緒論：寫作既是個人情感的抒發，也是對學術真理的探索，歡迎閱讀由發表云整理的11篇社保基金論文范文，希望它們能為您的寫作提供參考和啟發。

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長期以來，我國社保基金投資渠道較為單一，通常只依靠存入銀行或購買國債獲得利息收入進行保值增值。除此之外，社保基金也可以用于債券、基金、股票等投資，以股票投資為例，《全國社會保險基金投資管理的暫行規定》中明確規定：社保基金投資于股票的比例應控制在30%以下，絕對不能超過40%，又因為我國資本市場的建立和發展只有10余年的時間，市場成熟和制度完善程度都還不高，因此系統性風險大于西方資本市場，由此導致社保基金的資本市場投資收益一直不夠理想，收益率僅略高于同期銀行存款利率，遠低于國外社保基金投資的收益率。

基于我國目前社保基金的投資現狀，為了避免在未來發生支付危機，社保基金尋求新的投資渠道已經迫在眉睫。

社保基金投資新方式

（一）拓寬海外投資渠道

社保基金在海外的投資機構的選擇在初期最優方式是，在國際市場上甄選出富有國際投資經驗和業績穩健的國際專業投資公司來管理和運作社保基金。可以采取招標競爭的方法，本著公開、公正、公平的原則，吸引國際上知名的基金管理公司參與競標。但需強調的是，社保基金作為風險厭惡型的機構投資者，出于對資金安全性、流動性和盈利性的考慮，它在海外投資的品種和比例上初期應受到較為嚴格的限制。

（二）參與助學貸款

有國家擔保的助學貸款是優質的金融資產，因為國家對助學貸款進行貼息和擔保之后，能將放貸銀行的損失控制在平均壞賬率之下，使其收益率得到保證且高于國債收益率。而社保基金機構擁有學生就業、薪酬、勞動保險和醫療保障信息，擁有與用人單位之間密切的業務聯系網，擁有與商業銀行之間信息資源共享平臺，可以有效地監控、跟蹤學生狀況及回收貸款。社保基金參與國家擔保的助學貸款，既可以大幅降低還款違約率，又能使社保基金安全地保值增值，實現雙贏。

（三）參與金融衍生品投資

根據投資學的基本原理，收益與風險正相關，高收益伴隨高風險，但通過投資組合可以有效降低組合風險，實現收益最大化。我國社保基金投資渠道少、保值增值困難的根本原因是我國資本市場不發達，可供投資的產品太少，難以構造出優質的投資組合，既控制風險又能最大化收益。因此社保基金可以參與開發資本市場具有潛力投資品種和金融衍生工具，如信托產品、優質理財產品等。投資渠道越多，投資組合分散風險的能力便越強，社保基金保值增值能力也就越強。

（四）大型基礎設施建設投資和長期股權投資

眾所周知，大型基礎設施建設時間跨度長、資金需求量大，會給國家財政造成較大的融資壓力，而我國社保基金積累了大量資金，完全可以滿足大型基礎建設項目投資周期長、規模大的需要。在這種情況下可以考慮將社會保險基金的一定比例投入到盈利前景好的大型基礎設施建設項目之中。由于基礎設施建設的回報穩定、風險低的特點，也能充分滿足社保基金保值增值的需要。因此，在保證充足償付能力和流動性的前提下，社保基金可以作為一個投資主體介入一些盈利前景良好的基礎設施項目，以獲得長期較穩定的回報率。

另外，長期股權投資也是我國社保基金可以涉足的領域，自2008年以來，全國社保基金在此方面的投資取得突破，一方面爭取到國家開發銀行與中國農業銀行戰略投資者的身份，還爭取到全國社保基金權益10%可用于投資股權投資基金的政策。這些投資方式的探索，為我國社保基金在更為復雜多變的市場環境下實現保值增值邁出了堅實的一步。

參考文獻：

1.王國清，馬曉，程謙.財政學.高等教育出版社，2006

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（一）社保基金存量有必要拓寬投資領域。根據2001年度嘉興市本級社會保障基金決算反映，市本級五項社會保險基金年初余額為24428萬元，年末余額為44912萬元（其資金分布情況為：經辦機構支出戶銀行存款13139萬元，財政專戶存款28405萬元，暫付款563萬元，債券投資3888萬元）。從年度社會保險基金存款余額的變化情況看，市本級社會保險基金存款余額已經走出了前幾年的下降趨勢，并逐年在增加。

根據浙江省財政廳《2001年度養老、失業基金決算情況》通報反映，嘉興市本級養老保險基金支撐能力為15．1個月，高于全省9．9個月和全市13．4個月的水平。從市本級2001年社會保障基金收支情況分析，在社會保險擴覆不開展的前提下，如果從2001年存量資金中留出15000萬元作為2002年的收不抵支部分，留出投資國債和定期存款未到期部分10000萬元，還有20000萬元可以用于其他投資。

（二）社保基金增值有必要拓寬投資領域。根據2001年度嘉興市本級社會保障基金決算反映，市本級五項社會保險基金年度利息收入774萬元，年綜合利率2．23％。從目前我國經濟形勢分析，在積極的財政政策完全淡出前，銀行儲蓄存款利率的走勢預計在三、五年內仍將維持現有水平，目前存貨款利率差在加大。

（三）政府資金經營需要拓寬投資領域。目前，政府一方面要通過建立投資性公司向商業銀行貸款并以貸款利率支付利息，另一方面則將大量的社會保障基金存入銀行，以銀行存款利率得到利息。按照現行存貸款三年期年利率進行測算，存款利率3．24％、貸款利率5．76％、差額2．52％，如按5億元社會保障基金存款進行測算，年基金少收入利息1250萬元。

（四）依法參保意識的提高和行政推動力度的加大有必要拓寬投資領域。近年來，省市人大、政府加大了對社會保險工作的領導，地方政府、職能部門對社會保險工作的管理，用人單位參加社會保險的法制意識，勞動者的維權意識和社會的監督力度，參保單位、參保職工、繳費基數三個不到位的狀況正在加強或改善。社會保險參保擴覆工作的開展，從根本上解決目前存在的參保企業不到位的狀況，使當年社會保險基金達到收支平衡并有結余，使存量資金增加。這就有必要考慮社會保障的投資方向和較大限度增值的問題。

二、拓寬社保基金投資領域的模式選擇

筆者認為：社會保障基金投資對中央政府而言，選擇適宜的模式入市至關重要。從允許將社會保障基金投資于股市的國家看，社會保障基金入市的途徑為社會保障基金——基金公司——證券市場，即將社會保障基金投資于基金公司，再通過基金公司投資于股市。而對地方政府而言，將社會保障基金拓寬投資領域，除按照規定安排好支出所需的資金和購買分配的國債以外，投資于地方政府承擔最終兜底責任的社會公益事業發展項目和基礎設施建設項目是切實可行的。一方面，可以增加社會保障基金的增值率；另一方面，可以加快地方社會事業的發展速度，減緩對銀行貸款的依賴程度。投資方向可以確定為：市本級的高速公路、杭州灣跨海大橋的建設出資部分，高等教育、高中教育的基礎性發展項目，以及城市基礎設施的建設。社會保障基金投資模式，在現行政策制度不作調整的前提下，地方政府可以從以下三種形式中選擇：

——委托貸款項目模式。根據商業銀行當前的委托貸款制度規定，資金所有者將銀行存款指定對象和項目，由商業銀行根據規定手續與貸款方和委托方簽訂三方合同，并由商業銀行辦理貸款和結算手續，按規定收取手續費，但不承擔委托貸款資金風險。這種模式的優點是從社保基盤管理本身來說，其資金反映在銀行存款科目中，因而不違反國家現行對社保基金管理的制度，同時有利于基金的增值；缺點是銀行不承擔風險，同時要向銀行支付手續費。

——直接投資項目模式。這種模式是指在眾多社會公益事業和基礎設施項目中。選出發展潛力較大且穩定的項目作為社會保險基金的投資對象，由政府組織對項目的政府責任的論證。對于必須由地方政府承擔最后兜底責任的項目，可以確定為社保基金投資方向，由市財政（社保基金管理中心）辦理基金投資手續。這種模式的優點是在基金增值的同時節約了手續費；缺點是超越了國家現行社保基金投資的范圍。

——投資開放式基金模式。開放式基金是指基金規模不固定，基金單位可隨時向投資者出售，也可按投資者要求買回的運作方式。這種模式的優點是投資收益高于國債和儲蓄、低于股票；缺點是投資風險高于國債和儲蓄，同時需支付手續費，而且國家至今末規定可以作為社會保障基金的投資范圍。

筆者認為，上述三種模式比較，選擇委托銀行貸款模式較為合適。在確保社會保障基金安全的前提下增加了利息收入，同時又不違保障基金管理制度。

三、拓寬社保基金投資領域的可行性分析

選擇委托銀行貸款方式拓寬社會保障基金投資領域，筆者分析是可行的。

——從政策角度分析具有拓寬投資領域的可能。（1）綜觀世界各國社會保障基金管理政策，其基金結余的投資方式除儲蓄和購買債券外，還有以下幾種：一是投資于國家基礎設施和基礎產業。將社會保障基金投資于交通、電力、通訊等社會基礎設施和基礎產業，其回收期稍長但收益較穩定可靠，既有經濟效益，又能兼顧社會效益。二是投資于股票市場。將社會保障基金投資于國內或國外股票，以獲取股息收益或股票增值。三是投資于不動產及各類貸款，如抵押貸款、商業貸款、住房貸款、個人貸款等。（2）在我國，根據財政部、勞動和社會保障部《關于印發<社會保險基金財務制度>的通知》規定，“基金結余除根據財政和勞動保險部門商定的、最高不超過國家規定預留的支付費用外，全部用于購買國家發行的特種定向債券和其他種類的國家債券”。而在按照規定購買國家發行的特種定向債券和其他種類的國家債券后，剩余資金則存入銀行。

