緒論：寫作既是個人情感的抒發，也是對學術真理的探索，歡迎閱讀由發表云整理的11篇征地制度論文范文，希望它們能為您的寫作提供參考和啟發。

篇（1）

目前，我國建設用地使用者獲得集體土地使用權的過程一般是：首先，國家憑借征地權將集體土地變為國有土地；然后，國家再通過出讓或者劃撥等方式提供給使用者使用。也就是說，土地的使用者與土地的最終提供者——集體土地所有者，不是直接交易者，而必須通過中間人——國家。這樣就容易造成供地與用地脫節，土地價格嚴重扭曲，農民集體缺乏市場主體資格，政府職能越位，管理缺乏科學性，政府的宏觀調控機制難以實現等問題。

一、供地與用地脫節

征地和供地的分離，使國家提供的土地或供給大于需求，或需求大于供給，難以實現平衡，造成要么國有資產的大量流失和土地資源的大量浪費，要么不能滿足土地使用者的需求，最終影響我國的經濟發展和社會主義現代化建設的進程。

目前，各地以發展經濟為名，憑借征地權，大量設立開發區。據國土資源部統計，全國共有各級各類開發區3837家，平均每個省(自治區、直轄市)有100多家，僅浙江一省就有各類園區和開發區800多個。一些省會城市或稍大一些的城市，其開發區數量常常多達五六個。開發區的面積也越來越大，近年新設立的開發區，其面積已從當年的1平方公里、幾平方公里發展到現在的動輒十幾、二十幾平方公里。據不完全統計，全國各類開發區規劃面積達3.6萬平方公里，超過了全國現有城鎮建設用地總量，供給遠遠大于需求。

大量設立的開發區，因開發能力的限制，不能得到充分合理利用。國土資源部土地勘測規劃設計院學者唐健對開發區現象進行過大量調研。一般而言，開發區達到七通一平才能有效招商引資，形成吸引力，而達到七通一平或者五通一平的要求，每平方公里至少還要投資1億～1.5億元。根據我國開發區規劃面積達到這一要求需要數萬億元，遠遠超過我國年固定資產投入額，超過各地現階段承受能力，造成開發區建設停滯，形成大量閑置、擱荒土地。據國土資源部的統計，在全國省級以上900多家開發區中，國家批準規劃了近3000萬畝地，已經開發的僅占規劃總面積的13.51％，近2600萬畝土地閑置荒蕪。在閑置和擱荒耕地中，很大一部分土地的表層土壤和配套的農業生產設施遭到破壞，已經無法重新耕種，造成大量土地資源的浪費。另外，各開發區為了吸引投資項目，主要競爭手段就是壓低地價，一些級別較低開發區對于級別較高開發區的競爭更是如此。這樣，很大一部分土地收益都流入投機者腰包。

二、土地價格嚴重扭曲

在征地過程中，國家是買者的壟斷；在供地過程中，國家是賣者的壟斷，缺乏市場機制，土地價格發生嚴重扭曲。

價格理應受供需雙方的影響，在市場中形成。而我國的征地價格按土地的原用途確定，加之地方政府對自身利益的追求，征地價格往往較低，嚴重侵犯了農民的利益，在現實中也難以實行。據了解，一些建設項目，特別是國家和地方的重點基建項目，為節省投資往往采取“省部協議”、“政府定價”的辦法確定征地補償標準。如1999年福建省漳浦機場征地，建設單位與地方達成協議：水田2000元/畝，旱地1000元/畝，明顯低于法定最低補償標準；2001年四川318國道征地，應按年產值1014元/畝測算補償，而當地政府卻下文按650元/畝測算。國土資源部對京珠、京福高速等12個國家重點項目進行調查，發現征地補償安置費用一般只占工程總投資的3％～5％，最低的竟只占0.8％，最高也只占12.2％。

供地價格也以難按市場價格執行。國家——實際是地方政府憑借壟斷權，確定土地價格隨意性大。因為政府供地目標的多重性，各地大量采用劃撥方式供地，不愿意用出讓方式供地，即使采用出讓方式供地也往往采用協議方式，不愿意用市場機制發揮較充分的招標、拍賣、掛牌等方式。據《審計署關于國土專項資金試點審計情況的報告》，截至2001年底，鞍山、濟南、深圳三城市土地資源市場配置率仍很低，對地價確定的約束不夠。三城市2000年、2001年協議出讓國有土地的宗數、面積分別占總宗數和面積數的98.97％和96.2％。招標拍賣掛牌出讓的不足5％。另有數字顯示，截至2000年年底，全國總土地出讓量為30萬公頃，僅占城鎮用地總量的5％，在全國范圍內有2/3左右的新增土地仍采用行政劃撥手段配置。另外，即使將來采用市場機制發揮較充分的招標、拍賣、掛牌等方式出讓土地，在政府壟斷下，所形成價格的合理性，還有待于研究。

據審計署調查，低價出讓國有土地使用權、違規減免地價在鞍山、濟南、深圳三城市中有明顯體現。三城市2000年與2001年兩年共違規減免、低價出讓國有土地使用權26宗，面積127.19公頃(占同期出讓國有土地總面積的2.97％)，減免和低于市價出讓金額8.39億元。據一位參與該項審計的官員透露，審計署在深圳共抽查了127份協議出讓合同，涉及總金額48.79億元。其中審計發現的違規地價協議出讓的合同17份，合同出讓金總額7.7億元，比按公告市場價計算的15.22億元低7.52億元。

三、政府職能嚴重越位

根據市場失靈理論，政府應在以下幾個方面發揮作用：提供公共物品或服務；校正外部效應；維持有效競爭；調節收入分配；穩定經濟。政府應從具體的市場行為中分離出來。然而在這里，政府的行政職能與市場經濟行為合為一體，政府職能嚴重越位，容易產生以下問題：

1．政府尋租

目前，分灶吃飯的財政體制，使地方政府經濟利益獨立化，地方政府的財政收入與本地的經濟發展水平呈正相關。農用地轉為建設用地一般可以獲得更高的收益，保護耕地具有較大的外部效益。一些地方政府，為了盡快發展壯大本地經濟，在與其他地方政府的競爭中吸引更多的資源，不惜以土地為代價，甚至違法大量征用農民的土地，低價提供給開發商使用，而把保護耕地的任務推給社會，不利于耕地保護，使整個社會的利益受到損失，而且容易引發政府的土地違法活動。目前，各地的圈地熱的背后往往都有政府的參與和支持。

2．政府官員尋租

(1)追求政績。根據政府失靈理論，我們知道，政府天生具有不講成本的特性，政府行為也缺乏利

潤的含義，他們追求的往往是規模的最大化。一些政府官員為了顯示政績，片面強調GDP的增長和地方財政收入的增加，建造形象工程。現行的土地征用制度成為他們達到上述目的重要手段。憑借征地權，隨意圈占農民的土地，或者用于房地產開發，或用于招商引資，或者用于建造超標的寬闊馬路等等，任意扭曲土地的價格。某市為了吸引工業投資，狠壓地價，征用一畝土地的費用大概需要5萬元，而工業用地的地價才2～3萬元。

(2)追求個人經濟利益，滋生腐敗現象。1993年《深圳法制報》報道，僅在1993年上半年，深圳市經濟罪案舉報中心就收到有關部門領導利用土地出讓之機進行貪污受賄的舉報36件，涉嫌46人；1996年《深圳法制報》報道，湖南省長沙市國土局從局長到下面的干部，就有10名因受賄而受處理；1997年《改革》雜志報道，在廣西北海“圈地運動”中，貪污受賄人員達123人，其中廳級干部5人，處級干部20人，涉案金額達1.1億元人民幣；1998年《中國土地報》報道，原廣東省常務副省長、省人大常委會副主任，，徇兒女親情要地220多公頃，非法獲利2800多萬元。

3．企業尋租

企業尋租就是企業為了獲得盡可能多的價格低、質量優的土地所采取的行動。企業的尋租活動，不但會扭曲土地資源的配置，而且會損害分散的消費者、尋租行為的失敗者以及沒有進行尋租的企業的利益。對消費者來說，尋租企業會把其尋租成本加入產品成本中，從而強加給消費者；對于其他企業來講，他們為了從政府手中獲得更優惠的土地，必然會開展尋租競爭，引發第三方資源配置的扭曲。

四、管理缺乏科學性

1．管理模式倒置

征地的審批權在中央政府和省級政府，征地量大，審批人員不可能到實地進行審核，往往依賴報件進行審批，審批流于形式；具體的操作和監督在地方各級政府，不利于調動地方對違規占地的監督積極性，管理模式倒置。同時，這種模式也不利于被征土地的及時審批。在現實中，一些地方政府違法先提供土地建設用地使用權，后辦理土地征用審批手續。征地審批不及時是造成上述現象發生的原因之一。

2．職能交叉重復，權力分配不合理

土地利用的規劃，農用地轉用的審批，征地的審批，土地利用計劃等職能交叉重復，而且審批權都集中在中央和省級土地管理機關，權力分配不合理，不利于地(市)和縣級土地管理機關職能的發揮。土地利用規劃和土地利用計劃是宏觀管理土地的主要手段，其審批權可以放到中央和省一級的土地管理部門；農用地轉用必須符合規劃和計劃的要求，其審批權可以放在低一級的土地管理機關——地市級土地管理機關；征地的審批是較具體的行政行為，可由縣級土地管理機關行使。這樣合理劃分土地利用規劃、土地利用計劃、農用地轉用和征地的作用及其審批權，有利于充分發揮各級土地管理機關的作用。

3．交易費用高

所有征用土地的報批要到中央和省級土管部門；涉及農用地的要辦理農用地轉用審批手續，征地審批手續；土地征用后，還要通過土地出讓、租賃、作價入股或者劃撥等方式才能提供給土地使用者使用。在這個過程中不僅程序多手續繁瑣而且浪費了大量的人力、物力和財力。

篇（2）

（一）我國目前解決環境污染糾紛的方法

協商。這是由糾紛雙方針對已經發生的環境污染，自行協商，通過達成和解協議，解決糾紛。因為許多污染者不愿主動承擔環境污染的責任，實踐中糾紛雙方很難達成和解協議。

調解。根據調解人的不同，分為民間調解和行政調解。行政調解是由環境行政機關主持，對環境污染糾紛雙方進行調解，以促成糾紛雙方在自愿的原則下達成協議，解決糾紛的活動。與之相對應，是民間調解。我國目前主要由人民調解委員會作為民間調解人，也可由較權威的民間調解人居間調解，促成糾紛解決。當事人未達成協議或達成協議后又反悔的，任何一方都可以請求環境行政部門處理，也可以向法院。

行政處理。環境污染糾紛的行政處理是指環境行政機關對社會成員（民事主體）之間發生的由于環境污染產生的糾紛進行處理的制度。“因環境污染引起的賠償責任和賠償金額的糾紛屬于民事糾紛，當事人不服的可以向人民法院提起民事訴訟，不能以作出處理決定的環境保護行政主管部門為被告提起行政訴訟”。因而，我國環境污染糾紛的行政處理，性質上屬于行政調解，其處理決定不具有強制執行的效力。

仲裁。仲裁是指環境污染糾紛的雙方自愿達成協議，將糾紛提交仲裁機構進行裁決，解決糾紛。我國現行環境立法，缺乏關于環境污染糾紛仲裁的特別規定。實踐中通過仲裁解決環境糾紛的情況較少。

民事訴訟。即環境污染受害者依法向司法機關，請求法院判令污染者停止侵害、排除妨害、賠償損失。實踐中，環境污染糾紛的訴訟解決方法耗時長、取證難、費用高；由于現行法律對于環境污染糾紛的資格、因果關系的確定、污染損害賠償等問題都欠缺明確具體的規定，從而阻礙了污染受害者尋求司法訴訟的救濟途徑。

（二）環境污染糾紛行政處理制度的優勢

環境污染糾紛的復雜性、多樣性和損害性決定了解決環境污染糾紛的方法應當靈活、及時、專業。實踐中環境污染受害者選擇行政處理方式尋求救濟，與其他解決方法相比，行政處理環境污染糾紛的優勢在于：

