緒論：寫作既是個人情感的抒發，也是對學術真理的探索，歡迎閱讀由發表云整理的11篇公共行政管理論文范文，希望它們能為您的寫作提供參考和啟發。

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針對新公共管理的內涵，胡德從管理過程的角度將其歸納為七個方面：

（1）公共政策領域中的專業化管理。

（2）明確的績效標準和測量。

（3）格外重視產出和控制。

（4）公共部門內由聚合趨向分化。

（5）公共部門向更具競爭性的方向發展。

（6）對私營部門管理方式的重視。

（7）強調資源利用具有更大的強制性和節約性。我國學者張成福和黨秀云認為，“從總體上來看，新公共管理以自利人為假設，基于公共選擇人理論及其交易成本理論，以傳統的管理主義和新泰羅主義為基點而發展起來的，其核心點在于：強調經濟價值的優先性、強調市場機能、強調大規模使用企業管理的哲學與技術、強調顧客導向的行政風格。”這種觀點簡潔而又抓住了重點，概括了新公共管理的實質內涵。

（二）新公共管理的主要內容

一是重視績效管理。績效管理即是通過績效評估和績效衡量，推動績效持續改進的活動。通過績效指標的設計，對政府的活動和提供的服務進行評估，從而追求政府管理的經濟、效率和效能，落實政府責任。二是主張市場機制的引入和公共服務的民營化。由于政府機制存在本質上的缺失，容易導致資源配置的無效率，即政府失靈。而新公共管理主張引入市場機制，借助市場的力量來彌補政府治理的弊端。競爭機制的應用還可以打破政府的自然壟斷現象，促使其提升效率。三是采用私人部門管理方式。傳統的行政模式主要強調公共部門與私人部門的不同，排斥將私人部門的管理經驗應用于公共部門中。而新公共管理主張政府借鑒私人部門的管理經驗，比如目標管理、全面質量管理、效率導向等等四是強調顧客導向。顧客導向的理念主張將企業管理中顧客至上的精神應用于政府管理，以顧客需要為施政方向，以顧客的滿意為目標。政府以顧客為導向，改變了傳統上政府的權威心態，重新定位了政府職能及政府與社會的關系。

二、新公共管理視角下的中國行政改革

（一）新公共管理對中國行政改革的必要性

1.對改革開放來中國歷次行政改革的回顧和問題分析。改革開放以來我國政府推行了很多輪機構改革。第一次規模較大的行政改革是在1982年，主要是針對機構臃腫、部門職責不清、工作效率低下等方面。故這次改革以“適應工作重點轉移，提高政府工作效率”為核心。第二次改革開始于1988年，主要目標是進一步轉變職能、精簡機構和人員、提高行政效率等。第三次改革發生于1992年，為了適應黨的十四大上提出的建立社會主義市場經濟體制的目標，此次改革的主要內容包括堅持政企分開、精簡機構編制等幾個方面。第四次改革是在1998年，是1949年以來規模最大的一次。改革的目標是：建立辦事高效、運轉協調、行為規范的政府行政管理體系，完善國家公務員制度，建設高素質的專業化行政管理隊伍等。第五次改革是在2003年，主要是為進一步轉變政府職能，調整和完善政府機構設置等，以建立一個行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。這些政府機構改革伴隨著我國的市場化改革的進程。雖然中國的行政改革已經取得了顯著成績，但依然存在很多問題。比如1998年以前的政府機構改革因為沒有將政府機構改革與職能轉變聯系起來，都未能取得預期效果。之后的幾次改革作用明顯，但仍沒有理清政府與市場、政府與社會的關系，依然存在政府職能配置不合理、行政效率低下等問題。另外，這些改革缺乏新公共管理理念的指導，也沒有很好的運用新公共管理。我國一直未能走出行政改革中存在的精簡-膨脹-再精簡-再膨脹的怪圈，所以合理運用新公共管理推動我國行政改革勢在必行。

2.中國現階段行政管理中存在的問題。中國行政部門在很多方面仍然存在弊端。第一，行政部門缺乏績效管理。比如政府不以績效為導向，導致政府事務龐雜、效率低下、機構臃腫等。由于預算約束不足和缺乏成本與收益的考核，很多地方政府變成了純粹的“吃飯財政”，造成人員膨脹和預算支出過多。第二，政府管制太多，市場發展不充分。政府職能范圍過于寬廣，包辦所有事務，成了競技場上的“運動員”而非“裁判員”，限制了自由市場的發展，政府失靈嚴重。再加上政企不分，使得市場自由發揮的空間受限、市場參與不足。政府的自然壟斷排斥了市場的競爭，導致公共服務效率低下，比如國企的問題。另外，很多可以民營化的產品和服務卻被政府牢牢控制。第三，政府的官僚體制問題嚴重，導致管理的惡性循環。政府的決策權威集中化，使執行人員自由裁量權較少，不能適應環境的需要。講究層級節制，束縛了行政人員的個性發展，從而影響行政效率。總體來說，中國行政部門的問題集中在低效率和低效益。這些問題都與行政部門缺乏管理理念密切相關，亟須政府運用新公共管理加以解決。

（二）新公共管理對中國行政改革的借鑒意義

新公共管理在西方資本主義國家政府改革中的普遍應用，已經在很大程度上提高了政府的行政效率和效益，增強了政府的治理能力，同時也滿足了更多的公共服務需求。所以，這些改革的成功經驗對我國行政改革也具有重要的借鑒意義，主要包括以下四個方面：一是實行績效管理。在行政管理中引入了績效管理中的成本與收益分析方法，有利于減少政府部門的資源浪費現象和實現資源配置的優化，并落實行政人員的責任。同時，績效管理提供了一個政府與公民互動的平臺。政府把績效的信息公開，便于公眾了解和監督，并反映自己的意見。二是借鑒市場的力量，推動公共服務民營化。市場機制是改善政府績效的一個重要手段，可以引入競爭機制，借用市場的力量改造政府，以提高政府的工作效率和效益。由于政府機制存在本質上的缺失，難免出現政府失靈，比如成本與收益的隔離、內部性問題等等。而市場機制的應用可以改進政府資源配置的無效率狀況，減少政府的失靈。三是合理運用企業的管理技術，建設企業型政府。大規模的借鑒企業的管理技術和哲學是新公共管理的核心理念之一。在實際中，政府中的很多公務人員辦事拖拉、敷衍塞責，導致效率低下和民眾的不滿。所以，可以利用企業管理中的目標管理、全面質量管理、績效管理等先進的管理經驗來促使行政人員提高辦事效率和效益，建設企業型政府，以實現高績效的政府。四是建設服務型政府。服務型政府即服務于人民的政府，以人民的滿意為政府的施政目標。從新公共管理的視角看，也就是把民眾視做顧客對待，政府人員應全心全意為其服務。而當前，我國官員腐敗現象頻發，部分官員利用職權謀取私利，而不是為造福社會，造成了官員的信任危機。所以，必須嚴懲腐敗，規范官員的公共行為，提高其公共服務意識，建設服務型政府。

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公共管理是以政府管理為核心，以多元主體為特征，以公民社會為背景和基礎的管理體制。我國首屆公共管理理論與教學研討會對公共管理進行了內涵界定，認為“公共管理既是一種新的管理模式,也是一門學科、一種新的學位教育方式。公共管理有狹義與廣義之分,狹義的公共管理即公共行政管理,亦即政府事務的管理,廣義的公共管理是公共行政管理的延伸,它除了政府事務的管理外,還包括社會事務的管理[][]”，這就以廣義和狹義的定義模式整合了公共行政與公共管理的內涵。簡言之，公共管理學是在公共行政的基礎上將管理學、經濟學、政治學等多學科理論與方法技巧引入整合，在主客體領域涉及政府組織和非政府組織的以公共事務為起點的學科群體系。為進一步明晰公共管理的內涵，我們對公共管理內涵進行簡單地剖析解讀。首先，主體的多元性。現代公共管理理論倡導從主體的廣泛意義上理解公共管理，公共管理的主體不再只限于政府和組織。其次，民主和效率的客觀訴求。公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，以實現公共的福利與公共利益為目的，側重于民主訴求的踐行與服務效率的提升。再次，公共管理可細化為宏觀、中觀、微觀三個層次。宏觀層面指的是政治學（價值）意義上的公共管理，即政治學所研究的國家治理或政治管理；中觀層面的公共管理是我們所謂純粹意義上的公共管理，即與政治統治相分離的公共管理活動；微觀層面的公共管理重點是解決管理技術和方法問題，這一范疇更多地體現為新公共管理理論。

2.公共行政。

公共行政是以剛性規范和固化原則為支撐，依托政府這一主體來維護政治統治，是國家行政機構依法管理社會公共事務的有效活動。本文作者認為，公共行政是以政府及其他法律、法規授權的組織為主體，將國家、社會及自身事務作為客體依法進行決策、組織、管理和調控等一系列活動的學科體系。其本質是國家行政機構依法管理社會公共事務的有效活動，具有工具性、依附性的內在屬性。同樣，我們借助于對公共行政概念的剖析解讀來加深對其內涵的認知，從多維視角辨析公共行政與公共管理在內涵上的差異。首先，公共行政有狹義和廣義之分，狹義上的公共行政是指政府對自身事務的管理，廣義上的公共行政是指政府對包括自身事務在內的整個社會的管理。其次，公共行政主體具有單一性。公共行政活動的主體是國家行政機構及其他法律、法規授權的組織，即通常所說的政府或者行政當局，不包括立法和司法機構。再次，權利與職責的踐行。行政的字面意思是“行其政事”，其要義在于政治統治的維護、職責的踐行和社會的進步，具有明確的權威性和責任性。另外，在公共行政的包裹著合法性、合理性、程序性等剛性規范，要求其必須依法踐行、合乎程序。

二、主客體區分

1.主體區分。

主體是行為的施動者，可以是單一的亦可以是多元的。公共管理的主體則呈現多元性，涵蓋政府、非政府組織及其他社會組織。各管理主體根據自身的業務范圍，對管理權限內的各項事務進行統籌協調，在法律范圍內享有充分的權限自由。公共行政的主體是政府及少數其他法律、法規授權的組織，主要依靠政府為代表的法定權力機構（一般不包括立法機構和司法機構），多數時間內政府作為單一主體踐行公共行政的相關職責。政府依托其內部各部門的分工與職責屬性負責公共政策的制定及執行，成為公共行政運作的核心載體。

