進行語義學上的分析，從而揭示其基本蘊含。

1寬嚴相濟的“寬”是指寬大、寬緩和寬容。寬嚴相濟的“寬”具有以下兩層含義：一是該輕而輕，二是該重而輕。該輕而輕，是罪刑均衡原則的題中之義，也合乎刑法公正的要求。對于那些較為輕微的犯罪，本來就應當處以較為輕緩的刑罰。該重而輕，是指所犯罪行較重，但被告人具有坦白、自首或者立功等法定和酌定情節的，法律上予以寬宥，在本應判處較重之刑的情況下判處較輕之刑。該重而輕，體現了刑法對于犯罪人的感化，對于鼓勵犯罪分子悔過自新具有重要意義。寬嚴相濟的“寬”，表現為以下三種情形：

一是非犯罪化。非犯罪化是指本來作為犯罪處理的行為，基于某種刑事政策的要求，不作為犯罪處理。非犯罪可以分為立法上的非犯罪化與司法上的非犯罪化。

二是非監禁化。非監禁化是指某一行為雖然構成犯罪，但根據犯罪情節和悔罪表現，判處非監禁刑或者采取緩刑、假釋等非監禁化的刑事處遇措施。

三是非司法化。非司法化是就訴訟程序而言的，在一般情況下，凡是涉嫌犯罪的都應進入刑事訴訟程序。但在某些情況下，犯罪情節較輕或者刑事自訴案件，可以經過刑事和解，不進入刑事訴訟程序案件便得以了結。非司法化，是對輕微犯罪案件在正式的刑事訴訟程序之外得以結案的一種方式，體現了對輕微犯罪的寬緩處理。

2寬嚴相濟的“嚴”，是指嚴格、嚴厲和嚴肅。這里的嚴格是指法網嚴密，有罪必罰。嚴厲是指刑罰苛厲，從重懲處。嚴肅是指司法活動循法而治，不徇私情。在上述三種“嚴”的含義中，尤其應當注意的是嚴格與嚴厲。儲槐植教授曾經指出四種刑罰模式：嚴而不厲、厲而不嚴、不嚴不厲、又嚴又厲。嚴而不厲是指法網嚴密，刑罰卻并不苛厲。厲而不嚴則是指刑罰苛厲，法網卻并不嚴密。顯然，我們應當追求的是嚴而不厲，擯棄厲而不嚴。在此，存在著嚴與厲之間的負相關性：嚴可以降低厲，不嚴則必然以厲為補償。例如，十個人犯罪，每個人都受到刑罰處理，只要每人判處五年有期徒刑就足以維持刑罰的威懾力。但如果只有五個人受到刑罰處罰，另五個人逍遙法外，那么為維持同等水平的刑罰威懾力，對五個受到刑罰處罰的犯罪人每人就要判處十年有期徒刑。換言之，逍遙法外的五個犯罪人的刑罰轉嫁到了受到刑罰處罰的五個犯罪人身上。這就是意大利刑法學家貝卡里亞所揭示的刑罰不在于嚴厲，而在于使犯罪分子及時受到懲罰的原理。因此，寬嚴相濟的“嚴”雖然同時包含嚴格與嚴厲這兩個方面的精神，但我們更應當強調的是嚴格。即該作為犯罪處理的一定要作為犯罪處理，該受到刑罰處罰的一定要受到刑罰處罰。當然，對于嚴重犯罪仍然應當堅持“嚴打”，也就是該重而重，發揮刑罰的威懾力。

3寬嚴相濟的“濟”，具有以下三層含義：

一是救濟，即所謂以寬濟嚴、以嚴濟寬。刑罰的寬與嚴是相對而言的，例如死緩相對于死刑立即執行而言是一種寬緩的處理；但死緩相對于無期徒刑而言又是一種嚴厲的處理。正因為寬嚴具有相對性，沒有寬則沒有嚴，沒有嚴也就沒有寬。因此，應以以寬濟嚴，也就是通過寬以體現嚴；以嚴濟寬，也就是通過嚴以體現寬。

二是協調，即所謂寬嚴有度、寬嚴審勢。寬嚴有度是指保持寬嚴之間的平衡：寬，不能寬大無邊；嚴，不能嚴厲無比。寬嚴審勢是指寬嚴的比例、比重不是一成不變的，而應當根據一定的形勢及時地進行調整。

三是結合，即所謂寬中有嚴、嚴中有寬。寬和嚴雖然是有區別的，并且不同時期、不同犯罪和不同犯罪人，應當分別采取寬嚴不同的刑罰：該寬則寬，該嚴則嚴。但這并不意味著寬而無嚴或者嚴而無寬。實際上，既無絕對的寬又無絕對的嚴，應當寬嚴并用。例如在對嚴重犯罪實行“嚴打”方針，以從嚴懲治為主，但并不意味著一概不加區別地適用最重之刑。某些犯罪分子，所犯罪行雖然極其嚴重應當受到刑罰的嚴厲制裁，但如果坦白、自首或者立功的，在從重處罰的同時還要做到嚴中有寬，使犯罪人在受到嚴厲懲處的同時感受到刑罰的體恤與法律的公正，從而認罪服法。

四寬嚴相濟的理論意義與實現

1意義

任何社會都存在犯罪現象，犯罪不僅是一種法律現象，而且是一種社會現象。犯罪與社會結構形態是緊密相聯的，且一定的犯罪態勢恰恰取決于一定的社會生活條件。我國當前處于社會轉型時期，社會轉型過程中貧富懸殊，利益主體多元化，因而各種社會矛盾與沖突十分激烈。在這種情況下，犯罪也呈現出高發的態勢。在某種意義上說，犯罪是社會深層次的矛盾激化的產物。在社會關系明晰化、社會結構合理性、社會規范嚴密化、社會心理順暢化之前，導致犯罪產生的社會根源沒有得到解決，犯罪的高發態勢就不可能消失。應當指出，我國目前的犯罪現象已經不同于幾十年前的犯罪，犯罪的政治色彩逐漸淡化，更多的犯罪都是由于對財產的過度追求與社會不能提供更多獲得財產的合法途徑之間的矛盾所引發的，還有些犯罪是由于鄰里糾紛、干群矛盾等各種社會因素所導致的。現在，在各種犯罪人中，絕大部分是我們這個社會的弱勢群體：諸如下崗職工、失地農民、外來務工人員等。在判處死刑的犯罪人中，百分之九十五以上都是這些人。這些犯罪人是我們這個社會的成員，而且是處于社會最底層的成員。對于這些犯罪人，不能像過去那樣簡單地采用對敵斗爭的方式。事實已經證明，一味地強調嚴刑重罰是解決不了當前存在的犯罪問題的，我們應當實行寬嚴相濟的刑事政策，對不同的犯罪采取不同的處理措施，才能盡可能地將犯罪控制在社會所能容忍的限度之內。

“寬嚴相濟”刑事政策的提出，是一種科學、理性的回歸，是我們正視社會穩定與犯罪增長關系后的理性回應，最終有利于和諧社會的構建。

“寬嚴相濟”刑事政策要求寬嚴適度，寬嚴有據，依法辦案，不能僅靠從重從快打擊刑事犯罪來保障，在執法中必須轉變執法理念，以人權保障為核心，和諧地調和人權保障與法益保護之間的關系，更加人性化，由此可見，“寬嚴相濟”刑事政策正是社會主義法治理念的一部分，貫徹“寬嚴相濟”刑事政策，有利于社會主義法治理念的執行。

堅持寬嚴相濟，才能產生積極的、正面的社會效果，也只有在嚴格、公正、文明執法的基礎上，才能最終實現打擊犯罪與保護人權、嚴格執法與熱情服務、執法形式與執法目的、追求效率與實現公正的有機統一。

