緒論：寫作既是個人情感的抒發，也是對學術真理的探索，歡迎閱讀由發表云整理的11篇基層社會治理能力范文，希望它們能為您的寫作提供參考和啟發。

篇（1）

智慧檔案管理系統是智慧檔案館的重要組成部分，根據檔案機構的定位不同，管理系統可以分為三個層次：（1）機構檔案信息管理。主要是對本單位已經形成或將要形成的生產、活動信息進行的收集、組織、利用和長期保存。（2）機構檔案信息傳播管理。這是在機構檔案信息管理的基礎上，增加檔案信息的傳播功能，關注將信息轉化為生產力，及時地捕捉檔案信息資源，并及時審核、歸檔并傳播，支持機構或相關部門最大限度地利用檔案信息資源。（3）機構檔案信息能力管理。機構檔案信息的需求分析、信息能力分析、信息管理分析、信息能力競爭分析等，這個層級達到檔案為現實生活提供信息決策、指導生產生活的最終目的。同時，可以解決機構需要什么樣的信息，機構擁有什么樣的信息，機構內外的檔案信息存在什么樣的關系，需要的信息與存在的信息之間的差距，與其他機構的信息進行對照等。

檔案機構信息管理系統應該根據自己機構的實際情況進行功能設計，這樣能夠保證檔案機構一方面保存本機構重要信息的功能，同時還擔負起對檔案信息資源的傳播和利用的深層次能力，更好地開發和利用檔案資源。

2 智慧檔案管理系統的資源

智慧檔案管理系統建設的前提就是檔案資源庫的建設。數據庫所包含的資源是檔案機構提供服務和決策的基礎，數據庫資源的多少以及利用的方便與否，決定了智慧檔案館服務的深度和廣度。

2.1 原存紙質檔案。目前大部分檔案館所保存的卷宗還都是紙質檔案，包含人事檔案、科技檔案，以及會議記錄、政策法規等。這些檔案是檔案館的主體部分，其數字化策略包括以下兩種辦法：（1）可以通過掃描、拍照等方式轉換成PDF格式或jpg形式的圖片進行入庫，并進行標引。（2）可以通過鍵入的方式形成WORD文檔，加蓋數字水印技術進行入庫。這兩種方式各有優劣，掃描和拍照相對簡單，容易操作，但是不利于后期的標引、檢索，并且部分特殊檔案不能進行拍照和掃描。第二種檔案數字化方式對人力的耗費較大，但是后期的加工成本會大大降低，同時可以支持全文檢索。

2.2 原存數字檔案。數字檔案已經是各個檔案館檔案不可或缺的組成部分，尤其是一些使用辦公系統比較早的企業，數字檔案所占比例較大。數字檔案的入庫相對來說比較簡單一些，主要是要保證數據在轉移或轉換過程中，保持數字檔案的原始記錄性，比如一些入庫的日期、原始格式、頁碼、操作員等非文檔內容標示的保存。數字檔案移庫的方法包括數字遷移和數字仿真兩種：（1）數字遷移指的是將系統的軟件、硬件遷移到整個新的系統軟件中，從而可以保證數字資源在新的系統中能夠被識別和利用。（2）數字仿真是指一個計算機或者一個系統對另外一個計算機或者系統進行全部或部分模擬，也就是在新的系統中建設一個兼容原始數據、設備及管理軟件的允許環境。這兩種方式各有優劣，數字遷移技術是將數據整個升級到新的軟件中，但是在轉移過程中，容易造成部分數據和格式的丟失，造成信息失真。而數字仿真則不會出現這種情況，但是相當于在整個新的系統中開發出單獨的模塊來使用這部分數據，這在檔案信息利用過程中容易出現多種格式的數據模式。

2.3 新歸檔檔案。隨著機構的發展，新產生的檔案將會成為檔案數據庫的重點，這就要求在新數據上傳過程中，嚴格按照數據格式、工作流程、數據大小等，將各種不同類型的檔案，如文檔、照片、音頻、視頻等在設計過程中進行格式統一，每種文檔采用什么格式進行歸檔，要進行統一，方便日后檔案資源的利用。有些單位數字檔案和紙質檔案同時保存，這就要求上傳的電子檔案應與紙質檔案保持一致。

3 智慧檔案管理系統功能設計分析

根據檔案工作流程，智慧檔案管理系統的功能應該包含安全認證、存儲、組織、檢索和擴展，其中擴展體現出來的是智能化特征，但是安全認證、存儲、組織、檢索這些環節是智能化服務的基礎，同時將一些新興的技術手段如RFID、語義關聯性、知識庫等運用到相關環節，最終實現檔案管理和使用的智能化。

3.1 安全認證。檔案的私密性決定了安全認證的首要地位，檔案涉及機構的生產活動中的一些機密，檔案安全一方面要考慮到信息管理系統的硬件安全，如服務器、路由設備、防火墻的安全設置；另一方面要考慮系統的軟件安全，軟件安全主要體現在系統文件的加密，管理員、用戶的加密設置上。包含管理員的權限設置、上傳、修改、刪除、審核等；操作員的上傳、檢索、審核等；用戶的上傳、檢索、瀏覽等權限設置，并且每一次文件或系統的修改都應該記錄下操作員工號。原則上檔案信息資源是不能修改的，修改權限保留在管理系統的最高權限。

3.2 檔案信息的存儲。應當建立相關的標準、制度來保證及時有效地存儲檔案信息資源。（1）建設一個快捷方便的上傳接口，可以連續上傳、批量上傳，并且支持從其他系統導入資源和元數據的功能，非數字作品的數字化、轉換和載入的方法，提供檔案資源的鑒別和權屬管理的功能。（2）建立規章制度保證什么文件什么人在什么時間應該提交什么格式的檔案，以保證檔案信息系統的資源完整性，并建立相應的激勵機制、約束制度和傳播保護政策，即檔案的隱私性。支持機構成員以常見的格式上傳檔案，并提供常見格式到保存格式的轉換，同時還要提供保存格式到傳播格式的轉換功能。

3.3 檔案信息的組織。檔案信息的組織就是將資源庫中的檔案進行序化，形成系統性、科學性的知識體系，可以更好地為用戶服務。系統應按照多種模式進行信息資源的組織，以方便多手段的檔案檢索。傳統的檔案組織方式都是按照年代進行的。智慧檔案信息系統在組織信息資源過程中應該加入機構部門、主題、領域、責任者等方式，并能根據分類提取相關的關聯詞組，并描述出它們的上下位類和語義聯系，以方便相同類型的檔案進行聚類組織。

3.4 檔案信息的檢索與傳播。系統的檢索要提供多樣檢索途徑，關鍵詞檢索是常用的檢索方式，同時輔以分類檢索，檢索的手段應該包含主題、部門、領域、責任者和年代，關鍵詞檢索要提供全文檢索。針對選中的單一檔案，能夠將關聯度較高的檔案職能推送給用戶。

篇（2）

中圖分類號：B845.67，R192 .3 文獻標識碼:A 文章編號：1000-6729(2011）002-0102-05

doi:10.3969/j.issn.1000-6729.2011.02.006

Post-earthquake mental health and psychosocial support(MHPSS)capacity of health

facilities in some areas in Sichuan:Questionnaire survey and key informant

interview with grassroots health professionals

LIU Jin1，GUAN Li-Li1，XIANG Hu2，WU Xia-Min1，MA Ning1，

LIANG Xiao-Qiong2，WU Bao-Ming1，MA Hong1

1Peking University Institute of Mental Health,Key Laboratory of Ministry of Health(Peking University)Beijing,1001912Sichuan Mental Health Centre,Mianyang 621000,Sichuan Province,China

Corresponding author：MA Hong,mahong@bjmu.省略

【Abstract】 Objective:To explore post-earthquake mental health and psychosocial support(MHPSS)capacity by psychiatric hospitals,and township health centers and village clinics in some extremely hit and severely hit areas in Sichuan.Methods:Referring to definition and levels of mental health and psychosocial support defined by the Inter-Agency Standing Committee of UN,a questionnaire consisting of basic information and current services of health facilities,MHPSS training and teaching materials in the past two years,and willingness and feasibility to provide MHPSS was developed,and 30 doctors from 1 county-level psychiatric hospital,1 town-level psychiatric hospital,5 township health centers,and 5 village clinics were surveyed.Ten of them were interviewed to explore their occupational experiences,the earthquake influence on the health facilities,the experiences and feelings of learning and providing MHPSS.Result:There were 0.68 psychiatrist/100,000 population and 0.83 psychiatrist/100,000 population in county level and town level respectively.There had been no pre-quake training on MHPSS,11 doctors got(1~7)days(median=2 days)of post-quake training,but unleveled,with insufficient teaching materials or reference books.Only 19 doctors could have time to provide MHPSS,and possible hours would be(6.9±2.5)hours/week.The county-level and town-level psychiatric hospitals had to manage the pre-quake inpatients,and admitted post-quake new cases.The county-level psychiatric hospital conducted some patterns of public mental health education.Only 2 township health centers provided 20 persons/month outpatient psychological counseling.Psychiatrists had not been trained in psychological crisis intervention,and had not had experience to deal with post traumatic stress disorder before the earthquake.Non-psychiatric physicians felt that their capacity of providing proper MHPSS was quite limited.The township health centers only had valium as the basic psychotropics.Buildings in health facilities were damaged by the earthquake,which was especially reflected by collapse of a whole ward building in the town-level psychiatric hospital.Conclusion:Post-earthquake MHPSS capacity by health facilities in county and lower levels is extremely limited in Sichuan.It is suggested that in the future the relevant professionals be trained in more practical and specific ways in different levels,the township health centers and village clinics be authorized to use basic psychotropic medications,and disaster-resistant level be strengthened while building new or altering old psychiatric hospitals.

【Key words】 earthquake; mental health; psychosocial; capacity; cross-sectional studies

（Chin Ment Health J，2011,25(2):102-106.）

人為或自然災難后的救援是復雜的工程。聯合國機構間常委會（The Inter-Agency Standing Committee,IASC）于2007年制定出《緊急情況下的精神衛生和心理社會支持指南》［1-2］（以下簡稱《指南》），為救援人員和社區計劃、建立并協調最基本的多部門救災工作提供指導。《指南》將災后的精神衛生和心理社會支持（mental health and psychosocial support，MHPSS）定義為旨在保護或促進心理社會安寧和/或預防或治療精神疾病的所有當地或外部支持。列出的服務范圍包括四個層次，即①基本服務和安全（如食品、帳篷和防疫措施）；②社區和家庭支持（如尋人和幫助家庭團聚、正式或非正式的教育活動）；③有針對性的非專科服務（如由初級保健人員提供的心理急救、基本精神衛生服務）；④專科服務（如治療嚴重精神疾病）。災后救援是多部門合作、分層次的服務，其中③和④層次的服務需要衛生部門人員參與［1］。在《指南》中，建議對于衛生部門MHPSS能力的評估需包括初級保健和精神病院的能力和基本精神科藥物。為了解四川5.12地震后部分極重及重災區醫療機構提供MHPSS的能力，2009年2月本項目組調查了安縣、什邡市和三臺縣、綿陽市的部分醫療機構和醫生的情況。

1 對象與方法

1.1 對象

采取方便抽樣的方法。 以極重災區（綿陽安縣、德陽什邡市）和重災區（綿陽三臺縣、綿陽市游仙區）的醫生為目標人群。共分級調查來自縣級精神病院1所、鄉鎮級精神病院1所、鄉鎮衛生院5所和村衛生室5所的醫生。并對其中愿意并有時間交談的醫生進行深入訪談。

1.2 工具

參照聯合國機構間常委會對MHPSS的定義和分級自編問卷，內容包括衛生機構基本信息及目前提供服務的情況，近2年接受MHPSS培訓及教材和參考書的情況，提供MHPSS的意愿及可行性，目前存在的問題及建議。

