緒論：寫作既是個人情感的抒發，也是對學術真理的探索，歡迎閱讀由發表云整理的11篇社區工作存在的風險點范文，希望它們能為您的寫作提供參考和啟發。

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一、在經濟適用房社區開展創建“新市民和諧家園”活動，是構建和諧棲霞的需要

當前，我區居住人口總數達40萬人左右，而全區擁有的二十一個經濟適用房社區，居住失地農民就達10萬余人，占全區人口總數的四分之一強，是一個相當龐大的準市民隊伍。由于農民在向市民化轉化過程中，與真正意義上的市民存在著一定的差距，他們長期養成的習慣，與市民化要求相差甚遠，但他們又是一個與和諧社區密不可分的一個重要社會群體，要讓他們更快更好融入和諧社會，開展“新市民和諧家園”活動，是加快農民市民化進程的一種重要舉措，也是發展棲霞、構建和諧棲霞的需要。

二、在經濟適用房社區開展創建“新市民和諧家園”活動，表明我區已經具備化解社會各種矛盾和承受各種風險的能力

在經濟適用房社區開展創建“新市民和諧家園”活動，最關鍵的是要解決就業和社會保障問題。從我區近幾年就業安置和社會保障情況來看，區委區政府通過千方百計的努力，在解決經濟適用房社區失地農民的就業問題上，基本上實現了就業對接機制，如堯林新居與新港開發區的對接、攝山星城與攝山工業園區對接，仙林新村與大學城的對接等等，最大程度解決了失地農民的適齡就業問題。同時也將城市低保標準提高到280元、農村低保標準提高到180元，新增低保戶大幅度增加等等。以上這些均說明目前我區已經具備了化解社會各種矛盾和承受風險的能力。

三、開展機關干部下社區掛職鍛煉活動，體現區委區政府把培養干部與經濟發展、構建和諧社會牢牢相結合，為促進和諧棲霞服務

由于經濟適用房社區是一個特定人文環境，社區工作呈現出多樣化、實事化、法制性、協商性等特點，同時社區工作又面臨著組織難度大、管理體制不配套、資金缺乏、相關政策不穩定或不配套、群眾工作主體信息占有量不具有優勢等難題，可見，社區工作是是一項群眾性很強、困難比較大、更富有挑戰性的工作。因此，學會做群眾工作，是每個社區工作主體所必須具備的基本素養。開展機關干部下社區掛職鍛煉活動，一方面可以將年輕干部的新思路、新思路帶到社區，為社區經濟發展解決實際問題，促進社會和諧，另一方面也是區委區政府通過這種形式緊密聯系群眾，堅持群眾路線的具體體現，同時也是考驗、鍛煉干部的一種手段。

在經濟適用房社區開展創建“新市民和諧家園”活動，應當從大處著眼，從小處入手，緊緊圍繞“穩定、和諧、社區文明”三個方面開展好以下工作：

一、堅持以人為本，全面提升依法治理社區的水平

首先，從強化社區工作者依法行政的意識入手，提高社區工作者依法行政的水平，為創建“新市民和諧家園”服務。其次是通過定期進行法律知識培訓，進一步增強社區工作者依法行政的意識，更好地依法處理日常管理事務，減少和預防因工作不規范而引發的上訪事件的發生。第三是增強自身維權意識，提高基層工作者在自身合法利益受到侵害時，能夠更好地依法維護自身的權益。第四是在法律與政策不配套時，管理者能夠深刻反思，在制定政策時更能夠從保護市民合法權益出發，從源頭上避免和減少新問題和新矛盾發生，減少了市民上訪的機會。第五是開展全民普法教育，增強市民依法維權的意識，使他們懂得在合法權益受到侵害時，更好地運用法律手段去維護合法權益，減少矛盾的激化。第六是切實為市民提供法律咨詢和法律援助。

二、緊緊依靠社會多方力量，做好利民、便民服務工作

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1.1一般資料

本研究采用抽樣調查的方式，選取2012年6月－2014年6月期間在頤馨社區居住的100例高血壓病患者作為研究對象，將其隨機均分為觀察組和對照組，其中觀察組男30例，女20例，年齡33－84歲，平均年齡(56.4±2.1)歲;對照組男32例，女18例，年齡32－81歲，平均年齡(55.3±1.2)歲;兩組患者在性別、年齡等方面比較無顯著性差異，具有可比性(P＞0.05)。所有患者按照2000年中國高血壓治療指南建議的標準進行檢查證實為有高血壓病史，且經生化檢查排除其他病者。

1.2方法

對照組采用常規護理，護理方法包括囑患者注意休息，介紹高血壓病的相關知識等健康教育;觀察組在上述常規護理的基礎上予以系統的風險管理進行干預護理，具體風險管理護理措施主要包括以下幾點。

1.2.1風險管理培訓定期組織相關護理人員進行風險意識、風險管理措施等培訓，相關社區護理人員的職業素養和服務意識要得到全面提高，"以人為本"和"以患者為中心"的服務意識牢記心中。護理人員認真學習《醫療事故處理條例》和相關法律法規的學習，并增強護理人員的責任意識與風險意識，將風險管理作為社區護理的項目。由于社區患者易出現緊張、焦慮及抑郁等情緒，故對其進行針對性心理疏導意義重大。護理人員要與患者及時溝通、交流，準確評估患者心理狀況，結合自身專業知識向患者講解發生疾病的原因及危害，并告知預防及治療方法，提高患者對治療和護理的依從性。

1.2.2建立風險管理體系通過積累的臨床資料，開展臨床檢查，分析社區護理工作中存在的問題及教訓，及時處理好用錯藥、患者摔傷等風險問題，尋找控制風險發生的方法，確保患者的安全。

1.2.3風險管理的實施組織風險監控小組分析并預測潛在風險，制定相應的防范和處理措施;針對患者的主要風險點，進行風險點管理，處理好風險;加強護理質量管理的培訓，全面提高護理人員的專業技術水平;落實風險管理制度等。

1.3評價指標及標準

(1)患者滿意程度:患者接受的護理關懷，比如護理人員耐心地傾聽病人傾訴、護理人員管理醫療設備、患者能得到護士的建議、遇到的問題解決情況、患者的恢復情況等進行評定，并分別以相應的分數，標注病人對各個項目的滿意程度，最后進行綜合評定，分數越高，滿意度也越高。評分標準為:5=非常滿意;4=滿意;3=不清楚;2=不滿意;1=非常不滿意。

(2)護理投訴事件:統計任何原因所致患者對護理工作的不滿程度，并投訴至負責人處等的事件。

(3)風險事件:統計在社區護理工作中風險事件發生率，包括患者用錯藥、患者摔傷等情況。

1.4統計學方法

對文中所得數據采用SPSS13.0軟件進行統計學處理并作比較分析，數據以均數標準差(s)表示，計量資料采用t檢驗，計數資料采用X2檢驗，P＜0.05為有統計學意義。

2.結果

2.1患者對護理人員的滿意程度

對患者的評定進行數據分析，發現觀察組患者對護理人員的滿意程度評分較高，明顯高于對照組滿意程度，兩組患者比較有顯著性差異，具有統計學意義(P＜0.05)。

2.2兩組患者投訴及風險事件比較

觀察組患者有3例投訴，少于對照組的10例;觀察組風險事件發生率為4.0%，少于對照組的12.0%;兩組患者投訴事件及風險事件的發生率比較均有顯著性差異，具有統計學意義(p＜0.05)。

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一 、威海現有養老模式及存在的問題

1.威海老齡化的嚴峻形勢

根據2012年底威海市民政局的調查統計，威海市目前60周歲以上的老年人有55萬人，占戶籍人口總數的21.7%，遠遠高出全國的13.7%和全省的15.3%的人口比例，養老問題成為威海市構建“和諧威海”亟待解決的問題。

2.傳統養老模式概念解釋

家庭養老：家庭養老是以家庭為載體，由老人的子女、老伴作為主要贍養主體的養老模式，主要養老方式是老人在家中生活，安享晚年。

機構養老：機構養老是以養老機構為載體，由養老機構工作人員作為主要贍養行為履行主體的養老模式，主要養老方式是老人在養老院中進行文化及生活等各種活動。

3.傳統養老模式的SWOT分析

SWOT分析法是被廣泛應用于現實問題的邏輯分析與定位的一種分析方法。借助對威海市傳統養老模式的SWOT分析，我們將更加直觀的了解到傳統養老模式的優勢與不足，為社區養老模式的推廣取長補短。

優勢（strength）：

家庭養老： 情感孝道紐帶，生活照料細致，人身安全保障

機構養老： 健康保障及時，同齡溝通方便，機構娛樂安排

劣勢（weakness）：

家庭養老： 人力資源不足，家庭人口外遷，住房壓力增大

機構養老： 制度法規缺乏，傳染疾病風險，硬件設施較差

機遇（opportunity）：

家庭養老：傳統孝道推廣，子女盡孝體現，老人內心慰藉

機構養老： 政府財政補貼，服務對象多元，市場經濟背景

威脅（threat）：

家庭養老： 小結構家庭增多，中青年工作壓力，健康保障風險大

機構養老： 專業人才匱乏，傳統理念阻力，社會資金缺乏

綜合上述分析，從優勢（strength）的角度看，家庭養老和機構養老各有長處，家庭養老突出的優越性體現在，以傳統的情感、孝道觀念為紐帶，老年人可以得到精神的慰藉，在熟悉的家庭便于日常生活。而機構養老的突出優越性主要體現在醫療設施配置情況較好，可滿足老年人保健醫療的需求。但是現階段，從其劣勢（weakness）的角度看，隨計劃生育政策的實施和市場經濟的完善，家庭結構趨于小型化，中青年工作壓力大，因而物質、精力耗費較大不利于家庭養老的推廣。而機構養老中部分養老院硬件設施較差，傳統的“養兒防老”理念使老人對養老院有所抵觸。

二、威海社區養老模式發展現狀

1 .社區養老模式概念解釋

社區養老是以社區為載體，由社會力量（社區養老機構、家庭等）作為主要履行贍養行為主體的養老模式，主要養老方式是居家養老、上門服務相結合，輔有托老所服務。

2 .威海社區養老發展現狀

威海市作為全省甚至全國人口老齡化程度較高的地市之一，截至去年底，60歲以上老年人口達55萬人，占戶籍人口總數的21.7%，養老保障與服務問題成為擺在政府面前的一個重大課題。

