緒論：寫(xiě)作既是個(gè)人情感的抒發(fā)，也是對(duì)學(xué)術(shù)真理的探索，歡迎閱讀由發(fā)表云整理的11篇村委會(huì)工作報(bào)告范文，希望它們能為您的寫(xiě)作提供參考和啟發(fā)。

篇（1）

    二：加強(qiáng)婦幼保健網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，認(rèn)真做好兩個(gè)系統(tǒng)化管理。1994年衛(wèi)生局分別下發(fā)了《郯城縣孕產(chǎn)婦系統(tǒng)管理辦法》和《郯城縣兒童系統(tǒng)管理辦法》，根據(jù)局文件精神，自實(shí)施初級(jí)衛(wèi)生保健以來(lái)，連續(xù)推行婦幼保健的程序化、正規(guī)化管理，有力的推動(dòng)了《中國(guó)婦女兒童發(fā)展綱要》的實(shí)施。我縣的婦幼保健工作正逐步向系統(tǒng)化、規(guī)范化邁進(jìn)，使婦女、兒童的身體健康得到了有效的的保障。

加強(qiáng)孕產(chǎn)婦系統(tǒng)管理工作。我們加強(qiáng)機(jī)構(gòu)建設(shè)，鞏固和完善了縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)婦幼保健網(wǎng)，認(rèn)真細(xì)致的做好了孕產(chǎn)婦的系統(tǒng)管理工作。孕產(chǎn)婦系統(tǒng)管理包括孕產(chǎn)期的建卡、定期進(jìn)行產(chǎn)前檢查、住院分娩、實(shí)行科學(xué)接生、進(jìn)行產(chǎn)后訪視和產(chǎn)后42天查體等多項(xiàng)工作。自開(kāi)展孕產(chǎn)婦系統(tǒng)管理工作以來(lái)，對(duì)孕產(chǎn)婦管理建卡51418人次，系統(tǒng)管理率達(dá)95.86%，孕產(chǎn)婦死亡率控制在20.66/10萬(wàn)以下。為維持孕產(chǎn)婦妊娠的生理性，防治妊娠并發(fā)癥以及產(chǎn)時(shí)的安全分娩和產(chǎn)褥期的順利康復(fù)打下良好基礎(chǔ)。

加強(qiáng)兒童系統(tǒng)化管理工作。為確保全縣實(shí)現(xiàn)初級(jí)衛(wèi)生保健目標(biāo)要求，提高兒童的健康水平，對(duì)危害兒童健康的疾病做到早發(fā)現(xiàn)、早治療。對(duì)0-7歲的兒童進(jìn)行了系統(tǒng)化管理。其具體做法是：根據(jù)年齡特點(diǎn)，進(jìn)行定期體格檢查，1周歲內(nèi)每三個(gè)月查體一次，1-3歲每半年查體一次，3-7歲每年查體一次，對(duì)于查出的各種疾病及時(shí)進(jìn)行治療，對(duì)發(fā)現(xiàn)的體弱進(jìn)行專案管理，并使用小兒生長(zhǎng)發(fā)育監(jiān)測(cè)圖監(jiān)測(cè)小兒生長(zhǎng)發(fā)育趨勢(shì)。通過(guò)連續(xù)幾年的不懈努力，兒童系統(tǒng)管理325044人，系統(tǒng)管理率達(dá)82.73%，其中3歲以下兒童152377人，系統(tǒng)管理率達(dá)92.14%。

    三：強(qiáng)化醫(yī)院建設(shè)，積極創(chuàng)建愛(ài)嬰醫(yī)院。1998年我們積極響應(yīng)世界衛(wèi)生組織和聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)發(fā)起的“創(chuàng)建愛(ài)嬰醫(yī)院”的活動(dòng)。為此，我們通過(guò)制定計(jì)劃、熟悉評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，大力宣傳母乳喂養(yǎng)的優(yōu)點(diǎn)，全力推動(dòng)母乳喂養(yǎng)，全面強(qiáng)化了醫(yī)院的各項(xiàng)建設(shè)，嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。通過(guò)我院的努力推動(dòng)，經(jīng)評(píng)估，我縣有4個(gè)縣級(jí)衛(wèi)生單位和6處鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院被批準(zhǔn)為“愛(ài)嬰醫(yī)院”。努力為我縣廣大兒童的健康成長(zhǎng)做出巨大貢獻(xiàn)。

四：開(kāi)展新生兒疾病篩查工作，降低殘疾兒童的發(fā)生率。新生兒的疾病篩查工作是有效降低殘疾兒童發(fā)生率，提高人口素質(zhì)。我院自1999年開(kāi)展這項(xiàng)工作以來(lái)，共對(duì)19816例新生兒進(jìn)行了疾病篩查，截止目前，我縣的新生兒疾病篩查率達(dá)到了98%以上。共查出苯丙酮尿癥6例，現(xiàn)全部在接受免費(fèi)治療，并取得了良好效果，減輕了他們的家庭負(fù)擔(dān)，同時(shí)也減輕了社會(huì)負(fù)擔(dān)。

通過(guò)我院幾年來(lái)的努力，我們的婦幼保健工作取得了一定的成績(jī)，但是我們的工作還存在著許多不足之處，重點(diǎn)表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

    一、婚檢工作有待于進(jìn)一步完善和加強(qiáng)。

    1、首先，對(duì)婚檢工作的宣傳力度不夠。使人們對(duì)婚檢工作的認(rèn)識(shí)不夠充分，

    2、婚檢率有待于提高。目前我們縣的婚檢率僅為55.92%據(jù)《母嬰保健法》第七條的規(guī)定的農(nóng)村婚檢率應(yīng)達(dá)到70%以上，城鎮(zhèn)達(dá)90%以上的要求還差的很遠(yuǎn)，可望下一步政府部門(mén)能夠給予政策性支持和積極協(xié)調(diào)，使我們縣的婚檢率達(dá)到并超過(guò)《母嬰保健法》所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。

    3、提高婚檢服務(wù)質(zhì)量。首先提高醫(yī)務(wù)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，加強(qiáng)培訓(xùn)提高服務(wù)水平，增設(shè)婚檢服務(wù)項(xiàng)目，擴(kuò)大服務(wù)范圍，盡快開(kāi)展對(duì)丙型肝炎、愛(ài)滋病等傳染病的檢查，預(yù)防和控制此類疾病的傳播。

    二、兩個(gè)系統(tǒng)化管理率還需進(jìn)一步提高。婦女兒童的系統(tǒng)化管理工作由于涉及的人群較多，且分布較廣，婦幼保健的醫(yī)務(wù)人員相對(duì)不足，因此造成部分婦女、兒童的漏管。下一步我們將通過(guò)對(duì)縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的進(jìn)一步加強(qiáng)，使我們縣的兩個(gè)系統(tǒng)化管理率達(dá)到《中華人民共和國(guó)婦女兒童發(fā)展綱要》要求的目標(biāo)。

篇（2）

一、基本信息

XXXXXXXXXXX。。

二、工作成效

（一）入戶開(kāi)展幫扶次數(shù)。按照要求，幫扶干部每個(gè)月至少入戶兩次的要求，2019年10月至2020年9月共12個(gè)月，每個(gè)月包戶干部至少下鄉(xiāng)兩次，主要領(lǐng)導(dǎo)每年入戶24次以上。

（二）“八個(gè)一批”方面取得的成績(jī)。

產(chǎn)業(yè)扶貧方面：2018年修建了拱棚XX座，并全部納入村集體經(jīng)濟(jì)，通過(guò)流轉(zhuǎn)的方式租賃出去收取租賃費(fèi)并按時(shí)給貧困戶分紅，村內(nèi)群眾還可以在拱棚處務(wù)工時(shí)學(xué)習(xí)栽植技術(shù)，產(chǎn)業(yè)規(guī)模和效益明顯提升，村民收入將進(jìn)一步增長(zhǎng)。針對(duì)缺乏技術(shù)的，我們加強(qiáng)技術(shù)培訓(xùn)指導(dǎo)，協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)部門(mén)派專家在村內(nèi)開(kāi)展種植、養(yǎng)殖技術(shù)培訓(xùn)，組織養(yǎng)殖戶、種植戶參加了養(yǎng)殖培訓(xùn)，群眾的種養(yǎng)殖技術(shù)明顯提高。

就業(yè)扶貧方面：針對(duì)沒(méi)有產(chǎn)業(yè)薄弱的貧困戶，我們落實(shí)了生態(tài)扶貧政策和就業(yè)扶貧政策，從貧困戶中招聘生態(tài)護(hù)林員1人，集體護(hù)林員3人，并積極協(xié)調(diào)退耕還林相關(guān)單位補(bǔ)發(fā)了村民的退耕還林補(bǔ)償款；從貧困戶中招聘村保潔員2人，信息員1人，防疫員1人，使這些貧困戶實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)定就業(yè)，有了穩(wěn)定收入。

“兩房”保障方面，我們通過(guò)村民申請(qǐng)、入戶調(diào)查等方式，對(duì)全村的危房進(jìn)行了認(rèn)真排查，按照不同情況，協(xié)調(diào)落實(shí)了異地搬遷和危房改造兩項(xiàng)政策。其中，全村共有易地搬遷戶XX戶XX人，現(xiàn)在已經(jīng)全部搬遷入住；累計(jì)實(shí)施危房改造XX戶XX人，其中XX戶原址重建，現(xiàn)在都已經(jīng)建成入住。

教育扶貧方面：我們積極與教育部門(mén)對(duì)接，幫助XX戶貧困戶的XX名適齡子女落實(shí)了各項(xiàng)教育幫扶政策。其中，小學(xué)生XX人，住校生每年教育補(bǔ)助XX元，非住校生每年補(bǔ)助XX元；初中生XX人，每年教育補(bǔ)助XX元；高中生XX人，每年教育補(bǔ)助XX元。通過(guò)教育幫扶，減輕了貧困戶的家庭負(fù)擔(dān)，釋放了勞動(dòng)力，貧困戶可以專心發(fā)展致富產(chǎn)業(yè)。

健康扶貧方面：所有貧困戶全部參加了新型農(nóng)村合作醫(yī)療和大病保險(xiǎn)，為符合條件的貧困戶落實(shí)了大病救助和慢性病免費(fèi)診療政策。貧困戶免繳基本醫(yī)療保險(xiǎn)個(gè)人繳費(fèi)部分每人每年XX元，協(xié)調(diào)衛(wèi)計(jì)局為長(zhǎng)期患慢性病的XX人辦理了慢性病免費(fèi)診療卡，實(shí)現(xiàn)了全村貧困戶慢性病救助全覆蓋。通過(guò)醫(yī)療救助，大大減輕了農(nóng)民就醫(yī)費(fèi)用，擺脫了因病致貧、返貧的困擾。

生態(tài)扶貧方面：聘請(qǐng)護(hù)林員4人，在提高貧困戶收入的同時(shí)，填補(bǔ)了農(nóng)村護(hù)林的空缺，加強(qiáng)了護(hù)林工作力量。本村2020年退耕還林涉及貧困戶XX戶，退耕還林款已經(jīng)全部?jī)冬F(xiàn)，有效地保證了貧困戶穩(wěn)定脫貧致富。

兜底保障方面：針對(duì)完全喪失勞動(dòng)能力、家庭特別困難的貧困戶落實(shí)兜底保障政策，落實(shí)低保政策有XX戶XX人，落實(shí)五保政策XX人，全面落實(shí)兜底保障政策，協(xié)調(diào)縣民政局全部落實(shí)了保障資金。

金融扶貧方面：針對(duì)發(fā)展資金不足的，我們積極幫助申請(qǐng)扶貧小額貸款，現(xiàn)在已累計(jì)發(fā)放小額貸款共計(jì)XX戶XX萬(wàn)元，用以發(fā)展種養(yǎng)殖等產(chǎn)業(yè)，筑牢了貧困戶產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定增收，消除了返貧的可能。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施方面改變。建設(shè)了XXX村村民活動(dòng)廣場(chǎng)、紅白理事會(huì)陣地。2017年，修建了XX至XX的水泥硬化路、標(biāo)準(zhǔn)化衛(wèi)生室，成立了村集體合作社，籌備物資建立了愛(ài)心超市；2017年XXX的自來(lái)水入戶工程完成并投入使用，方便了群眾的用水方式。

（四）消費(fèi)扶貧方面。幫扶干部積極幫助貧困戶和村民銷(xiāo)售雞蛋等農(nóng)副產(chǎn)品。部分群眾由于對(duì)物品銷(xiāo)售信息的閉塞，延誤的物品銷(xiāo)售的最佳時(shí)間，我們幫扶干部就積極聯(lián)系銷(xiāo)售渠道，及時(shí)幫助群眾銷(xiāo)售農(nóng)產(chǎn)品，群眾對(duì)我們的工作十分滿意。

（五）人民群眾的認(rèn)可方面。經(jīng)過(guò)數(shù)年來(lái)的認(rèn)真幫扶，XXX村貧困戶乃至全體村民對(duì)我們的幫扶工作都十分認(rèn)可，貧困戶對(duì)幫扶干部的幫扶工作也紛紛叫好。

三、近五年（2016—2020年）總體幫扶情況

在這五年的幫扶工作中，XX的領(lǐng)導(dǎo)下、在XXX鎮(zhèn)黨委政府的支持下、在XXX村委會(huì)和村民的親密配合下，我們同心共力，全面貫徹和落實(shí)了各項(xiàng)扶貧政策，全村精準(zhǔn)落實(shí)了“八個(gè)一批”，全村貧困戶XX戶XX人全部脫貧，切實(shí)做到了脫貧致富路上不落一人。通過(guò)五年來(lái)的幫扶工作，群眾對(duì)我們的工作也極為認(rèn)可，他們的滿意度就是對(duì)我們幫扶團(tuán)隊(duì)最大的肯定和鼓勵(lì)，我們也會(huì)繼續(xù)努力，繼續(xù)再接再厲鞏固脫貧成果，讓脫貧成色更純正，為群眾大步邁進(jìn)小康社會(huì)保駕護(hù)航。

四、存在問(wèn)題

通過(guò)駐村幫扶工作隊(duì)自查及對(duì)照上級(jí)檢查反饋的問(wèn)題，主要存在的問(wèn)題：村容村貌存在波動(dòng)式變化，每逢衛(wèi)生整頓時(shí)，村容村貌可以保持一段時(shí)間，但是過(guò)一段時(shí)間又會(huì)出現(xiàn)臟亂差的現(xiàn)象。

五、下一步工作思路

開(kāi)展新農(nóng)村建設(shè)，加強(qiáng)村莊環(huán)境整治，持續(xù)整治公共空間和農(nóng)戶庭院環(huán)境，徹底消除農(nóng)村臟亂差，實(shí)現(xiàn)村莊環(huán)境基本干凈整潔有序。

篇（3）

1、土地問(wèn)題

在當(dāng)前的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地問(wèn)題作為影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的因素有了新的表現(xiàn)形式，這就是“征地補(bǔ)償”。隨著道路建設(shè)的發(fā)展和工業(yè)開(kāi)發(fā)、小城鎮(zhèn)建設(shè)的推進(jìn)，建設(shè)性項(xiàng)目征地范圍逐漸擴(kuò)大，但由于不同期項(xiàng)目的補(bǔ)償政策不統(tǒng)一，就容易引起農(nóng)民的不滿情緒。征地補(bǔ)償問(wèn)題牽扯到農(nóng)民的切身利益，農(nóng)民在這個(gè)問(wèn)題上是空前團(tuán)結(jié)的，在形式上往往表現(xiàn)為集體上訪或越級(jí)上訪，如果處理不妥，將可能會(huì)激化為。從我鎮(zhèn)形勢(shì)來(lái)看，反映土地方面問(wèn)題的占相當(dāng)一部分。村干部在這個(gè)問(wèn)題上基本上沒(méi)有發(fā)言權(quán)，因?yàn)槿罕娬J(rèn)為他們是政府代表，替政府講話，因此對(duì)他們不信任，有發(fā)言權(quán)的往往是村中真正德高望重的人。我們?cè)谔幚砩婕罢鞯厥录r(shí)，一定要千萬(wàn)謹(jǐn)慎。

