緒論：寫作既是個人情感的抒發(fā)，也是對學術真理的探索，歡迎閱讀由發(fā)表云整理的11篇依法行政論文范文，希望它們能為您的寫作提供參考和啟發(fā)。

篇（1）

依法行政是一項重要的政治思想和法律原則，它的發(fā)展具有悠久的歷史。依法行政早在新興資產階級反對封建君主專制斗爭之初就已經被提出了，在資產階級進行掌權之后逐步形成體系，慢慢成長為管理國家的一把利刃，它在漫長的歷史長河中不斷地進行發(fā)展并延續(xù)至今，前前后后歷經三百余年。

依法行政緣起于新型的資產階級反對封建君主專制的需要，其直接的思想理念源自英國。資本主義最初的過程總是發(fā)生在英國;英國是資產階級世界的締造者 。英國在其光榮革命之后，資產階級于1689年通過議會頒布了《權利法案》。隨后，在1701年又制定頒布了《王位繼承法》，從而開創(chuàng)了國王監(jiān)朝而不理政的虛君制度，并極大地限制王權，使依法行政開始了實踐的道路。

所謂依法行政，從字面理解就是要求政權的實行必須要做到有法可依、依法而為、受法約束，同樣依法行政也是行政法中一個重要的原則。德國的行政法學家奧托邁耶是最早提出依法行政的明確要求的人，他把依法行政的原則又細化成了三個子原則即法律創(chuàng)制原則、法律優(yōu)先原則以及法律保留原則。他提出的這一系列原則都從法治的角度確立了依法行政的內容和做法，至今被廣大學者所推崇。

但是在我國，我們所認為的依法行政與其原有的含義是有些出入的，我們更注重依法行政在行政執(zhí)法問題的表現(xiàn)上，從更廣泛的角度來看，依法行政被泛指包括政府自身之力在內的整個行政法治建設。近年來，依法行政在我國的發(fā)展逐漸趨于完善：

篇（2）

表1為某市無證行醫(yī)場所分布情況，從表1中可以看出，診所、營利性醫(yī)療機構、藥店是實施無證行醫(yī)的主要場所，所占比例分別為40．29％、27．34％、17．27％。

1.2案件來源

139件案件中，主要來源是日常監(jiān)督工作中發(fā)現(xiàn)，占84．17％。但從2009年至2012年，社會投訴舉報比例逐年上升，差異有顯著性（P＜0．05）。2．3違法案由分析139件案件中，機構無證與個人無證的構成比分別為17．99％和82．01％，個人無證是主要案由。不同性質的機構無證行醫(yī)的比例存在差異，有統(tǒng)計學意義（P＜0．05），無論是機構無證還是個人無證，均是個體診所、藥店的比例最高。

1.3案件履行情況

139件案件中不完全履行案件較多，所占比例為25．18％。而強制執(zhí)行案件所占比例僅為3．60％，見表4

2存在問題

2.1法律法規(guī)不完善，處罰力度不大

《醫(yī)療機構管理條例》有些條款規(guī)定有義務條款，但對應的罰則可操作性不強。如該條例第四十七條規(guī)定，診療活動超出登記范圍的，對其處罰的金額僅為3000元以下，且不能沒收違法藥品、器械和非法所得。細讀《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》第三十七條規(guī)定，依法給予警告的條件都很苛刻。如某市三甲醫(yī)院醫(yī)師“走穴”，在市區(qū)一生活美容院做整形手術，雖此案被查處，但對該醫(yī)師卻連警告的處罰都不能給予。究其原因就是該法第三十七條規(guī)定，必須違反衛(wèi)生行政規(guī)章制度等造成嚴重后果后方可予以警告，而造成嚴重后果卻很難調取相關證據(jù)。另外，《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》第三十九條規(guī)定，未經批準擅自開辦醫(yī)療機構行醫(yī)者方可適用該法條，而非法行醫(yī)者為了逃避打擊，以租房為主，根本難于構成“擅自開辦醫(yī)療機構行醫(yī)”的條件［1］，對本人不行醫(yī)，請他人行醫(yī)的非法行醫(yī)者就不能適用該法，只能適用《醫(yī)療機構管理條例》，而該條例的處罰力度較弱，達不到嚴懲無證行醫(yī)的效果［2］。

2.2查處案件事由單一

對于無證行醫(yī)行政處罰的查處，往往僅限于診所、營利性醫(yī)療機構、藥店等一般違法場所。對于開展以免費理療推銷器械、按摩治療小兒屈光不正、激光脫毛和E光嫩膚等場所，至今尚未進行過行政處罰，導致違法不究、執(zhí)法不嚴，被行政問責的風險加大。

2.3監(jiān)督、執(zhí)行難度大

根據(jù)《中國2000年預防保健戰(zhàn)略目標制定研究》的規(guī)定，要求每萬人需要配備衛(wèi)生監(jiān)督員1．5名，但是各級衛(wèi)生監(jiān)督機構的人員配備數(shù)量根本達不到。人員數(shù)量不夠，導致打擊無證行醫(yī)不能滲透到到新開發(fā)區(qū)、城鄉(xiāng)結合部。醫(yī)療執(zhí)業(yè)涉及的法律、法規(guī)、規(guī)章非常多，對衛(wèi)生監(jiān)督員素質的要求高，而基層醫(yī)療執(zhí)業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督員素質良莠不齊，從而使部分無證行醫(yī)等違法行為沒有被依法及時查處［3］。請求法院強制執(zhí)行未形成長效機制，導致不完全履行案件較多［4］。

2.4相關部門協(xié)作力度不大

根據(jù)最高院相關解釋，衛(wèi)生行政部門對無證行醫(yī)造成患者輕度殘疾導致一般功能障礙的；無證行醫(yī)者給予兩次行政處罰以后再次行醫(yī)的可以移送司法機關［5］。而實際上，因衛(wèi)生行政部門和司法機關之間的銜接體制不順、對案件移送的標準的認知不同等原因，影響了案件的移送［6］。另外，對于向無證行醫(yī)者提供藥品、醫(yī)療器械是食品藥品監(jiān)督管理部門的責任，向其提供房屋出租是房管部門的責任的意識，街頭游醫(yī)是城管部門的責任，而實際上部門協(xié)作意識不強，也為無證行醫(yī)的打擊帶來了難度。

3對策

3.1盡快修訂、完善法律法規(guī)

呼吁相關立法部門組織對打擊無證行醫(yī)進行調研，對現(xiàn)行的醫(yī)療衛(wèi)生法律法規(guī)進行修定。如對于1994年頒布實施的《醫(yī)療機構管理條例》，處罰力度小，已經不能適應當前的醫(yī)療執(zhí)業(yè)監(jiān)督工作，應盡快組織修訂。因衛(wèi)生部的大量批復、通知的位階過低，應盡快上升到法律法規(guī)規(guī)章的地位，為整頓和規(guī)范無證行醫(yī)違法行為提供有力的法律保證［7］。呼吁出臺對將房屋出租給無證行醫(yī)者從事非法活動可以進行查處的法律法規(guī)，此舉措將從源頭制止部分無證行醫(yī)行為。

3.2拓寬思路，加大打擊力度

各級衛(wèi)生行政部門要加大對重點環(huán)節(jié)的處罰力度，同時拓寬辦案思路，以敏銳的眼光發(fā)現(xiàn)新型無證行醫(yī)行為，做到發(fā)現(xiàn)一起、處罰一起、取締一起。對嚴重無證行醫(yī)行為，請媒體在互聯(lián)網、電視、報紙上曝光，向廣大群眾介紹非法行醫(yī)的嚴重危害性，提高廣大群眾的科學、安全的就醫(yī)意識和自我保護意識，同時達到威懾無證行醫(yī)的目的。

3.3加大投入，提高隊伍素質

衛(wèi)生行政部門應加大對醫(yī)療執(zhí)業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督員的培訓，要求其能全面掌握現(xiàn)行的醫(yī)療執(zhí)業(yè)相關法律法規(guī)，并能適應新形勢下醫(yī)療執(zhí)業(yè)監(jiān)督工作的需要，切實提高醫(yī)療執(zhí)業(yè)監(jiān)督隊伍的執(zhí)法水平和辦案能力。對于難以執(zhí)行的案件請求法院強制執(zhí)行，使之形成長效機制，加大打擊力度。同時深入開展衛(wèi)生監(jiān)督協(xié)管服工作務，充分利用基層醫(yī)療衛(wèi)生機構衛(wèi)生監(jiān)督協(xié)管員的前哨作用，及時發(fā)現(xiàn)無證行醫(yī)等違法行為。

篇（3）

(1)以建設法治政府為目標,將推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政作為縣政府重要工作來抓｡

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府是我國政權體系中最基層的政權單位,是政府依法行政的最前沿陣地,同人民群眾的聯(lián)系最經常,最廣泛,最直接｡其依法行政水平的高低,直接關系到國家法律､法規(guī)在農村的貫徹和執(zhí)行,直接決定著黨和政府在人民群眾中的形象｡推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政,是建設縣級法治政府的重要基礎｡為加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政的領導,該縣政府成立了由縣長任組長的依法行政領導小組,辦公室設在縣政府法制辦公室,由法制辦具體負責制定方案､組織協(xié)調､監(jiān)督檢查､評議考核工作｡根據(jù)國務院的決定,縣政府制定了全縣依法行政工作方案,方案中明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政的指導思想和工作目標,提出了工作措施､方法､步驟和具體要求｡并要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制定符合本鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際情況的依法行政工作方案,在工作中把依法行政擺到了重要位置上,使全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政工作有組織､有系統(tǒng)地開展起來之后｡縣政府又了《全面推進依法行政工作的決定》,對依法行政工作進行了全面安排部署,要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府､縣直各部門必須認真貫徹落實｡決定中明確以全面推進民主法制建設為根本目標,以三個有利于為行政執(zhí)法的根本標準,以經濟建設為中心,建立健全立法､執(zhí)法､監(jiān)督､保障四個工作機制｡

(2)規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政行為,將鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體工作納入依法辦事軌道｡

縣政府首先抓了先學法再辦事和堅持依法定程序辦事兩件事｡要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在開展各項工作前,要先研究法律,搞清執(zhí)法程序,然后依法制定具體的工作措施和方法｡

嚴格依法辦事,維護集體經濟組織和承包人的合法權益｡有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了依法合理地解決復雜疑難問題,找到縣有關部門幫助研究､解決疑難問題｡鄉(xiāng)鎮(zhèn)主動依法行政,有關方面支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政,從而提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)處理實際問題的合法性,鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法處理實際問題的水平在不斷提高｡縣政府法制辦起草了縣政府依法行政程序規(guī)范,編制了規(guī)范性文件,制定､行政處罰､行政復議等程序及程序圖,發(fā)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,供他們參照運用｡縣直有關部門結合各自工作,幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)站､辦､所健全了執(zhí)法制度和程序｡從而實現(xiàn)了行政管理法制化,執(zhí)法活動程序化｡鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按縣政府的要求在執(zhí)法部門中建立了行政執(zhí)法公示制,將法律賦予本部門的職責權限､負責人､承辦人､工作程序､收費標準､違規(guī)責任等通過公示板､廣告牌向社會公示,增強行政機關工作透明度｡經過幾年的努力,現(xiàn)在全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)隨意行政的現(xiàn)象已基本杜絕,為民服務,文明執(zhí)法蔚然成風,政府與老百姓魚水關系逐漸加深,政府形象有很大提高｡