2.客體區分。

客體對象是主體行為的內容，在本文中客體具體指公共管理與公共行政實際運行中的作用對象及運作范圍。在客體維度上的區分，需要我們從公共行政與公共管理的特性或側重性上探析。公共管理側重于社會性，注重公共服務的提供、公眾的參與程度、行政事務的透明化及社會責任和義務的履行，充分體現了客體的社會性內涵。而公共行政側重于公共性，注重公共權利的執行和公共利益的維護，體現工具性、權威性、規范性等特性。公共管理客體多樣，在不斷擴展、變換中以更具象化的形式呈現，包括：以公共利益、公共服務為導向的社會公共事務，公共資源（公共設施、產品）等。公共行政的研究外延具有動態性，其學科前沿將以社會發展的現實問題為導向，不斷引入新的學科知識，在學科內容上包含公共管理原理、行政管理等方向。公共行政客體多樣，有較為固定的管理程序，更大程度上是基于鞏固政治統治的政策執行。以民利為導向，維護公共利益是公共行政公共性的直接體現。

三、內在區分

1.特征區分。

從對公共管理與公共行政之上的解讀中，我們不難發現二者都具備自身的鮮明特征。公共管理的鮮明特征集中體現在：專業性更強，重視專業化管理；注重績效評估體系的科學化、完善化建設，積極引入人事彈性機制和業務競爭機制，強調公平與效率的統籌兼顧；側重顧客導向，構建順暢的溝通反饋機制，以為人民服務為要旨，對結果予以關注和實現；強調走向市場，具有顯著的管理主義色彩。公共行政的特征則表現為：公共性是核心要素，旨在保持公眾權力行使的合法性及公眾利益最大化。政治性、權威性、層次性突出，管理的體制及模式固化；剛性規范引導特色，管理的程序經過規范性界定，管理的權限和內容受法律約束和保護。責任原則鮮明，作為公民權利運行的授權人的公共行政主體受到內外部的廣泛監督,政府的行為須對社會大眾負責。

2.管理目標區分。

公共管理和公共行政在管理目標方面，存在著維度性上的區別。一者，公共行政是一種“內部取向”，重視機構、過程和程序的管理。二者，公共管理是“外部取向”，公共管理重視項目、結果和績效的管理。

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1.政府的管理職能應是掌舵而不是劃槳。與在傳統公共行政管理中政府只是收稅和提供服務不同，新公共管理主張政府在公共行政管理中應該只是制定政策而不是執行政策，即政府應該把管理和具體操作分開，政府只起掌舵的作用而不是劃槳的作用。這樣做的好處是可以縮小政府的規模，減少開支，提高效率。“掌舵的人應該看到一切問題和可能性的全貌，并且能對資源的競爭性需求加以平衡。劃槳的人聚精會神于一項使命并且把這件事做好。掌舵型組織機構需要發現達到目標的最佳途徑。劃槳型組織機構傾向于不顧任何代價來保住‘他們的’行事之道。”[1](P12)因此，有效的政府并不是一個“實干”的政府，不是一個“執行”的政府，而是一個能夠“治理”并且善于實行“治理”的政府。

2.新公共管理把一些科學的企業管理方法，如目標管理、績效評估、成本核算等引入公共行政領域，對提高政府工作效率是有促進作用的。盡管政府公共管理與企業管理或私營部門的管理在各自的目的、對象和方法上有種種差異，完全采用企業管理特別是私營企業的管理方法來管理公共事務并不完全合適，但企業管理的科學性、重視市場需求和顧客的反饋這些方面則可以為公共管理所借鑒。通過將企業管理的講求投入和產出、講求成本核算的精神引入政府公共管理之中，可以提高政府管理人員的責任感，同時還可以更為科學地衡量管理人員的工作業績。

3.政府應廣泛采用授權或分權的方式進行管理。政府組織是典型的等級分明的集權結構，這種結構將政府組織劃分為許多層級條塊。人們認同自己所屬的基層組織，跨組織層次之間的交流及其困難，使得政府機構不能對新情況及時作出反應。由于信息技術的發展趨勢，加快決策的壓力猛烈地沖擊著政府的決策系統，政府組織需要對不斷變化的社會作出迅速的反應。企業界經理采取分權的辦法，通過減少層級、授權和分散決策權的辦法迅速作出反應，從而有效地解決問題。因此，政府也應該通過授權或分權的辦法來對外界變化迅速作出反應。政府應將社會服務與管理的權限通過參與或民主的方式下放給社會的基本單元：社區、家庭、志愿者組織等，讓他們自我服務、自我管理。奧斯本和蓋布勒說：“當家庭、居民點、學校、志愿組織和企業公司健全時，整個社區也會健康發展，而政府最基本的作用就是引導這些社會機構和組織健康發展。……那些集中精力積極掌舵的政府決定其社區、州和國家的發展前途。它們進行更多的決策。它們使更多的社會和經濟機構行動起來。”[1](P7～8)這是因為，健康而有活力的社會基本單元構成健康而有活力的國家。新公共管理認為，與集權的機構相比，授權或分權的機構有許多優點：比集權的機構有多得多的靈活性，對于新情況和顧客需求的變化能迅速作出反應；比集權的機構更有效率；比集權的機構更具創新精神；能夠比集權的機構產生更高的士氣，更強的責任感，更高的生產率等等。

4.政府應廣泛采用私營部門成功的管理手段和經驗。與傳統公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理強調政府廣泛采用私營部門成功的管理手段和經驗，如重視人力資源管理、強調成本—效率分析、全面質量管理，強調降低成本，提高效率等。新公共管理認為，政府應根據服務內容和性質的不同，采取相應的供給方式。政府可以把巨大的官僚組織分解為許多半自主性的執行機構，特別是把商業功能和非商業功能分開，決策與執行分開；移植私營部門的某些管理辦法，如采用短期勞動合同、開發合作方案、簽訂績效合同以及推行服務承諾制；主張全面的貨幣化激勵，不過分主張傳統的道德、精神、地位和貨幣等因素的混合以及單一的固定工資制的激勵機制。特別是主張對高級雇員的雇用實施有限任期的契約，而不是傳統的職位保障制。

5.政府應在公共管理中引入競爭機制。傳統的觀念認為，微觀經濟領域應該由私營企業承擔，而公共服務領域則應該由政府壟斷。與傳統公共行政排斥私營部門參與管理不同，新公共管理強調政府管理應廣泛引進競爭機制，取消公共服務供給的壟斷性，讓更多的私營部門參與公共服務的供給，通過這種方式將競爭機制引入到政府公共管理中來，從而提高服務供給的質量和效率。之所以需要引入競爭，是因為競爭有種種好處：競爭可以提高效率，即投入少產出多；競爭迫使壟斷組織對顧客的需要作出反應；競爭獎勵革新，而壟斷則扼殺革新；競爭提高公營組織雇員的自尊心和士氣。因此，政府為了高效地實現公共服務的職能，應該讓許多不同的行業和部門有機會加入到提供服務的行列中來。

6.政府應重視提供公共服務的效率、效果和質量。傳統的政府注重的是投入，而不是結果。由于不衡量效果，所以也就很少取得效果，并且在很多情況下，效果越差，得到的投入反而越多。例如當治安工作不利，犯罪率上升時，它們通常會得到更多的撥款。與傳統公共行政只計投入，不計產出不同，新公共管理根據交易成本理論，認為政府應重視管理活動的產出和結果，應關心公共部門直接提供服務的效率和質量，應能夠主動、靈活、低成本地對外界情況的變化以及不同的利益需求作出富有成效的反應。因此，新公共管理主張政府管理的資源配置應該與管理人員的業績和效果聯系起來。在管理和付酬上強調按業績而不是按目標進行管理，按業績而不是按任務付酬。在對財力和物力的控制上強調采用根據效果而不是根據投入來撥款的預算制度。即按使命作預算；按產出作預算；按效果作預算；按顧客需求作預算。

7.政府應放松嚴格的行政規則，實施明確的績效目標控制。新公共管理反對傳統公共行政重遵守既定法律法規、輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴格的行政規制，實行嚴明的績效目標控制，即確定組織、個人的具體目標，并根據績效目標對完成情況進行測量和評估。他們認為，雖然任何組織都必須具有規章才能運行，但是過于刻板的規章則會適得其反。“我們接受規章和繁文縟節以防止發生壞事，但是同樣這些規章會妨礙出現好事。它們會使政府的辦事效率慢得像蝸牛爬行。它們對正在迅速變化中的環境不可能作出反應。它們使得時間和精力的浪費成為組織結構的固有組成部分。”[1](P91)他們認為，企業家式的政府是具有使命感的政府。它們規定自己的基本使命，然后制定能讓自己的雇員放手去實現使命的預算制度和規章，放手讓雇員以他們所能找到的最有效的方法去實現組織的使命。有使命感的組織比照章辦事的組織的士氣更

高、也更具有靈活性、更具有創新精神、從而更有效率。

8.公務員不必保持中立。在看待公務員與政務官員關系的問題上，新公共管理與傳統公共行政存在著明顯的分歧。傳統公共行政強調政治與行政的分離，強調公務員保持政治中立，不參與黨派斗爭，不得以黨派偏見影響決策等。新公共管理則認為，鑒于行政所具有的濃厚的政治色彩，公務員與政務官員之間的相互影響是不可避免的。因此，與其回避，倒不如正視這種關系的存在。基于這種看法，新公共管理主張對部分高級公務員實行政治任命，讓他們參與政策的制定過程并承擔相應的責任，以保持他們的政治敏感性。在新公共管理者看來，政策制定與政策執行不應截然分開。正視行政機構和公務員的政治功能，不僅能使公務員盡職盡責地執行政策，還能使他們以主動的精神設計公共政策，使政策能更加有效地發揮其社會功能。這體現了新公共管理者重視激勵、鼓勵公民參與的價值取向。

新公共管理思想在西方的出現不是偶然的。首先，自20世紀70年代開始，由于石油危機以及福利國家負擔過重等因素，西方各國普遍出現了經濟衰退，公共財政也因收入減少和福利開支過大等因素出現了持續的赤字，各國政府都面臨著財政緊張的困境。其次，自二次世界大戰以來，由于政府職能的不斷擴張，政府的規模也在逐漸擴大。這使得西方各國政府普遍臃腫，效率低下。第三，由于科技革命，特別是信息技術革命的影響，使得各國政府迫切需要建立一種適合本國經濟、社會發展需要的政府管理模式。這些因素導致了西方各國政府行政與組織的內在變革。通過在政府管理中實施企業化管理，以顧客為導向引進競爭機制，推廣民營化等改革措施，西方國家普遍掀起了公共行政管理的改革浪潮，這些現象的出現標志著西方國家普遍進入了新公共管理時代。

二、新公共管理對中國行政管理改革的借鑒意義

新公共管理思想是西方社會特定的政治、經濟、科學技術發展條件下的產物，體現了西方公共行政發展的趨勢和方向。新公共管理改革浪潮在西方國家的普遍展開，已經在相當程度上改善了西方國家的公共管理水平，促進了西方國家經濟與社會的發展，滿足了更多的公共服務需求，同時也增強了西方國家在國際社會中的競爭能力。