綜觀上述社會保障基金的投資方式，按照風險和收益由小到大的順序排列是儲蓄、政府債券、基礎設施、公司債券、股票和不動產。總的來看，各國對社會保障基余的投資營運都控制得非常嚴格。儲蓄和購買政府債券是所有國家都認可的投資方式，而對基礎設施、股票、不動產和貸款等風險大的項目，有的國家是嚴格禁止的。不過，從一些國家的統計分析來看，社會保障基金投資于股票市場的回報率在各項投資項目中是最高的，因此，不少國家對社會保障基金投資于股票市場解開禁令。

——從投資對象分析具有拓寬投資領域的空間。“九五”期間，政府對本級范圍內通過向商業銀行貸款形式，投入40多億元興建了大量的社會公益事業和城市、交通等基礎設施項目。“十五”期間，還投入巨資興建文化中心、體育中心、杭州灣跨海大橋等社會公益事業和城市、交通基礎設施項目。這些項目的建設，均將逐步到達還貸期和貸款期，而已經建成項目目前尚未具備還貸能力，需由政府財政給予支撐，待建項目需要大量的資金投入才能啟動，這些因素均給社會保障基金投資渠道的拓寬提供了方向。

——按投資項目分析具有較好的安全性和較高的投資收益。將社會保障基金投資于政府承擔最后兜底職能的社會公益事業和城市基礎設施、交通設施項目，可確保社會保障基金的安全性。同時，可以增加較多的利息收入，如按照三年期存貨款年利率計算，社會保障基金年利率可在目前2．52％的基礎上提高到5．58％．如按3億元資金量進行測算，年度利息收入可從存款的756萬元提高到委托貸款的1674萬元。

四、拓寬社保基金投資領域的意見

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1.統籌層次不同，基金管理主體分散，影響了基金的存量規模，削弱了基金運營的規模效益。目前地方保險基金的統籌層次也不盡相同，中央和省屬企業養老保險、失業保險實行了省級統籌，醫療、生育、工傷保險實行地市級統籌或縣級統籌，統籌的層次還處在較低的水平。一些企業還建立了補充醫療保險和補充養老保險，企業是補充保險基金的管理主體。這樣的管理體制，使基金節余分散，管理難度增大。

2.基金管理制度的約束。在保險基金的管理上，前一時期，確實存在大量基金被擠占和挪用的現象，在這種情況下，國家嚴格限制了基金的投資渠道，只允許投資國債和銀行定期存款。在資本市場發育的初期，防范風險的能力較小，對社保基金的投資范圍作出限制是必要的，但是不應當成為一個長期的政策選擇。就目前講，只有國家級社會保險基金有投資管理的辦法，詳細規定了投資的渠道和管理方法，地方結余保險基金的投資渠道還沒有打開。

3.基金運營不規范。社會保險基金運營主體的非專業性以及過多的行政干預導致基金運營的低效率、高風險并存。從目前社會保險基金的管理機構設置來看，社會保險的事務性管理和基金的運營都是由政府組建的事業性機構即社會保險管理局（中心）來管理，其管理模式是政府行政命令式的管理，而非市場指導下的商業化運作，這使基金在運營過程中存在很大弊病。

二、目前應采取的具體措施

1.國家應盡快制定保險基金的投資管理辦法，依法管理和規范基金投資。盡管有中央管理的社會保險基金投資管理辦法，但還不是全部保險基金的投資管理辦法，對其他保險基金的投資管理還是空白。社保基金關系到廣大人民群眾根本利益，需要以立法的形式加以保證。因此，應盡快對社會保險基金投資立法，依法管理基金的投資，財務風險的防范都應制度化、法制化，使社會保險基金在運行過程中真正做到有章可循、有法可依，防止出現管理混亂的現象，給國家經濟和社會的穩定造成不利影響。

2.建立社會保險基金的投資管理機構和監管機構。國家、省、市應建立起保險基金的投資管理機構和監督管理機構，明確各自的工作職責，按照基金投資管理辦法進行投資和監督管理。投資管理部門和監管部門應相互制約，有各自的職責，互不隸屬。投資管理部門內部要嚴格遵守國家投資法規和政策進行投資管理，監管部門還應具有較強的獨立性，按照法律規定的投資辦法進行獨立的監督和檢查，確保基金按照規定去運轉。同時，應建立分權制衡的運作機制，基金的運用決策系統、執行系統、考核監控系統，由此形成相互協調，相互制約的分權制衡機制。

3.社保基金的投資應明確規定為委托理財。目前社會保險經辦機構專業理財人員還不多，也沒有資本市場投資經驗，直接投資風險比較大，考慮到社保基金的收益目標和風險，通過委托和關系，簽訂合同，實現進入資本市場是比較好的選擇。

4.在基金投資過程中，應處理好投資組合問題。目前，全國社會保險基金的投資限制是，銀行存款和國債的比例不得低于50%，企業債券、金融債券不得高于10%，證券基金、股票投資比例不得高于40%.當前我國金融市場還不發達，保險基金還存在較大的隱性債務，對于股票和證券基金的投資應保持較低比例。

5.在基金的運作過程中，可以考慮以下幾種投資形式：投資開放式基金；發行定期保險基金的國債；委托銀行抵押貸款；公司或企業債券。

6.加強對社會保險基金的監督檢查。在建立和完善社會保險基金財務、會計、統計、審計制度的同時，強化社會保險基金的監督機制，并使之相互協調，盡快建立計算機網絡化管理系統，改變管理人員多而效率低且不安全的局面。

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一、社保基金作為產業投資基金投資人的理由分析

（一）為社保基金增值提供新渠道

在2001年以前，社會基金主要投資在銀行儲蓄以及國家債券兩方面，安全但收益率不高，并且由于通貨膨脹等因素的影響，社保基金不但沒有達到保值、升值的目標，還面臨著價值縮水的危險。隨著2001年《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》的出臺，社保基金開始向銀行存款、國債買賣、投資企業債券和金融債券、證券市場等方面發展。但是，社保基金作為我國社會維持穩定，保障人們人身利益的重要資金，其安全性和穩定性是政府和社會所首要關心的，投資者在選擇投資對象，衡量收益與風險比例時更應該謹慎行之。我國融資公司的財務報表，定期的資金信息披露不充分，存在著信息不對稱的現象，使得社保基金的管理者對投資金融債券以及企業債券的安全性評估不高。

可見，社保基金作為人民的“活命錢”要實現增值和安全保障皆得是十分困難的。就追求社保基金的收益性而言，投資產業基金為社保基金的發展有創造了一個有效的渠道。首先，產業投資基金作為市場經濟下新興起來的融資制度，有著活躍的生命力和獲取高收益的潛力。其次，社保基金以銀行存款和國債投資為主的資金配置結構無法很大程度上實現高收益，除了企業債券、證券市場以外，有必要增加企業投資基金的參與，豐富社保基金的投資渠道，完善其投資組合，使資金得以有效的配置，實現帕累托改進。

（二）促進中小企業的發展與改革

對于未上市的民營企業，資金的短缺，融資的困難以及融資渠道的狹窄是制約他們實現產業升級的主要因素。我們支持產業投資基金對這一行的投資，同時也贊成社保基金作為投資人參與其中。通過產業投資基金特別是社保基金的進入，不僅能夠在激發未上市企業積累資金進行高科技研發的同時督促其進行實質性的管理體制改革，建立完善的企業現代企業制度，增強市場競爭力；還能增強企業的社會責任感，在為企業創收的同時也為保障自己的生活積累了充足的資金，在企業內部，職工們會逐漸形成為自己老年生活、醫療保障等方面利益而精神飽滿地投入工作，積極地維護企業利益以及公共利益，從道德上約束了違法腐敗、貪污浪費的不良現象，促進企業乃至整個社會的和諧發展。

二、對社保基金參與產業投資基金的監管

（一）政府的規制作用

社保基金進行投資運作所遵從的基本原則是：在保證基金安全性、流動性的前提下，實現社保基金的增值。

從1985年9月我國第一家創業投資公司——中國新技術創業投資公司獲準成立，標志著產業投資基金在中國問世至今，我國仍然沒有對產業投資基金正式全面的規范性文件。缺少法律政策的規范，產業投資基金的發展勢必艱難重重，市場的機制也無法有效地建立。現在，《產業投資基金管理辦法》已在加緊制定中，這正是體現了產業投資基金需要立法保障規范的必要性。在立法過程中，政府應當給予社保基金作為產業投資基金投資人的相關規定以高度的重視，特別應當注意：嚴格規定社保基金作為投資人的范圍，并建立健全的申報審核制度，制定一套嚴格、規范的審核程序以及明確審核機關的主體資格和職權范圍；嚴格限定社保基金所投資的對象范圍，通過嚴格的審查和調研確定投資對象，以新興的、有發展和壯大能力、具備潛在的市場競爭力的未上市的中小型企業為主要投資目標；明確規定對于投資對象關于社保基金的運作以及具體的資金狀況和盈利能力進行定期的監督，以確定社保基金退出的時間和程序。