2、農(nóng)村村務(wù)公開(kāi)問(wèn)題

農(nóng)村村務(wù)公開(kāi)、財(cái)務(wù)公開(kāi)是農(nóng)民實(shí)行民主管理民主監(jiān)督的一項(xiàng)重要舉措，大多數(shù)農(nóng)民對(duì)于這項(xiàng)關(guān)系自身利益的事情相當(dāng)關(guān)心。但是，在有些村組，村干部卻對(duì)這項(xiàng)工作并不熱心，所以造成村務(wù)尤其是財(cái)務(wù)的公開(kāi)不規(guī)范、不徹底，甚至是流于形式，引發(fā)群眾上訪造成農(nóng)村社會(huì)不穩(wěn)定。

3、農(nóng)民法制意識(shí)問(wèn)題

雖然法制建設(shè)在農(nóng)村逐步加強(qiáng)，但受觀念影響，部分農(nóng)民還不習(xí)慣用“法”來(lái)解決爭(zhēng)端，而依靠單純的“私力”解決，明明違了法，還不知道自己錯(cuò)在哪里。

4、農(nóng)村干部的工作問(wèn)題

一方面有些鎮(zhèn)村干部工作作風(fēng)飄浮，群眾觀念淡薄，工作方法簡(jiǎn)單，激化了矛盾，造成了干群關(guān)系緊張；另一方面由于某些考核制度的不合理，逼得下面要么弄虛作假，要么侵犯農(nóng)民的利益，把干部直接推向農(nóng)民的對(duì)立面。

5、農(nóng)村精神文明建設(shè)問(wèn)題

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，加上農(nóng)村文化的相對(duì)缺乏，賭博迷信、**等違法犯罪活動(dòng)在一些農(nóng)村地區(qū)發(fā)展蔓延，已成為誘發(fā)多種犯罪的社會(huì)毒瘤。

6、勞資矛盾問(wèn)題

我鎮(zhèn)屬于工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展鎮(zhèn)，基本上每家農(nóng)戶都有人在企業(yè)工作，農(nóng)民與企業(yè)主之間因工作、報(bào)酬引發(fā)的矛盾逐年增多。同時(shí)由于目前辦企業(yè)的門(mén)檻較底，“開(kāi)關(guān)”廠比較多，勞動(dòng)法律制度執(zhí)行不徹底，企業(yè)職工（農(nóng)民）的權(quán)益不能有效保障，導(dǎo)致了群眾性事件的加劇。

7、外來(lái)人員管理問(wèn)題

近幾年，我鎮(zhèn)的外來(lái)人口逐漸增多，由于制度和力量的缺乏，我們明顯感覺(jué)到社會(huì)穩(wěn)定工作的壓力，主要包括流氓惡勢(shì)力、衛(wèi)生防疫和計(jì)劃生育等。

二、引發(fā)上述問(wèn)題的主要原因

1、經(jīng)濟(jì)上的因素

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，拉大了貧富差距，加上外來(lái)人員大多從經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)而來(lái)，巨大的差異特別是暴富的榜樣激發(fā)了人們對(duì)財(cái)富的欲望，與此同時(shí)，人們的致富能力卻顯得不足。這種欲望與能力的不相稱，促使一些人鋌而走險(xiǎn)，通過(guò)種種不正當(dāng)手段謀取利益。這就導(dǎo)致不講信用、坑蒙拐騙和偷盜搶劫丑惡現(xiàn)象的增加，引民不穩(wěn)定因素。

2、政治上的因素

小平同志曾經(jīng)指出：“如果沒(méi)有小民主，那就一定要來(lái)大民主。群眾有氣就要出，我們的辦法就是要使群眾有出氣的地方，有說(shuō)話的地方，有申訴的地方。……總之，要讓群眾能經(jīng)常表達(dá)自己的意見(jiàn)，使他們有意見(jiàn)就能提，有氣就能出。有小民主就不會(huì)來(lái)大民主。群眾把氣出了，問(wèn)題盡可能解決了，怎么還會(huì)有在民主呢？”而從目前來(lái)看，鎮(zhèn)村干部下組入戶少了，針對(duì)農(nóng)民的會(huì)議也開(kāi)得少了，與農(nóng)民面對(duì)面的溝通少了，群眾直接向干部和組織反映情況的機(jī)會(huì)也少了，農(nóng)民參與政治的渠道相對(duì)變窄了。這就使得農(nóng)民對(duì)政府的了解下降、信任下降，不尋求正規(guī)渠道、手段解決問(wèn)題，造成群訪、圍堵公路等的增長(zhǎng)。

3、文化上的因素

篇（4）

全區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政村（含居委會(huì)、社區(qū)）全部建立安全生產(chǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組，村委會(huì)主任擔(dān)任組長(zhǎng)，并配備專（兼）職安全員。行政村人口在5000人以內(nèi)，配備1名安全員；行政村人口在5000以上的，配備2名安全員。村主干原則上不兼任。各村安全員是本轄區(qū)的安全生產(chǎn)直接責(zé)任人，在村安全生產(chǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府安全生產(chǎn)委員辦公室的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)下開(kāi)展工作。

二、任職條件

1、熱愛(ài)安全管理工作，有較強(qiáng)的安全生產(chǎn)意識(shí)；

2、堅(jiān)持原則，認(rèn)真負(fù)責(zé)，忠于職守，身體健康；

3、具備一定的文化知識(shí)，熟悉安全管理知識(shí)和相關(guān)的法律法規(guī)，有一定的分析能力和判定能力。

三、工作職責(zé)

1、協(xié)助上級(jí)政府和安監(jiān)部門(mén)抓好本村的安全生產(chǎn)各項(xiàng)工作。

2、認(rèn)真學(xué)習(xí)和宣傳貫徹國(guó)家安全生產(chǎn)有關(guān)法律法規(guī)、國(guó)標(biāo)或行業(yè)安全標(biāo)準(zhǔn)，帶頭遵守安全管理制度和操作規(guī)程。

3、配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組織開(kāi)展安全生產(chǎn)法律法規(guī)、政策宣傳和安全生產(chǎn)知識(shí)宣傳；督促生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位開(kāi)展以崗前培訓(xùn)為重點(diǎn)的安全知識(shí)“三級(jí)”教育；切實(shí)做好企業(yè)主要負(fù)責(zé)人、安全管理人員和特種作業(yè)人員的教育培訓(xùn)工作，確保持證上崗。

4、負(fù)責(zé)做好安全生產(chǎn)隱患排查治理，每月組織開(kāi)展一次安全生產(chǎn)檢查。對(duì)發(fā)現(xiàn)的事故隱患或者安全生產(chǎn)違法行為，應(yīng)立即提出整改要求和制止其違法行為，并及時(shí)向村委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)安辦報(bào)告，每月底向鄉(xiāng)鎮(zhèn)安辦報(bào)送隱患排查治理報(bào)表；發(fā)現(xiàn)重大事故隱患或者重大安全生產(chǎn)違法行為時(shí)，應(yīng)立即向村委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)安委會(huì)辦公室或有關(guān)部門(mén)報(bào)告。

5、負(fù)責(zé)督促檢查本村各生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位安全生產(chǎn)責(zé)任制、勞動(dòng)保護(hù)用品發(fā)放使用、特種作業(yè)規(guī)定規(guī)程等安全生產(chǎn)管理工作的落實(shí)情況，督促檢查安全設(shè)施器材配備狀況、各類設(shè)備運(yùn)行安全狀況、安全標(biāo)志及消防通道狀況、電線電器規(guī)范接設(shè)狀況、易然易爆有毒物品正確儲(chǔ)放狀況等情況。

6、對(duì)發(fā)生的安全生產(chǎn)事故或安全生產(chǎn)緊急事件，應(yīng)當(dāng)立即將有關(guān)情況報(bào)告村委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)安辦或有關(guān)部門(mén)，同時(shí)要采取恰當(dāng)?shù)膽?yīng)急措施開(kāi)展應(yīng)急救援工作，盡可能減少事故損失。

7、負(fù)責(zé)本村的安全生產(chǎn)管理工作臺(tái)帳建設(shè)，認(rèn)真做好安全生產(chǎn)檢查、宣傳、會(huì)議等有關(guān)工作和活動(dòng)的記錄，使安全生產(chǎn)工作有據(jù)可查。

8、對(duì)各類安全生產(chǎn)違法違規(guī)行為的投訴、舉報(bào)做好受理、協(xié)調(diào)和處理工作。

9、經(jīng)常加強(qiáng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)安辦、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的溝通和聯(lián)系，爭(zhēng)取各方對(duì)安全生產(chǎn)工作支持，確保安全生產(chǎn)各項(xiàng)政策措施有效地有落到實(shí)處。

10、完成上級(jí)安委會(huì)辦公室下達(dá)的任務(wù)。

四、聘任程序

具體聘任程序是各村委會(huì)從村兩委干部中推薦，鄉(xiāng)鎮(zhèn)安辦審核把關(guān)，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審查批準(zhǔn)后，發(fā)文予以聘任。聘用后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)安辦登記備案進(jìn)行管理。每次聘任期為一年，期滿后根據(jù)本人表現(xiàn)及考核情況，決定是否續(xù)聘。任期內(nèi)如有調(diào)整，應(yīng)及時(shí)上報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)安委會(huì)辦公室調(diào)整。

五、考核制度

鄉(xiāng)鎮(zhèn)安辦針對(duì)村安全員的工作情況，每年度進(jìn)行考核一次，考核情況作為下一年度聘任的主要依據(jù)。

1、年度考核不稱職或不能勝任本崗位職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)予以解聘，并按照聘任程序，在一個(gè)月內(nèi)重新選聘。

2、年度考核優(yōu)的村安全員，由區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)適時(shí)予以表彰，并給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。

六、日常管理

1、實(shí)行安全員工作例會(huì)制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)安辦每月召開(kāi)一次安全員工作例會(huì)，收集安全生產(chǎn)有關(guān)信息；各村安全生產(chǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組要定期召開(kāi)安全生產(chǎn)工作會(huì)議，交流信息，布置安全生產(chǎn)工作，研究解決安全生產(chǎn)問(wèn)題，加強(qiáng)聯(lián)絡(luò)溝通。

2、建立工作報(bào)告和情況通報(bào)制度。村級(jí)安全員每周向村兩委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)安辦匯報(bào)日常工作，村安全領(lǐng)導(dǎo)小組每月向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府報(bào)告安全生產(chǎn)工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)每季度向區(qū)政府安辦報(bào)告安全生產(chǎn)工作情況。

3、建立培訓(xùn)制度。村級(jí)安全員受聘后必須進(jìn)行上崗前培訓(xùn)，并定期接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)安委會(huì)辦公室組織的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)安監(jiān)所要加強(qiáng)與村安全員的聯(lián)絡(luò)，指導(dǎo)他們開(kāi)展日常安全生產(chǎn)工作。

七、工作待遇

受聘的村級(jí)安全員每月給予100元的崗位補(bǔ)助，由區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政分別承擔(dān)50%，并納入年度財(cái)政預(yù)算。

八、其它事項(xiàng)

1、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)于年12月20日前將《區(qū)村級(jí)安全員配備情況一覽表》報(bào)區(qū)安監(jiān)局備案。

篇（5）

2009年的第六個(gè)月中，我們結(jié)合上月的計(jì)劃，做了很多的嘗試，雖不是很理想，但我們同樣也收獲了很多。現(xiàn)將合作社在6月份中的工作得失與大家做一個(gè)分享：

1、飼料加工作坊未能生產(chǎn)

主要原因是飼料加工機(jī)因電機(jī)燒壞，一直沒(méi)修好，所以導(dǎo)致機(jī)器一直未能正常開(kāi)展工作。

2、青年中心冬令營(yíng)活動(dòng)開(kāi)展順利

①、借助“行動(dòng)援助”資助我們的青少年活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，在寒假期間，我們啟動(dòng)了青年中心冬令營(yíng)活動(dòng)；

②、6月19日，在各地志愿者的幫助之下，組織孩子們開(kāi)展了一場(chǎng)趣味豐富的運(yùn)動(dòng)會(huì)；

③、6月25日，值除夕之時(shí)，組織孩子們開(kāi)展了為困難家庭送春聯(lián)的活動(dòng)；

④、6月28日，結(jié)合孩子們意愿，我們?cè)诰d竹劍南春森林公園設(shè)計(jì)了一套野外潛能拓展訓(xùn)練活動(dòng)，擬在2月1日開(kāi)展。

3、“紅基會(huì)”項(xiàng)目正式開(kāi)始執(zhí)行

①、6月1日，確定了三名社區(qū)協(xié)調(diào)人，并在他們的努力之下，進(jìn)行了前期的宣傳和報(bào)名工作；

②、6月4日，與廣濟(jì)鎮(zhèn)政府就“紅基會(huì)”項(xiàng)目一事做了匯報(bào)；

③、6月1日至10日期間，就“紅基會(huì)”資助金額及項(xiàng)目書(shū)修改完善等問(wèn)題與”紅基會(huì)5.12辦公室”做了反復(fù)地溝通；

④、6月10日，合作社收到“紅基會(huì)”簽章的資助協(xié)議書(shū)，并與之正式簽訂了協(xié)議；

⑤、6月30日，合作社就項(xiàng)目開(kāi)展情況向“紅基會(huì)”做了工作報(bào)告。

4、合作建房項(xiàng)目進(jìn)展受阻

①、6月8日至11日，在四川各高校志愿者的幫助之下，為9大7統(tǒng)建農(nóng)戶丈量了宅基地面積，并簽字確認(rèn)；

②、6月12、13日，協(xié)助新和村村委在9大6召開(kāi)了村民大會(huì)并做了建房統(tǒng)計(jì)；

③、6月14日，繼續(xù)在9大8做了建房統(tǒng)計(jì)；

④、6月18日，在“天地志愿者隊(duì)”隊(duì)員老史幫助之下，聯(lián)系了，對(duì)方答應(yīng)在春節(jié)過(guò)后為村民免費(fèi)運(yùn)輸紅磚；

⑤、之后由于補(bǔ)助款等一系列復(fù)雜的問(wèn)題，村委會(huì)建議我們?cè)诖汗?jié)過(guò)后再做行動(dòng)。

5、村民文化活動(dòng)工作進(jìn)展

①、6月15日，我們借綿竹市年畫(huà)節(jié)，到綿竹參觀了舞龍隊(duì)，擬在本地成立一支舞龍隊(duì)；

②、6月16日，我們調(diào)查了本地舞龍的歷史，發(fā)現(xiàn)我們本地有舞龍的條件和人員。我們即報(bào)告村委會(huì)，擬成立舞龍隊(duì)，但村委會(huì)出于各種原因的考慮，勸阻我們?cè)诮衲陼呵也灰闪ⅲ?/p>

③、6月20日，在“512中心”的幫助之下，我們從社科院借來(lái)一臺(tái)投影儀。利用這臺(tái)投影儀，我們?cè)诖汗?jié)期間為村民播放了多部電影，讓大家找回了十幾年前的感覺(jué)，豐富了大家的文化生活。