中國是發展中國家，同時也是經濟體制從計劃經濟向市場經濟轉軌的國家。中國市場經濟建設雖起步時間不長，卻已獲得了經濟高速增長，人民生活水平不斷提高等舉世公認的成就。隨著全球一體化的發展趨勢，如何進一步發揮政府在完善我國社會主義市場經濟建設中的作用，政府如何運用市場的方法來管理公共事務，提高公共行政服務的質量和效率，實現公共行政管理的現代化，這是擺在國人面前的現實而又緊迫的問題，有必要進行深入的研究和探索。而以市場化為導向的西方國家公共行政管理改革的理論與實踐，顯然可以為我國的公共行政管理改革提供一定的經驗，起到一定的借鑒作用。

從我國改革開放的實踐來看，自20世紀70年代末以來，我國普遍開始了政治、經濟、文化、教育、科研體制等各個領域的全方位的改革。其中經濟體制改革的步伐最快，開創了具有漸進特色的社會主義市場經濟體制的道路。經濟體制的改革一方面提出了公共行政管理體制改革的必要性，另一方面也為這一改革創造了必要的條件。

雖然在20世紀70年代以前，中國政府也進行過多次機構改革，但這些改革主要與計劃經濟體制下政府機構規模膨脹過快，超過財政承受力有關。而從1978年開始，政府機構改革的動因則主要與市場化改革的進程相關。尤其是20世紀90年代初以來的政府機構改革，更是主要與為適應社會主義市場經濟發展的需要，要求政府轉變職能有關。

1998年以前的政府機構改革都未能取得預期效果，其原因或者是因為沒有將政府機構改革與職能轉變聯系起來，或者是因為雖然將二者聯系起來，但由于沒有制度上的保證，所以效果仍不明顯。我們認為，在當前世界經濟、科技發展速度日趨加快，競爭日趨勢激烈的背景下，我國政府機構改革的目標不僅是轉變職能，而且還要提高效率。只有這樣，才能適應社會未來發展趨勢。

1998年，新一輪的國務院機構改革開始。這次改革的目標是：建立辦事高效、運轉協調、行為規范的政府行政管理體系，完善國家公務員制度，建設高素質的專業化行政管理隊伍，逐步建立適應社會主義市場經濟體制的有中國特色的政府行政管理體制。從這次機構改革的基本目標和原則可以看出，這次機構改革的指導思想仍然主要是公共行政的傳統準則，即集權性的韋伯式的官僚體制的基本準則，尚缺少當前西方各國流行的新公共管理的準則。但是根據我國國情和公共行政管理實際發展水平，我們認為傳統的公共行政模式的基本準則在我國并未完全過時。畢竟，西方發達國家公共行政管理改革與我國公共行政體制改革所處的社會發展背景不同。但是我們認為，這并不排斥我們在改革中吸收和借鑒西方新公共管理的某些思想。這是因為，世界各國在公共行政管理改革中面臨的許多問題都是共同的，這一點不論在理論上還是在實踐上都是如此。因此，了解和吸取西方國家公共行政管理改革實踐中取得的經驗和教訓，對我國公共行政管理改革的實踐是有積極意義的。縱觀西方新公共管理思想的理論和實踐，至少在如下幾個方面對我國公共行政管理體制的改革具有借鑒意義：

1.新公共管理強調政府的企業化管理，強調管理的高效率。我國政府機構長期以來一直存在效率低下的現象。造成這種現象的原因是多方面的：由于長期實行計劃經濟體制，造成權力過分集中，政府管了許多不該管，管不好，也管不了的事；由于組織機構不合理，機構重疊，從而使得職責不清，互相掣肘、扯皮；由于行政法規不健全，任意增加編制，從而造成機構龐大、臃腫，人浮于事。新公共管理強調政府公共管理應該像企業管理那樣，將效率放在首要地位，這一思想是值得借鑒的。為了提高效率，政府管理人員首先應樹立效率意識，增強活力，用有限的資源創造更多的公共產品，提供更好的服務。

2.新公共管理把一些科學的企業管理方法，如目標管理、績效評估、成本核算等引入公共行政領域，對提高政府工作效率是有促進作用的。盡管政府公共管理與企業管理或私營部門的管理在各自的目的、對象和方法上有種種差異，完全采用企業管理特別是私營企業的管理方法來管理公共事務并不完全合適，但企業管理的科學性、重視市場需求和顧客的反饋這些方面則可以為公共管理所借鑒。通過將企業管理的講求投入和產出、講求成本核算的精神引入政府公共管理之中，可以提高政府管理人員的責任感，同時還可以更為科學地衡量管理人員的工作業績。

3.新公共管理將競爭機制引入政府公共服務領域，打破了政府獨家提供公共服務的壟斷地位。這一方面提高了公共服務的效率和質量，另一方面也緩解了政府的財政壓力。為了提高我國政府在公共服務領域，特別是基礎設施行業的管理效率和水平，更好地發揮市場機制的作用，我們可以借鑒西方的做法，在加強對提供公共服務的宏觀管制的同時，將競爭機制引入公共服務領域，開放一些

公共服務的市場，在一定范圍內允許和鼓勵私營部門進入提供公共服務的領域。例如在具有自然壟斷性質的電信、電力、鐵路運輸、自來水和燃氣供應等基礎設施產業中便可以進行這些方面的改革，從而改變我國長期以來在基礎設施建設中存在的“瓶頸”現象。這有利于形成公共服務供給的競爭機制，提高公共服務的有效供給，從而產生更好的經濟效益和社會效益。

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信息不對稱和市場機會主義假設信息完全均勻分布、交易雙方相互對稱，并且每一次交易都能做到精確計算，那么，信用就不是市場所必需的。但在現實生活中，許多商品不是新古典經濟學所描述的“搜尋品”，即在購買過程中消費者就可以確定其質量，而是只能等到試用一段時間才能知悉其質量，即“經驗品”,有的甚至在使用一段時間后仍不能確定商品的質量，即“信任品”。更甚者，在交易前，買家充其量只能對商品進行所謂的“代表性”考察。而這種考核結果會導致賣家有意或者無意地為改進“代表性”而忽視甚至降低商品的質量。正是由于市場存在信息不完全和信息不對稱，交易就變得“復雜”起來。逆向選擇和道德風險是在信息不完全和信息不對稱時，交易主體的“不老實”行為，即市場機會主義。逆向選擇是在簽約或交易之前，由于信息分布不均和不對稱，導致交易者無法獲取市場真實信息放棄“正確”而選擇“錯誤”，即“劣幣驅逐良幣”現象。道德風險是在契約簽訂之后，在履約過程中交易主體不完全按照約定的條款或者在條款并未明確規定的情況下盡量從自身利益出發來行事。依據交易雙方信息不完全和不對稱所發生的內容和時間兩個維度，大致可以分為三種類型：一是隱藏知識的逆向選擇，即在簽約前由于信息擁有不均和不對稱而放棄“正確”選擇“錯誤”現象；二是隱藏行動的道德風險，即簽約后人選擇了委托人不能直接觀測的并給其帶來損失的行為；三是隱藏知識的道德風險，即簽約后人不向委托人報告不能直接觀測的并給其帶來損失的契約未窮盡的或發生變化的信息，甚至與“客戶”共謀，共同侵害委托人利益的行為。

（二）信用自我管理機制

重復博弈、聲譽機制和合作機制

1.重復博弈

該定理認為，在無限次重復博弈中，會出現對雙方均有利的合作均衡。在經典“信任博弈”例子中，博弈者A和B，如果A會選擇一開始就不信任，雙方都獲得0收益，如果A選擇信任，可能受損，也可能獲益，在此情況下，B為了獲得利益可能會采取可置信的承諾，比如進行抵押，與A簽訂一個強制合約，使得違約的懲罰金超過B欺騙的租金等。另一個解決途徑就是增加交易次數。只要未來的合作交易貼現不低于即期違約的租金，則交易雙方的信用關系就會產生。

2.聲譽機制

四位經濟學家（Kreps，Milgrom，RobertandWilsons）將不完全信息引入重復博弈，建立了聲譽模型，即著名KMRW定理。定理的解釋是，每一個參與人盡管在選擇合作時可能會面臨被對手出賣的風險，但是如果不合作則暴露了自己的類型，從而失去長期合作收益的可能（如果對方是合作類型的話）。因此，如果博弈重復次數足夠多的話，出于對未來收益的考慮，每一個參與人都會盡量樹立自己合作的良好聲譽（即使本質上是非合作類型的），以獲得對手同樣的回報。3.合作機制。有學者提出的合作機制演化研究認為，凡是具有善良性和寬容性的個體合作性較強。“針鋒相對”的個體則集中了善良和寬容的特征，善良性防止他陷入非合作的麻煩中，對對方背叛的報復則保證了對方背叛行為的謹慎性；寬容性則有助于在對方背叛后重新開始合作，而簡單清晰的規則更易于被人理解，從而導出長期的合作。另有學者提出了集體穩定策略，即假設存在一個全部采取某一個特定策略的群體和一個采用不同策略的變異個體。如果這個變異個體能得到比群體中的個體更多的收益，則這個變異策略就能入侵這個群體。而如果一個群體的策略是不能被入侵的，則就是一個集體穩定的策略。信任與合作的戰略只有在長期的交互關系中才能成為集體穩定策略。

（三）信用外部管理機制

雙邊信用管理機制、第三方信用管理機制和匿名社會的非人格信用管理機制

1.雙邊信用管理機制

有學者在對中世紀熱那亞商人遠程貿易研究中發現，在熱那亞商業社會，商人一般會讓人其地中海沿岸的遠程貿易，若商誠實履行貿易，則獲得合作剩余，而若選擇欺騙，則商人損失了的貨物，但終止關系。熱那亞商人普遍會支付較高的傭金或工資，使得人對未來繼續合作的預期收入貼現超過了其背叛所得，因此，遠程貿易制度在中世紀地中海沿岸的商業往來中得到普遍推廣，商人間長期交易關系的確立有助于建立“雙邊聲譽機制”。據學者考證，熱那亞的商業人一般為貧窮和低收入階層人群，優厚的傭金使得他們可以經過若干時間的誠實而上升到中收入階層，這種社會階層的流動構成了社會縱向的緊密結合和“文化信任”的形成。

2.第三方信用管理機制

第三方信用管理機制就是一種俱樂部制度，或者說是一個多邊互惠體系。體系外具有排他性，盡管俱樂部體制對于成員沒有強制的約束，但是一旦發現成員的背叛行為，將使得俱樂部所有成員迅速知曉而將其排除在整個俱樂部之外，停止與這個成員交易。這種俱樂部“放逐”行為能保證俱樂部仲裁結果的有效實施。這些俱樂部組織形式的第三方信用保障機制能使成員間保持信息高度流通，從而大幅度降低交易的信息不對稱。