（二）基金管理者的監督作用

社保基金經過積累或征收以后統一由全國社保基金管理理事會管理，而基金受托人、管理人經過國家審核批準后對社保基金進行管理和投資。

作為國家統一管理社會保障基金的機構，理事會應當肩負起保障社保基金安全性，實現基金高效增值收益的責任。首先，制定完善的社保基金的投資經營策略并組織實施，期間，理事會應當結合現實國情以及全面地分析國際國內的經濟形勢，政府的政策目標依照法律規定制定投資組合；其次，理事會要按照嚴格的程序制定經營策略，不僅要考慮到不同性質組合之間的比例，還要對基金管理公司進行審核和選擇，保證社保基金的運用獲得最大的效益。最后，對于基金管理公司的管理與投資，理事會須定期進行評估和檢查，對于基金管理公司出現嚴重虧損或者違法事件的，及時地予以撤銷資格并給與處罰，防止社保基金的不當投資，損害國家和公民的合法利益。

（三）企業自身的監管作用

作為接受社保基金投資的未上市中小企業，雖然本身具有潛在的發展能力，但是由于固有思想觀念的落后以及管理制度的不完善，在從產業投資基金那融資的同時，必須對自己的管理體制、管理理念以及結構設置等進行全面的改革，以適應現在化市場經濟下的企業管理制度。企業在制定發展戰略，風險投資時必須以保障社保基金基本不虧損為最后防線，合理的進行風險收益的分配，從自身方面做好監管，實現企業利益和公共利益的雙贏。

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一、社保基金運營過程中存在的問題

隨著我國社會保障事業的發展，社會保障基金的規模日益擴大，如何加強投資管理使其保值增值，是現階段必須解決的一大課題。筆者在實際工作中體會到現階段社保基金運營過程中存在以下問題：

1.統籌層次不同，基金管理主體分散，影響了基金的存量規模，削弱了基金運營的規模效益。目前地方保險基金的統籌層次也不盡相同，中央和省屬企業養老保險、失業保險實行了省級統籌，醫療、生育、工傷保險實行地市級統籌或縣級統籌，統籌的層次還處在較低的水平。一些企業還建立了補充醫療保險和補充養老保險，企業是補充保險基金的管理主體。這樣的管理體制，使基金節余分散，管理難度增大。

2.基金管理制度的約束。在保險基金的管理上，前一時期，確實存在大量基金被擠占和挪用的現象，在這種情況下，國家嚴格限制了基金的投資渠道，只允許投資國債和銀行定期存款。在資本市場發育的初期，防范風險的能力較小，對社保基金的投資范圍作出限制是必要的，但是不應當成為一個長期的政策選擇。就目前講，只有國家級社會保險基金有投資管理的辦法，詳細規定了投資的渠道和管理方法，地方結余保險基金的投資渠道還沒有打開。

3.基金運營不規范。社會保險基金運營主體的非專業性以及過多的行政干預導致基金運營的低效率、高風險并存。從目前社會保險基金的管理機構設置來看，社會保險的事務性管理和基金的運營都是由政府組建的事業性機構即社會保險管理局（中心）來管理，其管理模式是政府行政命令式的管理，而非市場指導下的商業化運作，這使基金在運營過程中存在很大弊病。

二、目前應采取的具體措施

1.國家應盡快制定保險基金的投資管理辦法，依法管理和規范基金投資。盡管有中央管理的社會保險基金投資管理辦法，但還不是全部保險基金的投資管理辦法，對其他保險基金的投資管理還是空白。社保基金關系到廣大人民群眾根本利益，需要以立法的形式加以保證。因此，應盡快對社會保險基金投資立法，依法管理基金的投資，財務風險的防范都應制度化、法制化，使社會保險基金在運行過程中真正做到有章可循、有法可依，防止出現管理混亂的現象，給國家經濟和社會的穩定造成不利影響。

2.建立社會保險基金的投資管理機構和監管機構。國家、省、市應建立起保險基金的投資管理機構和監督管理機構，明確各自的工作職責，按照基金投資管理辦法進行投資和監督管理。投資管理部門和監管部門應相互制約，有各自的職責，互不隸屬。投資管理部門內部要嚴格遵守國家投資法規和政策進行投資管理，監管部門還應具有較強的獨立性，按照法律規定的投資辦法進行獨立的監督和檢查，確保基金按照規定去運轉。同時，應建立分權制衡的運作機制，基金的運用決策系統、執行系統、考核監控系統，由此形成相互協調，相互制約的分權制衡機制。

3.社保基金的投資應明確規定為委托理財。目前社會保險經辦機構專業理財人員還不多，也沒有資本市場投資經驗，直接投資風險比較大，考慮到社保基金的收益目標和風險，通過委托和關系，簽訂合同，實現進入資本市場是比較好的選擇。

4.在基金投資過程中，應處理好投資組合問題。目前，全國社會保險基金的投資限制是，銀行存款和國債的比例不得低于50%，企業債券、金融債券不得高于10%，證券基金、股票投資比例不得高于40%.當前我國金融市場還不發達，保險基金還存在較大的隱性債務，對于股票和證券基金的投資應保持較低比例。

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二、我國的社保基金投資風險分析

籌集資金以及運用資金就是社保基金的資金運作只要內容，一般稱之為資金的來源和應用。對于社保基金的資金管理工作，其實就是對社會保障基金的運用管理。有運用，就會有風險。對于社保基金的資金運作管理，可以看成是資金和負債的一種管理，就是把資金運用以及收回的一個過程。在對社保基金進行投資的時候，一定要注意以下幾個風險。

（一）償付能力的風險償付能力的風險就是指，社保基金的歷年滾存收入和當期的社保基金收入之和不足以支付當期的運作支出時出現的一種風險，一般會變更為年老者的基本社會保障養老金這樣處理。同時，形成償付能力的風險的原因是很多的。首先，我國的養老保險制度剛剛建立不長時間，每年的滾存收入相對較少，并且還有負滾存收入的出現，并且支付額度相對較大，壓力隨之上升，也就導致了支付的危機出現；其次，我們從人口方面入手，中國歷史上出現過很多次生育的高峰期，這段時期出生的人群眾多，也就導致同時進入老齡化的人群將會在一定時期暴增，并且退休的人數也會隨之增加，養老基金的支付額度肯定大幅度上升，就導致了支付的危機；最后，人口老齡化問題在一定程度上是對社保基金支付問題的加重因素。

（二）資產的風險投資和風險是并存的，每一種投資方式都有風險。對于社保基金的投資來說，投資的風險就要由社保基金管理人員承擔。其中，資產的貶值風險以及資產的清算風險是資產風險的主要內容。資產的清算風險往往是在社會保障基金想要進行證券轉讓時交易所帶來的一種風險。例如：在大熊市股市的前提下，如果此時社保基金對證券進行拋售，就會遇到無人購買的情況，從而交易失敗。利率的變動是社保基金出現資產貶值風險的主要因素。把眼光放長一點可以看出，中國近些年不可能一直持續低利率。從經濟的周轉周期來看，通貨膨脹將會隨著新的擴張期一起走來。如果通貨膨脹的利率高出了百分之二，那么就有可能出現加息情況，同時社保基金的國債就會面臨著貶值的風險。所以說，資產的風險是伴隨著投資而出現的，必須要對其進行深入探析。

（三）資產和負債不匹配的風險通常來看，社保基金的負債情況有下面幾個特點：首先，正常情況下就是在退休之后，社保基金給及原本約定好的金額當作養老金；其次，可以確定負債的規模以及負債的期限問題，并且還可以精確的對其進行確定；然后就是負債的時間問題，客戶可以長期的持有資產并且對其進行合理支配，這也是負債的持續性和長期性的表現。在進行資產投資的時候，一定要對資金運用和資金來源的匹配原則進行深入貫徹，這也是社保基金能夠持續健康發展的重中之重。如果當期的收入情況不能夠滿足支出情況，社保基金就必須變賣資產來彌補資金短缺問題，勢必會造成社保基金的投資損失。

三、如何完善我國社保基金的投資管理

（一）加強對我國的社保基金機構的建設對于我國社保機構的建設來說，主要內容就是各級監管機構和社保基金管理涉及到的各種主體以及各種運營機構的建設。我們應該明確不同社保機構的功能以及其權利和義務。相對來說，社保基金的管理層機構非常混亂，由于管理層的機構太多，在對其權利和義務進行確定的同時，也應該對其進行改善和重組，從而提高社保基金投資管理的效率。

（二）對于社保基金的投資渠道進行擴寬在我國，社保基金進行的投資項目大都是安全性投資，例如國債、銀行存款以及社保定向債券等等，還有一小部分資金是在股市上面。雖然這樣做有利于安全性原則的落實，但是在一定程度上是不利于社保基金的保值工作的。所以說，相關的社保基金管理層在一定的安全性下，要對社保基金的投資渠道進行擴寬，這樣不但能夠增強社保基金的保值和增值問題，也能夠提供社保基金投資管理的效率。舉例說明，發行定期保險基金的國債、投資開放式的基金以及委托銀行進行抵押貸款等等方式，都可以作為社會基金投資的方式。

（三）對于專業的社保基金管理機構的建設現如今，在我國還沒有成體系的專業化、市場化的社保基金運行機構，社保基金的管理方面，主要問題就是缺乏專業性的人才來進行合理的投資經營但是，市場上那些社保基金投資管理公司和委托投資管理人的投資效益并不是很好，這在一定程度上使得社保基金的保值增值受到影響。因而，應逐步建立專業的社保基金管理機構，聘用專門的人才，進而實現社保基金的投資效益。