總的說(shuō)來(lái)，6月份的工作開(kāi)展得有些平淡，以下是我們7月份的工作計(jì)劃：

1、完成“紅基會(huì)”項(xiàng)目農(nóng)戶的初選工作；

2、繼續(xù)開(kāi)展好青年中心冬令營(yíng)活動(dòng)，設(shè)計(jì)一批豐富多彩且有意義的活動(dòng)；

3、電影放映及其它村民文化活動(dòng)繼續(xù)開(kāi)展，電影放映下月將在征得綿竹廣電局和廣濟(jì)文化站的同意之下，在其它各村流動(dòng)放映；

4、繼續(xù)協(xié)助新和村村委做好其它村民小組的建房統(tǒng)計(jì)；

5、開(kāi)始大蒜銷(xiāo)售廣告；

篇（6）

（一）召開(kāi)一次縣級(jí)醫(yī)院與鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院負(fù)責(zé)人參加的座談會(huì)，再次核查核實(shí)有關(guān)情況。

1.通過(guò)座談，進(jìn)一步逐級(jí)壓實(shí)責(zé)任，了解相關(guān)單位負(fù)責(zé)人對(duì)健康扶貧工作掌握程度。

2.核對(duì)包保縣貧困人口及貧困人口在每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的分布是否與健康扶貧APP一致。

3.核對(duì)行政村與村衛(wèi)生室建設(shè)情況，準(zhǔn)確掌握未建村衛(wèi)生室的行政村名單（鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院所在地可不設(shè)村衛(wèi)生室，人口較少或面積較小行政村可與相鄰行政村聯(lián)合設(shè)置村衛(wèi)生室、行政村搬遷或撤銷(xiāo)情況）。

4.核對(duì)村衛(wèi)生室村醫(yī)情況，準(zhǔn)確掌握缺少常駐村醫(yī)的村衛(wèi)生室名單，指導(dǎo)各地做好上級(jí)醫(yī)院下派與鄰村代管工作。

5.鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室是否能夠開(kāi)展基本醫(yī)療。

6.向縣級(jí)行政部門(mén)核查（到現(xiàn)場(chǎng)與村醫(yī)本人核查），2019年與2020年第一季度村衛(wèi)生室運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和村醫(yī)補(bǔ)助落實(shí)情況。比較與村醫(yī)本人核查情況是否一致。

7.鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院業(yè)務(wù)用房與設(shè)備配置項(xiàng)目進(jìn)展情況，6月底前要全部完成。

（二）現(xiàn)場(chǎng)暗訪。

1.遍訪所有的貧困村。核查村衛(wèi)生室建設(shè)情況與貧困人口醫(yī)療服務(wù)措施（服務(wù)“111”等）落實(shí)情況。其中，3個(gè)左右的貧困村貧困戶全覆蓋（普查）。

2.遍訪所有未建村衛(wèi)生室的行政村。核查未建村衛(wèi)生室是否符合規(guī)定（鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院所在地可不設(shè)村衛(wèi)生室，人口較少或面積較小行政村可與相鄰行政村聯(lián)合設(shè)置村衛(wèi)生室、行政村搬遷或撤銷(xiāo)情況），鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院所在地行政村貧困人口是否知道去鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院看病，與相鄰行政村聯(lián)合設(shè)置村衛(wèi)生室的行政村貧困人口是否知曉合建村衛(wèi)生室及村醫(yī)，行政村搬遷或撤銷(xiāo)轄區(qū)居民基本醫(yī)療與基本公衛(wèi)是否落實(shí)到相應(yīng)的基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)。核查未建村衛(wèi)生室行政村貧困人口是貧困人口醫(yī)療服務(wù)措施（服務(wù)“111”等）落實(shí)情況。

3.完成縣級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)核查工作。

（三）6月底前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室必須全覆蓋，市級(jí)層面要核查既往發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的地方。要統(tǒng)籌做好安排，根據(jù)包保縣（市、區(qū)）實(shí)際確定計(jì)劃。

二、相關(guān)注意事項(xiàng)

（一）到行政村時(shí)，在到村委會(huì)了解具體情況，要與村委會(huì)核查失聯(lián)人員與常年不在縣域內(nèi)人員情況。

（二）要重點(diǎn)對(duì)因病致貧戶、因殘致貧戶開(kāi)展入戶核查。是否有貧困患者或貧困殘疾人因未確診等原因未落實(shí)“一人一策”。

（三）采取普查的方式開(kāi)展貧困戶入戶暗訪，即以村為單位覆蓋所有貧困戶。國(guó)家檢查多采用這種方式，能夠更加準(zhǔn)確地掌握健康扶貧工作是否精準(zhǔn)。

（四）要將現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)情況與紙質(zhì)版材料、健康扶貧APP信息系統(tǒng)進(jìn)行比對(duì)，進(jìn)一步推動(dòng)精準(zhǔn)到人到病與精細(xì)化管理，做到賬賬相符、賬實(shí)相符。

三、關(guān)于組織形式

始終堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向組織開(kāi)展包保暗訪工作。確保包保暗訪全覆蓋、無(wú)死角，確保消除盲區(qū)死角，解決短板弱項(xiàng)。

（一）做好基礎(chǔ)準(zhǔn)備工作。委包保科室提前調(diào)取包保縣（市、區(qū)）有關(guān)基礎(chǔ)材料，會(huì)同包保單位根據(jù)貧困人口數(shù)量、基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)數(shù)量等，合理制定工作計(jì)劃。

（二）對(duì)工作較好的地區(qū)，可以適當(dāng)減少暗訪頻次，對(duì)任務(wù)較重地區(qū)，要加大暗訪力度。

（三）參照國(guó)家檢查模式，兼顧普查與抽查。普查是以村為單位覆蓋所有貧困戶，檢查是否做到“不落一人”（除死亡、失聯(lián)、常年不在縣域內(nèi)3種情況（村委會(huì)證明），均納入管理，要有家醫(yī)簽約文書(shū)和健康檔案，所有患者要有“一人一策”；同步核查與健康扶貧APP信息是否一致）；要有重點(diǎn)地組織抽查，以點(diǎn)代面，查找問(wèn)題，幫助基層改進(jìn)工作。

（四）要組織調(diào)度好人員力量，根據(jù)當(dāng)次暗訪目標(biāo)，既可以組織大隊(duì)伍開(kāi)展普查，也可以組成小分隊(duì)開(kāi)展抽查。

篇（7）

一、統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

政務(wù)公開(kāi)工作是行政許可法承諾公示制度的遞延，是在農(nóng)村基層組織中推行政務(wù)、財(cái)務(wù)質(zhì)詢聽(tīng)證會(huì)制度的必然要求，也是把“三個(gè)代表”重要思想進(jìn)一步貫徹落實(shí)到農(nóng)村黨的建設(shè)和經(jīng)常性工作中的具體體現(xiàn)。政務(wù)公開(kāi)的推行，勢(shì)必促進(jìn)和保持農(nóng)村改革，發(fā)展和穩(wěn)定的良好局面，充分實(shí)現(xiàn)公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

為進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)政務(wù)公開(kāi)工作的領(lǐng)導(dǎo)，鎮(zhèn)人民政府調(diào)整、充實(shí)了領(lǐng)導(dǎo)小組：

組長(zhǎng)：

領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室在鎮(zhèn)農(nóng)技中心，陶興坤任辦公室主任。

二、政務(wù)公開(kāi)工作的開(kāi)展情況

近幾年來(lái)，我鎮(zhèn)在全面推行政務(wù)公開(kāi)的過(guò)程中，用較大精力抓了站所和村委會(huì)的政務(wù)公開(kāi)，不僅有力地促進(jìn)了農(nóng)村基層政權(quán)機(jī)關(guān)和公共管理、服務(wù)機(jī)構(gòu)的廉政勤政建設(shè)，也有效地推動(dòng)了全鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和各項(xiàng)事業(yè)的健康發(fā)展。

第一，建立健全政務(wù)公開(kāi)制度。為了保證政務(wù)公開(kāi)的質(zhì)量，我們著重抓政務(wù)公開(kāi)的制度化、規(guī)范化建設(shè)。在公開(kāi)原則上，強(qiáng)調(diào)凡是運(yùn)用工作權(quán)力辦理與群眾利益密切相關(guān)的事項(xiàng)，只要不涉及黨和國(guó)家的機(jī)密，不影響穩(wěn)定，都要在一定范圍采取適當(dāng)方式，向干部群眾和社會(huì)公開(kāi)。在公開(kāi)內(nèi)容上，強(qiáng)調(diào)要根據(jù)農(nóng)民最關(guān)心的問(wèn)題，確定公開(kāi)內(nèi)容。我們已確定的鎮(zhèn)機(jī)關(guān)統(tǒng)一對(duì)外公開(kāi)的內(nèi)容，包括鎮(zhèn)財(cái)務(wù)收支、接待費(fèi)開(kāi)支情況；基建項(xiàng)目招投標(biāo)和建設(shè)開(kāi)支情況；土地征用開(kāi)發(fā)和宅基地審批情況；救災(zāi)救濟(jì)款物的發(fā)放情況；計(jì)劃生育情況；征兵情況等。同時(shí)

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還要求必須尊重民意，隨時(shí)增加公開(kāi)內(nèi)容。為了保證公開(kāi)內(nèi)容的公正、真實(shí)，在公開(kāi)前都要經(jīng)鎮(zhèn)政務(wù)公開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)小組審核，或者先征求群眾意見(jiàn)后才能公布。在公開(kāi)載體上，強(qiáng)調(diào)要普遍建立政務(wù)公開(kāi)欄。在公開(kāi)時(shí)間上，強(qiáng)調(diào)區(qū)別事項(xiàng)性質(zhì)，做到全年性大事年初公開(kāi)；財(cái)務(wù)收支和收費(fèi)結(jié)果每季度公開(kāi)一次；經(jīng)常性工作定期公開(kāi)，階段性工作逐段公開(kāi)，臨時(shí)性工作隨時(shí)公開(kāi)。

第二，把站所納入鎮(zhèn)政務(wù)公開(kāi)。各站所是現(xiàn)階段農(nóng)村基層工作的熱點(diǎn)問(wèn)題，也是與人民群眾打交道最多、最直接的部門(mén)，人民群眾從這些基層站所可感知黨委、政府的形象。如果政務(wù)公開(kāi)缺少了基層站所的內(nèi)容，就是不完整的公開(kāi)。

第三，加強(qiáng)監(jiān)督制約，保障政務(wù)公開(kāi)落到實(shí)處。政務(wù)公開(kāi)既要靠自覺(jué)，更要靠監(jiān)督。在工作中，我們將監(jiān)督的重點(diǎn)放在該公開(kāi)的公開(kāi)了沒(méi)有，公開(kāi)的內(nèi)容是否真實(shí)，群眾的意見(jiàn)是否得到處理，以及對(duì)違反公開(kāi)規(guī)定的問(wèn)題是否作了嚴(yán)肅查處等方面。

三、存在問(wèn)題

（一）受客觀條件限制，公開(kāi)內(nèi)容、信息傳遞面太窄，時(shí)

限性不強(qiáng)，群眾無(wú)法及時(shí)了解和掌握。

（二）站所部門(mén)公開(kāi)的內(nèi)容不及時(shí)、不全面，且不規(guī)范。

（三）村委會(huì)村務(wù)、財(cái)務(wù)公開(kāi)欄的內(nèi)容難以監(jiān)督到位，有失真現(xiàn)象。

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四、下步打算

（一）嚴(yán)格按《宣威市政務(wù)公開(kāi)實(shí)施辦法》規(guī)范機(jī)關(guān)、站所及村委會(huì)公開(kāi)的內(nèi)容和形式。

（二）健全和完善村務(wù)、財(cái)務(wù)公開(kāi)制度

一是完善村委公開(kāi)的內(nèi)容。二是規(guī)范村務(wù)公開(kāi)的形式，時(shí)

間和基本程序。三是設(shè)立村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督小組。四是聽(tīng)取和處理群眾意見(jiàn)

（三）投入必要經(jīng)費(fèi)保障政務(wù)公開(kāi)欄的建設(shè)

（四）指定專門(mén)機(jī)構(gòu)（領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室）負(fù)責(zé)全鎮(zhèn)的政務(wù)

公開(kāi)工作的督促和檢查。

五、幾點(diǎn)體會(huì)及建議

當(dāng)前搞好政務(wù)公開(kāi)，要著重抓好以下幾方面的工作：

一是要緊緊抓住基層群眾最關(guān)心的問(wèn)題來(lái)開(kāi)展，在內(nèi)容和方式上要不斷拓展和深化。公開(kāi)的內(nèi)容要從實(shí)際出發(fā)、因地制宜，公開(kāi)那些群眾最為關(guān)心又需要了解的事項(xiàng)。二是既要認(rèn)真將向廣大群眾公開(kāi)，讓群眾知情和監(jiān)督，又要切實(shí)加強(qiáng)機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督約束機(jī)制，保證公開(kāi)內(nèi)容的真實(shí)、公正、可信。三是既要抓好鎮(zhèn)政府機(jī)關(guān)的政務(wù)公開(kāi)，又要抓好站所的政務(wù)公開(kāi)。各站所都必須根據(jù)各自職能范圍、行業(yè)特點(diǎn)和工作實(shí)際，積極主動(dòng)地實(shí)行政務(wù)公開(kāi)。四是把抓好政務(wù)公開(kāi)與深入開(kāi)展村務(wù)公開(kāi)結(jié)合起來(lái)，凡是涉及村務(wù)的政務(wù)事項(xiàng)，要注意與村務(wù)公

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篇（8）

隨著村民自治制度的實(shí)行和村民委員會(huì)的成立，農(nóng)村基層社區(qū)公共權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化，這對(duì)新型的農(nóng)村社會(huì)秩序和社會(huì)治理模式的形成起到了巨大的作用。特別是村民委員會(huì)這一新型農(nóng)村社區(qū)組織的出現(xiàn)使得傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)組織形式發(fā)生巨大的轉(zhuǎn)變，促使農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變遷，農(nóng)村社會(huì)的這種結(jié)構(gòu)性變遷也正是我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的一個(gè)重要方面。

從問(wèn)題的角度來(lái)研究新制度對(duì)于村民自治研究或許更具有現(xiàn)實(shí)意義。在當(dāng)前村民自治制度實(shí)行過(guò)程中的一個(gè)十分重要的問(wèn)題就是，作為村民自治組織的村民委員會(huì)在實(shí)際運(yùn)作中的職能偏離，即其實(shí)際行為對(duì)于其職能實(shí)施本旨的偏離問(wèn)題。這種偏離有多方面的表現(xiàn)，比如：并非行政機(jī)構(gòu)的村民委員會(huì)過(guò)多執(zhí)行行政任務(wù)，社區(qū)公益職能實(shí)施不力；村委會(huì)越權(quán)代行集體經(jīng)濟(jì)組織的職能；村委會(huì)及村干部僭越村民會(huì)議的決策權(quán)，變村民自治為村委會(huì)自治或村干部自治；對(duì)國(guó)家政策法規(guī)歪曲執(zhí)行等。村委會(huì)職能實(shí)施中的這種偏離不僅對(duì)村民自治的制度化發(fā)展帶來(lái)不良影響，也對(duì)農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)和生活造成一定的現(xiàn)實(shí)危害，有必要研究這一現(xiàn)象產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性原因，從而通過(guò)對(duì)這種現(xiàn)象的分析發(fā)現(xiàn)村民自治制度實(shí)行中的某些結(jié)構(gòu)瓶頸，并基于此探討村民自治的配套制度和其他相關(guān)改革措施的必要性和可能性。

目前，村民自治問(wèn)題已經(jīng)引起了包括社會(huì)學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等在內(nèi)的諸多社會(huì)科學(xué)研究者的重視，對(duì)于村委會(huì)運(yùn)行中出現(xiàn)的問(wèn)題現(xiàn)有研究主要有兩種思路：“國(guó)家與社會(huì)”視角和“村干部角色”視角。