3.匿名社會的非人格信用管理機制

熟人間或俱樂部式的信用保障的根本點在于長期穩定的交易，因此，交易秩序必須封閉于一個特定的群體之內。而在現代匿名社會中，非穩定交易是常態，信息不完全和不對稱尤為突出，外部性普遍存在。在存在外部性的世界里，容易產生“公共地悲劇”，即個體利用自身信息與行為優勢占有公共領域的剩余；“搭便車”，即個體不付出成本只獲取集體收益；“囚徒困境”，即在信息不對稱博弈中，參與人的自利行為會導致非合作的“納什均衡”等現象，以及簽約人對合約簽訂后的可執行性和執行結果的機會主義預期，執行過程的難以監督會導致簽約人行為的扭曲。因此，用于熟人社會的信用機制不能解決匿名社會里的所有市場外部性問題，信用關系很大程度上依賴于非人格的制度與法律框架。專家系統、正式制度、司法系統都是匿名社會非人格化的信用管理機制。

（四）政府信用管理機制

降低信息成本和改變信用預期從廣義上理解，正式制度、司法系統都屬于政府信用管理的范疇，而狹義的政府信用管理主要是針對市場信用問題政府進行直接干預，即政府信用管制。西方學者認為需要政府信用管制是因為：一是消費者雖然可以通過諸如民事法庭判決獲得補償，但不足以彌補損失，社會總成本高于政府管制代價。二是消費者不可能輕易地對搜索到的信息作出評價，而犯錯誤的代價很高，如某種藥物的潛在效力與安全，某一特定的航線安全性。三是市場供給方不能提供所需要的信息。而政府在市場信息不對稱的情況下具有降低得到信息成本的規模效益。政府信用監管的基本原理是在企業信用雙方（或各方）博弈矩陣中嵌入政府博弈變量，以第三方或者以博弈對手身份參與博弈，并以盡可能低的政府成本改變企業間一般信用博弈的參與者預期，從而減少信用風險發生。有學者認為：第一，如果政府擁有更多的企業信用信息并對外公布，將有利于消除市場交易主體之間的信息不對稱，從而減少“逆向選擇”。第二，如果政府對企業失信行為處罰力度足夠大，企業將消除失信的動機，從而克服“道德風險”。第三，如果政府能提高發現企業失信的能力，企業失信的概率將降低。第四，如果企業失信收益越高，其失信概率越大，政府對其監管的力度也應加大。第五，如果加大對政府機關及其工作企業信用失職瀆職的責任追究，將有利于降低企業失信概率。

二、工商行政管理企業信用監管的工作重點

工商部門是負責市場監管和行政執法的政府管理部門，承擔著市場主體準入資格認定、維護公平競爭市場秩序和保護消費者合法權益等職責。隨著市場逐步在資源配置中起決定性作用，企業信用與信用監管地位日益顯現。工商部門作為政府市場監管主要部門，信用監管貫穿整個工商行政管理監管領域和監管過程，其監管重點包括：

（一）不斷建立健全企業信用管理法律、法規和規章從建設法治信用出發

不斷完善《公司法》、《個人獨資企業法》、《合資企業法》、《反不正當競爭法》和《消費者權益保護法》等法律、法規和規章，明確工商部門在企業信用監管中的內容和責任，將企業信用監管納入法治軌道，從制度上保障企業信用管理有法可依、違法必究和執法必嚴，提高工商部門企業信用監管的地位與權威，從而引導企業在經營活動中改變信用成本預期，減少市場機會主義發生，為構建良好的市場秩序創造條件。

（二）充分發揮市場主體（企業）信用信息公示系統的功能進一步完善與政府其他部門

社會團體和其他社會組織對接的信息互聯互通渠道，提升數據交換質量，提高數據交換效率，盡快將企業經濟戶口數據庫提升為企業信用信息公共數據庫。開展企業公示信息科學研究，探索企業信用數據變量間的影響路徑、相關關系和因果關系，提升企業信用信息公示的針對性和有效性，增強政府企業信用信息的權威性，充分發揮企業信用信息的規模效應，擴大企業信用信息的社會應用，最大限度地緩解市場信用信息不對稱現象。

（三）充分發揮企業信用自我管理約束機制指導企業、行業組織建立信用管理組織

健全信用管理體系，注重企業聲譽或信譽，開展信用自我評價、行業評價活動，主動維護企業或行業整體信譽。積極培育企業信用服務組織，積極開展企業信用調查服務（專項服務）和第三方企業信用評價活動，定期區域市場信用評價指數；制定企業信用獎勵政策，積極探索企業信用積分制度以及信用資產管理制度，賦予誠實守信企業更多的信用資產。

篇（5）

以河北省為例，有的部門編制部門預算時少報上年結余資金和事業收入，有的部門編報部門決算時隱瞞年末結余資金；有些部門收取的行政性收費、罰沒款等非稅收入未及時足額上繳財政，有些部門超出批準的預算安排支出或自行調劑預算支出。在其他省市中，如廣西省某市工商局1994年至1999年共隱瞞行政性收費收入468.96萬元，其他收入6950.99萬元[1]。江西省審計廳在2000年對全省工商系統的審計中查出隱瞞收入408.33萬元；漏繳稅費141.55萬元[2]。

(二)私設“小金庫”和公款私存，擠占挪用

以河北省為例，工商系統被查出“小金庫”的主要是將收取的企業登記費、門面出租收入交易費等未入賬，而是用于職工福利、購車等開支；將收取綜合管理費、市場管理費、服務費、攤位費、治安費、水電費等分別存入存折；有些工商局的出納員將規費收入和經費結余以個人名義存入存折，直接在賬外列收列支。如廣西省某地區工商系統被查出“小金庫”157.34萬元，主要是1999年以前將收取的企業登記費、門面出租收入交易費等未入賬反映，用于職工福利、購車等開支[3]。江西省審計廳在2000年對全省工商系統的審計中查出擠占挪用資金1156.86萬元，私設“小金庫”420.81萬元，國有資產流失102.99萬元[4]。

(三)拖欠、截留應繳預算收入和財政專戶資金

以河北省為例，主要表現在：截留、拖欠應繳財政預算的企業注冊登記費、商標注冊費，經濟合同簽證費收入；截留、拖欠應繳財政專戶的集貿市場管理費資金等。在其他省市中，如廣西省某市工商局歷年應繳未繳罰沒款541萬元；某地區工商局欠繳財政專戶931.25萬元[5]。江西省審計廳在2000年對全省工商系統的審計中查出拖欠、截留應繳預算收入968.08萬元，拖欠應繳財政專戶款172.03萬元[6]。

(四)違反規定超范圍亂收費亂罰款

以河北省為例，有些工商行政管理部門沒有嚴格按照國家規定的收費內容、范圍、及標準收費，擅自立項收費，超范圍收費，超標準收費。其中一些工商部門超范圍收費，主要是繼續執行1997年財政部、國家計委取消了汽車、鋼材交易市場管理費。據統計，1999年全國共清理掉不符合規定的收費項目32項，清理關閉銀行賬戶1578個[7]。在其他省市中，江西省審計廳在2000年對全省工商系統的審計中查出亂收費亂罰款金額389.92萬元；其他違規金額940.65萬元[8]。

(五)沒有嚴格執行“收支兩條線”

以河北省為例，在預算管理、收費“收支兩條線”方面主要有經費超支嚴重，沒有依法辦理經費追撥手續、一些地方沒有嚴格貫徹執行行政性收費罰沒收入“收支兩條線”的規定、部分地方票據管理中存在較大的管理漏洞、規費代征管理普遍松懈等問題。

二、我國工商行政管理機構財務管理問題產生的原因

從總體上看，上述工商行政管理部門違紀問題的產生既有客觀原因，也有主觀原因。

(一)客觀原因

1.歷史原因

(1)業務經費不足：以河北省為例，一方面：隨著政府職能的轉變，工商行政管理部門的減費因素不斷增加，決定收入呈現停滯或下滑趨勢；另一方面：隨著市場監管任務的不斷加重，工作人員的數量不斷增加，工資因素和辦公消費指數上升，決定支出呈現遞增趨勢。在目前工商財務體制不變情況下，收入和支出矛盾較大，各級工商行政管理部門經費都出現緊張局面。

(2)經費保障能力較弱：以河北省為例，由于工商行政部門業務經費不足，經費保障還不能完全到位，部分地區仍然使用行政性收費來保障工商行政管理部門的各項經費需要。

2.工作性質原因

工商管理局除管理正常經費外，還要按規定要求進行行政性收費和罰沒收入的“收、管、用、繳”工作。這就增加了工商行政管理機構內部財務管理的難度，也為財務管理的違法違紀問題的出現提供了可趁之機。

(二)主觀原因：

1.缺乏科學的理財思想

以河北省為例，在工商行政管理機構內部沒有充分認識到依法履行市場監管職能的重要性，守法意識差；沒有樹立預算觀念；沒有樹立艱苦奮斗、勤儉辦公的思想。

2.財務管理制度、體制不完善

以河北省為例，工商行政管理機構財務公開制度、財務內審制度、財務檢查制度、固定資產管理制度、政府采購制度、基建工程管理制度、罰沒物資管理制度等管理制度不完善，在體制上沒有落實新的財務管理關系等，給違法違紀行為提供了漏洞。

3.財會人員的素質還不能適應新形勢對財務工作的要求

以河北省為例，財務人員的法律意識淡薄，公款私存；職業道德缺乏，工作散漫，不負責任；會計核算和會計基礎工作等業務技能不合格。

4.無法滿足規范化統一管理需求，且財務監控滯后

以河北省為例，一些部門仍然使用傳統的單機和局域網處理賬務，財務監控不僅受到時間、空間、及人力方面的限制，更為重要的是它無法實現行之有效的事前或事中的財務監控。

三、我國工商行政管理機構財務管理應采取的對策

針對上述工商行政管理機構財務管理存在的問題以及對產生這些問題的原因分析，應從以下幾個方面加強工商行政管理機構的財務管理。

(一)我國工商行政管理部門要樹立新時期工商行政管理的理財思想

我國工商行政管理部門要樹立法制觀念、預算觀念，還要樹立艱苦奮斗、勤儉辦公思想和提高效益的思想。

(二)我國工商行政管理部門要加強財務制度建設和財務體制建設

1.加強固定資產管理

一要設置專門管理機構。對固定資產的管理要落實到部門，有專人負責，統一登記、管理。二是建立完善固定資產管理制度。

2.推行政府采購

按照“公開、公平、公正、效益”的原則，大宗辦公用品、儀器設備、裝修裝潢等消費品集中由政府采購，提高資金支出的透明度和資金使用效益。

3.加強基建工程管理

加強基本建設項目投資前論證工作，合理確定和有效控制建設規模和標準；實行工程項目公開招投標制；加強竣工財務決算工作。

4.加強罰沒物資管理，嚴禁任何人私自動用涉案物資

(三)建立高效嚴格的財務管理體制

1.適應上下級關系的變化，迅速轉變觀念和行為方式

下級機關要堅決地貫徹執行系統財務管理辦法，經常向上級局匯報財務工作的情況。上級機關要加強對下級局的財務監督管理工作。

2.嚴格執行收支兩條線管理的規定

工商部門要嚴格執行財政部、國家工商行政管理局關于印發《工商管理單位財務管理辦法》的通知(財工字[1999]4號)，以及《行政單位會計制度》、《財政部關于下達行政性收費、罰沒收入實行預算管理實施辦法的通知》(財預字[1995]27號)的規定。