(3)長期堅持法律學習､宣傳,提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部依法行政和公民守法維權的自覺性｡

法制宣傳教育是一項關系增強人們的法律意識､熟悉法律規(guī)范､創(chuàng)造依法行政氛圍的基礎工作,縣政府非常重視這項工作｡縣政府認真按市政府的要求,注重自身法律知識的積累,認真學習法律知識,明確規(guī)定在每次會議上學習一部法律,現(xiàn)已形成制度｡各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也普遍建立了每周一次的學法制度｡

為了使農民學法懂法,更好地監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政,縣政府給全縣每戶農民免費贈送了《常用法律匯編》和《農村科技知識》兩本書｡農民通過學習,法律意識提高的很快,常常拿著《常用法律匯編》與行政執(zhí)法人員討論,乃至上訪論理,自我維權意識大大增強｡縣政府還利用縣報､電視等新聞媒體宣傳鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政工作｡縣報長期開辟法制園地欄目,選載法律條文､法律解釋和有關文章｡縣報全縣每個農民一份,由縣財政出資免費贈閱,真正達到了家喻戶曉｡縣有線電視臺每周制作一期渾江夜話節(jié)目,對執(zhí)法熱點問題進行報道評點,還對重點､熱點問題進行宣傳報道｡各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將學習､培訓形成一種制度,一種風氣｡鄉(xiāng)(鎮(zhèn))､村組開展了培養(yǎng)法律明白人活動,加強普法力度,提高公民素質｡有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)､村組､學校開展了以家庭為單位的知識競賽｡有的學校搞了小法官模擬法庭演示活動｡通過各種各樣的宣傳活動,使全縣干部群眾的法律意識日益提高,營造了一個執(zhí)法､守法､用法的良好氛圍,為依法行政工作奠定了良好的法律意識基礎｡

加強對全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法隊伍的培訓工作｡工欲善其事,必先利起器｡縣政府全面實施以憲法為核心,以公用法律和專業(yè)法律為重點的法制宣傳教育規(guī)劃,把法制教育和依法行政工作緊密結合起來,將提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員的法律素質和水平列為加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政的重頭戲,加強了對其培訓的工作力度｡縣委､縣政府每年都舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部輪訓班,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)法制干部進行培訓｡

(4)健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)法制機構,充分發(fā)揮其參謀和助手作用｡

為加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政工作的領導,保證依法行政工作取得實效,該縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都建立健全了法制機構,組建了一支30余人的法制工作隊伍｡從而使全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政工作形成了一個相互聯(lián)系､相互協(xié)調､縱向到底､橫向到邊的組織領導體系,做到了宏觀有人管､微觀有人抓｡為了提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)法制干部地位,有效當好政府的參謀助手,縣政府明確規(guī)定,縣政府法律制辦主任列席政府常務會議,并要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也要這樣做,所有政府文件必須經法制機構審核,政府的重大社會經濟決策,要認真聽取法制部門意見,充分發(fā)揮法制機構的參謀和助手作用｡他們要求全縣法制機構和行政執(zhí)法機構為縣域經濟的發(fā)展創(chuàng)造優(yōu)良環(huán)境,提供優(yōu)質服務｡

2幾點啟示與建議

該縣在鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政工作中,積累了一些很好的經驗和作法,這些經驗和作法能給予我們一定的啟示｡

(1)加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政,鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導班子的法律觀念要增強,認識要到位｡認識問題不解決,依法行政工作就無法開展｡基層政府的行政理念要從計劃經濟下的行政管理方式上轉變過來｡要從過去重管理輕服務轉變到側重服務上來｡要寓管理于服務中,不斷強化政府的服務職能｡

(2)要加強政府法制機構和行政執(zhí)法隊伍建設｡沒有組織上的保障,依法行政工作就是一句空話｡要注意發(fā)揮法制機構參謀和助手作用｡行政執(zhí)法人員只有牢固樹立為人民服務的宗旨,才能把執(zhí)政為民的思想落在實處｡

(3)加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政,需要扎扎實實地開展工作｡基層政府面臨著大量的實際問題｡這些問題如何解決,不僅能看出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政的水平,而且往往關系到行政管理相對人的合法權益和基層政府的服務水平｡

篇（4）

例一：行政訴訟法制定之初，一些行政機關由于嫌被告稱謂不光彩（在行政訴訟中行政機關只能當被告，不能當原告），不同意該法使用原告、被告稱謂，而要求使用申請人、被申請人的稱謂，未獲采納。

例二：前些年四川某法院受理了一個造假者告打假者-技術監(jiān)督局的行政案件，遂引起軒然大波：人大代表質詢法院院長是造假者的保護者還是打假者的保護者；中央新聞媒體大字標題稱打假者竟然走上被告席，惡人竟然先告狀。這些同志不了解基本的法律常識：在行政訴訟中，行政機關只能當被告，不能當原告；當被告未必敗訴，當原告未必勝訴；惡人乃至殺人犯也有訴權；而這些正是法治的基本要求。

例三：某地區(qū)行署負責人在一次研討會上大發(fā)幽默之慨：本地區(qū)有兩個律師煽動老百姓告政府，我們動用無產階級工具將他們抓起來了。該幽默的錯誤之處不言而喻：律師要老百姓告政府是行政訴訟法賦予的權利，何謂煽動，豈能？恰恰相反，這是監(jiān)督、幫助政府依法行政的一種合法手段。

篇（5）

信賴利益：行政相對人基于行政主體所實施的行為和頒布的政策、法律、法規(guī)等的行政行為的穩(wěn)定性產生合理的擁有某種特定的權益的信賴。信賴利益保護：當行政主體變動其原本的行政行為或行政規(guī)定時,應當保護行政相對人給予行政主體的行為的合理信賴,無論行政主體基于何種合理利益而變動，都應該給予無過錯的行政相對人相應的補償。

（二）行政法上的信賴利益保護的涵義。

信賴利益保護原則，通俗講就是公民對國家權力的信任。當政府做出承諾后不能履行，法律就給予公民的這種信任保護。在我國，法學界認為行政法信賴保護原則指政府對自己作出的行為或承諾應守信用，不得隨意變更。這要求行政行為具有確定力，行為一經作出，未有法定事由和法定程序不得隨意撤銷、廢止或改變，如事后發(fā)現(xiàn)由嚴重違法情形或可能給國家、社會公共利益造成重大損失，必須撤銷或改變這種行為時，行政機關對撤銷或改變此種行為給無過錯的相對人造成的損失應給予補償。

二、信賴利益保護的構成要件

（一）基于信賴基礎。

即行政主體作出的行政行為已經生效。無效的行政行為不屬于行政行為,則不可能對其產生合理信賴。信賴基礎必須能體現(xiàn)國家的意思表示，即必須是有效成立的行政行為。若某個行政行為尚處于作出過程中，國家的意思表示尚未體現(xiàn)，即不明確和不完整時，就不存在所謂的信賴基礎。另外，行政機關也并非全能，所以，我們不應將此原則運用于行政權運行的每一階段，應當給予行政機關適當?shù)母恼龣C會。

（二）信賴表現(xiàn)。

指行政相對人對于行政行為的信賴而作出的處分行為。不僅要求相對人對行政行為有信賴的意思表示，還要求其必須因此行政行為作出相應具體的信賴行為。因此只要相對人能夠證明其對某行政行為有信賴的意思，并且因此行政行為作出了相應的處分行為，就有利用信賴利益保護原則的可能。

（三）信賴值得保護。

無過錯責任原則是確定信賴值得保護的標準，即行政相對人對于行政行為的作出不存在過錯。相對人的信賴應是基于一般的社會經驗法則而作出的,如果行政相對人存在主觀惡意,那么該信賴利益就不值得保護。

三、信賴利益保護的保護機制

存續(xù)保護即所謂的維持原狀也叫做完全的信賴保護，是指行政主體為了保護合理信賴,不變更、撤銷已生效行政行為。我國《行政許可法》第8條第一款規(guī)定“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護,行政機關不得擅自改變或撤銷已經生效的行政許可”,此款規(guī)定體現(xiàn)了存續(xù)保護的機制，有利于信賴法律狀態(tài)的穩(wěn)定。財產保護又叫做補償?shù)男刨嚤Ｗo,是指行政主體依法變更原有的行政行為,同時對行政相對人因此所遭受的信賴利益損失給予財產上的補償保護。財產保護有行政補償和行政賠償。如《行政許可法》第8條規(guī)定“......由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的,行政機關應當依法給予補償和第76條規(guī)定‘行政機關為法實施行政許可,給當事人的合法權益造成損害的,應當依照國家賠償法的規(guī)定給予賠償。’”

四、我國的行政信賴利益保護

（一）我國對信賴利益保護的現(xiàn)狀。

我國并沒有明確確立行政信賴利益保護原則,但是其基本精神已經體現(xiàn)在相關的規(guī)定中。如《行政許可法》第八條規(guī)定、關于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干解釋的規(guī)定第59條規(guī)定、國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》規(guī)定等，以上法律都融入了行政信賴利益保護的精神，體現(xiàn)了政府對公民權利保護的意愿。

（二）我國行政信賴利益保護規(guī)定的不足之處。

1.《行政許可法》并沒有明確指出此規(guī)定對于哪個等級的行政行為。若此規(guī)定包括地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，則不利于行政行為的穩(wěn)定性。

2.未規(guī)定明確的行政機關的補償標準。行政機關的自由裁量權擴大，也可能會出現(xiàn)補償落實不到位，以至于會出現(xiàn)貪污等違法行為的發(fā)生。

3.對行政行為撤銷的時效未作出明確規(guī)定。我國的信賴利益不保護違法的行政行為，所以就違法的行政行為行政機關可以隨時撤銷。對行政行為的撤銷必然或多或少的不利于行政相對人，并且會降低行政主體的信任度和威懾力，不利于行政行為的有效落實。

4.在抽象的行政行為中的缺失。《行政訴訟法》的規(guī)定人民法院不受理公民、法人和其他組織直接對“行政機關制定、的具有普遍約束力的決定、命令”提起的訴訟，那么行政相對人的信賴利益司法救濟途徑缺失。那么行政規(guī)范性法律文件在司法審查的范圍之外，行政相對人無法參與對行政規(guī)范性法律文件的司法救濟。這顯然不能保護行政相對人的利益。

（三）中國信賴利益保護的完善之處。

1.信賴保護原則應當作為行政法之基本原則，擴大適用范圍，全面約束行政行為。信賴保護不應僅僅約束行政許可行為，應當同樣約束行政指導、行政獎勵、行政計劃、行政政策等多種行政行為。信賴保護原則要求行政主體不僅要依法行政，而且要將行政相對人的合理信賴考慮到行政行為的做出中。隨著社會的發(fā)展，我國應將信賴利益保護作為一項基本原則，約束行政主體行政行為的做出。