“國(guó)家與社會(huì)”視角的研究?jī)H僅用國(guó)家與社會(huì)二分的框架來(lái)解釋村委會(huì)與村黨支部的行為差異或村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的沖突是不夠的，至少是失之簡(jiǎn)單的，忽視了現(xiàn)實(shí)中各方之間關(guān)系的復(fù)雜性，因此不足以解釋村委會(huì)行為中存在的問(wèn)題。比如：村委會(huì)的行為并不是完全受到村民控制的，那么它在多大程度上代表了村民的利益？村委會(huì)的職能中并不完全排斥政府的行政任務(wù)，那么它在多大程度上具有相對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的獨(dú)立性？村委會(huì)在完成各項(xiàng)組織目標(biāo)時(shí)存在著很大的選擇性，那么它在實(shí)踐中的行動(dòng)依據(jù)是什么？在大多數(shù)時(shí)候和大多數(shù)地方村委會(huì)與村黨支部并未表現(xiàn)出立場(chǎng)上的對(duì)立和利益上的分離，村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系更多地也表現(xiàn)出一種若即若離的態(tài)勢(shì)而不是截然的分立，那么村委會(huì)與二者的關(guān)系在多大程度上可以用其權(quán)力合法性來(lái)源來(lái)解釋？

另一些從微觀角度進(jìn)行的研究彌補(bǔ)了以上宏觀視角研究的不足，這其中最有代表性的是從村干部或農(nóng)村社區(qū)精英的角色角度做的分析。比如：有人提出“弱監(jiān)護(hù)人”的概念概括市場(chǎng)化改革后的村干部的角色，認(rèn)為村干部在主觀上也無(wú)暇做好村民的監(jiān)護(hù)人，他們的干部身份并未被納入國(guó)家行政系統(tǒng)，就其本質(zhì)而言，和普通農(nóng)民一樣。這使他們?cè)谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖擊下，同樣面臨著出路問(wèn)題。因此村干部在利用所控制的集體資源時(shí)，首先考慮的只能是如何為自己謀求到更多的好處，而非是全體村民的利益[1]。從村干部角色角度進(jìn)行的研究彌補(bǔ)了國(guó)家與社會(huì)二分法的不足，用更加具體生動(dòng)的解釋框架分析了村干部的行為，但是，這些研究忽視了村委會(huì)作為一個(gè)組織的存在，只關(guān)注村干部的行為。村委會(huì)作為一個(gè)正式組織具有獨(dú)立的行動(dòng)能力和獨(dú)立的組織目標(biāo)、組織原則。為了獲得更加準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)，應(yīng)該關(guān)注村委會(huì)的集體行動(dòng)究竟是如何形成的？它的行動(dòng)原則是什么？村干部的行為是如何影響村委會(huì)的行動(dòng)的？本文正是從回答這些問(wèn)題入手，將村委會(huì)看成一個(gè)獨(dú)立的行動(dòng)者來(lái)分析村委會(huì)的行動(dòng)邏輯，以期展現(xiàn)出村干部的個(gè)人行動(dòng)與村委會(huì)的集體行動(dòng)之間的關(guān)系，從而對(duì)村委會(huì)的職能偏離現(xiàn)象提出一個(gè)探索性的解釋框架。

二村委會(huì)職能實(shí)施中的偏離

在村委會(huì)實(shí)際工作中，制度規(guī)定的職能并不一定能夠得到貫徹執(zhí)行。歐博文（O’Brien）在研究村委會(huì)組織法時(shí)談到了許多中央的政策得不到充分實(shí)施的情況，其他一些政策在實(shí)施過(guò)程中也常常被扭曲了或只得到部分的實(shí)施[2]。這其中最為普遍的一種現(xiàn)象是村委會(huì)職能實(shí)施的偏離，這種偏離并不是對(duì)制度規(guī)定的公然違抗和反對(duì)，而是對(duì)其策略性執(zhí)行。在表面看來(lái)，各項(xiàng)職能都得到了實(shí)施，但實(shí)施的實(shí)際效果卻是職能內(nèi)容未能有效貫徹，職能實(shí)施的目標(biāo)未能實(shí)現(xiàn)，并且由此造成一些不良后果。在制度上，村委會(huì)的法律性質(zhì)為其規(guī)定了一組特有的權(quán)利和義務(wù)，這些權(quán)利和義務(wù)構(gòu)成了村委會(huì)職能的核心。村委會(huì)職能實(shí)施中的偏離主要是其作為基層群眾性自治組織的權(quán)利和義務(wù)在履行中的偏離。

2.1村委會(huì)的權(quán)利偏離

就村委會(huì)的權(quán)利行使來(lái)看，其偏離表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是權(quán)利的缺失，即制度規(guī)定的權(quán)利在職能實(shí)施中被侵犯而得不到行使；二是權(quán)利的僭越，即在職能實(shí)施中超出制度規(guī)定范圍行使權(quán)利。以下分別從這兩個(gè)方面來(lái)看村委會(huì)職能實(shí)施中權(quán)利的偏離。

2.1.1權(quán)利的缺失

村委會(huì)在實(shí)際工作中經(jīng)常會(huì)遇到的問(wèn)題是其自治權(quán)利受到來(lái)自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的侵犯,使其權(quán)利發(fā)生缺失。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然把村委會(huì)當(dāng)作自己的行政下級(jí)或派出機(jī)構(gòu)，仍然習(xí)慣于傳統(tǒng)的命令指揮式的管理方式，對(duì)村委會(huì)工作和村民自治進(jìn)行行政干預(yù)，這特別突出地表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)事務(wù)權(quán)、財(cái)務(wù)權(quán)、人事權(quán)等屬于村委會(huì)的自利的非法干預(yù)上：

第一，事務(wù)權(quán)。主要表現(xiàn)為兩點(diǎn)：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不尊重村民會(huì)議（或村民代表會(huì)議）的民主決策權(quán)利，用行政命令代替村民會(huì)議（或村民代表會(huì)議）決定屬于村莊自身的事務(wù)，如鄉(xiāng)統(tǒng)籌的收繳方法、村提留的收繳及使用，村集體經(jīng)濟(jì)收益及使用、分配，村辦學(xué)校、村建道路等公益事業(yè)的經(jīng)費(fèi)籌集，村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、村民的承包經(jīng)營(yíng)方案以及宅基地的使用等涉及村民利益的事項(xiàng)，本該由村民會(huì)議決定，但在不少地方，村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決定征繳，統(tǒng)一管理和使用的。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干涉農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自，即以下達(dá)生產(chǎn)任務(wù)指標(biāo)、簽訂經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃責(zé)任書(shū)甚或通過(guò)行政命令的形式，強(qiáng)制村委會(huì)和農(nóng)民如何生產(chǎn)、生產(chǎn)什么以及達(dá)到什么樣的指標(biāo)要求。例如，時(shí)常見(jiàn)諸媒體的“逼農(nóng)致富”事件就反映出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干涉村民和村集體的經(jīng)濟(jì)自，在一些地方，甚至因此造成干群嚴(yán)重沖突，乃至釀成人員傷亡事件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村委會(huì)的控制在方式上還表現(xiàn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委(鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)一般任鄉(xiāng)黨委副書(shū)記)通過(guò)對(duì)村黨支部的有效領(lǐng)導(dǎo)，來(lái)間接地“領(lǐng)導(dǎo)”而不僅僅是“指導(dǎo)”村委會(huì)。

第二，財(cái)務(wù)權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越權(quán)干涉村級(jí)財(cái)務(wù)管理。支配村委會(huì)的最好辦法，莫過(guò)于控制村級(jí)公共財(cái)政。目前在許多地方實(shí)行的“村財(cái)鄉(xiāng)管”或“村帳鄉(xiāng)理”辦法就是頗受爭(zhēng)議的現(xiàn)象。一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以清理、整頓村級(jí)財(cái)務(wù)，加強(qiáng)村級(jí)財(cái)務(wù)監(jiān)督、管理為名，實(shí)行“村財(cái)鄉(xiāng)管”或“村賬鄉(xiāng)理”干涉乃至控制村級(jí)財(cái)務(wù)管理，最終達(dá)到間接支配村委會(huì)的目的。從各地的情況來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)常通過(guò)以下幾種方式對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督和控制：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村干部的報(bào)酬和獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)提出指導(dǎo)性意見(jiàn)，進(jìn)行間接監(jiān)控；二是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一收取鄉(xiāng)村稅費(fèi)后，向村干部發(fā)放工資或獎(jiǎng)金，進(jìn)行直接監(jiān)控；三是實(shí)行“村財(cái)鄉(xiāng)管”制度，對(duì)村委會(huì)財(cái)務(wù)收支進(jìn)行全面監(jiān)控。

第三，人事權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越權(quán)干涉村級(jí)人事安排。為了達(dá)到支配或控制村委會(huì)的目的，一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村委會(huì)候選人的提名、競(jìng)選和投票的各個(gè)選舉環(huán)節(jié)直接或間接地影響、操縱村民選舉，想方設(shè)法使自己看中的候選人當(dāng)選。如果還不能達(dá)到目的，他們就以各種理由否定村民選舉的結(jié)果，甚至取消村民直接選舉，直接指定或委派村委會(huì)主任和村委會(huì)其他干部。從筆者實(shí)地調(diào)研的兩個(gè)村的情況來(lái)看，在村委會(huì)選舉中也都存在著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的影響和作用。除了影響和控制村委會(huì)選舉之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干涉村委會(huì)人事權(quán)的另一個(gè)做法是對(duì)于自己不滿意的民選‘村官’直接非法罷免。

2.1.2權(quán)利的僭越

村委會(huì)權(quán)利行使中的偏離還表現(xiàn)為權(quán)利的僭越，即村委會(huì)在職能實(shí)施中超出制度規(guī)定范圍行使權(quán)利，也就是越權(quán)行事，其中主要是僭越村民會(huì)議（或村民代表會(huì)議）的權(quán)利以及僭越集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利。

1.村委會(huì)僭越村民會(huì)議（或村民代表會(huì)議）的權(quán)利。

《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第十八條規(guī)定“村民委員會(huì)向村民會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。村民會(huì)議每年審議村民委員會(huì)的工作報(bào)告，并評(píng)議村民委員會(huì)成員的工作。”這就是說(shuō)，村民會(huì)議是村民實(shí)行自治的權(quán)利機(jī)構(gòu)，村委會(huì)是村民實(shí)行自治的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)。二者的關(guān)系首先體現(xiàn)在：一是村委會(huì)執(zhí)行村民會(huì)議的決定。重要問(wèn)題由村民會(huì)議決定，而不是由村委會(huì)決定。對(duì)于涉及全體村民利益的事項(xiàng)，村委會(huì)必須提請(qǐng)村民會(huì)議討論決定[3]。關(guān)于需由村民會(huì)議討論決定的具體事項(xiàng)，村組法也做了規(guī)定。另外，村組法第二十一條規(guī)定“人數(shù)較多或者居住分散的村，可以推選產(chǎn)生村民代表，由村民委員會(huì)召集村民代表開(kāi)會(huì)，討論決定村民會(huì)議授權(quán)的事項(xiàng)。村民代表由村民按每五戶至十五戶推選一人，或者由各村民小組推選若干人。”由此可見(jiàn)，村民代表會(huì)議是特殊情況下村民會(huì)議的補(bǔ)充形式，其行使的權(quán)利來(lái)自村民會(huì)議的授權(quán)。所以，總地來(lái)說(shuō)，關(guān)系村民利益的重要事項(xiàng)的決策權(quán)利在村民會(huì)議，至少應(yīng)該在由村民會(huì)議授權(quán)的村民代表會(huì)議，而不在村民委員會(huì)。

但是，在實(shí)際工作中，村委會(huì)時(shí)常僭越村民會(huì)議的決策權(quán)，形成虛置村民會(huì)議的局面，

這種現(xiàn)象被一些學(xué)者稱為“村委會(huì)自治”[4]，有的實(shí)際上就是少數(shù)村干部的自治，其實(shí)質(zhì)是侵犯了村民的自治權(quán)利。

2.村委會(huì)僭越集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利

依照制度規(guī)定，村委會(huì)具有一定的經(jīng)濟(jì)職能，但作為農(nóng)村社區(qū)公共權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)，村委會(huì)并不具有直接參與和從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的權(quán)利，村級(jí)組織中集體經(jīng)濟(jì)組織依法享有這種權(quán)利，而村委會(huì)依法應(yīng)當(dāng)尊重集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自，《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第五條對(duì)此有明確規(guī)定。但在當(dāng)前的村民自治實(shí)踐中，村委會(huì)常常僭越集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)權(quán)，直接參與和從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

在農(nóng)村改革前，既是基層政權(quán)組織又是基層經(jīng)濟(jì)組織，成為“政社合一”的組織，而體制下的生產(chǎn)大隊(duì)也同時(shí)具有政治組織和經(jīng)濟(jì)組織雙重身份，因而是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接參與者。與此不同，農(nóng)村改革后“政社合一”的體制被打破，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只作為基層政權(quán)組織，而村委會(huì)也只是農(nóng)村社區(qū)組織，并不具有直接從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的資格，農(nóng)村的基本經(jīng)濟(jì)主體是集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶、農(nóng)民個(gè)人以及其他經(jīng)濟(jì)實(shí)體。但有一點(diǎn)是村委會(huì)與生產(chǎn)大隊(duì)的相同之處，即掌握村莊公共資源的控制權(quán)。與生產(chǎn)大隊(duì)相比，雖然由于農(nóng)戶自利的增加，村委會(huì)所控制的資源范圍有所縮小，但作為農(nóng)村社區(qū)公共權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)，村委會(huì)仍然有管理村莊公共資源的合法身份，從而對(duì)這些資源享有實(shí)際控制權(quán)。《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第五條明確規(guī)定“村民委員會(huì)依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)”。在改革后經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的背景下，村委會(huì)的這種村莊公共資源控制權(quán)為其直接參與市場(chǎng)活動(dòng)提供了便利，而社會(huì)主體的逐利化傾向又使得村委會(huì)及其干部具有了從事牟利活動(dòng)的沖動(dòng)，兩方面情況結(jié)合的后果是村委會(huì)自覺(jué)地作為直接參與者加入到市場(chǎng)活動(dòng)中。雖然，在基層組織體系中幾乎各村都有集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)合作社，但人事上幾乎都與村委會(huì)和村黨支部高度重合，并沒(méi)有引起“利益涉嫌”的擔(dān)憂。這種組織結(jié)構(gòu)的后果是實(shí)際工作中集體經(jīng)濟(jì)組織被虛置，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)由村兩委越俎代庖。村經(jīng)濟(jì)合作社實(shí)際上沒(méi)有獨(dú)立的機(jī)構(gòu)和活動(dòng)，需要由經(jīng)濟(jì)合作社從事的活動(dòng)均由村兩委相關(guān)人員直接從事。村委會(huì)的這種行為實(shí)際上是得到上下各方認(rèn)同的。對(duì)于上級(jí)而言，只要地方經(jīng)濟(jì)能得到發(fā)展，村委會(huì)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體資格問(wèn)題并不重要，實(shí)際上像韓村河、華西村、等所謂“超級(jí)村莊”那種將村莊社區(qū)組織當(dāng)作經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)做的模式已經(jīng)被作為先進(jìn)典型。對(duì)于村民而言，只要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)能夠給自己帶來(lái)更多的福利，也不會(huì)追究村委會(huì)的行為是否越權(quán)，只有當(dāng)經(jīng)營(yíng)受挫，公共資源縮水，自己利益受損時(shí)才會(huì)表示不滿。在這種情況下，村委會(huì)運(yùn)用村莊公共資源進(jìn)行經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是受到鼓勵(lì)的。