3.建立順暢快捷的上繳下撥渠道

在系統內部，抓好票據的使用和管理，做到應收盡收，應繳盡繳。在外部，要解決好與省財政的關系，加快經費的核撥速度；加強與銀行的聯系，解決劃款的時間問題、代收代繳款的上劃問題和代收網點問題。

4.理順資產、債務關系

做好垂管后資產上劃工作，各地在市場管辦脫鉤的基礎上，積極與當地財政、國有資產管理等部門協調，全面開展清產核資工作，做到產權清楚、債務清楚、收支清楚、家底清楚，保證經費上劃和資產移交工作的順利進行。

(四)我國工商行政管理機構要加強隊伍建設，提高財務人員素質

1.加強財務人員政治業務培訓

財務人員要努力學習黨和國家的各項方針政策，不斷提高自身的政策水平和政治素養。保護單位資產的安全、完整，確保國家法律法規和單位內部規章制度的貫徹執行。

2.加強財務會計知識，提高會計電算化管理水平

財務會計人員要努力學習財務會計知識，精通業務，做到人人持證上崗。對于那些業務不精且不努力學習的人員進行淘汰。要有效的發揮全系統對工商財務軟件操作作用，不斷提高全系統財務人員電算化水平和賬務規范處理能力，提高辦事效率。

參考文獻：

[1]雷月愛.工商行政管理部門的財務管理有待強化[J].廣西會計,2001,(6):14-15.

[2]黃雪梅.搞好工商行政財務管理工作必須要樹立五個觀念[J].甘肅廣播電視大學學報,2005,(2):48-49.

[3]黃瑞珍.加強財務管理實現科學理財[J].中國工商管理研究,2007,(2):36-38.

[4]李林.試論工商行政管理的理財思想[J].中國工商管理研究,2004,(11):30-31.

[5]加強工商系統財政財務收支審計促進工商部門依法行政[J].江西審計與財務,2000,(9):15.

注釋：

[1][3][5]雷月愛.工商行政管理部門的財務管理有待強化[J].廣西會計,2001,(6):14-15.

[2][4][6]加強工商系統財政財務收支審計促進工商部門依法行政[J].江西審計與財務,2000,(9):15.

[7]權燕子.1999年財務管理工作基本情況[J].工商行政管理,2000,(13):21-23.

篇（6）

供電企業作為國有企業的重要組成部分，在行政管理模式上受到傳統經濟思想和制度的束縛，存在著以下兩個方面的問題：首先，從縱向角度看，我國的供電企業是垂直管理模式，也即上級供電企業對下級供電企業的人力、人事和財務工作等進行直接管理，這一模式勢必會導致管理鏈條過長、效果不佳等后果；其次，從橫向的角度看，供電企業的行政管理模式還存在脫離實際、死板等問題，如有的企業內部安全檢查活動就近乎形式化，浪費了大量的人力、物力。

2.行政管理體系不規范

首先，從行政管理的機構來看，雖然我國供電企業大都設置了相關的行政管理部門，但其工作的開展卻存在著諸多限制，行政管理權受到黨政機關的干預；另一方面，供電企業內部的行政管理部門設置過多，這會導致企業在實際運行過程中效率不高。其次，從行政管理的制度來看，還存在著管理體制落后、制度不規范的問題。一方面，供電企業受國家政策的影響，在一定程度上仍未充分落實公司制度，缺乏有效的市場運營機制；另一方面，在行政管理系統中，還存在制度不完善的問題，關于供電企業工作人員的管理、考核以及獎懲等方面的規定仍需健全。

3.對行政管理不重視

目前，供電企業內部領導層的思想觀念仍然很陳舊，認為行政管理的內容就是管好企業內部的人員。因此，在新形勢下對創新行政管理模式的重視程度不夠。此外，很多供電企業的行政管理部門對于自身的職能和工作任務認識不清，并且在傳統思維模式的影響下存在“惰性管理”的現象，同時也缺乏積極進取和開拓創新的動力。

4.行政人員素質不高

一方面，目前我國供電企業的行政管理人員大多年齡層次偏老，他們對新知識和新技術的掌握程度不高，同時也缺乏創新改革的活力；另一方面，我國供電企業內部也缺乏相應的業務培訓和人員激勵制度，因此，行政管理人員的綜合素質普遍較低，不僅不利于供電企業工作的順利開展，還在一定程度上阻礙了行政管理改革的進行。

5.管理效率低下

當前我國供電企業的行政管理工作效率較低，筆者認為這主要是企業屬性造成的。供電企業本身屬于國有性質，在行政管理方面仍然存在機構復雜、工作繁瑣、遇到工作相互推諉等問題，這是管理效率低下的最直接原因。

二、供電企業行政管理改革的對策

1.完善企業行政管理機構，避免權力過度集中

首先，從行政組織管理結構上來說，要精簡部門，實行科學規范化管理。一方面，要進一步明確供電企業行政管理的職能和內容，從而分散權力，設置合理的組織機構；另一方面，要考慮供電企業的實際業務情況，優化配置有限的人力資源，使行政管理部門之間形成有效的互動局面。其次，從行政管理制度和機制上看，要健全相關的企業管理制度，例如《供電企業人事管理條例》、《供電企業工作人員教育培訓與職業考核規范》等，從而促進行政管理的系統化和科學化建設。

2.加強企業行政管理隊伍建設

首先，要注重供電企業行政管理人員的素質提升。企業要定期開展知識和技能培訓工作，不斷更新行政管理人員的知識儲備和技能；同時，企業要營造良好的文化氛圍，使員工有提升自我的環境。其次，要從制度上激勵行政管理人員提高自身綜合素質。一方面，行政管理人員要在基本管理能力提升的基礎上做到“業有所精”，這樣才能在開展工作的過程中為供電企業建言獻策；另一方面，對管理人員實行定期考核，對業績優者予以適當獎勵，這是提高行政管理人員素質的重要手段。

3.通過危機管理模式推進行政管理的創新

要徹底改變當前我國供電企業管理模式存在的弊端就必須突破國有企業傳統機構管控的束縛，不斷優化行政管理模式，推行危機管理。當前我國供電企業改革面臨著很多挑戰，但同時也會帶來很多機遇，推行危機管理模式可以有效帶動企業內部管理改革。一方面，需要企業內部進行良好地管控和規劃，控制不利因素的產生；另一方面，應立足于供電企業的未來發展，做好危機預防和準備工作，攻堅克難，勇于成為國有企業改革的先鋒。

4.完善激勵機制，提高行政管理效率

建立完善的激勵機制是促進行政管理運行效率提高的外在動力。一方面，在制定激勵體系時要充分考慮企業自身的效益情況，以實現企業健康穩定發展和工作人員全面發展的和諧互動；另一方面，要實現激勵機制的制度化和公平化，從而真正激發企業工作人員的創造性。

篇（7）

一、證據的形式要求

證據作為一種物，總以一定的形式存在，讓人能以某種方式被認知與感受，獲得一種印象。工商行政管理機關行政處罰案件中的證據同樣具有物的屬性，以不同的形式存在。有的是實物，有的是聲音，有的是圖像，有的是文字記載內容等等。人們通過對相關證據的審查認識，確定所證明的當事人的某種行為事實是否具有違法性，是否理應受到行政處罰，且工商行政管理機關所作出的行政處罰這一具體行政行為是否具有合法性、合理性。作為能證明工商行政管理機關行政處罰這一具體行政行為具有合法性的證據，不同形式的證據，在法律上有法定的不同形式要求。

證據的形式要求是指證據以某種形式存在，必須符合特定的法律規定，是對證據外在表現的要求。工商行政管理機關在調查取證過程中收集到的證據種類很多，如現場檢查筆錄、對當事人的調查筆錄、當事人的陳述、證人證言、鑒定結論、書證資料、實物、視聽資料等等，這些不同的證據其外在表現各不相同，法律上對其形式要求也不一樣。

書證。書證是指以文字、符號、圖畫記載的內容來證明案件事實的書面文件或其他物品。書證具有書面形式，以其記載的內容來證明案件真實情況。根據證據規則，工商行政管理機關在行政處罰案件中所取得的書證應是原件，原本、正本和副本均屬于書證的原件；取得原件確有困難的，可以提供與原件核對無誤的復印件、照片、節錄本；提取的由有關部門保管的書證原件的復制件、影印件或者抄錄件的，應當注明出處，經該部門核對無異后加蓋其印章；調取的報表、圖紙、會計帳冊、專業技術資料、科技文獻等書證的，應當附有說明材料；工商行政管理關行政處罰案件中的詢問、陳述、談話類筆錄，應當有行政執法人員、被詢問人、陳述人、談話人簽名或者蓋章。如果國家法律、法規、司法解釋和規章對書證的制作形式另有特殊規定的，應遵照相關規定。

物證。物證是以物質的存在、外部特征或屬性證明案件情況的一種證據。物證多種多樣，其基本的表現形式是物品和物質痕跡。它以物質的存在、外部特征和屬性對案件起證明作用。它是客觀實在物，從靜態上對案件事實起證明作用。作為證據，所取得的物證應是原物。提供原物確有困難的，可以提供與原物核對無誤的復制件或者證明該物證的照片、錄像等其他證據。原物可以分為種類物與特別物。原物為數量較多的種類物的，可提取其中的一部分。

證人證言。證人證言是證人就自己知道的案件情況所作的陳述。證人證言證據在形式上要求，寫明證人的姓名、年齡、性別、職業、住址等基本情況；有證人的簽名，不能簽名的，應當以蓋章等方式證明；注明出具日期；并附上居民身份證復印件等證明證人身份的文件。

視聽資料。視聽資料是以錄音、錄像設備所反映的聲像、計算機儲存的資料以及其它科技設備與手段提供的信息，來證明案件真實情況的證據。視聽資料作為證據，應當提供有關資料的原始載體。提供原始載體確有困難的，可以提供復制件；注明制作方法、制作時間、制作人和證明對象等；同時聲音資料應當附有該聲音內容的文字記錄。

鑒定結論。鑒定結論是指委托具有鑒定資格的具有專門知識的人對案件中某些專門性問題進行鑒定后所作出的書面結論。鑒定結論作為一種獨立的證據，是鑒定人對案件中專門性問題提出的客觀理性的意見，不是感性認識，是就案件中專門性問題發表的意見，而不解決法律上的適用問題。鑒定人所作出的鑒定結論在形式上應當載明委托人和委托鑒定的事項、向鑒定部門提交的相關材料、鑒定的依據和使用的科學技術手段、鑒定部門和鑒定人鑒定資格的說明，并應有鑒定人的簽名和鑒定部門的蓋章。通過分析獲得的鑒定結論，并說明分析過程。