罪刑均衡的范圍內，刑罰威懾力與刑罰輕重是成正比的，一旦刑罰超出公正的限度，使被告人難以接受，社會也難以認同，其威懾力就呈現出遞減的趨勢，就會產生刑罰效力的貶值問題。刑罰并非越重越好，而是貴在輕重有別，實行寬嚴相濟的刑事政策，使輕罪與重罪分別得到妥當的處理，有利于獲得刑罰效果的最大化。

2實現

一擴大不范圍。不是“寬、輕”刑事政策在刑事立法中的反映。我國現行刑訴法規定三種不類型，即法定不、存疑不和相對不。相對不是指檢察官對于存在足夠犯罪嫌疑且符合條件的案件，依其職權斟酌具體情形而作出的一種不處分。相對不有利于節約訴訟成本，合理使用司法資源，將主要精力投入到更為嚴重的刑事犯罪案件的中去，以提高訴訟質量和訴訟效率。但由于諸多因素的影響，不制度在實踐運行不暢，適用率較低，沒有發揮其應有的功能，為了從實質上限制刑罰的適用范圍，體現寬嚴相濟刑事政策的思想，應當擴大不范圍。

二推行社區矯正制度。社區矯正是與監禁矯正相對的行刑方式，是將符合社區矯正條件的罪犯置于社區內，由專門的國家機關在相關社會團體和民間組織以及社會志愿者的協助下，在判決、裁定或決定確定的期限內，矯正其犯罪心理和行為惡習，并使其順利回歸社會的非監禁刑罰執行活動。社區矯正不僅有利于提高罪犯的教育改造質量，促進社會治安秩序的良性循環，而且有利于合理配置行刑資源，減輕國家的行刑成本。作為與監禁刑相對的全新的行刑方式，社區矯正體現了“寬、輕”的刑事政策思想，為正確貫徹“寬嚴相濟”的刑事政策，應大力推行社區矯正。

三引進刑事和解制度。刑事和解，是在犯罪發生之后，經由調停人使受害人與加害人直接商談，對刑事責任問題達成的協議，受害人一方不追究加害人一方的刑事責任，加害人一方則可能為此對受害人一方進行物質性賠償等。刑事和解制度提升了被害人在刑事追訴程序中之參與地位，合乎刑事追訴經濟原則，給沖突雙方解決矛盾提供了機會，能夠有效地減少和鈍化矛盾，盡可能地減少法院判決后的消極因素，有助于在全社會增進和諧協調的社會關系。它旨在提升被害人和犯罪人的滿意度，降低再犯率，它與我國傳統的調解制度所蘊涵的“和為貴”的理念相一致。因此，貫徹“寬大”的刑事政策，應借鑒恢復性司法的理念，引進刑事和解制度。

四對未成年人、在校學生輕微犯罪實行非刑事化處理，并嘗試實施暫緩制度。未成年人和在校學生是犯罪構成中的特殊主體。這兩類主體涉嫌的犯罪主要是輕微犯罪，通常其主觀惡性不深。同時，未成年人犯罪與他們生理、心理發育不成熟有直接關系，若僅因一次情節較輕的犯罪而對其簡單地科處刑罰，將他們拋向社會，必然造成社會資源的極大浪費，并增加社會的不穩定因素。因此，檢察機關應盡可能地在學校達成共識、征詢被害人的意見、并與公安機關協調配合的基礎上，對涉嫌微罪犯罪的未成年人和在校學生進行非刑事化處理，具體途徑就是退回公安機關作撤案處理。此舉在政策層面上，符合“教育、感化、挽救”的原則，在法律層面上，符合兩高的司法解釋。

五寬嚴相濟的刑法謙抑性

“寬嚴相濟”的刑事政策，體現了刑法謙抑的內涵。“寬”，指寬大、輕緩、寬容之意。“嚴”，指嚴格、嚴厲之意，即程序上要嚴格，處罰上要嚴厲。最重要的在于“濟”，指救濟、補救，協調、結合之意，是寬嚴的有機統一。不能寬無邊，嚴無度，也不能時寬時嚴，寬嚴失當，要在法定幅度內保持寬嚴的平衡。刑事政策是刑事立法與刑事司法的靈魂，它對一個國家的法治建設具有重要意義。刑罰是一種社會治理手段，它不僅是法律問題，更是一個政治理念問題。提倡寬嚴相濟的刑事政策，標志著刑罰從理念到治理理念的轉變。過去強調刑法是的工具，側重懲罰打擊的一面，這樣不能化解矛盾，只能將矛盾暫時掩蓋起來。當前，建設和諧社會是我國長期的一個政治目標，法律不再是的工具，而是各種社會關系的調節器，“減壓閥”。在這種情況下，刑法的輕緩化就是大勢所趨。而寬嚴相濟的刑事政策雖然強調輕與重相結合，但就其根本而言，更關注的還是刑法的輕緩化。這一刑法理念的基礎就是刑法謙抑的內涵。在我國重刑傳統思想的氛圍下引入刑法謙抑理念，并將其作為寬嚴相濟刑事政策的理論基礎，并不是那么容易獲得社會認同。但隨著社會文明程度的提高，刑法謙抑的理念必然會逐漸被社會所接受。

在現代法治理念下，人們對刑法的認識已不局限于嚴刑峻罰，在罪刑法定原則下，刑法的控制性和謙抑性是社會防衛的兩大必備要素。刑法作為社會防衛的“第二道防線”，主要用以彌補作為“第一道防線”的其他法律的不足。貝卡利亞指出：一種正確的刑罰，它的強度只要足以阻止人們犯罪就夠了，“在談到刑法對犯罪人的效果時，我們不可忽視其對社會的反作用，即對整個社會的影響。”正如法學大師耶林所言“刑罰如兩刃之劍，用之不當，則國家與個人兩受其害。”故刑罰之界限應該是內縮的，而不是外張的，而刑罰該是國家為達其保護法益與維持社會秩序的任務時的“最后手段”，如能使用其他手段亦能達到維護社會共同生活秩序及保護社會與個人法益的目的時，則務必放棄刑罰的手段。

目前，我國正處于一個社會變革時期，經濟高速發展，各種矛盾凸顯，犯罪呈高發期。在市場經濟大潮的沖擊下，無論社會結構、組織和個人的價值觀念和心理都經歷了并仍經受著空前的考驗。隨著社會價值的多元化，法律價值也在相應地調整，公正、謙抑、人道已成為現代刑法的三大價值目標。

陳興良教授所講“在最初的時候，犯罪行為與民事侵權行為之間并不存在嚴格的界限，只有隨著國家權力的加強，犯罪才成為一個獨立的范疇”這一點表現在刑法機能上，就是保障機能是第一位的，保護機能是第二位的；表現在刑法性質的定位上，就是刑法首先是權利法，其次才是犯罪法。刑法的此種性質定位，彰顯為以罪刑法定原則為基礎的刑法的謙抑性，它要求刑法是緊縮的、經濟的、補充的，刑罰之網不能過于擴張，若僅憑主觀惡性或客觀危害追究行為人的刑事責任，必然形成侵犯人權的狀態。在日益倡導民主法治的今天，法律對于社會生活更主要的是扮演一種旁觀者、被動仲裁者的角色，它只有在法律規定的情況下才走上前臺。

參考文獻:

