緒論：寫作既是個人情感的抒發，也是對學術真理的探索，歡迎閱讀由發表云整理的11篇村級社會治理內容范文，希望它們能為您的寫作提供參考和啟發。

篇（1）

為進一步增強換屆后村級班子建立，打造一支本質高、作風實、凝集力強的村級帶頭人步隊，縣實時健全完美進修培訓、議事決議計劃、為民效勞、三務公開四項機制，促使新一屆村級組織標準有序運轉。

完美進修培訓機制提本質。健全完美學歷教育、異地現場體驗、集中輪訓三位一體進修培訓機制，要求各鎮黨委在村級換屆完畢后，重點環繞建立社會主義新鄉村、樹立社會主義榮辱觀、增強黨的進步前輩性建立等嚴重計謀思維以及專業技能常識等，敏捷展開大規劃村干部培訓，使新中選村干部可以盡快進入任務人物。還，積極整合優勢資本，組織蠶桑、科技、農業等部分深化各鎮展開營業常識培訓，不時進步村干部自富帶富才能。換屆以來，全縣先后共舉行了32期村干部集中培訓班，參與培訓的村干部達500余人次。

完美議事決議計劃機制增合力。為實在增強村級民主治理、民主決議計劃，持續鼎力履行“五步三公開”任務準則，明白村黨支部在決議計劃和施行本村財產開展、根底設備建立、地盤征用賠償、嚴重項目及公益事業開展等嚴重問題時，必需依照“黨員匯集民意、支部構成共識、村民會議定定、村委組織施行、監委驗收評斷”這五個步調和“公開申做事項、公開決議內容、公開施行后果”三項順序進行，標準了村級班子的議事順序、決議計劃施行等方面內容，防止小我說了算的景象，增進了村兩委班子合力。

完美為民效勞機制轉作風。為處理單個村干部“展開任務無方法、指導開展無思緒”以及任務作風簡略粗獷等問題。各鎮健全指導班子成員聯村、干部包村準則，要求聯村指導每個周至少深化聯絡村1次，協助指點和協調停決村級任務的堅苦和問題。還，鼎力履行三級評斷準則，每年由村黨支部書記公開述職述廉，全村黨員以及局部群眾代表對村干部一年來任務和思維等狀況進行民主評斷，對作風漂浮，群眾定見大的村干部果斷予以調整，持續履行村干部坐班和預定上門效勞準則，促使村干部進一步加強為民效勞認識，改良任務作風。

完美三務公開機制強民主。進一步完美黨務、村務、財政公開準則，重點對村民會議或許村民代表會議評論決議事項的施行狀況、地盤征用、財政進出、方案生育政策執行狀況、黨務等內容的公開進行了明白要求。逐漸標準村級財政的記賬和資金及財政單子的治理、經費開支審批、財政公開、財政檔案和文書材料保管等。充沛發揚村民監視委員會效果，實在增強對財政進出狀況的監視治理。還，各鎮辨別成立了村級三務公開任務指點組，按期和不按期深化各村對三務公開狀況進行反省，對發現的問題實時予以改正。

篇（2）

一、治理視角的村民自治

當前學術界對村民自治的研究，包含著兩種十分不同的視角，一種視角主要從民主的方面來研究村民自治制度實施的狀況及其后果，這種視角關注的焦點問題是村民自治制度作為一種民主制度，在當前村莊社會中的實施狀況及其對村民民主意識、民主觀念乃至民主技術的訓練程度，這種視角的研究是當前學術界村民自治研究的主流；另一種視角是從治理的方面研究村民自治制度實施狀況及后果，特別是研究村民自治的實踐可能性，其關注的焦點是村民自治作為一種民主化的村級治理的具體過程、運作基礎及其主要特征，這種視角的研究近年逐步受到學術界的重視，成為村民自治研究由政策性解釋學術研究向政策基礎性學術研究過渡的重要標志。 從治理的視角來研究村民自治，村民自治制度安排就變成為一種民主化的村級治理制度，這種制度既不同于傳統的村莊自治，也不同于政權意義上的民主制度，用“村民自治”而不是“村自治”這一概念，表達了前一種治理的含義[1]，村民自治是一種社會民主而非政治民主，則表達了后一種治理的含義。