現場筆錄。現場筆錄是工商行政管理機關辦案人員人員在依法行使職權作出具體行政行為過程中，對有關的現場、物品進行調查所作的客觀記錄。現場筆錄，應當載明時間、地點和事件等內容，并由執法人員和當事人簽名。當事人拒絕簽名或者不能簽名的，應當注明原因。有其他人在現場的，可由其他人簽名。

涉外證據。涉外證據是指在中華人民共和國領域外或在中華人民共和國香港特別行政區、澳門特別行政區和臺灣地區內形成的證據。在中華人民共和國領域外形成的證據，應當說明來源，經所在國公證機關證明，并經中華人民共和國駐該國使領館認證，或者履行中華人民共和國與證據所在國訂立的有關條約中規定的證明手續。在中華人民共和國香港特別行政區、澳門特別行政區和臺灣地區內形成的證據，應當具有按照有關規定辦理的證明手續。

二、證據的“三性”要求

行政訴訟法第31條規定，證明案件真實情況的一切事實，都是證據。由此可見，證據是指經過查證屬實可以作為定案根據的、具有法定形式的、能證明案件真實情況的一切事實。所有的有效證據，都應具備“三性”即客觀性、關聯性和合法性。

證據的客觀性，即證據必須客觀存在。證據可分為兩種，一種是客觀存在的物質，一種是被人們感知并存入記憶的事實。任何主觀的東西，如主觀臆想、分析、判斷，都不能成為證據。

證據的關聯性，即證據必須與案件有關聯。所謂有關聯，指證據必須與案件存在客觀聯系，并能證明案件的真實情況。

證據的合法性，即證據必須由法定人員依法定程序收集或提供，并經查證屬實。它強調證據必須由具有一定主體資格的法定人員收集或提供，并以法定程序查證屬實，以法定形式表現出來的與案件有關聯的事實。

工商行政管理機關在行政處罰案件中，結合證據的“三性”要求，對所調查取得的相關證據進行審查，使證據具有客觀性、關聯性、合法性，將所處理的行政處罰案件辦成鐵案。

對證據關聯性的審查。工商行政管理機關辦案人員對所有取得的證據必須進行逐一審查和對全部證據綜合審查，遵循職業道德，運用邏輯推理和生活經驗，進行全面、客觀和公正地分析判斷，確定證據材料與案件事實之間的證明關系，排除不具有關聯性的證據材料，準確認定案件事實。

對證據合法性的審查。主要審查證據是否符合法定形式；證據的取得是否符合法律、法規、司法解釋和規章的要求；是否有影響證據效力的其他違法情形。特別注意的是，在作出行政處罰具體行政行為后或者在訴訟程序中自行收集的證據及在行政處罰過程中非法剝奪公民、法人或者其他組織依法享有的陳述、申辯或者聽證權利所采用的證據，不具有合法性，不能作為行政處罰的有效證據。在鑒定結論中，因鑒定人不具備鑒定資格或鑒定程序嚴重違法或鑒定結論錯誤、不明確或者內容不完整的，亦不能作為合法證據予以使用。

篇（8）

1.社會主義市場經濟呼喚公共財政。歷史證明，無政府主義的市場經濟或者完全自由的市場經濟在配置資源中的成本很高，并不是促進經濟發展的最有效形式，市場經濟需要政府引導。通過對市場行為的宏觀調控，彌補市場失靈，達到資源配置最優，是市場經濟條件下最基本的公共需要，這一公共需要呼喚政府的公共財政。在社會主義市場經濟條件下，我國財政所面對的基礎，已從作為行政附屬物的企業和個人，轉到了獨立的市場主體上來，財政的“獨立主體性”正在形成，財政活動也正轉到為經濟主體的公共利益提供服務上來，成為滿足經濟主體公共需要的基本手段。國家財政對市場的調控作用，在我國社會主義市場經濟初建時就被充分認識到，而起調控作用的財政應采取公共財政的形式，則是近些年才被我們逐漸認識到的。對市場經濟進行調控的國家財政不應是延續計劃經濟諸多特征的傳統財政，而應是與市場經濟的公共需要相適應的公共財政。公共財政對市場的調控作用主要體現在營造硬環境和軟環境兩個方面。所謂硬環境，就是要能保證市場的物資流動、資金流動和信息流動暢通。這種市場環境只能由政府來提供。所謂軟環境，是指能有一套完整的法律法規，來規范市場經濟的“游戲規則”，并有一套相應的機構，來監督這些“游戲規則”的實行。

2.公共財政是提高政府支出效率、遏止腐敗的一劑良藥。公共財政的重要特征之一，是政府預算建立在一整套科學公開的運作程序之上，這就為精打細算、有效地使用政府經費提供了制度保障，從而避免了由預算制度流于形式所造成的政府支出鋪張浪費現象，大大促使政府支出效率的提高。公共財政的又一重要特征，是通過對政府財力的法律制約，將所有政府預算內外的收入都納入政府預算中，將政府的一舉一動都納入到法治范圍之內。政府收支行為如果不能受到有效的法制約束，政府預算缺乏應有的透明度和公開性，就為權力腐敗提供了廣闊的空間和肥沃的土壤。因此，公共財政的推行實為醫治政府權力腐敗的一劑良藥。

二、我國公共財政改革向縱深推進所面臨的難題

1.在公共財政體制下國有經濟的定位問題。無論在計劃經濟時期，還是在市場經濟時代，我國的社會主義性質決定了與國有經濟相關的財政收支始終是一種客觀存在。西方公共財政學建立在以私有經濟為主的“社會共同需要”之上，我國在借鑒西方公共財政體制時如何給大量的國有經濟定位，就成為一大難點問題。有些學者認為我國的財政應該由公共財政與國有資產財政所組成，提出所謂的公共財政雙元結構論。也有學者將國有經濟視作構建我國公共財政體制的關鍵障礙，主張放棄對國有產權的庇護。“公共財政雙元論”本身違背了公共財政論將財政定位在滿足社會共同需要的這一初衷。在市場經濟條件下，涉及國有資產的財政收支，也同樣服務于社會公共需要這一大目標，這部分政府收支僅僅是財政的一個構成要素，而非獨立成分。也即是說，國有資產財政只是公共財政的一個組成部分。從根本上說，如果將滿足社會共同需要作為財政分配的唯一目標，那么公共財政必然是一元論。至于將國有經濟視作公共財政的障礙、主張放棄對國有產權庇護的觀點，與我國政治經濟的本質特征相違背，也是不符合國情的。

篇（9）

工商行政管理是我國行政管理的重要組成部分，是指國家通過各級工商行政管理機關對社會商品生產經營者、社會經濟活動所進行的管理。隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善，隨著民主與法制進程的速度加快，在加入WTO后的不斷變幻的新形勢下，作為主管市場監督管理和行政執法的工商行政管理機關，地位越來越高，作用越來越大，面臨的問題和壓力也越來越多。如何與時俱進，適應新的形勢，提高工商行政管理部門的行政執法水平，切實履行工商行政執法職能，嚴把市場主體準入關，切實維護市場經濟秩序和保障公平競爭，嚴厲打擊各種經濟違法行為，保護生產者、經營者和消費者的合法權益，是擺在工商行政管理機關面前的重要課題。本文通過分析對工商行政管理行政執法中常見的缺陷，提出了幾點具體的提高行政執法的方法和對策，以期能對優化工商行政管理做點貢獻。

1工商行政管理中行政執法的缺陷分析

1.1工商行政管理執法手段弱化

在推進工商管理行政政執法現代化的過程中，一個比較明確的目標就是逐漸轉變政府職能，逐漸使全能政府成為有限政府，把政府管制變成政府管理。這一理念打破了傳統行政法制中我國政府職能無所不包的局面，為工商行政管理部門更好更有效地成為服務型行政部門起到了有力的推動作用。但是，現實中，過度簡化后的政府職能在現代社會日趨復雜的社會關系中并不能應對自如，作為行政機關，其執法手段有被一味弱化之嫌。我國的工商行政執法，由于相關制度不健全，公眾法律素質普遍不高，在行政機關沒有相應的強硬執法手段的情況下，毀滅證據、轉移財產、逃避制裁、抗拒處罰的情況時有發生，不考慮國情和實際，對行政執法手段一味弱化，必然導致執法的疲軟。我國在近年來不斷借鑒西方發達市場經濟國家的法律和文化，特別是對行政執法手段和執法保障的削弱，體現了西方立法技術中減弱國家干預，限制行政職權的理論。這為我國的法律制度盡快和國際接軌具有重要意義。但是在我國處于社會主義初級階段，市場經濟體制尚不完善，公眾的法律素質、執法環境和法律體系均不完善情況下，將西方經過幾百年的法制建設后才相對完善的執法制度，搬到市場經濟初級階段的中國，不可能帶來預期的效果。從歷史上看，只有《投機倒把行政處罰暫行條例》和《中華人民共和國企業法人登記管理條例》兩個行政法授權工商部門在監督檢查時可以行使凍結、劃撥、封存、暫扣等專項行政強制性手段。但是后來《商業銀行法》規定：只有法律規定凍結的才能凍結，沒有法律規定就不能凍結。這就致使工商管理部門在監督檢查時候常常處于尷尬處境，對某些違法經營行為心有余而力不足。在《反不正當競爭法》中賦予了工商部門主動監督檢查權、調查檢查權、強制措施權。可以對違法行為及物品加以限制，可責令被檢查的經營者說明商品來源時，相對人往往拒絕回答，要求其暫停銷售不得轉移時，相對人往往拒絕簽字，事后商品不知道去向。《反不正當競爭法》規定了監督檢查部門在調查取證中的詢問、查詢、復制、檢查等權力，但未明確授予查封、扣押財產等強制措施權。行政處罰權與行政強制執行權相分離，工商部門做出行政處罰決定后，不具備強制執行的權力，削弱了工商行政管理機關執法的嚴肅性、權威性，無形之中放縱和助長了違法經營行為。

1.2工商行政管理執法受地方保護主義干預嚴重

工商行政管理機關在行政執法過程中由于諸多原因，受到“地方保護主義”干預嚴重。“地方保護主義”是當今中國比較流行的一種風氣。雖然地方保護主義弊端重重，但在實踐操作中，但凡在任的地方官員，都會自覺不自覺地投入到地方保護的實際行動中。目前地方各級政府把發展作為第一要務，采取各種優惠政策，改善投資環境，吸引外來投資。地方保護主義者認為，工商行政管理對外來投資企業的檢查，對企業的違法行為的處罰，會影響投資人的積極性，破壞投資環境。一些地方政府甚至認為，發展是硬道理，只要有產值、有稅收，不管是什么企業都可以投資興辦，甚至不顧中央的政令，想方設法地變通處理，把一些對環境、資源破壞嚴重的項目都放行準辦。為此，他們認為工商行政管理是阻礙地方經濟發展的絆腳石，私自決定未經政府允許，工商行政管理部門一律不得到企業進行檢查和實施處罰，企業違法一般不罰或按下限處罰。