篇（6）

有的學者從管理的角度界定行政法，人們稱之為管理論。這種理論在早期特別是在大陸法系國家和前蘇聯(lián)的行政法學中占據(jù)統(tǒng)治地位。最集中、最直接地表述這一理論的一個定義是：“行政法作為一種概念范疇就是管理法，更確切一點說，就是國家管理法。”1管理論者從“分析實證主義”出發(fā)，信奉“法律是無限者的命令”，認為行政法是“對國家事務進行管理的工具。”認為行政機關是權力主體，相對方是義務主體，二者之間的關系是權力義務關系，權力義務不對等是行政法的基本特征，命令——服從是行政行為的基本模式。強調法制的中心是以法行政，即用法律管理國家事務，要求行政相對方服從法律的命令，否則要承擔行政法律責任，受到法律的制裁。他們將行政法律責任的范圍限于行政相對方的責任，不強調行政主體的法律責任，追究行政法律責任的機關是主管行政機關或行政裁判機構。行政救濟，早期被認為是行政長官對受害的相對方的一種恩賜，此后方逐步被承認為相對方的一種權利補救措施。他們一般都是以行政組織、行政職能和作用為核心來構筑行政法學理論體系。在他們的早期著作中，不講司法審查和司法補救。管理論的產生有其歷史、社會的必然性，在一定條件下，對社會的穩(wěn)定和發(fā)展起了積極的作用。但這種理論有較大的片面性，未能全面而深刻地把握行政法的實質，它以管理者為本位，以管理為使命，視法為管理工具，無視行政相對方的權利，忽略了對管理者的監(jiān)督，過于強調行政效率和行政特權，加深了行政領域“官本位”的特征，同現(xiàn)代社會的發(fā)展，同民主與法治原則不相適應。

目前國內比較流行的行政法定義有：“行政法是關于國家各個方面行政管理活動的法律規(guī)范的總稱”2；是“調整行政活動的法律”3；是“調整行政關系的法律規(guī)范的總稱”4，等等。“行政管理活動”、“行政活動”、“行政關系”這些概念，或屬同義概念，或屬近似概念，其共同之處在于行政主體居于主導地位，行政相對方居于被管理的客觀地位。根據(jù)這些定義，無法引申出對行政的監(jiān)督這一行政法的重要使命，結果行政訴訟這一不可或缺的內容就被從行政法的有機整體中了，也就無法改變、調整雙方的不平衡性。

英美一些行政法學者從權利本位出發(fā)，把行政法稱為控權法，人們稱之為控權論。該理論在英美法系中占居主導地位。最集中、最直接地表述該種理論的定義有：“行政法是控制政府權力的法”5；“行政法是控制行政機構執(zhí)行各種行政程序的法律”6；“行政法是控制國家行政活動的法律部門，它設置行政機構的權力，規(guī)范這些權力行使的原則，以及為那些受行政行為侵害者提供法律補救”7。控權論從自然權利論和權力制約論出發(fā)，認為由于行政權的擴張，必須通過行政法來制約行政權，防止其腐敗，以保障公民的權利；認為司法審查和行政程序是制約行政權最有效的形式和手段，行政法學應以此為核心來構造其理論體系。他們將行政法治原則歸結為就是依法行政。將行政法律責任的范圍限于行政主體責任。對行政相對方違反行政法律規(guī)范以及由此應承擔的相應的法律責任，不歸入行政法研究的范圍。司法機關是追究行政法律責任的主要機關，行政訴訟是司法機關實現(xiàn)對行政行為進行審查和給予公民權利補救的基本形式。控權論同管理論一樣，只具有部分真理性，未能全面揭示行政法的功能和把握行政法的本質特征，也不完全符合行政法的歷史與現(xiàn)實存在。它的積極意義在于強調權力制約權力，防止行政權腐敗，在行政權日益膨脹的時代捍衛(wèi)自由主義的傳統(tǒng)，保障公民的權利。但他們對現(xiàn)代社會要求積極行政，提高行政效率，維護公共利益以及自由主義從否定性自由向積極的自由轉變的客觀現(xiàn)實未予重視，有失片面。而且，過分強調司法審查的作用，也不符合行政法制發(fā)展的狀況。

有的學者以行政權為核心來表述行政法的意義，認為行政法是關于賦予行政權、規(guī)范行政權的運行以及權利補救的法。這個定義從一般意義上講并不算錯，但其確切的含義與偏重有待于視其如何設計其理論體系、遵循怎樣的原則而定，如果滑向控權，就與上述施瓦茨的定義并無二致。

從調整對象角度界定，行政法可以表述為調整行政關系和基于行政關系而產生的監(jiān)督行政的關系的法律規(guī)范體系。所謂行政關系，或稱管理關系，是指行政主體作為國家行政職能的承擔者在其存在與活動過程中與行政相對方發(fā)生的各式各樣關系（私法關系除外）。行政關系基于行政法的調整而成為行政法律關系，行政法律關系是行政法調整行政關系的結果，未經行政法調整的行政關系不是行政法律關系。在行政關系中，行政機關處于主導的優(yōu)越的地位，因此，傳統(tǒng)上稱之為“權力——服從”關系，具有非平衡性。

行政法除調整行政關系以外，還調整基于行政關系而產生的監(jiān)督行政的關系。監(jiān)督行政關系是在行政關系的基礎上產生出來的，兩者具有內在的不可分割的本質聯(lián)系。監(jiān)督行政關系的監(jiān)督主體比較多，監(jiān)督的形式多樣化，其中最常見、最有效的是司法監(jiān)督，即人民法院通過行政訴訟對行政行為進行司法審查。在監(jiān)督行政的關系中，行政機關被置于被動地位，必須為自己行為的合法性（有時也包括合理性與科學性）辯護，承擔了更多的義務，不象在管理過程中具有指揮命令權，這種關系同樣具有非平衡性。

行政關系和監(jiān)督行政關系各有自己的特點。有些學者以行政關系作為行政法的研究對象，有些學者則以司法審查作為研究對象，從而形成兩種不同的學派。筆者認為上述兩類關系都應是行政法調整的對象，都是行政法有機的組成部分。綜觀行政法的運作全局，它經歷了（管理中的）非平衡——（監(jiān)督中的）非平衡——平衡的辯證發(fā)展過程，因此，行政法的內在精神在于謀求整體的平衡。這種行政法觀念被稱為平衡論。

平衡論，即權利義務平衡論，亦稱兼顧論，是我國一些行政法學者的主張。8該理論認為，公共利益與公民利益的差別與沖突是現(xiàn)代社會最常見最普遍的一種現(xiàn)象，正確處理利益關系應該是統(tǒng)籌兼顧，不可只顧一頭，反映在行政法學上，其利益主體的權利義務關系應該是平衡的。這種平衡既包括不同主體之間的權利義務的平衡，也包括同一主體自身權利義務的平衡。平衡論認為，一方面，為了維護公共利益，必須賦予行政機關必要的權力，并維護這些權力有效地行使，以達到行政目的；另一方面，又必須維護公民的合法權益，強調行政公開，重視公民的參與和權利補救，以及對行政權的監(jiān)督。這兩方面不能偏廢。行政法，既調整行政關系，又調整監(jiān)督行政關系，是調整這兩類關系的法律規(guī)范和原則的總稱。行政關系，經法律的調整，具有權利義務的內容，即上升為行政法律關系。行政法律關系可分為行政實體法律關系和行政程序法律關系，它們是同一行為同時受兩種不同的法律規(guī)范的調整而形成的兩類不同的關系。監(jiān)督行政關系則是為了監(jiān)督行政權、解決行政爭議而形成的各種關系，其中主要是行政訴訟關系。行政關系和監(jiān)督行政關系，具有內在的必然的聯(lián)系，同時受同一部門法調整。行政上或稱行政法律關系，其中包括行政實體法律關系和行政程序法律關系以及監(jiān)督行政法律關系，最顯著的一個特征是權利義務不對等性，但后二者的不對等性與前者的不對等性是倒置的，這就平衡了行政主體與行政相對方的權利義務關系，保證了各主體法律地位的平等，體現(xiàn)了現(xiàn)代行政法的民主性。行政法主體，都必須遵循行政法治原則，都應受法治原則的制約，無論何方違反行政法律規(guī)范，都應追究其行政法律責任，只是各方可能違反的法律規(guī)范、追究其責任的主體、以及可能受到制裁的形式有所不同而已。行政法既不是行政特權法即管理法，也不是抑制行政權利的控制權法，而應是平衡法。當然，同行政法主體相比較，行政相對方處于弱者的地位。因此，在一般情況下，應在總體上強調依法行政，給予行政相對方更多的行政參與權和設置更為完備的權利補救措施，以顯示人民當家做主的國家性質。

注釋:

1B．M．馬諾辛等著：《蘇維埃行政法》，群眾出版社1983年版，第24頁。

2《法學詞典》，上海辭書出版社第三版

3王名揚著：《法國行政法》，中國政法大學出版社1989年版。

4王珉燦主編：《行政法概要》，法律出版社1983年版。

5H.R.Wade:AdministrativeLaw，1982年英文版第五版，第4頁

6K.Davis:AdministrativeLawText，1972年英文版，第1頁。

篇（7）

1、司法行政復議是司法行政機關的活動

司法行政機關是行使司法行政權力，執(zhí)行國家司法行政法律、法規(guī)、規(guī)章，管理國家司法行政事務的機關。司法行政機關在司法行政復議過程中運用了行政機關的工作原則和方法，這是它的行政性。然而，司法行政機關在進行司法行政復議過程中，又擁有準司法職權。如復議申請必須在規(guī)定的期限內提出，復議必須向管轄權的司法行政主管機關提出，復議決定也必須在規(guī)定的期限內提出。這表明，司法行政復議是集行政性和司法性于一體的。

2、司法行政復議是司法行政機關處理司法行政爭議的活動

司法行政部門的行為既有行政行為，也有民事行為，兩種行為產生的爭議表現(xiàn)為行政爭議和民事爭議。司法行政爭議主要指行政主體在行政管理過程中因實施具體行政行為而與相對人發(fā)生的爭議，這種爭議的核心是該具體行政行為是否合法、適當。司法行政復議是司法行政機關處理司法行政爭議的活動，如果司法行政主體實施解決民事爭議的具體行為，這種行為即不是行政復議，而是行政調解或行政裁決。

3、司法行政復議是司法行政機關按照法定程序和要求解決司法行政爭議的活動

行政復議是行政機關作為第三方解決行政爭議糾紛的活動。行政復議的這一特性要求司法行政復議機關和作出行政行為的司法行政機關必須分開，同時也要求司法行政復議必須按法定程序進行，這就是司法行政復議程序的準司法性。司法行政復議的準司法性使司法行政復議和人民法院審判一樣，有許多制度貫穿其中。如申請制度、管轄制度、移送制度、回避制度等。《司法行政機關行政復議應訴工作規(guī)定》第11條規(guī)定：“辦理行政復議案件的法制工作機構人員與申請人有利害關系的，可以提出自行回避，申請人也有權申請其回避，但應說明理由”。司法行政復議程序的特點又體現(xiàn)在行政性方面。如復議機關自收到復議申請書至作出決定止，時間最長不超過六十日，司法行政復議作為行政活動，必須充分體現(xiàn)行政的效率原則，復議組織可以利用這些特點，迅速查清事實、解決司法行政爭議。所以，就解決司法行政爭議而言，司法行政復議程序比行政訴訟程序更經濟、更具有效率。