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社會保險作為社會保障體系的重要組成部分，隨著社會主義市場經濟體系的建立和不斷完善，其社會作用越來越大。社會保險屬于社會公共產品，具有強制性、保障性、福利性和社會性，是社會的“安全網”，構建和諧社會離不開健全完善的社會保險制度。因此，社保基金的監管就成為了重要的環節，加強和完善社會保險基金的監管對我國社會的發展有著十分重要的作用。

一、我國社會保險基金監管的現狀及存在的問題

1997年，為了改變基金管理的混亂狀況，國務院決定將社會保險基金納入財政專戶，實行收支兩條線管理。1998年，國務院在組建勞動和社會保障部時，建立了社會保險基金監督司，計劃經過各級政府機構改革，自上而下建立起社會保險基金行政監管體系。目前，我國已經初步形成以勞動保障部門行政監管為主，專門監督、內部控制、法律監督以及社會監督有機配合的社會保險基金監管體系，各部門配合共同實施社會保險基金監督工作。

據國家審計署的對29個省區市、5個計劃單列市的企業職工基本養老保險基金、城鎮職工基本醫療保險基金和失業保險基金的審計結果。審計的3項保險基金2006年收入3128.46億元、支出2203.14億元，分別占全國當年基金收支總額的50.7%、46.5%。截至2006年底，3項保險基金累計結余2918億元。審計結果表明，3項社會保險基金管理情況良好，但部分資金的安全存在一定的風險；一些地方未能嚴格執行國務院有關規定，管理不規范的問題比較突出。審計共發現違規資金71億元，包括擴大3項保險基金開支范圍用于彌補“補充醫保基金”及借給企業等；用于委托金融機構貸款、對外投資；用于購建辦公房及彌補行政經費等。近些年來，國家加大對社會保險基金的監管力度，逐步完善管理制度。但是，牽動大量人力、付出高昂行政成本組織了這些檢查和審計，可一些嚴重違規和犯罪問題仍然屢禁不止。

二、社會保險基金監管國際比較研究

（一）典型國家社會保險基金監管簡介

1、美國。美國實施的是審慎性的社會保險基金監管模式。在美國，社會保險的覆蓋面比較廣泛，參保是強制的。最主要的社會保險項目是老年、遺屬和傷殘保險，同時有雇員補償、失業保險、暫時傷殘保險、鐵路雇員退休計劃等。美國社會保障的基本目標是向被保險人及其家庭成員提供適當的經濟保障。對于社會保險基金的監管，美國政府強調“事前監管”以杜絕資金被挪用的危險。美國聯邦社保基金的各個賬戶開設在財政部內并由財政部專項管理，征繳的款項相應存入各個基金。

2、德國。德國堪稱高度發達的福利型國家，它的社會保障系統基本以保險形式體現，幾乎涵蓋了所有德國公民。德國社會保險共有5大分支：養老保險、疾病保險、工傷事故保險、失業保險、護理保險，其中養老保險、醫療保險、失業保險被稱為社會保障體系的3大支柱。德國包括醫療、意外傷害和養老在內的各類社會保險機構實行法律上的獨立自我管理，并且由保險金的繳納者，即投保人和雇主共同參與決策。養老保險是德國最大的社會保障系統。德國養老金不用于投資，而是由專門德國養老金保險機構來管理，全民參與監督。

3、智利。智利模式是以個人資本為基礎，實行完全的個人賬戶制，將個人工資的10%存入個人賬戶并進行積累，交由私營機構進行投資管理，最終個人賬戶中積累的儲蓄及增值收益作為個人養老金的資金來源，保險費完全由個人承擔，雇主不承擔繳費義務。養老保險制度的基本結構主要是以個人資本為基礎建立起來的，即完全由個人繳費，實行個人賬戶。養老保險基金由私人機構進行管理，參保職工根據自己的原則可以選擇任何一家基金管理公司建立法定的資本積累賬戶。智利模式中政府實行間接式的監管，通過法律法規對公司進入和退出市場、投資項目和所占比例等方面進行監控，以確保其具有足夠的償付能力。

4、新加坡。新加坡是一個幾乎沒有社會福利的國家，他沒有任何社會福利意義上的收入再分配制度，其養老保險制度以個人賬戶為基礎，強制儲蓄，集中管理，養老保險費用由雇主和雇員共同繳納。新加坡社會保障制度的核心是中央公積金制度。中央公積金由政府的中央公積金局直接進行全面的管理和管制。雇員和雇主每月按雇員工資一定的比例繳費。國家通過中央公積金局依法對基金實施管理，中央公積金局既負責養老保險基金的日常支付，又負責實施基金管理和投資運營。

（二）四國社會保險管理模式的分析比較

1、從法制體系上看，各國社會保險模式都有嚴密的法律體系。例如德國是世界上最早實行社會保險立法的國家，現今已在社會保險的5個方面分別制定了完整的法律和條例。美國于1935年通過了社會保障法案，有關社會保障的基本法律由聯邦政府制定，州政府在不違背聯邦法律的情況下，可以制定本州社會保障方面的法律和條例。

2、從資金籌集方面看，都是多渠道籌資，籌資形式主要有稅收和繳費兩種。目前世界上實行社會保障制度的國家，社保基金的來源都是多渠道，有勞動者個人、企業雇主、基金營運增值、社會捐贈、政府預算補貼等等。其中約有60%的國家采取社會保障稅的籌資形式。開征社會保障稅使資金籌集從形式上更具法律強制性，同時社會保障收支成為政府預算的直接組成部分。

3、在社會保險基金的運作方面，有由政府行政機關運作、事業單位運作和面向市場運作3種不同的方式。美國的社會保障稅和失業保險稅全部記入財政信托基金賬戶。除失業保險由聯邦勞工局管理外，德國的社會保險都是劃分不同的職業和行業以及險種分別獨立管理的。智利的經濟改革創造了單一資金來源的、私人管理的退休金制度。政府對私人養老金市場的各項活動，通過各種法律、法令和退休養老基金管理局，進行嚴格的監督和管理。新加坡的公積金運作，全部由中央公積金局負責。內部設有會員服務部、雇主服務部、人事部、內部審計部等。公積金局由勞工部管轄，內設董事會，為最高管理機構，負責重要的政策制定。比較重大的計劃制定，要經勞工部。

三、我國的社會保險基金監管模式的選擇

（一）社會保險基金監管中政府的作用

政府參與的社會保險基金監管主要是基金籌集的監管，基金營運的監管和基金給付的監管。由于社會保險金市場上存在著市場失靈，政府就必須要發揮重要作用，保證社會保險基金的收繳、安全營運、基金保值增值等每一個環節都能夠正常穩定的運行。因此，政府積極作用的發揮，就對于探索適合我國國情的社會保險基金監管模式有著重要的意義。

首先，政府應當承擔選擇適合我國國情的社會保險和監管模式，避免決策上的失誤。我國的現實情況是人口眾多，社會保險的覆蓋面還很窄，經濟發達程度還不夠高，國民的參保意識不強，這就需要根據具體的情況選擇適合我國國情的社會保險基金監管模式，使得政府能夠充分發揮其積極的作用而又不會限制市場機制的作用。

其次，政府應當要制定社會保險基金監管的具體計劃和措施，計劃和措施應當體現政府的社會責任，運用各種經濟、法律、行政手段，為社會成員提供基本的生活保障，為基金社會的正常發展提供穩定機制。

再次，政府應當制定各種社會保險的法律法規，完善基本社會保險制度架構，嚴格規范社會保險的建立、運行和監管。

最后，政府應當盡可能的為社會保險的長期穩定運行提供和制造良好的內部環境和外部環境，以便于社會保險能夠健康有序的發展。

（二）社會保險基金監管的構架

社會保險基金整個監督體系可分為基金日常管理監督子系統、基金營運監督子系統和基金監督法制體系3個部分。基金管理監督系統社會保險基金日常管理是經常的、大量的，是社會保險制度整體運作的基本鏈條，是社保基金監督體系中最基本、最寬廣的組成部分。基金營運監督系統基金營運的目的是要保障基金的效益性，通過實現效益性而達到保值、增值之目的。對基金營運進行監督就是為確保這一目的實現而采取的手段。基金監督的法制體系基金監督的法制體系是基金管理監督與營運監督得以順利實行的法律保證，是基金監督體系的法律基礎。

社會保險基金管理監督系統、基金營運監督系統、基金監督法制體系構成了完整的社會保險基金監管體系。這3個系統側重點不同，基金管理監督系統側重于對社會保險基金收、支、管理的各個環節進行監督，其目的是確保社會保險基金依法及時足額繳納和按時足額支付。基金營運監督系統側重于對社會保險基金投資營運的各環節進行監督，依照低風險原則、適度高回報原則、流動性原則、最優投資組合原則，審慎投資營運，防范和化解投資風險，通過實現效益回報而達到基金保值增值的目的。基金監督法制體系為前2者得以落實的依據，是其操作的法律準繩。

（三）我國社會保險基金監管模式的選擇

借鑒國外的經驗，我國社會保險的目標模式應該逐步走向全民保障，其服務形式應走社會化服務的道路，在管理上追求體制的高效、合理、長期穩定和經濟發展的正面作用。因此就要做到不能政出多門；保障類別和水準合理，費用支出在國家、單位、個人的承受能力以內；盡可能降低行政機構、經濟波動和少數人的個人行為對社會保險體系正常運行的影響；社會保險體制不僅不能拉經濟發展的后腿，不能影響國家政治的正常運轉，而且還要通過積累和資金的有效管理對經濟發展做出貢獻，促進社會經濟的可持續發展。