1.3工商行政管理行政指導作用沒有充分發揮

行政指導指的是行政主體在其職責任務和管轄的事務范圍內，為實現一定的行政目的，采用說服、教育、示范、勸告、告誡、鼓勵、建議、指示等不具有法律強制力的方法促使相對人為或不為一定行為的非強制。20世紀60年代以來，行政指導在實行市場經濟的國家就得到了越來越廣泛的運用，成為對傳統的行政執法的重要補充。

行政指導屬于不具備法律強制力的柔性行政行為，主要以示范、勸告、建議、鼓勵等非強制性方式，行政指導作為一種新型的行政手段，廣泛運用于各個行政領域，是市場經濟條件下政府施政的中心，在現代行政中具有重要地位。行政指導還屬于“積極行政”的范疇。古典市場經濟條件下的行政是消極行政，政府管得越少越好。由于社會經濟生活日益復雜化和多樣化，公益和私益需要兼顧，效率和公平要平衡，社會成本需要降低，社會福利需要增進，凡此種種都需要行政行為由消極轉為積極。現代社會生活需要行政指導以靈活多樣的方式，有效地對經營行為進行干預指導。工商行政部門隨著市場經濟的不斷深入，出現了各種新情況和新問題，有些復雜情況無論是行政立法還是人大立法都難以完全適應工商行政管理職能的客觀要求。這就需要工商行政管理部門在行政執法過程中，有針對性地給經營者下達提醒、建議、勸告、警示等“行政指導書”，幫助他們改善經營管理，改正不當行為，提高經濟效益。當然，行政機關應當嚴格監管市場主體，對違法者要依法予以懲處。通過嚴格的依法管理和執法，促使市場主體遵循法律道德，做到誠信經營。維護消費者利益。但真正有效的管理并不是一味的“管”。執法也不是單純的“執罰”。更主要的是根據具體情況實事求是的處理好市場行為中的一些具體問題。能給予經營者正確的指導，能促進法制社會的建設。工商行政管理部門作為服務型行政部門出現，應該借助他們對法律法規掌握理解的優勢，對市場主體多些耐心的疏導，善意的提醒，幫助他們少出問題，少走彎路，防患于未然，這樣同時也減輕了行政管理的任務。行政指導作為工商行政管理機關的行政方式，更多的應該以不自覺的方式被運用，但在我國實際中，這一先進理念的貫徹落實還有很大一段距離。行政指導的作用還遠未充分發揮。

2優化工商行政管理行政執法的對策

行政的法治化和現代化不是一蹴而就的，而是一個漫長而漸進的過程，工商行政管理的法治化之路也是如此。通過對我國工商行政管理行政執法的缺陷分析，立足我國工商行政管理法治建設的現狀，借鑒國外市場監管的先進經驗，現將對工商管理依法有效行政的建議提示如下。

第一，完善工商行政管理法制體系。

我國目前在政府職能地位和機構配置的法律依據存在有不便于操作，條文不細、規定過于原則，靈活性差等不足之處。完善工商行政管理法制體系，加強行政管理組織發建設，加強市場體系監管立法，解決各類市場監管無法運用工商行政管理綜合性職能，發揮職能合力作用迫在眉急。應該以《反不正當競爭法》、《反壟斷法》、《消費者權益保護法》和《合同法》等為重點，加快實施細則或單項配套法規的制定，解決工商行政基本法操作性不強的問題。加快舊法的修改完善步伐，解決掉新舊法規自相矛盾、執法依據不統一的問題。

第二，加強工商行政管理執法。

從上文分析，我們發現，工商行政管理執法存在很多缺陷。改進工商行政管理主要要加強化執法保障，改善執法環境、完善執法程序、加強行政指導等。

市場經濟發達國家對市場監督機構賦予了較強的執法手段，工商行政機關除在監督檢查時可以行使凍結、劃撥、封存、暫扣等專項強制手段和詢問、查詢、復制、檢查等權力外，可以明確授予查封、扣押財產等強制措施權，把行政處罰權與行政強制權結合起來，提高工商機關執法的權威和嚴肅性。

在改善執法環境方面，除了解決法規滯后和法規矛盾問題。要多加取得各級黨委政府的支持和理解。化解地方保護主義和工商行政管理之間的對立情緒矛盾。應該采取措施“對各級政府依法行政提出明確要求，要明確各級政府的責任。”國家要把依法行政和營造公平競爭的市場環境作為地方政府考核指標、公正評價政府的工作政績。要把維護市場秩序和經濟保障的責任落實到相關政府。工商行政管理機關也要按照轉變政府職能、建立服務型工商的要求，進一步規范執法行為。要通過自身行為的規范來贏得政府對執法工作的支持和理解。地方保護主義的主要目的是發展地方經濟。工商行政管理部門首先要支持地方經濟發展，樹立服務觀念。“運用工商行政管理職能，支持地方經濟發展的指導思想不能變；在地方黨委領導下的領導關系不能變；積極參與完成地方政府交辦的工作任務不能變；與地方黨委政領導的工作聯系職能和感情不能變”。

篇（10）

（一）概念界定

新公共管理，也叫“管理主義”（Pollitt，1990）、“以市場為基礎的公共行政”（FanandRosenbloom，1992）、“后官僚制典范”（Barzelay，1992）等，產生于20世紀80年代，其主旨思想是克服古典官僚制以及傳統行政的缺陷，將私部門管理的方法與標準應用于公共機構的管理，重視3E（經濟、效率、效能）。在公共行政中采用的策略包括專業化管理、私有化、合同外包、競爭、績效測量等。路徑依賴（Path－Dependence）是由W•BrianAr－thur首先提出。他指出，新技術的采用具有報酬遞增的性質。著名經濟學家道格拉斯•諾思（DouglassC．North）豐富完善了路徑依賴理論，他將制度變量引進經濟增長的分析中，指出國家發展與其所實行的制度具有密切關系，導致國家長期貧窮的重要因素之一在于制度低效并且長期依賴，即制度變遷也具有類似于物理學中的慣性，一旦進入某一路徑（無論是“好”還是“壞”），就可能對這種路徑產生依賴，并且強化。因此，低效制度很難走出路徑依賴自我強化的怪圈。［2］

（二）問題：發展突破與路徑依賴

路徑依賴理論對解釋不同社會體系中行政改革的成效提供了一個新的視角，也為經驗借鑒提供了有價值的對策建議。新公共管理運動的本質是一場突破路徑依賴，但同時又受制于路徑依賴的行政改革。各國政府所進行的以“新公共管理”為主旨的行政改革都面臨著這一“突破與依賴”的矛盾。新公共管理運動在克服古典公共行政缺陷的同時，也是對傳統官僚制的脫離與改革。新公共管理運動以市場化的方式提升了公共服務的質量與效率，幫助克服困擾資本主義社會的滯脹和福利危機，幫助社會主義國家克服過度追求公平造成的社會效率低下。但是，當代中西方國家在新公共管理運動中，也面臨著諸多困難與障礙，英美國家的改革中先后都遭到反對派的大力阻撓，我國的公共行政改革也步履維艱。歷史的限定與新理念的突破象一對天敵伴生而行，中西方國家共時下實施的“新公共管理運動”因歷史的限定而呈現不同的效果與發展趨勢。我國的行政改革取得了更為顯著的成就，民生狀況大幅度改進，經濟社會呈跳躍式發展，但面臨的“路徑依賴與突破發展”的矛盾也更為顯著。西方國家的“新公共管理”運動雖廣受批評與質疑，但對公共行政效率的提升以及緩解其社會問題都起到了積極的作用。相比較而言，西方國家的行政改革體現了顯著的“路徑依賴”特征。在“跳躍式發展”與“路徑依賴”的矛盾體下，怎樣推進我國的行政改革？西方的“新公共管理”運動能夠提供哪些經驗借鑒？

二、西方國家的新公共管理運動：路徑沿襲與政策修正

從近百年來西方國家頻繁的行政改革來看，公共行政一直在“效率—公正”的鐘擺下前行。“新公共管理”運動沿襲了“效率與公正”的鐘擺路徑，因其對效率的重視廣受贊譽，同時又因公正問題備受詬病，政策在效率與公正之間不斷進行調整。早期的公共行政為擺脫政黨分贓、行政效率低下，實施了“政治—行政”二分。西方政府亦在“政治—行政”二分法理念的指導之下，在政治、行政領域開展了一系列改革，追求公共行政的專業化、高效率。然而，過于重視效率導致了20世紀60年代的新公共行政思潮，公共行政逐漸強調公平、公正和民主，許多國家開始實施普遍的福利政策，降低貧富差距，工會權力強化，社會力量增強。普遍的福利政策又帶來了新的危機。20世紀70年代，西方資本主義國家遭遇“滯脹”，通貨膨脹、經濟下滑、失業率居高不下同時并存。在這樣的社會背景下，以英、美為代表的西方發達國家實施行政改革，將企業管理的方法應用于政府管理中，提高了公共行政的效率。這場改革被稱之為“新公共管理”運動。由于“新公共管理”對效率及結果的的過度重視，相關政策亦在不斷的調整中。新公共管理運動是西方國家政府為應對資本主義問題的自我改良方式之一。新公共管理將企業管理的方法應用于公共部門中，實現了行政方法上的創新，但并未突破西方公共行政的理念與價值觀。總的來看，新公共管理運動是西方發達國家的一次政策修正，是西方行政改革整體路徑非常重要的一環，它沿襲了資本主義社會的發展路徑，在“效率—公正”的搖擺中尋求平衡，體現了資本主義發展的路徑依賴特征。