訪談提綱內容包括個人從業經歷、地震對醫療機構的影響、學習和提供MHPSS的經歷及感受等。

1.3 實施過程

在臨時板房醫院內，研究者去醫生的辦公室或診室，經過醫生的口頭同意后請他們填寫自編的問卷。

深入訪談是由同一訪談者完成所有訪談。每次訪談持續約1小時。如果辦公室或診室里不方便訪談，則在院子里訪談。研究者在訪談中做筆記。

1.4 統計方法

采用SPSS 13.0進行統計分析。針對計量資料，進行正態分布檢驗，對符合正態分布的應用均數和標準差進行描述，采用t檢驗比較兩組間的差異；對不符合正態分布的應用中位數（M）描述，采用秩和檢驗比較兩組間的差異。針對計數資料應用具體例數進行描述，因總例數＜40，采用費歇爾精確檢驗比較兩組間的差異。針對定性訪談，將筆記中的每句話進行編碼，歸入從業經歷、地震對醫療機構的影響、學習MHPSS的經歷和感受、提供MHPSS的經歷和感受等類別。然后按照研究目的，著重分析醫療機構所受地震的影響，以及提供MHPSS的能力，包括所受培訓的數量和內容、人力資源、基本藥物、服務需求、工作量等因素之間的關系和對能力提供的影響。

2 結 果

2.1一般情況

共計30名醫生參加了問卷調查，其中男性23名，平均年齡(39.4±13.3)歲，從業年限1~42年(中位數（M）為12年）。極重災區組和重災區組的醫生在所有變量上的差異均無統計學意義（P>0.05）（表1）。共對10人進行了深入訪談，包括縣級精神病院的院長1名（男性，從事精神衛生專業25年），鄉鎮級精神病院院長1名（男性，從事精神衛生專業6年，原為外科醫生，近6年從事心理咨詢工作），鄉鎮衛生院醫生8名（其中男性7名，從事精神衛生相關工作，即災后心理咨詢共1年）。

2.2醫療機構提供MHPSS的能力

2.2.1精神科醫師在轄區內的人口比例

縣級精神科醫師的人口比例為0.68/10萬人，鄉鎮級精神科醫師的人口比例為0.83/10萬人（表2）。

2.2.2已接受的培訓

在地震前，所有人員均未接受過任何與災后心理變化及處理相關的培訓。截至2009年1月，共有11人接受過1~7天（中位數2天）省、市或區級的培訓，培訓內容為災后心理干預、災后創傷后應激障礙（post-traumatic stress disorder，PTSD）的干預、如何應對有遇難家屬的人或放松技巧等。全部11人均有興趣看培訓教材。有4人列出記得住的教材或參考書名稱，并評價其適用性：《災后心理衛生服務技術指導要點》（大部分適用或完全適用）、《災后兒童心理救援》（完全適用）、《精神衛生核心信息和培訓手冊》（完全適用）和《醫學心理學》（少數內容適用）。

2.2.3提供災后MHPSS的主觀意愿

有27名醫生表示在條件允許時愿意為受災群眾提供災后服務。

2.2.4提供災后MHPSS的現狀

個人可投入的時間：有19人表示有時間為受災群眾提供服務，其中有7人列出每周可提供服務的小時數，平均為（6.9±2.5）小時/周。

醫療機構提供災后服務的情況：縣級和鄉鎮級精神病院除繼續管理地震前的住院患者，還收治震后的新發病例，包括應激相關障礙患者。縣精神病院通過心理衛生知識講座、義診、發放宣傳資料、新聞報道等方式開展心理健康宣傳教育。只有2所鄉鎮衛生院提供災后心理服務，目前門診量約為20人/月，方式為心理咨詢。開展心理健康宣傳教育的主要方式為發放宣傳資料。

2.3 深入訪談中反映出的主要問題

2.3.1醫療機構也受到地震的影響

地震對醫療機構有不同程度的破壞。尤其是極重災區的鄉鎮級精神病院受到極大破壞，除門診外，整個醫院的其他建筑全部倒塌。醫務人員顧不上自己的家庭，先在臨時搭建的帳篷后在板房中繼續治療原住院病人95人，同時還不斷收治與地震有關的新發病例。由于臨時住所及周邊環境中存在大量的木棍、鐵絲、繩索等物品，造成沖動攻擊和自殺自傷的危險性加大，加上臨時板房不夠高，病人很容易上到房頂后外走，給護理工作帶來極大壓力。

2.3.2服務能力有限

縣級精神病院有精神科醫師10名，基本沒有受過心理危機干預培訓，沒有治療PTSD的經驗。鄉鎮級精神病院的精神科醫師數量嚴重不足，4名精神科醫師面對100多名患者的診療及值班任務，感到壓力過大。地震后曾有1名來自外院的大學畢業兩年的住院醫師每周來一次作為外援，但并不能起到實際作用。由于床位有限，不得不對某些需要住院的新發病例僅進行門診處理。鄉鎮衛生院的精神科藥品單一，除地西泮外無其他精神科藥品，肌注氯丙嗪僅用于麻醉前用藥，不作為精神科處理用藥。基層醫生雖然看到有大量的受災群眾需要MHPSS，從醫務人員的天職出發也愿意幫助他們，但是由于學歷普遍偏低，在地震前沒有受過心理危機干預的培訓，缺乏災后危機干預的教材和參考書等諸多因素，覺得自己能力有限，無法給受災群眾提供到位的服務，甚至害怕由于自己的理解錯誤或處置不當，反而給受災群眾造成二次傷害。另外，由于基層醫生承擔醫療網底的工作，工作內容多，工作量大，在客觀上難有較多的時間用于提供MHPSS。

3 討 論

本研究發現的縣級精神科醫師的人口比例（0.68/10萬人）和鄉鎮級精神科醫師的人口比例（0.83/10萬人）均低于2008年全國精神科醫師的人口比例（1.35/10萬人）［3］。在沒有災難時，按這樣的人口比例提供常規精神衛生服務尚且人力資源不足。在地震后，如果按照震后3個月PTSD患病率為7.2%［4］推算，縣級和鄉鎮級精神病院需要分別診治PTSD患者10.6萬和3.5萬。面對如此數量龐大的患者，14個精神科醫師的力量是遠遠不夠的。

MHPSS是分級服務，各級所涉及的人員和服務內容不同，需要的培訓也不同。為了提供優質服務，最好在災前做好人員的技術準備，即需要充分的備災［1］。本研究發現醫療機構人員在災前未接受過任何相關的培訓，在災后僅有11人接受過培訓，但培訓時間短，且未按照內容進行分級培訓，屬于無計劃的培訓。另外，教材和參考書嚴重不足，基層人員不得不將針對性不強的《醫學心理學》作為參考書。

按照MHPSS的服務分級，本研究中的對象應該承擔的是有針對性的非專科服務（如由鄉鎮衛生院的醫生和村醫提供的心理急救和基本精神衛生服務）和專科服務（如精神科醫師對嚴重精神疾病的診治）。但是因為培訓嚴重不足，非精神科醫生并不具備提供心理急救和基本精神衛生服務的能力，縣級精神病院的精神科醫師也缺乏診治PTSD的技能。少數鄉鎮衛生院只提供20人次/月心理咨詢，這種工作量也反映出基層供方的服務有限。

醫院作為治病救人的場所必須具有高度的抗災能力，包括硬件條件，以及接受過培訓的人員和應急程序等軟件條件。面對全球日益增多的自然和人為災難，世界衛生組織（WHO）號召各成員國建設可以抵抗地震及其他災難的醫療機構，并將2009年世界衛生日的主題定為“挽救生命加強醫院應對緊急情況的能力”［5］。本研究中也見到精神病院病房全部倒塌、造成住院護理工作壓力極大的情況。WHO西太區辦公室已發行了相關手冊《醫院應該免受災難侵害：降低風險，保護醫療設施，挽救生命》，對各項建筑指標提出了明確的要求。

4 未來研究方向

本研究僅調查了醫療機構和醫生的情況，未涉及其他供方的服務能力現狀、不同部門間的合作現狀，亦未涉及醫務人員自己作為受災群眾的因素，已發現人員數量不足、培訓嚴重不足、提供的服務有限及醫療機構的抗災能力差等問題，說明地震后醫療機構提供精神衛生和心理社會支持的能力極為有限。建議今后對縣級及以下精神衛生機構人員、基層衛生工作者和社區服務人員開展實用的和有針對性的分級培訓；采取措施改變基層衛生機構缺乏基本精神科藥品的現狀；在新建或改造精神病院時，加強硬件的抗災強度。

參考文獻

［1］The Inter-Agency Standing Committee.IASC Guidelines on Mental Health and Psychosocial Support in Emergency Settings［OL］. Geneva:The Inter-Agency Standing Committee,2007:1-19(2007-12)［2009-09-03］.http:∥省略/iasc/pageloader.aspx?page=content-products-products&sel=22.

［2］Wessells M,van Ommeren M.Developing inter-agency guidelines on mental health and psychosocial support in emergency settings［J］. Intervention,2008,6(3/4):199-218.

［3］中華人民共和國衛生部.2008年各類衛生機構人員數［M］. 中國衛生統計年鑒，2009:24-27.

篇（3）

前言

我國正處于經濟社會發展的關鍵期、矛盾凸顯期，在農村基層也存在著各種危機，且有的時候、有的地方還比較激烈，政府作為公共事務的管理者，推進農村基層社會綜合治理責無旁貸。農村基層是我國體制架構的基礎環節，但人們對于基層規范治理和法治治理的關注相對來說還遠遠不夠，強化農村基層社會綜合治理中的政府責任是有效推進農村基層社會治理、實現農村基層社會治理現代化的重中之重。

1、推進農村基層社會治理現代化的政府責任機制存在問題的原因

1.1政府管理部門及官員責任意識欠缺

第一，體制性因素對政府管理部門和官員意識產生影響。政府現有的以由上級集中控制和統一分配資源的體制決定了推進農村基層社會綜合治理中的機制結構要素是向上級負責，而這一責任體制的形成使得政府責任的實現方式與實際工作情形發生斷裂，突出對上級責任的認識與注重，而忽視了對民眾責任的重視。第二，對責任內涵認識不清導致責任意識的缺乏。部分政府管理部門及官員沒有形成正確的責任觀念，對推進農村基層社會綜合治理的政府嚴峻責任認識不到位，甚至認為責任制度是用來約束被管理者而不是約束自己的。第三，責任的執行觀念不強、責任執行力不夠是責任意識缺乏的突出反映。責任的落實需要較強的執行理念，將責任部署到位、落實到位、實施到位是對責任意識最好的詮釋，提高責任執行力和履職能力是增強責任意識的根本。

1.2政府管理過程封閉及信息溝通不暢

第一，政府推進農村基層社會綜合治理的過程公開和信息暢通的體制不健全。從形式上來看，近年來頒布了一些法律法規，雖然有很多涉及到推進農村基層社會綜合治理的過程公開和信息暢通的相關內容，但比較零散、規定抽象，沒有形成一套完善健全的體制機制。第二，缺乏對推進農村基層社會綜合治理中政府管理信息公開的特別規定，操作性不強。第三，政府在推進農村基層社會綜合治理中過程封閉及信息溝通不暢的責任得不到追究。現有的制度和體制對政府部門不公開過程、不暢通信息應付的責任規定不明確，過于抽象和含糊，沒有形成嚴格的制度保障機制和責任追究機制，使得政府推進農村基層社會綜合治理過程封閉和信息溝通不暢成為常態。