我國目前社會保險基金管理體制存在的一個明顯的問題是行政管理與基金運營一直分不開，不僅使有限的基金積累無法獲得很好的收益和投資回報，而且由于缺乏制約和監督，管理不善的問題經常發生。因此，應該將監督和經營分開，在此基礎上，通過更有效的手段，全面提高投資效益。

但是，僅僅將行政管理與基金經營機構分開還是遠遠不夠的，為了確保社會保險基金能夠真正地被有效使用，必須建立更有效的基金運營和監督制度。

首先，必須有嚴格的法律體系依據。管理機構不但要依法行政，其自身也要依法接受監督。還要建立高效的管理機構，將分散的管理部門的管理職能統一到一個專門的機構作為政府機構依法行使各種管理只能、監督及指導職能，并對不同形式和內容的保障及保險進行協調。

其次，管理機構不參與各種形式基金的經營活動，為了使得監管體系本身具有更強的制約機制，還應該考慮建立和發展其他的監督機構。

最后，對社會保險基金運營的監管重點應該集中于金融和財務方面。為了防止營私舞弊的行為，應該將財務公開化，并且進行績效評估和嚴格的處罰制度。

總之，要堅強社保基金的管理和監督工作，就要加強基礎管理和監督檢查，保證專款專用，嚴禁擠占和揮霍浪費。使社會保險基金能夠真正發揮其應有的作用，是廣大人民收益，更好地保證和推動我國社會經濟各方面更好更快的發展。

參考文獻：

1、鄭功成.社會保障學[M].中國勞動社會保障出版社,2000.

篇（8）

（二）美國社會保障基金投資內容美國OASDI投資基金由專門的投資委員會負責，投資基金只能購買政府專門為其量身打造的特別債券（specialissues，SI）。這種特別債券分為長期和短期二種類型，短期債券（SIcertificates）以天來計算投資收益，投資期限為下一年的6月30日；長期債券（SIbonds）一般是在每年6月30日作出投資決定，投資期限通常是1~15年。

（三）新加坡社會保障基金投資內容新加坡中央公積金由中央公積金管理局負責，中央公積金投資可分為二大類，一類是由新加坡政府投資管理公司（GSIC）負責投資運營的中央公積金，它掌控中央公積金絕大部分，該基金主要由CPF賬戶最低法定額度匯集而成，絕大部分用于購買非交易類政府債券；另一類則是專業化的資產管理公司負責的中央公積金自主投資計劃及保險計劃等，此類基金主要由超過CPF賬戶最低法定額度基金所構成。中央公積金自主投資計劃主要針對超過OA、SA賬戶規定的積累額度，賬戶所有者可選擇一定比例的公積金賬戶資產自主投資，如股票、共同基金等；保險計劃保險，可投資于定期存款、可轉讓存款憑證、股票和債券等。具體投資內容如表2所示。由此可見，中國全國社會保障基金投資內容較為廣泛，社會保險基金投資相對保守；美國OASDI基金范圍狹窄，投資風險最低；新加坡將CPF分為三個投資計劃，GSIC掌控的中央公積金投資渠道保守，CPFIS-OA投資計劃較為靈活，CPFIS-SA投資內容廣泛。

二、投資規模及收益率比較

目前，我國社會保險投資基金絕大部份存于銀行，收益率為同期銀行存款利率。2013年全國社會保險基金當年收入31207億元，支出27916億元，結余3291億元，當年用于投資的基金僅為1996億元，占當年基金總資產的4.2%，2012年底全國社會保險基金資產39835億元存于財政專戶，利息通常是以中國人民銀行的同期商業銀行三個月定期存款利率為基數，以日計息。如果以2013年中國人民銀行的同期商業銀行三個月定期存款利率2.85%來估算，扣除當年通貨膨脹率2.6%，則收益極低。而全國社會保障基金投資產品多元化，2013年末，全國社會保障基金總資產12415.64億元，收益685.87億，收益率6.2%。截至2013年底，全國社會保障基金年平均收益率8.13%。美國OASDI基金僅用于購買政府特別債券，收益相對較為穩定。如2014年OASDI投資交易記錄顯示：在2014年5月購買次年5月份到期的一款價值604.6億美元短期債券，年收益率為2.375%；2008年6月購買2018年5月到期的一款價值3.2億美元的長期債券，年收益率為4.000%。2011年底，美國OASDI基金總資產26779億美元，截至2012年底，基金總資產27323億美元，一年間基金投資政府特別債券和銀行存款利息收入1091億美元，收益率4.07%，扣除當年通貨膨脹1.5%，基金略有盈余。根據2013年OASDI投資管理人年報測算，2013年OASDI投資收益的水平保持在1026億美元，收益率約為3.8%。新加坡CPF投資收益主要來源于特別分紅、投資收益、可交易金融資產的溢價估值、投資資產的溢價估值、銀行存款利息收益、其他運營收入等。如投資收益主要包括政府債券、法定委員會債券、公司債券等；投資資產諸如房產、停車場等固定資產類；其他運營收入主要來自商業廣場、物業、餐飲業等收入。如新加坡規定CPF利息率水平在2014年4~7月中，CPF法定額度內記賬利率為2.5%~4.0%，其中OA賬戶為2.5%，SA賬戶、MA賬戶及RA賬戶為4.0%；實際利率中，OA賬戶為0.21%，SA賬戶、MA賬戶為3.19%，RA賬戶為2.93%。2012年，新加坡CPF投資收益來自特別債券分紅約1.5億新元、投資收益84.6億新元、金融資產估值溢價0.34億新元、投資資產估值溢價0.56億新元、銀行存款利息0.07億新元、其他運營收入0.9億新元。

三、美國、新加坡社會保障基金投資對我國的啟示

通過對美國、新加坡社會保障基金投資管理體制、投資內容、投資收益等對比分析，我國社會保障基金想要在確保基金“安全性、盈利性、流動性”前提下，實現保值、增值，必須在基金投資的管理體制、投資規則、信息披露等方面作出更大的努力，才能實現基金的可持續，維護社會和諧、穩定。

（一）提高社會保險統籌層次，結余基金統一管理我國社會保險結余基金分散在各社會保險統籌區，社會保險基金投資因存在基金分散、投資專業隊伍缺乏、各統籌區投資積極性不高等因素，使得基金保值增值難度增大。因而，我們應借鑒新加坡、美國對社會保障基金管理的經驗，基金全國統一管理，并由專門成立的社會保險基金投資部門或管理機構（如新加坡專門成立管理CPF基金的新加坡政府投資公司、美國也有專門的社保基金投資管理委員會）負責投資運營，增加基金規模經濟效應，提高社會保險基金收益。

（二）做好基金投資預算，提高基金收益社會保險基金因采用險種“分別建賬，分賬核算”的會計原則，投資管理人可根據不同險種的收支情況，可將基金投資不同時限的固定類無風險資產。如2013年全國城鎮職工基本養老保險基金收入22680億元，其中征繳收入18634億元，基金支出18470億元，基金總收入均大于基金總支出。因此，社會保險基金投資管理機構做好基金收支預算，可以將歷年累計結余控制在一定比例做常態化投資，投資中長期國債、協議存款等或委托全國社會保障基金理事會進行投資。如新加坡對中央公積金的投資，就規定公積金賬戶最低積累額度，并委托GISC投資，超過部分適用其他投資計劃；也可以借鑒美國OASDI投資方式，做1~15年期的長期政府債券投資，以保證較高收益。

（三）規范基金投資內容，確保基金安全我國社會保障基金投資的基本原則是“在確保基金安全性的前提下，提高盈利性，滿足流動性”的要求。我國社會保險基金規模大、覆蓋人群多，投資基金絕大部分應投資無風險類投資資產、適度投資部分風險資產，在資產投資過程中要進行嚴格的投資資產風險評估、投資基金數量限制評估等。如美國OASDI考慮到投資市場的風險，將所有基金投資于政府債券，在考慮基金流動性時，基金絕大部分選擇短期債券。2013年，OASDI掌控27652億美元，其中短期債券投資27005億美元，長期債券投資647億美元。

篇（9）

2．社會保障基金實行稅務征繳，是當前社會保障基金收繳管理的現實選擇。要實現社會保障基金收支兩條線管理，社會保障機構成為社會保障政策的制定和管理者，它原來承擔的收繳任務必須分離出來，由其他機構收繳。與成立新的征收機構相比較，稅務征收具有新建成本低、管理經驗豐富、更容易掌握和控制企業的經營狀況和贏利情況，更容易掌握企業的歷史資料，實行稅務征收有利于規范社會保障基金的征繳管理。

3．社會保障基金實行稅務征繳，是建立真正獨立于企事業單位之外的社會保障體系的需要。“十五”計劃強調，要進一步健全和完善社會保障體系，建立真正獨立于企事業單位之外的社會保障體系。原有的社會保障體系，企業仍然是社會保障的主要承擔者，社會保險金的發放和退休、失業人員的日常管理工作沒有從企業中分離出來。一方面，造成許多國有企業這方面的負擔越來越重，成為國有企業改革的一大瓶頸；另一方面，現有的社會保障也沒有完全解決因國有企業改革所帶來的失業人員增長和退休人員增多等社會問題，沒有為國企改革提供一個寬松的社會經濟環境。此外，社會保障因企業性質不同而差別較大，而且呈現固態化，不利于不同企業、不同行業間人才的流動。這些都不利于促進經濟改革與發展，不利于促進經濟結構調整，不利于迎接加入WTO所帶來的挑戰。因此，建立真正獨立于企事業單位之外的社會保障體系，將企業承擔的社會保障職能分離出來，當前迫切需要社會保障基金通過稅務機構實行社會化收繳。