村委會(huì)直接從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的行為雖然出于自我生存與發(fā)展的沖動(dòng)，但實(shí)際上卻極大地?fù)p害了其職能的有效實(shí)施。村委會(huì)直接從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)可以說(shuō)是一柄雙刃劍，“一方面，如同企業(yè)家角色一樣，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到推動(dòng)作用（例如增加工作機(jī)會(huì)和收入）；另一方面，則與其他經(jīng)濟(jì)行動(dòng)者形成利益競(jìng)爭(zhēng)乃至沖突關(guān)系（例如資源、資金、機(jī)會(huì)和市場(chǎng)控制權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)）”[5]。

第一個(gè)方面的后果只有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不斷成功才會(huì)實(shí)現(xiàn)，但經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是具有極大風(fēng)險(xiǎn)的，一旦失敗，不但這種經(jīng)濟(jì)上的好處不能實(shí)現(xiàn)，還會(huì)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)上和政治上的雙重不利后果，即村莊公共資源受到損失和村委會(huì)作為社區(qū)公共權(quán)威的正當(dāng)性受到質(zhì)疑。因?yàn)椋逦瘯?huì)從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)與其他經(jīng)濟(jì)行動(dòng)者的身份有所不同，村委會(huì)作為社區(qū)公共權(quán)威的代表，可以無(wú)償或象征性地有償使用村莊公共資源，比如土地、資金，而這些都不是村委會(huì)運(yùn)用市場(chǎng)信譽(yù)和償還能力獲得的，而是憑借其特殊身份獲得的。這種情況下村委會(huì)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給了村民大眾，使得公共資源容易損失，而一旦公共資源受到損失，村委會(huì)作為社區(qū)公共權(quán)威的正當(dāng)性將受到村民的質(zhì)疑。第二個(gè)方面的后果總是存在的，即使村委會(huì)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)很成功，而且越是這樣，這種與其他經(jīng)濟(jì)行動(dòng)者的沖突越深。這還是因?yàn)榇逦瘯?huì)與一般經(jīng)濟(jì)行動(dòng)者所不同的身份造成的。由于其公共權(quán)威身份使得其可以無(wú)償或象征性有償使用公共資源，可以在政策支持、信息獲取、社會(huì)關(guān)系等方面享有比其他經(jīng)濟(jì)行動(dòng)者更有利的條件，從而在經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中造成了不平等的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。并且，作為公共權(quán)威的身份與作為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者的身份是內(nèi)在矛盾的，前者的性質(zhì)是非贏利的，而后者則是最大限度地牟利。基于這樣的原因，村委會(huì)直接從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)將會(huì)有損其公共性。現(xiàn)實(shí)中，這種損害的一個(gè)重要表現(xiàn)便是村莊公共職位的功利化，這種功利化一方面是村級(jí)治理方式的公司化，另一方面是村干部的逐利化。村級(jí)治理的公司化傾向在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的村莊表現(xiàn)得由為突出，這時(shí)往往村支書(shū)或村主任出任村集體最大經(jīng)濟(jì)實(shí)體的法人代表，而村莊公共事務(wù)也成為了企業(yè)內(nèi)部的行政事務(wù)，其管理方式也相應(yīng)地成為了企業(yè)管理的方式。村干部的逐利化主要表現(xiàn)為，干部職位的吸引力不在其升遷機(jī)會(huì)或地位聲望，而在于利用公共職位獲得經(jīng)濟(jì)利益的便利。很多地方，特別是村集體經(jīng)濟(jì)資源較豐富的村，村干部競(jìng)選者所看中的正是干部職位可以控制村莊公共資源，從而可以為自己和家人謀取更多的物質(zhì)利益。

2.2村委會(huì)的義務(wù)偏離

村委會(huì)職能一方面通過(guò)其各項(xiàng)權(quán)利體現(xiàn)出來(lái)，另一方面通過(guò)其作為村民公共利益人的義務(wù)體現(xiàn)出來(lái)。村委會(huì)的義務(wù)，用徐勇教授的分法大致包括村務(wù)和政務(wù)兩部分。村務(wù)涉及本村村民利益的村莊公共事務(wù)；政務(wù)是上級(jí)政府下派給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的任務(wù)延伸到村一級(jí)的事務(wù)[6]。從村委會(huì)的性質(zhì)來(lái)看，作為農(nóng)村基層群眾性自治組織，村委會(huì)的義務(wù)應(yīng)該首先體現(xiàn)自治性，因此其主要義務(wù)應(yīng)該是與村民公共利益緊密相關(guān)的村務(wù)。這一點(diǎn)已經(jīng)體現(xiàn)在相關(guān)法律規(guī)定中，按照《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，村委會(huì)的主要任務(wù)是辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見(jiàn)、要求和提出建議等屬于村務(wù)范疇的事務(wù)，而對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政務(wù)，村委會(huì)的義務(wù)只是協(xié)助開(kāi)展工作。但是，從村民自治實(shí)踐情況來(lái)看，村委會(huì)日常工作任務(wù)在很大程度上偏離了其自治性，其作為自治組織所應(yīng)履行的義務(wù)沒(méi)有得到有效履行。這種情況表現(xiàn)在相反相承的兩個(gè)方面，一個(gè)方面是村委會(huì)過(guò)度代行政務(wù)，另一個(gè)方面是村委會(huì)對(duì)村務(wù)的忽略。

2.2.1村委會(huì)過(guò)度代行政務(wù)

實(shí)行村民自治后，在很多地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然將村委會(huì)當(dāng)作自己的“腿”，村委會(huì)更像是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下派機(jī)構(gòu)而不是群眾性自治組織，日常的主要任務(wù)成了完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下派的政務(wù)，用老百姓總結(jié)的話來(lái)說(shuō)是“催糧派款，刮宮引產(chǎn)”；相反，本來(lái)屬于其主要任務(wù)的村務(wù)卻被忽略了，甚至在很大程度上被荒廢了[7]。有的研究者將這種現(xiàn)象總結(jié)為村委會(huì)的“附屬行政化”[8]，正反映了目前很多地方村委會(huì)實(shí)際工作中過(guò)度代行政務(wù)的問(wèn)題。

對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下派的任務(wù)，村干部也很為難，一方面不能違背上面的意思，另一方面過(guò)多的任務(wù)也成了村干部的負(fù)擔(dān)，特別是一些完成起來(lái)有困難的任務(wù)，而往往越是困難的任務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)越是需要村級(jí)組織的協(xié)助，因此對(duì)村干部的壓力越大。這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了增加對(duì)村干部的控制，使他們更加積極地完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)的任務(wù)以及更自覺(jué)地按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)的意志辦事，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往通過(guò)控制村委會(huì)的財(cái)務(wù)權(quán)并將村干部的報(bào)酬與其完成任務(wù)情況掛鉤的辦法。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)決定發(fā)放報(bào)酬的數(shù)量與結(jié)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事情就好辦了。當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有求于村一級(jí)的事情不是很多的時(shí)候，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的結(jié)構(gòu)報(bào)酬制度可以做得平均一些。若鄉(xiāng)鎮(zhèn)有很多事情要求村干部完成且完成一些事情有難度時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)便將村干部應(yīng)得報(bào)酬與其完成工作情況掛鉤，有些村干部某項(xiàng)任務(wù)完成得不好，就得不到這項(xiàng)工作的結(jié)構(gòu)報(bào)酬。村與村之間干部報(bào)酬的差距就拉開(kāi)了[9]。

2.2.2村委會(huì)對(duì)村務(wù)的忽略

按照《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第二條規(guī)定，村委會(huì)的核心任務(wù)應(yīng)該是辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，以及向人民政府反映村民的意見(jiàn)，要求和提出建議等與本村村民利益密切相關(guān)的事務(wù)。但是，村委會(huì)的日常工作主要是完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的各項(xiàng)任務(wù)，過(guò)度代行政務(wù)，其結(jié)果便是，在另一個(gè)方面，村委會(huì)對(duì)于本該是其工作重心的村務(wù)的忽略甚至是荒廢。這主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)問(wèn)題：村莊公益事業(yè)辦理不力；對(duì)村民利益表達(dá)缺乏關(guān)心。以下分別對(duì)這兩個(gè)問(wèn)題加以說(shuō)明。

1關(guān)于村莊公益事業(yè)

關(guān)于村莊公益事業(yè)的問(wèn)題，目前的研究多是從經(jīng)濟(jì)的視角考慮問(wèn)題，其基本思路是將村莊公益的困境歸于經(jīng)濟(jì)上的匱乏，從而在這個(gè)基礎(chǔ)上認(rèn)為，只要有了資金充分投入，萬(wàn)事大吉。但是問(wèn)題的另一個(gè)方面是為什么擁有大量投入的“形象工程”并沒(méi)有給村莊帶來(lái)公益？為什么（相對(duì)于從前）經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，村民富裕了，而集體的公益事業(yè)卻荒廢了？這就及到涉另一個(gè)“錢(qián)”以外的與錢(qián)多錢(qián)少同樣重要甚至某些時(shí)候更為重要的問(wèn)題，即村莊公共組織對(duì)公益事業(yè)的關(guān)心程度以及對(duì)現(xiàn)有公益資源的動(dòng)員能力的問(wèn)題。這顯然已經(jīng)不是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題而是政治社會(huì)問(wèn)題。從這一視角來(lái)看村莊公益事業(yè)的問(wèn)題不難看出這樣兩類現(xiàn)象：一是村干部對(duì)于村莊公益事業(yè)缺乏應(yīng)有的關(guān)心，二是村委會(huì)對(duì)于現(xiàn)有的村莊公益資源缺乏足夠的動(dòng)員能力。這兩個(gè)問(wèn)題實(shí)際上是聯(lián)系在一起的，并且很多時(shí)候是互為因果的。由于村干部對(duì)于村莊公益事業(yè)缺乏關(guān)心，必然導(dǎo)致其在村民中的威信的損失，削弱村民對(duì)于村干部和村委會(huì)的信任，這又必然會(huì)削弱村委會(huì)對(duì)于村莊資源的動(dòng)員能力；另一方面，由于村委會(huì)缺乏對(duì)村莊資源的動(dòng)員能力，對(duì)于村干部而言，公益事業(yè)成為一項(xiàng)十分費(fèi)力的工作，在當(dāng)前村干部任務(wù)繁重（主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的任務(wù)）的情況下，這又會(huì)降低村干部對(duì)于村莊公益事業(yè)的熱情。

這種情況下，沒(méi)有外來(lái)的壓力或幫助，村委會(huì)很難自覺(jué)地提供公益事業(yè)供給，所謂的外來(lái)壓力主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)的關(guān)于公益事業(yè)達(dá)標(biāo)的任務(wù)，而外來(lái)幫助包括政府部門(mén)或村莊以外的其他組織提供的資金、技術(shù)、規(guī)劃、管理等方面的扶持。因此，可以看到的現(xiàn)象是目前很多地方的村莊公益事業(yè)是靠外力啟動(dòng)的，村莊內(nèi)部的資源動(dòng)員能力并未得到增強(qiáng)，村干部也并未培養(yǎng)起承擔(dān)公益事業(yè)組織任務(wù)的自覺(jué)，而一旦外力撤除，村莊公益事業(yè)又將面臨困境。在這種外力啟動(dòng)的村莊公益事業(yè)中，村委會(huì)并沒(méi)有成功扮演其應(yīng)有的角色，也沒(méi)有通過(guò)組織公益事業(yè)提高其資源動(dòng)員能力和組織公益事業(yè)的熱情，村民與村干部的信任關(guān)系也沒(méi)能通過(guò)這樣的機(jī)會(huì)得到增強(qiáng)。很多學(xué)者也對(duì)這種“輸血式”的村莊公益供給方法和“外援式”發(fā)展模式的弊端給予重視[10]，并認(rèn)為這是造成目前農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)中效果差和形象工程多的重要原因。

2關(guān)于村民利益表達(dá)

按照《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第二條規(guī)定，村委會(huì)有義務(wù)調(diào)解民間糾紛，向人民政府反映村民的意見(jiàn)，要求和提出建議。村委會(huì)是村民公共利益的代表，村民的利益要求理應(yīng)通過(guò)村委會(huì)得到表達(dá)和實(shí)現(xiàn)，是否為村民利益著想，能否為村民利益說(shuō)話、出力也是村干部是否得到村民認(rèn)可的主要標(biāo)準(zhǔn)。然而，在村民自治實(shí)踐中，村委會(huì)對(duì)村民利益缺乏關(guān)心的現(xiàn)象仍然很多，被設(shè)計(jì)為村民自治組織的村委會(huì)并沒(méi)有起到維護(hù)村民權(quán)益的作用，有的時(shí)候，它的現(xiàn)實(shí)作用甚至與其制度設(shè)計(jì)構(gòu)想相反。當(dāng)然，在本村與其他村發(fā)生山嶺、土地所有權(quán)以及其他資源利用和分配等方面的摩擦與沖突的時(shí)候，村委會(huì)一般還是會(huì)與村民同心協(xié)力地一起維護(hù)本村的利益，但一旦國(guó)家的利益與村民的利益發(fā)生矛盾，如遇到縣、鄉(xiāng)亂攤派、亂收費(fèi)、亂罰款、亂征地等情況，村委會(huì)往往站在國(guó)家、政府一邊，反過(guò)來(lái)壓制村民的不滿，勸說(shuō)甚或幫助政府強(qiáng)制他們服從，而對(duì)于村民的利益訴求村委會(huì)并不十分關(guān)心。當(dāng)然，有的時(shí)候、有的地方的村委會(huì)也會(huì)為村民說(shuō)幾句好話，爭(zhēng)取一點(diǎn)利益，個(gè)別村委會(huì)甚至?xí)龅酶谩?/p>

三對(duì)村委會(huì)職能偏離現(xiàn)象的解釋

3.1村干部的行動(dòng)與村委會(huì)職能的實(shí)施

要對(duì)村委會(huì)職能實(shí)施中的偏離現(xiàn)象做出解釋首先有必要考察村委會(huì)職能得以實(shí)施的基本過(guò)程，即村委會(huì)作為一個(gè)組織的集體行動(dòng)是如何產(chǎn)生的。應(yīng)該關(guān)注村委會(huì)的集體行動(dòng)究竟是如何形成的？它的行動(dòng)原則是什么？村干部的行為是如何影響村委會(huì)的行動(dòng)的？

3.1.1村委會(huì)“法人行動(dòng)”的實(shí)現(xiàn)

本文解釋村委會(huì)的行動(dòng)的研究策略是將村委會(huì)看成一個(gè)獨(dú)立的行動(dòng)主體，并通過(guò)考察村干部個(gè)人行動(dòng)與村委會(huì)集體行動(dòng)之間的關(guān)系找出村委會(huì)集體行動(dòng)的產(chǎn)生機(jī)制。對(duì)于這樣的研究策略，科爾曼的“法人行動(dòng)理論”是一個(gè)十分合適的理論工具，這一理論正是關(guān)于個(gè)體行動(dòng)與由這些個(gè)體組成的集體的行動(dòng)之間關(guān)系的理論。法人行動(dòng)理論認(rèn)為，法人是通過(guò)自然人將其權(quán)利轉(zhuǎn)讓給一個(gè)共同的權(quán)威機(jī)構(gòu)而形成的，法人行動(dòng)的目的是為這些自然人獲取共同利益，現(xiàn)代法人行動(dòng)者具有這樣一些特征：它由職位所組成；它擁有獨(dú)立的權(quán)利和義務(wù)，有自己的利益和資源，在法律上，它可以在功能上替代自然人，并對(duì)自己的整體行動(dòng)負(fù)法律責(zé)任（科爾曼，1999）。根據(jù)法人行動(dòng)理論，一個(gè)基本的法人行動(dòng)系統(tǒng)是由一個(gè)委托人和一個(gè)人組成的統(tǒng)一的行動(dòng)單位，其中作為委托人的行動(dòng)者追求自身利益時(shí)有足夠的資源而無(wú)適當(dāng)?shù)哪芰Ρ阋M力尋找具有相當(dāng)技術(shù)與能力的其他行動(dòng)者作為人為自己服務(wù)并以支付報(bào)酬為交換手段。