1.3政府責任管理體系不健全

第一，沒有建立一個“橫向到邊、縱向到底”的政府責任管理體系，加強農村基層社會綜合治理的責任管理體系比較粗糙，管理每一個環節的責任沒有做到具體化、規范化和制度化。現有的加強農村基層社會綜合治理的責任管理體系沒有以現實為基礎，不是針對現實中的薄弱環節制定出來的國家層面的政府責任管理總體設計。第二，責任管理體制因循守舊，缺少革新，政府在推進農村基層社會綜合治理的手段和方法探索上積極性不高。事實上，作為承擔管理責任的政府及其工作部門，是管理的主要機構，親自擔任農村基層社會綜合治理的領導組織工作，對農村基層社會綜合治理工作的問題和缺陷也是最清楚的，是最有能力實現基層社會治理制度創新和方法創新的主體，而現有的責任管理體系限制了部門和責任人員創新精神的發揮，不能有效激勵部門和人員的積極性和創造性。第三，責任管理體系不能隨著經濟社會變化而不斷變化。政府的責任管理體系是國家權力運行體系和行政管理體制的重要部分，它應當在國家不斷變化的政治、經濟、社會環境中，實現自己的更新、變換、調整與升級。

2、推進農村基層社會綜合治理政府責任機制的落實

2.1推進農村基層社會綜合治理的政府內部責任機制的落實

第一，政府在加強農村基層社會綜合治理中的矛盾防范和準備責任機制的落實。農村基層社會綜合治理工作做得到位，能夠最大限度的避免危害社會穩定的事件爆發，或者在基層社會治理過程中能夠最大限度的將社會矛盾帶來的危害程度降到最低。居安思危，切實抓好準備。有些矛盾不可避免，必須為之做準備，如同諾亞在下雨之前就造好方舟。這意味著政府管理者在推進農村基層社會綜合治理中就必須積累可用資源和提升處理能力，降低個人、組織和社會的脆弱性，在矛盾發生以后做到快速反應、有效處置，從而能夠降低矛盾的損害程度，及早達到社會的有序治理狀態。第二，政府在加強農村基層社會綜合治理中的監測與預警責任機制的落實。科學研究表明，社會矛盾爆發之前的臨界期是處理社會矛盾、規范社會治理的最有利時機。盡早發現矛盾跡象爆發苗頭，并在早期將其消滅，能夠阻止矛盾向社會危害蔓延，能夠最大限度地避免或減少矛盾給社會穩定、社會秩序及政府管理活動帶來的威脅與損失。

2.2推進農村基層社會綜合治理的政府外部責任機制的落實

第一，健全和完善推進農村基層社會綜合治理的法制體制。首先，要完善憲法條款。“憲法的內容及其地位和作用決定了憲法和憲法的至上權威是保證權力服從法律，從而實現法治的關鍵。”要在憲法中增加關于政府推進農村基層社會綜合治理的條款。此外，還要逐步完善其他與政府推進農村基層社會綜合治理密切相關的法律制度。當然，法律法規的制定、修改要注意增強針對性和可操作性；各種制度規定要統一、配套、協調，相關措施要落實好，按照法治要求，做到推進農村基層社會綜合治理的法制的執行到位。第二，建立推進農村基層社會綜合治理的問責制。建立問責制的主旨，就是通過問責來落實政府的責任，強化政府的責任意識，避免產生“不負責任”現象。問責即“追究責任和承擔責任”，其核心在于要求政府及其官員必須對其行為負責。推進農村基層社會綜合治理問責是對全過程中政府行為及其后果的問責，包括過錯問責（決策問責、政治問責、法律問責）和績效問責。這些問責方式意味著，政府日常決策失誤或強行推行農村政策而引發矛盾或造成重大損失，政府在推進農村基層社會綜合治理過程中未能維持社會穩定、導致事態惡化并造成惡劣影響，政府在推進農村基層社會綜合治理中沒有履行法定職責和義務并有失職失責或違法行為，政府組織或其工作人員在推進農村基層社會綜合治理中未達到應有的績效水平，均被追究責任。

3.結語

強化推進農村基層社會綜合治理中的政府責任是有效推進農村基層社會綜合治理的重中之重。在推進農村基層社會綜合治理過程中，政府不要懼怕直面現實問題，要勇于承擔政府應承擔的責任，這樣既可以推進農村基層社會綜合治理的有序發展，又可以實現政府公信力的提高和良好政府形象的構建。

參考文獻：

篇（4）

改革開放30余年來，我國社會結構的一大變化是大量社會成員由“單位人”轉變為“社區人”。大量社會成員身份的轉變，給我國基層社會管理帶來了諸多難題。其中最為突出的問題是隨著單位制的解體，原有的單位組織管理網絡弱化，而我國社區發展明顯滯后，尚不足以承擔基層社會管理重任。一些基層的社會糾紛和社會矛盾由于不能及時解決或處理不當，影響了當地社會的安定團結。社會結構的深刻變化要求社會管理體制的創新。面對日益復雜的現實情況，必須轉變基層的社會管理體制并加以完善。

二、從“管制”到“治理”：完善與創新基層社會管理體系的理論基礎

“管制”和“治理”是管理社會事務的兩種不同行為方式，二者在諸多方面存在著差異。

一是行為主體及權威來源不同，從一元到多元。傳統的“管制”強調政府在社會管理中的絕對地位，管理行為的主體及權威的全部來源都只能是政府，呈現出典型的一元化特征。而“治理”雖也需要權威，但來源渠道不一定是政府，更強調政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構與私人機構的合作、強制與自愿的合作，更多的是依靠合作網絡的權威，是一個多元參與的結構體系。

二是權力運行的向度不同，從自上而下到上下互動。“管制”的權力運行方式總是自上而下，依靠政府的政治權威，通過強制的行政命令，對社會事務進行單一向度的管理。而“治理”則非常強調權力的上下互動，強調通過合作、協商、參與等方式實現對社會事務的管理，是一種建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作，其權力運行的向度是多元的、雙向互動的。

三是社會參與程度的不同，從強調服從到鼓勵參與。政府“管制”因推崇權力的唯一性及絕對性，非常強調社會對其絕對服從，排斥社會參與，以便政府對社會控制及管理的順利實施，但也造成社會參與性及政府回應性的嚴重不足。“治理”則強調合作網絡的構建，重視公民社會的培養，鼓勵多元參與，強調民眾通過社區、NGO、NPO等社會組織與政府對話，表達自身利益訴求，廣泛參與社會事務的管理。

四是管理方式的不同，從控制、規制、法制到服務、協調、回應。“管制”強調政府對社會的絕對控制，強調結構規制和行動規制，實行統一化管理，較少容忍差異性、多元化的存在。“治理”體系則是一個多主體平等參與的對話網絡，以服務于各成員為宗旨，以成員的共同利益為追求目標，強調通過合約參與者的自律行為、互動性減少規制成本，增加公共事務的回應性。

從“管制”到“治理”，不僅是行為方式的轉變，更體現了價值理念的嬗變。通過治理的實現，政府對于基層社會事務將由直接管理、控制變為引導、協調多元參與。所以，治理是一個更契合現實的理念，是一種更能實現基層社會管理良性運行的行為方式。

三、從“依賴政府”到“發展社區”：完善與創新基層社會管理體系的路徑選擇

當前，我國正處于發展的重要戰略機遇期，同時也是社會矛盾集中凸顯期，要想在基層實現總書記提出的“協調社會關系、規范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩定”等社會管理的基本任務，就必須創新并完善我國城市基層社會管理體系，完成從“政府管制”到“社區治理”的重大轉變。

首先，要以轉變政府職能為首要前提。一方面，政府必須厘清行政事務與社區自治事務、政府委托事務與社區自治事務的邊界，實現國家權力運作模式由“統制”、“管制”向治理、自治的轉變，實現由政府絕對主導向引導、疏導的轉變，實現由行政命令向協調、溝通的轉變，實現由直接提供服務向購買服務的轉變，實現由管理向服務的轉變，最終實現由“全能政府”、“管制政府”向“有限政府”、“服務政府”的華麗轉身；另一方面，政府應該專注于指導和幫助社區成立社區組織，為社區提供法律法規及政策方面的支持，幫助社區大力提高其自治能力，在資金投入、設施建設、人員配備等方面給予社區大力支持，確立社區在基層社會管理中的主體地位。要改變“管制”模式下，政府直接向社區提供公共產品的做法，變“服務生產者”為“服務購買者”，通過鼓勵、扶持一批NGO、NPO等社會組織，使之有能力承擔生產公共產品、提供公共服務的重任，促使政府實現從“全面干預社區”到“政策引導扶持”的職能轉變。

其次，要以多元參與為實現途徑。一方面，要激發和培育社區居民的公共精神和參與意識，強化社區居民的公民意識和身份認同，構建社區公共意識。要推動社區制度規范化、配套化建設，完善社區居委會及業主委員會的建設，暢通社區居民利益表達渠道，從軟件和硬件兩方面來推動社區居民的積極參與；另一方面，要積極培育和發展NGO、NPO等社會組織，政府取消對其進入社區的政策，并從財政、稅收、準入登記等方面對其提供政策及資金上的支持，鼓勵其獲得在社區內開展活動的持續資源，規范相關社會組織行為，實現政府、社區、居民與社會組織的良性互動與良好合作。

再次，要以加大投入為實現保障。一是要加大人員方面的投入，加強專業人員培訓。政府要選派一部分具有社區管理及服務專業知識、掌握專業技能的人員進入社區，更要加強對現有社區服務工作人員的專業培訓，通過關于社區管理及服務知識的教育培訓，建設一支高水平的社區管理及服務人才隊伍，努力夯實基層組織，壯大基層力量。二是要加大資金方面的投入，將更多的財政資源投入基層社區。加大政府財政轉移支付能力，財政預算支出適當向社區傾斜，另外可以通過政策導向，引導企業、社會組織等對社區建設進行投入，實現社區建設資金來源的多元化。三是要加大物資方面的投入，加快社區基礎設施建設。對原有的社區基礎設施加以修繕，并興建一批新的設施，如社區活動中心、社區服務中心、社區游樂健身設施等。

篇（5）

中圖分類號：C4 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）09-0018-02

伴隨市場化、城鎮化的快速推進，大量人口集聚在城市，人口的流動性大，城市社會群體高度分化，城市社會結構正發生深刻變化，“碎片化”成為基層社會的新形態。單位制的解體，導致應對計劃體制下社會結構的傳統管理模式也趨于瓦解。在社會關系復雜化、利益結構多元化，社會矛盾尖銳化的碎片化社會中，各大城市掀起了“網格化”管理的浪潮，在社會上產生了較大影響。但由于在設計理念以及內在機制方面的缺陷，網格化治理方略在自主性社區的應用過程中暴露出諸多問題。本文將回溯網格化管理的內涵及特點，并在深入分析其運行效果的基礎上，力圖提出創新城市管理模式的新思路，從而實現協同治理格局的建構。

一、網格化管理之勃興與特征

在單位制逐漸解體、社區成為社會基本單元的背景下，社會事務向社區累積，但其尚未達到獨立承擔管理職能的程度，造成了政府治理壓力的空前加大。政府必須尋求新型管理模式，以應對日趨復雜的城市管理難題。一種新的治理思路“技術治理”，即國家通過引入新技術，尤其是現代信息技術，更好地提升自己在公共管理和公共服務中的效能。并且國家在實現自身管理目標時，其管理技術、治理手段正在變得越來越“技術化”[1]。網格化管理正是作為一種新的城市治理技術應運而生的。

學界對于網格化管理的內涵的理解大致相同，認為網格化管理就是在保持原有街道――社區管理體制不變的基礎上，按一定標準將城市社區劃分為若干個單元網格（一般一個網格內常住人口為4000-5000人），并搭建與統一的城市管理數字化平臺相連接的社區信息化平臺，通過加強對單元網格的部件和事件的巡查，建立起一種監督與處置相分離的新型基層管理體制[2]。

自2004年北京市東城區開始推行網格化管理模式以來，這種新型管理體制逐漸在全國各大城市普及，形成了諸如寧夏石嘴山大武口區“4+6”模式、山西長治”三位一體”等典型模式。在實踐探索中，網格化管理模式呈現出明顯特色和優勢。