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篇（8）

法國著名刑法學家安賽爾指出:“刑事政策是由社會,實際上也就是有立法者和法官在認定法律所要懲罰的犯罪,保護‘高尚公民’時所作的選擇。”[1]因而,如何通過優位選擇刑事政策指導刑事立法和刑事司法防控犯罪就成為決策者首先必須需要考量的問題。但用來指導刑罰的刑事政策并非凝固不變,于是,“如何調整刑罰以適應刑事政策的變化成為各國立法者的重要課題。這也是‘刑法之刑事政策化’,是現代文明的表現,是刑法現代化的表現。”[2]當前世界范圍內刑罰結構如美國的刑事政策一樣表征為“輕輕重重,以重為主”的犯罪防控模式,“‘輕輕’就是對輕微犯罪的處理比以往更輕,即輕者更輕。‘重重’就是對嚴重犯罪的處理比以往更重,即重者更重。”[3]在我國,無論是決策者還是理論工作者都傾向于采用“寬嚴相濟”一詞作為我國相應刑事政策的表述。寬嚴相濟的刑事政策由官方首次提出是在2005年12月5日的全國政法工作會議上,按照學者的理解,寬嚴相濟的“寬”是指寬大、寬緩和寬容,表現為非犯罪化、非監禁化和非司法化;而“嚴”是指嚴格(即法網嚴密,有罪必罰)、嚴厲(即刑罰苛厲,從重懲處)和嚴肅(即司法活動循法而治,不徇私情);所謂‘濟’,則具有救濟、協調與結合三層含義。[4]我國臺灣地區政府在2002年通過“刑法”修正草案后也正式宣布,未來將推行“寬嚴并進的刑事政策”,并希望這套嶄新的刑事政策能帶領臺灣社會走向二十一世紀美好的未來。[5]

應當說單純的“輕輕”抑或“重重”,都因過于片面而不能成為我國犯罪防控的基本刑事政策之理想模式。從罪刑配置的向度而言,單純的“輕輕”可能造成刑不壓罪,而單純的“重重”則可能導致刑罰過剩。我國就有學者指出:“強調嚴刑重罰的重刑化說與主張刑罰趨于輕緩的輕刑化說,均未從整個犯罪與刑罰的平衡關系出發去評價犯罪社會危害性大小與刑罰輕重的對應關系。而且,均可能削弱公眾對刑法的尊重。”[6]而“寬嚴相濟”刑事政策由于是結合兩種極端治理手段而有可能導致“該重而輕,該輕而重”,而只具備相當程度的現實合理性。據此,和諧社會的構建應提倡懷柔的刑事政策,作為革新我國現行犯罪控制模式的發展路徑,并以其作為根本導向而使刑罰結構的構建更為具備科學性和合理性。所謂懷柔,意味著運用某種精巧微妙且靈活變通的刑治之術結合心理學等其他學科的研究成果以使犯罪人改惡從善而達到防衛社會的目的,而非對犯罪人直接給予正面打擊,其旨趣在于提倡“善治”反對“暴治”,推崇法律威信而非政治威信的社會控制,其以寬厚仁愛的儒家思想為載體與國內現階段倍受推崇的以刑去刑為表現形式的常規性嚴打政策針鋒相對。因為嚴打政策是以暴制暴的鎮壓方式實施的權宜之計,而且會讓人感覺有苛政猛于虎之嫌,為避免國民誤解法律純粹是決策者的社會工具。在和諧社會語境下,提倡懷柔刑事政策能夠體現執政者民主和仁善執政理念,有利于國家長治久安和社會穩定有序。

一、懷柔刑事政策提倡之理論基礎

懷柔刑罰政策的提出主要基于道義、法治和三個方面的理由。

第一,謙抑精神下通過慎刑維護國民自由是其道義基礎。謙抑,顧名思義,即為謙和、節制之意。刑法的謙抑性,意即刑法在介入社會生活時,應當盡可能地控制其介入廣度和深度,合理規定刑事處罰范圍與處罰程度。[7]謙抑精神的產生是現代社會法律文明有機的內在自發演進使然。然而現代社會當中的在刑事政策指導下的刑罰卻步入誤區,表現為盲目強調功利價值取向而導致刑罰自由保障機能嚴重缺失。但“在現代社會,人不或多或少侵犯他人就不能生存下去,因此,各人在某種程度上必須相互忍耐他人的侵犯。如果對所有的侵犯都禁止,反而容易阻礙個人的自由活動。”[8]而且,社會性是犯罪的根本屬性,絕對沒有犯罪的社會是不存在的,這就需要作為指導刑罰抗制犯罪的國家態度的刑事政策契合謙抑精神,需要刑罰理性地而有效地對抗犯罪,同時始終如一地以維護和擴大國民自由為最終目的,謙抑精神下的慎刑強調的是“只要犯罪行為沒有超出每類型社會所規定的限界,而是在這個限界之內,它就是正常的”[9]。要保持政治的民主化程度和社會活力,刑罰只需要將犯罪率抑制在一定的限度和范圍內即可,同時需要立法者抱持容允的態度善待犯罪人,同時最大限度地給予國民自由以應有的關懷。懷柔刑事政策正是在這種道義基礎上提出來而作為國家指導刑罰抗制犯罪的策略方針。

第二,人道原則下通過慎刑保障國民權利是其法治基礎。符合人道原則的刑罰創制與運作都應當與國民的理性品質相符合,反映國民固有、基本的法感情是刑罰防衛社會時所不能逾越的界限。刑罰人道原則要求限制公權與捍衛私權同時并重。限制公權是指在國家刑權和國民權利的博弈中,為確保社會的有序狀態和國民基本自由,刑權行使的尺度應當受到約束和設限,用以防止刑事法律框架內的公權私有化而可能帶來的有辱人格或非人道處遇,并且通過公共機構的分權與制衡在限制權力的同時保持權力與受限權力之間的相互掣肘。“一個法律制度之所以成功,乃是因為它成功地在專斷權力之一端與受限權力之另一端間達到了平衡并維續了這種平衡。這種平衡不可能永遠維續下去。文明的進步會不斷地使法律制度失去平衡;而通過把理性適用于經驗之上,這種平衡又會得到恢復,而且也只有憑靠這種方式,政治組織社會才能使自已得以永久地存在下去。”[10]捍衛私權是指在任何時候人都只應作為目的,而不能作為實現其他目的的手段。“懲罰在任何情況下,必須只是由于一個人已經犯了一種罪行才加刑于他。因為一個人絕對不應該僅僅作一種手段去達到他人的目的,也不能與物權的對象混淆。”[11]刑權行使不能專橫地對待包括犯罪人在內的個人的合法權利,犯罪人在犯罪以后是應該受到刑罰的懲罰,但是并不能代表犯罪人應有權利就可以剝奪。“在公眾心目當中,犯罪必須受到懲罰。這是一件應當根據罪犯的個人情況和所處環境來決定的問題。雖然他的行為危害了社會,但是,他仍然是社會中的成員之一,不能像在人類早期社會中那樣,把他逐出法律之外。他仍然有權作為社會成員之一而得到適當的處理。這使他獲得了某種保障,因為刑事責任要比民事責任更深地涉及到個人自由之價值的問題。”[12]現代法治社會的存在和維系的基礎要通過限制公權和捍衛私權兩個向度體現人道原則。遵循人道原則的懷柔刑事政策所彰顯的正是刑事立法與司法活動中所表征出來的這種人文關懷主義的法律態度。