從治理的角度來研究村民自治，正好與村民自治制度的緣起相關。村民自治制度在廣西一些山區自發產生的時候，就是為了應對人民公社解體之后出現的社會失序現象[2]，自發產生的村委會引起國家的重視，既與當時民主化的語境有關，也與當時農村治理面臨的困境有關。而在實踐中和《村委會組織法》的規定來看，村民自治在村莊（行政村）秩序保持中可以起到的作用，應是村民自治的核心要義。 民主化村級治理的關鍵即村民的自我管理、自我教育和自我服務的村莊內生秩序狀態，這種狀態是通過四種民主辦法即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督來達到的。從治理角度研究村民自治，實質上就是研究以民主的辦法來形成村莊內生秩序，這些秩序包括經濟的合作（如公共工程建設），抵御上級過度的提取，抗御地痞對村莊的騷擾，以及監督村干部的行為等等，這樣，治理視角所關注的問題就是用民主的辦法來形成內生村莊秩序時的過程、可能及特征。而正是因為村集體經濟資源狀況的不同，造成了用民主的辦法來形成村莊秩序時的過程、可能、特征及其側重點上的不同，這種不同就是我們本文將要重點討論的民主化村級治理的分配型和動員型類型。我們將以村民代表會議的民主決策過程及村民代表能力來展開討論。

二、民主化村級治理的理論過程

若理想化，民主化村級治理可以劃分為兩個相互聯系的部分，一個部分是用民主的辦法來決策村務，其內容包括選舉村干部和村民代表，召開村民會議表決，以村民代表會議的形式進行村務決策和監督；一個部分是用集中的辦法來辦理村務，即由村干部這些具體的村民推選出來的人將村民決策的村務辦理下去。

展開以上兩個部分，第一個部分的實質就是形成村務決策和推選出執行這些村務決策的人員，從理想狀態來講，村民可以隨時罷免自己選出來的村干部及村民代表，實際上則因為罷免需要成本，就為村干部以及村民代表的行為相對脫離村民意愿提供了可能。村干部及村民代表這種相對脫離村民的狀態，必然帶來民主化村級治理的第二個部分即用集中的辦法來辦理村務的后果。相對的脫離既為村干部創造了發揮個人才干的空間，也為村干部提供了謀求私利的機會。

村民代表也是相對脫離于村民的，但一般來講，村民代表較村干部離村民更近，一是因為村民代表是更小范圍村民推選出來的，更重要的是，村民代表并不掌握著村干部一樣辦理村務的權力，而只是決策和監督村務的權力。因此，也可以將村民代表當作村民的一個部分，而單獨將村干部作村務的辦理人，即集中的主體。

從村務決策的形成即村民意愿的角度，村級治理面對的首要問題當然是村集體公益的維護，或說如何在村莊范圍內獲得公益，減少外部性，這種村民意愿的典型是修路架橋和維護治安等具有強烈外部性的公共工程和公益事業，在不能依靠外部的國家和村內個人提供的情況下，村集體辦理這些事業成為最佳選擇，這時候，村民都會有讓村集體來興建這些公共工程和公益事業的愿望和要求，村民也很容易通過村民代表會議或村民會議的形式形成具體的村務決策。

問題是，雖然每個村民都希望獲得公益的好處，但每個村民也會盡可能減少自己為獲益所付出的成本。每一項公共工程和每一件公益事業的受益者或受益者的受益程度都是不平衡的，一些人受益很多，一些人受益無多甚至反受其害，這樣，雖然村民都期待村中公益，卻因為受益不可能均衡，而鮮有在每一件具體的公共工程和公益事業決策中一致同意的情況。少數人服從多數人正是實踐中運行的民主制度的規則，大多數村民或村民代表可以作出村務的決策，但村務的辦理卻難以跨越這些具體村務決策中的少數反對派。

在辦理村務時，村干部缺乏制度上和組織上對付反對派的辦法，雖然這些反對派只是村中的少數派甚至只是個別村民，這時候，村干部可以調用兩種資源，一是村莊輿論壓力，一是個人魅力。當反對大多數村民的少數村民在村莊中處處感受到來自鄉鄰以道德評價為特征的輿論壓力時，他們不得不隨大流，忍受自己的“苦難”。輿論壓力正是傳統社會的特征，涂爾干的“機械關聯”就是這個意思。當前中國農村因為經受巨大變革，“機械關聯”大都解體，村莊輿論壓力難以阻止少數人對自身利益的尋求。個人魅力是村干部可以調用的另一種資源。一個善于說理的人往往可以說服那些不能忍受暫時受到利益損害村民去期待不久的利益回報，一個道德高尚的村干部可以讓村民提高對利益受損的忍受度，一個社會關系多的村干部可以帶來反對者的壓力，而一個性情暴燥、身體強健的村干部，則可以構成對反對者的身體威脅。總而言之，在村莊輿論不能對村中少數反對派構成壓力時，辦理村務的村干部的個人魅力和能力，就成為一種可能的替代手段，現實中這種情況到處可見。

除以上兩種辦法以外，村集體經濟成為村干部可以調用的另一種資源。擁有豐富村集體經濟資源的村莊，大多數村民可以不顧少數人的反對而決定資源如何分配與使用，村干部也可以利用村集體資源來建立對村民的獎罰機制，少數村民若反對大多數村民的愿望和決策，他們雖然可以不顧村莊的輿論壓力，卻不得不考慮經濟利益上可能受到的損害，從而不得不照應多數人的愿望。況且村集體經濟資源的豐富，使得村干部可以不從村民那里抽取資源，就可以辦理好村中公益事業。