客觀分析威海市面臨的巨大的養老壓力，筆者認為集合了傳統的家庭養老模式和機構養老模式兩者優點的社區養老模式是威海市未來養老方式的最佳選擇。而對于現階段社區養老模式開展，筆者認為有以下制約因素。

傳統觀念制約：

囿于傳統意義上的“養兒防老”、“居家養老”的觀念制約，老年人對于社區機構養老的扶持有所排斥，心態上對于社會養老機構的短期的贍養行為較難接受。

專業人才缺乏：

威海市現有的老年公寓、社區工作室等社區養老機構中的服務人員，本科生研究生比例較少，甚至部分活動室工作人員以臨時社區工作志愿者為主，社區的專業人才極具匱乏。

資金缺乏：

筆者實地走訪威海的兩家民辦老年公寓，多個街道和社區，部分負責人表示資金缺乏是制約其規模擴大，提升整體服務水平的重要因素。同時資金問題使上述養老機構難以有效的整合資源，難以實現可持續發展。

社區養老服務體制不完善：

筆者實地走訪威海市的部分社區老年活動室，發現其中部分的老年社區管理機構已經成為社區工作的辦公室，由于工作范圍的擴大，社區負責機構對于老年群體關注率相對較低。

地區發展程度不均：

學術界對于社區養老問題的研究個案選取多以社區養老發展先進地區為例，難以具有普遍性推廣意義。在威海市的社區養老工作推廣也有此類弊端，部分試點地區例頂社區設立的老年人日間照料站發展較快，但環翠區的其他社區，由于經濟圈輻射的微弱差異，發展較慢。

三、威海市社區養老發展出路探究

通過實地調研和上述分析，結合國內外社區養老發展模式開展方面的經驗及缺陷分析，針對社區養老發展出路，筆者對威海市日后社區養老發展提出如下建議。

1. 加強親情管理，提升社區養老機構公信力

據威海市民政局調查數據顯示，六成以上老人在養老方面首選居家養老。故而社區在開展養老服務時要加強親情管理。針對社區中的空巢老人，居委會、社區管理者要主動提供上門服務，針對老人戀家、不愿離開子女的特點要做好日間照料站的活動策劃工作，提升社區養老機構的公信力。

2. 提升專業人才數量，培養優質志愿者

威海市的社區養老發展處于起步階段，專業人才較少。因而政府要加強對社區養老專業人才的引進工作，對大學對口人才實行競爭上崗。同時政府、文化宣傳機構要廣泛宣傳，對志愿者實行定期培訓，對其進行心理學、病理學方面的知識講解，提升其服務水準。

3.著力解決社區養老模式推廣的資金問題

要拓寬資金來源渠道，推行社區養老資金來源市場化社會化制度。政府應明確所處的地位和發揮的作用，提升財政撥款支持力度、加大公益基金發放數量等。同時社區自身同時應善于從多方籌募資金，以達到收支平衡的效果。

4.完善社區養老服務體制，縮小地區發展差異

從政府層面完善社區內部的分工制度，從法規方面加以引導，高度關注國家地方法規的落實情況。同時在試點工作的過程中，應注意推廣工作的跟進，利用成熟社區模式的基礎，結合地區差異，進行深層次的有益探索。

總之，社區養老模式在威海地區推廣雖有一定阻力，但是結合威海地區實際情況，社區養老在威海仍將成為養老模式的主流。

參考文獻：

[1] 徐守勤.社區養老存在的問題及其對策[J].社區醫療服務，2005，8（3）.

[2] 詹秀娟.加快以社區為依托的居家養老服務中心建設_推進養老服務功能多樣化[J].管理科學與經濟學，2013（1）.

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[4] 劉立清 金美榮.我國社區養老現狀及發展建議———以豐臺區新村街道育芳園社區調查為例[J]，北京勞動保障職業學院學報，2011，5（2）.

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〔中圖分類號〕C912.83〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕0447-662X（2016）04-0109-07

2014年，中央出臺《國家新型城鎮化規劃》引導中國未來的城鎮化。值得關注的是，城市規模的劃分標準重新做了調整，城區常住人口一千萬以上的城市升格為超大城市。依據新的標準，有北京、上海、天津、重慶、廣州、深圳6座超大城市。同時，規劃特別提到城市發展面臨的社會問題，包括人口過度集聚、外來人口集聚區人居環境較差、公共安全事件頻發、公共服務供給能力不足等。2014年1月，“城市病”首次被寫進北京的政府工作報告。2014年3月，參加兩會上海代表團審議時指出，新型城鎮化的核心是人，重心在城鄉社區，關鍵是體制創新，要努力走出一條符合超大城市特點和規律的社會治理新路子。那么，新型城鎮化對超大城市社區功能有哪些新的要求？超大城市社區發展過程中存在哪些問題？需要做哪些調整和改進？這些都是亟需研究的問題。

一、新型城鎮化背景下超大城市的社區功能

1.超大城市社區的社會融合功能

進入21世紀以來，中國的人口流動主要集中在沿海、沿江地區的戰略區域，如長江城市經濟帶、珠三角沿海地區、京津經濟圈等，都是超大城市密集分布的地區。人口遷移主要是為獲得發展機會、增加收入以及享有良好醫療、教育條件等，但被統計為城鎮人口的234億農民工及其隨遷家屬未能在教育、就業、醫療、養老、住房等方面享受城鎮居民的基本公共服務，大量流動人口難以融入城市社會，給超大城市發展帶來諸多風險隱患。統計顯示近10年北京市70%的犯罪是外來人口所為，上海為72%，深圳則高達98%。①因此，超大城市社區發展的一個重要任務是發揮社會融合功能，促進流動人口融入城市社會。從國外大城市發展的經驗看，如果一個城市不能盡快將大量來自不同地域和持有不同文化的移民吸納和同化進它的社會，就會對城市體制形成潛在的威脅，成為社會動蕩和相互對抗的根源，甚至導致體制的解體。[美]帕里羅等：《當代社會問題》（第4版），周兵等譯，華夏出版社，2002年，第197頁。2013年1月，總理前往國家糧食局考察時指出促進城市外來人口和流動人口社會融合的重要性。他強調，新型城鎮化是以人為核心的城鎮化，關鍵是提高“人”的生活質量和生活水平，特別是推動農民工的市民化，讓他們逐步融入城鎮。王子約：《新型城鎮化思路：核心是人的城鎮化》，《第一財經日報》2013年2月4日。2015年12月20日，中央城市工作會議再次強調指出，超大城市等各類城市是我國各類要素資源和經濟社會活動最集中的地方，全面建成小康社會、加快實現現代化必須抓好城市這個“火車頭”，推動以人為核心的新型城鎮化，把促進城鎮常住人口有序實現市民化作為首要任務，有效化解各種“城市病”。

2.超大城市社區的社會保障功能

新型城鎮化強調城市可持續發展、公共服務能力和改善民生。大量流動人口融入超大城市是一個長期復雜的過程，要有就業支撐和服務保障。由于人口眾多，超大城市的公共服務成本更高、難度更大。目前，上海、北京、天津等超大城市每年保證居民衣食住行、公共安全的財政支出高達數百億元，面對日益密集和多元化的公共需求，政府難以提供精細、完善的服務。從國際上看，超大城市的社區公共服務大多由社團組織操作完成。香港約有170個社會團體，下屬的各種工作機構有2700個左右，基本承擔了全港老年人、殘疾人、家庭、婦女和青少年教育等各種社區服務，這些服務大多是由志愿者免費提供。紐約皇后區第三社區的“杰克遜街區行動組”（Jackson Heights Action Group）通過鄰里居民、小企業主相互幫助的方式為社區居民提供免費服務，包括為移民提供相關指導和幫助，協助居民辦理健康卡，為失業者尋找就業機會或提供就業信息，用英語和西班牙語為青少年提供技能培訓，為無家可歸的人、病人、失業者以及貧困居民提供生活幫助，組成公民巡邏隊在治安比較差的地段開展治安巡邏等。有數據表明，美國社區志愿服務一年創造的社會經濟價值高達2250億美元，于燕燕主編：《中國社區發展報告2007-2008》，中國社會科學文獻出版社，2008年，第169頁。在很大程度上減輕了超大城市的公共服務壓力，也促進了移民的城市融合。到目前為止，中國向超大城市遷移的人口數量有增無減，據預測，2030年天津市人口將達到2500萬。城市規模的擴大愈加顯示出社區保障的重要性。“城市區域范圍的擴大使城市的變化更加復雜和迅速，給人們帶來不可靠和不安全的感覺。城市過大，讓個人感到無所適從。為了在紛繁復雜的社會中尋找自我，人們通過生活在一個易于理解的、社會關系可以預知的社區中，以便混亂達到最小。”[美]貝利：《比較城市化：20世紀的不同道路》，顧朝林等譯，商務印書館，2008年，第52頁。

3.超大城市社區的社會安全功能

超大城市面臨的自然、社會風險壓力大。中國千萬以上人口的超大城市都分布在氣象災害、海洋災害、洪水災害和地震災害十分嚴重的沿海及東部平原、丘陵地區。由于超大城市人口密集，同等規模的事件造成的損失更為嚴重，比如近期發生的天津港大爆炸以及深圳的山體滑坡均證明了這一點。一些暴力、恐怖事件的制造者為擴大社會影響往往將目標選擇在人口密集的大城市。早在2004年，北京市11位人大代表針對頻繁出現的公共安全事件提交了一份名為《必須高度重視涉及城市公共安全的“風險管理”》議案，曾引起輿論的廣泛關注。

由于人類需求關愛和守望相助的本性與大城市所代表的環境特征在很多方面存在抵牾，需要通過社區緩解個人壓力、矯正城市發展狀態。盡管很多學者預言在現代化和城市化的洪流當中鄰里社區的消亡不可避免，但作為城市社會的基本組織細胞，社區仍然是解決城市問題的重要手段和載體。為此，新型城鎮化規劃特別提出加強頂層制度設計，統籌推進人口管理、城鎮住房、財稅金融、行政管理等重點領域改革，形成有利于社區發展的制度環境。