第三,寬容理念下通過輕刑尊重基本人權是其基礎。在社會,刑事政策具備寬容理念是實施的道德底線,逾越道德底線所創制的刑事政策很難具有合法性和正當性。寬容相對于個人品質而言,是理性主義下的一種普通國民內心的道德情感要求;相對于社會和制度品性而言,寬容則是視界內的一種針對普通國民甚至是犯罪人給予容忍的態度。也就是說,寬容理念不應僅僅體現在國民內心的道德情感方面,而更應體現在刑事政策指導下的刑罰設計和安排當中。社會客觀存在的寬容理念應當融入刑罰的制動之中并且培育成寬容的環境。寬容理念是立足于道德和人類的良知,強調刑罰在介入社會生活和人類行為領域時,應當注重基本人權的保護,關注對人性的尊重,同時注重刑罰的力度和強度要與人的容忍和承受能力相適應。邊沁對立法者確定的第一個目標就是要求立法者盡可能少用刑罰,刑罰應當寬和,他指出:“立法者如果希望鼓勵一個民族具有人性,那么他自己應該首先樹立榜樣。要求自己有義務對人的生命,而且對一切能影響人之感受的環境情狀,都給以極大的尊重。殘酷的法律會通過恐懼、模仿或培養復仇精神等使人變得殘酷。溫和的法律能使一個民族的生活方式具有人性,政府的精神會在公民中間得到重現。”[13]要提高國民對刑罰的尊重程度,無疑首先要求立法者和司法者自身要具備寬容的理念,確信他們的權威的延續最終取決于自已對寬容理念的不斷理解和遵從。“將來刑法是否可獲成效,取決于將來的刑事法官是否將歌德在‘馬哈德,大地之主’中所說的話銘刻心上,即:他應懲罰,他應寬容;他必須以人性度人。”[14]選擇懷柔的刑事政策作為刑事立法與刑事司法活動的指導方針,其所蘊含的寬容精神正可以成為實施的基礎。

二、懷柔刑事政策之提倡影響實然刑罰結構

第一,懷柔刑事政策所蘊含的謙抑理念影響實然刑罰結構。在法學理論中,刑法是一種強行法。因為其強制程度的極限化,刑法就成為所有其他法律規范得以真正實施的強力保證。[15]“刑法在根本上與其說是一種特別的法律,還不如說是對其他一切法律的裁定。”[16]刑法最后手段性和最低限度干預性正是貫徹謙抑理念的邏輯結果,而作為懷柔刑事政策所蘊含的謙抑理念得以彰顯刑罰作為社會統制措置中的一種外在制度化力量,應處于謙讓節制的立場。這就需要探求刑罰結構的功能變化以適應謙抑理念的要求。懷柔刑事政策所蘊含的謙抑理念無疑要求我國刑罰結構趨向緩和,需要立法者摒棄嚴罰化的思想而對刑罰結構作出相應的懷柔化調整,收縮法定犯罪圈和制裁網,并優先考慮其它各類非刑罰措施,以便于進一步降低刑罰結構的強度。“和諧社會要求通過各種方法,包括法律手段,化解各種社會矛盾,疏通各種社會怨憤,由此而獲得社會的長治久安。目的決定手段,當我們確立了以和諧社會為建設目標以后,法律不再是的工具,而是各種社會關系的調節器,各種社會矛盾的化解器。在這種情況下,刑罰的輕緩化就是勢所必然。”[17]

第二,懷柔刑事政策指導下的刑罰目的影響實然刑罰結構。懷柔刑事政策指導下的刑罰目的是保證法秩序的穩定和法益機制的衡平,而絕非為懲罰犯罪而懲罰犯罪,更加不是妄想達致通過刑罰完全消滅犯罪這種不切實際的目的。凱托萊所謂“社會擁有相應的犯罪能量,因此準備犯罪的是社會,人只是實施犯罪的工具而已”[18]的論斷深刻地揭示出刑罰目的應是最大限度地防衛社會和保證法益機制的衡平,而不是其它的目的,因為只要社會存在,犯罪就是不可能消亡的。基于刑罰應然目的的考慮,就要求抑制犯罪應當以盡可能少的刑罰量達到刑罰目的和實現罪刑結構對抗的懷柔機制。但作為一個有著重刑情結的國度,刑事政策指導下的刑罰目的總是一味強調嚴刑峻罰和通過暴力鎮壓犯罪以防衛社會,過分渲染用刑罰威脅的方式遏制犯罪導致我國刑罰結構趨向重刑化。即使在提倡寬嚴相濟的刑事政策的今天,有學者還在替嚴打辯護或者說找新的立身之處:“寬嚴相濟刑事政策不是對‘嚴打’的取代,更不是對‘嚴打’的否定,而應當將‘嚴打’納入到寬嚴相濟刑事政策的框架中確立其地位。從這個意義上說,‘嚴打’并不是與寬嚴相濟刑事政策并列的另一個刑事政策,而是包含在寬嚴相濟刑事政策之中的體現寬嚴相濟的嚴厲性的內容。”[19]但重刑化是不符合社會主流道德意識的,面對尚不嚴重的犯罪應設置寬松化的處罰方式削減刑罰結構的強度和緩和刑罰結構的苛厲,一味采用剛性打擊的刑罰結構必然導致刑罰背離相當性要求。

第三,懷柔刑事政策遵循的人道原則影響實然刑罰結構。在懷柔刑事政策指引下,衡量一個國家對于國民權利的保障強度,首要問題是看這個國家對處在相對弱勢地位的國民所實施的最低限度福利政策。“如果在一個國家中,某些階級的人,盡管他們愿意遵守相對的規定,其他人還是拒絕提供這些基本的保障給他們,那么這些人就會違反道德和正義的原則,這些道德與正義的原則是受到現代國家承認的(至少在口頭上)。現代國家所公開承認的道德觀一般認為,在這些基本需求上,人類有權要求同等對待,我們不可以只是以其他人的利益為理由,去合理化差別待遇的做法。”[20]任何人包括罪犯同樣有權要求國家給予最低限度的福祉保障,國家有義務建立規范的社會保障機制和實施福利政策,從而在此基礎上給處于弱勢地位的國民提供一個安定有序的生存環境,這也是刑事政策人道原則的題中應有之義,也恰好印證了李斯特的著名論斷———最好的社會政策就是最好的刑事政策。[21]相反,倘若由于利益分配格局不公和福利保障機制缺位導致的國民貧困窘迫狀況而被國家予以刑事化處置,那么可以講用以組織對弱勢階層的社會防御的做法極不人道。勝本勘三郎就曾尖銳指出:“如果國家不采取濟貧政策而一味嚴厲處罰,就等于國家為貧困者布下陷阱同時又讓貧困者跳入陷阱,這是慘而又慘,酷而又酷,不仁之至的政策。”[22]在這一意義上,懷柔刑事政策遵循的人道原則直接影響著我國刑罰結構的調整,同時表明刑罰結構的設計不僅僅是一個技術性問題,而且是指導社會改善國民生存環境和社會保障機制的整體協調運作的理念性問題,刑罰結構并非不能改變,根據國內的現實情況和國際的發展趨勢,當務之急是需要以懷柔刑事政策作為指導適時調整現存刑罰結構。