4、司法行政復議是上級司法行政機關對下級司法行政機關進行的一種層級行政監(jiān)督

司法行政監(jiān)督可以在司法行政行為實施過程中進行，也可以在司法行政行為完成之后進行;可以是上級司法行政機關主動實施，也可以由利害關系人請求作出具體司法行政行為機關的上級司法行政機關實施，司法行政復議就是有權的上級司法行政機關依據(jù)利害關系人的請求，復查原具體行政行為的一種司法行政監(jiān)督措施。通過司法行政復議，上級司法行政機關可以及時發(fā)現(xiàn)并糾正下級司法行政機關違法或不當?shù)木唧w行政行為;同時也可以發(fā)現(xiàn)具體司法行政行為所依據(jù)的司法行政規(guī)范性文件，是否與法律、法規(guī)和規(guī)章相抵觸。

5、司法行政復議主要采用書面審查的方式，必要時也可以采取聽證的方式審理

《行政復議法》第22條規(guī)定：“行政復議原則上采取書面審查的辦法，但是申請人提出要求或者行政復議機關負責法制工作的機構認為有必要時，可以向有關組織和人員調查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見”。司法行政復議采用書面審查的方式的目的，在于確保司法行政復議必要的行政效率。這一點顯然不同于司法審查制度。因此，司法行政復議又不能簡單地照搬行政訴訟的程序。

書面審查是指司法行政復議機關審理復議案件時，僅就復議案件的書面材料進行審查。這里的書面材料主要指復議申請書和復議答辯書。書面審查時，司法行政復議機關，僅對申請人向司法行政復議機關遞交的復議申請書和被申請人提交的答辯狀，結合有關證據(jù)進行復議，不傳喚申請人和被申請人，證人以及其他復議參加人也不必到場。所以，書面審查是行政效率原則在司法行政復議制度中具體表現(xiàn)，也是司法行政復議中及時、便民原則的體現(xiàn)。

二、司法行政復議的范圍

司法行政復議的范圍。對行政相對人來說是申請行政復議的范圍，而對司法行政機關而言是受理行政復議的范圍。行政相對人包括公民、法人或者其他組織以及外國人、無國籍人。公民是指具有中華人民共和國國籍的自然人。外國人和無國籍人在中國境內也必須遵守中華人民共和國的法律，同時其合法權益也受中華人民共和國法律的保護，在對等原則下他們與我國公民一樣有權作為申請人提出司法行政復議。法人是指符合法定條件而成立的一種組織，它可以分為企業(yè)法人、機關法人、事業(yè)法人和社團法人。如律師事務所、公證處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所、法律援助中心、人民調解中心等。其他組織是指不具備法人條件的組織，如合伙組織、聯(lián)營企業(yè)等。

根據(jù)《中華人民共和國行政復議法》、《司法行政機關行政復議應訴工作規(guī)定》，公民、法人或者其他組織對下列具體行政行為可以向司法行政機關申請行政復議。

1、認為符合法定條件，申請司法行政機關辦理頒發(fā)資格證書、執(zhí)業(yè)證、許可證手續(xù)，司法行政機關拒絕辦理或者在法定期限內沒有依法辦理。

2、對司法行政機關作出警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責令停止執(zhí)業(yè)、吊銷執(zhí)業(yè)證等行政處罰決定不服的。司法行政機關實施行政處罰，必須在其職權范圍內嚴格依照《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定以及有關法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進行，堅持以事實為依據(jù)、以法律為準繩，堅持責任與處罰相當?shù)脑瓌t，充分保障當事人的陳述權、申辯權等權利的行使。當事人對行政處罰不服的，有權依法申請行政復議或者提起行政訴訟。

3、認為符合法定條件，申請司法行政機關辦理審批、審核、公告、登記的有關事項，司法行政機關不予上報申辦材料、拒絕辦理或者法定期限內沒有依法辦理的。2001年12月22日國務院《外國律師事務所駐華代表機構管理條例》第10條規(guī)定，外國駐華代表機構及其代表，應當持執(zhí)業(yè)執(zhí)照、執(zhí)業(yè)證書在代表機構住所地的省、自治區(qū)、直轄市司法行政部門辦理注冊手續(xù)后，方可開展本條例規(guī)定的法律服務活動。代表機構及其代表每年應當注冊一次。省、自治區(qū)、直轄市人民政府司法行政部門應當自接到注冊申請之日起2日內辦理注冊手續(xù)。

4、認為符合法定條件，申請司法行政機關注冊執(zhí)業(yè)證，司法行政機關未出示書面通知說明理由，注冊執(zhí)業(yè)證期滿六個月內不予注冊的。2000年3月31日司法部《基層法律服務工作者管理辦法》第51條規(guī)定，注冊機關經審核，對有下列情形之一的基層法律服務工作者，暫緩執(zhí)業(yè)證注冊：①因違反執(zhí)業(yè)紀律或者有關管理規(guī)定，正在接受司法行政機關或者基層法律服務所查處的;②有犯罪嫌疑被立案查處的;③采用弄虛作假手段企圖騙取通過年度注冊的;④因患病或者其他原因已連續(xù)停止執(zhí)業(yè)六個月的。

5、認為符合條件，申請司法行政機關參加資格考試，司法行政機關沒有依法辦理的。2001年10月30日最高人民法院、最高人民檢察院、司法部《國家司法考試實施辦法(試行)》第14條規(guī)定，有下列情形之一的人員不能報名參加考試，已經辦理報名手續(xù)的，報名無效：①因故意犯罪受過刑事處罰的;②曾被國家機關開除公職，或曾被吊銷律師執(zhí)業(yè)證的;③依本辦法第18條的規(guī)定，曾被處以2年內或終身不得報名參加國家司法考試處理的。

6、認為司法行政機關違法收費或者違法要求履行義務的。2000年8月14日司法部《司法鑒定機構登記管理辦法》第18條規(guī)定：“申請設立司法鑒定機構，應當繳納登記費。登記費的具體數(shù)額，應當按照當?shù)匚飪r部門核定的標準收取”。第30條規(guī)定：“司法鑒定機構辦理年度檢驗，應當繳納年度檢驗費。年度檢驗收費的具體數(shù)額，應當按照當?shù)匚飪r部門核定的標準收取”。

7、對司法行政機關作出的撤銷、變更或者維護公證機構關于公證書的決定不服的。根據(jù)司法部《關于外國人收養(yǎng)公證若干問題的通知》的規(guī)定，公證處發(fā)現(xiàn)有下列情況之一的，應拒絕公證：①當事人身份與《指定管轄通知》、《收養(yǎng)通知書》不符;②當事人不符合收養(yǎng)法規(guī)定的條件;③我國收養(yǎng)法律與收養(yǎng)人經常居住地國收養(yǎng)法律有法律沖突;④當事人意思表示不真實、不合法或沒有意思表示;⑤當事人未履行公證前的法定程序;⑥當事人提供的材料不真實或不合法;⑦送養(yǎng)人對被收養(yǎng)人沒有合法的監(jiān)護權;⑧公證之前，送養(yǎng)人與收養(yǎng)人事實上已經移交被收養(yǎng)人的監(jiān)護撫養(yǎng)權;⑨收養(yǎng)通知書、收養(yǎng)登記證有嚴重錯誤的;⑩公證處查明的其他足以影響涉外收養(yǎng)公證真實性、合法性情況。但公證處或司法行政機關發(fā)現(xiàn)外國人收養(yǎng)公證有錯誤的，應當依照《公證程序規(guī)則》的規(guī)定辦理。

8、對司法行政機關作出的留場就業(yè)決定或根據(jù)授權作出的延長勞動教養(yǎng)的期限決定不服的。如根據(jù)1982年1月21日國務院批轉的《勞動教養(yǎng)試行辦法》規(guī)定，勞動教養(yǎng)人員有下列行為：①散布腐化墮落思想，妨礙他人改造的;②不斷抗拒教育改造，經查證確系無理取鬧的;③不斷消極怠工，不服從指揮，抗拒勞動的;④拉幫結伙，打架斗毆，經常擾亂管理秩序的;⑤拉攏落后人員，打擊積極改造人員的等。根據(jù)不同情節(jié)，勞動教養(yǎng)管理所可以批準勞動教養(yǎng)人員警告、記過，勞動教養(yǎng)管理委員會可以批準延長勞動教養(yǎng)期限。但延長勞動教養(yǎng)期限，累計不得超過一年。但本文認為，勞動教養(yǎng)這種限制人身自由的行為，隨著我國民主法制化進程的加快發(fā)展，應當被摒棄，取而代之的由人民法院審判而確定是否勞動教養(yǎng)，并確定勞動教養(yǎng)期限最長不超過一年。

9、對司法行政機關作出的關于行政賠償、刑事賠償決定不服的。司法行政機關及其工作人員違法行使職權侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，應依照《中華人民共和國國家賠償法》等有關法律、法規(guī)給予受害人行政賠償或刑事賠償。根據(jù)《司法行政關于行政賠償、刑事賠償辦法》第18條的規(guī)定：“賠償請求人對賠償義務機關的決定持有異議的，可以向上一級司法行政機關提出復議，復議申請可以直接向上一級司法行政機關提出，也可以通過原承辦案件的司法行政機關轉交”。對監(jiān)獄、勞動教養(yǎng)管理所作出的決定不服的復議申請，分別由監(jiān)獄、勞動教養(yǎng)管理所所屬的省一級或市一級司法行政機關負責。負責復議的司法行政機關在收到復議申請后，應及時調取案卷和有關材料進行審查。

10、認為司法行政機關作出的其他具體行政行為侵犯其合法權益的。這是一個兜底條款，是一種概括性規(guī)定。公民、法人或者其他組織凡認為司法行政機關具體行政行為侵犯其合法權益，行政管理相對人均可申請行政復議。這里的“認為”是申請人的一種主觀認識，具體司法行政行為是否確實侵犯了其合法權益，必須等到行政復議機關審查后才能確定。只要行政管理相對人認為司法行政的具體行政行為侵犯了合法權益，即可以提起司法行政復議。同時，公民、法人或者其他組織認為司法行政機關作出的具體行政行為所依據(jù)的規(guī)定不合法(法律、法規(guī)、規(guī)章和國務院規(guī)范性文件除外)，可以一并向司法行政機關提出對該規(guī)定的審查申請。

另外，根據(jù)我國《行政復議法》等的規(guī)定，抽象的行政行為和國家行為不屬于司法行政復議的范圍。抽象行政行為的特點在于它的普遍約束力和往后拘束力，司法行政相對人“對行政法規(guī)、規(guī)章或者具體普遍約束力的決定、命令不服的”，不能單獨申請行政復議。我國《行政復議法》第8條規(guī)定：“不服行政機關對民事糾紛作出的調解或者其他處理的，依法申請仲裁或者向人民法院提訟”。綜上說明，不列行為不屬于司法行政復議范圍。