1.統一進行網格規劃與實施

城市網格化管理首先需要得到行政部門的高度重視、預先規劃和有序實施。在實踐過程中，大多數城市提出了統一規劃、統一建設、市區聯動的工作思路，將網格化管理工作列入重要議事日程。網格化管理的運行需要以全市統一的戰略規劃和管理信息數據庫為支撐，然后按照同一標準劃分單元網格，統一進行城市部件普查等，從而形成全市統一標準、統一監管的有組織的管理模式，并制定實施了一系列相關政策法規和工作指導手冊，從而保證網格化管理模式的穩定運行。

2.明確劃定各層級管理職責

網格化管理是將城區行政性地劃分為一個個“網格”，從而在“區―街道一社區”三級管理結構之下，增加了“網格”這一新的層級，變為四級責任體系，并且實行市、區兩級分工、監管分離的體制。其目的在于打破以往行政體系條塊分割、各自為政、推諉扯皮、權責不清的種種弊端，理順市、區、街道各級之間的關系，將資源進行重新整合，使各管理主體的權責界限更加清晰明確。

3.管理效率的高效化

網格化管理借助網絡平臺的信息傳遞作用，加之權責的清晰化所帶來的人為因素干擾的減少，有利于職能部門及時發現問題、迅速處理問題，突破了傳統管理模式反映問題的環節過多的弊端，減少了中間環節和管理層級，整個問題處理流程的時間明顯縮短，結案率大幅提高，從而提升了管理和服務的效率。

二、城市網格化管理實踐之局限

網格化管理在創新社會管理體制的話語背景下得到了各級政府的大力提倡，并且廣泛應用于城市基層社會管理領域。值得肯定的是，網格化管理借助全新的管理架構和治理技術，在打造“數字城市”、整合社會資源、提高行政效率、化解社會矛盾等方面體現出明顯優勢。但應該注意到，這種管理模式在碎片化的基層社會中往往出現“管理失靈”的問題，具體表現為以下三個方面。

1.持久性不強，運行成本過高

網格化管理是在社會矛盾日益凸顯的社會轉型期而創設，依托于信息技術和科層管理結構，將行政性管理延伸至基層社區，進而應對和社會糾紛，帶有一定的應急性。盡管網格化管理在基層社會與政府公共服務部門之間開通了較為便利的信息反饋和處理渠道，減少了各職能部門之間的推諉扯皮的現象，對于政府行政績效水平的提高具有促進作用。但是，網格化管理的建立及其運行也潛藏著行政成本膨脹的風險。如在一些網格內設置多名網格員，增設各級網格管理指導中心辦公室，這就使人力、設備和資金投入勢必增加。此外，網格化管理在某些城市只是作為一種非常態的應急措施而被運用到相關活動和事件中。雖然使社會治理水平在短時間內有所提升，但其性質仍是一種非正式的制度安排，缺乏政策法規的有力保障和相關機構的高度重視，從而其效能的持久性受到廣泛質疑。

2.抑制社區自治力量的成長

網格化管理通過“行政力”下沉的方式對基層社會進行科層式管理，體現出社區建設的行政化傾向，這是中國傳統的城市管理“一竿子插到底”的全方位管理思想和方式的延伸，影響了社區自治功能的發揮[3]。政權力量對以網格形式存在的社區進行全覆蓋式管控，不僅使公共服務輻射到基層社會，而且將各利益群體直接納入進行政性管理，體現出“總體性支配”所不具備的精準性和強制性的管控特征，嚴重削弱社區的自治能力。因此，網格化管理的推進和加強將引致行政力量的強化、社區自我管理的弱化，進而對社區自治的進程產生不利影響。

3.全能網格的風險問題

社會治理的目標是協同治理格局的形成。面對社會治理壓力的增大和社區在承接社會事務管理方面能力不足的困境，以及打破條塊分割式管理和加強部門聯動的重要目標，網格化管理已成為政府創新管理體制的主導方向。然而，在網格化管理模式的實踐探索中，“網格化的功能與實施范圍都被大大地泛化了。就網格化的功能而言，已經被泛化到可以解決任何問題的地步，似乎與黨的系統和政府系統相關的所有問題都可以通過網格化來解決，網格化的范圍被大大泛化”[4]。“全能網格論”造成“管理依賴癥”，即確信一切問題和糾紛都可以通過網格加以解決、一切資源和服務都能夠通過網格來提供。這勢必造成社區自我管理能力的削弱，抑制社會組織和自主性社區等社會治理主體的成長，影響社會協同治理目標的實現。

三、行政力與自治力之契合：網格化管理之創新思路

網格化管理模式已難以適應基層社區日趨分散化和碎片化、利益群體日益多元化和復雜化的現代社會對于多元治理的迫切需求，根本原因在于其制度設計上的缺陷―“行政下沉”式的四級管理體系利用科層式的組織隸屬關系對社會個體進行組織管理，導致行政力與基層社區的自治力的對接處出現“管理缺口”。因此，建構協同治理格局，關鍵是要實現政權力量與自治力量的高度契合。可以從以下兩項策略著手進行：

1.推動一元化管理向多元化治理轉變，實現協同治理局面

網格化管理在本質上仍是基于政府對社會資源和權力進行全面壟斷的一種管控型治理模式，這與當前“社會協同治理”強調政府、民間組織和社區等多元主體良性互動、深入合作來管理社會事務的話語體系存在著根本性對立和沖突。良好的經濟社會秩序的建構，需要政府管理與群眾自治的緊密銜接，民間組織則充當橋梁作用，通過三者的協同配合來提高社會治理水平。首先，深化行政體制改革應是政府今后工作的重點。必須通過創新治理理念和簡政放權來明確自身定位，正確履行管理職能，提高服務能力和水平，加快向“服務型”政府轉型；其次，自主性社區建設需要政策法規和資金的強力支持，鼓勵社區利益和志趣團體有序發展，積極培育社區自治力量，提升居民在社區事務管理上的參與意識和能力，將碎片化的個體重新整合，增強基層社會的凝聚力；此外，大力培育公益性、服務性社會組織，合理承接政府的部分服務職能，向社區內部穩步發展，發揮民間組織在公共服務、調控矛盾、化解糾紛、扶貧幫困等方面的服務功能。

2.以社區服務聯動多元治理主體

社區服務著眼于社區需求，主要面向社區成員提供各種服務，是社區自治的主要內容；另外，社區服務也是公共服務在社區層面的延伸和補充，既包含聯結政府公共服務的諸多服務事項，也涵蓋了許多社會組織的服務內容。因此，社區服務可以作為彌合政府管理與社區自治“斷裂”的整合因子。政府可以通過購買服務的方式鼓勵專業組織的發展，并予以政策支持和法規引導，進而以民間組織為中介，向社區居民提供系統性、福利性、多元性的服務資源來滿足其從物質到精神的各種需求，使社區重新成為以認同感和歸屬感為核心要素的自治共同體，最終實現基層社會矛盾的化解與和諧社區的建設。

綜上所述，社會管理的創新方向應是從以政府為中心的一元化管理，邁向與民間組織和群眾的參與管理相結合的多元化治理。實現協同治理的關鍵在于以社區服務來銜接行政力量與社區自治力量，消解政府管控與社區自主發展的緊張和沖突。以服務為導向，淡化科層管理的行政化色彩，促進多元治理主體的深度合作，必然能夠賦予網格化管理以全新意義，使之在碎片化社會形態下煥發出新的生機與活力。

參考文獻：

[1]渠敬東，等.從總體支配到技術治理：基于中國30年改革經驗的社會學分析[J].中國社會科學，2009（6）.

篇（6）

一、對社會治理的概念和內涵的認識

黨的十以來，就完善和發展中國特色社會主義制度發表了一系列重要講話。在這樣的基礎上，黨的十八屆三中全會明確提出了推進國家治理體系和治理能力現代化的嶄新概念和重大任務。社會治理是國家治理的一個重要組成部分，社區治理是社會治理的一個基層單元，是社會治理的工作重點。國家治理必須突出民主與法治，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治市場、法治社會、法治公民一體化建設。

在我國，社會治理就是指在執政黨領導下，吸收政府、企事業單位、社會組織、社區以及個人等多方面社會治理主體參與，通過多種管理手段和方法，依法對社會公共事務進行規范和管理的過程。按照十報告，我國的社會治理是在“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的總體格局下運行，努力形成黨政善治、社會共治、基層自治的社會治理良好局面。

二、我國創新社會治理中存在的基本問題

（一）基層社會治理行政化、機關化現象嚴重

隨著社會的發展，人口流動性增強，“單位人”大量地轉變為“社會人”，社區成為我國社會服務和治理的新載體。然而，事實上我國社會管理整個體系中，行政部門的職能并未削弱，甚至呈現相反的傾向，在政府的職能沒有徹底轉變的情況下，政府的職能部門仍將社區居民委員會當成是基層行政部門，他們承擔著大量的社會和行政事務，社區居委會全部工作幾乎都要接受上級黨委、政府等各部門的監督和考核。

（二）基層社會治理忽視了社會組織的作用

社會治理的改革創新需要我們繼續協調社會與政府之間的關系，充分釋放社會發展的活力。社會力量和社會組織的成長與興盛是社會前進源源不斷的動力，更是基層自治最直觀的表現。從社會協同方面來分析，我國的社會力量還沒有被充分地組織起來。隨著當前我們國家的社會結構和利益主體的多元化不斷發展，不同的社會組織與社會力量所代表的是利益訴求，不同的主體就有了表達利益訴求的渠道和途徑，這樣會有效的在社會矛盾轉化為政治矛盾之前，通過訴求的合理表達以及協商的方式將矛盾化解，面對不同群體日益不斷增長的物質與文化公共需求，不同的社會組織可以滿足不同群體的不同需要。但是，基層組織結構過分行政化、機關化抑制了基層社會力量與社會組織的生長和壯大，進而影響到基層社會組織服務和治理職能的發揮。

（三）基層社會治理所需財政資金的投入不足導致基層的基本公共服務體系不完善

健全的基層服務體系必然包括政府、市場、基層自治三方服務體系，基層公共服務供給“往往不能適應群眾不斷增長的需求”。基層公共服務配套設施在覆蓋率和供給上依然處于老舊和供不應求狀態，很大程度上不能滿足居民的需要，基層基本公共服務體系不完善的最直接原因是財政資金的不足。

（四）基層社會治理缺乏相關的法律支持

十的報告中明確指出，法律是社會管理最根本保障。然而，過去的很長時間里，我國在社會管理的途徑和方式總體相對單一，很多時候采取的是強制性手段和行政性手段來解決問題和矛盾，忽視法律規章制度的建設。目前，我國正處于加快社會轉型的重要時期，相應的法律法規并沒有及時作出對應的改變，在很大程度上束縛了創新社會治理的發展進程。

三、新形式下創新社會治理的對策、建議

（一）社會化運營

在發展基層社會組織時，要有效利用社會力量，使得社會上的資源得到較好利用，形成多方參與的良好局面，從而建立起良好的共建機制、協調機制和市場機制。既要發揮出市場在優化資源配置和加速要素流動上的作用，同時還要發揮出政府的服務作用，通過合理的稅收政策和激勵政策，有效利用社會性資源，讓更多的企業、組織和社會力量參與到社會治理中去。

（二）組織化拉動

探索組織服務組織的工作模式。要對社區內的高端公益事業性組織機構和基礎性組織機構進行必要扶植，常見的有社區組織發展中心、社區公益事業發展中心等，讓這些組織的作用得到更好的發揮，特別是在策劃公益事業、扶助社區組織和培訓相關負責人等方面有明顯的效果。要號召社會組織通過建立起公益組織孵化器的方式，給被孵化的社區組織提供必要的創業資源，幫助社區創立的公益組織更好地成長起來。