篇（3）

當前學術界對村民自治的研究，包含著兩種十分不同的視角，一種視角主要從民主的方面來研究村民自治制度實施的狀況及其后果，這種視角關注的焦點問題是村民自治制度作為一種民主制度，在當前村莊社會中的實施狀況及其對村民民主意識、民主觀念乃至民主技術的訓練程度，這種視角的研究是當前學術界村民自治研究的主流；另一種視角是從治理的方面研究村民自治制度實施狀況及后果，特別是研究村民自治的實踐可能性，其關注的焦點是村民自治作為一種民主化的村級治理的具體過程、運作基礎及其主要特征，這種視角的研究近年逐步受到學術界的重視，成為村民自治研究由政策性解釋學術研究向政策基礎性學術研究過渡的重要標志。 從治理的視角來研究村民自治，村民自治制度安排就變成為一種民主化的村級治理制度，這種制度既不同于傳統的村莊自治，也不同于政權意義上的民主制度，用“村民自治”而不是“村自治”這一概念，表達了前一種治理的含義[1]，村民自治是一種社會民主而非政治民主，則表達了后一種治理的含義。

從治理的角度來研究村民自治，正好與村民自治制度的緣起相關。村民自治制度在廣西一些山區自發產生的時候，就是為了應對人民公社解體之后出現的社會失序現象[2]，自發產生的村委會引起國家的重視，既與當時民主化的語境有關，也與當時農村治理面臨的困境有關。而在實踐中和《村委會組織法》的規定來看，村民自治在村莊（行政村）秩序保持中可以起到的作用，應是村民自治的核心要義。 民主化村級治理的關鍵即村民的自我管理、自我教育和自我服務的村莊內生秩序狀態，這種狀態是通過四種民主辦法即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督來達到的。從治理角度研究村民自治，實質上就是研究以民主的辦法來形成村莊內生秩序，這些秩序包括經濟的合作（如公共工程建設），抵御上級過度的提取，抗御地痞對村莊的騷擾，以及監督村干部的行為等等，這樣，治理視角所關注的問題就是用民主的辦法來形成內生村莊秩序時的過程、可能及特征。而正是因為村集體經濟資源狀況的不同，造成了用民主的辦法來形成村莊秩序時的過程、可能、特征及其側重點上的不同，這種不同就是我們本文將要重點討論的民主化村級治理的分配型和動員型類型。我們將以村民代表會議的民主決策過程及村民代表能力來展開討論。

二、民主化村級治理的理論過程

若理想化，民主化村級治理可以劃分為兩個相互聯系的部分，一個部分是用民主的辦法來決策村務，其內容包括選舉村干部和村民代表，召開村民會議表決，以村民代表會議的形式進行村務決策和監督；一個部分是用集中的辦法來辦理村務，即由村干部這些具體的村民推選出來的人將村民決策的村務辦理下去。

展開以上兩個部分，第一個部分的實質就是形成村務決策和推選出執行這些村務決策的人員，從理想狀態來講，村民可以隨時罷免自己選出來的村干部及村民代表，實際上則因為罷免需要成本，就為村干部以及村民代表的行為相對脫離村民意愿提供了可能。村干部及村民代表這種相對脫離村民的狀態，必然帶來民主化村級治理的第二個部分即用集中的辦法來辦理村務的后果。相對的脫離既為村干部創造了發揮個人才干的空間，也為村干部提供了謀求私利的機會。

村民代表也是相對脫離于村民的，但一般來講，村民代表較村干部離村民更近，一是因為村民代表是更小范圍村民推選出來的，更重要的是，村民代表并不掌握著村干部一樣辦理村務的權力，而只是決策和監督村務的權力。因此，也可以將村民代表當作村民的一個部分，而單獨將村干部作村務的辦理人，即集中的主體。

從村務決策的形成即村民意愿的角度，村級治理面對的首要問題當然是村集體公益的維護，或說如何在村莊范圍內獲得公益，減少外部性，這種村民意愿的典型是修路架橋和維護治安等具有強烈外部性的公共工程和公益事業，在不能依靠外部的國家和村內個人提供的情況下，村集體辦理這些事業成為最佳選擇，這時候，村民都會有讓村集體來興建這些公共工程和公益事業的愿望和要求，村民也很容易通過村民代表會議或村民會議的形式形成具體的村務決策。