二、超大城市社區功能發揮的現狀及問題

1.社區發展的行政化色彩濃厚

根據相關政策法規，街道辦事處是區政府的派出機構，居委會是群眾自治組織，社區工作站則是街道辦事處派駐到社區的工作和服務機構。居委會沒有獨立的經費來源，均由政府財政撥款解決，因此雖然設置了社區工作站，但居委會承擔的職責很多屬于政府職能范疇，包括城市管理、安全生產、計劃生育、人口統計甚至招商引資等。政府設立社區工作站的初衷是想通過“議行分設”把不屬于居委會工作職責的行政性工作分離出來，實現社區的自我管理和服務。但實際情況是社工站的進入加深了社區的行政化管理色彩，導致居委會“邊緣化”“空心化”問題嚴重。社工站的主要精力都放在履行行政職責上，被居民視為政府“管理人員”而非專業服務人員。2013年，九三學社深圳市委員會通過一年多社區居民滿意度調查后指出社區工作站真正開展社區服務的精力不到20%，因此建議深圳市政府“逐步撤銷社區工作站”，做大、做強居委會。劉永新：《深圳應逐步撤銷社區工作站》，《深圳特區報》2013年1月15日。

社區發展行政化的另一個表現是社區經費多少主要取決于所在行政轄區的財政能力。以北京為例，東城和西城兩區面積僅占全市建設用地面積的274%，卻容納了大量的經濟、社會資源。兩區的住宿餐飲業單位密度是海淀區和朝陽區的3倍，石景山和豐臺區的9倍；擁有的醫療文化資源遠高于其他城區，博物館占全市的41%，公證處辦證總量占全市的56%。楊卡：《中國超大城市人口集聚態勢及其機制研究》，《現代經濟探討》2014年第3期。目前天津13個市轄區的財政收入存在很大差距。2013年，財政收入最高的濱海新區人均投入每個社區的經費為112萬元，而財政收入較少的河北區投入社區事務的人均經費僅為400元。資料來源：天津市統計局：《2014年天津統計年鑒》，中國統計出版社，2014年。對中國6大城市25個街區的家庭調查顯示，行政轄區財力不均導致部分社區保障功能弱化，城市貧困高度集中在改制企業宿舍、城中村等幾類社區和社會群體，一些低收入社區貧困發生率高達22.4%，下崗職工和農村移民成了中國城市兩個主要貧困群體。ShenJing He， Fulong Wu and Chris Webster， “Poverty Concentration and Determinants in China’s Urban Low-income Neighbourhoods and Social Groups，” International Journal of Urban and Regional Research， no.2， 2010， pp.328～349.

2.社區無法提供充足的社會支持

社會支持是由人際關系所產生的資源，包括物質和心理的援助，比如資源和信息共享、情緒感染、心理支持等，這種支持系統（無論是正式的還是非正式的）在促進社會融合方面具有顯著功能。但流動人口在超大城市就業中獲取的社會支持主要來自家庭、親友等私人網絡以及老鄉會、同鄉會等地緣組織，社區不在他們的支持網絡之中。超大城市社區無法提供必要的社會支持，已經嚴重影響到農民的市民化進程。重慶的戶籍改革實驗遭到抵制，部分農民不愿意參加戶籍改革，認為城市無法提供必需的福利，成為市民反而會使他們失去傳統的包括土地在內的多元化謀生方式和以親屬關系及村落為基礎的互助網絡。“在認為缺乏國家正式福利的情況下，這些非正式的社會支持網絡可以幫助他們抵御生活風險，因此特別重要”。Nick R. Smith，“Household Registration Reform and Peri-Urban Precarity in China，” Journal of Urban Affairs， no.S1， 2014， pp.369～383.

社區提供社會支持需要掌握一定的社會資源，但很多資源都控制在開發商、物業公司和社區駐地單位的手中。有調查顯示，北京市的社區已沒有公共資源可供居民集體所有和支配。郭偉和：《身份之爭：轉型中的北京社區生活模式和生計策略研究》，北京大學出版社，2010年，第126～127頁。對上海、天津、廣州民間養老機構的調查顯示，由私人和企業經營的養老院占581%，社區養老院只占287%。其中，一家近十萬人口的社區養老院只有四張床位。Linda Wong and Jun Tang， “Dilemmas Confronting Social Entrepreneurs： Care Homes for Elderly People in Chinese Cities，” Pacific Affairs， no. 4， 2007， pp.623～640.對北京30個社區的調查顯示，只有25.7%的社區提供老人院服務，回答所在社區中有托兒所的人僅占受訪者的136%。沈千帆主編：《北京市社區公共服務研究》，北京大學出版社，2011年，第158～165頁。對天津45家社區衛生服務機構的調查顯示，沒有一家可以提供27種基本醫療診斷服務，只有一半社區醫生可以進行心肺復蘇和清創術。Wei Zhou and Yanmin Dong， “Community Health Service Capacity in China： A Survey in Three Municipalities，” Journal of Evaluation in Clinical Practice， no.19， 2013， pp.167～172.

3.社區缺乏風險意識和應對機制

由于社區保障和支持能力不足以及人際關系的冷漠和疏離，社區在面對超大城市快速擴張過程中出現的社會問題時顯得不知所措。比如部分弱勢群體因生活困難鋌而走險、城市在改造拆遷過程中屢屢出現鄰里矛盾、個人利益與公共利益的沖突以及家庭房產權的糾紛等，社區均難以發揮協調功能，導致上訪、惡性沖突事件以及“民轉刑”案件時有發生。中國城市居民危機意識淡薄，應對突發公共事件能力低下。雖然很多超大城市已經或正在建立“兩級政府、三級管理、四級網絡”的風險管理體系，但以社區為主的第四級網絡建設普遍薄弱，居民委員會的財力、工作人員的綜合素質都難以適應危機管理的要求。郭濟主編：《中央和大城市政府應急機制建設》，中國人民大學出版社，2005年，第273頁。絕大多數社區沒有建立風險預防和控制機制，也沒有專業人員負責培訓社區居民的應急能力和應急意識，難以應對自然災害、公共安全等突發事件。

4.城市社區規劃的技術化傾向突出

按“新城市主義”觀點，“以人為本”的城市規劃理念始終貫穿這樣一種精神：城市建筑的改造不應同時“拆除”居民的“伙伴關系”和社會資本；社區計劃必須將公共領域的重要性置于私人利益之上以確保社區社會結構有助于促進社會整合、加強區域社會資本，這已成為創造一個新型社區最基本的原則。Nessa Winston， “Regeneration for Sustainable Communities？Barriers to Implementing Sustainable Housing in Urban Areas，” Sustainable Development， no.18， 2010，pp.319～330.20世紀90年代以來，技術主義和工具理性在中國的城市規劃中盛行，城市的規劃和住房政策的制定以經濟效益為導向，將人的生活和情感排斥在外，社區逐漸喪失了其作為社會組織的整合功能。“從20世紀的‘開發區時代’到當今的‘新區時代’，充分挖掘并借助規劃的力量實現土地交換價值的提升。而空間作為體現市民社會內涵、行使市民權利的重要場所的使用價值和意義卻常常被忽視。”李強等：《城市化進程中的重大社會問題及其對策研究》，經濟科學出版社，2009年，第324頁。為防止超大城市面積過度擴張，“十二五”期間國家明確要求超大城市提高住宅用地比例和容積率。很多城市因此禁建六層以下建筑，新建樓宇以高層為主。高容積率雖然可以提高土地利用效率，卻導致同等面積下社區人口急劇增長。值得注意的是，部分超大城市之前曾試圖扭轉城市規劃過于偏重經濟和技術的傾向。2003年上海市人大常委會表決通過《關于修改上海市城市規劃條例的決定》，將“增加公共綠地、公共活動空間，降低建筑容量，控制高層建筑”（“即雙增雙減”）以法規的形式寫入修改后的規劃條例并于同年12月1日起實施。目前“雙增雙減”的說法已極少被當地政府提起。徐健：《提高城市容積率：當誘惑遭遇現實》，《第一財經日報》2011年4月8日。由于人口的空間集中度高，超大城市社區規模普遍偏大，上海人口密度較高的黃埔區和靜安區平均每個居委會轄區人口規模達到10萬人。天津絕大多數社區在2000戶左右，有的甚至達到15000戶，人口規模大大超出鄰里認同范圍。

三、超大城市社區功能如何發揮？

1.通過法制化、社會化手段協調政府與社區關系

充分發揮社區社會融合、保障功能的重點是處理好居委會、社區工作站和街道辦事處的關系。從20世紀80年代部分發展中國家社區建設失敗的教訓看，社區發展最大的問題在于政府對社區控制太多，使得社區無法決定自己的發展。復旦大學發展與政策研究室編：《城市治理與中國發展》，上海人民出版社，2009年，第133頁。雖然中國各大城市普遍建立了“社區工作準入制度”，要求做到“權隨責走、費隨事轉”，沒有經過審定的工作擅自進入社區，居委會有權拒絕。但執行效果卻不理想，主要是這一制度對政府職能部門缺乏約束力。為保障居委會和社工站履行社會保障職能，在“社區工作準入制度”基礎上還應制定《社區依法履行職責事項》和《社區協助政府工作事項》，凡未列入公布事項的，政府部門不得隨意要求社區予以承擔。由于社區工作站的行政屬性使其公共服務職能異化，長遠看，應該推動社工站的社會化，使其成為配合居委會提供專業服務的社會組織，政府可以通過“購買服務”的形式將公共服務的職責轉移給他們。通過法制化和社會化的手段逐步扭轉社區發展的行政化傾向。

2.建立社區公共財政和基金擴大社區資金來源

為推動移民的社會融合和提升對弱勢群體的社會保障能力，超大城市可考慮建立過渡性的社區公共財政，由市級政府進行財政統籌預算，以社區常住人口數、流動人口數為基本依據，結合社區管轄面積、居民成分、地理位置等因素確定年度社區經費標準，并適當增加改制企業宿舍、城中村等城市邊緣社區的財政投入。針對社區資金來源不足的問題，需要拓展資金的籌集渠道。作為世界上第一家社區基金會，美國克里夫蘭社區基金會的總資產高達18億美元，內設1300個來自個人、家庭、公司和其他機構的單立捐贈基金。2013年中國基金會的數量達到3549家，基金會盡管每年有大量的資金捐出，但很少直接以社區以及在社區內開展活動的社會組織為捐贈對象，絕大多數基金會的資金來源都沒有明確的地域限定，缺少相對獨立的社區基金。“社區發展強調自助，而自助之道，必須先動員社區內的資源、而后始能爭取社區外來的協助，因此，如能組成社區基金會一類的組織，由社區工商業熱心人士加以領導，對于社區發展工作，當有力量。”徐震：《社區發展》，臺北：中國文化大學出版部，1985年，第22頁。政府應扶持建立市場化運作的社區服務基金，對社區建設進行融資。2014年，深圳在全國率先試水社區基金會，深圳桃源居公益事業發展基金會捐資166萬元發起成立光明新區鳳凰社區基金會，隨后又捐資160萬元發起成立寶安區海裕社區基金會。目前，深圳共登記設立了16家社區基金會。