（三）多元化發展

社會組織服務要適應多元化的趨勢，建立更多的社會組織類型，以此滿足不同階層居民對多元化生活的需要，從而讓更多的居民參與到社會組織建設中去，真正把社區當成“家”。此外，還要加強社會組織之間的合作和聯系。社區在發展社會組織時，要通盤考慮，突出重點，推動社區治理向多元化方向發展。社區內的社會組織要有“走出去”眼光，加強與其它社區的交流學習，讓活動樣式更加豐富，同時為廣大居民參與活動搭建更大的平臺，讓社會融合力和多元發展格局得到有效拓展，讓社區居民更好地融入社會。

（四）法制化監管

篇（7）

2015年《中國留守兒童心靈狀況白皮書》（以下簡稱“《白皮書》”）指出，全國6100萬留守兒童中，近1000萬（15.1%）常年與父母分離，導致70%存在心理疾病，其中34%有自殺傾向。由于家庭教育缺失、隔代監護不力、教師管理乏力和社區治理有限，留守兒童存在意外傷害、吸毒、犯罪和自殺等社會風險。目前，治理留守兒童問題的觀念理念、技術手段、治理能力等相對薄弱。英國學者佩里?希克斯提出：若要發揮出整體性治理的力量，應進行多元治理主體治理功能的整合和公私部門的整合。要治理留守兒童問題，應創建多元主體培訓體系，提升綜合治理能力，形成“共治”效應。

一、留守兒童治理主體功能發揮障礙

1.留守兒童家長監護監管缺位

據權威調查顯示：如果父母在3個月內都沒有與孩子見面，孩子的“煩亂情緒”會迅速升溫。兒童與父母長期隔離，缺少父母的言傳身教，缺少父母的情感陪伴，缺少父母的貼身監護，兒童易出現行為失范、心理失衡、安全意識差等問題。

2.祖輩隔代監護相關常識缺乏

相關資料顯示，留守兒童中隔代監護占53%。本課題組在重慶市石柱縣某小學調研發現，隔代監護1457人（50～70 歲），其中1089人（75%）受教育程度只有小學及以下文化水平，他們僅僅只能滿足馬斯洛需求層次理論中的最低層次――饑餓需求。我國每年有近5萬兒童死于意外傷害，其中多數為留守兒童。在緩解留守兒童問題上的一些做法中，往往關注留守兒童本身，而缺乏對祖輩隔代教育的培訓。

3.學校教師專項管理培訓缺乏

社會生態系統理論指出：若家庭功能缺失，學校教師和社會應進行有機地整合和補償，使留守兒童的負面影響最小化。青少年問題研究專家娜妮?J?西格爾指出：由于青少年大部分時間（60%）在學校度過，青少年犯罪和學校存在某種關聯是符合邏輯的。

但是，我國絕大多數學校缺乏針對留守兒童的心理疏導課程，缺乏輔導留守兒童的且具有專業素養的師資力量，缺乏輔導留守兒童的教育培訓體系。

4.基層社區治理能力缺乏

非洲有一句關于描述社區對兒童發展影響的格言：“撫養一個孩子需要整個村莊。”孟子指出：“出入相友，守望相助，疾病相扶持，則百姓親睦。”現代社會的兒童照顧與支持應強調社區這一主體的重要作用。留守兒童活動的三大區域為家庭、學校和社區，社區是兒童最初接觸社會的區域。留守兒童是一個龐大的特殊群體，而基層社區缺乏對留守兒童的關注關愛，尤其是農村社區，受經費和傳統落后思想意識的限制，社區及其相關人員對留守兒童的治理能力受限，無法有效發揮作用。

5.留守兒童心理輔導相對缺乏

留守兒童缺乏父母的陪伴，普遍心理素質較差，情緒敏感，極易產生心理及行為方面的偏差。而留守兒童這一特殊群體，缺乏具有專業素養的心理專家或經過專門心理訓練的專業隊伍對他們進行專門的心理培訓、輔導，尤其是有針對性的、一對一的心理疏導。一旦風險突破兒童承受能力，留守兒童極易產生意外傷害、犯罪、吸毒和自殺等社會問題。

二、留守兒童問題多元主體培訓體系的創建

留守兒童問題多元培訓體系的創建，是緩解留守兒童問題極為重要的一個環節。其一方面涉及三個層面的培訓――政府主辦培訓、政府購買培訓和社會志愿培訓；另一方面涉及相關主體――家長、祖輩、學校、社區和社會，從而創建一種多元主體共同解決留守兒童問題的機制。

1.加強留守兒童家長培訓

一是在留守兒童集中地區，基層相關職能部門聘請教育心理專家，或通過政府購買培訓方式，定期地開展親子教育、兒童教育方法等講座，提升家長的教育監管能力，增強家長監護責任意識。二是依托留守兒童家長務工相對集中的企業，邀請兒童教育專家、心理學專家，每半年開展一次針對留守兒童家長的家庭教育責任和情感關愛技巧等培訓。三是依托相關社會志愿者，開展針對系列早期教育培訓、公益性培訓班與家庭教育巡講隊等。

2.促進長輩隔代監護培訓

首先，整合基層政府資源，政府購買“隔代教育”培訓服務。對隔代監護人開展專業性、多樣化和系統化的教育培訓，使他們掌握關愛兒童的正確方式方法，了解不同階段兒童心理特點等。其次，采用政府購買方式，聘請知名教育專家撰寫、出版發行通俗易懂且圖文并茂的“隔代教育”手冊。最后，采取政府購買或社會捐贈形式，在社區學校開設“祖輩學堂”“親子學堂”等專項培訓服務。項目師資來源于各類學校和社會各界力量的捐贈。

3.健全學校教師專項培訓

一是在留守兒童相對集中的農村地區，由各級教委及民政部門主導，針對中小學教師，在寒暑假期間進行師資培訓。二是建議由公益組織牽頭，聘請知名教育專家與專業心理學家，開展學習交流講座，交流留守兒童治理問題與教育輔導技能、心理發展特征與特殊群體教育策略等，提高治理留守兒童問題的能力。

4.改進基層社區教育培訓方法

首先，擴大基層社區參與留守兒童問題治理的志愿者隊伍。社區志愿者一般文化水平較高，可依據志愿者具體情況進行基本的培訓，使其勝任基本職責。其次，建議由基層教委牽頭，聯合婦聯、共青團、工會、民政部門等組織，協同調配物力資源，對基層社區工作人員進行專題培訓，增強他們關愛留守兒童的意識及監管留守兒童的能力，形成留守兒童照料長效機制。整合社區人力、物力、財力和場所資源，為留守兒童撐起一個“家”。

5.開展留守兒童心理輔導工作

首先，建立地區留守兒童信息網。建立區域性“留守兒童心理數據庫”，把握留守兒童整體心理趨勢，測試心理數據預警，優化疏導資源配置，有序開展心理疏導干預。鼓勵各高校志愿者組織及社會志愿者介入學校留守兒童心理監測輔導培訓。其次，由政府購買，聘請教育專家、兒童心理專家，對留守兒童進行專項教育培訓，調適留守兒童心理情緒，引導留守兒童合理宣泄不良情緒。最后，鼓勵心理管理培訓機構面向偏遠農村留守兒童舉辦公益心理講座、心理咨詢和生命教育等培訓。

參考文獻：

[1]葉 璇.整體性治理國內外研究綜述[J].當代經濟，2012，（6）： 110-112.

篇（8）

一、社會轉型期基層社會治理面臨的挑戰

（一）社會結構轉型的挑戰。改革開放以來，我國社會結構發生了重大變化，這些變化主要表現在人口結構、家庭結構、就業結構、城鄉結構和社會階層結構等方面。

（二）利益多元化的挑戰。改革開放前，我國實行計劃經濟，在計劃體制下，中國社會形成了一個高度均衡、以平均主義為特征的利益格局。改革開放以后，我國確立了個體利益的合法性，極大地調動了群眾的積極性、主動性和創造性。在個體利益凸顯以后，中國社會的利益關系從高度均等逐步演變成一個利益多元化的格局，不同群體、不同階層之間的利益訴求分化越來越大。面臨群眾利益訴求多元化，利益協調過程中遇到的情況將日益復雜，協調難度將日益加大。

（三）民生建設帶來的挑戰。目前，我國已經進入到發展型社會，在這個發展的新階段，人們對公共產品的需求開始全面快速增長。這些年，從中央到地方各級政府加大了公共產品的投入，人民群眾享受到的公共服務水平有了很大提高，但是目前人們所需要的公共產品還存在著大量短缺，公共服務的有限導致了很多問題特別是民生問題的凸顯。

二、淄博市社會治理創新的做法和主要成效

（一）全面實施“三大工程”，夯實社會治理根基。一是全面實施以網格化走訪、網格化服務、網格化代辦為主體的網格化治理工程。全市統一設立“鎮辦―村居（社區）―基礎網格”三級網格，將機關干部、“兩委”成員、政法干警等下沉到基礎網格，一網多格、一格多員、一員多責。截止目前，各級網格員已走訪群眾110萬余戶，提供服務60萬余次，代辦各類事項55萬余件。二是全面實施以視頻監控全覆蓋為主體的信息化建設工程。整合全市各級各部門和社會視頻資源，集中建設集信息采集、視頻監控、調度指揮等功能于一體的全天候視頻監控系統。三是全面實施以市、區縣、鎮辦、村居（社區）四級社會管理服務中心為主體的社區化服務工程。市、區縣和鎮辦建立社會管理服務中心，村居因地制宜建立社區服務中心或服務站（點），整合政法、綜治、、維穩、民政、社保、計生等職能部門進駐各級社會治理服務中心，將與群眾生產生活密切相關的7大類90余項服務治理事項全部下放，為群眾提供窗口化、一站式、綜合。截止目前，各級社會治理服務中心已接待群眾115萬余人次，辦理業務112萬余件。

（二）落地貫通“四大體系”，提升社會治理能力。一是構建社會穩定風險評估體系。把社會穩定風險評估作為科學發展、項目實施的前置條件，建立了市、區縣、鎮辦和重點村居、企業社會穩定風險評估機制，對重大決策、重要政策、重點工程項目和重要改革事項，進行合法性、合理性、可行性、安全性全面評估，實現了“被動求維穩”到“主動創和諧”跨越。二是構建社會矛盾排查調解控制體系。全市建設立了由法院、公安、司法等10多個部門組成的社會矛盾化解專項小組，建立矛盾糾紛排查化解協調會議制度。三是構建公共安全防范體系。堅持網上網下相結合，全面推行“六小警務”、“一村一警”做法，全面落實責任民警、日常化巡查制度，完善信息預判預警、安全隱患排查整治、常態化治理、依法嚴打和社會治安防控“五項機制”，形成了全覆蓋、全時段、網格化、數字化“兩全兩化”的公共安全防范體系。四是構建社會穩定督查考核獎懲體系。加強量化考核和動態管理，全市建立了“任務分解、責任到人、督導檢查、調度通報、觀摩評比、打分排名、考核獎懲”責任體系，實現了責任落實、督導、倒查、追究“一條龍”。

（三）完善提升“兩大保障”，激發社會治理活力。一是強化法制宣傳實踐。在全市集中開展“學三法倡四德促五進”法制宣傳教育實踐活動，通過干部培訓、媒體專欄、知識手冊、手機短信、宣講團等形式進行宣傳教育，把法制宣傳教育延伸到基礎網格、到戶到人，讓法律走進群眾的日常生活二是強化過硬隊伍建設。以品牌政法隊伍建設為突破口，從改進作風、提升能力、增強素質入手，在全市機關開展“服務發展、服務群眾、服務基層，爭創優秀服務機關”主題實踐活動，著眼于打造“認真、專業、務實、廉潔”品牌政法隊伍。

三、推動基層社會治理創新的對策建議

目前，通過“三四二”工作格局的設置，淄博市對現有社會服務和治理體系進行了資源的優化整合，有效地解決了傳統社會管理和服務所存在的資源配置重復浪費和效率低下的問題，社會治理創新工作取得了實質性進展，但同時還面臨著社會治理的組織和人才基礎薄弱、政府和社會的邊界需要進一步明晰、為民服務效能需要進一步提高的問題。推動社會治理創新需要以理念創新為動力，以方式方法轉變為核心，以基層基礎建設為支撐，提高社會治理現代化水平。