專業性。環境污染糾紛涉及很強的技術性，因而對于污染損害的證明要求較強的專業性。環境污染事故一旦發生，環保部門負有監管和保護環境的法定職責，而且環保部門設有環境監測機構，這有助于及時、準確地確定污染責任。

及時性。環境污染發生后，環保部門負有及時有效地調查處理污染事故的法定職責，這有利于糾紛雙方在最短時間內澄清事實，明確責任；同時，鑒于環保部門對排污企業享有監管的權力，因而，排污企業對于環保部門的處理意見愿意采納并及時執行。這些因素都有助于環境污染糾紛的及時解決。

成本低。救濟費用的高低直接決定當事人對于救濟方式的選擇。由環保行政部門對環境污染糾紛進行處理，是環保部門在執行法定職責的過程所進行的。因而，相對于訴訟和仲裁，行政處理方法成本低廉，且效率較高。而國家也在環境污染糾紛的行政處理過程中實現了訴訟資源的節約。

完善西部環境保護行政處理制度的法律問題思考

作為一種權利救濟制度，其內部的具體救濟規范的安排應當統一、協調，并且有相關的制度予以支持，才能實現對于缺損權利的有效救濟，進而最大可能地實現法律的公平、正義、效率等價值。環境污染糾紛行政處理制度至少應具有以下功能：及時、迅速地解決糾紛，救濟缺損權利；損害賠償制度的安排應當有利于提高污染削減的效果；能夠促進和加強環境行政管理，即發揮環境污染糾紛行政處理制度與環境行政管理的協同效應。

在環境污染糾紛行政處理領域，日、美等西方發達國家的理論和實踐都較成熟，我國應當呼應當前社會實踐對于行政處理制度的迫切需要，完善環境污染糾紛行政處理的相關立法。

（一）行政處理機構的設置

獨立且中立的環境污染糾紛處理機構是公正、有效地解決糾紛的前提。因而，首先應當設立在財政和人事上都能保持獨立性的糾紛行政處理機構，以保證有效、及時地處理環境污染糾紛。具體到西部地區，立法中則應當關注到跨行政區域環境污染糾紛的行政處理機構的設置。

（二）完善行政處理程序

考察我國《環境保護法》和各環境污染單行法，對于環境污染糾紛的行政處理僅僅作了原則性的規定。不僅起不到解決紛爭的作用，而且會使環境行政部門由于缺乏具體的法律規定，而產生權責不清、權力濫用、等違法行政行為，從而起不到程序法應有的法律作用。環境污染糾紛的行政處理制度應當對于行政處理程序作出科學合理的安排。

1.環境污染糾紛的投訴制度。日本《公害糾紛處理法》中最有成效、最受關注的制度就是公害糾紛的投訴制度。該法規定都道府縣及市區町村的公害課設置公害意見調解員。其職責，作為公害意見投訴和咨詢的窗口，根據市民的意見，提供給當事人有關公害的知識和信息；調解員本人就公害的實情進行調查，給當事人和有關人員出主意，進行中介調解和指導等工作。同時，把有關公害意見的信息迅速準確地向有關部門報告，協調和促進問題的解決。

污染糾紛行政處理制度應當設立一個促進公眾與環境行政部門之間的信息窗口：污染糾紛投訴機構。同時，該機構人員的配備應當是具備相當完善的環境法和環境科學的知識，并且行政能力較強，以切實保障環境污染受害者投訴有效。

2.污染糾紛的處理辦法。一個富有活力的救濟制度應包含一種合理、節儉利用救濟資源的機制，以保證所利用的救濟方式與特定救濟需要相符合；同時一個富有活力的救濟制度中所包含的權利救濟方式也必須能滿足不同缺損權利的救濟需要，并且相關主體有權選擇自己認為最“合算”的救濟方式（即各類救濟方式之間有替代性）。

我國現行法律關于環境行政部門的污染糾紛處理方法并沒有具體的規定；而且行政部門對于環境污染糾紛的處理實質上屬于行政調解，不具有法律強制力，從而使救濟結果處于不確定狀態。在徽縣血鉛事件中，當受害者尋求行政部門的救濟時，污染事件已呈嚴重化狀態，對于此類嚴重的、影響惡劣的企業違規排污行為，作為執法部門應當依法主動、強制進行調解，以充分發揮糾紛的行政處理方法的優勢。

據此，完善西部地區污染糾紛的行政處理辦法，應當明確規定多種行政處理方法，以供不同的權利缺損者選擇；比如，斡旋、調解、裁定等；應當賦予行政調解以法律強制力，使救濟結果確定，給當事人提供一個合理的預期；應當規定行政處理部門對于特定情形（比如嚴重違法排污事件、社會影響廣泛的污染事件等）的強制調解職能。

（三）建立環境污染損害賠償制度

1.一種救濟制度如果得不到執行，其有效性是令人質疑的。權利人尋求救濟的最終目的就是使缺損的權利獲得補救。合理有效的環境污染損害賠償機制，應當至少對以下重要內容作出設計安排：

環境污染損害賠償的歸責原則。目前，各國的立法和理論界都確立了環境污染損害賠償的無過錯責任原則：不論環境污染者主觀上有無過錯，即無論是環境不當行為還是法律所不禁止的環境行為，只要其污染行為對他人客觀上造成了財產損害或人身損害，就應當承擔民事賠償責任。

受害人群的確定。對于受害人群眾多的環境污染事件，比如大氣污染和水質污染事件等，首先應當規定確定受害人群的方法，即確定誰有權獲得損害賠償。比如日本的公健制度中關于公害患者的認定，就規定了認定條件的三要素和認定有效期限（根據指定疾病的種類分為2年和3年）。

賠償范圍的確定。即確定賠償金額。合理確定損害賠償范圍有利于有效救濟受害者，同時制裁排污企業，抑制排污行為。依我國現行立法及司法實踐，環境損害賠償范圍包括：直接損失、間接損失以及可能造成的受害人精神損害。

賠償金額的來源。環境污染糾紛產生的巨額賠償金是污染糾紛案執行困難的根本原因。實踐中，我國許多企業經濟效益并不好，巨額的環境損害賠償金令企業無力負擔，嚴重者導致企業破產，社會失業人口增多，引起社會不穩定。

2.借鑒各發達國家在理論和立法上較成熟的經驗以及我國部分地區的試點性實踐，都可以為我國的相關立法提供經驗。

適用污染者負擔的原則。即污染環境造成的損害及治理污染的費用應當由排污者承擔。該原則能夠通過經濟手段，實現環境污染的外部費用（即環境污染損害及治理污染的費用）內部化，以實現污染削減。各國立法實踐證明了該原則的可行性和有效性。

建立污染損害賠償基金。一般地，排污企業不愿意主動承擔污染賠償責任；同時，突發的、嚴重的污染損害所產生的巨額賠償金往往令排污企業難以維系正常的生產經營，企業衰落、破產帶來的眾多失業人口可能引起社會不穩定。鑒于此，美、日、歐等發達國家建立污染損害賠償基金，即通過對污染企業征收有關稅、費（如排污費/稅、自然資源開發費/稅、生態補償費/稅、石油稅等），構成污染損害賠償基金。我國可以充分考慮各地的經濟和環境條件，通過征收各種環境稅/費來建立各地的污染損害賠償基金，以分攤企業的部分污染損害賠償金額。

環境污染損害責任的社會化。建立環境污染損害責任保險制度，使環境污染損害的責任社會化，被各發達國家普遍采納并成為其通過社會化途徑解決環境損害賠償責任問題的主要方式之一。發達國家的環境污染責任保險制度分為強制環境責任保險和自愿環境責任保險。在保險責任的適用范圍方面，承保的風險范圍經歷了由小到大的演變過程。

我國已經進入環境風險的高發期，部分地區曾通過試點推進自愿性環境污染賠償責任保險制度，但許多試點因無企業投保而處于停頓狀態。鑒于我國一些企業經營效益不良以及其為利潤所驅，不愿承擔污染損害風險的現實情況，我國應當通過立法，結合自愿與強制保險的方式建立我國環境污染賠償責任的保險制度。

參考文獻：

1.周林彬著.法律經濟學論綱.北京大學出版社，1998

2.王燦發主編.環境糾紛處理的理論與實踐.中國政法大學出版社，2002

篇（3）

新農地制度主要包含以下幾個方面的內容：①要求土地承包期30年不變：②實行“大穩定、小調整”；③提倡“增人不增地，減人不減地”：④允許土地使用權依法有償流轉；⑤預留機動地不能超過耕地面積的5%；⑥有條件的地區實行土地適度規模經營（廖洪樂等，2003）。

以上內容在《土地承包法》中都有直接或間接的規定，很顯然，這是政府在立法層面上對地方制度創新的追認和對以往學者批評的回應。不少學者對改革初期自發性的農地制度創新嚴重偏向公平的政策取向提出了批評，他們認為，土地調整影響了農業績效，土地福利化影響了土地流轉并限制了勞動力的流動，農民承包權常被侵犯，等等。從《土地承包法》的相關條款可以看出，新農地制度旨在這些問題上尋求突破。

新農地制度明顯的政策蘊涵有二：一是強化承包權意圖，即以立法的形式保障農民的土地承包權，鞏固農戶家庭承包經營的市場主體地位，限制基層干部權利的濫用；二是突出效率意圖，即以穩定承包權和促進土地流轉及勞動力轉移為手段提高農業效率。《土地承包法》在第十四條“發包方承擔的義務”和第十六條“承包方承擔的權利”上的相應規定，以及對土地承包期限、承包合同和土地承包經營權流轉的相應規定，都是在力圖強化家庭承包經營的市場主體地位，以保障農戶的承包權和提高土地經營的效率。

二、新農地制度政策依據的不充分性及其效率意圖的內在矛盾

新農地制度政策傾向的調整首先是對許多學者對原有制度的批評做出的回應。實際上，這些批評的理由是不充分的。即使這些批評是正確的，建立在這些批評之上的新農地制度的效率意圖也可能無法實現，因為效率意圖本身就存在邏輯上的沖突。

（一）新農地制度政策依據的不充分性

一些學者對農地制度效率缺失的批評主要集中在兩個問題上：①承包權不穩定（主要是指土地調整），這影響了對土地的投入，進而影響了農業績效；②土地福利化分配，這影響了土地流轉和規模經營，同時也限制了農村勞動力轉移。關于這兩個問題，學界至今依然爭論不斷，尚未形成共識。雖然一些批評并沒有得到實證支持，盡管有不少學者對那些批評提出了質疑，但是，基于大量規范研究的結論還是被作為了制度設計的依據。

在土地承包權穩定與土地投入進而與農業績效關系的問題上，學界基本上認同短期投入與土地承包權穩定與否無關，但是，在對長期投入的影響上還存在爭議。有些研究發現，農地產權是否穩定和產出之間沒有顯著關系，它們不僅包括國際研究，也包括對中國的研究。事實上，首先，承包權穩定能否影響農業的績效，很大程度上取決于農業的比較效益。例如，農業生產要受到農作物生物性的限制，無論農民如何投入，一畝地的產出也不會增加太多；另外，現在農民普遍兼業，在投資時必然會進行效益比較，具有其他投資渠道的農民很可能不愿意向比較效益低的土地投資。其次，農民是否愿意對土地長期投資還取決于其對未來的預期，事實上，農民很難進行長遠規劃，特別是在工業化和城市化加速的今天，非農化是大勢所趨，長期投資能否在自己意愿的經營期內收回是不確定的，這就造成農民在農業生產上缺乏長遠目標。最后，既往研究對農地長期投資的界定是相當模糊的，在現有經濟條件下，農戶對土地的長期投資無非是土地改良、綠肥的使用等，這些投入的效果是相當有限的，更為重要的投資，例如水利建設等，更多的是作為公共物品由集體或政府投資的，這些投入與承包權是否穩定沒有多大關系。需要說明的是，提高中國農業比較效益的途徑是提高勞動生產率而不是土地生產率。在勞均經營規模過小的情況下，提高土地生產率的動力是有限的，把提高土地績效作為政策目標很有可能是不現實的。