1、執(zhí)行刑罰的行為。

2、執(zhí)行勞動教養(yǎng)決定的行為。

3、司法助理員對民間糾紛作出的調解或者其他處理的。

4、資格考試成績評判行為。

5、法律、法規(guī)規(guī)定的其他不能申請行政復議的行為。

三、司法行政復議的管轄

司法行政復議的管轄，是指各級司法行政復議機關對行政復議案件在受理上的具體分工。即司法行政相對人在提起行政復議之后，應當由哪一級行政復議機關來行使行政復議權。根據(jù)我國現(xiàn)行的法律、法規(guī)，司法行政復議的管轄如下：

1、對縣級以上地方各級司法行政機關的具體行政行為不服的，向司法行政機關申請行政復議，由上一級司法行政機關管轄。為促進司法行政機關依法行政水平，保障行政管理相對人的合法權益，規(guī)范司法行政機關行政處罰程序，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》和有關法律、法規(guī)的規(guī)定，司法部于1997年2月13日了《司法行政機關行政處罰程序規(guī)定》。該規(guī)定第8條規(guī)定：“司法行政機關處罰案件，由違法行為發(fā)生地的司法行政機關管轄。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外”。對同一違法行為，兩個以上的司法行政機關都有管轄權的，由先立案的司法行政機關管轄，司法行政機關對管轄權有爭議的，由共同的上級司法行政機關指定管轄。如《公證程序規(guī)則》第58條第2款規(guī)定：“申訴人、公證處或者其他當事人對前款決定不服的，可以在規(guī)定期限內向有管轄權的司法行政機關申請行政復議”。

2、對監(jiān)獄機關、勞動教養(yǎng)機關的具體行政行為不服，向司法行政機關申請行政復議，由其主管的司法行政機關管轄。

3、對司法部的具體行政行為不服而向司法行政機關申請行政復議，由司法部管轄。申請人對司法部行政復議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟，也可向國務院申請裁決。

對縣級以上地方各級司法行政機關的具體行政行為不服直接向人民法院提起的行政訴訟，由作出具體行政行為的司法行政機關應訴。經行政復議的行政訴訟，行政復議機關決定維持原具體行政行為的，由作出原具體行政行為的司法行政機關應訴;行政復議機關改變原具體行政行為，由行政復議機關應訴。但公民、法人或者其他組織申請行政復議，行政復議機關已經依法受理的，或者法律、法規(guī)規(guī)定應當先向行政復議機關申請行政復議，對行政復議決定不服再向人民法院提起行政訴訟的，在法定行政復議期限內不得向人民法院提訟。因為我國《行政復議法》第16條第2款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織向人民法院提起行政訴訟，人民法院已經依法受理的，不得申請行政復議。”

四、司法行政復議的程序

司法行政復議的程序，是指司法行政復議案件所應遵循的步驟。它性質上屬于行政程序。根據(jù)我國《行政復議法》等法律、法規(guī)的規(guī)定，司法行政復議的程序大體上依次經過四個階段，即申請、受理、審理和決定。

1、司法行政復議的申請

由于司法行政復議是一種依申請的行政行為，即司法行政復議機關根據(jù)司法行政相對人的申請，在審查被申請的行政行為是否合法、適當?shù)幕A上，依法作出的一種行政行為。因此，沒有司法行政相對人的申請，則不能啟動司法行政機關受理、審查的程序，司法行政復議作為監(jiān)控司法行政權的一種法律制度就不可能發(fā)揮其功能。因此，保護司法行政管理相對人的申請權，以及設置便利于司法行政相對人行使申請權的法律程序具有重要的法律意義。

司法行政復議的申請是指司法行政相對人不服司法行政機關的具體行政行為而向復議機關提出要求撤銷或變更具體行政行為的請求。司法行政復議申請應當符合以下條件：①申請人是認為司法行政機關具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織。這里的“認為”是指申請人主觀上認為自己的合法權益受到具體行政行為的侵害，至于在客觀上是否受到侵害，則需要通過審理才能確定;②有明確的被申請人。沒有明確的被申請人，復議機關無法進行審理，申請人的請求也無法實現(xiàn);③有具體的復議請求和事實根據(jù)。復議請求是申請人復議時向復議機關提出的具體要求;④屬于司法行政復議的范圍，否則復議機關不予受理;⑤法律、法規(guī)規(guī)定的其他條件。如申請人向有管轄權的行政機關申請復議，應當在知道具體行政行為之日起60日內提出。因不可抗力或者其他特殊情況的應在障礙消除后的10日內申請延長期限;申請人向人民法院的，人民法院已經受理的，不得申請司法行政復議。

申請人申請行政復議，可以書面申請，也可以口頭申請。書面申請的申請書應當包括：①申請人的姓名、性別、年齡、職業(yè)和住所、法人或者其他組織的名稱、住所和法定代表人或者主要負責人的姓名、職務;②被申請人的名稱、住址;③申請復議的理由;④申請的年、月、日。口頭申請的，行政復議機關應當當場記錄申請人的基本情況、行政復議請求、申請行政復議的主要事實、理由和時間，并由申請人簽字。

2、司法行政復議的受理

司法行政復議機關自收到行政復議申請書之日起5日內，對行政復議申請作出如下處理：

①行政復議申請符合法定受理條件并屬于《司法行政機關行政復議應訴工作規(guī)定》所規(guī)定的受案范圍的應予受理。

②行政復議申請不符合法定受理條件的，不予受理并書面通知申請人。

③行政復議申請符合法定受理條件的，但不屬于本機關受理的，應當告知申請人向有關行政復議機關提出。

除不符合行政復議的法定受理條件或者不屬于本機關受理的行政復議申請外，行政復議申請自行復議機關負責法制工作的機構收到之日即為受理。作出具體行政行為的司法行政機關自收到行政復議機關發(fā)送的行政復議申請書副本或申請筆錄復印件后，應書面作出答復，并將作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關材料，在10日內提交行政復議機關。

3、司法行政復議的審理

司法行政復議的審理是對復議案件的事實、證據(jù)、法律適用及爭執(zhí)的焦點進行審查的過程。審理是司法行政復議中的最實質性階段。通過審理，查清事實，為適用法律即作出決定打下夯實的基礎。

①審理的方式。司法行政機關行政復議原則上采取書面審查的辦法，但是申請人提出要求或者行政復議機關認為有必要時可以向有關組織和人員進行調查，聽取申請人、被申請人和第三人的意見。采取書面審理較為簡便，具有較高的效率，符合行政效率的要求;采取調查的方式適用于較為復雜、影響較大的司法行政復議案件。

②審理的依據(jù)。根據(jù)我國《行政復議法》等法律、法規(guī)規(guī)定，司法行政復議機關審理復議案件，以法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章，以及上級司法行政機關依法制定和的具有普遍約束力的決定、命令為依據(jù)。司法行政復議機關認為被申請人作出的具體行政行為依據(jù)的規(guī)定不合法，本機關有權處理，應當在30日內依法處理;無權處理的，應當在7日內按機關文件送達程序轉送有權處理的國家機關依法處理。處理期間，中止對具體行政行為的審查。

③審查的內容。司法行政復議機關依法對具體行政行為是否合法和適當進行審查，復議機關既有權審查具體行政行為是否合法，也有權審查行政行為是否適當。

4、司法行政復議的決定

司法行政復議機關通過對復議案件的審理，最后作出決定。根據(jù)我國《行政復議法》等法律、法規(guī)的規(guī)定，司法行政復議機關應當自受理案件之日起60日內作出行政復議決定。如遇有因不可抗力延誤機關文件抵達的，有重大疑難情況的，需要與其他機關相協(xié)調的，需要對具體行政行為依據(jù)的規(guī)定進行審查的，以及其他經行政復議機關負責人批準需要延長復議期限等情況的，司法行政復議機關不能在規(guī)定期限內作出行政復議決定的，經行政復議機關負責人批準，可以適當延長，并告知申請人和被申請人，但延長期限最多不超過30日。司法行政復議決定有以下五種：

①維持決定。是指司法行政復議機關作出的維持具體行政行為的決定，對被申請的具體行政行為，司法行政復議相關認為事實清楚，證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)、規(guī)章和具有普遍約束力的決定、命令正確，符合法定程序和內容適當?shù)模瑧斪鞒鼍S持該具體行政行為的復議決定。

②履行決定。指司法行政復議機關責令被申請人履行某種法定職責的決定。

③補正決定。指司法行政復議機關作出的責令被申請人補正具體行政行為的決定。如果具體行政行為適用法律、法規(guī)、規(guī)章和具有普遍約束力的決定、命令正確，事實清楚，符合法定權限，而只是程序上有些不足，司法行政復議機關可作出責令被申請人補正的決定。

④撤銷或變更決定。指司法行政復議機關作出的撤銷或變更具體行政行為的決定。司法行政的具體行政行為事實不清、證據(jù)不足的，適用依據(jù)錯誤的，違反法定程序的，超越或者的，具體行政行為明顯不當?shù)模痉ㄐ姓妥h機關可以決定撤銷或變更。

⑤重作決定。指司法行政復議機關責令申請人重新作出具體行政行為的決定。司法行政復議機關在依法作出撤銷決定后，有時尚需被申請人重新作出具體行政行為，在這種情況下，司法行政復議機關可決定責令被申請人重新作出具體行政行為。

此外，申請人在申請司法行政復議時一并提出行政賠償請求，依據(jù)有關法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定應當給予賠償?shù)模痉ㄐ姓妥h機關在決定撤銷、變更具體行政行為或者確認行政行為違法時，應當同時決定被申請人依法賠償。申請人在申請行政復議時沒有提出賠償要求的，司法行政復議機關在依法決定撤銷或者變更罰款，沒收違法所得以及沒收非法財物等具體行政行為時，應當同時責令被申請人返還財物或者賠償相應的價款。

篇（8）

行政主體作為一個特殊的法律關系主體決定了其承擔的義務具有多樣性，如道德的義務、政策的義務等。由于信息義務與行政主體對行政管理職能的履行有直接關系，所以，我們對其法律性質的探討也是在行政法范圍內的探討，對信息義務的法律定性也是行政法范圍內的定性，這些行政法上的屬性可作出如下初步概括：

其一，行政主體的信息義務是普通義務與特定義務的統(tǒng)一。前者指行政主體所履行的具有普遍意義的義務，它不針對某一特定的人或事，而是由行政主體的職權而抽象出來的廣泛義務。后者指行政主體對特定的人或特定的事的義務。之所以說此二類義務具有法律性質，主要因為其是從憲法和相關的行政法規(guī)則中演繹出來的，并得到相關規(guī)則的限制。行政主體的信息義務就是上兩類義務的統(tǒng)一，即行政主體既在法律上有普遍的提供信息的責任，又在具體的法律關系中提供足以促成相對人實現(xiàn)權利的具體信息。