實(shí)行村民自治后的村民委員會(huì)正是一個(gè)現(xiàn)代法人行動(dòng)者，村民通過(guò)民主選舉將一部分權(quán)利轉(zhuǎn)讓給村委會(huì)，村委會(huì)的宗旨是為維護(hù)和增加全體村民的共同利益。村委會(huì)是依法并通過(guò)法定程序成立的正式組織，它由村委會(huì)主任等一系列職位組成。根據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組成法》，村委會(huì)擁有一組獨(dú)立的權(quán)利和義務(wù)；作為村民自治組成有自己的利益和資源；在法律上，村委會(huì)可替代自然人的功能并對(duì)其組織行為負(fù)法律責(zé)任。實(shí)際上，村委會(huì)是另一個(gè)法人行動(dòng)系統(tǒng)中的人，這個(gè)法人行動(dòng)系統(tǒng)是村民會(huì)議，它由委托人--全體村民，人--村民委員會(huì)結(jié)合而成，而村委會(huì)又作為委托人其權(quán)利分配到其一系列職位上，由這些職位的擔(dān)當(dāng)者即村干部。

村委會(huì)的職能如何能夠落實(shí)到村干部的行動(dòng)中呢？這一點(diǎn)是由村干部作為村委會(huì)法人行動(dòng)者人的身份作為法律保證的。這一特殊身份的意義在于作為人的村干部與其委托人之間具有法定的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。實(shí)行村民自治后，從法律上看，村委會(huì)的權(quán)威關(guān)系通過(guò)村民選舉行為自愿授予。實(shí)際中，村委會(huì)的建立有部分政府行為，如上級(jí)政府倡導(dǎo)、指導(dǎo)，甚至提各主要職位的候選人，但畢竟村民有了法律賦予的選舉權(quán)和罷免權(quán)，這樣就在村民與村干部建立了一種共同的權(quán)威關(guān)系。在這種關(guān)系中，作為委托人的村民在沒(méi)有附帶任何報(bào)酬的情況下轉(zhuǎn)讓自己對(duì)行動(dòng)的控制權(quán)，期望作為人的村干部給自己帶來(lái)好處，作為人的村干部的行動(dòng)目的即是維護(hù)和增進(jìn)村民委托人的共同的利益，這是人的法定義務(wù)。基于村民與村干部的共同權(quán)威關(guān)系，村干部有其作為人的利益、規(guī)則與資源。利益首先是其的委托人的利益，其次是由于其行為而從委托人那得到的報(bào)酬；規(guī)則包括各種法律、法規(guī)中對(duì)村干部行為的規(guī)范以及存在于文化中的角色期望；而資源既包括作為委托人的村民轉(zhuǎn)讓給村干部的那部分權(quán)利資源，也包括由此帶來(lái)的對(duì)村莊公共物質(zhì)資源的控制權(quán)和支配權(quán)。所有這些要素，包括共同權(quán)威關(guān)系，人的利益，規(guī)則和資源共同構(gòu)成了作為人的村干部行動(dòng)的結(jié)構(gòu)性要素，正是這些結(jié)構(gòu)性要素規(guī)定了村干部行動(dòng)的適當(dāng)性。村干部的這種身份規(guī)定其應(yīng)該通過(guò)自己的工作實(shí)施村委會(huì)的各項(xiàng)職能，并且為其工作提供了必要的資源。

3.1.2村干部個(gè)人行動(dòng)在村委會(huì)“法人行動(dòng)”中的特殊地位

法人行動(dòng)者是一種無(wú)形實(shí)體，其行動(dòng)意志需要通過(guò)其人的行動(dòng)得以實(shí)現(xiàn)，為此必須把使用法人資源的權(quán)利置于人手中，即將其資源托付給法人職位占有者，集中的資源是法人行動(dòng)者擁有權(quán)力與效率的基礎(chǔ)。這樣，在法人行動(dòng)者內(nèi)部，權(quán)力從資源所有者的手中轉(zhuǎn)移并集中到法人資源使用者的手中。在村委會(huì)法人行動(dòng)者內(nèi)部，為全體村民共有的對(duì)村莊公共資源（包括物質(zhì)資源、人力資源、社會(huì)資源）的處置權(quán)轉(zhuǎn)移到村委會(huì)的各個(gè)管理職位中去，并最終由占據(jù)這些管理職位的村干部掌握。雖然村干部的這些權(quán)利在法律上是受到村民的制約的，但這里所說(shuō)的能夠制約村干部的村民是作為整體的村民或村民大多數(shù)，而對(duì)于作為個(gè)體的村民而言，村干部顯然獲得了更多的權(quán)利，也就是說(shuō)，在村委會(huì)法人行動(dòng)者中，村干部處于一種相對(duì)特殊的地位。

作為人的村干部在村委會(huì)法人行動(dòng)者中的這種特殊地位，使得村干部的個(gè)人行動(dòng)對(duì)于村委會(huì)“法人行動(dòng)”的結(jié)果起到特殊重要的作用。雖然法人行動(dòng)屬于系統(tǒng)行動(dòng)，其行動(dòng)決策是集體意志的體現(xiàn)，應(yīng)該代表著集體成員的公共利益，但是在村委會(huì)法人行動(dòng)產(chǎn)生的集體決策過(guò)程中，占有特殊地位的村干部可以起到的作用相對(duì)單個(gè)村民要大得多。因?yàn)椋ㄈ诵袆?dòng)的決策基礎(chǔ)是法人行動(dòng)者內(nèi)部交換活動(dòng)中形成的各種利益[11]。而在法人行動(dòng)者內(nèi)部交換活動(dòng)中，利益格局的形成是與交換各方的談判實(shí)力分不開(kāi)的，這種談判實(shí)力是由各自占有的資源及其相對(duì)價(jià)值決定的[12]。在村委會(huì)法人行動(dòng)者內(nèi)部交換活動(dòng)中，村干部顯然占有了更多的有價(jià)值的資源，因此具有相對(duì)于普通村民來(lái)說(shuō)更強(qiáng)的談判實(shí)力，所以其利益和意志更容易影響到村委會(huì)的集體決策。比如，村干部著村莊公共福利分配的權(quán)利以及其他物質(zhì)資源處置的權(quán)利，便有條件以此來(lái)交換村民對(duì)其的支持與服從，這也正是現(xiàn)實(shí)中很多地方農(nóng)村出現(xiàn)家長(zhǎng)式領(lǐng)導(dǎo)的重要原因。即便是村莊公共事務(wù)的決策需要集體討論或征求村民的意見(jiàn)，但由于村干部的公共權(quán)威身份使其可以以村莊公共利益代言人的身份出現(xiàn)，從而為其個(gè)人意志尋找正當(dāng)性，并以組織或集體的名義對(duì)抗和壓制反對(duì)者，比較容易使其主張?jiān)诩w決策中體現(xiàn)。

3.2村委會(huì)職能實(shí)施中村干部的策略行為

鑒于村干部的個(gè)人行動(dòng)對(duì)于村委會(huì)職能實(shí)施的特殊重要意義，村干部是否能夠在其工作中自覺(jué)保證村委會(huì)職能得到有效實(shí)施就顯得十分重要。那么，在村委會(huì)職能實(shí)施過(guò)程中村干部個(gè)人行動(dòng)的策略是怎樣的？村干部在工作中是完全自覺(jué)地執(zhí)行相關(guān)制度規(guī)定還是相反？其行動(dòng)依據(jù)是什么？

3.2.1村干部策略行為的基本原則

村干部作為一般理性行動(dòng)者,其行動(dòng)的基本原則是最大限度地實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益,村干部的利益由一定的需要和偏好構(gòu)成,包括物質(zhì)的、精神的、社會(huì)的需要和偏好，比如其個(gè)人和家庭收入的增加，物質(zhì)條件的改善，其個(gè)人以及家人同鄉(xiāng)親們的友好關(guān)系，村民的支持與尊敬，該村在與其他村的比較中獲得更高的評(píng)價(jià)和更好的聲譽(yù)等都屬于村干部的利益。但是，這些構(gòu)成利益的各種需要和偏好在村干部的認(rèn)知體系中具有一定的排序，排序的依據(jù)則是村干部對(duì)各種需要和偏好的判斷。也就是說(shuō)，只有被行動(dòng)者所認(rèn)識(shí)到的利益才會(huì)對(duì)其行動(dòng)起作用，被其認(rèn)為更重要的利益對(duì)其行動(dòng)具有更大的作用。比如，對(duì)于一個(gè)更看重個(gè)人物質(zhì)利益的村干部而言，其行動(dòng)的基本原則將是最大限度地實(shí)現(xiàn)其物質(zhì)利益；對(duì)于一個(gè)更看重村民支持與尊敬的村干部而言，其行動(dòng)的基本原則將是最大限度地獲得村民的支持與尊敬；對(duì)于一個(gè)更看重上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)同的村干部而言，其行動(dòng)的基本原則將是最大限度地獲得上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)同。當(dāng)然，個(gè)人對(duì)自己利益的認(rèn)知并不是一成不變的，而是會(huì)因具體情景的不同而不同。

村干部的理性行動(dòng)是為達(dá)到一定目的而通過(guò)人際交往或社會(huì)交換所表現(xiàn)出來(lái)的社會(huì)性行動(dòng)，這種行動(dòng)需要理性的考慮（或計(jì)算）對(duì)其目的有影響的各種因素，這些因素包括制度、文化、權(quán)利、情感等方面。但是判斷理性與非理性不能以局外人的標(biāo)準(zhǔn)，而是要行動(dòng)者的眼光來(lái)衡量。村干部的這種理性行動(dòng)服從規(guī)則和資源等結(jié)構(gòu)性要素的制約。但同時(shí)，村干部也具有能動(dòng)作用，這種能動(dòng)作用一方面表現(xiàn)在具有認(rèn)知能力和選擇能力，可以對(duì)其行動(dòng)情境做出判斷并提出適當(dāng)?shù)男袆?dòng)策略；另一方面表現(xiàn)在行動(dòng)者可以反思性地監(jiān)管自己的行為，即可以通過(guò)對(duì)其行為后果的判斷形成新的行動(dòng)決策。這里所說(shuō)的后果大概分為獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰兩種。村干部會(huì)根據(jù)后果來(lái)肯定、否定或是矯正其行動(dòng)策略，而其判斷的依據(jù)仍然是其自身利益。比如，如果村干部認(rèn)為嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)村委會(huì)職能實(shí)施的制度的行動(dòng)會(huì)受到獎(jiǎng)勵(lì)，就會(huì)強(qiáng)化他的這種行動(dòng)，相反則會(huì)對(duì)這種行動(dòng)進(jìn)行修正；如果村干部認(rèn)為其違反規(guī)定的行為可以為自己帶來(lái)利益而不會(huì)受到懲罰，或是其獲得的利益大于付出的代價(jià)，就會(huì)鼓勵(lì)他繼續(xù)違反規(guī)定；如果村干部認(rèn)為對(duì)制度變通執(zhí)行會(huì)更有利于自己，則會(huì)尋求變通手段。因此，村干部具有采取策略行為的能力。

3.2.2村干部的策略行為與村委會(huì)的職能偏離

總地來(lái)看，作為理性行動(dòng)者，村干部在村委會(huì)職能實(shí)施過(guò)程中采取的行動(dòng)策略主要包括兩點(diǎn)：一是從職能實(shí)施的內(nèi)容來(lái)看，村委會(huì)的職能是被選擇性實(shí)施；二是從職能實(shí)施的方式來(lái)看，村委會(huì)的職能是被變通性實(shí)施。

（一）從內(nèi)容來(lái)看，村委會(huì)的職能被選擇性實(shí)施。

實(shí)際上，在目前村委會(huì)職能實(shí)施中，村干部采取的策略既不是完全不執(zhí)行相關(guān)制度，也不是完全實(shí)施各項(xiàng)制度，準(zhǔn)確地說(shuō)，村干部是對(duì)村委會(huì)職能選擇性實(shí)施。為什么村干部有時(shí)是恪守職責(zé)的人，有時(shí)卻又是藐視規(guī)則的投機(jī)者？實(shí)際上這種現(xiàn)象是村干部的策略行為造成的。其行為依據(jù)主要有兩點(diǎn)：

第一，村干部對(duì)自身利益的判斷。就是說(shuō)對(duì)于那些對(duì)村干部實(shí)現(xiàn)自身利益有幫助的職能內(nèi)容，村干部具有較高的積極性；相反對(duì)于那些對(duì)村干部實(shí)現(xiàn)自身利益會(huì)有阻礙的職能內(nèi)容，村干部就不會(huì)太積極，甚至?xí)Х桨儆?jì)阻礙這些職能的實(shí)施。當(dāng)然，具體是對(duì)其利益有利還是有害不是以外人的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，而是以村干部自己的判斷來(lái)衡量。而且這還與彼時(shí)彼地的具體情境有關(guān)。比如：村干部之所以對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的任務(wù)不敢怠慢，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掌握著村干部的工資分配權(quán)有關(guān)。村干部的報(bào)酬與其完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)任務(wù)的情況相掛鉤，完成情況好可以受到額外獎(jiǎng)勵(lì)，完成情況不好則會(huì)被扣發(fā)部分工資。這種情況在前面第三部分中已經(jīng)詳細(xì)說(shuō)明過(guò)。正是通過(guò)這種辦法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成功地將村干部的物質(zhì)利益與其工作內(nèi)容緊密聯(lián)系起來(lái)，因此村干部在村務(wù)與政務(wù)之間選擇時(shí)會(huì)更加積極地完成政務(wù)而忽略村務(wù)。這里所舉的只是一個(gè)事例，類似的利益激勵(lì)任務(wù)還有不少。

第二，村干部對(duì)制度強(qiáng)硬程度和明確程度的判斷。就是說(shuō)對(duì)于那些具有嚴(yán)格監(jiān)督機(jī)制的制度，以及那些具有明確考核辦法的制度，村干部比較容易努力執(zhí)行；相反，對(duì)于那些缺乏嚴(yán)格監(jiān)督機(jī)制的制度，或是那些缺乏明確考核辦法的制度，村干部則缺乏執(zhí)行的積極性。比如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村干部簽訂了責(zé)任書(shū)的內(nèi)容更容易得到村干部的自覺(jué)完成。這種責(zé)任書(shū)每一條指標(biāo)都有數(shù)字標(biāo)準(zhǔn)。這種明確的指標(biāo)促進(jìn)了村干部對(duì)上級(jí)任務(wù)的完成。相反，村干部與村民之間一般都沒(méi)有類似于這樣的責(zé)任書(shū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的責(zé)任書(shū)一般也不會(huì)有村務(wù)內(nèi)容，這也就難怪他們忙于鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的政務(wù)而疏忽村務(wù)了。

（二）從方式來(lái)看，村委會(huì)的職能被變通性實(shí)施。

這里所謂變通包括兩個(gè)方面，一是非對(duì)抗，即村干部基本上不會(huì)明確反對(duì)執(zhí)行有關(guān)村委會(huì)職能的制度，相反較為普遍的情況倒是會(huì)利用制度作為其行動(dòng)合法性依據(jù)；二是轉(zhuǎn)化，即村干部對(duì)于那些他們不愿意執(zhí)行卻又不得不執(zhí)行的制度往往會(huì)運(yùn)用一定轉(zhuǎn)化技術(shù)，使制度在形式上得到實(shí)施，實(shí)際上卻使制度變質(zhì)。