關于土地分配的福利化限制了土地流轉和農村勞動力轉移的批評無論是在理論上還是在實證上都沒有得到有力的證實，一些學者通過研究反而得出了相反的論斷。。盡管如此，對這個問題還是有許多批評的聲音，其深層原因是一些學者心中都有一種“大農業情結”，而沒有考慮中國農業現代化道路的特殊性。以現在的社會經濟結構和如此嚴峻的人地矛盾，中國的發展道路絕對不會和歐美國家的發展道路相同。還有一種批評是基于日本和中國臺灣的農業現代化實踐經驗，認為中國大陸應該為未來的農業規模經營做好準備。但是，中國大陸和日本、臺灣省的約束條件、發展路徑不一樣，簡單地說就是大國（地區）經濟和小國（地區）經濟的不同。以日本為例，1950年，日本戶均耕地0.8公頃，盡管從1961年開始政府鼓勵土地流轉，擴大經營規模，但是，到了2002年，日本的戶均規模也只是1.46公頃。幾乎在同一個過程里，日本第一產業就業人口比重由原來的50%左右降到5%左右。反觀中國的狀況，這種轉變幾乎是不可能的。因此，實現土地規模經營，哪怕是適度規模經營在中國未來的相當一段時間里只能是一個戰略目標，而不應該成為現實的政策選項。

（二）效率意圖內部存在著不可調和的矛盾

退一步說，即使學者們的批評能站得住腳，新農地制度的效率意圖能在多大程度上得以實現還是值得懷疑的，因為其內部還存在著邏輯上的矛盾。

一般認為，承包權不穩定會使農民對所經營的土地缺乏長期的預期，從而限制了農民對土地中長期投資。因此，穩定承包權就是要鼓勵農民對土地投資，從而提高農業績效。同時，既往的批評也認為，土地的配置效率低下影響了農業績效，從實現適度規模經營、提高比較效益的角度考慮，應該促進土地的流轉。新農地制度同時照顧了這兩種觀點。例如，《土地承包法》第二十條規定，“耕地的承包期為三十年”；第二十六條規定，“承包期內，發包方不得收回承包地”；第三十一條規定，“承包人應得的承包收益，依照繼承法的規定繼承”；同時，《土地承包法》第三十二條還規定，“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”。

不過，這個政策意圖本身就存在著不可調和的沖突：第一，要真正實現穩定承包權就不可能流轉，更不可能實現適度規模經營；第二，要流轉就不可能實現真正的穩定承包權。《土地承包法》所認可的土地經營權的流轉方式有轉包、出租、互換和轉讓等，不過，在轉包等前三者可供選擇的情況下采取轉讓方式的可能性是很小的。從實現規模經營的角度考慮，真正有效的流轉方式應該是轉包和出租，但是，這兩種方式會使得土地的經營權很不穩定。這是因為，首先，緊張的人地矛盾在短期內不會得到根本緩解，目前，中國農業勞動力的平均經營規模是0.43公頃，而美國是59.4公頃，法國是21.5公頃，即使同是東亞小農國度的日本和韓國，其勞均規模也分別達到了1.7和0.7公頃。中國現有的3億農業勞動力即使有2／3轉移到第二、第三產業，勞均規模也不過1.3公頃。不過，其在筆者看來，這個過程在短期內難以實現，緊張的人地關系還會持續較長的時間。其次，中國的耕地承載了太多的社會壓力，目前，耕地仍承載著3億勞動力，為農民提供著將近一半的收入。更重要的是，在短期內農民還不能被納入社會保障體系，農民的就業渠道還是相對有限的，土地依然是農民最后也是最穩定的生存保障。最后，農民基本上都是規避風險的，在非農收入不穩定和非農生活不能得到穩定保障的情況下，他們很可能不會放棄土地經營權。在這種情況下，農地流轉市場應該是賣方市場，供給方的市場實力應該遠大于買方。出于對風險的規避，在土地流轉合約上供給方會更傾向于短期契約。只要契約是短期的，承包權就不可能穩定。這樣，關于承包權不穩定帶來的效率損失問題就很可能難以解決。

由以上分析可以發現，新農地制度政策傾向的轉變似乎沒有充分的理由，在此基礎上的政策意圖也很可能難以實現。因此，筆者對具有強制性特點的新農地制度的合理性表示一定的質疑。如何看待農地制度的公平問題取決于對農地性質的理解，因此，有必要重新理解農地的性質。

三、重新理解農地的性質

如何看待中國農地制度的效率問題，實際上就能夠反映出如何看待中國農業發展的道路以及農村土地的性質。上面已經提到，在未來相當長的一段時期，規模經營（包括適度規模經營）不應該成為中國農地制度的主要選項。在這種條件下，應該重新理解農村土地的性質。

要理解中國農村土地的性質首先要了解農村土地的功能。一般來說，中國農村土地應該具有兩項功能：一是保障功能，二是資本功能。土地的保障功能是以土地為依托，來滿足人類賴以生存的衣食供給、就業、養老等基本要求；而土地的資本功能則是視土地為資本，通過加入市場經濟的運行，為投資者帶來預期收益。隨著不同地區經濟發展的不同，土地的功能已經開始出現了較大的區域性差異，在經濟發達地區，土地的資本功能在不斷上升。不過，從整體上來看，在較長的一段時間里，土地保障功能的替代品還難以出現，保障功能還會占據核心地位。正是基于這種考慮，James（1995）和Dong（1996）把土地均分看成是農民克服生存壓力的一種集體回應。在這種情況下，土地的性質更傾向于一個生產的平臺而不是產品，具有俱樂部物品的特性。集體成員擁有集體土地經營權的依據是成員權，即土地集體所有制賦予村莊內部每個合法成員平等地擁有村屬土地的權利。而成員權的基礎又是村民的生存權，村民的承包權能否得到保障主要取決于村民的生存權能否得到尊重。正如美國學者Scott（1976）在研究東南亞一些農村地區的土地制度時所指出的：在人均土地資源稟賦極少的小農經濟中，農民的理性原則是以生存安全為第一，而不是追求收入的最大化。他認為，農民這種“道義經濟”就使所有外在的制度、技術及習俗都必須首先服務于這一生存倫理而不是經濟“理性”。對中國大部分農民而言，情況是一樣的。以往的研究往往傾向于把農村土地作為一種產品或資本來看待，以此為基礎，它們關注的重點必然是這種產品所帶來的資本收益。如果從生產平臺性質的角度去看農村集體土地，其著重點就應該是集體土地所體現出來的社會生存能力，即集體土地所具有的滿足集體成員基本生存的能力。

農地制度作為中國農村社會的根本制度，它不只具有經濟性，還具有社會性和政治性。因此，對農地制度的考察不能僅僅從經濟效率的角度來考慮，還要考慮其社會和政治影響。特別是在中國這種具有小農特性的大國，社會轉型是一個長期的過程，農地制度的實施不能不考慮社會成本。

四、新農地制度可能造成的社會后果

審視農村改革以來二十幾年的實踐會發現，中國農村土地的承包關系基本上形成了“鐵打的集體，流水的成員”的模式，土地承包隨人口調整而調整，盡管周期不定，但土地福利化基本上成為絕大多數農民的共識。這種土地制度的目的就是要保障集體成員的生存，給予集體成員以生存能力。根據眾多人口學家預測，在未來30年左右的時間里，中國農村人口仍會維持在6億～8億的水平，和現在差不多。進入21世紀幾年來，中國人口年均增長800萬左右，其中70%是農村人口，隨著第四次人口生育高峰的到來，這個數值可能不止800萬。可以估算，如果土地真的不調整，在未來的30年里將有1.68億多的農村人口自動失去土地承包權，即使其中有一半人口轉為城市人口，估計也會有0.84.億農村人口失去土地權益。

此外，農村婦女的土地承包權也存在被剝奪的風險。《土地承包法》一方面規定，“婦女結婚，在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地”；另一方面還規定，“承包期內，發包方不得調整承包地”。事實上，只要婦女新居住地不進行土地調整，她們得到土地承包權的可能性就幾乎不存在。盡管該法規定了新增人口（自然包括婚嫁的婦女）獲取土地的三個途徑，但其可行性是值得懷疑的：第一，5%的機動地數量遠遠不能滿足新增人口的需要，而且絕大部分農村地區把機動地作為公共支出的收入來源，很少承包給新增人口；第二，對于絕大部分農村地區來說，根本就沒有新開墾土地；第三，當存在轉包、轉讓等流轉方式時，自愿交回承包權的可能性幾乎為零。按照2000年數據，在今后20年要進入婚齡的婦女現在（0～25歲）人數約為2.3億，按70%比例估算，農村婦女約為1.6億。這就意味著，如果嚴格執行新農地制度，將會有1.6億農村婦女失去土地承包權，即使考慮轉向城市等原因脫離農業的占1／2，也將有0.8億婦女失去土地承包權，除非她們嫁到本村或鄰村，但是，這樣又會帶來其他社會問題。總的來說，如果真的30年不調整土地，到2036年，保守地估計將會有近1.64億農村人口自動喪失土地承包權，約占當時農村人口的1／4，這必然會造成嚴重的社會問題。

篇（4）

一、土地征用的特征

1.國家建設征用土地的主體必須是國家只有國家才能在國家建設征用土地法律關系中充當征用主體，因為只有國家才能享有國家建設之需要依法征用集體所有土地的權利，另外還要明確國家雖是征用土地的主體，但是實際行使征用土地權的是各級土地管理機關和人民政府，他們對外代表國家具體行使此權。

2.國家建設征用土地是國家行政行為，具有強制性國家建設征用土地并非民事行為，而是國家授權的并依照法律規定的依據和程序所實施的行政行為。這是因為國家建設征用土地法律關系的主體――國家，土地被征用的集體組織（農村集體經濟組織或者村民委員會）的地位是不平等的。土地征用法律關系的產生并非基于雙方的自愿和一致，而是基于國家的單方面的意思表示，無需被征用土地的所有人同意。國家征用土地的指令，是行政命令。對此，土地被征用的集體經濟組織必須服從。而且在這種法律關系中也不遵循等價有償原則。

3.國家建設征用土地是國家公共利益的需要國家建設征用土地的原因是國家建設之需要，也即憲法第5條所指的公共利益的需要。

4.國家建設征用土地必須以土地補償為必備條件國家建設征用土地與沒收土地不同，它不是無償地強制地進行，而是有償地強制進行。土地被征用的集體經濟組織應當依法取得經濟上的補償。國家建設征用土地與土地征購不同，它并不是等價的特種買賣，而是有補償條件的征用。但是，對被征用土地的適當補償，則是國家建設征用土地所必不可少的條件，所謂適當補償，就是嚴格依據土地管理法的規定給予補償，征地補償以使被征用土地單位的農民生活水平不降低為原則。

5.國家建設征用土地的標的只能是集體所有的土地國家建設征用土地的標的，建國以來經歷了一個發展變化的過程，隨著農業合作社在全國范圍內的實現，農村土地都變成了農村合作經濟所有以后，到了1986年土地管理法規定的征用土地的標的就只能是集體土地了。

二、征地制度存在的問題

我國現行的土地征用制度是50年代在高度集中的計劃經濟體制時期形成的，當時對于保證國家建設起到了積極作用。但是，隨著社會主義市場經濟的發展，這個制度的缺陷就日益凸現，目前主要存在如下一些問題亟待解決：

1.相關法律中“公共利益需要”缺乏明確界定我國《憲法》規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”，《土地管理法》規定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。這些規定都強調了征用的前提必須是為“社會公共利益的需要”，也就是說，只為某個或某些經濟組織或者個人利益需要，是不能征用集體土地的。

2.土地征用的補償問題土地征用是政府強制性取得集體土地所有權的一種方式。這種所有權的轉移是在有償的方式下發生的。在此過程中，土地權利的轉移不是一種市場行為，而是一種行政行為。為了國家建設的需要，農民集體不得以任何理由阻礙政府。此時農民集體所有權表現為一種不完全的所有權，其收益權受到削弱。我國《土地管理法》中明確規定了土地征用的補償標準，這種補償標準雖在原來的基礎上有所提高，但仍存在一定的不足。它難以正確體現地塊的區位差異及各地不同的經濟發展水平等等，進而難以維持農民現有的生活水平，導致農民對征地的不滿；政府低價獲得土地所有權、高價出讓土地使用權的行為，也難以為農民所接受。