3.培育社會組織應對社區風險

新型城鎮化提出創新城市治理方式，強調引導各類社會組織、志愿者參與社區服務和管理。20世紀初，天津老城區有志愿組織“水會”53家，一旦發生火災，水會成員馬上到會所集合攜救火器具奔赴火場滅火。天津三岔河口獅子林、金家窯一帶有居民兩千多戶，建有水會“上善北局”。他們自備水筲102副，水激子三臺，每逢發生火災時前往救火者有一百三四十人之多。若城市遇到戰爭或突發事件時，水會隨之轉變為“水團”維護社會秩序，是街區防范風險的重要力量。劉海巖：《空間與社會：近代天津城市的演變》，天津社會科學院出版社，2003年，第345～346頁。目前超大城市應對公共風險的專業性社會組織很少。新型城鎮化規劃特別強調要完善城市應急管理體系，發揮社會力量在應急管理中的作用。政府應投入公共基金協助社區培育公益性、互和專業性社會組織，根據社會組織所提供的公共服務給予必要的財物支持。社區需要通過建立志愿者組織有意識地吸引和動員居民特別是掌握一定專業技能的社會精英定期開展安全防控和救災等專業性較強的互助服務，建立社會風險應對機制。同時，培育社會組織也可促進社區社會整合。調查顯示，“社區公共空間的組織化程度越高，居民鄰里關系水平就越能提升。”蔡禾等：《城市社區異質性與社區凝聚力》，《中山大學學報》（社會科學版）2014年第2期。

4.注重平衡鄰里設計和公共交往空間規劃

超大城市在住房規劃上應注重提升社區居民群體的異質性，防止出現“純化社區”（Purified communities）西方學者將單一社會階層或民族群體集中居住的社區稱為純化社區，“純化社區”的發展將損害人類交往的多樣性，其直接結果是低等階層逐漸喪失與其他群體的“接觸點”。參見Richard Sennett， The Uses of Disorder：Personal Identity and City Life， London：Faber Press， 1996，p.194.和空間隔離。“雖然比起那些把大門圈起來的特殊階層的居住區來講，這種混合未必舒適和適當，但是，社會的隔離會逐漸形成它的對立面，最終導致社會暴力。”[加]吉爾?格蘭特：《良好社區規劃：新城市主義的理論與實踐》，葉齊茂、倪曉暉譯，中國建筑工業出版社，2010年，第62頁。 為促進社會整合，超大城市需要堅持平衡鄰里的設計理念。“平衡鄰里”是指不同的社會階層應該均衡地分布在所有的區域和鄰里，形成城市社會均衡的微觀結構。對廣州城市移民地方認同感的調查表明，移民更加認同社區，他們試圖利用城市微觀尺度空間的功能滿足他們對娛樂教育和社交的需求。Junxi Qian and Hong Zhu， “Chinese Urban Migrants’Sense of Place：Emotional Attachment， Identity Formation， and Place Dependence in the City and Community of Guangzhou，” Asia Pacific Viewpoint， no.1， 2014，pp.81～101.近年來，北京通州、石景山區試行同一社區內商品房與公共租賃住房混建，對促進城市社會融合有積極的效果。北京還加大了中心城區社會、經濟資源的疏解力度。城中心四區采取“結對子”的方式（東城對接順義、西城對接昌平、宣武對接豐臺和大興、崇文對接朝陽），通過提供定向安置房、對接政策性住房以及貨幣補償等多種方式鼓勵人口外遷，同時把教育、醫療等優勢公共服務資源向人口輸入區同步轉移。根據人類“同質交往”的本性，僅僅讓不同階層的居民混居在同一個社區的做法不一定會提升居民的鄰里關系水平，還需要拓展社區公共空間。“滿足人們對生活環境的心理要求――也是建筑學和工業品藝術設計的評價標準之一。城市管理機關、建筑師、社會心理學家和刑事律師應更加注意居住地的社會工作、鄰里間相互影響和接觸的形式。”[前蘇聯]蘇斯洛夫主編：《大城市的社會發展問題》，中國建筑工業出版社，1987年，第137頁。按照社區規劃的“阿瓦尼原則”（The Ahwahnee Principels），一個城市社區的規模應保持在一個面積足夠小的地方以方便人們通過步行距離可以彼此相識，但同時要求有足夠大的空間支持多種活動和設施。Aldous T.， Urban Villages： A Concept for Creating Mixed-use Urban Developments on a Sustainable Scale， London： Urban Village Group， 1992，p.30.作為中國超大城市社會融合型住宅小區設計的典范，上海“上里苑”小區樓宇的空間布局借鑒了上海里弄的建筑特點，改變了常見的以單幢住宅為空間構成的方式，這種設計更有助于鄰里交往。設計者還充分利用小區建筑增加公共交往空間，包括樓房底層架空、修建過街樓道以及增設各種健身、游戲設施等。城市越大，微觀領域越需要設計精細。超大城市公共空間應該能適應多樣化的社會需求，應該能夠給不同群體提供社交機會，從而支持城市凝聚力和社會的整合。

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一、切實增強對創建文明社區工作重要性的認識

創建文明社區是群眾性精神文明創建活動的重要組成部分，是創建文明城市、建設美好家園、構建和諧社會的基礎工程，是推進城市化進程，加強城市建設、管理的有效途徑，是新時期黨提高執政能力，加強群眾工作和思想政治工作的創新方式，是人民群眾積極參與精神文明建設實踐，進行自我教育、自我管理、自我提高的重要載體，是提高社區文明程度、居民文明素質和生活質量的有力手段，也是今年創建全國文明城市七項專項整治達標活動之一。從去年創建全國文明城市情況來看，重點在社區，難點也在社區，因此創建文明社區在創建全國文明城市中有舉足輕重的地位。從去年省檢查組對我區銅沛街道沈場社區建立孤寡老人的救助和監護工作制度，銅沛街道花園社區開展鄰里互助、社區聯誼活動，環城街道華康社區的宣傳欄刊登精神文明創建內容等項目的檢查情況看，總體情況是很好的，但也有臨時抱佛腳的現象。因此，我們要把工作做在平時。靠臨時突擊能解決一些問題，但風險很大，一旦出了問題后果不堪設想，出問題的單位和部門就不好向全區人民交待。全區各單位、各部門要充分認識創建文明社區的意義，切實加強領導，明確任務，強化責任，狠抓落實，把文明社區創建工作提高到一個新的水平。

二、切實明確創建文明社區的目標任務

會上，區文明委印發的兩個文件，依據《省文明社區創建管理規定及測評標準》和《全國文明城市測評體系》，對創建目標任務進行了分解，明確了各單位、各部門在創建文明社區中的目標任務。希望同志們認真研讀，對標找差，針對存在的問題，拿出切實可行的解決問題辦法，確保在檢查中不失分，得高分，而且能夠彰顯特色。

一是要明確兩個概念。即明確創建文明社區所擔負的任務和創建全國文明城市街道、社區實地考察所擔負的任務。兩個任務不能混淆，兩項工作都要抓，都要落實，也就是說要建立兩筆臺帳。

二是要明確年度工作目標。根據《市文明城市創建工作目標任務書》和《區文明城市創建工作目標任務書》的要求，今年要重點抓好全區六個街道辦事處創建全國文明城市實地考察目標任務的落實，黃樓街道永康社區，牌樓街道華廈社區，豐財街道下淀社區，琵琶街道萬寨社區，環城街道華康、王場社區，銅沛街道機場、銅建社區八個社區的創建文明社區和創建全國文明城市實地考察目標任務的落實。

三是要明確推進的時間。市創建辦、市文明辦將在10月底對創建工作進行檢查驗收，因此時間非常緊迫。各單位、各部門要明確責任，各負其責，根據創建要求和考核標準，逐項抓好落實，組織自查，突出重點，對標找差，杜絕創建盲點。區創建辦、區文明辦對創建工作要進行明查、抽查和暗訪，加強督導，并邀請人大代表、政協委員和社區居民群眾對創建工作進行評議，針對薄弱環節提出整改措施，狠抓任務落實，不留死角。

三、切實加強對創建文明社區工作的組織領導

創建文明社區是一項面向基層、涉及面廣的工作，要在各級黨政的統一領導下進行，堅持“條塊結合、以塊為主”的原則，體現“黨政主導、社會支持、群眾參與”的要求。

1、同創共建，形成合力。要充分調動機關各部門和街道、社區兩個方面的積極性，各辦事處要根據實際情況建立健全文明社區創建工作聯席會議制度，形成以街道黨工委、辦事處為主導，以社委會為依托，以轄區內機關、部隊、社會團體、企事業單位和全體市民為主體的共建機制。各社區要按照創建文明社區活動的總體要求，制定切實可行的創建規劃和實施方案，認真組織實施，確保創建工作落到實處。區機關各部門要加強對街道、社區創建工作的指導和幫扶。

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究竟什么是城市治理呢?不同的學者觀點是不一樣的。第一類認為治理是一種統治方式，其手段是運用權力對社會資源進行整合。第二類強調治理的過程特征。這種治理是“一種綜合的全社會過程”，它強調以“協調”為手段，而不是協調和控制。第三類認為城市治理是社會關系的一種體現，包括國家和公民、執法者和守法者、政府與可控性的關系。第四類則認為治理是一種值得追求的理想，是為了應對政府自身無法解決的一些重要問題時的一種解決問題的辦法。新公共管理理論作為城市治理的重要理論基礎之一，對城市管理有重要的現實意義和指導意義。治理作為管理國家和社會事務的一種手段，它的實施必然要依賴一定的理論，而新公共管理理論就是這樣一種理論。城市治理從宏觀層面來講，新公共管理理論的運用對于提高國家的國際競爭力和政府的運作效率具有著重要的意義。當然，從微觀層次上來說新公共管理理論的運用對于我國的社區管理和服務同樣具有一定的借鑒意義。