其二，行政主體信息義務是對下義務與對上義務的統(tǒng)一。行政主體在行政法的范圍內“對于人民及其公共團體所負的義務，有執(zhí)行司法與執(zhí)行行政的義務。詳而言之，即：對于自由權，有不作為及不得違法侵害的義務；對于請求權，有受理及作為的義務；對于參政權，有承認其權利及使之實現(xiàn)的義務。”這便是傳統(tǒng)義務概念中行政主體對下的義務，它是指行政主體對行政管理相對人承擔的廣泛義務，其中信息義務就是這一對下義務的一種。對下的信息義務一般是以純粹的義務形式出現(xiàn)的，行政相對人對于此種義務在行政主體不履行的情況下常常可以通過司法性程序予以解決。對上的義務在一般行政法教科書中被稱為一種責任，就是行政主體對上級或相關制約機關所負的法律上的責任。但是，我們認為，責任和義務盡管有許多相同之處，但二者不是同一范疇的東西。責任可以說是因義務履行不當而引出的一個法律后果，義務常常在責任之前就被明明白白地寫進了法律規(guī)范之中。盡管從行政法理論上講，行政主體的信息義務的承受對象是行政相對人，也就是說，我們也許只應把行政主體對行政相對人的信息義務的法律性質確定下來，而沒有必要在信息義務理論中把對上的義務亦劃歸進來。其實，從信息義務與行政相對人直接與間接的關系形式分析，兩個范疇的義務都不可或缺，因為對上的義務亦必然以間接的形式與行政相對人發(fā)生關系。也只有將行政主體的信息義務在法律上定位于對上和對下兩個方面才可能最終使行政主體的信息義務完全法治化。

其三，行政主體的信息義務是柔性義務與剛性義務的統(tǒng)一。行政主體柔性的義務是指行政主體所履行的義務具有較大的伸縮性，甚至無法在法律中進行量化的義務范疇。與之相對應，剛性的行政主體信息義務是就義務所表現(xiàn)出的具體化、定量化、可操作化而論的。我們知道，法律上的義務必須符合法律的一般屬性，即法定的、可操作的、不可作出兩種以上解釋的，那么，行政主體的信息義務在絕大多數(shù)情況下應當符合此一特征。

其四，行政主體信息義務是社會性義務與經濟性義務的統(tǒng)一。2001年3月通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》對今后我國社區(qū)發(fā)展作了這樣的敘說：“推進社區(qū)建設是新時期我國經濟和社會發(fā)展的重要內容。要堅持政府指導與社會參與相結合，建立與社會主義市場經濟體制相適應的社區(qū)管理體制和運行機制。加強社區(qū)組織和聯(lián)合體建設，擴充社區(qū)管理職能，……完善社區(qū)功能。”這是對行政主體在新的歷史條件下社會性義務的規(guī)定。這樣的義務一般情況下不直接創(chuàng)造經濟價值，卻在行政主體的信息義務中具有不可取代的作用。經濟屬性的信息義務指具有經濟內容和財產價值的義務。如《中華人民共和國森林法實施條例》（2000年11月29日國務院令第278號）第11條規(guī)定：“國務院林業(yè)主管部門應當定期監(jiān)測全國森林資源消長和森林生態(tài)環(huán)境變化情況。重點林區(qū)森林資源調查、建立檔案和編制森林經營方案等項工作，由縣級以上地方人民政府的林業(yè)主管部門組織實施。”這是有關行政主體在林業(yè)管理方面的一個信息義務。該義務具有直接的經濟內容。

二、行政主體信息義務的范疇

筆者認為行政主體的信息義務包括：

第一，行政事態(tài)發(fā)展格局推演性信息義務。行政事態(tài)發(fā)展格局推演性信息義務是指行政主體所應承擔的對行政事態(tài)發(fā)展的方向作出預測、推論并提出有價值的社會發(fā)展格局判斷的信息義務。

第二，社會權益關系組合估價性信息義務。行政不干預主義是市場經濟的必然產物。然而，行政不干預并不等于政府可以在許多方面放任自流，恰恰相反，當法律規(guī)則將有關的社會事務設計以后，行政在實施法律中的作用便是不可缺少的。在市場經濟下行政機構在很大程度上關注的正是對這種意義上的政策執(zhí)行。行政系統(tǒng)為了實現(xiàn)執(zhí)行法律和政策的目標對各種各樣的社會組合關系必須作出估價，其從宏觀和微觀兩個方面的估價及其成果就是此一信息義務的內涵。如果說，行政事務發(fā)展格局推演性信息義務在大多數(shù)情況下由高層行政機關以行政決策的形式反映出來的話，那么，社會權益關系組合估價性信息義務則是由低層行政機關以行政執(zhí)行行為的形式反映出來的。在我國市場經濟發(fā)展還不成熟的今天，行政主體的此一義務顯得尤為重要，因為該義務提供給行政相對人的信息是能夠直接為其帶來利益的信息。當然，權益關系組合的估計不僅僅在經濟方面，其他形式的權益組合關系亦應包括其中。此類信息義務可以在行政程序法和相關的法律規(guī)則中予以設定，只需行政主體作出估價，而履行具體的組合職能則不是信息義務范疇之內的義務。

第三，行政權益賦于中相對人索取性信息義務。行政主體是通過為相對人設定義務和賦予權利兩方面的行為來實現(xiàn)行政管理職能的。后者指行政主體通過行政行為給相對人帶來物質或精神上的利益。其可以分為兩種，一種是純粹賦權，另一種是解除禁止性賦權，行政權益賦予中相對人索取性信息義務就發(fā)生在這樣的場合。純粹賦權行為中的信息義務相對而言不十分重要，因為此種純粹性權利與行政相對人的后續(xù)利益沒有太直接的關系，這種純粹權利大多是一次性的。而在禁止解除狀態(tài)之下的權利獲得則與行政相對人的后續(xù)權益有關。從某種意義上講，禁止狀態(tài)的解除只是確認了其獲取一定利益的資格，而實際利益的獲取還需通過后來的行為予以證實。行政主體的行政許可行為就是對此種賦權行為的具體化。

第四，行政行為履行依據(jù)公開性信息義務。規(guī)范化的行政行為必須是有根據(jù)的行政行為，而不是行政主體主觀想象下的行政行為。行政行為的根據(jù)可以說有兩個方面：第一個方面是行政行為賴以存在的法律上的依據(jù)，即行政行為在作出時所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他行政管理規(guī)范性文件。行政主體對其作出行政行為時所依據(jù)的規(guī)范性文件有絕對的公開化的義務。因為我們認為規(guī)范性文件作為行政法的淵源之一本是不存在保密問題的，因此行政主體便有義務對此予以公開，而此種公開對行政相對人來講就是一個信息。第二個方面是行政行為存在的實體條件，就是相關的事實。一般情況下，行政主體所公開的事實只是大前提式的事實或者結論性事實，而對于支持和演繹這些大前提和結論的具體事實則不予公開。行政行為履行根據(jù)公開性信息義務的受益者既可能是行政管理相對人，也可能是與行政行為有直接或間接關系的利害關系人。

第五，行政個案咨詢性信息義務。行政個案就是行政主體在履行行政管理職能時發(fā)生的個別性、具體案件。我們可以從兩個角度認識行政個案：一個是與某單一的行政相對人有直接關系的個案，行政許可中的案件、行政處罰中的案件、行政強制中的案件都可以歸于此類。在此類條件中，行政相對人有權利了解與自身權益有關的情況，以信息的眼光觀察就是有關的資料、情報等。在相對人請求了解的情況下，行政主體便有義務告知。另一個是與不特定的行政相對人利益有關的個案，如行政主體采取的決策性行政行為、抽象等。這些個案雖不能與普通的行政案件相提并論，卻就其所涉及的范圍以及行政相對人或者公眾對它的反映來看，其仍應歸于個案的范疇。在一些國家通過廣義行政聽證解決的一系列問題就屬此類。

三、行政主體信息義務與行政法關系的新構造

行政主體信息義務與行政權有著密切的聯(lián)系，我們可以從行政權行使的角度對行政主體的信息義務進行探討并給予一個合理的說法。然而，僅僅把行政主體的信息義務局限在行政權的運作之內必然有所失偏，因為它所導致的結果可能有二：一是將一個屬于普遍性的問題個別化。我們曾一度在行政領域實行廣泛的社會協(xié)商對話，而近年來亦不見蹤影等等。究其原因在于我們沒有將本來屬于普遍性的問題而使其普遍化，就事論是式的制度設立必然導致單一制度流產的結果。二是將一個客觀性的問題主觀化。不同的行政主體都可以根據(jù)自己所握有的行政權力對信息及其信息義務作出解釋，哪怕這種解釋是與行政相對人的利益對應的。三是將一個動態(tài)問題靜態(tài)化。信息義務是一個范疇概念，作為義務它是確定的，而作為某一具體義務中的內容其則必須符合時代特性，否則就不具有信息的價值，這是不需要論證的事實。而信息義務一旦僅僅限定在行政權的范圍就很難從權力的刻板性中走出來。上列三者說明，隨著我國行政法治化水平的日益提高，行政主體的信息義務必須普遍化、客觀化、動態(tài)化。最有意義的處理方式或者最佳的選擇途徑就是使行政主體的信息義務法律化、法治化。我們之所以要把行政主體的信息義務與行政法關系綜合起來還有一個重要原因，那就是信息并不是一個中立性概念，即是說它牽涉到權力或者權利的分配問題。行政主體的信息義務只有放在行政法關系中運行才是合乎正義的。在這里，筆者要重點探討，行政主體信息義務對我國行政法關系理論和對我國行政法法治實踐的挑戰(zhàn)。

（一）行政主體信息義務對行政法關系走向的決定。行政主體信息義務在履行過程中是以行政法關系為外殼的，沒有通過行政法關系而能實現(xiàn)的信息義務。由此我們可以得出結論，只要我們在行政法治中強化行政主體的信息義務必然使傳統(tǒng)行政法關系朝著另一個方向發(fā)展。筆者認為，行政主體信息義務對行政法關系走向的決定主要體現(xiàn)在兩個方面：一則，使傳統(tǒng)行政法關系的特征發(fā)生變化。傳統(tǒng)行政法關系最為本質的特征是行政主體與相對一方當事人權利義務的不平等。行政主體信息義務則不容許行政法關系中行政主體具有此種單方面的意志性，甚至要求行政主體必須無條件地履行信息提供義務。故而行政主體的信息義務就決定了行政法關系中行政相對人與行政主體之間的平等關系，而非行政主體的單方意志關系。二則，使行政法關系內容的背景材料發(fā)生變化。傳統(tǒng)行政法關系中材料的最典型特征就是簡單化。行政主體信息義務將使這種背景材料發(fā)生巨大變化，即由低級的、簡單化的背景材料變?yōu)橐灾R為核心的背景材料。

篇（9）

行政復議是指公民、法人或者其他組織認為行政機關或者行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，依法請求該機關的上一級行政機關對引起爭議的具體行政行為的合法性和適當性進行審查并作出決定的一種行政救濟制度。行政訴訟是公民、法人或者其他組織認為行政機關或行政機關工作人員在行使行政權力時，侵犯其合法權益而向人民法院提訟，求得司法救濟的法律制度。