3.土地征用權的行使問題從世界各國對土地征用權力的行使來看，大多是為了公共利益。一些經濟比較發達的國家，政府更多的是采用通過與所有者合作或商議的形式獲得土地，實行土地先買為主，征用為輔。當收買發生困難時，才實行土地征用。盡管現行的《土地管理法》規定征用審批權由國務院及省級人民政府行使，但各級地方政府仍擁有一定的權力，加之監督機制不完善，便在征地申報過程中出現了一些弄虛作假的行為。

4.土地收益分配和管理問題土地征用過程中，土地收益為土地的所有權及使用權收益，因此這部分收益應該在失去土地所有權及使用權的產權主體之間進行分配，即在集體經濟組織及農民個人之間進行合理的分配。然而在實際中，一些縣、鄉鎮政府也參與補償收益的分配，從而導致集體經濟組織及農民個人獲取的補償收益減少。據有關部門統計數據表明，地方政府占了補償收益的大部分，而農民作為集體土地的直接使用者和經營者，在補償中往往處于劣勢，掌握在集體經濟組織手中的征地補償費也往往被少數村干部所侵吞。我國《土地管理法》實施條例第二十六條規定，土地補償費歸農村集體經濟組織所有，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有，從而使農民的土地使用權成為虛置。

5.土地征用的救濟制度問題《土地管理法實施條例》規定：“對征地補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。”但是具體的土地征用爭議仲裁制度尚未建立，不利于征地相對人在利益受損時尋求救濟。

三、對征地制度改革的探索和建議

針對目前征地制度中存在的主要問題，特別是為了適應憲法第十條對征地制度的修改和市場經濟向縱深發展的需要，下一步征地制度應著重從以下幾個方面進行改革。

1.嚴格限定公益性用地范圍，土地征用權只能為公共利益的需要而行使在現階段，我國政府需要對一些在經濟發展中具有“瓶頸”效應的行業重點扶持，

篇（5）

筆者曾撰文指出，轉型期地方政府的制度創新在中國的市場化制度變遷中起著重要的作用，但其本身也存在著難以克服的困境和弊端，如：中央規制下制度創新的空間限制；[1]“公用地災難”與統一市場的阻隔；中央與地方制度博弈目標之間的沖突；創新非均衡下制度變遷水平的區域差異等。本文主要針對地方政府制度創新中存在的問題，探討走出困境的路向選擇。

一、多元產權選擇與微觀主體的動力激勵

產權是新制度經濟學研究的核心問題，完善的產權制度安排是經濟增長的關鍵。但產權制度不會在自然狀態下生成，需要政府的介入。政府憑借其暴力潛能和權威在全社會實現所有權，降低產權界定和轉讓中的交易費用；為產權的運行提供一個公正、安全的制度環境；利用法律和憲法制約利益集團通過重構產權實現財富和收入的再分配，扼制國家權力對產權的干預。[2]（P130～197）我們在考察中國地方政府的制度創新經驗時，可以發現，多元產權選擇是一個成功經驗，如廣東南海市的“五個輪子一起轉”、浙江大力發展鄉鎮企業和個體私營等多元產權企業、廣東順德對企業的多元產權改造等。現在，從國有制、集體所有制、股份制、股份合作制、私營個體所有制、混合制、合伙制、國外獨資和合資等等，都有應有的法律地位。哪種產權制度有利于經濟發展和適合于本地的實際，都應該予以扶持和鼓勵。這也是政府職責的應有之義。

當然，我們這里并不主張給予哪種產權形式以特殊政策，政府的主要任務是履行界定產權和保護產權的職責。對于公有企業，要按照分級管理的原則，明確各級地方政府的產權界限，實現資產管理層次化到產權配置層次化的轉變。對于地方所有的國有大中型企業和不適合改制的企業的資產管理，其管理模式可參考深圳的三級授權經營模式，把國有資產的最終產權與經營權分開，使國有資產的產權人格化，解決所有者虛位、國有資產無人負責的問題。為了真正實現政企分開，可以考慮在地方人大（屬廣義的政府范疇）設立類似于“國資委”那樣的機構，作為國有資產的人格化代表，并減少委托——鏈條，以便降低交易費用和提高監督的有效性。在產權保障方面，除了中央政府應建立起完整的產權法律體系外，地方政府也應有與中央政府配套的產權監管體系，對有關的產權主體進行約束和監督。對于一些小型國有企業和鄉鎮集體企業可以考慮以政府主導的形式對產權進行重組，進行積極的創新和試驗，甚至是“試錯”。在這方面，廣東順德的經驗值得參考，他們對公有企業的改制就是走產權多元化的道路，具體方式有：嫁接外資；劃股出售、公私合營；分拆求活；多種形式租賃、公有民營或民有民營；企業兼并、拍賣；控股、參股；債權股份化或債務等值化改造；企業“先關后改”；公開上市；依法破產。通過改制，使產權具有可分解性（即財產權可以分解為所有權和經營權），可分散性（即企業產權股份化、多元化和社會化）和可讓渡性（即產權可以按照一定的規則進行轉讓、買賣、出售、出租），滿足市場經濟對產權交易的要求，使得在產權市場尚未開放的情況下，實現產權制度創新的突破性進展，從而化解中央政府制度創新的規制約束。

除了對公有產權的界定和保護之外，地方政府還應繼續走增量改革之路，加強對非公有產權的保護。因為，這是目前很多地方最薄弱也是最迫切需要進行制度創新的環節。

產權主要是通過降低交易費用和實現外部性的內在化而實現對經濟的促進作用的。而能夠實現這兩大功能的產權應是那些資產能量化到個人的產權。公有企業在這一方面存在著重大的缺陷，由于資產不量化到個人，其委托—成本大，“內部人控制”使最終所有者難以實現對資產的有效監督，這是造成其經營困難的根本原因。而私有產權因資產的明晰量化和權利義務邊界的確定性而產生極大的激勵，它的私人收益率最接近于社會收益率，由此帶來極高的生產效率。中國的改革實踐，充分證明了這一點。自1980年以來，中國私營經濟產值以平均每年71%的速度增長，到1999年6月，私營企業占國內生產總值的33%（而國有企業產值占工業總產值的比例則從1978年的78%下降到1999年的33%）。目前，私營經濟的貢獻已經接近或超過國營部門，但其所占用的國家資源比重卻微乎其微，而“耗用了2/3最為稀缺的資本資源的國有經濟對國民生產總值的貢獻只占1/3。”[3]中國私營企業用非常有限的資源去高水平甚至是超常發揮其內在的潛力。

然而，我們應該看到，私營經濟的高效率和低成本的增長并沒有伴隨其他制度的相應變遷，它的發展還存在著一些嚴重的制度障礙。從政府方面來看，主要的問題有：（1）產權保護制度欠缺。現有的法律和法規對私營企業合法財產和其他權益的規定比較薄弱，私營企業在與其他經濟主體之間出現糾紛時得不到有效的法律保護，從而使其發展的原動力受到削弱。（2）市場經濟中的公平公正原則沒有真正實現。私營企業在諸如市場準入、銀行信貸、稅費征收和其他社會負擔等方面常常受到不公平的待遇。（3）政府運作的不規范和官員擁有太多的超經濟權力，使私營企業主不得不從“尋利”轉向“尋租”，擾亂正常的市場秩序。從私營企業本身來看，問題主要有產權界區不清、家族化管理、規模小、產業結構的低級化和產品結構雷同等。其中，最主要的問題是產權界區不清，表現在：相當一部分私營企業主家庭成員或家族成員內部自然人之間的產權界區不清；一部分私營企業，盡管其資本的形式確是私人資本，卻在法律形式上戴了一頂“紅帽子”；[4]一些私營企業是在沒有真正的出資人的混沌狀態下生成的，如負債借錢，從而造成天然的產權不清；一些私營企業主以個人的資本籌辦企業，卻以“合作”之類的形式注冊成立公司。產權主體界區不清的危害是多方面的：不利于企業的資本積累；企業法人的獨立性和完整性易于被侵害；影響企業的治理結構和管理權威；造成有關人員之間的權、責、利不明確，而產生“搭便車”的道德投機。[5]（P42～57）

科思將交易費用概念引入經濟分析中，揭示了交易費用與制度形成的內在關系。他認為，企業和市場的邊界是由市場的交易費用和企業內部的交易費用的相互比較來決定的。[6]但中國在向市場的過渡過程中，需要政府對市場的培育和扶持，企業與市場的交易過程多了一個政府的環節，決定了企業的交易費用必須考慮政府這一因素。柯榮住通過實地調研并運用統計模型的方法分析了企業、政府和市場三者之間的交易費用變化，[7]認為企業的交易費用由4部分構成：企業與政府的交易費用；市場與政府的交易費用；企業內部交易費用；企業除負擔第二項費用之外的交易費用。中國私營經濟發展的初期，第一、二項交易費用是最重要的（這與科思的理論有所不同），是中國過渡經濟時期私營經濟發展中具有實質性影響的制度問題。柯榮住進一步分析，寬松的準入政策比寬松的規制政策更有決定性作用。因為，寬松的準入政策會使私營企業更有發展的機會，而且政府也會采取與其相配套的規制政策，從而使私營企業的交易費用不斷降低，提高其發展的動力。本文認為，政府在實行寬松的準入政策和規制政策的同時，還要履行其產權方面的職能和社會職能，減少企業第三項和第四項方面的交易費用，以進一步調動私營企業發展的積極性。

根據上述的事實，本文認為，地方政府在私營產權激勵方面應在以下幾個方面有所創新：

第一，切實解決私有產權的保護問題。我國的個體私營經濟從改革初期的“邊際的、填補空缺”的角色發展到現在的社會主義經濟的“重要組成部分”，已經獲得了國家的正式法律地位，可以說進入了國家的政治經濟體系范疇，政府理應作出相應的制度安排實施保護。目前，在國家的物權法還尚未出臺的情況下，地方政府可以結合本地的實際以地方立法的形式，建立保護私有產權的制度，滿足社會日益增長的這一制度需求，實現地方性制度均衡，以消除私營經濟發展的心理顧慮。

第二，為私營經濟創造一個公平開放的制度環境，減少私營企業的交易費用。這里既包括降低私營企業的市場準入費用，也包括在土地使用、信貸稅收等方面的平等機會。但首先是要給予私營企業與其他經濟形式相同的市場準入條件，因為，市場準入條件的放松會帶來連續的制度響應，促使地方政府規范市場，降低規制費用，以及做好產權界定降低企業內部交易費用等工作。

第三，厘定產權邊界。私人產權界區不清本質上是私人企業主自身的問題。我們講保護私有產權，首先要尊重私有企業主自主選擇的權利。“因為私營資本最清楚重新界定產權對企業發展究竟有效無效，最清楚重新界定產權所需要支付的代價究竟有多高。”[5]（P58）但當私人資本意識到界定產權的成本遠遠小于繼續維持產權含混所蒙受的效率損失時，就會要求進行制度創新，要求政府出面界定產權。這時，地方政府就應協助做好企業的資產評估工作，界定產權主體及邊界，保證產權主體權利義務的落實。當然，在解決私人資本產權不清的問題上最為重要的是要給予其市場直接融資的制度條件。在這方面，目前我國還存在嚴重的制度短缺。市場融資有兩個主要渠道，一是公開上市發行股票，二是通過銀行借貸。而政策對私營資本上市有諸多限制，銀行貸款也有非常苛刻的條件。這雖然是中央政府制度創新空間的范疇，但地方政府完全可以利用自己的組織優勢去推動這些領域的制度變革。