一、新公共管理理論

(一)主要思想

新公共管理建立在對傳統行政的批判和吸收基礎之上，其主要思想有以下幾點:第一，新公共管理強調“顧客”導向，要求政府必須對社會公眾作出回應。［1］。在這個過程中政府和公眾的關系發生了變化，政府是作為企業的管理者存在，積極與公眾互動，而不再是高高在上的管理者。第二，新公共管理消除了政府公共服務供給的壟斷性，通過引入市場機制，采取企業管理的成功的方法和經驗對社會事務進行管理，將一部分職能轉移到私人部門，從而實現提高服務質量和效率的目的。第三，新公共管理改革強調管理者的風險意識和應對變化的能力，即倡導企業型的領導者，從而提高管理的績效。第四，新公共管理認為授權或分權的方式是政府進行有效管理的方式。政府應當像企業界一樣，將權力下放到各部門，實現各部門之間的自我管理和相互合作。第五，新公共管理強調績效目標的管理和控制，并根據績效目標對完成情況進行測量和評估。第六，新公共發揮管理重視行政機構和公務員的功能，要求其制定有效的社會政策以促進社會進步。

(二)特征

新公共管理與傳統的公共管理不同，具有自身比較明顯的幾個特征:(1)公共性。這種公共性表現在三個方面，首先，新公共管理的對象是社會公共事務和公共服務。其次，新公共管理過程的公共性，在管理的過程中，，其他公共管理的主體會參與到治理過程中來，因此，政府部門不再是唯一的公共管理者。最后，公共管理總離不開公共權力。公共管理的權共管理的過程具有公共性。力是公民及社會成員賦予的，其運用必須服從公共利益，否則將失去權力的合法性。(2)公平性。新公共管理強調逐步以公平正義與管理效率并重，而不是像傳統行政理論那樣過分注重效率。(3)合法性。合法性即在管理的過程中要積極遵循憲法和法律。4)效能性。效能目標的確定應該體現公共管理和公共決策的科學性;合理性。(5)適應性。任何一個公共管理系統都需要與外部環境相適應，新公共管理理論則強調管理主體的多元性和彼此的相互競爭性，從而及時有效地解決公共問題，促進社會的發展。6)回應性。回應性實際上強調的是公共管理主體與客體之間的良好互動;一方面要求公共管理的主體要積極加強對公民或社會的關注，另一方面要求公眾參與到公共管理的決策過程中來;同時要求切實尊重和保護公民的權利。

二、社區管理

(一)社區管理

社區是人們生活在一定地域內的生活共同體，人們的生活要有序地進行和開展，必然要求對社區內的事務進行管理，也就是所謂的“社區管理”。在我國，社區管理是在由傳統計劃經濟體制向市場經濟轉軌時期，伴隨著改革的不斷深化，社會結構、人們的生活方式、思想文化以及行為方式等各方面的變化而提出來的。社區管理是指社區職能部門對社區居民對社區的各項公共事務和公益事業進行的自我管理。

(二)社區工作和管理的現狀、問題

近年來在黨和政府的領導下，我國的社區管理和服務工作取得了重要的成就，在加強社區工作人員隊伍建設，改善社區工作人員的經濟待遇以及改善社區辦公環境，積極開展社區服務活動等方面都取得了可喜的成績。但是仍然存在以下幾個方面的問題:社區體制的問題，社區資源利用問題，社區建設資金沒有保證，社區隊伍素質不高，社區服務的服務范圍和方式有限，服務效果不顯著等問題。社區工作的問題具體來說體現在以下幾個方面:

第一，行政化現象突出。社區作為基層群眾的自治組織，其主要職責是宣傳教育，辦理居民相關的公共事務，協助有關部門做好相關工作，并及時反應居民的意見和建議。然而，實際工作中社區承擔的卻是隨著形勢的發展，目前社區居委會實際履行的職能很多都是與黨委和政府相關職能部門一一對應設置的，其中包括勞動保障、民政優撫、城管創建、計劃生育、綜合治理、社區黨建等六大職能。

第二，社區建設工作投資機制的問題。主要表現在以下兩個方面:一是社區建設缺乏計劃性，社區建設沒有列入政府的發展規劃，因此缺乏自身發展的專項基金;二是籌資渠道狹窄，資金來源不足，除了來自政府撥款的專項資金外，社區在建設的過程中，經要自行籌集資金。

第三，社區服務工作弱化。當前社區服務工作還不夠完善，除一部分大的社區社區工作開展的比較好外，許多社區存在社區服務基礎設施落后，社區服務體系不完備等問題。此外，在社區管理方面，我國仍然存在政企不分，政府行政管理和社區自治管理混為一談的現象。

三、新公共管理對于社區管理的啟示

針對當前我國社區管理存在的一系列問題，借鑒新公共管理的相關管理理念，我們認為做好當前的社區管理工作，需要從以下幾個方面進行努力:

(1)改革社區現行管理體制。社區作為基層群眾自治組織。其一要實現自己的功能:為居民群眾提供服務的功能和完成行政管理工作任務的功能。其二，在協助政府工作方面，政府應賦予社區足夠的權力和提供相應的資源來處理問題，并且這個協工作不能是工作任務的轉移。總之，做好社區管理工作，各部門之間要做到職責分明，各司其職，同時又要密切合作，充分發揮社區作為基層自治群體的作用，實現社會主義的民主，同時要增強廣大居民的參與。

(2)健全社區考核和激勵機制。新公共管理認為社區管理應當確立明確的績效目標，既包括組織的目標又包括個人的目標。對于目標的實現程度，要進行測量和評估。首先，要加強對社區人員的培訓和考核，培訓主要是培訓社區工作人員的政治素質、政策理論等等。與此同時，要讓社區居民參與社區工作人員的考核過程中來，充分發揮民主。其次，可以建立健全激勵機制。在改善社區工作人員經濟待遇的基礎上，對工作成績突出的社區工作人員應當給予提拔和獎勵，以充分調動他們的積極性。

(3)實現社區投資主體的多元化，改進社區的基礎設施建設。社區在重大基礎設施建設項目上除了政府的撥款以外，應當吸引其企業、社會組織的資金，以緩解資金不足的狀況。

(4)提供多樣化的社區服務活動。新公共管理強調顧客取向，社區居民作為顧客，通常會有多種多樣的需求，那么社區的管理者就應當給予居民的需求以回應，提供多樣化的服務。

四、總結

綜上所述，新公共管理理論作為在傳統行政學基礎上發展起來的一種理論，更好地處理了政府和市場的關系，有助于社會的發展進步。基于新公共管理的特點，在實際工作的過程中，我們要注重發揮他們的特性。政府不能調節的問題盡量交給市場，對于市場無法調節的問題，政府也應當充分自身的作用來調節。在回應公眾需求方面，政府要堅持顧客導向，公眾也應當提升自己管理社會事務的參與度。總之，新公共管理理論克服了政府傳統管理的弱點，充分發揮了市場的作用，有利于提高效率，對于我國的社區工作和社區服務意義重大。在平常的工作和管理過程中，我們應當依據實際情況借鑒和運用，充分發揮它的作用。

參考文獻:

［1］楊明偉，新公共管理理論評述［J］四川行政學院學報，2005(12):19－23．

［2唐春麗，新公共管理的主要思想及啟示［J］合作經濟與科技，2007(09):119－122．

［3］鄧智明，新公共管理在環境保護中的運用［J］法制與管理，2002(11)6－9．

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2、當前奎屯市社區管理中存在的主要問題

奎屯市社區建設起步于2001年。目前，奎屯市設五個街道辦事處，共計37個社區居委會。近年來，社區建設飛速發展，在陣地建設、辦公經費、社區服務等方面都取得了很大的成績，但在社區管理方面也存在一些突出問題。

2.1管理體制問題－事多責不明。（1）街道辦承擔的行政管理職能過多。過多的行政職能，使街道辦成了政府的下派機構，使得它對社區的管理帶有較強的政治和強迫色彩，這不但使社區成員對社區缺乏歸屬感和認同感，也背離了社區建設的初衷；（2）目前社區居委會對自身的性質、定位、職責不甚明了，雖然社區居委會承擔大量的社區管理工作，但他們的管理職權卻沒有從根本上得到上級職能部門的授予和法律的認可，使社區居委會在開展工作時顯得沒有權威，缺乏力度；（3）在管理中與轄區相關職能單位職責不清，管理混亂。有的職能部門直接對社區安排工作，形成“什么事都要社區參與，什么單位都可以指導社區工作”工作局面，而且，絕大數是只安排不投入，導致社區負擔過重。如社區本無下水管線老化的修復職能，但要面對社區居民提出的及時解決要求等，類似情況普遍存在。類似交叉管理的諸多問題還很多，嚴重制約著社區工作的正常開展。

2.2管理對象問題－參與意識薄弱。從現行的法律來講，居民委員會是一個居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。而要把社區居民委員會打造成這樣一個組織，需要社區全體居民的積極參與才行。然而在社區管理中中存在著，部分社區居民不理解、不支持社區工作，比如，對于社區干部的入戶調查、人口摸底、計劃生育排查等工作置若罔聞，看到社區干部上門干脆閉門不理；參與意識薄弱，共建認識和積極性有待于進一步加強，比如，許多共建單位對參與社區共建、支持社區活動也缺乏應有的積極性和主動性，由于社區級別低，對共建單位來說往往顯得“人微言輕”，工作無法推進。

2.3管理人員問題－素質能力需要提高。目前的居委會成員的知識水平和綜合素質比以前有較大的提高，但與社區建設的要求還有較大的的距離，特別是對社區的思想認識、定位、創新思維、看問題的角度等方面，制約了社區工作的專業化發展。社區工作者多為下崗、內退職工，他們原先多在企業工作，固有的思維模式、工作方式已經定型。總的來講，能吃苦，但缺創新意識和文化知識，特別是社區專業化的知識。另外，向社會招聘的人員盡管學歷較高或有著較強的行政能力和政治素質，但很少有人受過社會工作專業的訓練，仍然不能適應專業化的社區服務的要求。因此，提高社區管理人員的素質能力是我市社區建設的一項緊迫任務。

2.4管理內容問題－服務單一。社區管理的內容很多，包括社區黨建、社區衛生、社區文化、社區服務、社區治安等多個方面。從理想的角度上講，社區管理內容創新就是要構建一個全覆蓋式的社區服務體系。近幾年來，社區服務盡管從一些社會成員的特殊求助服務逐步擴展到相對廣泛的便民利民服務，但還是規模小、檔次低，形式比較單一，與城市居民日益增長的物質文化生活需求不適應。比如物業管理方面，沒有按市場化運作；下崗職工的再就業工作面臨很多困難；對弱勢群體服務不能連貫等。因此，如何調動各方力量，有效整合和充分利用社區資源，向廣大居民提供便捷、周到的服務，如何讓居民積極投入到社區的各項活動中來，目前還在努力探索的過程，還未取得實質性進展。