所謂行政復議或行政訴訟期間不停止具體行政行為的執(zhí)行，是指行政機關不因當事人申請行政復議或者提起行政訴訟而暫時停止行政處罰決定的執(zhí)行。《行政訴訟法》第四十四條規(guī)定：“訴訟期間，不停止具體行政行為的執(zhí)行”。《行政復議法》第二十一條規(guī)定“行政復議期間具體行政行為不停止執(zhí)行”，《行政處罰法》第四十五條規(guī)定“當事人對行政處罰決定不服申請行政復議或者提起行政訴訟的，行政處罰不停止執(zhí)行，法律另有規(guī)定的除外”。

從以上法律條文的規(guī)定中均可看出，行政復議或者行政訴訟期間不停止具體行政行為的執(zhí)行是明確的，它有以下三方面的含義：

一是為了保障行政機關合法有效地行使行政權和保障行政管理活動的正常進行。

二是行政機關代表國家行使行政權和對社會的管理權，具有其特殊性，行政權本身就具有強制力和執(zhí)行力。

三是為了保障行政管理活動的穩(wěn)定性和連續(xù)性，不能隨意間斷和停止對具體行政行為的執(zhí)行。由此，可以得出這樣一個結論，行政行為一經作出，就具有執(zhí)行力和強制力，不能因為行政復議或者行政訴訟而停止和間斷。

二、目前的司法實踐中，對行政復議或者行政訴訟期間不停止具體行政行為執(zhí)行的兩種理解。既然相關法律規(guī)定了在行政復議或者行政訴訟期間不停止具體行政行為的執(zhí)行，在司法實踐中就應不折不扣地貫徹實施。在實施過程中，目前有兩種不同的理解和認識。

第一種理解是在行政復議或行政訴訟期間具體行政行為不停止執(zhí)行包括不停止履行和不停止行政強制執(zhí)行及司法強制執(zhí)行兩個方面的內容。不停止履行，就是指行政管理相對人的自覺履行，即具體行政行為一經作出，行政管理相對人就應在規(guī)定期限內主動予以履行。不停止行政強制執(zhí)行和司法強制執(zhí)行是指為了保障行政權合法有效行使和行政管理活動的有序進行，有管轄權的行政機關和人民法院對不履行具體行政行為的行政管理相對人所采取的一種強制手段，包括行政機關強制執(zhí)行和申請人民法院強制執(zhí)行。其理由有以下幾個方面：

1、從有關法律的規(guī)定來看，應當包含不停止履行和不停止行政強制執(zhí)行及司法強制執(zhí)行的內容。《行政訴訟法》第四十四條、《行政復議法》第二十一條、《行政處罰法》第四十五條均明確規(guī)定了“行政復議或者行政訴訟期間不停止具體行政行為的執(zhí)行”。以上法律條文的規(guī)定是明確的、一致的。

2、從保護公民、法人和其他組織合法權益的途徑來看，行政復議和行政訴訟均是對行政機關的具體行政行為的一種事后救濟手段。也就是說，具體行政行為一經作出，即具有法律效力，具有強制力和執(zhí)行力，因此，在沒有被人民法院確認違法之前，它具有法律效力，不能因為行政管理相對人申請行政復議或者提訟而使其喪失法律效力。即使在行政復議或行政訴訟期間，仍然可以對具體行政行為進行行政強制執(zhí)行或申請人民法院強制執(zhí)行。

3、從行政管理的需要和社會的現(xiàn)實狀況來看，行政機關的管理活動應具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和一貫性。如果具體行政行為一經行政復議或者行政訴訟就中斷或間斷對其執(zhí)行，勢必會影響社會秩序的穩(wěn)定和國家行政管理活動的穩(wěn)定，從而導致社會的無序和混亂，會使法律秩序處于不穩(wěn)定狀態(tài)。因此，在行政復議或者行政訴訟期間對具體行政行為應予行政強制執(zhí)行或申請人民法院強制執(zhí)行。

4、對具體行政行為的行政復議或行政訴訟不同于訴訟程序中的兩審終審制，具體行政行為一經作出，即具有法律效力，就應當運用國家賦予的強制力來保證具體行政行為內容的實現(xiàn)，行政復議或者行政訴訟是保證具體行政行為合法、公正的一種事后補救措施。而訴訟程序中的二審程序，則是在第一審裁判尚未生效的狀態(tài)下進入的，上訴期未滿或二審未終結，第一審裁判尚不生效，實際上是訴訟過程中的審判監(jiān)督。

第二種理解是具體行政行為在行政復議或者行政訴訟期間人民法院不能強制執(zhí)行。

不停止具體行政行為的執(zhí)行包含兩個方面的內容：一是行政管理相對人自覺履行具體行政行為所確定的義務；二是行政機關不停止對具體行政行為的強制執(zhí)行；它不包含人民法院不停止對具體行政行為的強制執(zhí)行。這種理解的理由有以下幾個方面：

1、有關法律法規(guī)規(guī)定了在行政復議或者行政訴訟期間人民法院不能對具體行政行為強制執(zhí)行。

《行政訴訟法》第六十六條規(guī)定“公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限內不提訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執(zhí)行”；《最高人民法院關于執(zhí)行〈行政訴訟法〉有關問題的解釋》第八十六條規(guī)定行政機關申請執(zhí)行其具體行政行為，應當具備“具體行政行為已經生效”的條件；第九十四條規(guī)定“在訴訟過程中，被告或者具體行政行為確定的權利人申請人民法院強制執(zhí)行被訴具體行政行為，人民法院不予執(zhí)行”。從以上規(guī)定可以看出，行政機關作出的具體行政行為在行政復議和行政訴訟期間申請人民法院強制執(zhí)行，人民法院應不予受理和不予執(zhí)行。

首先，行政機關只能在公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限內未申請復議或者未提起行政訴訟又不履行義務時，才可以申請人民法院強制執(zhí)行。也就是說，公民、法人或其他組織在法定期限內申請行政復議或者提起了行政訴訟的，行政機關不能申請人民法院強制執(zhí)行。

其次，具體行政行為是否生效，是人民法院受理并執(zhí)行行政機關的具體行政行為的法定條件之一。在行政復議或者行政訴訟期間，具體行政行為還處在審查階段，其效力也處在不確定狀態(tài)，還沒有發(fā)生法律效力，因此，還不具備人民法院受理并執(zhí)行的條件。

再次，在訴訟過程中，行政機關申請人民法院強制執(zhí)行其具體行政行為的，人民法院不予執(zhí)行，這是一般規(guī)定。只有在特定情況下，如不及時執(zhí)行可能給國家利益、公共利益或者他人合法權益造成不可彌補的損失的，人民法院才能先予執(zhí)行，并還要求申請人提供相應的財產擔保。除此之外，行政訴訟期間對被訴具體行政行為應不予執(zhí)行。

2、有關司法解釋的規(guī)定，也體現(xiàn)了在行政復議或者行政訴訟期限內，人民法院不能對具體行政行為強制執(zhí)行的精神。最高人民法院關于執(zhí)行《行政訴訟法》若干問題的解釋第九十三條規(guī)定“人民法院受理行政機關執(zhí)行其具體行政行為的案件后，應當在30日內由行政審判庭組成合議庭對具體行政行為的合法性進行審查，并就是否準予強制執(zhí)行作出裁定”。如果行政管理相對人對具體行政行為不服并已提起了行政訴訟，人民法院將要對具體行政行為進行合法性審查，而行政機關又要求人民法院對被訴具體行政行為強制執(zhí)行，行政審判庭又要對其合法性進行審查，兩案審查的是同一個具體行政行為；行政訴訟的審查還沒結案，同一案的非訴行政案件執(zhí)行審查也不可能結案并進入執(zhí)行程序，這也說明了在行政訴訟過程中，人民法院不能對被訴的具體行政行為強制執(zhí)行。

3、在行政復議或者行政訴訟階段，如行政機關申請人民法院執(zhí)行其被訴的具體行政行為，人民法院審查后予以強制執(zhí)行；假設行政復議或者行政訴訟對具體行政行為的公正性、合法性審查后作出的是撤銷決定或撤銷判決呢，那豈不是同一人民法院對同一具體行政行為作出自相矛盾的不同裁判和處理嗎？這種狀況顯然是與行政訴訟及非訴行政案件執(zhí)行的立法精神相悖的。

4、從切實保護公民、法人和其他組織的合法權益的角度來看，行政訴訟是人民法院按照有關法律規(guī)定對行政機關的具體行政行為設立的最后一條補救渠道，是針對行政機關作出的具體行政行為、復議機關作出的行政復議行為的一種救濟，如果在行政復議或者行政訴訟期間人民法院又同時對被復議或被訴訟的具體行政行為強制執(zhí)行，實際上就是變相剝奪了公民、法人和其他組織的行政復議權和提起行政訴訟的權利，其合法權益就不可能得到合法有效的保障。因此，在行政訴訟期間，人民法院不能對被訴具體行政行為強制執(zhí)行。

筆者傾向于第二種理解。

二、對“不停止執(zhí)行”規(guī)定的操作方法及建議。

社會主義國家的法制是統(tǒng)一的，特別是近幾年，我國相繼頒布并實施了《行政處罰法》、《行政復議法》，關于執(zhí)行《行政訴訟法》的司法解釋等一批規(guī)范行政執(zhí)法和行政訴訟的法律法規(guī)，都體現(xiàn)了既要公正執(zhí)法、公正司法、依法行政，又要切實保護公民、法人和其他組織的合法權益的精神，在對“行政復議或者行政訴訟期間具體行政行為不停止執(zhí)行”的法律規(guī)定的操作上，筆者認為應采取以下方法。

一是對行政機關作出的具體行政行為在行政復議或者行政訴訟期間，要對行政管理相對人加強法制宣傳和教育，敦促其首先自覺履行具體行政行為所確定的義務，在具體行政行為經法定程序維持或撤銷后，按照行政復議或行政訴訟所確定的內容最后實施執(zhí)行。

篇（10）

有的學者從管理的角度界定行政法，人們稱之為管。這種理論在早期特別是在大陸法系國家和前蘇聯(lián)的行政法學中占據(jù)統(tǒng)治地位。最集中、最直接地表述這一理論的一個定義是：“行政法作為一種概念范疇就是管理法，更確切一點說，就是國家管理法。”1管理論者從“實證主義”出發(fā)，信奉“法律是無限者的命令”，認為行政法是“對國家事務進行管理的工具。”認為行政機關是權力主體，相對方是義務主體，二者之間的關系是權力義務關系，權力義務不對等是行政法的基本特征，命令——服從是行政行為的基本模式。強調法制的中心是以法行政，即用法律管理國家事務，要求行政相對方服從法律的命令，否則要承擔行政法律責任，受到法律的制裁。他們將行政法律責任的范圍限于行政相對方的責任，不強調行政主體的法律責任，追究行政法律責任的機關是主管行政機關或行政裁判機構。行政救濟，早期被認為是行政長官對受害的相對方的一種恩賜，此后方逐步被承認為相對方的一種權利補救措施。他們一般都是以行政組織、行政職能和作用為核心來構筑行政法學理論體系。在他們的早期著作中，不講司法審查和司法補救。管理論的產生有其、社會的必然性，在一定條件下，對社會的穩(wěn)定和起了積極的作用。但這種理論有較大的片面性，未能全面而深刻地把握行政法的實質，它以管理者為本位，以管理為使命，視法為管理工具，無視行政相對方的權利，忽略了對管理者的監(jiān)督，過于強調行政效率和行政特權，加深了行政領域“官本位”的特征，同社會的發(fā)展，同民主與法治原則不相適應。