三、我國行政改革的路徑沿襲與突破

當前我國實施的行政改革是對中國特色社會主義路徑的沿襲，同時，在行政管理的具體理念與方法上也實現了一定的突破，尤其是帶動我國經濟社會跳躍式快速發展。改革開放以后，我國在政治、經濟、行政領域開啟了大規模、有體系的全面改革。行政領域在經歷了十年的癱瘓式運作之后，漸進調適型的改革開啟，各項制度重新建構。當代我國的行政改革是公共機構為應對社會問題作出的重大政策調整，它的發展可以追溯至建國時期，先后經歷了公平至上到效率至上的路徑突破。建國之初，我國實施的是高度計劃經濟體制，政府全能，行政效率低下、行政機構龐大。無論在政治、經濟還是社會領域，都奉行“公平至上”的原則。以后，我國實施改革開放政策。在經濟領域，先后實施的商品經濟、市場經濟改革，大力進行國有企業改革，下放權力，賦予企業更大自；在行政領域，改革行政機構設置、轉變行政職能、實施公務員制度、進行績效考核等；在社會領域，積極培育社會力量，提升社會參與，鼓勵社會組織發展等。這一時期的改革，以“效率至上”為基本準則，社會、政治、經濟和文化領域都得到較大改觀，生產效率提高，民眾生活水平提升。但是，“效率至上”導致中國社會問題頻發，社會差距擴大、社會矛盾增多、社會不信任持續增強并引發“塔西佗”陷阱，社會需求更加多元。公共行政需要在更深更廣的意義上回應社會需求。十之后，改革更為深入，并將著重點放在“法治”、“公平”上。從我國行政改革的路徑來看，在觀念、理念上存在一定程度的突破，表現為以更加科學理性的精神進行社會主義建設，并在民生改善上實現了突破性發展。同時也要看到，行政改革旨在建設中國特色的社會主義社會，現行的行政改革是對中國特色社會主義路徑的沿襲與發展。

四、當代中西方國家行政改革的路徑差異

綜上所述，我們發現在中西方幾乎同時進行的“新公共管理”取向的行政改革具有很多共同點，如對效率的追求，對績效、競爭的重視，市場化機制的引進等，但是在背景、文化、價值等路徑依賴的主要因素方面二者表現出明顯差異。

（一）社會文化

西方新公共管理運動依托于西方文化體系，重視個體性，強調個體利益、求異思維，改革的目標是個體福利的增長。我國的行政改革依托于東方文化體系，強調整體性和綜合性，重視整體利益、求同思維，行政改革的目標是國家利益與民族利益的整體提升。

（二）社會價值觀

18、19世紀，歐洲的啟蒙思想家，如洛克、密爾、盧梭、伏爾泰等提出的天賦人權、人人平等、社會契約論等思想奠定了西方社會的價值基礎。西方發達國家的新公共管理運動依托于這些價值理念，進行行政方法上的革新。我國的行政改革依托于以儒家文化為核心的中華傳統文化，強調“仁、義、禮、德”等。同時，的價值觀不僅是我國政治文化的主導，也是社會文化的重要組成部分，對當前我國的行政改革來說，起到價值引領的作用。

（三）經濟環境

從行政改革所依托的經濟環境來看，西方國家的市場經濟是在法治基礎上的私有制經濟，經過200多年的發展，相關制度比較規范，企業更是積累了豐富的管理經驗與管理方法，為新公共管理運動提供了具體的管理工具。在我國，黨的十四大初次確立社會主義市場經濟體制的改革目標，市場經濟以公有制為基礎，僅有二十多年的發展歷程，有關市場經濟的法制還不太完善，公共機構的宏觀調控、市場監管還面臨艱巨的任務。

（四）路徑連續性

從路徑連續性來看，西方國家的新公共管理運動是連續式路徑。西方“新公共管理”未導致公共管理范式的轉變。［3］在行政改革的整個路徑上，西方國家表現出了目標、價值理念、依托文化上的連續性，政策變化屬于框架之內的修正。我國的行政改革在路徑上既有沿襲，也有突破，對市場經濟、公共部門、社會等的認識不斷深化，行政組織的結構、職能亦在不斷調整甚至突破。總的來說，當代中西方國家的行政改革沿著各自的歷史軌跡前行，階段性策略的相似性并未改變二者前行的軌跡。但同時應該看到，追求社會物質福利的增長是中西方行政改革的共同愿景之一，因此，在策略的選擇上會出現共同點，這也是中西方國家“新公共管理”取向的公共行政改革在路徑上偶合的主要原因。

五、路徑依賴理論對我國行政改革的啟示

十八屆三中全會之后，我國進入全面深化改革的關鍵時刻，改革的未來走向成為社會關注的焦點。中西方新公共管理運動的對比分析表明，每一個國家和社會都有自己存在和發展的特殊環境和條件，不能輕易改變或取代。但是，不同發展路徑下的經驗可以互相借鑒，西方新公共管理運動的方法，尤其是新公共管理運動在路徑上的延續，通過政策微調實現社會改良為我國的行政改革提供了有價值的對策建議。

（一）確立傳統文化的根基

哈耶克曾說：“在長期歷史上經過篩選的意識形態是真正成功的，這是人類最寶貴的東西，你不能輕易的用另外的東西來代替它。”上下五千年的文明是中華民族繁衍生息的基礎，傳統文化所確立的價值觀念悄無聲息的引領著人們對事物的認知、對世界的看法。當前的行政體系是我國文明發展的一部分，行政改革對服務型、責任型政府的追求，對和諧社會的追求也是我國傳統文化的集中體現。僅基于行政改革方法、形式上的特征模糊對我國改革路徑依賴的價值觀的認識是膚淺的。可以說，在我國的行政改革路徑中，傳統文化從未缺失過，它一直都是那只“看不見的手”。當前的行政改革，需要揭開那只“看不見的手”的面紗，清晰認知傳統文化給予行政體系的滋養，明晰行政改革路徑依賴的文化與價值基礎，借鑒西方的經驗，取其精華，使改革適應并回應本土需求。

（二）經驗與方法的本土化

新公共管理運動起源于西方國家，行政改革的主要策略、方法與西方國家的政治、經濟和文化狀況是吻合的。我國的行政改革借鑒西方國家的方法，行政改革的策略與方法面臨水土不服的問題。我國改革要取得成效，必須進行經驗與方法的本土化。結合我國的政治、經濟和文化狀況，對西方國家公共管理運動的成功的經驗方法進行改造、消化和吸收，使之適合我國國情。

（三）完善社會主義市場經濟體制

當前，我國的社會主義市場經濟體制還不完善，對行政體制改革既有需求，也是障礙因素。完善社會主義市場經濟體制，需以法治為基礎，規范市場運行。公共機構對市場經濟以宏觀監控、政策引導為主，要激勵企業創新，促進民營經濟發展。完善市場經濟體制還要在社會中確立市場中平等、自由的價值觀念，以經濟發展帶動社會發展，為政治、行政體制改革創造更好的環境。

（四）路徑延續與突破

篇（11）

一、新公共管理運動對工商行政管理的影響

20世紀70年代末80年代初,伴隨著新自由主義思潮的興起和信息技術革命的浪潮,西方各國掀起了一場公共行政改革運動,其核心是運用市場機制并通過借鑒企業管理經驗來提升政府的行政績效,這場運動被理論界稱為“新公共管理運動”。新公共管理運動源于對70年代凱恩斯主義推行所帶來的“滯脹”困境和“政府失靈”,并對工業社會向信息社會轉型期間傳統官僚制政府的管理模式的弊端進行了深刻的反思,是西方行政管理從規制主義向市場主義的再次回歸。新公共管理運動具有明顯的市場導向,主張將市場機制引入公共管理,打破政府對公共產品與服務的壟斷;主張更多的注重公共行政管理的結果,而不只是專注于過程,重視公共行政的績效考核;主張把公眾視為顧客,將公眾的滿意程度作為衡量政府績效的標準。

隨著我國改革發展的不斷深入,公共服務日益成為政府的重要責任和核心職能。黨的十六屆三中全會指出:政府經濟管理部門在新時期要把主要職能轉移到為市場主體服務和創造良好發展環境上來。黨的十七屆二中全會《關于深化行政管理體制改革的意見》把服務型政府的職能定義為創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義。工商行政管理部門在整個公共行政體系內具有特殊的作用。2008年7月11日,國務院《國家工商行政管理總局主要職責內設機構和人員編制規定》指出:國家工商行政管理總局的主要職責有十五項,概括起來一是肩負對社會經濟生活實施有效監督的行政執法職能,承擔維護市場秩序的職責:二是肩負為市場主體服務、為國家法律服務、為經濟發展服務、為老百姓切身利益服務的責任。作為政府職能部門,工商行政管理部門既是政府的執法部門,又是政府的服務部門,既肩負的市場監管和行政執法這一基本職責,又承擔著為社會公眾提供公共服務產品的責任。

二、我國工商行政管理工作在公共服務方面存在的問題

長期以來,工商行政管理部門充分發揮職能,在提供優質公共服務產品方面發揮了重要作用,但對照公平取向、對照和諧要求,還存在一些問題,在一定程度上影響了工商公共服務產品提供的質量和效益。

(一)工商機關的服務理念尚未完全建立,思想意識滯后

受原有計劃經濟體制的影響,工商部門一直以管理者的身份出現,沒有真正樹立起監管就是服務的理念。由于思想觀念沒有完全轉變,因此在監管與被監管的認識上發生偏差,習慣把自己凌駕于被管理者之上,缺乏平等的姿態和真誠的心態,為群眾服務的意識和為市場主體服務的思想淡漠。

(二)工商服務體系尚未建立,服務措施不力

工商服務目前只停留在基層和窗口的服務,而背后缺乏一套高效、簡潔的機構作支撐,使基層和窗口成為管理矛盾的焦點。由于沒有精簡內部機構和下方審批權限,基層和窗口能夠承辦的事項有限,需要層層上報和審批,導致服務效率低下,無法讓群眾滿意。

(三)服務考核機制不健全,制約了服務質量的提高

我國現有的工商服務考核機制尚未完全建立,近年來工商機關為提高監管質量和效率,制定了管理質量考核指標體系,但其中只有極少數反映工商服務質量和效率的指標,這一方面反映工商機關并沒有完全把服務工作納入考核體系,另一方面也影響工商服務質量和效果的提高。

(四)社會整體資源尚未充分利用,社會中介服務未能充分發揮作用

我國工商業雖然經過多年探索與發展取得一定的成績,但目前發展緩慢,工商的市場規模仍然偏小,行為極不規范,人員的素質也亟待提高。

三、工商行政管理工作中體現的新公共管理思想

(一)促進各類企業快生優生

一是積極為企業提供全方位服務,促進企業做大做強。對外資項目和外商投資企業提供更為快捷的登記注冊服務。二是對常規市場準入項目實行一審一核制,將受理、審查、核準權限全部授予有資格的“注冊官”,在窗口一次辦結,進一步提高辦照效率。三是實行鼓勵政策。鼓勵外地企業投資落戶,鼓勵外國投資者并購境內企業,鼓勵發展農村經紀人,鼓勵高校畢業生從事個體經營。

(二)促進私營個體經濟做大做強

一是大力扶持優勢企業做大規模,引導和鼓勵私營企業開展上市融資和組建企業集團。二是大力促進私營個體經濟與外商投資企業配套協作。定期組織私營企業、個體工商戶與外商投資企業配套協作洽談會,進一步推動私營個體企業在與外商投資企業嫁接配套過程中的層次和水平。三是大力發展科技型企業,鼓勵大專院校、科研院所、科技企業和科研人員以高新技術成果投資舉辦企業,加速知識成果轉化利用,提高企業技術檔次。

(三)推進名牌戰略實施