3、奎屯市社區管理創新的路徑選擇

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中圖分類號：P624.8 文獻標識碼：A 文章編號：

引言

安全社區建設是一個動態的不斷發展的過程，其基本目的是提高社區安全水平，降低或減少各類傷害。由于導致不安全的因素是多方面的，這些因素隨著社會、經濟、環境狀況的變化而有新的變化，不斷出現新的內容和更高的標準。因此，推進安全社區建設就需要在動態中發現問題，在變化中對危險加以控制，周而復始，持續改進，做好社區診斷，問徑求源，對癥下藥，不斷完善和促進社區建設的各項目標措施的落實，才能達到較好的預防與控制效果。

一、目前我國社區的現狀

1、普及覆蓋率低。由于各地區發展水平差距較大，經濟社會生存環境、安全生產狀況也不盡相同，目前安全社區建設主要集中在大城市和經濟較為發達的區域，廣大農村和鄉鎮尚處于分散管理的狀態。

2、社區資源短缺。安全社區作為新生事物，社區內的社會資源幾乎沒有積累，大量的經濟組織、科學教育文化等社會組織與所在的社區仍然存在游離狀態，主動參與社區建設的積極性沒有被充分發揮出來，出現安全社區建設中“供不應求”的現象。

3、社區資金缺少保證。創建安全社區投入大，需要大量的資金，而現階段社區發展所需資金來源“底氣不足”。一是社區發展所需要的資源還沒有成為政府財政體制性的安排，沒有用于社區建設的專項資金。二是社區籌集資金渠道狹窄，外部籌集和獲得的資金很少，資金來源不足。三是企業型社區主要依靠企業的經營狀況來投入，資金來源不穩定。

4、居民參與不高。不少居民認為，社區工作是街道、居委會的事情，與己無關，對單位的依賴性很強，對社區的依存關系較弱，缺乏對社區的歸屬和參與意識。社區活動主體還傳統地依賴老年人、病殘、失業人員等弱勢群體和困難群體。造成居民向心力不足，對社區認可程度不高，遠沒有成為社區建設中的重要因素和力量。

5、對安全的理解不夠深入。在居民的觀念中“安全”的重點主要是生產安全、交通安全和社會治安等，很少涉及到諸如家居安全、兒童安全等內容。“大安全”觀念淡薄，還有待于提高。

6、社工素質參差不齊。社區建制起源或等同于居委會或家委會，其職能大多沿用傳統的調解鄰里糾紛、計劃生育、衛生管理等內容，隨著安全社區建設工作的高度擴充和膨脹，原有的社區工作者難以勝任安全社區建設和發展的需要，出現人員資源短缺的現象。

7、社區管理經驗缺乏。社區目前大多處在服務功能的建設和完善過程中，涉及到健康與安全的內容尚未規范化，缺乏安全管理經驗，工作職能的擴大和膨脹，使原有的管理和服務不能及時適應安全社區建設的要求。

二、安全社區建設的原則

安全社區建設的基本原則可以概括為“五有一積極”。所謂五有，一是要有一個負責安全促進的跨部門的有權威的組織機構，以便有效地整合社會資源，調動必要的人力、物力和財力，以及實現建設隊伍的良好管理，制定明確的發展目標，形成政府主導、部門聯動、社會參與、居民自治的良好工作格局。二是要有一個長期、持續且能覆蓋不同性別年齡各類人群和各種環境各種狀況的傷害預防計劃，以便全方面覆蓋、全方位推進，盡量增強主動性，減少盲目性。三是要有高風險人員、高風險環境以及高脆弱群體的安全水平的傷害預防項目，以便針對性地開展工作，通過實現兩高一脆弱項目，提高環境的安全度，提高各類人群的安全意識和安全能力，改善脆弱群體的生存質量，實現減少事故發生頻率和降低事故的損害程度。四是要有記錄傷害發生頻率及其原因的制度，以便分析和明確傷害發生的趨勢和特點，增強傷害預防的目的性和針對性。五是要有安全促進項目、工作過程、變化效果的評價方法，以保證安全社區建設的正常運轉、持續推進和不斷完善。一積極就是要積極參與本地區及國際安全社區網絡的有關活動，以便及時掌握動向，交流和吸取經驗，取長補短，促進本地區安全社區建設的健康發展。

三、持續推進安全社區建設的幾點建議

1、安全社區標準應結合我國國情。各地要因地制宜，按照分批試點總結經驗、逐步推廣的安全社區建設思路，選擇一些有條件的社區、村作為安全社區建設的試點，使安全社區建設既適合中國國情又與國際接軌，在此基礎上逐步擴大推廣面。

2、完善組織機制。要進一步完善政府主導支持、社區牽頭、部門配合、社會支持、全民參與的多元組織網絡架框，明確各方面在安全社區中的責任，緊緊圍繞“安全、健康、和諧、發展”的主題，以降低傷害、事故為目的，建立項目實施小組，抓好安全促進項目的組織策劃與管理設施，持續改進地實現安全目標。

3、整合內外資源。大力培養社區居民的自治組織、社區服務團體以及中介組織，發揮這些組織和團體的自我管理、自我服務、自我教育的功能。合理運用社區中的安全文化的帶頭人和社區志愿者服務隊伍，找準社區安全工作中的結合點和切入點，以“共享”促“共建”，動員社會力量支持和參與社區安全工作，形成推進社區安全的強大合力。

4、擴展社區功能。擴大社區管理服務的范圍和深度，安全管理和服務理念不只是生產過程中的安全生產問題，還要將安全和服務的意義延伸至生命、科學、法制、道德和社會穩定的廣泛意義之中，納入構建和諧社區和維護穩定的總體工作中。依托社區平臺，利用社區資源，強化社區功能，促進社區經濟、文化、環境的協調和健康發展，滿足社區個體化、個性化、多樣化居民的安全需求。

5、加強隊伍建設。隨著安全社區建設的不斷深入，迫切需要一支高素質的隊伍來保證工作的高效運行，因此優化人才配置，廣開用人渠道，吸收覺悟高、素質好、能力強的人才，培養一批懂業務、會管理、吃苦耐勞、樂于奉獻的工作骨干，凝聚集體的力量，提高社區工作者的整體素質，改變傳統社區概念中社區工作者的形象。同時要注重社區工作者理論和實務能力的培訓，提高分析和解決問題的能力、管理水平，做到人盡其才、人盡起用。

6、加大宣傳力度。安全宣傳教育要做到經常化、制度化，有計劃、有重點的開展社區安全宣傳培訓活動，大力開展社區性的衛生、安全、健康、教育、法制、文藝等活動，引導不同層次、不同背景、不同領域的居民群眾參與社區建設的各項活動，通過文化主導行為，行為主導態度，態度決定結果，用多種形式影響人、轉變人、塑造人，促進人的安全意識和安全行為的養成，提高社區居民和單位的安全意識和自我保護能力。

7、改善環境設施。切實消除社區環境中的不安全因素，有計劃地改善安全設施的配備情況，最大限度地降低傷害的發生，將安全社區建設落實到現場，使安全社區建設覆蓋更多的領域，惠及更多的人群，最大限度地減少不安全因素，提升安全社區建設水平，建設人與人、人與自然、人與環境關系和諧融洽的安全、和諧社區，健康社區。

結束語

綜上，安全社區建設是一項永不竣工的工程。再推進安全社區的過程中，要牢固樹立“大安全”觀念，就要按照地面創和諧的理念，抓好安全社區的項目創新，抓好安全社區管理人員素質，這是深入推進安全社區建設的首要，更是諾言。也只有這樣，才能保持世界衛生組織認可的安全社區的殊榮并發揚光大。

參考文獻：

[1]丁輝.《建設安全社區提高應急承載力》[J].《安全》.2009-10.

篇（9）

關鍵詞:政府;社區;社區管理;功能定位

社區是指聚居在一定地域范圍內的社會共同體。社區管理是指在黨和政府的主導下，依靠社區力量，利用社區資源，強化社區功能，解決社區問題，促進社區健康發展的過程，是對社區工作的總體概括。[1]社區管理靠兩種力量的推動，一是社區組織與社區居民的力量，二是政府的力量。從目前的實踐看，隨著城市社區建設的開展，政府支持不力或包辦過多(行政化傾向)，是城市社區管理中的普遍的現象，而這一問題的存在，相當程度上已影響了社區建設走向深入。因此，筆者認為，要真正找到社區管理的出路，推動社區實現可持續發展，目前必須解決的一個問題是：政府在社區管理中如何進行功能定位的問題。

一、政府在社區管理中的主導作用以及存在的問題分析

（一）政府在社區管理中的主導作用

中國城市社區管理所取得的顯著成效，各級政府的主導作用功不可沒,首先表現為社區建設運動是由政府發起和組織的。政府還通過制定社區發展的相關政策，引導社區建設、規范社區行為，對社區建設進行宏觀指導；其次，政府均有專門的機構和組織來具體負責社區管理工作，為社區提供管理和服務；第三政府為社區建設投入了大量的人力、物力和財力。政府運用國家財政資金投入社區建設，不斷提高社區硬件建設水平，在政府強有力地推動下，社區改造，尤其是硬件設施建設在短期內得到推進和改善；最后，政府是社區建設的協調者和控制者。在改革開放后，政府在中國城市社區發展過程中漸漸讓渡出部分權力，其改革目標是扮演規劃者角色。這里說的協調者，是指政府對于中國城市社區的發展方向和目標進行引導和監管，逐漸由過去的政府機構直接管理，向總體規劃協調的間接調控方式過渡。

（二）政府在社區管理中存在的問題

毋庸置疑，政府在社區建設中發揮著無可替代的作用。但是，從現階段社區管理的實際來看，政府在其角色的扮演和行政職能的行使中，也存在著許多不容忽視的現象和問題。總體來說，這些現象和問題可以概括為政府職能的越位、缺位和錯位。政府職能的越位是指政府在行政過程中超越了其本來的職能和權限，是超職責、超權限的行政過程。[2]

政府越位主要表現在以下三方面：行政因素向社區彌漫式滲透，使自組織力量和機制難以發揮作用；政府包攬社區事務必然導致政府承擔所有的成本；社區行政化,政府成為社區的惟一資源來源，社區居民沒有形成對社區的認同感和責任感。政府的無限責任誘發了社區的道德風險，不利于社區自組織的培育、本地社區內資源的聚集。