問題是，雖然每個村民都希望獲得公益的好處，但每個村民也會盡可能減少自己為獲益所付出的成本。每一項公共工程和每一件公益事業的受益者或受益者的受益程度都是不平衡的，一些人受益很多，一些人受益無多甚至反受其害，這樣，雖然村民都期待村中公益，卻因為受益不可能均衡，而鮮有在每一件具體的公共工程和公益事業決策中一致同意的情況。少數人服從多數人正是實踐中運行的民主制度的規則，大多數村民或村民代表可以作出村務的決策，但村務的辦理卻難以跨越這些具體村務決策中的少數反對派。

在辦理村務時，村干部缺乏制度上和組織上對付反對派的辦法，雖然這些反對派只是村中的少數派甚至只是個別村民，這時候，村干部可以調用兩種資源，一是村莊輿論壓力，一是個人魅力。當反對大多數村民的少數村民在村莊中處處感受到來自鄉鄰以道德評價為特征的輿論壓力時，他們不得不隨大流，忍受自己的“苦難”。輿論壓力正是傳統社會的特征，涂爾干的“機械關聯”就是這個意思。當前中國農村因為經受巨大變革，“機械關聯”大都解體，村莊輿論壓力難以阻止少數人對自身利益的尋求。個人魅力是村干部可以調用的另一種資源。一個善于說理的人往往可以說服那些不能忍受暫時受到利益損害村民去期待不久的利益回報，一個道德高尚的村干部可以讓村民提高對利益受損的忍受度，一個社會關系多的村干部可以帶來反對者的壓力，而一個性情暴燥、身體強健的村干部，則可以構成對反對者的身體威脅。總而言之，在村莊輿論不能對村中少數反對派構成壓力時，辦理村務的村干部的個人魅力和能力，就成為一種可能的替代手段，現實中這種情況到處可見。

除以上兩種辦法以外，村集體經濟成為村干部可以調用的另一種資源。擁有豐富村集體經濟資源的村莊，大多數村民可以不顧少數人的反對而決定資源如何分配與使用，村干部也可以利用村集體資源來建立對村民的獎罰機制，少數村民若反對大多數村民的愿望和決策，他們雖然可以不顧村莊的輿論壓力，卻不得不考慮經濟利益上可能受到的損害，從而不得不照應多數人的愿望。況且村集體經濟資源的豐富，使得村干部可以不從村民那里抽取資源，就可以辦理好村中公益事業。

麻煩出在村集體經濟較少的村莊。較少的村集體經濟決定了辦理村中公益事業，需要從村民手中抽取資源，所謂“村民事業村民辦”這一可以套用在任何具體公共工程和公益事業上面標語所表達的。而這種提取因為缺乏強制手段（村級民主不是國家民主的一個部分，不具有暴力工具的后盾），而在少數反對派拒絕出錢出力時，村干部無計可施。較少的村集體資源也減少了村干部強制村民順應村中大多數人意愿或村中公益事業的能力。這樣一來，在一些村集體資源較少的村莊，在既缺乏村莊輿論壓力，又缺少村莊能人的情況下，村莊中公益事業就可能成為每個村民都期待，但每一件公共工程或公益事業都因為受到少數村民的反對，而辦不下去的狀況，這種狀況會大大損害村民本來可能得到的好處，或為了得到這種好處，而不得不讓每個村民花費更大代價（比如集體建供水設施和每戶打井）。辦理公共工程和公益事業的村民意愿是不成問題，通過村民大會或代表會議形成村務決策也不成問題，但在辦理村務時，村干部卻往往面對著無法逾越的少數反對者的反對，最終致使民主化的村級治理效果不佳。

這就是說，從理論上看，決定民主化村級治理狀況的關鍵是村中可能出現的少數反對派能否被說服成為合作者，或直接說被壓服。如前所述，這取決于村干部的個人能力，村莊輿論壓力以及集體經濟資源的多少。

村干部個人能力和村莊輿論與民主化的村級治理的互動關系，我們已分別討論[3]，本文中，我們重點討論村集體經濟資源對于民主化村級治理的影響。

三、集體資源與民主化村級治理的類型

如前所述，村集體經濟資源在兩個方面深刻地影響著民主化的村級治理，豐富的村集體經濟資源增加了村干部說服或壓服少數反對派的能力，同時，豐富的村集體資源使得民主化村級治理所面對的主要問題，不是經濟資源的提取，而是集體資源的分配，正是在這個意義上，民主化村級治理可以依據村集體資源的多少區分為兩種不同的類型：動員型村級治理和分配型村級治理。

在村集體經濟貧乏的村莊，民主化村級治理包括以下兩個具體過程，一是相對容易達成的關于村莊秩序的決策，特別是修路架橋等公共工程和維護治安等公益事業的決策。而在這些決策達成以后，村干部就必須說服村中的少數反對派以順利完成決策。因為村集體經濟資源的貧乏，村中舉辦公共工程和公益事業所需要的人、財、物資源必須從村民中提取出來，這個從村民中提取人財物資源的過程，往往是公共工程和公益事業能否辦成的關鍵，若村中有少數村民拒絕這種人財物的提取，村干部缺乏對這些村民的強制手段，而只要村中有少數人可以拒絕這種提取，村中的其他村民必然起而效仿。一件于所有村民有益的公共工程和公益事業，因為村干部無法說服少數反對者而最終流產，這種一再流產的好事，反過來會打擊村民對村集體的信心和合作辦理公益事業的信心，村民不再指望有公共的集體利益，而不得不付出更高的代價去追求自我的秩序。