第四，加強意識形態宣傳，消除社會對私有產權的歧視。意識形態的最基本功能就是通過強化人們對產權和其他制度的認同而減少統治階級的統治費用。但意識形態這種非正式制度安排由于源于“傳統根性和歷史積淀”，[8]比正式制度安排更具有持久性和滯后性。雖然從法律上中國早已確立了私營經濟在國家經濟生活中的合法地位，但人們思想中的“公有”意識仍根深蒂固，它仍然在很多情況下影響著制度的制定和實施。因此，地方政府應強化對私營經濟在中國經濟中重要地位的宣傳，并給予其應有的政治待遇，逐漸消除人們對私營經濟的歧視，使私營經濟的發展有一個寬松的社會環境。

第五，除了上述產權、制度環境和意識形態方面的創新以外，地方政府還應建立符合市場運作規范的政府行政制度秩序、發展要素市場、引導私營企業的產業結構向高級化轉變、引導它們建立現代企業制度和提供信息服務以減少交易費用和經營風險等。

二、以制度化約束規范中央與地方之間的制度創新關系

一些后發國家尤其是東亞國家的歷史經驗表明，不發達國家在向市場制度變遷過程中，中央政府的有效協調具有十分重要的作用。中央政府高度的組織動員能力、權威主義的政治傳統和作用機制以及強調集體價值為核心的傳統文化，是東亞國家現代化的重要原因，也是中國可以借鑒的富有價值的制度遺產。西方市場化和現代化的變遷過程是在比較有利的國際國內環境下一步步演變而來的，而現在的不發達國家既面臨著國內要求快速發展的社會壓力，又面臨著國際上日益增強的經濟政治壓力；既要保持不斷變革的勢頭，又要保持社會的穩定和統一，因此，強有力的中央政府的主導作用是應對這種復雜局面的重要保證。

從過去一個世紀西方的發展規律來看，市場制度的發展和市場功能的擴大，并不是伴隨著政府功能的縮小，相反，政府功能尤其是政府的經濟功能在不斷強化。在政府體系內，出現了兩個集權化運動：一是地方政府向中央政府集權，二是議會權力向政府行政首腦的轉移。一個成熟的市場體系的有效運作，需要有一個有效的政府尤其是有效的中央政府，以保證市場的有序競爭。政府在市場運行中的功能是綜合性和整體性的，主要表現在：[9]（1）有效的市場運作，需要有一個統一的、開放的和規范的市場秩序，以使原材料、商品、人才、勞動力、資金等資源要素能夠自由和有序流動，降低交易費用。但是，市場又是一種分散的力量，它在運行中很容易與地方性的力量結合，不斷地弱化社會的凝聚力。地方政府的“經濟人”性質使其出臺一些地方保護主義的制度安排，從而阻隔市場的統一，影響要素的自由有序流動，最終導致市場功能和交易活動的萎縮。因此，只有具有高度權威的中央政府運用其組織力量才能塑造統一的市場秩序。（2）中央政府的宏觀調控是建立和健全市場經濟體制的重要組成部分。統一、科學、結構合理的制度體系是成熟的市場體系的必然要求，而統一的制度體系的安排和貫徹，只有在統一的政府權力體系中才能實現。（3）市場的運行需要公共產品和社會保障。一些公共產品投資大、見效慢，并具有壟斷性，特別是關系到全局性的公共產品，如基礎設施，它們是市場運行所必需的，需要政府的統一規劃和大量投入。

可見，在調整中央與地方制度創新的關系時，一定的中央集權是需要的。但是，中國這樣一個大國，各地的資源稟賦千差萬別，需要多級的分層調控，需要多層的制度創新，不然，就會扼抑特色性制度潛能的發揮，扼抑人們對制度的合理預期和創新動力，地方市場的活力也就難以顯現。而沒有繁榮的地方市場就沒有繁榮的全國市場。為此，必須找到一條既有利于中央適度集權，又有利于調動地方積極性的兩全之策。這個兩全之策就是遵循市場的原則，以市場作為規制中央與地方制度創新關系的坐標：一是無論中央的制度創新還是地方的制度創新，都不要超越政府與市場的邊界。即凡是市場能調節的就由市場調節，市場失靈的地方有的就需要政府進行制度創新。二是以市場的原則劃分中央和地方的創新空間，既要有利于全國統一市場的有序運轉，又要有利于地方市場的繁榮，發揮地方政府創新的積極性。

根據上述原則，中央的制度創新空間應是：制訂國民經濟發展的中長期規劃，并以相應的制度安排，如通過財政政策、貸幣金融政策、產業政策等引導產業結構的合理化和高級化；建立社會總需求和總供給的管理機制，保持總供求關系的動態平衡；對收入分配關系進行宏觀調控，建立既保證效率又兼顧公平的收入分配與調節制度；維護國有資產的所有者權益，促進國有資產的保值增值；建立和健全市場規則，打破地區、部門對市場的侵害和封鎖，培育全國統一的市場體系，保護市場的公平競爭；組織和提供公共產品（全國性的）；協調工農、城鄉、地區關系，實現制度的均衡發展。地方政府的制度創新空間包括：根據中央政府的發展規劃，制定本地區的發展規劃，并作出與此規劃和中央宏觀目標相協調的地方制度安排；制定地方財政和區域性收入分配制度，引導和調節本地區的市場供求關系；培育地方性市場體系，推動區域市場與全國統一市場的開放和對接，為本地區社會經濟生活的規范運行創造良好的市場環境；管理地方國有資產，保證其完整、保值和增值；在國家產業政策的框架內調整本地區的產業結構，實現區域內資源的高效配置；組織和提供本地區的公共產品。

中央與地方制度創新空間界線的落實，除了以法律化的機制約束兩者之間的制度博弈關系外，還要建立中央對地方的有效監督機制：一是中央對地方的政治約束，這集中體現在中央對地方的人事控制權方面。二是采取切實可行的有效措施，鏟除地方保護主義。解決這一問題需要中央與地方的相互配合和協調，從法律、行政和經濟等多方面進行綜合治理。為了加大治理、預防和懲罰力度，可以把這一工作列入最高權力機關的工作日程，對其進行專項治理；中央和地方的紀檢、法律監督部門應將這問題列為執法監督的一項專門內容；中央對地方的績效評估中，應改變過于強調經濟發展指標的做法，引導地方政府放棄片面追求經濟速度的發展思路。三是中央對地方的經濟約束。要通過建立財政補助制度和財政監督制度等一系列經濟制度，形成一種中央對地方的硬性制約和推動機制，達到調控地方制度目標的目的。西方各國中央政府建立的對地方政府的“財政制約和推動機制”值得我們借鑒。它以中央政府控制大部分財政收入為基礎（中央財政收入總額約占國民總收入的60%以上），中央政府通過將收入的一部分以財政補助的形式撥給地方，達到引導地方政府實施中央制度安排和宏觀協調社會發展的目的。在亞洲的日本和韓國，財權主要集中于中央，然后中央政府通過撥款和補助等轉移支付手段，達到調整地區間財力差異，促進區域經濟均衡發展的目的。在日本，中央政府為貫徹自己的政策意圖特設了國庫支出金，采取直接撥款的方式，將一部分資金撥給地方使用，這部分資金在地方財政收入中的比重高達20%。[10]因此，通過轉移支付，增強地方政府的制度變革能力，是一個可行的辦法。目前，我國在中央與地方分稅制下，中央通過轉移支付返還地方的稅收比率以及地方獲得中央補貼占上交中央稅收的比率，都要有規范的制度約束，保證中央對地方轉移支付的穩定性和公平性，防止轉移支付總量被擠占及轉移支付的隨意性。同時，要根據中國的國情，確定轉移支付的比重，即應以不損害發達地區的經濟增長潛力為前提，否則就會造成與“效率優先”原則相悖的保護落后、挫傷先進的結果。我們在解決地區之間的差距問題上，不能簡單地采取“劫富濟貧”方法。要承認，一定的不平衡總是存在的。在某種意義上，不平衡還有利于增加不同地區之間的競爭壓力，促使各地更好地挖潛，實施制度創新，使資源配置達到更優狀態。落后地區的發展，主要應建立在對自身資源優勢的充分認識的基礎上，進行切合實際的制度創新，摸索一條適合自身實際的發展道路，這才是一個治本的辦法。

三、退出市場職能領域，實現制度創新的范式轉換

政府在市場經濟中應扮演什么角色，不同的理論流派有不同的側重。以亞當·斯密為代表的古典經濟自由主義到現代經濟自由主義從“政府失敗”出發，主張無需國家干預的市場，由“看不見的手”發揮調節作用；克服市場缺陷的出路是明晰產權而不是國家干預；市場失靈的根本原因在于政府而不是市場自身。而從15世紀末的重商主義到凱恩斯理論以及制度經濟學派，則從“市場失靈”出發，強調國家干預的作用。布勞恩和杰克遜認為，市場失靈的原因是存在公共物品與外部效應、存在不完全競爭（在自然壟斷的領域內存在降低成本提高利潤的現象）、存在信息的不完全、存在不確定性。[11]因此，需要政府的干預去彌補市場的不足。

根據新制度經濟學的理論，市場本身就是一套社會制度，市場中的交易包括契約性的協議和產權的讓渡，還包括構造、組織交換活動并使其合法化的機制。簡言之，市場就是組織化、制度化的交換，它本身便包含著政治體系的力量與影響，深深地嵌入廣泛的政治與社會結構之中。“無形的手”背后有著有形的社會結構在調節以私利為目的的個人及其行動。在一個健全的市場體系中，需要有產權和交易活動能得到合法認可和有效保護的制度環境，這要靠政府的力量才能做到。所以，不存在絕對不受政府及其制度約束的市場“真空”，所謂的“市場失靈”其實在較大程度上是“制度失靈”的外顯。[12]（P348）

但是，政府的作用只能限于彌補市場的不足，而不是取市場而代之：一是維持秩序職能，即有效保護產權和提供市場交易的基本博弈規則；二是解決市場本身無法克服的外部性問題，提供社會所必需的公共產品。地方政府作為地方利益的維護者和地方公共秩序的建設者，在處理政府與市場的關系上，要以制度創新去彌補市場的缺陷，實現市場化的制度均衡，既防止制度供給的過剩，也要防止制度供給的不足。

然而，我們在考察轉型期中國地方政府的制度創新時可以發現，地方政府經常直接參與本地企業的經營活動，代行了市場的職能。這種創新有其客觀必然性，因為在市場機制不健全的情況下，難以誘發微觀主體的制度創新，或者即使微觀主體有創新的需求和動機，在中央制度進入壁壘的約束下也難以實現創新的愿望，從而使地方政府充當了制度創新的主角，彌補了市場和企業的不足，但其弊端也伴隨而生。一是造成了政企不分，增加了企業交易過程的環節和費用，也使企業難以獨立地走上市場。前面提到的“公用地災難”、中央與地方制度博弈目標的沖突等弊端，根源就在于地方政府代行了市場的職能。因為，與企業綁在一起后，地方政府就難免會從本位主義出發，在其權力范圍內施行有利于本地企業的制度安排，從而與其他地區和中央的制度變遷目標發生沖突，應驗了“諾思悖論”：成也政府，敗也政府。一方面，地方政府過多地干預市場，出現了制度供給過剩；另一方面，在公共產品的問題上卻出現了制度供給不足。要走出這一困境，就要實現制度創新范式的轉換：從代替市場到退出市場，即凡是市場能調節的領域交由市場去調節，由市場主體根據需求自主實施制度創新，政府則主要作為市場秩序的維護者而發揮作用。

政府退出市場職能領域后，在產權多元化的基礎上，微觀主體的誘致性制度創新才能萌生和繁榮，最終達到由政府主導的供給型制度變遷方式向需求誘致型制度變遷方式的轉變。只有實現了這一轉變，一個國家的制度變遷才會走上良性循環的軌道，持續性的制度均衡才有可能出現。因為，在一個自主和平等的環境中，微觀主體能夠及時感知和捕捉到獲利的機會，并在自愿和一致的基礎上，通過排除外部性和搭便車等問題，最終完成制度創新。這種創新，更有利于轉化為人們的自覺行為，“集體行動控制個體行動”，[13]達到制度創新的預期效果。