社保基金稅務征收實現的幾大轉變

1．“差額繳撥”向“全額繳撥”的轉變。原來實行的“差額繳撥”，就是企業應該上繳的社會保障基金與社會保險機構應撥付給企業的社會保險金相抵消以后，收大于支的企業，差額上繳；收不抵支的企業，差額撥付。那么收支相抵的部分，就其本質而言，收繳和發放的責任和壓力都在企業。這樣，一方面造成國有企業的讓會保障負擔越來越重，另一方面，現有的社會保障也難以解決國有企業改革所帶來的人員流動和社會動蕩等問題。更為重要的是這種情況下為企業挪用、擠占社會保障基金提供了可乘之機，造成社會保障基金發放拖欠嚴重，嚴重影響到離退休人員的切身利益，不利于社會的穩定。原來的差額收繳模式，因為種種原因，社會保險資金的征收日趨困難，社會保險機構難以征繳足夠的收入滿足其發放，不得不以支促收，實行“差額繳撥”，這也是權宜之計。社會保障基金稅務征繳，將企業的收繳責任分離出來，使社會保障基金的收繳責任落在稅務機關身上，而發放由社會保險機構負責，使發放機構不能以發放促征繳，更有利于實現了“差額繳撥”向“全額繳撥”的徹底轉變。

2．收繳責任由企業向政府的轉變，是健全政府職能還出的重要一步。原來的征繳模式下，社會保險基金的征繳責任存在兩層關系：一是政府與社會保險機構的關系，政府委托社會保險機構負責征繳和發放，在這種情況下，發放是硬的，一旦發放出現什么問題，受保障人的利益就會受到損害，這時政府就會給社會保障機構施加壓力，但其征繳社會保障基金的手段是軟的，只是收費的形式，缺乏相應的法律與制度建設，缺乏強制性，它的權利和責任是不對稱的，難以全額收繳和發放。社會保障機構為了完成職責，只好轉移壓力，就是第二層關系，社會保障機構和企業的關系。由于沒有法律保障，手中可以控制企業的重要手段就是社會保險金的發放，于是你社會保險基金收繳不上來，我也沒法發放給你，只好采取“差額繳撥”的辦法解決，把社會保障基金收繳的壓力推給企業。實質上說，企業收上來就發，收不上來就發放不了，社會保障的責任最終還是落在企業身上，使社會保障的功能大大減退，讓會保障的本來意義受到嚴重的扭曲。

實行稅務征繳以后，社會保障基金的收繳責任在稅務機關，發放的責任落在社會保障的管理機構，企業的收繳責任實現了向政府的轉變。企業既不再承擔社會保障基金的收繳任務，也不承擔社會保障基金的發放任務。社會保障機構不再負責社會保障基金的收繳任務，專門負責社會保障基金的管理和發放工作，實現這種責任轉變以后，企業分離了社會保障職能，社會保險機構消除了收繳的壓力，有利于社會保障資金的及時足額發放，但是壓力轉移到稅務機關，也就是說政府承擔起了社會保障的籌資工作，承擔了原本就應該由政府承擔的職能，健全了政府職能。

3．社會保障資金實現由收支一體管理向收支兩條線管理轉變。原差額繳撥的模式下，社會保障資金的收入和支出管理是混在一起的，在兩個層面上存在缺陷：企業的層面上，除差額繳撥的部分外，其余部分的社會保障資金都是由企業收繳、企業發放的，也就是說企業集社會保障資金的收支于一身，或者企業在收繳時因為困難收繳不足，保證不了發放；或者企業收繳的資金難以用于發放，而是被挪作它用，造成養老金發放拖欠嚴重，不利于社會保障基金的管理；在社會保險機構的層面上，社會保障機構也是集社會保障資金的收支于一身，缺乏有效地監督，致使社會保障基金的擠占、挪用現象時有發生，造成了社會保障資金的流失。

實行稅務機構征繳以后，實現了社會保障資金由收支混合管理向收支兩條線管理的轉變。社會保障基金的收繳由稅務機構承擔，收入上繳財政。而社會保障基金的發放由社會中介機構承擔，依靠財政撥款。企業已經與社會保障資金的收繳和發放沒有直接的組織責任關系，沒有掌握和挪用資金的渠道。社會保險機構只負責管理社會保障的政策以及組織社會化發放，與社會保障資金的收入不再有直接關系，也難以挪用社會保障資金。這樣，稅務部門負責社會保險稅的征管；由財政部門負責監督社會保險金的支付和使用；社會保障部門負責社會保障法律、法規和政策的制訂和執行，實現收支兩條線管理，實現社會保障基金收、支、管、用運行過程的有序化和規范化。

目前試點稅務征繳取得的成績及存在的問題

(一)目前試點稅務征繳取得的成績。就目前社會保障基金稅務征繳的試點情況看，社會保障基金實行稅務征繳，較之原來的社會保障機構征繳，取得了明顯的成效：

1．實現了全額繳撥。地稅部門征繳社會保險金，改變了與繳撥單位的基金繳撥方式，即由差額繳撥改為全額繳撥，杜絕了“協議繳費”等不規范作法，做到收支分開、帳實相符、真實準確。

2．提高了征繳率。實行稅務征繳以后，許多省市的收繳率達到或超過了90％，高于社會保險經辦機構在差額繳撥、全額記帳情況下歷年的征繳率。同時，

地稅部門更加具有優勢掌握企業的生產經營及財務狀況，借助對欠費企業財務及經營狀況的客觀掌握，加大了清理企業欠費的力度。

3．促進了社會化發放基本養老金工作的開展。地稅部門全額征繳養老保險費，為實行社會化發放基本養老金提供了更為有利的條件。試點地方基本養老金社會化發放率達到60％，個別地市基本實現100％社會化發放。而且，這項工作的推開，有利于促進建立真正獨立于企事業單位之外的社會保障體系。

4．促進了“收支兩條線”管理的落實。目前試點省市初步形成“稅務收、財政管、社保用”的基金運行管理體制，從而在機制上保證了基金的規范、安全運轉。

5．保障了基本養老金的及時足額發放。通過實行地稅部門全額征繳基本養老保險費，提高了征繳率，提高了基本養老基金的負擔能力，有利地促進了基本養老金的社會化發放，保障了基本養老金的及時足額發放，有效地促進了“兩個確保”的落實。

(二)目前社會保障基金稅務征繳存在的問題。社會保障基金稅務征繳，較之以前社會保障機構征繳，取得了顯著成效。但是改革必然受到傳統體制及現實國情等因素的制約，不可避免地會存在一些問題。就其試點情況看，主要存在如下問題：

1．基礎數據不夠完善。目前社會保障稅務征繳最大的障礙就是基礎數據和信息網絡建設和管理落后，使得征管缺乏有效的數據，管理和稽查力度缺乏有效的依據，不利于社會大眾對其的有效監督，致使在征管過程中漏繳、少繳的情況難以有效遏制，嚴重阻礙了社會保障管理社會化的進程。另外，改革必然帶來部門利益的調整，使得社會保險經辦機構與地稅部門對基本養老金基數的確定存在意見分歧，地稅部門為了更好地取得工效掛鉤成績，存在人為減少繳費基數的情況，導致繳費基數不統一。

2．社會保障經辦機構仍設“收入過渡戶”。財政部與勞動保障部聯合頒發的《社會保障基金財務制度》規定，實行稅務部門征收社會保險費的地區，社會保險經辦機構不再設“收入過渡戶”。但絕大多數試點地區仍舊設立“收入過渡戶”，有悖于財務規定，增加了社會保險費的運行環節及在途時間，不利于社會保障基金的“收支兩條線”管理。

3．稅務征收權不完整。地稅部門征收社會保險費主要依據的是《社會保險費征繳暫行條例》和地方行政性法規，在強制征收措施中，只能對延遲繳費的加收滯納金，并對責任人處以罰款，逾期不繳納的，申請人民法院強制征繳。而實行稅收保全、強制扣款等稅務部門最有力的征收手段則缺乏法律依據。在征收程序上，社會保險費的征收計劃和緩交審批均由經辦機構認定，地稅部門處于“代征”的地位，難以發揮地稅部門“依法征費”的作用。

4．稅務機構職能尚未完全到位，征收管理落后。目前稅務征繳職能末完全到位，關系未完全理順，收繳工作還是由社保機構、稅務機構兩家管理，繳費單位既要經辦機構確認，又需向稅務部門申報繳納，增加了社會保險基金交納的工作量，延長了交納時間，有些出現“壓票”現象。另外“收入過渡戶”的存在，稅務收繳的社保費沒有直接上繳財政，導致使資金劃撥周轉環節過多，影響資金劃撥效率和管理。