三、懷柔刑事政策與刑罰結構的重構

刑事政策中有很大部分是涉及刑罰的政策。可以說,目的刑思想直接導致刑事政策思想的產生,而刑事政策則又直接影響刑法中所規定的刑罰目的以及刑罰的配置。[22]由于我國現行刑事政策不具備科學性基礎①,因而用以作為刑罰結構配置的指導就不具備合理性基礎。現行刑事政策不具備科學性具體表現在:以國家主義的一元社會構結為核心的中央集權化模式過分重視刑罰的政治統治職能,刑事政策的制訂凸顯為崇尚刑罰的威懾作用和報應功能而漠視刑罰的社會管理職能,這種刑事政策指導下的刑罰結構顯然就會趨于重刑配置。然而,法治國家的形成需要向政治國家和市民社會的二元社會構結轉化,而刑罰則相應地由政治刑罰向市民刑罰轉化。②只有在二元社會構結的模式下通過弱化刑罰的政治職能才能使得其社會管理職能得以張揚。因而,需要在懷柔的刑事政策的支配下重新審視現存刑罰結構的配置。刑罰結構是指刑罰方法的組合形式,即刑罰方法的排列順序和比例份額,這種組合形式反映刑罰結構內部各要素相互聯系的穩定狀態和相互作用的基本方式。[23]根據不同刑罰方法的配置可以形成不同類型的刑罰結構,而不同類型的刑罰結構影響著刑罰功能的相應發揮。正如有學者指出:“刑法結構的基本內涵是犯罪圈大小與刑罰量輕重的不同比例的搭配和組合,而合理的刑法結構是發揮最優刑法功能的前提。”[24]因而在配置刑罰種類時,刑種組成序列的輕重銜接應當符合科學的刑罰梯度要求,通過懷柔的刑事政策指導刑罰結構的合理配置,使刑罰在規制社會失范行為過程中能夠產生理想效果和滿足社會發展的現實需要,同時也符合謙抑性和人道性的雙重價值內涵。(一)死刑應予徹底廢止從刑事立法政策層面看,刑罰強度最為嚴厲刑種的變動決定了整個刑罰結構的革新。“死刑制度的改革與完善問題首先是一個刑事政策問題,而刑事政策的制定和適用,只有有利于刑罰目的的實現,才具有目的性和合理性。應該說,死刑政策是刑事政策當中一個十分重要的組成部分。”[25]死刑是現行刑罰結構當中剝奪犯罪人生命的極刑,因而,關涉死刑的刑事政策勢必成為公眾關注的焦點問題。“死刑問題所以如此重要,因為它是影響刑罰結構的關鍵所在。刑罰結構的調整主要是體現在最重刑種的變動。最輕刑種的變動只有涉及最重刑種變動時才能體現出對刑罰結構的影響。”[26]當前刑事政策指導下的刑罰結構歸屬于重刑結構,而根據懷柔的刑事政策導引需要刑罰結構寬松化。但由于“保留并嚴格限制死刑”是我們一貫奉行的死刑政策。這一政策在20世紀80年代以后其實并沒有得到很好的執行,甚至出現了重刑化和崇尚死刑的傾向。[27]現行死刑政策的明確指向應考慮徹底廢止死刑適用,而非采用保留并嚴重限制死刑的刑事政策。

有關廢止死刑的依據理論上已經有足夠的闡釋與著述,本文在此無需贅言。其實,就刑罰的機能而言,其終級目標無非是使犯罪人再社會化,但死刑無論怎樣完美都無法做到這點,因而死刑政策的價值取向不應當是讓死刑充當道義報應和平息民憤的工具,決策者不應以迎合民意要求和滿足現實需要作為保留死刑的擋箭牌。民意要求作為決策者應當考慮的因素本身并沒有錯,但民意有時候是欠缺理性的,而且死刑的保留與適用無疑是給國民灌輸這樣一種負面思想,那就是殺人是可以的,只要你愿意死。如果都這樣了,那還要法律干什么。再者,判處罪犯死刑并不能從根本上解決犯罪問題,犯罪的基本成因還是存在于社會之中。況且,此種通過“以命抵命”進行等害交換的方式所體現的公正觀念是以犧牲人道為代價的,死刑政策的存在在國家權力與公民權利博弈中極易導致刑罰忽視對公民權利的保護。正如有學者指出,“死刑削減,國家對公民的權威將可能弱化,公民權利可能有實際的增長;死刑增加,或者保持不變,國家對公民的權威沒有根本變化,公民權利只能處于弱勢。”[28]

保留死刑到底是維護誰的利益,這的確是值得社會深思的問題。從懷柔的刑事政策立場出發,徹底廢除死刑,可以通過刑罰的謙抑精神選擇適當的刑罰方法,而關注人道,而最終有效實現刑罰的機能。

(二)社區矯正取代管制和拘役兩種短期自由刑

基于懷柔的刑事政策下的謙抑精神與人文主義關懷,管制和拘役兩種短期自由刑不宜保留,而對那些主觀惡性不深的輕微罪犯,用社區矯正取代短期自由刑即可。理由在于:其一,從行刑的社會效果看,短期自由刑時間短促,達不到理想的教化處遇效果。而且由于監獄內亞文化的侵蝕容易造成“罪之感染”而誘發更多的犯罪。日本學者勝本勘三郎曾明確指出,“把這些人投入監獄,恰恰是把他們送進了犯罪學校。”處以短短幾個月的短期自由刑,卻“使犯人墮落、更具有性,這才是反人道主義的。”[29]其二,從教育和矯正的目的刑理論看,將罪犯嚴格與正常社會生活隔絕違背了使罪犯改善更生和復歸社會的宗旨,往往會造成后果嚴重的“標簽效應”。其三,從懲罰模式的選擇來看,短期自由刑行刑采用的是單向循環懲罰模式,在短期監禁的過程中,犯罪人因其犯罪行為而被剝奪人身自由且與社會嚴重隔離,在監禁處遇中遇到不公正對待也難以取得司法救濟。而社區矯正采用的雙向互動矯正模式,犯罪人的基本權利和自由得到重視,通過將其犯罪人置于社區內矯正改造有利于調動其改造的積極性和主動性而促其最終復歸社會。

綜上,以監禁為主體轉向非監禁處遇模式符合世界行刑社會化趨勢。所謂行刑社會化,就是指為最大程度地避免監禁刑的弊端、實現罪犯再社會化目標所形成的行刑理念與行刑模式。[30]社區矯正目前是不少國家非監禁處遇模式的重要刑罰執行方式。我國的刑罰模式現階段主要是以封閉式監禁處遇為主,但“設立監禁刑只是為了平息義憤的制度不是理性的制度”[31]。因而,需要拓展非監禁模式的適用范圍,社區矯正這種開放化程度較高的刑罰方式在我國刑事司法領域作為一種制度性的模式予以推廣就刻不容緩。“同傳統的監獄矯正相比,社區矯正不將罪犯與社會隔離,而將其置于社區進行救治性的處遇,這無疑對罪犯更為寬和、人道,更有利于協助其復歸社會。因此,社區矯正體現刑罰演進的歷史趨向。”[32]懷柔的刑事政策所蘊含的非監禁化與人文關懷理念,需要通過在刑事立法上明確社區矯正與社區服務的法律地位而實現。社區矯正制度既能汲取管制刑不予關押的內涵,又能吸納拘役參加勞動的內涵,而且更能夠避免因短期自由刑所導致的弊端。

(三)廢止沒收財產刑并將罰金刑提升為主刑

沒收財產是摧毀犯罪人生存條件和經濟基礎但過于嚴厲的一種刑罰方法,不符合懷柔刑事政策的人道精神,需要認真審慎其合理性。而罰金刑作為一種剝奪金錢所有權的懲處方式,具有與沒收財產刑一致的內在契合性,行為人的財產同樣可以轉化為金錢此種貨幣表現形式來計量和分割。在這種意義上,廢止沒收財產刑,改由罰金刑整合吸收,并將罰金刑提升為主刑就成為一種比較理想的刑事政策選擇。其具體理由如下:第一,沒收財產刑不具備可操作性。在司法實踐中實際確定和分割行為人的財產量是非常困難的,難以具備切實可行的操作性而導致形同虛置。第二,沒收財產刑不具備合憲性而且具有罰及無辜的潛在可能。沒收財產刑可能剝奪犯罪人與犯罪并無關聯的合法財產所有權,而與國家對公民私人財產權的保護之間存在著重大沖突,因為不具備合憲性。我國憲法第13條規定:公民的合法的私有財產不受侵犯;國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。而從我國刑法分則對沒收財產刑的規定來看,大部分是作為無期徒刑和死刑的附加刑規定的,但“即使是犯罪人的財產,其配偶子女還存在一個繼承問題。對一個判處死刑的犯罪人沒收其個人所有財產,無異于剝奪其配偶子女的繼承權。”[33]沒收財產這種附加刑存在違憲之嫌。第三,沒收財產刑可能導致罪犯重新犯罪。“沒收財產是在軟弱者頭上定價,它使無辜者也忍受著罪犯的刑罰,并使他們淪于必然也去犯罪的絕境。”[34]第四,罰金刑提升為主刑地位具有較高的現實價值。我國目前五種主刑不能適用于單位犯罪,為避免罰金刑只能做為附加刑適用于單位犯罪,將其提升為主刑可以成為制裁單位犯罪的重要手段,增加罰金的懲罰力度,并建立罰金國庫基金。罰金國庫基金有助于因犯罪人無可執行財產時對被害人損害的彌補,其目的在于達致最大程度保護被害人合法的民事權益,使被害人能夠得到一定經濟補償的回復方式。“財產刑具有極高的經濟性,因為所有由支付金錢者感受到的惡都轉化成了對接受者的善。”[35]“國家必須賠償個人因國家不能預防的犯罪給其造成的損失(就像在公害中所承認的那樣),然后再從罪犯那兒把這筆錢追回來。”[36]