村民不會滿足于每個人自己為政的狀況，而會越來越感受到集體合作的好處。河上架橋方便了每個村民的出行，泥濘的小路為每個村民帶來了麻煩，治安不良則造成了每個村民的不安全感。而因為公共工程等事業的外部性，沒有哪一個單個的村民有能力提供這些每個村民都需要的秩序，村民懷念起人民公社時期的公共工程和公益事業來，村莊秩序成為村民的追求目標。村莊公共秩序受到的破壞越嚴重，村民對公共工程的需要就越強烈，就會有越多的村莊公共輿論要求村干部為村民辦些實事，會有越多的村民愿意為獲得村莊公共秩序而犧牲一些個人暫時的利益，會有越多的對少數反對派的壓力，這種情況下，村莊中若有強人出來擔任村干部，他便可以借助這種輿論上的強勢，以自己的說理能力或身體暴力來說服或壓服村中少數反對派，村中公共工程最終建得越來越多，村莊秩序反過來以遠遠超過村民個人付出的程度回報每個村民，這個強人村干部因此威信更高，為村民提供公共秩序的能力更強，他達成了村集體經濟貧乏村莊中汲取村中經濟資源以維持村莊秩序這一村莊自治的目標。

村莊自治不同于村民自治，以強人治村為特色的村莊自治，容易出現兩個引起村民不滿的問題，一是強人治村時，他選擇的治理目標可能會過于脫離村民愿望的實際，這種對實際的脫離，既可以包括上級安排下來的超出村莊實際需要的種種達標升級活動，也可以包括他因為個人眼界的局限乃至私利考慮而決定下來的公共工程目標。二是強人治村容易出現權力的濫用，尤其是在辦理公共工程等公益事業中，為自己謀取私利，最終導致好的公共工程目標成為村民支出的惡夢，村民手中的資源是提取上去了，公共工程卻遙遙無期。村民因此而失望和憤怒。

村民自治作為一種民主化的村級治理辦法，正是要解決以上村莊自治中可能存在的弱點。一方面，民主化的村級治理通過村民大會或村民代表會議的形式達成公共工程的決策，這就從理論上排除了村莊公共工程脫離村民意愿實際的可能。而在村干部辦理公共工程的過程中，村民不僅有通過村民代表會議等形式監督村干部的制度，而且村民理論上可以通過選舉或罷免村干部來約束村干部的不良行為。正是通過以上兩個過程，民主化村級治理為村集體經濟資源貧乏村莊的村民提供了獲得村莊秩序的信心、渠道和能力，村民因此有更多籌辦公共工程的積極性，村干部也因此有更多舉辦公共工程的雄心和能力。

換句話說，在村集體經濟資源貧乏村莊，村級治理或村莊公共秩序獲得的關鍵，是村干部提取經濟資源的能力，民主化村級治理因為解決了強人治村中容易引起村民不滿的因素，而提高了村民對公共工程的信心和支持力度，從而提高了村干部在辦理村莊公共工程時說服少數反對者和動員村莊資源的能力。顯然，集體經濟資源貧乏村莊的民主化村級治理的核心，正是這種村莊資源動員能力的提高，因此，可以將這種民主化的村級治理稱之為動員型村級治理。

與集體經濟資源貧乏村不同，掌握著大量村集體經濟資源村莊的治理，因為擁有大量可供支配的經濟資源，而具有很強的提供公共工程和公益事業的能力，村莊秩序在某種意義上是不成問題的。但這并不是說掌握有大量集體資源村莊的秩序不會遇到挑戰，這種挑戰同樣來自于村中的少數反對派。

既然掌握有大量經濟資源，村干部便有使用這些經濟資源的理由，而正是村集體經濟資源的使用上面，不受監督的村干部可能會謀取自己的私人好處，集體資源越多，村干部謀取私人好處的危險性就越大。他們名義上是在建一座橋，但事實上這種橋只是方便了村中少數人的出行，而大多數村民獲益不多，甚至他們建橋之初，就是為了將工程承包到自己親友，以撈取個人好處。這樣，在擁有大量集體經濟資源的村莊，民主化的村級治理可以監督村干部的不良行為，防止村干部濫用村集體資源。不通過村民大會或村民代表會議批準的決策，是違反制度的決策，作出違反制度決策的村干部，不僅可能受到村民的責難，而且在決策出現失誤引起爭執時，村干部要承擔程序不合法的責任。