（一）推動社會組織融入基層治理創新。目前我家處于發展的初級階段，需要激發社會組織活力，促進社會組織發展壯大起來。一是改革體制機制，也就是打破“雙重”管理體制，降低社會組織準入門檻。對于行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織，不需要業務主管單位了，直接到民政部門備案登記。二是限期脫鉤。就是轉變官辦社會組織的身份，讓社會組織真正回歸民間，目前推進的是限期實現行業協會商會與行政機關脫鉤。三是向社會組織購買服務。適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交給有資質的社會組織來完成。四是加大培育力度。現階段，我國的基層社會組織還處在初級階段，因而，政府應繼續堅持培育和發展的理念，為基層社會組織的成長提供必要的扶持。

（二）預防和化解社會矛盾。目前我們國家正處在工業化、信息化、城鎮化、市場化深入推進的過程中，既是發展的戰略機遇期，又是社會矛盾凸顯期。從大量的社會實踐看，當前矛盾糾紛呈現出主體多元化、涉及領域廣泛化、訴求反映方式激烈化以及觸發低、突發性強的特點。第一，促進社會公平正義。就大的制度設計和政策框架而言，應當立足于社會公正的理念，切實維護每一個社會成員的基本權利。這樣才能理順社會各個群體之間的利益關系，從而最大限度地化解社會矛盾。第二，提高民生保障水平。只有大幅度地改善民生，才能夠從源頭上減小社會矛盾產生的幾率，減弱社會矛盾的“烈度”，從而有效地穩住社會的基本面。

（三）提升社會服務效能。完善基層社會治理，工作的著力點應該放在社區，增強城鄉社區服務功能。一要堅持群眾觀點，始終尊重群眾意愿。這是提升為民服務水平的首要前提。實施民生工程需要在廣泛征求民意、全面摸清需求的情況下實施，這樣，民生實事才能真正辦到群眾心坎上，群眾才會滿意。二要用心用腦用力，沉到一線抓小抓細抓實。這是提升為民服務水平的關鍵所在。基層工作千頭萬緒，都直接關系群眾切身利益。干部只有沉到一線，從細處入手、從小處抓起，把關系群眾切實利益的每一件事情都放在心上、抓在手上、落在實處。三要健全完善長效機制，提高廣大黨員干部為民服務的熱情。這是提升為民服務水平的不竭動力。為民服務是一項經常性工作，不能因干部調整、人員變化而使聯系斷了線、服務打了折，必須健全和落實長效機制，一以貫之地抓執行，使為民服務成為每一名黨員干部分內職責。

篇（9）

中圖分類號：C916

文獻標識碼：A文章編號：1671623X（2015）04006207

“人類對善治的關注與人類文明本身一樣歷史久遠”。治理理論興起于20世紀80年代末，其主要創始人之一羅西瑙認為，治理是一種由共同的目標支持的活動，這些活動的主體未必是政府，也無須依靠國家強制力量來實現。全球治理委員會1995年在一份研究報告中指出，治理是個人、公共或私人機構用來管理他們共同事務的諸多方式的總和。它使相互矛盾和各不相同的利益群體彼此容納并且實現合作。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個重要特征：治理不是一整套規則或一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理的主體既有公共部門，也有私人部門；治理不是一種正式制度，而是持續的互動。

善治是社會治理的最佳狀態與目標追求。20世紀80年代以來，很多國家把善治作為政府社會管理的目標。對于其內涵，可謂眾說紛紜，尚未形成共識。聯合國人權高級委員會辦公室（OHCHR）認為，善治是在治理過程中從根本上排除和腐敗并完全尊重法治原則，對善治的真正檢驗是在實現公民的文化、經濟、政治和社會權利方面，為實現人權目標所做的努力程度；善治包括透明和公信力等要素和平等與公平等價值觀，善治必須保證公民特別是最貧困人群的基本需求和有尊嚴的生活。只有最貧困群體和弱勢群體受益時，治理才是善治。李向前認為，善治是治理的最高標準和理想狀態，包括“善者治理”“善于治理”和“善態治理”。

盡管人們對善治的認識不一，但無論從何種角度加以界定，善治的核心要義和旨趣都是可確定的，即強調普通民眾的中心地位和主體性參與、多元行動主體的權力制衡與權利保障以及在此基礎上構建良好的社會秩序。它意味著一種能對民眾需求保持高度敏感性并作出積極回應的方式，通過建構并使用合適的制度措施以有效應對社會問題與矛盾。

（二）鄉鎮社會管理舊模式存在的主要問題

我國的鄉鎮社會管理有其特殊性，“鄉鎮雖小，肝膽俱全”，“上邊千條線，下邊一針穿”等說法反映了鄉鎮社會管理的特點。面對日益增加的復雜性需求，原有的鄉鎮社會管理模式變得應接不暇和疲于奔命，主要存在三方面問題。

1.管理人員的管控思想較嚴重，致使民眾需求得不到有效滿足

社會管理本應管理和服務并重，管理中有服務，服務中有管理。但長期以來，相當多的鄉鎮干部在總體工作安排上，重經濟建設輕社會管理；在社會管理中又重管理輕服務，習慣于“管”“卡”“壓”等傳統的不夠合理的工作方式，對被服務的社會成員習慣于居高臨下、發號施令。長期以來形成了坐著辦公的不良習慣，對普通民眾的所思、所想、所盼和所愿缺少足夠的主動了解和科學調研。相當多鄉鎮管理干部在自上而下的各種指令、任務、考核、應酬中疲于奔命，缺乏主動服務意識，習慣于運用行政權力對社會組織及基層民眾進行管理，無暇也無興趣關心基層民眾的疾苦、問題和未來可持續發展。這種社會管理主客體之間的斷裂使基層民眾的諸多內在需求無法得到及時有效滿足，為社會矛盾激化埋下了隱患。

2.鄉鎮政府職能錯位與其他行動主體功能缺位，導致社會管理秩序失衡

目前我國基層的行政管理模式主要是韋伯式的層級制管理模式，它依賴于標準的工作過程，難以為提高效率提供有效的激勵，而是著力于怎樣避免犯錯誤，存在組織僵化等問題。隨著近年來我國經濟社會的快速發展，社會事務紛繁復雜，社會問題各式各樣，社會需求千差萬別，利益關系錯綜復雜。這導致鄉鎮政府難以靈活應對，管了很多管不了或管不好的事情，“越位”和“錯位”現象時有發生，公共權力侵入私人領域的現象并不少見。有些事情沒有人去管理，政府缺位，其他社會管理主體也缺位，社會管理秩序處于失衡狀態。一些社會群體的利益訴求無法正常表達，正當合理的利益得不到有效保護。這種不均衡狀態甚至可能會使一些不法分子趁虛而入，為非作歹、禍害民眾，破壞正常的社會秩序。

3.鄉鎮社會管理舊模式的內在設置，難以應對急劇的社會變遷及隨之出現的社會矛盾

農村基層社會矛盾頻發及社會管理效果不理想的重要原因是鄉鎮社會管理過分注重基層的政治性而忽略了社會性。當前我國正處于社會轉型的關鍵時期，農村正發生快速而深刻的變化，各種社會問題突出，比如貧富分化問題、土地問題、社會治安問題和社會分化問題等。但是鄉鎮既有的社會管理模式及其內在設置缺乏應有的彈性、靈活性及回應能力，難以適應快速的社會變遷和滿足民眾不斷變化的多樣社會需求，無法有效化解潛在風險和沖突，甚至會激化社會矛盾。近些年來農村時有發生即是一種體現。

（三）善治對鄉鎮社會管理模式創新的內在要求

鄉鎮社會管理舊模式的現實難題制約著改善民生的目標實現，必須通過不斷創新來實現突破與發展。具體而言，善治對鄉鎮社會管理模式創新的內在要求主要有四點。

1.立足民眾的需求和能力，把以人為本的基本理念貫徹始終

善治的核心出發點是以人為本。“善”意味著尊重民眾意愿，提高民眾能力，也意味著一個高效用和高效率的政府功能來努力滿足所有公民增長的需求。隨著我國經濟與社會發展，民眾的需求不斷擴展和提升，社會事務日益增多，社會管理的主體迫切需要重新界定與整合，以彌補政府單一力量的局限或不足。因此，社會管理主體不僅局限于政府部門，還需包括許多非政府部門。盡管目前我國社會管理的多元主體發展還不成熟，尤其是社會組織提供公共產品和服務的能力尚不完善，政府應在社會管理主體多元化過程中起引導作用，著力推動專業化的社會服務，才能緩解政府壓力，促進政府職能轉變，使政府將精力和資源集中用于真正應發揮作用的領域，最大限度激發社會各方面的創造活力，增加和諧因素，減少不和諧因素，為民眾提供高質量的公共服務。

3.注重內涵式發展，全面提升民眾的自主性與能動性

善治強調民眾的中心地位。因此，在鄉鎮社會管理模式創新中，必須充分調動民眾的參與，真正發揮他們的主觀能動性。要注重科學調研，切實找準民眾的關注點，使基層民眾找到歸屬感和認同感，主動自發地參與到新的發展實踐中來，而不是被動地聽指揮，表面上服從，內心里卻有不滿或不情愿。要達到這一目標，非常重要的一點就是要提升鄉鎮社會管理人員的整體素質，使他們真正具備貼近民眾、深入民眾、了解民眾、帶動民眾、服務民眾的理念與能力。同時還應借助各類社會組織激發民眾的主動參與熱情，促進民眾的自我管理、自我教育和自我發展。

4.著力保障弱勢群體的權利，增進社會的公平公正

善治觀點認為，只有最貧困群體和社會弱勢群體受益時，治理才是善治。他們的權益保障成為社會公平公正的重要衡量標準，也成為鄉鎮社會管理模式創新的底線要求。要建立完善弱勢群體的利益訴求渠道，借助法治化、制度化、組織化與社會化的力量保障他們的權益，使他們在多元利益格局中獲得應有的尊重。

社會工作作為理念、制度、方法和人才的綜合體，其專業品性契合了善治對鄉鎮社會管理模式創新的內在要求，可為鄉鎮社會管理模式創新帶來新的契機。

二、善治視域下的社會工作與鄉鎮社會管理模式創新

（一）社會工作對社會管理創新及社會治理的協同性與契合性

社會工作興起于歐美，是現代工業化和城市化的產物，在社會發展中發揮著日益重要的功能。它作為一種重要的制度設置與專業化力量，以“以人為本、助人自助、公平正義”為核心價值理念，用個案、小組和社區等科學的專業方法服務他人特別是弱勢群體，旨在增進社會福利，促進社會互助和社會公平正義。隨著我國各地探索實踐的深入，社會工作正逐漸從直接服務擴展到參與社會管理，從解決社會問題擴展到預防社會問題。在我國社會管理體制走向多主體、多元化治理背景下，社會工作日益顯示其重要性。

社會工作對社會管理創新具有重要的協同作用。社會管理說到底是對人的管理和服務，而社會工作的目標正是增強人的社會功能，關注如何幫助個人、群體或社區增強其發揮社會功能的能力。它通過各種專業方法，在家庭、學校、社區等方面開展工作，解決人們參與經濟與社會建設的困難和障礙。社會工作對促進社會管理向社會治理轉變，激發社會活力、促進社會財富公平分配具有重要的基礎作用和專業優勢。它不是把工作對象只看做被救濟、被改造、被動員的客體，而是看做多元主體的一部分；它善于調動主客體兩方面的積極性，從預防和發展的角度去分析和介入問題，從而有利于問題的真正解決。因此，社會工作可在實質上和深層次上參與社會治理。近年來，北京、上海、廣東等地率先在社區管理、社會救助、社會福利等領域引介了專業社會工作，滿足了新時期的社會需求，使社會工作成為社會管理創新的重要機制，取得了良好的實踐成效。