進一步完善稅務征繳的建議

(一)完善社會保障基金稅務征繳的短期建議。

1．規范、細化地稅部門征收社會保險費的操作辦法。目前，許多省市實行了稅務部門征收社會保險費，一些地方正在積極醞釀實施。但是，目前國務院及有關部門對地稅征收社會保險費工作僅在有關政策文件上作了原則規定，缺乏統一、規范的操作辦法。針對這種情況，財政、稅務等部門應及時交流征繳情況，進一步總結經驗，深入分析研究，提出規范和細化的具體辦法，要點是：第一，各級政府年初要確定社會保障基金預算，預算一經確定，地稅部門就根據確定的基數、費率等相關政策具體實施征收；第二，企業按地稅部門的征管程序辦理繳費業務；第三，社會保險費實行屬地化征收；第四，征收的社會保險費不設“收入過渡戶”；第五，經辦機構建立繳費單位和個人的資料檔案及臺帳；第六，社會保障基金財政專戶管理等。這樣，使社會保障基金稅務征繳工作有章可循、規范操作、健康運作。

2．賦予稅務機關完整的征收權。從法律法規、建章立制的角度真正賦予稅務機關征收社會保險費的權利，使稅務機關能夠旗幟鮮明地行使法律賦予的強制執行手段，征收的全過程包括繳費基數和人數的核定、征繳入庫、處罰、催繳等全部由稅務機關依法完成，同時，也要明確稅務機構征收社會保險費的責任與稅收責任同等重要，增加稅務機關的收費意識和壓力，力爭做到權利與義務相統一。

3．理順社會保障基金征繳機構的關系，健全社會保障基金的管理。稅務部門負責社會保險稅的征管；社會保險基金實行預算管理，進入各級財政的社會保障預算，由財政部門負責監督社會保險金的支付和使用；社會保障部門負責社會保障法律、法規和政策的制訂和執行；銀行、郵局等社會服務機構負責發放。形成稅務管征繳、財政管資金、社保管核撥、銀行郵局管發放的機構體系，實現社會保障基金收、支、管、用運行過程的有序化和規范化。

4．建立社會保障預算，加強社會保障基金的管理監督。隨著社會保障基金規模的不斷增大，其監管工作日益重要。按照“一攬子社會保障預算”方法編制社會保障預算，將所有社會保障的收入項目都納入社會保障預算，統一、規范管理，避免社會保障基金的浪費、流失，對于強化社保基金監管具有重要意義。

(二)完善社會保障基金稅務征繳的中長期建議。

1．適時開征社會保障稅。依法確立計稅依據和適用稅率等要素，統一社會保障社會統籌項目，納入稅務征管范圍，并通過立法確定征、納雙方的權利義務，增強征收的規范性和強制性。這是規范社會保障基金征收的有效手段，也是完善社會保障預算的重要措施。

2．建立健全養老金的融資體系，保證養老金收入充足。一是依法擴大社會保險覆蓋范圍，國家強制實施的基本養老保險、失業保險等社會保險項目，城鎮各類企業事業單位及其職工都必須依法及時足額繳納社會保險費；二是有步驟地變現部分國有資產，用于擴充社會保障基金；三是將利息稅、遺產與增與稅等的收入，專向用于社會保障基金；四是采取其它可行的辦法，比如可以考慮發行社會保障基金專項債券和彩票等。總之，要積極開辟融資渠道，充實社會保障基金。

3．建立和完善社會保障基金征管的基礎數據體系。社會保險管理機構將企業應該交納社會保險金的人員的資料建立統一的數據庫，并且隨著“金卡工程”的推進和工資社會化發放普遍推開，及時與銀行的工資發放系統聯網，多方配合核實，促進征管基礎數據體系的真實性、可靠性，建立稅務征管的數據基礎。這樣，才能為稅務機關全額征收奠定堅實的基礎，為社會各界的監督提供依據，社會保障社會化管理才有可靠的保證；這樣也可以與社會化發放的數據庫聯網，促進社會保險金的社會化發放。

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的支出情況主要反映在醫療保險基金支出方面，醫療保險基金支出可分為：定點醫療機構、定點零售藥店的醫療費記賬支出，參保職工個人報銷的支出以及轉移支出等。其中定點醫療機構的記賬醫療費支出占醫療保險基金總支出四分之三以上，是醫療保險基金支出管理的重點。在收付實現制下會計核算無法真實反映出定點醫療機構醫療費的發生情況。目前各級社會保險經辦機構對定點醫療機構的發生醫療費用基本上是采取“預付制”或“后付制”結算方式進行支付。醫療保險費的結算方式無論是采取“預付制”還是“后付制”結算，采用收付實現制都無法準確、及時、完整地反映當期醫療費實際支出的總體情況，這部分費用只有在實際支付時才能體現，無法反映當期損益的全貌，造成基金會計賬務和報表一定程度上的“失真”，無法全面準確反映基金支出狀況，從而造成基金風險，出現管理漏洞。

（二）不能全面準確記錄反映社會保險基金的資產負債狀況

社會保險基金采用收付實現制為基礎的會計核算，是以現金的實際收付作為確認收支的依據，只能反映基金財務支出中以現金實際收付的部分，不能反映應收未收的債權或者已發生但尚未支付的債務，如參保單位欠繳或預繳的社會保險費、社保經辦機構應付未付的養老金、醫療費；職工基本養老保險和基本醫療保險個人賬戶的應計利息等這些“隱性債權”和“隱性債務”在會計核算中都無法及時反映，就會導致社會保險基金的會計賬務和報表不能全面準確記錄和反映社會保險基金的債權債務損益情況，給基金管理的決策造成誤導，不利于保障基金安全。

（三）不能為編制社會保險基金收支預算提供翔實的基礎會計數據和會計信息

《國務院關于試行社會保險基金預算的意見》（國發〔2010〕2號）明確了社會保險基金預算是根據國家社會保險和預算管理法律法規建立、反映各項社會保險基金收支的年度計劃。通過對社會保險基金收支實行預算管理，強化社會保險基金的管理和監督，保證基金的安全與完整，對促進社會保險制度可持續發展具有重大意義。編制社會保險基金預算要采取科學、規范的方法，提高預算編制的科學性、準確性。由于社會保險基金會計核算采用收付實現制，無法在現行情況下對社會保險基金收支進行科學、準確的會計核算，就無法提供完整、翔實的財務報告，如由于參保單位預繳社會保險費，在收付實現制下將預繳的社會保險費全部計入當期收入，虛增了當年基金收入總額；另外，醫療保險基金存在應付未付問題。由于在編制下一年度基金收入、支出預算時，上年度基金收入、支出執行情況是一項重要指標，上年度虛增的基金收入和基金的應付未付，會導致編制本年度基金預算收支的不準確性，會直接影響決策部門的數據需要，同時也給及時、足額征繳社會保險基金，應收盡收社會保險基金埋下隱患，進一步影響到社會保險基金安全運行。

二、完善社會保險基金會計核算

制度的建議認為，為了保證社會保險基金會計核算的全面、準確，社會保險基金會計核算應與社會保險基金的性質和業務發展相適應，針對不同險種基金運行特點，應對現行社會保險基金會計核算制度進行適當調整。建議將現行的社會保險基金會計核算由“單一采用收付實現制”調整為“收付實現制與權責發生制相結合”的方式。具體操作如下：

（一）社會保險基金收入核算處理

對于參保單位按月正常繳納的社會保險費收入采用“收付實現制”進行會計核算，在款項實際收到時記收入賬；對于參保單位一次性預提預繳多年的特殊社會保險基金收入采用“權責發生制”進行會計核算，在對應的預提預繳的年度內分別確認基金收入。在收到一次性預提預繳多年的特殊基金時，按參保單位預提預繳的各險種基金和相應的政策規定，分別確定各年度的基金收入數，對于確認為當年的基金收入進行會計核算時，借記資產類科目，貸記相應的基金收入科目；對于應在以后各年度分別確認的基金，借記資產類科目，貸記“暫收款”科目。在對應預提預繳年度內，每年按規定應確認的基金收入，借記“暫收款”科目，貸記相應的基金收入科目。“暫收款”科目應根據參保單位預提預繳的各險種基金和會計制度的要求設置明細賬和暫收款明細登記簿，詳細記錄各筆暫收款的單位、金額、用途、起訖時間等，方便備查。

（二）參保單位欠繳及補繳社會保險費核算處理

部分參保單位由于經濟困難，有時無能力及時繳納社會保險費，出現欠費問題，或參保單位違反規定故意拖欠社會保險費，應采用“權責發生制”進行會計核算，社保經辦機構基金會計核算應新設置“應收款”科目，發生欠費時，借記“應收款”科目，貸記基金收入科目；待實際收到社會保險費時再沖減“應收款”科目，借記資產類科目，貸記“應收款”科目。“應收款”科目的借方余額即為應收未收的欠繳基金，“應收款”科目下的欠繳基金，應根據參保單位設立明細賬，并在會計報表附注中加以披露。

（三）基金應付款核算處理

在社會保險基金會計核算過程中，對已發生的定點醫療機構、定點藥店的記賬醫療費支出，即為社保經辦機構應付未付的欠付基金，社保經辦機構基金會計核算應新設置“應付款”科目，發生應付未付時，借記基金支出科目，貸記“應付款”科目；待實際支付醫保費時再沖減“應付款”科目，借記“應付款”科目，貸記資產類科目。“應付款”科目的貸方余額即為應付未付的欠付基金，“應付款”科目下的欠付基金，應根據定點醫療機構、定點藥店設立明細賬，并在會計報表附注中加以披露。

（四）基金投資債券利息收入核算處理

社會保險基金投資購買債券利息收入日常核算：（1）轉基金購買債券時，借記：債券投資，貸記：財政專戶存款；（2）按照債券利率計算利息時，社保經辦機構基金會計核算應新設置“待結轉利息”科目，借記：債券投資，貸記：待結轉利息；（3）債券到期本息轉回時，收回基金核算，借記：財政專戶存款，貸記：債券投資；債券利息收入核算，借記：待結轉利息，貸記：利息收入。待結轉利息的貸方余額，表示基金運營盈余，借方余額則表示基金運營虧損。