政府職能的缺位主要表現在對非政府的社會中介服務機構等第三部門社會組織培育不到位，對社區內的非政府專業性社團資金投入不夠，導致這些非盈利的服務性機構發展比較緩慢；政府缺位主要表現在：政府投入少。有些地方也出現了由于過分強調經濟效益，而出現一些違章建筑、馬路市場以及亂收費、亂罰款等屢禁不止的問題；宣傳力度不夠，地域發展不平衡，社區成員的認可和參與程度不高。

政府行為的“錯位”主要是指政府混淆了工作的主次和輕重，特別是把社區的社會建設當做經濟建設來抓，既當“裁判員”又做“運動員”。政府錯位主要表現在以下方面：“重管理、輕服務”現象相當普遍；社區組織的職能錯位。我國現行社區組織中除了政府機構、居委會以外，還包括社區內的各類單位組織，他們往往隸屬于各自不同的上級單位，社區內的許多單位處于半封閉狀態，“單位辦社會”現象十分嚴重。

鑒于政府在社區管理中如此重要的作用和當前存在的缺位、越位和錯位問題，我們必須定位好政府在社區管理的地位。

二、政府在社區管理中的功能定位

政府在社區管理中職能的越位、缺位和錯位導致作為社區建設的兩大主體政府和自治組織的功能失調、角色錯位。因此，筆者認為應該從以下幾個方面對政府在社區管理中的功能進行定位。

（一）政府應該擔當建設社區的功能

政府在社區建設中應當發揮適當的主導作用。表現為：倡導、動員、一定的經濟和政策支持、監督、評價和經驗的推廣，用政策去促進社區建設資源的聚集和社區的持續發展。政府發揮主導推動作用直接目標是支持具體社區活動的開展，而深層目標則是促進社區資源的開放和動員，促進社區成員的參與。因此，政府在社區建設中的角色定位應是：擔當建設社區的功能，積極發揮引導推進作用，在負起相應責任的同時，決不可“越位”、過度參與包辦。

各級政府是我國社會管理中最具控制力的政權組織，能有效地運用行政、經濟和法律手段，準確而有效地引導社區建設的方向，合理運用場地、設備和資源，限制任何偏離社區建設總目標的組織行為和個人行為，保障社區建設的健康發展。總的來說，各級政府通過制定規劃和政策、提供管理和服務、組織協調服務和動員社區參與來擔當建設社區的功能。

（二）政府應該擔當建設社區自治組織的功能

社區自治組織是社區建設的基礎，是居民參與公共事務和公共管理的平臺、場所，因此建立完善的社區自治組織體系是社區建設的關鍵。筆者認為社區自治組織建設的重點應該放在以下幾方面：

首先，在街道辦事處層面構建社區組織的網絡結構—社區理事會。社區理事會在成員組成上具有廣泛代表性，包括街道辦事處的代表、駐街政府職能部門的代表、企事業單位代表和居民代表等，其負責人由街道辦事處代表兼任。社區理事會建立后將成為社區運行的主體組織，其主要職能是規劃、協調和監督。

其次，培養專業性社區工作者。社區建設需要大批政治素質好、熱心為群眾服務的社區工作者。社會工作者的作用在于推進社區工作專業教育與實務的發展，協調社會關系，在服務社會成員、推進社會互助、緩解社會矛盾、解決社會問題，促進社會穩定和社會進步等方面起到安全閥和推進器的作用，因此作為城市政府應積極開展培養專業社區工作者的工作。[3]

（三）政府要培育和發展非政府組織

非政府組織是促進政府職能轉變的重要途徑和實現政事分開的有效載體，要按照行業職能“同類項合并”的原則，界定政府部門和非政府組織的工作界面，逐步將現在由行政機構承擔的一些技術性、服務性、事務性工作進行徹底的剝離，交給社會中介組織承擔，而不要再層層下放到社區。

筆者認為首先要取消掛社團的“掛靠制”，保證社團的民間性、自愿性和獨立性；其次要建立一整套完善的稅收優惠政策體系，對于從事社團活動的個人，無論是對其所在組織實行完全稅收優惠、部分稅收優惠，還是完全稅收，都要完全按照個人收入的多少，依法征收個人所得稅；[4]第三要完善社團的有關法規政策，政府是社團組織的后盾，負有為社團提供體制環境和政策環境的責任；最后要充分發揮社團在社區建設中的作用，在整個社區建設中，政府、社團和居民共同參與，明確定位，合理分工。政府是社區建設的倡導者，社團是社區建設的具體操作者和組織者，是溝通政府和居民的橋梁和紐帶，居民則是參與社區建設的主體和基礎。三者缺一不可，所以要理順三者的關系，加快社團的發展，形成社區發展的良性運行機制。另外政府部門要堅持依法管理，從法律上保護社團的合法地位和作用的發揮，引導建設與社區需要相符合的新型社團。

城市社區建設所處的發展階段及當前中國社會結構和體制轉軌的宏觀背景，決定了現階段我國城市社區建設必須得到必要的支持和切實的指導，方能健康發展，這其中政府的作用是最為關鍵的。政府職能作用發揮得充分、合理與否，將直接關系到我國城市社區建設的進程與質量，這一點必須引起方方面面的足夠重視。

參考文獻:

[1]孟華.論中小城市社區建設中的政府職能.泰山學院學報，2003，1.104頁

篇（10）

社區是指聚居在一定地域范圍內的社會共同體。社區管理是指在黨和政府的主導下，依靠社區力量，利用社區資源，強化社區功能，解決社區問題，促進社區健康發展的過程，是對社區工作的總體概括。[1]社區管理靠兩種力量的推動，一是社區組織與社區居民的力量，二是政府的力量。從目前的實踐看，隨著城市社區建設的開展，政府支持不力或包辦過多(行政化傾向)，是城市社區管理中的普遍的現象，而這一問題的存在，相當程度上已影響了社區建設走向深入。因此，筆者認為，要真正找到社區管理的出路，推動社區實現可持續發展，目前必須解決的一個問題是：政府在社區管理中如何進行功能定位的問題。

一、政府在社區管理中的主導作用以及存在的問題分析

（一）政府在社區管理中的主導作用

中國城市社區管理所取得的顯著成效，各級政府的主導作用功不可沒,首先表現為社區建設運動是由政府發起和組織的。政府還通過制定社區發展的相關政策，引導社區建設、規范社區行為，對社區建設進行宏觀指導；其次，政府均有專門的機構和組織來具體負責社區管理工作，為社區提供管理和服務；第三政府為社區建設投入了大量的人力、物力和財力。政府運用國家財政資金投入社區建設，不斷提高社區硬件建設水平，在政府強有力地推動下，社區改造，尤其是硬件設施建設在短期內得到推進和改善；最后，政府是社區建設的協調者和控制者。在改革開放后，政府在中國城市社區發展過程中漸漸讓渡出部分權力，其改革目標是扮演規劃者角色。這里說的協調者，是指政府對于中國城市社區的發展方向和目標進行引導和監管，逐漸由過去的政府機構直接管理，向總體規劃協調的間接調控方式過渡。

（二）政府在社區管理中存在的問題

毋庸置疑，政府在社區建設中發揮著無可替代的作用。但是，從現階段社區管理的實際來看，政府在其角色的扮演和行政職能的行使中，也存在著許多不容忽視的現象和問題。總體來說，這些現象和問題可以概括為政府職能的越位、缺位和錯位。政府職能的越位是指政府在行政過程中超越了其本來的職能和權限，是超職責、超權限的行政過程。[2]

政府越位主要表現在以下三方面：行政因素向社區彌漫式滲透，使自組織力量和機制難以發揮作用；政府包攬社區事務必然導致政府承擔所有的成本；社區行政化,政府成為社區的惟一資源來源，社區居民沒有形成對社區的認同感和責任感。政府的無限責任誘發了社區的道德風險，不利于社區自組織的培育、本地社區內資源的聚集。

政府職能的缺位主要表現在對非政府的社會中介服務機構等第三部門社會組織培育不到位，對社區內的非政府專業性社團資金投入不夠，導致這些非盈利的服務性機構發展比較緩慢；政府缺位主要表現在：政府投入少。有些地方也出現了由于過分強調經濟效益，而出現一些違章建筑、馬路市場以及亂收費、亂罰款等屢禁不止的問題；宣傳力度不夠，地域發展不平衡，社區成員的認可和參與程度不高。

政府行為的“錯位”主要是指政府混淆了工作的主次和輕重，特別是把社區的社會建設當做經濟建設來抓，既當“裁判員”又做“運動員”。政府錯位主要表現在以下方面：“重管理、輕服務”現象相當普遍；社區組織的職能錯位。我國現行社區組織中除了政府機構、居委會以外，還包括社區內的各類單位組織，他們往往隸屬于各自不同的上級單位，社區內的許多單位處于半封閉狀態，“單位辦社會”現象十分嚴重。

鑒于政府在社區管理中如此重要的作用和當前存在的缺位、越位和錯位問題，我們必須定位好政府在社區管理的地位。

二、政府在社區管理中的功能定位

政府在社區管理中職能的越位、缺位和錯位導致作為社區建設的兩大主體政府和自治組織的功能失調、角色錯位。因此，筆者認為應該從以下幾個方面對政府在社區管理中的功能進行定位。

（一）政府應該擔當建設社區的功能

政府在社區建設中應當發揮適當的主導作用。表現為：倡導、動員、一定的經濟和政策支持、監督、評價和經驗的推廣，用政策去促進社區建設資源的聚集和社區的持續發展。政府發揮主導推動作用直接目標是支持具體社區活動的開展，而深層目標則是促進社區資源的開放和動員，促進社區成員的參與。因此，政府在社區建設中的角色定位應是：擔當建設社區的功能，積極發揮引導推進作用，在負起相應責任的同時，決不可“越位”、過度參與包辦。

各級政府是我國社會管理中最具控制力的政權組織，能有效地運用行政、經濟和法律手段，準確而有效地引導社區建設的方向，合理運用場地、設備和資源，限制任何偏離社區建設總目標的組織行為和個人行為，保障社區建設的健康發展。總的來說，各級政府通過制定規劃和政策、提供管理和服務、組織協調服務和動員社區參與來擔當建設社區的功能。

（二）政府應該擔當建設社區自治組織的功能

社區自治組織是社區建設的基礎，是居民參與公共事務和公共管理的平臺、場所，因此建立完善的社區自治組織體系是社區建設的關鍵。筆者認為社區自治組織建設的重點應該放在以下幾方面：