（二）善治視域下社會工作對鄉鎮社會管理模式創新的功能定位

1.理念優化

理念的優化是鄉鎮社會管理模式創新的關鍵所在。隨著我國經濟與社會轉型不斷深入，鄉鎮社會管理面臨的問題越來越多地表現為政府在推進改革發展過程中形成的民生問題。在此背景下，以往強力的管控手段變得越來越不適應，理念的深層優化與轉變刻不容緩。社會工作是一個關心人且認為只有尊重人和理解人才能改變人的專業，它把改進人類福祉尤其是弱勢群體福祉作為自己的專業使命，蘊含著豐富的思想養分，且有一系列科學具體的方法保障其專業理念落實于實踐，從而使鄉鎮社會管理理念優化的功能落到實處。因此，鄉鎮要改變傳統的社會管理理念與舊模式，促進以人為本的柔性管理，逐漸激發基層民眾自主性和實現公共利益最大化，社會工作是一個重要的現實依靠力量。

2.方法改進

鄉鎮政府存在的核心價值是為基層民眾提供服務。它是整個政府體系的終端，其所作所為及所提供的服務質量關系到民眾的生存狀態與政治信心。但是，由于政府工作方法以及既有體制方面存在的缺陷和不足，可能會導致鄉鎮政府提供的公共服務質量下降或者民眾并非客觀準確的評價，從而導致政府有心提供的服務無法達到民眾的要求和期望。社會工作作為以科學理論為指導并致力于助人自助的專業與職業，對保障以服務對象為導向的服務質量有著科學的、成熟的經驗和方法。因此，促進社會工作本土化，合理有效地在鄉鎮社會管理創新實踐中融入社會工作的專業理念和方法，同時結合鄉鎮地方實際完善和落實政府購買社會工作服務的相關政策，將促進傳統群眾工作方法的創新，促進鄉鎮政府制定更有實效的政策和制度措施，更好地提供民眾滿意的公共服務。

3.風險化解

社會管理舊模式創新是一項系統工程，獲得收益的同時也要承受代價和風險。隨著我國經濟與社會轉型，鄉鎮社會管理模式創新必須要考慮如何有效化解社會風險。當前我國農村正處于高風險期和危機頻發期，風險形態復雜多樣，然而既有的農村社會管理模式側重于事后應急性搶救，這種模式往往又強化了社會風險。社會工作的服務機構和專門人才秉承專業理念與科學方法，通過實踐的廣泛介入可形成制度化的影響力，幫助解決困難群體和邊緣人群在物質和精神等方面的問題，及時化解社會不滿情緒，防范社會風險。同時，社會工作的介入可使鄉鎮社會管理體系更好地預判基層民眾的內在需求，采取及時且有針對性的應對措施，從而化沖突于未發，降低社會管理風險。

4.人才支持

在鄉鎮社會管理模式創新的變革過程中，人才是主導性、能動性和創造性元素。社會工作專業人才是具有一定社會工作專業知識和技能，在社會福利、社會救助、扶貧濟困、社區建設、婚姻家庭、殘障康復、職工幫扶等領域直接提供社會服務的專門人員。這一獨特的職業優勢使其可為鄉鎮社會管理創新提供有力的人才支持。因此，在鄉鎮社會管理模式創新中，加強社會工作專業人才隊伍建設，并對相關管理與服務人員進行社會工作素養培訓，培育和孵化社會工作的服務機構、協會和服務站，將為鄉鎮社會管理創新提供多層次、立體化的組織與人才支持，使社會工作的理念優化、方法改進和風險化解等功能實現獲得有力的人力資源保障，從而更好地發揮社會工作的制度化影響力。

三、社會工作推進鄉鎮社會管理走向善治的實現路徑

（一）提升鄉鎮社會管理制度對基層民眾需求的回應能力

1.加強鄉鎮社會管理制度以民眾為中心的價值理念

善治特別強調民眾中心導向，并認為如果不是以民眾為中心，制度就會成為絆腳石。我國的經濟與社會轉型會打破既有利益格局而創造新利益格局，往往會使貧困群體特別是在轉型中地位相對下降的群體產生剝奪感和心理不平衡。社會工作者一方面可通過澄清與溝通等方式，引導人們認識到因個人能力和社會條件限制造成的差別是不可避免的，一定程度上改變人們對其他階層或群體的認知偏見與不滿，減少觀念差異及由此引發的利益紛爭；另一方面可以運用優勢視角和賦權理論，幫助弱勢群體更清楚地分析環境及自身優勢，提升其改善生活的主動性與能力。

2.以社會工作的理念和方法創新基層社會矛盾的調解機制

社會矛盾往往是由于人的需求未得到滿足而產生，社會工作特別強調以人為中心及服務對象需求的滿足，它運用科學方法和技能為有困難的人提供服務。鄉鎮政府可通過購買社會工作服務等方式促進社工機構及專業人員參與到基層社會矛盾協調中，或者使一線社會管理工作人員熟悉和掌握社會工作技能并應用于社會矛盾化解。依靠社會工作的專業方法，一方面能夠幫助個人、家庭、群體解決現實問題，利用澄清、同理心等溝通技巧使矛盾雙方更理性地對待矛盾；另一方面還可有效預防個人和社會可能出現的問題。社工機構和人員作為民眾和政府的“中間人”，可通過對政策的反饋和干預，引導人們有序而理性地行動，優化社會矛盾的協調機制。

（四）促進鄉鎮社會管理舊框架內不同利益主體之間的關系協調與革新

1.改革鄉鎮政府的行動方式，給其他利益主體發揮作用創造空間

鄉鎮社會管理舊模式運行中過分依賴自上而下管控的狀況是阻礙基層治理創新的關鍵癥結。通過引入和滲透社會工作元素，可使鄉鎮政府在發揮職能時更多采取“助人自助”“平等協商”等方式，充分尊重其他行動主體的利益與想法；并逐步構建不同主體有序協作、共同參與的實踐體系，實現從單一依靠政府向依靠多元主體協同治理的格局轉變。基層政府可更明確多元利益主體間有序合作的邊界，梳理清楚什么該管、什么不該管、該管的管到什么程度，給包括社會組織在內的多元利益主體發揮作用創造出空間，從而最大程度消減“無形之手”和“有形之手”在基層的弊端與不足，充分發揮“社會”的積極作用。

2.推進基層不同行動主體之間的資源共享與力量整合

基層社區是社會工作開展的重要載體，可以以社區為平臺，扶持社會工作參與到基層社區發展中，培育社工服務機構，促進社區、社會組織、社工及其他社會力量之間的開放式聯動，使民眾需求得到更充分回應及更全面滿足。針對當前社區行政化嚴重的情況，可采取科學化、專業化、人性化方法開展公共事務管理，逐步理順社會工作與政府、社區、社會組織、居民之間的關系，形成資源共享、利益協調的和諧互動機制。著力發展民間社工服務機構，使之成為承載政府職能轉變和專業人才施展才能的重要載體，培育各類與民眾需求相關的社會組織，調動民眾參與，激勵社會組織發揮好協同創新功能，使基層社會的各種力量實現充分有效整合。

四、結束語

基層社會治理體系建設是一個循序漸進的過程，必須在既有社會管理模式基礎上通過破舊立新來穩步實現，不能急躁冒進，試圖一蹴而就。鄉鎮社會管理的舊模式偏重強調政府的主導作用，對民眾需求缺乏響應，對社會的自主性欠缺關注，這種模式已無法適應新形勢的要求。由善治理念引領的鄉鎮社會管理模式創新特別重視民眾的中心地位和主體性參與，關注多元利益主體特別是弱勢群體的權益保障。正是由于這一目標旨趣，使秉承“以人為本、助人自助、公平正義”理念的社會工作可在其中發揮獨特而有效的功能，促進鄉鎮社會管理舊模式通過改革創新不斷克服現實難題而趨于善治。不可否認，我國的社會工作尚面臨提高社會認同度和資源整合力、健全基礎性制度安排、推進職業化和本土化水平、提升政策倡導力與反思批判功能等現實問題。但可以預見，隨著發展進程中上述問題的逐漸克服，社會工作在我國基層社會善治中的功能將得以更充分實現。

[1]哈斯?曼德，?阿斯夫.善治――以民眾為中心的治理[M].國際行動援助中國辦公室，編譯.北京：知識產權出版社，2007.

[2]楊春福.善治視野下的社會管理創新[J].法學，2011（10）：46―49.

[3]詹姆斯?羅西瑙.沒有政府的治理[M].張勝軍，等，譯.南昌：江西人民出版社，2001：75.

[4]潘小娟，張辰龍.當代西方政治學新詞典[M].長春：吉林人民出版社，2001：223.

[5]俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學文獻出版社，2000：8―11.

[6]李向前.走向善治：基層社會管理創新的價值要義[J].人民論壇，2013（8）：34―35.

[7]曾維和.創新鄉鎮社會管理：一個復雜系統的分析框架[J].社會科學，2013（4）：33―41.

[8]陶學榮，陶.走向鄉村善治[M].北京：中國社會科學出版社，2011：93―94.

[9]林興初.基層協商民主與鄉鎮善治研究――基于浙江溫嶺“新河實驗”分析[J].學術論壇，2013（9）：33―37.

[10]周小花.治理理論視角下鄉鎮政府社會管理職能創新[J].前沿，2013（16）：113―115.

[11]錢再見.中國社會弱勢群體及其社會支持政策[J].江海學刊，2002（3）：97―103.

[12]何增科.我國社會管理體制的現狀分析[J].甘肅行政學院學報，2009（4）：101―107.

[13]李迎生.加強和創新社會管理――社會工作的視角[J].社會科學研究，2014（1）：96―104.

[14]柳拯.戰略謀劃社會治理背景下的中國社會工作[N].中國社會報，2013-12-23（2）.

[15]王思斌.加強社會工作人才隊伍建設 促進社會治理[N].中國社會報，2014-01-10（5）.

篇（10）

二、為建設社會主義新農村營造濃厚的法制氛圍。緊緊圍繞黨和國家建設社會主義新農村的一系列方針政策和農村改革發展穩定的實際，大力開展以維護農村社會穩定、農業生產、農村市場經濟為內容的法律法規的宣傳教育，積極引導廣大干部群眾依法行使權利和履行義務，動員和激勵廣大干部群眾依法積極投身社會主義新農村建設。

篇（11）

回應這些困惑問題，需要探索新的解答方向，尋找更為基礎性的要素關系，以拓展社會治理研究的視野。我們需要問，經濟地位的差異在某種程度上確實會引發政治不滿，但為何所有社會都存在類似的社會差別，但卻不一定都轉化為政治問題？這或許暗示，二者間的關系并非那么直接，一些社會差別轉化成政治問題，一些社會差別雖然存在卻沒有成為政治問題，在社會差別向政治不滿的轉化中，是否存在著某些基礎性因素催化促成了這一轉化？我稱這些因素具有基礎性，在于它的特征：系統（全局）性的，非個人的，非偶然的，非期然（政策目標）的，可解釋更大的變異現象，而且符合我們社會的歷史事實。

為此，我建議進入中國基層治理的歷史中尋找答案，先看相關治理角色、及其責任關系形成的歷史來源和特征，再看它與新的社會環境和治理對象的關系。

雙重治理結構

1950年代中國的政治變革，推動了一系列的社會重組，包括社會關系、組織關系和治理關系的重組，建立起一套新而獨特的“公共與個人”連接系統。這個系統的特點：一是覆蓋廣闊，基本上覆蓋了90%甚至更多的社會成員;二是三級（國家、單位、個人）連接;三是單位責任包干到人，即俗稱的“誰家的孩子誰抱走”，絕大部分的社會事務，都由人們所在的單位（城市）或行政村（鄉村）處理;四是存在等級、自上而下的資源再分配，等級越高的組織具有越大的資源分配權。