“罰金刑唯一的缺陷就是其可能不具有執行的現實性。由此而言,我們認為,罰金刑可能不具有執行的現實性是完全可以通過其它方式給予解決的,因而,罰金刑作為主刑是完全符合現行刑罰體系發展所現實需要的。”[37]將具有主刑功能與特質的罰金刑的法律地位予以提升,并擴大罰金刑適用范圍和力度,完全符合懷柔刑事政策的非監禁化、輕緩化與人道、謙抑精神由附加刑提升至主刑。需要考慮的是可罰性問題,即科處罰金刑時除考慮犯罪情節外,還應當綜合考慮犯罪人的實際經濟狀況。同時,為防止罪犯無錢交納處于實質不罰狀態,可以建立罰金與社會矯正服務互易制度,以解決執行難問題。

(四)擴展資格刑的內容

資格刑是剝奪犯罪人享有或行使一定權利的資格的刑罰。[38]資格與權利密切相關,資格是國民在市場經濟條件下從事特定社會活動所必需具備的一定身份和條件,一旦身份和條件被剝奪就意味著既有權利的喪失。資格刑就是通過限制行為人利用手中既有權利犯罪,控制犯罪人的再犯能力而施加的精神懲罰。

我國現行資格刑主要包括剝奪政治權利和驅逐出境兩種,但“我國刑法規定的資格過于單一,不能適應與犯罪作斗爭的實際需要。因此,有必要完善我國刑法規定的資格刑制度。”[39]在懷柔刑事政策的指導下,擴展資格刑的內容就尤顯必要:第一,資格刑具體內容的充實是我國刑罰結構由嚴酷趨向寬緩并且有效消解某些犯罪的現實需要。司法實踐中,利用各種職業(職務)資格和營業資格專門從事犯罪活動的現象廣泛存在,然而,我國刑法中并沒有任何有關剝奪自然人職業(職務)資格或者法人營業資格的規定。將這種資格的剝奪增設為資格刑的內容有助于消解這些身份犯罪的基礎性條件。“在犯罪人有人身自由,但缺乏特定資格的條件下,其犯罪能量的釋放將會受到極大的限制,犯罪人想再度借職務之便,首先就會在資格方面遇到難以逾越的障礙,從而將有效地預防犯罪人再次犯罪。”[40]第二,資格刑適用范圍的擴大符合我國市場經濟背景下的效益刑罰觀。從經濟學的角度考慮,剝奪犯罪人的資格屬于開放式的刑罰方式,不需要國家投入大量的人力和物力,可以節省大量的刑罰資源。第三,通過資格刑剝奪犯罪人進行某些犯罪的法律條件,對于弱化其犯罪心理能夠提供遠期可控性保障。

四、結語

時至今日,犯罪問題日益成為社會公共政策領域內所關注的現實問題,刑事政策作為社會公共政策領域內宏觀操控刑罰遏止犯罪的指導方針,由于其自身并不具備規范性、強制性和可操作性,因而不能等同于刑罰機制可以直接適用于社會規制犯罪,而只能發揮政策導向的作用,其防控犯罪的功能仍然需要依托于刑罰機制的具體運作。“誠然,刑事政策的首要的長期的使命是通過滿足人身和財產的安全需要以保障社會整體的和諧和延續。然而正是在現代世界中,刑事政策的選擇(不論是界定犯罪現象還是制定對犯罪現象的反應措施)取向總是不同的,因為它根據這樣那樣的被認為是基本的價值來對安全的需要進行評估、感覺或理解。”[41]針對犯罪數量居高不下的局勢,如何理性選擇刑事政策指導刑罰抵御犯罪已成為社會不可回避的現實問題。和諧社會語境下的懷柔刑事政策強調的是運用社會多元綜合調節機制積極主動防御犯罪,而非僅僅依賴消極的刑事法律控制手段被動回應犯罪,從而使得有效地防衛社會成為可能。懷柔刑事政策的提倡有助于現存刑罰結構的重塑,以調整和優化配置現存刑罰種類而改善我國現行刑罰結構失范問題,更有助于刑罰保障人權和防衛社會雙維機能的協調,與公正和功利的雙層價值目標的實現。

注釋：

①有學者指出了刑事政策不具備科學性的現狀,并且在其它四個向度上提出了現階段刑事政策應當著力解決的五大問題。(見嚴勵:《刑事政策與和諧社會》,載《華東政法學院學報》2006年第6期。)

②由此可以引出市民社會有沒有制訂刑事政策的權力問題,而關于此問題的具體回答可以參見我國學者劉遠:《刑事政策哲學解讀》,中國人民公安大學出版社2005年第51頁以下。筆者認為,市民社會不但應當有制訂刑事政策的參與權,而且應當是打擊犯罪的中堅力量。倘若完全依賴國家公權機關打擊犯罪,而得不到市民社會廣大群眾的配合參與,那簡直是不可想象的事情。關于市民社會和政治國家關系的具體表述可參見劉樹德:《維度的刑法新思考》,北京大學出版社2005年版,第150頁。

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篇（9）

論文關鍵詞:旅行社經營體系目標模式市場競爭

1我國旅行社業經營體系剖析

我國旅行社業經過幾十年的發展．已經形成一定的規模．并在行業法規、行業制度和市場機制的雙重作用下形成了自身的特征：三類旅行社占壓倒優勢．，J、規模旅行社占絕對多數；在全國的分布基本合理；行業利潤逐年下降．我國旅行社業正逐步成為一個低利潤行業。我國旅行社業現行經營體系是行業政策法規、傳統經濟體制和現行市場機制綜合作用的結果，盡管這一體系在某種程度上具有其存在的合理性，但就我國旅行社業發展的趨勢而言．其最大弊端是造成下述一系列問題的存在和不斷惡化：

1．1大型旅行社沒有實現規模經濟。其規模優勢得不到發揮

大型旅行社在經營中具有旅游產品開發、旅游服務采購、旅游市場拓展、旅游接待以及資金、信息、人才和抵御風險等多方面的優勢．因此易于實現規模效應．而在我國旅行社行業中，大旅行社的規模效應并不明顯．優勢也遠未得到充分發揮．這主要表現在：①我國旅游業近幾年一直保持著較好的發展勢頭，市場持續擴大，旅游收入尤其是國際旅游收入增長很快。而在此情況下。一些大型旅行社的業務發展緩慢，在競爭中面對眾多新的商業機會，自身卻處于保市場或無奈于市場份額下滑的困境之中；②大旅行社未能在旅游市場中發揮應有的作用。即未能平抑市場的過度競爭，未能起到引導和穩定市場的作用．致使市場的混亂無序成為困擾我國旅行社業發展和造成旅行社資源浪費的頑癥。大旅行社自身也未能避免這種市場混亂所帶來的負面效應；③在旅行社的內部管理方面，一個突，自出現象是一些大社內部普遍實行部門承包或變相部門承包，強化部門權益，使得部分大型旅行社實際上成為一些業務上相對獨立的小旅行社的集合體，在這種格局下，大旅行社當然發揮不了應有的優勢，難以形成規模經濟。