為實現制度創新范式的轉換，地方政府主要應在以下幾個方面有所創新：

第一，收縮公有經濟的市場戰線。公有企業的產權缺陷使其極易陷入資產無人負責的境地，改革的基本思路應該是：今后在一般競爭性行業里，不再搞公有企業。對原有一般競爭性行業中的公有企業要改造成非公有企業，包括改造成混合所有制企業。這是解決地方保護主義問題的一個根本辦法。由于地方所屬企業能夠增加與銷售收入掛鉤的上繳費用，能夠提供員工飯碗保障地區就業和社會穩定，所以地方政府總是傾向于外延式的經濟擴張，導致嚴重的重復建設問題，并且還會想方設法維持企業甚至是長期虧損企業的生存。只有斬斷了地方政府與企業的資產隸屬關系，才能從根本上解決無效擴張的現象。道理很簡單，沒有哪一個私人資產所有者會允許企業的無效擴張的。

第二，明確政府職能的合理邊界。有關政府職能的邊界問題，總的來說，它應限于市場失靈和維護秩序領域。類似于企業投資和經營等微觀領域的事務，應交由市場去調節。但在實際管理活動中，受利益的驅動，地方政府往往會自覺或不自覺地走入市場職能領域。最近某省政府出面組織，由若干國有資產公司出資組建熊貓集團（控股）有限公司就是一個典型的例子。[14]這種“拉郎配”的政府行為，是地方政府追求規模、熱衷于評比的排序、表現政績的傳統管理方式的延續。它明顯超越了政府職能的合理邊界，也遭到了部分企業的反對。張維迎說：“哪一個國家，哪一個地方，政府在處理企業問題上花得精力越多，企業在處理與政府關系上花得精力越多，這個國家就越落后。”[15]（P210）

第三，放松管制。管制即按照某種規則行事之意，目的是要使市場競爭處于一種公平的狀態，避免社會利益的損失。張維迎認為，西方管制的基本理念是怎么去維護市場的公平競爭和有效運轉。他們普遍同意，自由簽約是最重要的，只要交易雙方的協議不形成對第三方的損害，管制就沒有必要；只有市場運轉會形成對他人利益的損害，而這種損害又無法通過當事人之間解決時，才需要政府管制。而我們過去的計劃經濟從一開始就立足于取消市場和消滅市場。[15]（P99～111）由于政府官員在實施管制時有自己的效用函數和信息的不完全等原因，使政府管制經常失效，因此，我們現在的問題是要放松管制，而不是加強管制。目前，放松管制的重點是對傳統的行政審批制度進行改革。傳統的行政審批制度是計劃經濟的產物，是政府直接干預和控制企業的主要手段，由此產生了諸如阻礙資源有效配置、行政效率低下、尋租和腐敗滋生和蔓延等弊端。因此，改革的重點是減少審批的事項和明確政府審批的范圍，衡量的尺度是：一是市場尺度，即凡是市場能調節的，政府就不要設立審批去干預。二是經濟尺度，這主要從成本—效益方面考察審批的收益與成本是否對稱。三是技術的尺度，即從技術能力方面看行政審批能不能把審批的事務管住，審批管不管用。

參考文獻:

[1]斌．國有企業產權改革的深圳模式：三級授權經營制——委托關系的案例分析及其啟示[J]．經濟研究，1995（8）．

[2]盧現祥．西方新制度經濟學[M]．北京：中國發展出版社，1996．

[3]陳鐵源．私營經濟降低改革成本[J]．中華工商時報（京），2000年10月24日第1版．

[4]陳天祥．中國地方政府制度創新的角色及方式[J]．中山大學學報（社科版），2002（3）．

[5]劉偉著．中國私營資本[M]．北京：中國經濟出版社，2000．

[6]Coase，Ronald．“TheNatureoftheFirm．”Economica，November1937．

[7]柯榮住．私營企業發展中的幾個問題：交易費用分析——來自溫州模式的經驗調查[J]．浙江社會科學（杭州），1998（2）．

[8]孔涇源．中國經濟生活中的非正式制度安排[J]．經濟研究，1992年（7）．

[9]趙成根．轉型期的中央和地方[J]．戰略與管理（京），2000（3）．

[10]楊小云．對我國改革開放新形勢下中央與地方關系的幾點思考[J]．湖南師范大學社會科學學報（長沙），1996（3）．

[11]C．V．BrownandP．M．Jackson．PublicSectorEconomics．4thed．London：BlackwellLtd．，1988．28

[12]董明．政治格局中的私營企業主階層[M]．北京：中國經濟出版社，2002．

篇（6）

所以，我們不要學習這兩種人，把學與思結合在一起，就會使學習變輕松。

“攻乎異端，斯害也己。”講的是我們如果研究錯誤的知識，是有危害的。有的同學只是喜歡鉆研，而不分鉆研的對錯。只鉆研錯誤的知識，會讓你很糾結，分不清哪個是對哪個是錯，對以后的學習也有很大的危害，所以我們要鉆研正確的知識，為以后的學習做好鋪路。

篇（7）

 

一、水利工程征地移民監理的概念

水利工程征地移民監理，是指在水利工程建設征地移民活動中，征地移民監理單位接受業主或有關單位的委托和授權，依據國家批準的工程移民文件、法律法規及有關合同、協議、責任等合法文件而進行的監督管理活動。

水利工程征地移民監理旨在實現移民活動的目標，根據委托方的要求，監理的工作范圍和內容，既可以是全方位、全過程監理，也可以是階段性的監理，還可以是具有某種特殊目的的專項監理。免費論文參考網。

二、水利工程征地移民監理服務的主要內容與主要工作

1、水利工程征地移民監理服務的主要內容包括：個人補償費的按時足額兌現、土地補償費的有效使用；農村移民居民點建設、農村移民基礎設施建設；農村移民生產安置措施落實和生產項目的實施；集鎮搬遷建設；專業項目的恢復建設；移民按計劃搬遷安置；附著物清除進度；征地移民實施過程中檔案資料(包括音像)收集；參與征地移民實施方案的制定；配合審計和檢查；臨時用地復墾實施；參加征地移民各階段驗收等。

2、水利工程征地移民監理服務的主要工作

（1）水利工程征地移民實施進度控制方面

1）根據工程進度的總體要求，審核實施方案提交的總進度計劃、階段計劃和詳細的年度工作計劃，并提出控制性進度目標和實施計劃，督促實施方采取切實措施，實現合同的工期目標要求。當實施進度發生較大偏差時，及時向發包人提出調整控制性進度計劃意見，經發包人批準后，完成進度計劃的調整。

2）對實施方編制的征地移民實施方案和有關問題提出審核意見。

3）根據批準的征地移民實施計劃和專業項目恢復建設方案，對各類移民安置項目的實施進度進行監控。重點控制農村移民村莊和散遷戶的基礎設施建設及建房進度；農村移民生產用地撥付和生產開發的實施進度；移民安置區專業項目建設實施進度；集鎮遷建實施進度。及時向發包人反映征地移民計劃的執行情況。

4）對勘測定界單位征地界樁埋設進度進行控制。

（2）水利工程征地移民質量控制方面

1）協助發包人審查實施方提交的征地移民實施方案和質量保證體系，并監督實施。

2）按照移民安置的綜合質量目標控制移民安置實施質量；檢查移民安置有關工程質量的監理和監督工作；綜合檢測移民安置質量及生產、生活水平，并做出總體評價。

3）對移民安置工程實施情況進行監督檢查，不符合要求的要及時責令整改。對移民安置工作中存在突出問題和發生重大事件及時報告，在進行必要的調查后，提交專題報告。

4）對征地界樁埋設質量數量進行控制，向發包人提交專題報告。

5）參與各階段的專項驗收和移民安置驗收，并提交各相應階段的監理報告，移民工程竣工驗收時，提交《征地移民監理質量評估報告》。

（3）水利工程征地移民投資控制方面

1）監督征地移民補償資金的撥付、使用。分項檢查項目資金使用及資金分配公告情況；定點抽查移民個人補償費的兌現。

2）協助發包人審查征地移民超出概算部分項目內容。

3）督促征地移民補償資金按計劃及時到位，檢查資金的使用情況，監督實施方按審定的規模、標準和投資進行實施。

4）參與移民安置規劃設計成果審核以及漏項、設計方案變更等審查，提出監理意見。免費論文參考網。

（4）監理信息管理制度

對水利工程征地移民專業項目和移民安置工程建設信息進行收集、整理，定期編制移民監理工作報告，及時上報重大問題。免費論文參考網。應在發包人要求的時間內向發包人提交征地移民監理實施細則和合同條款中規定的文件資料。

（5）合同的管理

協助發包人組織各項移民工程合同的簽訂，并在合同實施過程中管理合同，包括合同管理、會議管理、支付款項、合同變更、違約、索賠及風險分擔、合同爭議協調等。

（6）集鎮和專業項目的恢復建設

全面管理集鎮和專業項目承建合同，就實施方選擇的分包商資格及分包項目進行審查批準；協助或代表發包人答復實施方提出的建議和意見；宏觀控制各集鎮和專業項目恢復建設實施進度、質量和造價，進行安全監督檢查；主持監理合同授權范圍內集鎮和專業項目恢復建設各方協調工作；參與集鎮和專業項目恢復建設的驗收工作。

三、水利工程征地移民監理的外部協調

水利工程征地移民項目系統與外部的關系，主要是發包人與外部單位的合同關系，因此，水利工程征地移民與外部關系的協調內容，主要是相互配合，界定各方的權利、職責和義務，共同保證工程移民項目建設目標的實現。

在與外部關系的協調過程中，水利工程征地移民監理協調工作的內容、方法和手段在不同的階段也各不相同。根據工程實際情況，水利工程征地移民監理的介入主要是在征地移民工作的實施過程中。

1、進度問題的協調

進度問題的協調內容有兩個方面：一個方面是地面附著物清除進度的協調，另一個方面是征地移民資金發放進度協調。對地面附著物清除進度的協調，實踐證明，有兩項協調工作很有效：一是與發包人共同商定以及網絡計劃，并制定具體的實施計劃，作為衡量工程進度的依據；二是設立獎勵機制，調動地方政府或工程辦事機構工作的積極性。

2、合同爭議的協調

在水利征地移民監理協調中，合同爭議的協調主要體現在單項移民工程建設過程中，對單項移民工程諸如專項遷建合同糾紛、臨時用地復墾合同糾紛等，首先應協調解決，協調不成時才向合同管理機關申請調解或仲裁。對仲裁決定不服時，可在收到裁決書15日內訴請人民法院審判決定。

3、與設計單位關系的協調

在水利工程征地移民工作中，設計單位負責工程影響人口和實物等指標的認定、區域環境容量的分析和移民規劃的編制等一系列工作。與設計單位保持良好的工作聯系是十分必要的。協調好與設計單位的工作關系，能夠為征地移民實施提供良好的技術環境，在征地移民實施中能夠對移民安置規劃編制的前提、環境容量制約因素、規劃所使用的政策、規范標準等依據和規劃的目標等情況有一個全面客觀的了解。能夠在移民安置中有的放矢，減少盲目性和少走不必要的彎路。協調的方法有進行設計交底、召開工作例會和文件往來等。

4、其他關系的協調

水利工程征地移民資金收支一般都需要依靠各級銀行及其業務網點進行，移民資金按進度撥付需要銀行的配合。因此，有必要在征地移民實施初期對資金的撥付條件、標準和方式與銀行進行協調；在外業調查開始時間和進行過程中以及界樁埋設的時間，需要與勘測定界單位進行協調。

【參考文獻】1、左平，蘇青，龔銀輝.水利水電工程移民監理與檢測評估〔M〕.鄭州：黃河水利出版社，2004

篇（8）

 

一、我國耕地資源面臨的嚴峻形勢

（一）耕地整體素質下降

隨著工業化和城市化過程的加快，耕地總量的增加是困難的，相當長的時期內還會減少，更糟的是耕地整體素質趨于惡化：優質高產農田在減少，劣質低產農田在增加。論文格式。根據國家土地管理局的資料，中國位于城鎮郊區和村鎮周圍的耕地減少2/5，有些地方甚至超過3/5，這些區位的耕地通常都屬于優質高產田。