因此，集體資源豐富村莊的村干部們也樂于召開村民大會和村民代表會議來討論如何使用村集體的資源。這時的村干部在召開村民大會或村民代表會議時，他們完全不同于集體經濟貧乏村莊村干部召集村民開會以提高對村莊資源動員能力的動機，他們更多的是需要一個名義上合法的程序，這樣在使用村集體經濟的資源時，可以減少責任的承擔。這種民主化的村級治理，便構成一種分配型的村級治理。

四、動員型村級治理與分配型村級治理的比較

如上所述，因為村莊集體經濟資源的不同，帶來村級治理具體過程和功能重點的不同，這種不同構成了動員型和分配型這樣兩種類型的民主化村級治理機制。通過比較，可以增加對民主化村級治理類型區分的認識。

對于動員型村級治理而言，既然村集體經濟資源貧乏，村集體舉辦公共工程和公益事業，就需要從每個個體村民手中汲取人財物資源，在村級民主缺乏暴力強制的情況下，村干部缺乏強制提取村民資源的能力，他們便可以通過村民代表會議這種形式來討論村務，通過村民大會的形式來動員村民，通過自己的身體力行和與村莊精英人物的個人關系來尋求村中的諸種支持。從民主的形式來看，動員型村級治理關注的焦點不是規范的民主形式，而是這種民主辦法是否真正具有動員村民的能力，或者說動員型的民主化村級治理，更側重于實質民主的層面，若村中有若干具有權威影響的精英人物，村干部將這些精英人物請過來開一個并不規范的村民議事會，這個議事會即可以作出一個有助于建設村莊公共工程和提高村干部工作能力的決策，這個決策可以減少村干部在辦理具體村務中受到反對的阻力，反過來，既然民主化村級治理側重于實質民主的方面，有些時候，通過規范的民主形式比如召開村民大會或由村民選舉的村民代表作出的決策，雖然具有多數人通過的結果，少數反對者卻并不一定認可這個決策，他們具有足夠讓這個大多數人通過的決策擱置下來的能力，他們拒絕為諸如公共工程建設和公益事業投資提供他們應該分攤的份額。他們拒絕分攤，便足以造成動員型村級治理的困境，這就引出動員型村級治理的第二個特點，即其民主更多強調一致通過而不是少數服從多數，重大的村務決策多是妥協的結果，而不是表決的結果，舉凡表決，大都不會有好的治理效果。從這種意義上講，動員型村級治理是一種少數人決定的民主治理制度，以村民代表會議決策重大村務的過程為例，動員型村級治理一般較少采取表決的形式來通過決策，而較多充分討論以達成妥協，參加村民代表會議的人員不僅有正式選舉出來的村民代表，而且有受邀請而來的與決策村務有關的各方面頭面人物。

若在村民代表會議的討論中遇到堅定的反對者，哪怕這些反對者只是極少數，且其反對的理由并不充分，這些極少數的反對派也往往有能力使村務決策半途而廢。這就構成了動員型村級治理中的少數人決定的后果。不僅如此，動員型村級治理中的村民代表會議作出的決策，還需要村民代表具有代表能力，即村民代表有足夠影響村民接受決策的能力，若村民代表的代表能力或代表性不夠，村民代表會議通過的村務決策，同樣會在村干部具體辦理村務時，受到少數村民的反對，這種反對也有致使通過的村務決策流產的可能。

在動員型村級治理中，若有一次諸如公共工程建設的決策被一致通過且順利實施，村民可以從中獲得好處，村民下一次就有通過更多如此決策的理由與可能，這樣一來，民主化的村級治理制度在村集體經濟資源貧乏的村莊也可以得到有效運作，村莊動員能力日漸增強，而村莊秩序日漸獲得，在民主與村莊秩序之間，形成了良性循環，這構成了一種增強型的動員型村級治理類型。不過，并非所有動員型村級治理制度都具有增強型的特征。若有多次對全村公益十分重要卻因為少數村民的反對而不能達成決策的事情發生，就會影響村民對集體合作的信心，少數村民也更加敢于聲明個人利益而不顧村莊利益。這樣的少數總是存在，在每一件具體的村務中都會存在，這樣造成民主化村級治理的困境：村莊動員能力下降，村莊日漸失序，在民主與村莊秩序之間形成了負反饋，這構成了減弱型村級治理類型。