1．2中小旅行社缺乏明確的市場定位。發展可謂舉步艱難

就目前我國中小旅行社的總體情況而言．其特點集中表現為有限的接待數量和低下的利潤水平。在接待數量方面，近年來我國許多小旅行社處于發展無望而又能勉強支撐的境地。自國家旅游局在旅行社行業實施旅行社質量保證金制度以來．很多小型旅行社不堪重負．紛紛退出。這種現象一方面反映了眾多小型旅行社的經濟實力和經營狀況．另一方面也從一定程度上反映出業主對行業和自身未來發展的理性預期。在利潤率方面，我國以經營國內旅游業務為主的眾多中小旅行社多為二類社和三類社。根據國家旅游局提供的資料，這兩種類型旅行社的平均利潤率不足8％。且只是稅前利潤，如果再扣除所得稅，則這些旅行社所剩凈利潤更是微乎其微了。

1．3旅行社業惡性價格競爭盛行。市場秩序混亂

國家旅游主管部門對旅行社類別的劃分和對旅行社業務范圍的規定，其初衷或許在于通過這種形式的分工來起到規范市場和保證產品質量的作用。而在我國旅行社業后來的發展過程中，由于一、二類社比例失調造成二類社業務量明顯不足。致使許多二類社為謀求生存而違反國家規定超范圍經營．直接在海外招攬客源。在此期間，國家主管部門在執法方面的乏力，使得這種現象迅速蔓延，而部分一類社貪圖蠅頭小利．通過為二類旅行社代辦簽證通知賺取不義之財的做法無疑對此起到了推波助瀾的作用．最終致使許多三類社也開始從事外聯和國際旅游接待業務。除此之外，這種現象的出現和普及無疑也包含著旅行社實業界對我國以水平分工為基礎、以各種特許經營權為特征的旅行社人為市場分工模式的否定。

除以上幾個問題與我國當前旅行社的經營體系直接相關之外，行業內許多其他問題的存在也與目前的經營體系有很大的聯系。如旅行社產品的重復雷同，旅行社促銷能力尤其是海外促銷能力薄弱和旅行社總體接待能力低下等。其中，旅行社產品的重復雷同是我國旅行社業長期存在的突出問題。旅行社產品由于缺乏諸如商標權、專利權這樣的進入限制．又無太多技術可供保留和壟斷，使得一些有開發能力的旅行社一旦開發出某種能夠迎合市場需求的新產品．眾多中小旅行社便一哄而上，競相模仿或參與經營，這在很大程度上削弱了有實力的旅行社向深度開發和促銷產品的積極性．而一些既缺乏必要的硬件設備，又不具備藉以保證接待質量的“軟件”基礎的中小型旅行社的存在必然會降低旅行社的總體接待力量。

2加強我國旅行社競爭力的目標模式

我國現行的旅行社經營體系造成了眾多難解的問題，而通過前面的分析得知，目前我國旅行社業的行業特點是以三類社為主體的小規模旅行社占絕對多數，但并沒有否定少數大規模旅行社的存在。事實上，正是為數有限的大規模旅行社在一定程度上帶動了行業平均利潤水平的上升，但他們卻不能改變行業利潤率逐年下降和我國旅行社業正逐漸成為一個低利潤行業的事實。此外，我國旅行社行業的另一突出特點是其基本合理的地理分布特點。據此，筆者認為．我國旅行社經營體系調整勢在必行．考慮到行業當前的現實．同時考慮到加人世界貿易組織后我國旅行社業面臨的國際競爭態勢，我國旅行社經營體系調整的方向是通過對現有旅行社的改造、分化、組合以及增設等方式實現大型旅行社集團化、中型旅行社專業化和小型旅行社通過制形成網絡化的目標模式。

2．1大型旅行社集團化

在設想的目標模式中，大型旅行社所要解決的重心問題是規模經濟問題。根據這一構思．應使目前約占旅行社總量1％強的規模較大的旅行社通過合并、兼并或其他方式重新組合，形成一定數量人、財、物一體化的緊密型旅行社集團。旅行社集團的構架可以承襲現行一些大社采用的總社和各熱點地區分支社的形式，但總社和各分支社在人、財、物等資源上應是一體的，組織管理采用集團企業的管理方式。從微觀角度講，這種旅行社集團有利于真正發揮其在采購、預訂、營銷、資金、人才等方面的優勢，有利于實現規模經營，獲得規模經濟：從宏觀角度講，這些有限的大型集團企業的存在可以引導和穩定市場，克服旅行社市場因過度分散和紊亂造成的問題。

2．2中型旅行社專業化

大型旅行社在整個市場內通過重新組合實現集團化之后，市場上一些中等規模的旅行社(不排除小部分小型旅行社)應相應調整其經營方向．避開其在經營標準化產品方面的比較劣勢，實現專業化經營，以便最大限度地滿足特定細分市場旅游者的需求。中型旅行社的專業化主要體現在所經營的產品上。與旅行社集團憑借自己實力通過經營標準化產品達到規模經濟的指導思想不同．中型旅行社應針對某些細分市場，對某些產品進行深度開發，形成特色產品或特色服務。在我們的目標體系中．中等規模旅行社的專業化發展是一種必然的理性化選擇：專業化經營集成本優勢與產品專業化優勢于一身，解決了這類旅行社因規模較小形不成規模經濟、因而也難以亙按與旅行社集團競爭的問題。而對行業來說．專業化的特色經營起到拾遺補缺的作用，中型旅行社的專業化開發會使旅游產品更加多樣化．從而增強旅游產品的總體吸引力。

需要指出的是，分布在不同地區的專業旅行社可以采用連鎖經營的方式實現聯合。聯合以前。各單體連鎖旅行社可能規模不大．但連鎖經營是把這些中小規模旅行社的力量集中起來．使其可以像旅行社集團那樣擁有在產品開發、采購和促銷等方面的優勢．這實際上是另一種形式的規模經營．符合利用規模經營提高低利潤行業經濟效益的原則。當然，由于受單體旅行社規模的限制，連鎖社所經營的產品類型不可能太多，而只能是專業化和特色化的旅游產品。

2．3小型旅行社通過實現網絡化

篇（10）

改革開放以來，隨著建設中國特色社會主義事業不斷取得成功，在學科建設、教育理念的更新、課程設置與教材的改進、教學方法的綜合運用等方面，我國高職院校思想政治理論課取得了較大進步。

一、當前高職院校思想政治理論課教學現狀及問題

（一）思想政治理論課教學內容有待改進。

思想政治理論課的教學內容是連接教育者與教育對象的信息橋梁。目前，大學生思想政治理論課的教學內容還存在一些問題：第一，缺乏系統性。思想教育、政治教育、道德教育、心理教育這四方面構成了思想政治教育內容體系，其中政治教育是核心。我國的思想政治理論課在堅持以意識形態教育為主體的同時，在一定程度上忽略了心理健康教育的重要性。第二，缺乏針對性。有些教師沒能根據學生的思想情況，沒有充分研究他們所關心的熱點問題、感到困惑的疑點問題，更沒有系統地通過運用立場、觀點和方法分析學生所關心的熱點問題和現實問題，結果難以取得良好的教學效果。

（二）教學方法難以適應時展的要求。

在現有的思想政治理論課教學中，主要存在兩個問題：一個是硬性灌輸。硬性灌輸的表現是教育者單向地向受教育者傳授知識和價值理念，忽視受教育者的理解程度和實際感受，受教育者被動地接受教育內容。二是忽視實踐教學。思想政治理論課教學不是單純的思想政治理論知識教育，而是要理論聯系實際，能夠使學生將基本理論運用到實際生活中去，觀察問題、分析問題和解決問題。由于安全和經費的考慮，一些學校開展思想政治理論課實踐教學的積極性不高，實踐教學活動流于形式。