（二）后備耕地資源不足

從合理開發的角度看，在0.35億公頃成片荒地中，約有0.133億公頃可作為耕地用，按墾殖率60%計，可凈得耕地800萬公頃，后備耕地嚴重不足，甚至難以彌補現有耕地的損失已基本成為事實。并且宜耕地0.133億公頃主要集中在西北地區和東北地區，極易受風蝕、沙化、鹽漬化和潛育化影響，開發利用難度較大。

（三）耕地總量和人均占有量較小

建國50多年來，中國耕地統計面積累計減少4273萬公頃，扣除開荒造田的2633萬公頃，耕地凈減少1640萬公頃。隨著經濟發展和人口增長，耕地占用不可避免，加之后備耕地資源十分有限，中國耕地總量和人均量在相當長的時期內都將進一步下降，中國耕地總量和人均量在相當長的時期內持續減少，必將加重本已緊張的人地、人糧矛盾，直接影響中國的現代化進程。

二、耕地資源惡化的原因

（一）認識原因：

認識到耕地保護重要性的主要以學術界和中央有關部門為主，許多人并沒有真正認識到它的迫切性，更不知道保護耕地同計劃生育、環境保護一樣是我國的基本國策。論文格式。值得注意的是，也存在不少政府管理部門的領導干部將發展城市經濟和保護耕地對立起來，缺乏保護意識。另外，我國的耕地還承擔著社會保障功能，對農民來說，失去耕地，就意味著失去一切，在我國還不能將失去耕地的農民很好安置的情況下，現在的征地補償不足以讓農民安身立命，社會成本很高。考慮耕地的這許多功能，將包括生態服務功能、社會保障功能和它的產出價值都算在征地成本中去，提高征地的經濟成本，從而保護耕地。

（二）深層次原因：

（1）我國國土資源管理的法律、法規還不夠完善。與新《土地管理法》相配套的各種單行法律還欠缺或不夠翔實完善，使全國土地管理工作缺乏很好的法律依據，對各級領導部門、單位和個人的約束力不夠，不能很好指導操作。如根據我國《土地管理法》的規定，農用土地所有權的主體是集體經濟組織，既可以是村農業集體經濟組織，也可以是村民委員會，還可以是鄉鎮農民集體等等，這種土地所有權產權界定不明晰，產權主體模糊的直接后果，會造成土地保護、監督上的乏力，集體對耕地保護非不為，而是不能為，無權為；如仍缺乏土地征用方面的專項法律、法規，致使征地權力的濫用并以低廉的價格征用農用土地用于非農建設，導致耕地大量損失。（2）地方政府的政績觀念。現在衡量政府官員政績的標準是經濟增長、城市擴張，而不是從可持續發展的標準來衡量，政府官員的耕地保護的積極性難以提高。 三、關于我國土地資源可持續利用的法律思考

我國對耕地進行保護的主要法律有《環境法》、《刑法》、《土地管理法》、《水土保持法》、《土地復墾條例》、《耕地占用稅暫行條例》等。這些法律法規更多是從經濟利用、土地管理、土地利用、土地規劃及土地的權屬問題進行規定。但對具體實施則比較籠統。如新修改的《土地管理法》中對耕地保護的一些特殊制度如基本農田保護制度、土地用途管制與審批、節約用地與耕地、土地整理與開發生產區相結合制度等，只規定了制度而對具體的實施沒有應對措施，這在很大程度上形同虛設，因此要進一步制定和完善與《中華人民共和國土地管理法》相配套的各種單行法律，如土地管理部門的職責、權利、土地利用規劃、土地登記、土地征用、耕地保護、土地保護、土地租稅、土地監察等方面的法律法規，并且這些配套法律應目的明確，針對性強，條目內容詳細，便于實際操作。一旦這些土地法律法規頒布實施就應作為全國土地管理工作的依據，成為約束全國各級領導部門、單位和個人的統一法律、法規。同時要加快土地管理立法工作，建立以新《土地管理法》為核心的市場經濟下的土地法律體系。

四、完善耕地資源可持續利用的法律制度

（一）完善土地征用制度

我國是一個人均耕地資源十分緊張的國家，當前，我國的經濟又處于高速發展階段，經濟的發展必然導致城市數量的增加和城市規模的不斷擴大對土地的需求不斷增加。征用土地是土地管理的一個經常性工作，盡管《土地管理法》對我國的土地征用制度進行了進一步的修改，但修改后的土地征用制度在征用目的、補償標準、征地程序等方面還有待于進一步界定、補充和完善。論文格式。因此，征用制度完善的主要內容之一就是以農地基準地價為基礎測算征地補償，提高征地補償安置費用標準，調整征地過程中政府、用地單位和農村集體組織和農民利益分配關系，加上規劃、計劃等行政管理措施，有利于建立保護耕地，高效利用土地的制約機制。

（二）完善土地整理制度

在有利于生態環境優化的前提下，土地整理力爭數量的增加和質量的提高并重，保證補充的耕地質量不下降并有較大幅度的提高，使耕地總量的動態平衡不僅僅是數量的平衡，而是數量和質量的雙平衡，首先，國家有關部門應能制定出相應得可操作的土地整理質量標準，使土地整理質量的提高有章可循；其次，應對整理增加的耕地進行地力鑒定，凡是對整理對象的土地其適宜性評價不宜用耕地的土地，政府部門不應投資對其進行整理；凡是通過土地整理用作補充耕地的地力或耕地的總生產能力與已占用的耕地不相對等的，政府部門在驗收時堅決不予驗收合格。

（三）污染綜合防治制度

污染綜合防治制度強調隊土壤的綜合治理與保護，這實質上是一項嚴格的許可準入制度，要求利用先進的污染防治技術，潔凈的原材料和有效的污染防治手段，同時對生產者的生產實行嚴格的許可證制度，對耕地保護最大的一塊是農村土壤的污染防治和保護，這要求對耕地生產者實施嚴格的管制，特別是對農藥化肥的生產者進行控制，鼓勵支持企業提高技術，生產無害得制品，鼓勵農村發展生態農業，因此加強“三廢治理”，提高農業科學技術，防止農田污染是實現耕地可持續利用必不可少的措施（四）建立檢查考核制度

加強中央和省級政府土地管理職能，強化土地的集中統一管理，特別要加強各級土地利用規劃管理的職能，樹立規劃的權威性，省級土地管理部門每年要將本地區實現耕地總量，動態平衡的情況向國務院土地行政管理部門報告，要實行耕地總量動態平衡的領導責任制，把完成耕地保護和節地挖掘指標的情況作為考核政府工作和干部政績的主要內容之一。

參考文獻：

[1]郝曉輝，《中西部地區可持續發展研究》，經濟管理出版社，00年，174頁

[2]葉枕，《完善土地管理法律制度，走城市化與耕地保護并重之路》，載民主法制綜合網

[3]鐘京濤，《我國土地立法評價》，載于《國土資源管理與科技》，03-07-05

篇（9）

一、研究內容聚焦時代焦點具有現實意義

(一)研究背景及農村失地農民經濟權益損失現狀

隨著我國經濟的高速發展，城鎮化工業化進程的不斷加速，大量的土地被征用，造成大批的土地流失。由于土地大量的流失，而很多原本依靠土地生存的農民成為了失地農民。這些失地農民有的成為了城市里的流動人口，有的成為了失地失業的社會邊緣人，無論是流動人口還是社會上的邊緣人，他們都失去了原本的具有保障的生存方式，讓他們原本平穩的生活變得不確定和不平穩。而由于戶籍等因素的影響，這些失地農民的社會保障權益受到了較大的侵害。馬新文的著作《中國現行征地制度下失地農民經濟權益損失研究》(中國社會科學出版社2015年9月出版)就是在這樣的一個大背景下和時代焦點下，作者馬新文在多年研究經驗的基礎上，從維護民眾權益的基本立場出發，通過國外相關工具性研究步驟進行分析，并且指出失地農民經濟權益受到侵害的基本原因就是中國不完善的征地制度。馬新文教授作為專門從事經濟倫理學、經濟學的專家學者，通過進一步的中西方征地制度的對比，引出“經濟正義”理論，指出完善征地制度的方式和方法。本文以包容性為基本原則，在研究方法和研究的成就上面體現了作者獨特的視角和深厚的專業知識，書中不乏有爭議的觀點，但是本書的目的是在百家爭鳴的基礎上，推進我國征地制度的調整和完善。城鎮化下的失地農民問題是我國特有的一種群體，他具有特殊性和流動性。如果對于這部分人群處理不當可能會造成一定的社會動蕩問題。針對失地農民保障問題研究一直以來都是我國學者研究的熱點問題，馬新文教授具有多年的研究經驗，在經濟倫理學、經濟學方面具有較高的成就，并出版多部經濟學著作，發表多篇學術論文，并且在編著學術專著、教材等方面也取得了較高的成就。作者運用經濟學的相關理論對于中國現行征地制度下失地農民的經濟權益損失研究進行分析研究，引入“經濟正義”理論通過對國外征地制度的借鑒，提出堅持土地公有制的基礎上逐步完善征地制度，保失地農民經濟權益的構想，既聚焦了社會焦點和難點問題又具有現實的理論指導意義。

(二)本書研究內容概述

《中國現行征地制度下失地農民經濟權益損失研究》是具有深厚經濟學功底的作者別出心裁地從維護民眾權益的基本立場出發，提出“正義觀”這一基本觀點，并通過分析我國“經濟正義”理論和西方的不同，指出我國征地制度存在的弊端，并提出我國征地制度改革完善的建議和策略。為了進行論證，運用了西方產權理論、經濟正義理論這兩大工具性研究成果進行分析，全文分為五部分，一是先分析失地農民經濟權益損失現狀;二是對造成失地農民的經濟權益損失的原因進行分析;三是對失地農民經濟權益實行倫理分析;四是提出保障失地農民經濟權益的理論指導與觀念構建;五是提出我國失地農民經濟權益的制度建設。本文在透徹分析的基礎上，指出了我國失地農民經濟權益遭受損失的最重要的因素是我國現行的征地制度存在較大的缺陷和弊端。作者在指出我國征地制度存在的弊端后，介紹了西方在人權基礎上的較完善的征地制度及其基本特點和益處，隨即得出結論，中國若要解決失地農民的經濟權益受侵害問題，必須在我國土地公有制的基礎上，完善好征地制度，以切實保障失地農民的經濟權益不受損失。在調整和完善中國現行征地制度的研究方面，有很多不同的角度和觀點，本文作者以包容性和開放性的態度對待這些研究方法和研究成果，旨在通過公共參與辯論、百家爭鳴的研究現狀和研究辯論，以推進我國失地農民征地制度的改革和完善。

二、研究形式兼備學術性與趣味性

(一)對比研究增加趣味可讀性

《中國現行征地制度下失地農民經濟權益損失研究》是一個專業強、受眾廣的書籍，作者在多年潛心調研西方經濟倫理學和經濟學的基礎上，以自身功底深厚的經濟倫理學、經濟學功底，通過運用西方產權理論、經濟正義理論對當下的征地制度下農民經濟權益損失進行系統的研究，提出問題、分析問題、解決問題。然而，作者一開篇便提出問題，引起讀者的興趣，在通過中西方對比的方式讓讀者更愿意深入了解問題的走向，最后還附錄了幾個案例，更增加了本書的趣味性和可讀性。作者在對本文進行構架和布局時，是通過精心思考的，整本書例對這一專業問題研究的深入淺出，讓讀者有欲望和興趣讀下去。而且通篇布局合理，讓讀者一目了然，淺顯易懂，比較適合企事業單位、學生、農民及對農村征地制度感興趣的普通大眾閱讀。本書一開篇便提出當下失地農民非常慘淡的現狀，引起讀者的濃厚興趣，緊緊抓住讀者的心。接著，通過對失地農民經濟權益損失現狀、造成原因、農民淪為“社會邊緣人”的尷尬處境進行闡述，接著便找出了造成如此現狀出現的原因，然后引入“經濟正義”的觀點，并通過對國內外征地制度的比較提出完善我國土地征地制度的建議。該書濃縮了作者多年的理論研究成果，學術氛圍濃厚，對失地農民問題相關的經濟學理論進行了嚴謹、深刻的剖析，集科學性、創見性、專業性于一體，又具有較強專業性和預見性。作者系統研究了我國失地農民的經濟權益損失現狀，引進了“經濟正義”的深刻內涵和重要意義，對西方產權理論和正義理論進行闡述，涉及了很多專業的關于失地農民研究的理論知識，有理有據、分析透徹、視角獨特、切中要害。該書在分析和論證的時候還有很多小小的案例，都是以前新聞上的熱點新聞，足以引起讀者的注意力和想要解決問題的欲望，具有較強的趣味性和可讀性。由此可見，該書可讀性和學術性的結合和兼容，恰恰體現了理論的張力和實際應用性。