國內比較流行的行政法定義有：“行政法是關于國家各個方面行政管理活動的法律規(guī)范的總稱”2；是“調整行政活動的法律”3；是“調整行政關系的法律規(guī)范的總稱”4，等等。“行政管理活動”、“行政活動”、“行政關系”這些概念，或屬同義概念，或屬近似概念，其共同之處在于行政主體居于主導地位，行政相對方居于被管理的客觀地位。根據(jù)這些定義，無法引申出對行政的監(jiān)督這一行政法的重要使命，結果行政訴訟這一不可或缺的內容就被從行政法的有機整體中了，也就無法改變、調整雙方的不平衡性。

英美一些行政法學者從權利本位出發(fā)，把行政法稱為控權法，人們稱之為控權論。該理論在英美法系中占居主導地位。最集中、最直接地表述該種理論的定義有：“行政法是控制政府權力的法”5；“行政法是控制行政機構執(zhí)行各種行政程序的法律”6；“行政法是控制國家行政活動的法律部門，它設置行政機構的權力，規(guī)范這些權力行使的原則，以及為那些受行政行為侵害者提供法律補救”7。控權論從權利論和權力制約論出發(fā)，認為由于行政權的擴張，必須通過行政法來制約行政權，防止其腐敗，以保障公民的權利；認為司法審查和行政程序是制約行政權最有效的形式和手段，行政法學應以此為核心來構造其理論體系。他們將行政法治原則歸結為就是依法行政。將行政法律責任的范圍限于行政主體責任。對行政相對方違反行政法律規(guī)范以及由此應承擔的相應的法律責任，不歸入行政法的范圍。司法機關是追究行政法律責任的主要機關，行政訴訟是司法機關實現(xiàn)對行政行為進行審查和給予公民權利補救的基本形式。控權論同管理論一樣，只具有部分真理性，未能全面揭示行政法的功能和把握行政法的本質特征，也不完全符合行政法的歷史與現(xiàn)實存在。它的積極意義在于強調權力制約權力，防止行政權腐敗，在行政權日益膨脹的捍衛(wèi)自由主義的傳統(tǒng)，保障公民的權利。但他們對現(xiàn)代社會要求積極行政，提高行政效率，維護公共利益以及自由主義從否定性自由向積極的自由轉變的客觀現(xiàn)實未予重視，有失片面。而且，過分強調司法審查的作用，也不符合行政法制發(fā)展的狀況。

有的學者以行政權為核心來表述行政法的意義，認為行政法是關于賦予行政權、規(guī)范行政權的運行以及權利補救的法。這個定義從一般意義上講并不算錯，但其確切的含義與偏重有待于視其如何設計其理論體系、遵循怎樣的原則而定，如果滑向控權，就與上述施瓦茨的定義并無二致。

從調整對象角度界定，行政法可以表述為調整行政關系和基于行政關系而產生的監(jiān)督行政的關系的法律規(guī)范體系。所謂行政關系，或稱管理關系，是指行政主體作為國家行政職能的承擔者在其存在與活動過程中與行政相對方發(fā)生的各式各樣關系（私法關系除外）。行政關系基于行政法的調整而成為行政法律關系，行政法律關系是行政法調整行政關系的結果，未經行政法調整的行政關系不是行政法律關系。在行政關系中，行政機關處于主導的優(yōu)越的地位，因此，傳統(tǒng)上稱之為“權力——服從”關系，具有非平衡性。

行政法除調整行政關系以外，還調整基于行政關系而產生的監(jiān)督行政的關系。監(jiān)督行政關系是在行政關系的基礎上產生出來的，兩者具有內在的不可分割的本質聯(lián)系。監(jiān)督行政關系的監(jiān)督主體比較多，監(jiān)督的形式多樣化，其中最常見、最有效的是司法監(jiān)督，即人民法院通過行政訴訟對行政行為進行司法審查。在監(jiān)督行政的關系中，行政機關被置于被動地位，必須為自己行為的合法性（有時也包括合理性與性）辯護，承擔了更多的義務，不象在管理過程中具有指揮命令權，這種關系同樣具有非平衡性。

行政關系和監(jiān)督行政關系各有自己的特點。有些學者以行政關系作為行政法的研究對象，有些學者則以司法審查作為研究對象，從而形成兩種不同的學派。筆者認為上述兩類關系都應是行政法調整的對象，都是行政法有機的組成部分。綜觀行政法的運作全局，它經歷了（管理中的）非平衡——（監(jiān)督中的）非平衡——平衡的辯證發(fā)展過程，因此，行政法的內在精神在于謀求整體的平衡。這種行政法觀念被稱為平衡論。

平衡論，即權利義務平衡論，亦稱兼顧論，是我國一些行政法學者的主張。8該理論認為，公共利益與公民利益的差別與沖突是現(xiàn)代社會最常見最普遍的一種現(xiàn)象，正確處理利益關系應該是統(tǒng)籌兼顧，不可只顧一頭，反映在行政法學上，其利益主體的權利義務關系應該是平衡的。這種平衡既包括不同主體之間的權利義務的平衡，也包括同一主體自身權利義務的平衡。平衡論認為，一方面，為了維護公共利益，必須賦予行政機關必要的權力，并維護這些權力有效地行使，以達到行政目的；另一方面，又必須維護公民的合法權益，強調行政公開，重視公民的參與和權利補救，以及對行政權的監(jiān)督。這兩方面不能偏廢。行政法，既調整行政關系，又調整監(jiān)督行政關系，是調整這兩類關系的法律規(guī)范和原則的總稱。行政關系，經法律的調整，具有權利義務的內容，即上升為行政法律關系。行政法律關系可分為行政實體法律關系和行政程序法律關系，它們是同一行為同時受兩種不同的法律規(guī)范的調整而形成的兩類不同的關系。監(jiān)督行政關系則是為了監(jiān)督行政權、解決行政爭議而形成的各種關系，其中主要是行政訴訟關系。行政關系和監(jiān)督行政關系，具有內在的必然的聯(lián)系，同時受同一部門法調整。行政上或稱行政法律關系，其中包括行政實體法律關系和行政程序法律關系以及監(jiān)督行政法律關系，最顯著的一個特征是權利義務不對等性，但后二者的不對等性與前者的不對等性是倒置的，這就平衡了行政主體與行政相對方的權利義務關系，保證了各主體法律地位的平等，體現(xiàn)了現(xiàn)代行政法的民主性。行政法主體，都必須遵循行政法治原則，都應受法治原則的制約，無論何方違反行政法律規(guī)范，都應追究其行政法律責任，只是各方可能違反的法律規(guī)范、追究其責任的主體、以及可能受到制裁的形式有所不同而已。行政法既不是行政特權法即管理法，也不是抑制行政權利的控制權法，而應是平衡法。當然，同行政法主體相比較，行政相對方處于弱者的地位。因此，在一般情況下，應在總體上強調依法行政，給予行政相對方更多的行政參與權和設置更為完備的權利補救措施，以顯示人民當家做主的國家性質。

注釋:

1B．M．馬諾辛等著：《蘇維埃行政法》，群眾出版社1983年版，第24頁。

2《法學詞典》，上海辭書出版社第三版

3王名揚著：《法國行政法》，政法大學出版社1989年版。

4王珉燦主編：《行政法概要》，出版社1983年版。

5H.R.Wade:AdministrativeLaw，1982年版第五版，第4頁

篇（11）

經濟基礎決定上層建筑，“發(fā)展是硬道理”，經濟發(fā)展是一切工作的出發(fā)點和最終目的，依法行政是手段，是保障經濟健康快速發(fā)展的措施和武器；同時，經濟發(fā)展又能為依法行政提供雄厚的物質基礎，依法行政不到位，或盲目執(zhí)法或曲解法律或有法不依，違背立法的原意與初衷，搞執(zhí)法的形式主義、教條主義，又會減緩甚至阻礙經濟發(fā)展，因此，二者相輔相承，不可偏廢。

二、存在的問題

改革開放二十幾年來，發(fā)展經濟提高人民群眾生活水平的觀念，早已深入人心。“為官一任，造福一方”成為各級政府官員的夙愿，恨不得一夜之間奇跡就在身邊發(fā)生。但是，不可否認“焦點訪談”中問題的大量存在，一些地方和部門在執(zhí)法和監(jiān)管中，執(zhí)法違法，亂查、亂扣、亂罰等，不僅破壞了經濟發(fā)展的環(huán)境，而且嚴重損害了黨和政府及執(zhí)法機關的形象，究其原因，主要有：

1、行政機關官本位思想嚴重。幾千年的封建社會使官本位思想根深蒂固，行政權力就可包容一切，這種觀念造就某些行政機關官老爺習氣泛濫，特權思想嚴重，對行政管理相對人的合法權益不尊重，缺乏為人民服務的意識，甚至故意壓制、剝奪其正當權力。

2、行政機關執(zhí)法人員素質底下。具體表現(xiàn)在：一是全心全意為人民服務的意識不強，唯上是從，唯利是從；二是“重實體，輕程序”，不告知、不聽取相對人的陳述申辯，甚至對相對人爭辯，認為態(tài)度不好而加重處罰；其三，業(yè)務知識欠缺，趕不上時代步伐。

3、部分行政機關執(zhí)法動機不純、目的不當。具體表現(xiàn)在以下四個方面：一是受部門利益驅動，單純?yōu)楸静块T創(chuàng)收，用行政權力攫取不正當經濟利益。二是單純?yōu)楸静块T人員出氣，用行政權力報復他人。三是單純?yōu)槟硢挝换蚰硞€人的利益，用行政權力為其助威開道。四是部分行政機關明知自己執(zhí)法行為違法，故意不給相對人留下把柄或提起行政訴訟的證據(jù)。

4、依法行政意識不強，執(zhí)法手段簡單、粗暴，為民服務思想淡薄。有些行政機關執(zhí)法人員工作作風不扎實，不按法律規(guī)定的程序嚴格執(zhí)法。有的隨意擴張權利，越位執(zhí)法，執(zhí)法不公，濫用查封扣押權、強制執(zhí)行權。在行政管理活動中，有些執(zhí)法人員不是本著管理、服務的目的，而是抱著挑毛病、耍特權、多罰款的心態(tài)，把法律賦予的權利，變成了罰款、謀私的工具。

三、幾點對策

1、克服官本位思想，強化依法行政觀念，加強“三個代表”思想的學習，端正執(zhí)法觀念，簡化辦事程序，把“保護和促進經濟發(fā)展”，作為一切工作的出發(fā)點和根本目的，注重社會效果。

2、各級黨委、政府、上級業(yè)務主管部門要想法設法為行政機關正常的執(zhí)法活動提供有力保障和支持，做好后盾，并自覺規(guī)范好政府行為，堅決杜絕為一己之利向行政機關下命令、遞條子、打招呼、開后門等干擾具體執(zhí)法活動的現(xiàn)象發(fā)生。