先說(shuō)第一個(gè)方面，村干部對(duì)待各項(xiàng)有關(guān)村委會(huì)職能的制度的方式往往不會(huì)是對(duì)抗性的，即便是對(duì)那些他們很不愿意執(zhí)行的制度，他們知道制度具有正當(dāng)性，如果反對(duì)則自己的行動(dòng)將缺乏合法性，他們知道這樣做是愚蠢的。因此，村干部往往利用這些制度作為其行動(dòng)合法性的理由，特別是以國(guó)家法律或政策形式出現(xiàn)的制度。無(wú)論其行動(dòng)在實(shí)質(zhì)上是否符合制度的要求，村干部都會(huì)為其行動(dòng)做出一定的合法性宣稱，這樣他們便可使自己在道義上處于有利位置。

再說(shuō)第二個(gè)方面，這方面的事例也很多，其實(shí)一直以來(lái)基層干部對(duì)于那些不愿意執(zhí)行卻又不得不執(zhí)行的上級(jí)政策都是采取陽(yáng)奉陰違的對(duì)策。比如，關(guān)于農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題，國(guó)家制定了嚴(yán)格制度，有明確的指標(biāo)限制，但基層干部往往通過(guò)夸大虛報(bào)農(nóng)民的收入來(lái)掩蓋過(guò)多的收費(fèi)，或是在上級(jí)來(lái)檢查時(shí)做一些臨時(shí)性的工作蒙騙檢查者。再比如，《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定村中與村民利益密切相關(guān)的重要事項(xiàng)須召開(kāi)村民會(huì)議決定，但目前普遍的做法是用村民代表會(huì)議替代村民會(huì)議，而在“村民代表”人數(shù)和人選上村干部又可以進(jìn)行變通，以有利于自己的利益和意志。

村干部這種變通策略的原則仍然是對(duì)自身利益的判斷，他們總是傾向于使制度執(zhí)行朝著更有利于自身利益的方向轉(zhuǎn)化。假如對(duì)自己有利，他們會(huì)把一條有益的中央政策如經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，變成為一條危害性的“地方政策”，使浪費(fèi)性的投資和壓榨的加重合法化，還會(huì)想方設(shè)法在收取合理稅收的時(shí)候搭便車(chē)加收許多不合理的費(fèi)，并且這些不合理的費(fèi)往往比合理稅收多得多。

3.3村干部行動(dòng)的“自由”政治空間

從上一節(jié)的分析可以看出，村委會(huì)職能實(shí)施中的偏離是村干部出于自身利益的策略行為的結(jié)果。那么，村干部的策略行為是如何成為可能的，也就是說(shuō)，村干部行動(dòng)中所面臨的環(huán)境為其策略行為提供了怎樣的“自由”政治空間？這里所說(shuō)的“自由”政治空間是借用了楊善華的概念[13]，楊善華所說(shuō)的“自由”政治空間是指村干部可以按照自己個(gè)人或社區(qū)的利益來(lái)安排村莊的實(shí)際事務(wù)和自己想做的事情的自由度。在楊善華那里，“自由”政治空間的概念主要是針對(duì)認(rèn)為在1949年以后的中國(guó)，國(guó)家已經(jīng)能夠完全深入農(nóng)村社會(huì)基層，國(guó)家意志可以在農(nóng)村社會(huì)完全貫徹的觀點(diǎn)提出的，這一概念表明村干部在面對(duì)來(lái)自上級(jí)的壓力時(shí)仍然具有一定的回旋余地。本文所說(shuō)的“自由”政治空間與此稍有不同，這種不同的前提是，實(shí)行村民自治后村干部的權(quán)力合法性來(lái)源改變的情況下村干部面臨來(lái)自村莊內(nèi)部和國(guó)家的雙重壓力，特別是來(lái)自村民的壓力增加。這種情況下，“自由”政治空間是指村干部面臨來(lái)自村莊內(nèi)部和國(guó)家的雙重壓力時(shí)仍然可以按照自己的利益來(lái)安排村莊的實(shí)際事務(wù)和自己想做的事情的自由度。實(shí)際上，這里的“自由”政治空間是村委會(huì)職能偏離的重要結(jié)構(gòu)性原因，它反映出在村莊政治結(jié)構(gòu)中存在著的問(wèn)題。聯(lián)系村干部作為村委會(huì)法人行動(dòng)者人所面臨的內(nèi)外關(guān)系來(lái)看，問(wèn)題主要有兩個(gè)：一是村委會(huì)法人行動(dòng)者內(nèi)部權(quán)威關(guān)系的不平衡；二是村委會(huì)法人行動(dòng)者外部控制的不完善。

3.3.1村委會(huì)法人行動(dòng)者內(nèi)部權(quán)威關(guān)系的不平衡

平衡的權(quán)威關(guān)系中，人以實(shí)現(xiàn)法人行動(dòng)者的某一目標(biāo)為委托人帶來(lái)某種利益，以此與委托人進(jìn)行交換，獲得職位權(quán)利與報(bào)酬。但是，由于人掌握對(duì)法人資源的控制權(quán)，在交換中處于有利地位，因此常常出現(xiàn)過(guò)度要價(jià)。在村委會(huì)法人行動(dòng)者內(nèi)部，人的過(guò)度要價(jià)主要有：挪用公共物品、獲得或轉(zhuǎn)讓村辦企業(yè)承包權(quán)、壟斷對(duì)外聯(lián)系、無(wú)限期連任、村民的敬畏和順從等。在村委會(huì)這種共同權(quán)威系統(tǒng)中，人獲得權(quán)利的條件是他必須為社區(qū)創(chuàng)造福利，而人得到的報(bào)酬往往不是經(jīng)濟(jì)報(bào)酬（村干部津貼并不多），而是職位賦予的各種非經(jīng)濟(jì)權(quán)利：諸如連任、信任、權(quán)威、上級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)、外部社會(huì)關(guān)系等。這些非經(jīng)濟(jì)權(quán)利有的不能與職位分離，如權(quán)威；可以與職位分離的又不能與人本人分離，如榮譽(yù)、信任、聲望、關(guān)系等。因此人普遍存在一種心理：把非經(jīng)濟(jì)權(quán)利轉(zhuǎn)換成經(jīng)濟(jì)權(quán)利。優(yōu)先占有集體企業(yè)承包權(quán)、挪用公共物品就成了普遍現(xiàn)象。

在村民自治制度設(shè)計(jì)中，為了防止村干部的權(quán)利過(guò)大帶來(lái)的腐敗行為，村民有權(quán)監(jiān)督村干部的行為。由于“信息不對(duì)稱”的存在，村民很難有效監(jiān)督村干部，這就突顯出村務(wù)公開(kāi)制度的重要性。但是，村務(wù)公開(kāi)的實(shí)際執(zhí)行效果并不能令人樂(lè)觀。很多地方的村務(wù)公開(kāi)僅僅是一種形式，往往是到年終或上級(jí)檢查前，村干部將財(cái)務(wù)帳目公布于布告欄中就算村務(wù)公開(kāi)了。這種村務(wù)公開(kāi)操作辦法的弊端很明顯：一是內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單，僅從公布的數(shù)字是看不出問(wèn)題的。二是公開(kāi)方式有弊端，村務(wù)公開(kāi)不僅僅是村務(wù)公布，應(yīng)該是村民能夠了解到村務(wù)決策和執(zhí)行中的每一個(gè)重要的有必要知情的環(huán)節(jié)而不只是了解最后的結(jié)果。因此，村務(wù)公開(kāi)需要村民有更多的參與，村民通過(guò)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議參與到?jīng)Q策和村務(wù)執(zhí)行的重要環(huán)節(jié)中。這又引出第三個(gè)弊端，周期過(guò)長(zhǎng)。村務(wù)一年才公開(kāi)一次，有的地方可能更少，如此長(zhǎng)的周期使得很多重要問(wèn)題已經(jīng)無(wú)從查證，因此有必要制定短周期的定期公開(kāi)制度與重大村務(wù)及時(shí)公開(kāi)相結(jié)合的辦法。當(dāng)然，公開(kāi)的方式仍然需要便于村民參與，比如村民會(huì)議或村民代表會(huì)議。

村務(wù)公開(kāi)還只是村民對(duì)村干部進(jìn)行民主監(jiān)督的一個(gè)方面，其它方面的監(jiān)督更是薄弱，這樣一來(lái)，即便村干部是民主選舉產(chǎn)生的，仍然會(huì)出現(xiàn)人權(quán)利過(guò)大的問(wèn)題。

3.3.2村委會(huì)法人行動(dòng)者外部控制的不完善

對(duì)村干部的監(jiān)督，除了來(lái)自村民以外，還來(lái)自國(guó)家，即黨和政府（主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)）對(duì)村干部的監(jiān)督。雖然實(shí)行農(nóng)村改革后村干部獲得了更多的自，國(guó)家對(duì)村干部的制約相對(duì)減弱，但國(guó)家仍然可以通過(guò)法律手段和政策手段對(duì)村干部進(jìn)行一定監(jiān)督。但是，這種監(jiān)督同樣遇到信息不對(duì)稱的難題，國(guó)家很難通曉村莊中的事務(wù)，很難清楚知道村干部的行為，也正因?yàn)樯霞?jí)監(jiān)督的困難，國(guó)家才會(huì)積極推行村民自治，期望通過(guò)村民的監(jiān)督制約村干部的行為。因此，對(duì)村干部而言，來(lái)自國(guó)家的外部控制是先天不足的。

不僅如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村干部的控制在目的上也存在問(wèn)題。就目的而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的控制主要是為了使村干部更好的為自己完成任務(wù)，而不是杜絕村干部的不當(dāng)行為，只要這種不當(dāng)行為不至于激起太大的民怨，不至于引起司法部門(mén)的注意。這種目的性影響到控制方式上，主要是通過(guò)與村干部簽訂責(zé)任書(shū)的形式加強(qiáng)控制。這里面的弊端是，責(zé)任書(shū)只能對(duì)可以量化的事物進(jìn)行控制，主要是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，而很多與村民利益密切相關(guān)的事物由于無(wú)法量化就不在責(zé)任書(shū)的內(nèi)容里。并且，責(zé)任書(shū)使得村干部與國(guó)家之間的關(guān)系簡(jiǎn)化為一種經(jīng)紀(jì)關(guān)系，即村干部只是替國(guó)家提取農(nóng)村資源的工具，成為國(guó)家在農(nóng)村的經(jīng)紀(jì)人。這種情況下上級(jí)只會(huì)關(guān)心任務(wù)完成的結(jié)果而對(duì)于村干部完成任務(wù)的過(guò)程不感興趣，即使在完成任務(wù)的過(guò)程中存在不當(dāng)行為，上級(jí)一般也會(huì)容忍，這種容忍就鼓勵(lì)了村干部的不當(dāng)行為。

最后，在當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也普遍實(shí)行責(zé)任制的背景下，村干部的這種經(jīng)紀(jì)身份使得他們與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部之間建立起一種微妙的個(gè)人關(guān)系。當(dāng)前基層政府財(cái)政包干的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部普遍有任務(wù)在身，而他們要順利完成任務(wù)離不開(kāi)村干部的幫助。特別是包村干部，與領(lǐng)導(dǎo)簽了責(zé)任書(shū)，他所包的村完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)任務(wù)的情況與他本人的收益掛鉤，他們與村干部關(guān)系好壞會(huì)影響到村干部完成任務(wù)的積極性，從而影響到包村干部自身利益。因此，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部而言，他首先擔(dān)心村干部不肯賣(mài)力完成任務(wù)，至于村干部的其他過(guò)失，只要不出大亂子，他就不甚關(guān)心。另一方面，對(duì)于村干部而言，通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部可以獲得政府的支持，可以發(fā)展與村莊以外的社會(huì)關(guān)系，從而可以獲得更多的資源。這樣，村干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部特別是包村干部之間很容易產(chǎn)生一種“人情”關(guān)系，雙方基于這種“人情”關(guān)系交換各自所需而對(duì)方擁有的資源。在這種“人情”關(guān)系是一種非正式關(guān)系，在這種關(guān)系下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部會(huì)把默許村干部在執(zhí)行制度時(shí)的某些無(wú)損大局的越軌行為作為鞏固和發(fā)展這種“人情”關(guān)系的必要成本，從而鼓勵(lì)了村干部偏離制度的行為。最后，這種“人情”關(guān)系使得國(guó)家對(duì)村干部的監(jiān)督發(fā)生異化，并且這種關(guān)系會(huì)造就跨越鄉(xiāng)村兩級(jí)的利益集團(tuán)，這種利益集團(tuán)的形成則會(huì)進(jìn)一步增加國(guó)家和村民監(jiān)督鄉(xiāng)村干部的難度。

總地來(lái)說(shuō)，村委會(huì)法人行動(dòng)者內(nèi)部權(quán)威關(guān)系的不平衡和外部控制的不完善為村干部的策略行為提供了“自由”政治空間。版權(quán)所有

篇（9）

一、科學(xué)規(guī)劃，戶戶綠樹(shù)掩映

為美化農(nóng)村的人居環(huán)境，增加農(nóng)民的收入，村黨支部、村委會(huì)按照全鎮(zhèn)村屯綠化規(guī)劃，抓好村屯綠化。建設(shè)四個(gè)亮點(diǎn)：一是以建設(shè)景觀帶為主，創(chuàng)建園林式村屯；二是以栽植綠化樹(shù)種，美化香化為主，創(chuàng)建美化型村屯；三是以栽植楊、柳樹(shù)，提高林木覆蓋率為主，創(chuàng)建綠化型村屯，四是以栽植果樹(shù)，提高農(nóng)民收入為主，創(chuàng)建果香型村屯。

截止目前，造林4300畝，其中村屯綠化510畝，森林覆蓋率達(dá)到51%，溝栽防護(hù)林15條，計(jì)20__畝，用材林800畝，果樹(shù)1500畝，無(wú)論從管理還是長(zhǎng)勢(shì)上都是一流的，實(shí)現(xiàn)了路渠林帶化，農(nóng)田林網(wǎng)化，農(nóng)林復(fù)合化，果樹(shù)規(guī)模化的目標(biāo)。

二、合理布局，因地制宜，戶戶鳥(niǎo)語(yǔ)花香

為了確保綠化質(zhì)量，我村將村屯綠化工程列為全村一項(xiàng)重要工程來(lái)抓，統(tǒng)一制定了村屯綠化施工設(shè)計(jì)文本，組織專業(yè)技術(shù)人員實(shí)測(cè)，編報(bào)表格、繪制施工圖。到目前，共建環(huán)村林帶2條，栽樹(shù)7000株，綠化街道4條，花圃，鋪草坪，栽植花草8000株，風(fēng)景樹(shù)3000株。利用宜果荒坡荒山建設(shè)果園，實(shí)現(xiàn)果樹(shù)栽植規(guī)模化，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、環(huán)境美化、群眾致富協(xié)調(diào)發(fā)展。村屯外，實(shí)施路、河渠全面綠化，我村組織人力物力，對(duì)村路進(jìn)行維修，修黑色路面2500延長(zhǎng)米，解決了群眾出行難題，并在兩側(cè)栽植了綠化樹(shù)木，同時(shí)對(duì)河道進(jìn)行了綜合治理，修筑河堤2100延長(zhǎng)米，并計(jì)劃在河堤上栽樹(shù)5萬(wàn)株，現(xiàn)已栽植1萬(wàn)株，余下計(jì)劃今秋全面栽完，村屯內(nèi)，利用房前屋后空隙地、閑散地、荒坡地，見(jiàn)縫插綠，做到喬、灌、花、草結(jié)合，庭院、街道、景點(diǎn)綠化相融合。在樹(shù)種選擇品種配置上，做到隨形就勢(shì)，不拘一格，形式式樣。形成村在林中，家在綠里，戶在花內(nèi)的新農(nóng)村。