(二)深入淺出學術性與趣味性相結合

《中國現行征地制度下失地農民經濟權益研究》集中了作者多年來的理論、實踐研究成果和真知灼見，具有較強的理論指導價值。對國外征地制度的深入分析闡述是為了對比出我國現行的征地制度存在弊端，主要是征地速度過快，規模過大造成農民失地、失業的現狀;征地補償范圍小，標準偏低，補償方式不足，收益分配缺乏合理規劃，失地農民缺乏轉嫁機制，信息不對稱，失地農民知情權較小。通過對比，既找出了我國征地制度存在的弊端，又有助于找到造成問題的原因和核心。這對于豐富和發展現有的失地農民經濟權益受侵害的相關理論具有積極意義。作者深入探討了“經濟正義倫理觀”，以及中國經濟正義觀的缺失，根據西方的先進經驗，提出我國土地征地制度改革完善的意見和建議，使本書具有了鮮明的理論意義。其次，該書又具有較強的現實指導意義。本文研究的角度是西方的經濟正義理論，最主要解決的問題就是我國征地制度存在的弊端。整個觀點論據充足，既有對現狀的分析，也有對國外的借鑒，更有對于解決方法的構建，全面深刻地剖析了現行土地征收制度不完善，我國土地產權制度的缺乏公平性。該書從理論到政策研究，全面又深刻，獨創又兼顧指導現實的應用性。既有對我國現行征地制度下失地農民經濟權益受到侵害現狀的探析，又有造成失地農民經濟權益侵害的原因和核心，既有對西方征地制度的分析，又有將西方的制度引入中國征地制度中的大膽預測，同時對我國如何應對當前經濟形勢提出建議和啟示。可見，該書立足實際，在我國征地制度存在弊端的背景下，系統回答了關于如何改變我國征地制度現狀，明確了未來我國征地制度的發展方向。特別是圍繞兩個因為征地制度缺陷，農民經濟權益受到侵害而出現上訪、攻擊政府等問題的實例，指出我國征地制度改革完善勢在必行。該書聚焦社會公共關注的焦點，聚焦征地制度改革、失地農民、流動人口、失地農民社會保障等問題，聚焦中國征地制度的轉型升級，用理論的視角去解讀，以現實的視角去分析，用科學的研究態度提出政策建議。可以說，作者的很多觀點和建議都具有很強的可參考性，對推動我國經濟政策的制定和實施也發揮積極作用，這都鮮明地體現此書的實踐意義和現實價值。

三、結論

總之，該書是失地農民經濟權益研究方面的一大力作，在研究內容上與時俱進，緊跟熱點，既有對焦點問題的深挖，又有解決政策困境探索;在研究形式上深入淺出，貼近大眾，貼近實際，雖然采用較深奧的經濟學研究方法，卻運用了較生動的事例，和中西方對比方式，從讀者的角度出發，關注廣大群眾關心的問題和解決問題的技巧。本書的整體論證思路和分析方法深入淺出，簡單易懂，沒有較晦澀的理論術語，增強了此書的可讀性和較廣闊的受眾群體，同時又涵蓋了經濟學分析等理論研究，使本書不失其學術性和專業性。在研究成果上本文提出了具有現實意義和較強應用性的結論，這是作者對我國征地制度理論豐富和發展的貢獻，同時作者也較系統地闡述和分析了國內外經濟正義的發展趨勢，還為我國征地制度發展出謀劃策，做到了理論價值與實踐價值的統一，具有一定現實意義。

作者:馬鐵成 單位:南陽理工學院經濟管理學院

參考文獻:

篇（10）

1、政府行為失范是導致被征地農民養老保障權益受損的重要原因

    自改革開放以來，尤其是進人上世紀90年代后，我國的城市化水平日新月異。隨城市化進程的加快速，導致土地非農化、農民失地的的問題日益嚴重。農民失去了土地，“農民”身份不復存在，其低廉的生活和生存保障也隨之失去，雖然農民在“轉非”之初，有一定數額的安置補助費，但那往往是杯水車薪，這就使得大量的被征地農民長期處于“種田無地、就業無崗、低保無份”的邊緣境地，因征地引發的社會矛盾不斷加劇，甚至危及社會穩定。導致被征地農民權益受損的原因很多，其中政府在解決被征地農民問題中的某種程度的不作為是主要原因之一。

    其一，錯誤的政績觀導向。長期以來，“發展是硬道理”被片面地理解為“gdp增長是硬道理”。畸形的發展觀必然導致錯誤的政績觀。各級政府官員的考核、升遷、獎懲無不與gdp增長、城鎮擴建“美容”、道橋修建、招商引資等量化指標密切掛鉤。土地是政府掌握的最大財產之一，通過有效運作土地資產，以地生財，可以實現收益最大化。為此，不少地方政府及其官員為了追求政績、擴充財政，盲目審批、出讓國有土地，從事低征高售等投機活動，甚至認為“經營城市就是搞房地產，城市競爭就是地價競爭”。激烈的地價競爭，使得投資環境較好的經濟發達地區，也競相壓低地價，降低門坎，以增加吸引投資的“亮點”。根據國土資源部的統計，20世紀90年代以來，地方政府土地出讓金年平均收人在500億元以上，縣、區土地出讓金收人已占到其財政收人的1/3以上，有的高達60%。

    其二，政府角色錯位。我國政府在征地過程中具有行政和市場雙重主體資格:當政府作為市場主體時，政府就是經營者，負責土地供給，牟取土地經濟利益;當政府作為行政主體時，政府又成為社會管理者，它一方面負責供給經濟社會發展的宏觀調控政策，另一方面又對自身的征地行為進行監督，成為征地過程中的監督者。政府的這種雙重角色正是造成征地過程中頻頻出現的諸如以地生財、權利尋租等行為失范的深層次原因。在土地交易中，地方政府對依法行政、規范市場秩序、優化市場環境的“服務員”角色漠然視之，卻熱衷于成為農民與用地單位之間利益博弈的“裁判員”和“運動員”。這樣的博弈結果絕無公平、公正而言。在北京市郊區城市化進程中失地農民利益問題的調研中發現，基本所有鄉鎮政府都參與了和用地單位的征占地談判，一些鄉鎮甚至明文規定鄉鎮政府應收取的土地流轉收益比例。

2、政府在被征地農民養老保障問題上應積極作為

    征地是政府行為，養老也是政府行為，政府要進一步樹立“以人為本”的執政思路，落實科學發展觀，統籌城市化發展與解決被征地農民問題，構建被征地農民養老保障體系，積極肩負起制定被征地農民養老保險政策，加大財政投人，確保所需資金及時籌集到位，并通過有效運作實現基金保值增值，切實解決被征地農民的后顧之憂。

2.1城市化必須堅持以人為本的宗旨，充分體現被征地農民的利益和意志

    建國初期，國家通過工農產品價格“剪刀差”，讓廣大農村、農民付出了沉重代價。在當前城鄉差距加大的社會背景下若繼續采取“農業為工業積累”的征地思維是不可取的。這種觀念不改，農民永遠不能享受“國民待遇”，城市化和現代化也不可能順利實現。強調以人為本，就是強調城市化以保障和維護被征地農民等經濟主體的利益為宗旨，不應以犧牲他們的利益為代價。為此，各級政府部門應切實確立“以民為本，不與民爭利”的指導思想，把政府職能的重點從城市建設、盲目擴張、招商引資轉移到社會保障、就業和教育等服務上來，其中關鍵是加速土地要素市場改革將土地控制和管理的權力從政府手中還給市場和社會。“政府永遠只是一個服務問題，而不是權力問題。”此外，要進一步完善黨政干部政績考核機制，把對被征地農民的補償安置狀況作為一項考核內容和指標，切實改變一些地方存在的一味追求政績、損害農民利益、粗放用地的現象。

2.2合理設計被征地農民養老保險制度

    社會養老保障體系的構建是一個復雜的問題，它涉及到現階段我國的社會、經濟、政治、文化條件以及現有和可能達到的綜合國力水平。所以，為被征地農民設計社會養老保障制度這一復雜的問題只有政府部門才可能解決，各級政府必須要承擔養老保險政策制定的責任，具體包括制度模式選擇、統籌資金的來源、養老基金的保值增值、運營和監管等問題。鑒于我國各個地區發展很不平衡，被征地農民養老保障水平無法在全國范圍內完全統一。各地政府可以根據當地經濟發展水平進行調整，使得本制度既能解決被征地農民的養老問題，又保持了當地的競爭力。

2.3在資金籌集和保值增值上發揮應有的作用

    在土地收益分配的實際操作過程中，政府獲得了土地收益的大部分，在這種利益分配格局之下，政府有必要，也必須為被征地農民的養老保障提供資金。同時這也有利于吸引那些不愿意為養老存錢的被征地農民積極參加這個養老計劃，從而減少制度推行的成本。在基金人不敷出時，政府應充當“最后出臺”角色，即當養老保障基金收人不抵支時，由財政給予補貼。

    各國實踐證明，依靠發達的金融市場進行養老金的高效管理和多元化投資，是養老基金保值增值的重要途徑。但當前我國的金融市場發育還很不完善，無論是市場主體結構還是經驗、技術等方面，都難以滿足養老金進人市場后所產生的需求。為此，政府必須大力采取有效措施，加快我國商業銀行的改制進程，培養大量的合格金融中介機構，完善金融市場主體結構，同時積極推進資本市場建設。此外，作為政府還必須制定完善基金監管的系列制度，形成養老基金監管的合理模式，確保養老基金的安全運行。

2.4加快制定相關法律法規，確保被征地農民養老保障制度的有序推進

篇（11）

        土地管理

        (4)基于內容分析法的土地督察制度建設進展評價 何為 黃賢金 鐘太洋 趙霎泰 呂曉 譚夢

        (11)耕地征收最優規模的理論與實證研究——基于邊際理論視角 王良健 李輝 禹誠 張特

        (20)征地社會穩定風險評估規范化研究 丁寧 金曉斌 李珍貴 唐健 胡靜 周寅康

        土地經濟

        (26)經濟地理學視角的城市土地經濟密度影響因素及其效應 吳一洲 吳次芳 羅文斌

        (34)城市教育配套對住宅價格的影響：基于公共品資本化視角的實證分析 溫海珍 楊尚 秦中伏

        (41)征地補償價格量化研究——以北京市為例 陳春節 佟仁城

        無

        (48)太倉市區城鎮用地擴展合理規模計量研究 舒幫榮 劉友兆 李永樂 李彥

        (55)黃河三角洲未利用地適宜性評價的資源開發模式——以山東省東營市為例 韋仕川 吳次芳 楊楊

        (61)低碳理念下的南京市土地集約利用評價 黎孔清 陳銀蓉

        地籍

        (67)基于工作流和arcsde技術的地籍管理信息系統設計與實現 張園玉

        (72)地籍宗地時空數據庫中的變化檢測 萬遠 李霖 應申

        土地整治

        (78)山地丘陵區坡式梯田土地整治工程量快速測算方法 王金滿 白中科 宿梅雙

        綜述

        (84)2012年土地科學研究重點進展評述及2013年展望 馮廣京 林堅 胡振琪 朱道林 豐雷 張清勇 郎海鷗 陳美景 仲濟香 戴睛