對于分配型村級治理而言，因為村集體掌握著豐富的經濟資源，其運作特點便與動員型村級治理十分不同。在民主的形式上看，分配型村級治理因為關注的焦點不是從村民那里汲取資源，而是如何合法地使用村集體占有的資源，因此，這種民主更加注重其形式的層面，村務決策一般會有規范的程序，關注程序合法性，決策過程強調少數服從多數，參與決策人應具有合法的參與身份，非正式參與者沒有表決的資格等。以村民代表會議為例，在作出重大村務決策時，大多強調參加會議人員的合法身份，要有較為規范的會議記錄，參加會議的人員需要簽名以示自己對重大村務決策負擔責任，傾向于用表決的形式通過決策，村民代表的代表能力并不如動員型村級治理村莊那么重要，只要是通過合法程序產生的，什么樣的人當村民代表關系都不很大。與此相關，村民代表會議在決策村務時，少數反對者的聲音往往被大多數人所掩蓋，而顯得過于弱小，而通過的村務決策在村中即使遇到反對者，也不大會中途改變。從這種意義上說，分配型村級治理是一種多數人決定的民主治理制度，在某些時候，多數人可能過于忽視村中少數派的聲音，而構成實質上的多數人專制。

五、結語

以上簡略地疏理了民主化村級治理兩種類型的不同，這種疏理對于深化村級治理研究具有重要的意義。以當前展開實證研究的村級治理來講，學術界大多忽視了村級治理類型不同所具有的不同意涵，而將動員型村級治理與分配型村級治理混為一談。一般來講，在城郊農村和經濟發達地區，經濟的發展帶來土地的增值，土地集體所有的產權安排，使得村集體往往可以從升值的土地中獲益甚多，村集體不僅掌握著大量升值的土地資源，而且掌握著土地征用款的使用權，這些集體擁有的資源，就為分配型村級治理提供了村莊前提。此外，那些村辦企業發展較好的富強村莊，也具有分配型村級治理類型所具有的一應特征。從當前這些村集體占有大量經濟資源的村莊數量來看，這類村莊的數量無疑只是農村的極少數，10%左右，但從學術界現有實際研究來看，只占少數的分配型村莊卻受到了多數學者的關懷，而占中國農村90%的動員型村級治理村莊，卻很少受到學者的關注。這顯然不是很正常的現象。換句話說，通過民主化村級治理類型區分，可以凸現分配型村級治理和動員型村級治理所具有的理論意義及它們所代表村莊的實踐意義。

其次，作以上治理類型的區分，有助于讓村級治理研究者特別是實證研究者明確自己研究村莊的類型，從而避免以偏概念，防此在提出理論觀點，特別是政策建議時，有意無意忽略自己調查的個案背景，而作出一統中國農村自己的研究結論。 再次，以上治理類型的區分，還有助于理解學術界在鄉村研究領域的學術和政策爭論。當前學術界的一些爭論，之所以公說公有理，婆說婆有理，并且都有實證研究的支持，往往是爭論雙方缺乏對鄉村治理類型的把握，動員型村級治理村莊的調查當然把握不住分配型村級治理制度的特片，反之亦然。

我們以上所作的關于民主化村級治理的兩分，是關于村級治理研究的一個初步成果，拋磚引玉，希望有更多相關成果出現。

篇（4）

當前學術界對村民自治的研究，包含著兩種十分不同的視角，一種視角主要從民主的方面來研究村民自治制度實施的狀況及其后果，這種視角關注的焦點問題是村民自治制度作為一種民主制度，在當前村莊社會中的實施狀況及其對村民民主意識、民主觀念乃至民主技術的訓練程度，這種視角的研究是當前學術界村民自治研究的主流；另一種視角是從治理的方面研究村民自治制度實施狀況及后果，特別是研究村民自治的實踐可能性，其關注的焦點是村民自治作為一種民主化的村級治理的具體過程、運作基礎及其主要特征，這種視角的研究近年逐步受到學術界的重視，成為村民自治研究由政策性解釋學術研究向政策基礎性學術研究過渡的重要標志。 從治理的視角來研究村民自治，村民自治制度安排就變成為一種民主化的村級治理制度，這種制度既不同于傳統的村莊自治，也不同于政權意義上的民主制度，用“村民自治”而不是“村自治”這一概念，表達了前一種治理的含義[1]，村民自治是一種社會民主而非政治民主，則表達了后一種治理的含義。

從治理的角度來研究村民自治，正好與村民自治制度的緣起相關。村民自治制度在廣西一些山區自發產生的時候，就是為了應對人民公社解體之后出現的社會失序現象，自發產生的村委會引起國家的重視，既與當時民主化的語境有關，也與當時農村治理面臨的困境有關。而在實踐中和《村委會組織法》的規定來看，村民自治在村莊（行政村）秩序保持中可以起到的作用，應是村民自治的核心要義。 民主化村級治理的關鍵即村民的自我管理、自我教育和自我服務的村莊內生秩序狀態，這種狀態是通過四種民主辦法即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督來達到的。從治理角度研究村民自治，實質上就是研究以民主的辦法來形成村莊內生秩序，這些秩序包括經濟的合作（如公共工程建設），抵御上級過度的提取，抗御地痞對村莊的騷擾，以及監督村干部的行為等等，這樣，治理視角所關注的問題就是用民主的辦法來形成內生村莊秩序時的過程、可能及特征。而正是因為村集體經濟資源狀況的不同，造成了用民主的辦法來形成村莊秩序時的過程、可能、特征及其側重點上的不同，這種不同就是我們本文將要重點討論的民主化村級治理的分配型和動員型類型。我們將以村民代表會議的民主決策過程及村民代表能力來展開討論。