首先，在街道辦事處層面構建社區組織的網絡結構—社區理事會。社區理事會在成員組成上具有廣泛代表性，包括街道辦事處的代表、駐街政府職能部門的代表、企事業單位代表和居民代表等，其負責人由街道辦事處代表兼任。社區理事會建立后將成為社區運行的主體組織，其主要職能是規劃、協調和監督。

其次，培養專業性社區工作者。社區建設需要大批政治素質好、熱心為群眾服務的社區工作者。社會工作者的作用在于推進社區工作專業教育與實務的發展，協調社會關系，在服務社會成員、推進社會互助、緩解社會矛盾、解決社會問題，促進社會穩定和社會進步等方面起到安全閥和推進器的作用，因此作為城市政府應積極開展培養專業社區工作者的工作。[3]

（三）政府要培育和發展非政府組織

非政府組織是促進政府職能轉變的重要途徑和實現政事分開的有效載體，要按照行業職能“同類項合并”的原則，界定政府部門和非政府組織的工作界面，逐步將現在由行政機構承擔的一些技術性、服務性、事務性工作進行徹底的剝離，交給社會中介組織承擔，而不要再層層下放到社區。

筆者認為首先要取消掛社團的“掛靠制”，保證社團的民間性、自愿性和獨立性；其次要建立一整套完善的稅收優惠政策體系，對于從事社團活動的個人，無論是對其所在組織實行完全稅收優惠、部分稅收優惠，還是完全稅收，都要完全按照個人收入的多少，依法征收個人所得稅；[4]第三要完善社團的有關法規政策，政府是社團組織的后盾，負有為社團提供體制環境和政策環境的責任；最后要充分發揮社團在社區建設中的作用，在整個社區建設中，政府、社團和居民共同參與，明確定位，合理分工。政府是社區建設的倡導者，社團是社區建設的具體操作者和組織者，是溝通政府和居民的橋梁和紐帶，居民則是參與社區建設的主體和基礎。三者缺一不可，所以要理順三者的關系，加快社團的發展，形成社區發展的良性運行機制。另外政府部門要堅持依法管理，從法律上保護社團的合法地位和作用的發揮，引導建設與社區需要相符合的新型社團。

城市社區建設所處的發展階段及當前中國社會結構和體制轉軌的宏觀背景，決定了現階段我國城市社區建設必須得到必要的支持和切實的指導，方能健康發展，這其中政府的作用是最為關鍵的。政府職能作用發揮得充分、合理與否，將直接關系到我國城市社區建設的進程與質量，這一點必須引起方方面面的足夠重視。

參考文獻:

[1]孟華.論中小城市社區建設中的政府職能.泰山學院學報，2003，1.104頁

篇（11）

社區是指聚居在一定地域范圍內的社會共同體。社區管理是指在黨和政府的主導下，依靠社區力量，利用社區資源，強化社區功能，解決社區問題，促進社區健康發展的過程，是對社區工作的總體概括。[1]社區管理靠兩種力量的推動，一是社區組織與社區居民的力量，二是政府的力量。從目前的實踐看，隨著城市社區建設的開展，政府支持不力或包辦過多(行政化傾向)，是城市社區管理中的普遍的現象，而這一問題的存在，相當程度上已影響了社區建設走向深入。因此，筆者認為，要真正找到社區管理的出路，推動社區實現可持續發展，目前必須解決的一個問題是：政府在社區管理中如何進行功能定位的問題。

一、政府在社區管理中的主導作用以及存在的問題分析

（一）政府在社區管理中的主導作用

中國城市社區管理所取得的顯著成效，各級政府的主導作用功不可沒,首先表現為社區建設運動是由政府發起和組織的。政府還通過制定社區發展的相關政策，引導社區建設、規范社區行為，對社區建設進行宏觀指導；其次，政府均有專門的機構和組織來具體負責社區管理工作，為社區提供管理和服務；第三政府為社區建設投入了大量的人力、物力和財力。政府運用國家財政資金投入社區建設，不斷提高社區硬件建設水平，在政府強有力地推動下，社區改造，尤其是硬件設施建設在短期內得到推進和改善；最后，政府是社區建設的協調者和控制者。在改革開放后，政府在中國城市社區發展過程中漸漸讓渡出部分權力，其改革目標是扮演規劃者角色。這里說的協調者，是指政府對于中國城市社區的發展方向和目標進行引導和監管，逐漸由過去的政府機構直接管理，向總體規劃協調的間接調控方式過渡。

（二）政府在社區管理中存在的問題

毋庸置疑，政府在社區建設中發揮著無可替代的作用。但是，從現階段社區管理的實際來看，政府在其角色的扮演和行政職能的行使中，也存在著許多不容忽視的現象和問題。總體來說，這些現象和問題可以概括為政府職能的越位、缺位和錯位。政府職能的越位是指政府在行政過程中超越了其本來的職能和權限，是超職責、超權限的行政過程。[2]

政府越位主要表現在以下三方面：行政因素向社區彌漫式滲透，使自組織力量和機制難以發揮作用；政府包攬社區事務必然導致政府承擔所有的成本；社區行政化,政府成為社區的惟一資源來源，社區居民沒有形成對社區的認同感和責任感。政府的無限責任誘發了社區的道德風險，不利于社區自組織的培育、本地社區內資源的聚集。

政府職能的缺位主要表現在對非政府的社會中介服務機構等第三部門社會組織培育不到位，對社區內的非政府專業性社團資金投入不夠，導致這些非盈利的服務性機構發展比較緩慢；政府缺位主要表現在：政府投入少。有些地方也出現了由于過分強調經濟效益，而出現一些違章建筑、馬路市場以及亂收費、亂罰款等屢禁不止的問題；宣傳力度不夠，地域發展不平衡，社區成員的認可和參與程度不高。

政府行為的“錯位”主要是指政府混淆了工作的主次和輕重，特別是把社區的社會建設當做經濟建設來抓，既當“裁判員”又做“運動員”。政府錯位主要表現在以下方面：“重管理、輕服務”現象相當普遍；社區組織的職能錯位。我國現行社區組織中除了政府機構、居委會以外，還包括社區內的各類單位組織，他們往往隸屬于各自不同的上級單位，社區內的許多單位處于半封閉狀態，“單位辦社會”現象十分嚴重。

鑒于政府在社區管理中如此重要的作用和當前存在的缺位、越位和錯位問題，我們必須定位好政府在社區管理的地位。二、政府在社區管理中的功能定位

政府在社區管理中職能的越位、缺位和錯位導致作為社區建設的兩大主體政府和自治組織的功能失調、角色錯位。因此，筆者認為應該從以下幾個方面對政府在社區管理中的功能進行定位。

（一）政府應該擔當建設社區的功能

政府在社區建設中應當發揮適當的主導作用。表現為：倡導、動員、一定的經濟和政策支持、監督、評價和經驗的推廣，用政策去促進社區建設資源的聚集和社區的持續發展。政府發揮主導推動作用直接目標是支持具體社區活動的開展，而深層目標則是促進社區資源的開放和動員，促進社區成員的參與。因此，政府在社區建設中的角色定位應是：擔當建設社區的功能，積極發揮引導推進作用，在負起相應責任的同時，決不可“越位”、過度參與包辦。

各級政府是我國社會管理中最具控制力的政權組織，能有效地運用行政、經濟和法律手段，準確而有效地引導社區建設的方向，合理運用場地、設備和資源，限制任何偏離社區建設總目標的組織行為和個人行為，保障社區建設的健康發展。總的來說，各級政府通過制定規劃和政策、提供管理和服務、組織協調服務和動員社區參與來擔當建設社區的功能。

（二）政府應該擔當建設社區自治組織的功能

社區自治組織是社區建設的基礎，是居民參與公共事務和公共管理的平臺、場所，因此建立完善的社區自治組織體系是社區建設的關鍵。筆者認為社區自治組織建設的重點應該放在以下幾方面：

首先，在街道辦事處層面構建社區組織的網絡結構—社區理事會。社區理事會在成員組成上具有廣泛代表性，包括街道辦事處的代表、駐街政府職能部門的代表、企事業單位代表和居民代表等，其負責人由街道辦事處代表兼任。社區理事會建立后將成為社區運行的主體組織，其主要職能是規劃、協調和監督。

其次，培養專業性社區工作者。社區建設需要大批政治素質好、熱心為群眾服務的社區工作者。社會工作者的作用在于推進社區工作專業教育與實務的發展，協調社會關系，在服務社會成員、推進社會互助、緩解社會矛盾、解決社會問題，促進社會穩定和社會進步等方面起到安全閥和推進器的作用，因此作為城市政府應積極開展培養專業社區工作者的工作。[3]

（三）政府要培育和發展非政府組織

非政府組織是促進政府職能轉變的重要途徑和實現政事分開的有效載體，要按照行業職能“同類項合并”的原則，界定政府部門和非政府組織的工作界面，逐步將現在由行政機構承擔的一些技術性、服務性、事務性工作進行徹底的剝離，交給社會中介組織承擔，而不要再層層下放到社區。

筆者認為首先要取消掛社團的“掛靠制”，保證社團的民間性、自愿性和獨立性；其次要建立一整套完善的稅收優惠政策體系，對于從事社團活動的個人，無論是對其所在組織實行完全稅收優惠、部分稅收優惠，還是完全稅收，都要完全按照個人收入的多少，依法征收個人所得稅；[4]第三要完善社團的有關法規政策，政府是社團組織的后盾，負有為社團提供體制環境和政策環境的責任；最后要充分發揮社團在社區建設中的作用，在整個社區建設中，政府、社團和居民共同參與，明確定位，合理分工。政府是社區建設的倡導者，社團是社區建設的具體操作者和組織者，是溝通政府和居民的橋梁和紐帶，居民則是參與社區建設的主體和基礎。三者缺一不可，所以要理順三者的關系，加快社團的發展，形成社區發展的良性運行機制。另外政府部門要堅持依法管理，從法律上保護社團的合法地位和作用的發揮，引導建設與社區需要相符合的新型社團。

城市社區建設所處的發展階段及當前中國社會結構和體制轉軌的宏觀背景，決定了現階段我國城市社區建設必須得到必要的支持和切實的指導，方能健康發展，這其中政府的作用是最為關鍵的。政府職能作用發揮得充分、合理與否，將直接關系到我國城市社區建設的進程與質量，這一點必須引起方方面面的足夠重視。

參考文獻:

[1]孟華.論中小城市社區建設中的政府職能.泰山學院學報，2003，1.104頁