三、采用“收付實現制與權責發生制”相結合的會計核算制度的優點

（一）采用“收付實現制與權責發生制相結合”的會計核算制度，對參保單位預提預繳社會保險費、欠繳及補繳社會保險費進行核算，既可以真實、準確記錄社會保險基金的收入狀況和全面掌握參保單位的繳費情況，確保社會保險基金征繳的準確性，為決策部門及時調整征繳措施提供科學的決策數據，又能提高社會保險基金財務數據的透明度和真實性，滿足政府對社會保險基金實行宏觀管理的需要。

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一、失業保險基金的籌集

失業保險作為現代社會保障的一項重要內容，不再是單純的社會救濟行為，而是促進市場競爭順利進行，保證市場經濟體制正常運行的必要社會條件。市場經濟，遵循權利與義務相統一，失業保險同樣要堅持這一原則。失業保險的受益者，在享受權利的前提是為社會作出貢獻和繳納保險費。因而，失業保險的各個主體應當承擔相應的義務與責任。失業保險的主體有國家、集體和個人。就企業而言，有了失業保險，職工失業時能獲得物質幫助，后顧之憂解除了，更能發揮其生產和創造能力，為企業帶來更多、更好的效益。企業從失業保險中獲得了收益，應當承擔相應的義務，向失業保險機構繳納一定的費用。就政府而言，政府對參加失業保險的勞動者在失業時給予一定的補貼，等于是再生產勞動力的投資，為他們的生活、再就業作出貢獻，緩和了社會矛盾，有利于整個社會秩序的穩定，為經濟的發展創造了良好的外部條件。就個人而言，他們失業時，能得到社會的幫助與補償，從社會保障中得到了好處，也要承擔相應的義務與責任，向社會保障繳納一定的費用。

我國現行的失業保險基金主要來源于兩個方面：政府的財政補貼與企業繳納的保險費，各地在實際執行過程中也有少數從勞動者(尤其是職工)個人身上籌措的。目前，部分國有企業處于明虧和潛虧狀態，只能以當地最低生活水平或職工工資的30%左右發放救濟金，職工難以維持基本生活，不可能再拿出一筆錢來繳納失業保險費。但效益好的企業往往又不愿參加失業保險。這就造成企業失業保險金的收繳困難。就政府而言，對失業保險的財政補貼無論是按國際慣例，還是從建立市場經濟體制的必要性和重要性來看都是必須的。但是，由于我國目前正處于社會主義初級階段，人口多、底子薄，國家財政積累有限，而且，社會主義市場經濟體制的建立和健全，需要一系列配套措施的實施和開展，這往往需要相當大的資金投入。因此，政府還不可能拿出太多的資金用于失業保險。改革開放以來，隨著經濟的發展和國民收入的增長，個人收入也逐步增加，個人繳納一定的失業保險費不僅是必要的，也是可行的。個人繳納一定的失業保險費，具有下列好處：首先，能開辟失業保險費的征集渠道，增強社會保障基金的儲備和承受能力，適當減輕國家財政和企業的負擔；其次，有利于打破失業保險金完全由國家、企業包下來的舊觀念，增強職工參與失業保險的意識和自我保障意識，從根本上改變職工因國家、企業包得過多、統得過死而形成的依賴思想；第三，能引導職工關心失業保險事業，促進更廣泛地實行失業保險的群眾監督機制；第四，有利于增加職工的就業危機感，更加珍惜就業機會，增強其工作熱情和責任感，有利于提高企業勞動效率。

由于部分企業缺乏足夠的失業保障意識，借故各種理由拒交失業保險金，增加了資金籌措的難度。為了保證失業保險基金的籌集，可以從法律角度考慮建立一個新稅種：失業保險稅，通過稅收方式對失業保險金進行籌集。與我國現行的統籌繳費模式相比，失業保險稅模式的優勢在于：(1)更符合效率原則。稅務部門負責失業保險稅的征收，財政部門負責編制失業保險預算，失業保險管理部門負責失業保險金的日常發放，為失業者提供就業培訓和就業指導。這樣，機構精簡，權現分明，任務明確，便于操作和節約征管費用，提高工作效率。(2)具有更強的約束機制。失業保險稅的征收、管理和支付都有嚴格的法律規定，具有較強的法律約束力。(3)更能體現國家、企業、個人共同負擔的原則，有利于實現社會公平目標。失業保險的納稅主體包括各類企事業單位及其勞動者，他們分別按照工資總額的一定比例繳納失業保險稅，其稅收收入由國家專設機構安排使用，并且國家有責任對失業保險提供最后保證。這樣，使得三方共同負擔原則落在實處。同時，失業保險稅還可通過起征點、稅率等的科學設計，均衡不同納稅主體的經濟負擔，創造企業公平競爭的前提條件。

二、失業保險基金的運用

市場經濟存在通貨膨脹，這就使失業保險基金存在貶值的危險，如果這部分資金不進行自我增值，單依靠國家財政補貼或提高儲畜率，不僅增加國家的財政負擔，也抵消不了通貨膨脹給資金造成貶值的負作用，而且國家的補貼也是很有限的。

失業保險經濟活動具有其特殊性，失業保險基金收取在先，支付在后，而且收入不可能在短時間內全部支付，總是要形成一部分的“閑置”資金。失業保險基金作為社會總資金的一部分，它的閑置就不利于社會總資金的周轉，無法從資金周轉中獲得收益，不利于增加失業保險的后備力量，不利于增強其經濟補償能力。因此，失業保險基金只有進行投資使用，才能提高其經濟效益和社會效益。

如何進行失業保險的投資運用，關系到失業保險基金保值、增值，加速周轉的關鍵也是我國失業保險制度改革成敗的一個重要環節。失業保險基金的投資運用應該遵循安全性原則，有以下幾種途徑：首先，將失業保險基金存入銀行，以獲得利息收入。這種辦法風險小，收益可靠穩定，但存在資金收益低，擺脫不了通貨膨脹帶來的資金貶值的危險。要克服這一缺陷，需要國家政策支持，給予失業保險基金以優惠利率，要超過物價指數，才能保證失業保險基金的保值增值。其次，購買國庫券或政府債券。可獲得較高的收益，一般都會高于銀行利息。而且國庫券和政府債券不存在什么風險，把失業保險基金用于這方面的投資應該是非常安全的，符合安全性的原則。第三，成立社會保障銀行，專門進行失業保險基金的運營與管理，進行投資融資世界各國在社保方面一個比較成功的經驗就是設立社會保障銀行，獨立于各級政府，實行董事會制度，由政府、勞工、社保三方代表組成，并聘請金融專家。同時建立其監督審查制度，保證基金運用的安全有效。此外，政府在政策上給予扶持，如將一些有相當收益水平、風險小的項目優先照顧社會保障銀行，此外在投資盈利的所得稅方面，政府也要給予優惠。

三、失業保險基金的支出

3.1支出內容失業保險金主要只能用于失業救濟和失業培訓，具體說：失業人員的救濟金及醫療補助費、失業人員的轉業培訓費和扶持失業人員的生產自救費、失業保險管理費等。還不夠全面，應增加：(1)女性失業者的生育補助費和生活困難補助費；(2)專列一項生活困難補助費，讓雙方都失業的夫妻能夠承擔起法定的贍養責任，并讓有其他特殊困難的失業者申請使用；(3)為發揮失業保險金促進和鼓勵失業者參加培訓、重就業的功能，在發放救濟金時向這部分失業者實行某些優惠，如：對參加指定的轉業訓練并經考核合格的，給予一定的補貼；為鼓勵失業者自謀職業，對自謀職業的，將其應享受的失業救濟金一次性全部發放。

3.2支出標準我國現行失業保險制度中規定：失業救濟金發放標準為相當于當地民政部門規定的社會救濟金額的120—150%。但對工作時間長、家庭負擔重的失業人員要適當提高，而且失業救濟金應隨物價上漲而適當調整，具體數額由各省、自治區、直轄市人民政府確定。但救濟金的發放標準也不宜太高，否則不能調動失業人員的積極性，且加重國家和企業負擔。現行失業保險制度還規定：失業職工失業前在企業連續工作一年以上不足五年的，領取失業救濟金的期限最長為十二個月；五年以上的，領取失業救濟金的期限最長為二十四個月。這種以五年工齡為界的劃分似乎過粗，應當再細分一些。

3.3支出結構失業保險金在各個項目的支出結構比例是否科學合理，決定著失業保險制度功能的發揮及制度的運行。我國推行失業保險制度以來，失業保險基金存在著救濟支出比例偏低、管理費支出偏高、生產自救費和轉業訓練費使用效益差等問題，未能很好地發揮失業保險制度應有的功能。我國失業救濟金支出額占同期基金收入的比例仍然偏低，依照國際慣例，失業救濟金是失業保險金支出的大頭，而我國在管理費支出方面卻一直居高不下，連續幾年管理費占基金總支出的比例高達20%以上。在國外，管理費占總支出的比例一般僅在3—4%。失業保險制度建立初期管理費提取比例高一些是難免的，但長期居高不下，用大筆基金超標準購建辦公樓、職工宿舍及交通工具，顯然損害了失業保險制度正常功能的發揮。

[參考文獻]

[1]郭慶松，楊光。市場經濟條件下中國失業保險制度研究[J]。人口與經濟，1997，(4)：17～26。