在這種組織關系中，存在兩個治理的角色：一是政府，主要職能是政策決定和資源再分配，具體的工作是制定計劃，下發指令（文件），審批和調撥資源;二是單位，主要職能是執行政府的指令，按照指示，實施社會治理，并提供公共品，例如教育、就醫、住房等。在這個意義上，單位成為政府的延伸機構，它的獨特性是政府的部分職能。兩個角色的分工是，前者指令，后者實施社會治理。

這是一種雙重治理結構。其中政府的治理對象是單位組織，不是社會受眾，可以用間接治理概括，而單位的治理對象則是所屬社會受眾，可以用直接治理概括。與政府相比，單位的治理職能更多，雖然有些未必是其目標意愿，甚至它未必意識到，但觀其日常實踐，可以發現，單位實際上承擔了分配資源、連接、協調、庇護、應責和代表的職能。

在每一個單位，資源、包括公共品分配直接針對個人;它將單位成員（個體）納入公共體制（整體）;它協調處理個體間以及個體和群體利益的關系;它庇護所屬成員;它必須應責――回應所屬需求，負責解決其問題;它不得不代表組織，傳輸成員訴求，向外爭取利益，并通過內部的政策修訂，來滿足這些利益訴求。

再來看政府，它分配資源，但對組織（單位）不對個人;它有連接作用，確定單位間等級，平衡組織利益;它的協調職能平衡的是單位間關系，處理爭訴、仲裁和政策調整;它庇護相關的組織。顯然，政府的治理責任比單位要輕，因為所有它的職能都是針對組織而非受眾個體，而且還少兩樣：應責和代表職能。有大量的單位作為政府存在，政府沒有發展出面對受眾的應責和代表的職能。

因此，對于社會治理單位的作用至關重要。表面上看，社會中的公務機構有限，但實際上從事社會治理的“機構”遍地存在。由于政府對組織不對個人的工作慣例，單位事實上壟斷了個人與國家的連接通道，是二者間的中介，對于普通人而言，有單位才意味著有制度渠道，能“間接”地聯系上政府組織。更重要的是，單位通過應責、代表、庇護和協調，在基層社會擔任著糾錯職能，這一職能的活躍存在，實際上提供了最關鍵的公共品：平衡利益的基層糾錯機制。

而政府高度依賴這個“機構”掌握信息、處理問題和治理社會，無需自己親涉其中。因此政府和大眾是疏離的，社會成員無需、也無權接觸政府。一旦有情況發生，政府認為是單位失責，要求單位領回人員處理。這種角色認知廣泛存在于政府機構，可以解釋常見的政府推諉、單位、隱瞞信息現象為何存在。

對于個體而言，他們實現權益的通道單一，只有通過單位，他們才能在國家公共體系中獲得位置，依靠制度通道實現權益，否則，即使存在這些權益的法律規定，也沒有途徑實現。因為權益的實現不僅需要法律規定，更需要具體的、體制承認的執行者和責任者，而這個執行者和責任者在雙重治理結構中就是單位。

90年代中期以前，這一雙重治理體系的效用，是社會治理得到維系的原因。單位在個體和公共之間的中介地位，是國家“整合能力”存在的結構性基礎。這一結構，成功“消解”了社會沖突進入（單位以外）公共領域的動力，即使在國家層面發生政治動蕩――比如“”時期，基層社會秩序也沒有全面瓦解，正是由于單位的治理職能大體存在。

社會的變化

90年代中葉以后，有兩項重要的社會變遷發生。一是廣泛的社會流動出現，離開單位的人數日益增長，截至2013年，只有不到1/4的城鎮就業人口，還處在較為典型的單位治理體制中。[1]在鄉村，2000～2010十年間，全國自然村由363萬個減至271萬個，有90多萬個自然村銷聲匿跡。[2]二是單位的經濟職能擴張，社會治理職能收縮。“賺錢”成為很多單位的首要目標。

由此產生的后果是，可以通過單位通道連接公共制度的個體數量急劇減少，不少人的“組織身份”消失，對于個人來說，這一方面是自己的“事兒沒人管了”，另一方面是其身邊的責任組織消失了。舉個例子，為什么國企員工不愿意買斷工齡離開單位？“丟飯碗”固然是經濟原因，但更重要的是社會原因：離開單位就再也沒有責任組織了，其與國家的組織化連接一旦消失，法律和公共制度給予他們的權益，就難以經由組織途徑獲得實現。

組織身份和通道對于普通人是否重要？一項2015年的調查數據顯示，如果遇到不公，選擇向法院上訴的占71.3%，選擇黨政部門（包含工青婦）的占59%，選擇個人協商解決的占36.7%，選擇求助媒體的占24.3%，選擇、上訪的占15.9%，選擇找單位解決的只占13.8%。[3]而對比早先（1987和1999年）的類似調查數據，可以看到明顯不同：1987年的調查顯示，單位在所有訴求表達渠道中具有“支配性的”地位，它是解決問題的主要渠道，有72%的訴求通過單位提出。12年后，在1999年的同樣調查中，受訪個體選擇單位渠道解決問題的有下降，但還是第一位的，“工作單位”和“黨政部門”（包括工青婦團體）渠道，共同高居人們選擇的前列。當時，有單位相比沒有單位的人，前者解決問題的能力高8倍以上，[4]這種能力顯然不是來自個人，而是來自個人和組織的關系。

以上數據反映出重要的信息：中國社會的組織化結構出現重大轉型，它正在從單位社會走向公共社會。在這種情況下，原有的單位治理效力自然有限：它只是不到四分之一城鎮就業人口的責任組織。另外四分之三呢？他們的責任組織是誰？代表組織是誰？有了問題找誰？如果適應公共社會的應責和代表機制未建立，很多矛盾找不到解決途徑，不公正感就會在社會中逐漸積累，社會不滿的目標隨之轉向問責政府，即發生政治性轉化。與其說是收入不平等引發了普遍的治理困難，不如說應責組織不在更可能激發不公正感受，因為這樣的處境無法提供組織化途徑糾錯，介入利益沖突解決來維護公正。可以說，基層平衡利益，維護公正組織機能的瓦解，是社會治理的危機所在。

雙重治理結構瓦解

為什么一些社會不滿向政治訴求轉化，產生嚴重的社會治理問題？因為上個世紀中葉建立的雙重治理體系正在大規模瓦解，存在于基層的利益平衡、糾錯、應責、代表和庇護機制，能夠服務的人群大幅度減少。而政府的“間接治理”角色，即，不直接處理治理問題，對單位不對個人的工作方式，使之沒有可能發展出面對當事人應責、代表和庇護職能。這可以解釋為何公務人員習慣于推諉，及其為何“治理能力”不足，因為在雙重治理體系中，政府的審批、指示地位，使之將具體的治理責任交給單位，而不是自己。當單位治理發生瓦解時，相對于受眾的需要，真正擔當治理責任的組織大大減少，這是基層社會治理失效的原因。

為什么單位治理會瓦解？因為社會環境發生了變化。原有的單位治理體系發端于人口流動有限、組織同質性較高的社會條件下，是當時資源分配方式的產物。今天的治理問題已經不同：它不再是對局部封閉的熟人社會的治理，而是對流動的、異質化的公共社會的治理。今天的資源分配途徑也大大改變，很多資源已經進入市場分配，而非由行政組織壟斷分配。社會成員對于單一組織的依賴性降低，選擇性增加，也是前所未有的新環境。

面對這些新的改變，舊治理體系的適合性降低，在新的組織關系和人際關系中，它的治理效能大減。比如，在村莊或是單位內，依靠人際關系協調、或者損害相關者利益的方法，具有約束力，但是如果換一個社會環境，把它移植到陌生人組成的大范圍商業社會，就會失去作用。對家人負責，不等于能對路人負責，相反，越是照顧親朋，就越可能與路人競爭資源，造成不公，顯然，單位同事或鄰友規則不再適合解決公共社會的治理問題。

社會問題的政治轉化

政治社會學研究證實，國民對于社會體制的認同，與幾種因素有關。

其一，是社會體制保護社會公正的能力，即，它能否有效公正地解決各種問題，使不同的人享有平等的受保護機會;其二，是社會體制能否建立有效連接社會成員的渠道，即，有沒有制度化通道可以順利連接民眾，把他們納入制度資源的共享整體中;其三，是基層社會的組織功能，比如說，在社會基礎層次，是否存在明確的應責、協調和代表機制，以方便回應民眾的各種需求，解決他們的問題，協調他們之間，以及他們和公共組織之間的矛盾。

這些東西，表面看上去不涉政治，但事實上對于治國理政，具有關鍵性的政治后果，因為，它的作用是造就社會平衡秩序。如果這個機制不存在，或者沒法好好運行，各種分散孤立的問題得不到有效解決，社會公正就沒辦法順利提供。事實證明，當這個時候，也就是當人們強烈感覺到不公正的時候，社會問題就向政治問題轉化，如果人們發現，這個社會沒有辦法公正解決自己的問題，怨氣就會迅速政治化，他們對于保護社會公正的尋求，就會轉向，成為對國家體制乃至政治體制的改造要求。

所以，保護社會公正，聽上去抽象，但實際上和解決具體問題的機能運行有關。所有治理良好的國家，都非常重視這一點。縱觀各種不同的治理體系，可以發現，真正“治理”著社會、能夠有效形成社會服從秩序的，是“社會公正”的維護機制。這種機制補充了宏觀體制無法替代的作用，可以有多重組織形態和實踐樣式。社會治理依賴這些機制的活躍工作，但采取哪種組織形態實現它，則基于歷史和路徑依賴。這里的重點，不在于組織形態的名稱，而是它們在基層社會的實際作用。

理論問題：影響政治認同的要素

與此相關的一個理論問題是，什么因素能夠影響社會成員對于公共體制的政治認同？

在現代社會中，社會組織結構通過三種方式，影響人們的生存利益：構造成員身份（membership）――個體是否被納入團體成為其中一員;組織囊括（organization includes）――個體是否擁有責任組織;結構可及性（structural access）――個體是否可能接近公共體制，影響政策，并依靠其生存。這三方面標準不涉收入差別，但卻涉權利實現的機會差別，具有應責組織的人，可以較順利地實現權益，而另一些人則困難重重，求地無門。

相對于那些擁有組織途徑較少、或根本沒有的社會成員，擁有組織途徑的人之獲益能力得到大幅度提升：他們有更高的影響力，去影響相關政策的執行甚至改變，他們有組織渠道可依賴，并助其有效糾錯，他們有制度化的責任機構，可以協調他和其他個體或群體的關系，他們不需要自己行動，因為有應責組織回應其問題，并代表他們的利益行動。如果這類人實現權益的機會提高，而且這些實現權益的途徑由政治體系提供保障，就會生產對體制的政治認同，相反，則會削弱對體制的政治認同。所以，個人與組織的結構關系，由于關涉實現權益的機會，可以影響并測度人們的政治認同。

從另一個角度，也可以說，能夠建立這一組織關系者，在爭取人們的政治認同方面具有優勢，因為組織化結構能夠滿足社會成員對“機會通道”平等的需求。換言之，誰提供可供依靠的組織責任，誰就獲得政治認同，贏得政治整合優勢，因為提供組織依靠和保護，有助于產生互賴關系及相互責任。如果人們與公共體系沒有這種互賴關系，如何對其產生政治認同？舉個例子，在中國傳統社會中，社會組織顯現為蜂巢結構，社會成員分散在局部的多個地方性組織中，依靠家庭、宗族或者私人組織生存，這些組織成為其歸屬依靠和忠誠的中心。這種狀況下，社會成員并未整合成為公共體系的一部分，除了他身邊的宗族村社組織外，個體和公共沒有利益和責任互賴的關系，其生存與公共體系基本無關，對于公共組織的政治認同也就無從產生。

政策啟示

上述討論，可以得出什么政策啟示？