（三）教師隊伍建設的水平有待提高。

教師隊伍建設水平與思政課的主渠道地位不相適應主要表現在三方面：一是專職教師數量不足。由于思想政治理論課專職教師數量不足，大班上課的現象比較普遍，制約了教師教學質量的提高。二是教師綜合素質亟待提高。這里的綜合素質包括：思想理論修養、教學科研能力、人格魅力等方面。三是部分教師缺乏教學熱情。高職院校中部分老師由于教學時間較長，導致了一種教學上的疲態，同時，因科研壓力較小，缺乏一定的動力，致使他們在給學生上課時沒有充沛的熱情以調動學生的學習積極性，是一種教與學的惡性循環。

二、增強和改進高職院校思想政治理論課教學實效性的對策

（一）豐富思想政治理論課的教學內容。

思想政治教育要注重比較研究，這不僅是社會發展變化的需要，也是學科本身發展的要求。世界各國高校對大學生都有自己的思想政治教育方式。一般不用“思想政治教育”這個名稱，而是使用公民道德教育、生活教育和通識教育課程等說法。發達國家思想政治教育內容豐富多樣，對我國具有借鑒意義，如美國思想政治教育的內容包括：公民教育、歷史教育、經濟交易、法制教育、宗教教育、性教育、生活教育等；而英國思想政治教育的內容則包含公民教育、倫理道德教育、宗教教育、心理健康教育等。此外，發達國家也很注意在各學科中滲透思想政治教育，這對我國思想政治教育的創新具有重大的借鑒意義。

（二）創新思想政治理論課的教學方法。

教學有法，教無定法、貴在得法。在課程教學中，應充分發揮思想政治理論課的價值功能，通過多種手段和不同媒介對大學生進行思想政治教育的隱性教育和隱蔽滲透[1]。要改變單一的"灌輸式"的教學方法，采用多樣化的教學方法。除了課堂講授法外，還可以選擇討論教學法、案例教學法、多媒體教學法、社會實踐教學法等生動活潑的教學方法為我們所用，充分調動學生的積極性。例如，通過開展社會實踐教學，可以超越思想政治理論課的課堂教學的限制，使大學生有機會體會和觀察社會生活各方面的巨大變化，有助于他們確立起對中國特色社會主義的信心，從而增強高校思想政治理論課對大學生政治認同的引導力。

（三）提高思想政治理論課的教師素質。

高職院校思想政治理論課教師應該是立場堅定，綜合高素質較高的教師。對于高職院校教師的個人素質提升主要可從以下四個方面入手：一是要堅定正確的政治方向，引導學生樹立正確的價值觀和人生觀。二是高尚的師德有為人師范的品行和個人魅力。三是深厚的理論素養和人文社會科學知識基礎。四是將理論教育與客觀實際相結合，以學生喜聞樂見的方式實施教學。這些要素涵蓋了成為一名優秀的高校思想政治理論課教師的努力方向和目標。高校思想政治理論課的教師隊伍應該是一支由教學領軍人物、中青年帶頭人、骨千教師構成的隊伍，既包括廣大骨干教師，也包括專業領軍人物和學術帶頭人[2]。

三、結語

總之，增強和改進大學生思想政治理論課教學是一個系統工程。只有加強思想政治理論課重要地位的認識，改進思想政治理論課教學內容，綜合運用多種適應時展的要求的教學方法，不斷提高思想政治理論課的整體素質和教學能力，科學設置思想政治理論課考核方式，借鑒國外進行思想政治教育的有益經驗，才能使思想政治理論課教學效果得到進一步提升，增強思想政治理論課的吸引力和感染力。

參考文獻：

篇（11）

在農業政策轉型時期的推動之下，農業財政投入問題呈現出較為不足的趨勢，而且財政投向結構也較不合理，存在的不足之處比較明顯、深入。具體表現為：

（一）農業財政投入總量存在著不足

根據財政支出和財政農業凈支出等發展情況來分析，財政對農業的投入量比較少，而且農業財政投入與財政農業支出的差距過于懸殊，進而使農業財政投入的資金比較匱乏。與此同時，農業綜合開發投入資金與農業財政投入的資金也出現了一定的差距和分歧，一部分農業財政資金并沒有得到有效地利用和配置，非常不利于農業政策轉型的發展趨勢。

（二）財政對農業的投入結構存在著偏差

我國財政部門在對農業進行資金投入時，大多數都比較傾向于非生產部門，使生產部門遭到了一定程度地重創，造成我國農業生產缺少強有力的后備力量。由于缺少對農業生產性支出的投入，主要表現為：農田水利基礎設施不夠完善，對于雨旱天氣不能有效地進行治理；土壤質量不斷惡化，水土流失現象越來越嚴重等[1]。一系列的農業生產問題都使財政農業結構的不合理性較為突出。

（三）財政支農資金的挪用現象比較嚴重

通過一定的調查和了解，在國家財政對于農業資金的投入中，一部分的農業投入沒有得以完整地到位，部分資金被應用在與農業無關的其他地方。一些地方不是很重視支農問題，既而地方政府在財政緊張的狀況下，使支農資金沒有完整地到位。

（四）資金投入機制較不完善，缺乏一定的重點性

目前，我國財政支農資金在財政內部是多方面投放形式，各個部門、機構都具有一定的資金投放權，“一職多權”的現象比較嚴重。缺少完整統一的集中力量和整體目標，資金得不到最大程度地優化利用，使資金投入機制無法正常地運轉。

二、轉型時期我國農業財政有效投入問題的優化措施

（一）加強調整農業投入的結構

現行的農業政策主要通過加強農業基礎建設，優化產業化經營模式，旨在不斷促進城鎮化建設，增加農民收入。基于此，財政部門要予以全方位、多角度、多領域扶持，特別是對于土地項目治理和產業經營化項目等。將資金更多地應用在提升生態綜合治理和水利建設等方面。與此同時，農村財政收入要符合財政體制改革的建設目標，加強農業綜合開發，側重于農業基礎教育和科技投入，進一步完善農民補貼體制。

（二）增加財政收入，拓寬農業投入途徑

在保證國民經濟有效運行同時，要盡可能地將應收的稅都及時收上來，從而增加財政支農的資金投入量。同時，還要采取切實可行的措施來進行資金的節約使用，要對行政事業機構及內部人員予以一定的約束和限制，可以有效改善我國的財政收支狀況，促進財政支農資金的增長；同時，要對我國行政事業單位的固定資產購置予以一定的強化控制，嚴格控制非生產性財政支出，開展必要的監督檢查活動。對于違法人員要加以嚴厲的懲處，避免資金浪費嚴重現象的發生，實現財政資金合理高效利用的發展目標。

（三）不斷完善內部管理工作，確保支農資金的到位

要做好年初農業預算編制，在具體的編制過程中，要使年初預算與農業投入進行深度的結合，使支農資金能夠落到實處。財政部門要始終從年初預算開始著手，促進預算各項工作正常實施；要清晰準確地認識到全年農業支出進度目標，使支農資金的支出控制在合理的水平中，以免在年終期間突然出現大批支出現象的發生。

此外，為了確保支農資金的真正到位，可以制定并完善的財政支農專款專戶核撥機制，簡化資金流轉環節，避免資金滯留現象的發生和延續，進而不斷增強資金的到達率。因此，可以將資金按照自上而下的方式直接撥付到資金的使用單位，單位支出直接到財政部門或農口事業單位進行核銷[2]。

（四）要?ε┮擋普?投入予以高度的重視