三、分類施策，強(qiáng)化管理，家家果實(shí)累累

針對(duì)不同區(qū)域、不同類型的綠化，采取不同的政策措施。對(duì)路、河、渠林帶及環(huán)村林帶，規(guī)劃出建設(shè)用地，制定施工作業(yè)設(shè)計(jì)，采取招投標(biāo)的方式，由中標(biāo)者營(yíng)造，實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)；對(duì)主要街道、校園、廣場(chǎng)等綠化，由專業(yè)技術(shù)人員設(shè)計(jì)，村委會(huì)統(tǒng)一組織，村民出工營(yíng)造；駐村單位綠化，由單位投資建設(shè)；農(nóng)民房前屋后空隙地，由林業(yè)部門(mén)免費(fèi)提供苗木，群眾自覺(jué)栽植，為栽植果木農(nóng)民無(wú)償提供技術(shù)服務(wù)。積極開(kāi)展技術(shù)培訓(xùn)、科技成果推廣普及等活動(dòng)，確保苗木成活率達(dá)到100%，大大地提高了綠化科技含量。

篇（10）

二、協(xié)助完成社區(qū)矯正人員的社區(qū)矯正工作。矯正期間要及時(shí)對(duì)矯正對(duì)象做好其電話匯報(bào)，走訪記錄，思想?yún)R報(bào)，集中學(xué)習(xí)，公益勞動(dòng)，請(qǐng)假及銷(xiāo)假制度的監(jiān)督及記錄，并及時(shí)與其歸入檔案。并與矯正對(duì)象所在派出所和村委會(huì)保持及時(shí)的信息溝通。

三、協(xié)助完成法律咨詢，法律援助案件的記錄，及時(shí)上報(bào)給所領(lǐng)導(dǎo)。

四、協(xié)助完成社區(qū)人民調(diào)解事件的記錄，整理工作，及時(shí)入檔案。

五、協(xié)助完成社區(qū)戒毒/康復(fù)人員，刑釋解教安置幫教人員的接收記錄。

六、協(xié)助起草年度工作計(jì)劃、工作報(bào)告、工作總結(jié)等文字材料的處理。

七、認(rèn)真、熱情接待來(lái)人來(lái)訪，解答法律咨詢。

篇（11）

“不請(qǐng)了，現(xiàn)在路修到了山腳，可以直接用車(chē)裝了。這樣一來(lái)，我家一年至少可以節(jié)省1000多元的幫工費(fèi)哩。”

2012年8月，臨安市人大常委會(huì)組織調(diào)研組就山區(qū)林道建設(shè)開(kāi)展調(diào)研時(shí)，玲瓏街道化龍村村委會(huì)主任夏卓偉回想起以前的日子苦不堪言，他指著牛石塢的林道說(shuō)：“原來(lái)這里只有一條不足半米寬的羊腸小道，村民砍伐毛竹全靠肩挑背扛，十分不便。”

自林道開(kāi)通以來(lái)，車(chē)子可直接開(kāi)進(jìn)林區(qū)。看著一輛輛滿載毛竹、山核桃的貨車(chē)在山林間來(lái)回穿梭，當(dāng)?shù)亓洲r(nóng)都對(duì)臨安市人大代表和人大常委會(huì)心懷感激，要不然，他們又得忙著找?guī)凸け趁瘛⑸胶颂伊恕?/p>

崎嶇山路阻斷富民之路

臨安市“九山半水半分田”，森林覆蓋率76.55%，山林面積391萬(wàn)畝，農(nóng)村人口80%以上分布在山區(qū)，是一個(gè)典型的山區(qū)市。

對(duì)臨安市40多萬(wàn)山區(qū)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，打通一條通往山林的道路，就是開(kāi)辟了一條致富之路。而這，也正是當(dāng)?shù)亓洲r(nóng)期盼已久的夢(mèng)想。

“每到毛竹砍伐季節(jié)，所有毛竹都得靠人工背下山。肩上壓著二三百斤重的毛竹，走在陡峭的山路上實(shí)在費(fèi)力，肩膀磨腫、腳底起泡，甚至流血化膿，都是常有的事。”說(shuō)起自己背毛竹下山的經(jīng)歷，高虹鎮(zhèn)林農(nóng)王志財(cái)連連搖頭。

“天下著雨，山路泥濘不好走，我背著兩百斤的山核桃從山上下來(lái)，腳下一滑，連人帶核桃滾下山去。”講到這里，島石鎮(zhèn)林農(nóng)帥永武已是泣不成聲，“命是保住了，人卻癱了，醫(yī)藥費(fèi)花了十幾萬(wàn)不說(shuō)，還成了家里人的累贅！”

…………

林農(nóng)們的抱怨和疾苦讓來(lái)自農(nóng)村一線的人大代表感同身受，他們當(dāng)即表示，要把林農(nóng)的呼聲帶到人代會(huì)上去。

2008年1月，王立標(biāo)等11名市人大代表向臨安市十四屆人大二次會(huì)議提交了《要求出臺(tái)林道建設(shè)資金補(bǔ)助若干政策的建議》。在分組審議政府工作報(bào)告時(shí)，王立標(biāo)代表直言：“像清涼峰鎮(zhèn)地勢(shì)兇險(xiǎn)，林道建設(shè)每公里至少要花費(fèi)15萬(wàn)至20萬(wàn)元，還要補(bǔ)償?shù)缆忿r(nóng)作物經(jīng)濟(jì)損失，政府如果不補(bǔ)助，光靠鎮(zhèn)政府和村里這點(diǎn)錢(qián)，林道怎么建得起來(lái)？”

在2009年的臨安市十四屆人大三次會(huì)議上，鄭瑞云等12名人大代表再次向大會(huì)提交了《關(guān)于要求市政府對(duì)林道建設(shè)進(jìn)行重點(diǎn)立項(xiàng)補(bǔ)助的建議》，強(qiáng)烈呼吁政府部門(mén)根據(jù)地區(qū)差異實(shí)施補(bǔ)助政策，對(duì)偏遠(yuǎn)山區(qū)的主要林道建設(shè)加大補(bǔ)助力度。

“每次山核桃采收時(shí)，林農(nóng)們都得肩挑背馱，僅雇用工人的勞務(wù)費(fèi)用就占總收入的60%。要想切實(shí)提高林農(nóng)收入，首先得加快林道建設(shè)。”在人代會(huì)上接受記者采訪時(shí)，許祥輝代表義正詞嚴(yán)地道出了林農(nóng)們的苦衷，他隨即向市十四屆人大三次會(huì)議提交了《關(guān)于要求加快林道建設(shè)的建議》。他說(shuō)，當(dāng)?shù)亓洲r(nóng)期盼林道建設(shè)已經(jīng)不是一年兩年了，而是幾代人的夙愿。

據(jù)了解，僅2008年和2009年的兩次人代會(huì)，便有64位代表就加快林道建設(shè)、加大林道建設(shè)資金補(bǔ)助力度等問(wèn)題，提出了9件建議。

為林道建設(shè)注入“強(qiáng)心劑”

在人大代表就該民生議題振臂高呼時(shí)，臨安市人大常委會(huì)也連續(xù)將該議題列入常委會(huì)重點(diǎn)監(jiān)督議題。

2009年4月，臨安市人大常委會(huì)主任吳苗強(qiáng)帶領(lǐng)調(diào)研組趕赴橫畈鎮(zhèn)白水澗村，通過(guò)走訪農(nóng)戶、交流座談等形式，就林道建設(shè)問(wèn)題開(kāi)展了一次全面深入的摸底調(diào)研。

4月10日，在白水澗村的村委會(huì)辦公室里，擠滿了村民代表、村干部、毛竹種植大戶和部分人大代表，他們都是來(lái)向調(diào)研組反映當(dāng)?shù)亓值澜ㄔO(shè)情況的。

“白水澗村的林地偏遠(yuǎn)，路基較差，有些路段根本沒(méi)有路基，要想修建林道，勢(shì)必得放炮、挖地、造橋，每公里的建設(shè)成本預(yù)計(jì)要3至5萬(wàn)元，但現(xiàn)在林業(yè)部門(mén)僅補(bǔ)助幾千元，村里又沒(méi)錢(qián)，建設(shè)資金缺口很大。”白水澗村的村委會(huì)主任華孝榮首先發(fā)言。

“我給大家算一筆賬：現(xiàn)在毛竹市場(chǎng)價(jià)每百斤35元，雇工、運(yùn)輸成本每百斤要花費(fèi)20元，林農(nóng)實(shí)際收入每百斤只有15元左右。如果建成林道，毛竹的運(yùn)輸成本將降至每百斤8元左右，這樣每百斤毛竹可節(jié)約成本12元左右。按白水澗村每年可砍伐1000萬(wàn)斤毛竹計(jì)算，全村1468人，人均可直接增收817元。”白水澗村的黨支部書(shū)記錢(qián)衛(wèi)國(guó)顯得有些激動(dòng)。

面對(duì)調(diào)研組，毛竹種植大戶陳興良更是道出了林農(nóng)們的心聲，“吳主任，林農(nóng)們賺錢(qián)太難了，肩挑背馱不說(shuō)，雇工、運(yùn)輸成本還這么高，幾乎占去收入的一半，如果政府再不幫我們修建林道，這毛竹山我實(shí)在是承包不下去了。”

…………

座談會(huì)結(jié)束后，調(diào)研組一行心情沉重，他們深知，臨安是林業(yè)大市，白水澗村的情況正是全市林區(qū)的縮影。

在隨后與林業(yè)局、財(cái)政局的調(diào)研座談中，兩家單位負(fù)責(zé)人更是坦言，“4年內(nèi)，臨安市待建林道共有近700條，如果按照現(xiàn)有的補(bǔ)助政策和扶持力度，要建成這些林道如同紙上談兵。”

針對(duì)調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)的建設(shè)資金缺乏、管護(hù)工作不力等問(wèn)題，調(diào)研組向政府及相關(guān)部門(mén)提出了要盡早編制林道建設(shè)規(guī)劃，將其作為開(kāi)工建設(shè)和安排補(bǔ)助資金的前提和基礎(chǔ)；要?jiǎng)?chuàng)新管理機(jī)制，落實(shí)管護(hù)責(zé)任，建立林區(qū)道路管理的長(zhǎng)效機(jī)制；相關(guān)部門(mén)要根據(jù)工作職責(zé)加強(qiáng)協(xié)同配合，合力推進(jìn)林道建設(shè)。

兩年間，人大代表議案建議不斷，人大常委會(huì)視察調(diào)研不息，引起了臨安市政府的高度重視，分管副市長(zhǎng)立即帶領(lǐng)林業(yè)局、財(cái)政局相關(guān)負(fù)責(zé)人深入山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，就林道建設(shè)問(wèn)題開(kāi)展專題調(diào)研。

2009年4月，臨安市政府終于制定出臺(tái)了《臨安市千里富民林道建設(shè)總體規(guī)劃》，對(duì)林道建設(shè)布局、規(guī)模、層次、類型及進(jìn)度作出了具體安排。根據(jù)規(guī)劃，全市共計(jì)劃建設(shè)林區(qū)道路697條，總長(zhǎng)1119公里，其中一期（2009-2010年）規(guī)劃263條，二期（2011—2013年）規(guī)劃434條。

2009年5月，市政府又出臺(tái)《關(guān)于“千里富民林道”建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》，自2009年起每年安排150萬(wàn)元資金用于扶持林道建設(shè)，對(duì)納入項(xiàng)目管理并經(jīng)驗(yàn)收合格的林區(qū)道路，根據(jù)建設(shè)難易程度和工程量、投資額大小，每公里補(bǔ)助1萬(wàn)至2萬(wàn)元。同年，千里富民林道建設(shè)還被列為臨安市政府為民辦十件實(shí)事之一。

規(guī)劃、政策紛紛出臺(tái)，實(shí)事工程穩(wěn)步推進(jìn)，如同為山區(qū)林道建設(shè)注入了“強(qiáng)心劑”。截至2009年11月底，臨安市便完成了年初下達(dá)的150公里的林道建設(shè)任務(wù)。

富民路上，人大同行

千里富民林道建設(shè)進(jìn)度如何？資金籌集如何？有沒(méi)有專人管理？林農(nóng)增收沒(méi)有？……時(shí)隔一年，這些問(wèn)題依然縈繞在臨安市人大常委會(huì)組成人員和人大代表的心頭。

為全面了解千里富民林道建設(shè)情況，2010年8月10日上午，市人大常委會(huì)再次組織常委會(huì)組成人員、部分人大代表就山區(qū)林道建設(shè)開(kāi)展視察。

烈日當(dāng)頭，視察組成員個(gè)個(gè)汗如雨下，但一想到老百姓期盼林道建設(shè)早日完工的急迫心情，視察組全然不顧炎炎烈日，登上了海拔四五百米的高山，實(shí)地踏看了高虹鎮(zhèn)石門(mén)村石廟塢和龍上村白木嶺的林道建設(shè)情況。

“林道是建起來(lái)了，每公里2萬(wàn)元的補(bǔ)助資金也到位了，但與平均造價(jià)每公里7萬(wàn)元相比，仍是杯水車(chē)薪啊，不夠的錢(qián)只能靠挨家挨戶自行籌集，難哪！”當(dāng)視察組成員向當(dāng)?shù)卮甯刹繂?wèn)及建設(shè)資金籌集情況時(shí)，石門(mén)村村委會(huì)主任程文忠一籌莫展。

面對(duì)視察組，時(shí)任龍上村黨支部書(shū)記杜小賢更是憂心忡忡，他說(shuō)：“在建林道缺乏有力的監(jiān)管機(jī)制，有些施工隊(duì)開(kāi)路時(shí)破壞了大量的林區(qū)植被，除了工程質(zhì)量令人擔(dān)憂外，更重要的是會(huì)引發(fā)泥石流等自然災(zāi)害。”

聽(tīng)完這些，視察組成員個(gè)個(gè)神情凝重，在隨后召開(kāi)的有關(guān)部門(mén)匯報(bào)會(huì)上，他們提出一系列意見(jiàn)建議：

“從目前情況來(lái)看，市鄉(xiāng)兩級(jí)配套補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)仍難以滿足林道建設(shè)需要，政府部門(mén)要進(jìn)一步提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。”

“生態(tài)是臨安的最大特色、最響品牌和最強(qiáng)優(yōu)勢(shì)，相關(guān)部門(mén)一定要嚴(yán)肅查處林道建設(shè)中各類破壞生態(tài)環(huán)境的行為。”

“建設(shè)林道是為民辦好事，不要因?yàn)橘|(zhì)量不好、管護(hù)不力等問(wèn)題讓好成了壞事！”

…………

視察組成員直面問(wèn)題，切中要害，與會(huì)的分管副市長(zhǎng)及林業(yè)局、財(cái)政局負(fù)責(zé)人認(rèn)真聽(tīng)取，仔細(xì)記錄，絲毫不敢懈怠。

會(huì)后，常委會(huì)組成人員和代表們的發(fā)言經(jīng)分類梳理后，以視察建議函的形式發(fā)給了市政府及相關(guān)部門(mén)。

接到建議后，市政府當(dāng)即決定，將每年的市級(jí)財(cái)政補(bǔ)助從150萬(wàn)元提高到250萬(wàn)元，還積極爭(zhēng)取杭州市級(jí)補(bǔ)助資金96萬(wàn)元。同時(shí)，明確林道建成后由市林業(yè)局組織驗(yàn)收，核準(zhǔn)林道建設(shè)的工程質(zhì)量和數(shù)量。此外，臨安市各行政村也都配備了護(hù)路人員，承擔(dān)起林道管理和維護(hù)的各項(xiàng)工作。