二、民主化村級治理的理論過程

若理想化，民主化村級治理可以劃分為兩個相互聯系的部分，一個部分是用民主的辦法來決策村務，其內容包括選舉村干部和村民代表，召開村民會議表決，以村民代表會議的形式進行村務決策和監督；一個部分是用集中的辦法來辦理村務，即由村干部這些具體的村民推選出來的人將村民決策的村務辦理下去。

展開以上兩個部分，第一個部分的實質就是形成村務決策和推選出執行這些村務決策的人員，從理想狀態來講，村民可以隨時罷免自己選出來的村干部及村民代表，實際上則因為罷免需要成本，就為村干部以及村民代表的行為相對脫離村民意愿提供了可能。村干部及村民代表這種相對脫離村民的狀態，必然帶來民主化村級治理的第二個部分即用集中的辦法來辦理村務的后果。相對的脫離既為村干部創造了發揮個人才干的空間，也為村干部提供了謀求私利的機會。

村民代表也是相對脫離于村民的，但一般來講，村民代表較村干部離村民更近，一是因為村民代表是更小范圍村民推選出來的，更重要的是，村民代表并不掌握著村干部一樣辦理村務的權力，而只是決策和監督村務的權力。因此，也可以將村民代表當作村民的一個部分，而單獨將村干部作村務的辦理人，即集中的主體。

從村務決策的形成即村民意愿的角度，村級治理面對的首要問題當然是村集體公益的維護，或說如何在村莊范圍內獲得公益，減少外部性，這種村民意愿的典型是修路架橋和維護治安等具有強烈外部性的公共工程和公益事業，在不能依靠外部的國家和村內個人提供的情況下，村集體辦理這些事業成為最佳選擇，這時候，村民都會有讓村集體來興建這些公共工程和公益事業的愿望和要求，村民也很容易通過村民代表會議或村民會議的形式形成具體的村務決策。

問題是，雖然每個村民都希望獲得公益的好處，但每個村民也會盡可能減少自己為獲益所付出的成本。每一項公共工程和每一件公益事業的受益者或受益者的受益程度都是不平衡的，一些人受益很多，一些人受益無多甚至反受其害，這樣，雖然村民都期待村中公益，卻因為受益不可能均衡，而鮮有在每一件具體的公共工程和公益事業決策中一致同意的情況。少數人服從多數人正是實踐中運行的民主制度的規則，大多數村民或村民代表可以作出村務的決策，但村務的辦理卻難以跨越這些具體村務決策中的少數反對派。

在辦理村務時，村干部缺乏制度上和組織上對付反對派的辦法，雖然這些反對派只是村中的少數派甚至只是個別村民，這時候，村干部可以調用兩種資源，一是村莊輿論壓力，一是個人魅力。當反對大多數村民的少數村民在村莊中處處感受到來自鄉鄰以道德評價為特征的輿論壓力時，他們不得不隨大流，忍受自己的“苦難”。輿論壓力正是傳統社會的特征，涂爾干的“機械關聯”就是這個意思。當前中國農村因為經受巨大變革，“機械關聯”大都解體，村莊輿論壓力難以阻止少數人對自身利益的尋求。個人魅力是村干部可以調用的另一種資源。一個善于說理的人往往可以說服那些不能忍受暫時受到利益損害村民去期待不久的利益回報，一個道德高尚的村干部可以讓村民提高對利益受損的忍受度，一個社會關系多的村干部可以帶來反對者的壓力，而一個性情暴燥、身體強健的村干部，則可以構成對反對者的身體威脅。總而言之，在村莊輿論不能對村中少數反對派構成壓力時，辦理村務的村干部的個人魅力和能力，就成為一種可能的替代手段，現實中這種情況到處可見。

除以上兩種辦法以外，村集體經濟成為村干部可以調用的另一種資源。擁有豐富村集體經濟資源的村莊，大多數村民可以不顧少數人的反對而決定資源如何分配與使用，村干部也可以利用村集體資源來建立對村民的獎罰機制，少數村民若反對大多數村民的愿望和決策，他們雖然可以不顧村莊的輿論壓力，卻不得不考慮經濟利益上可能受到的損害，從而不得不照應多數人的愿望。況且村集體經濟資源的豐富，使得村干部可以不從村民那里抽取資源，就可以辦理好村中公益事業。

麻煩出在村集體經濟較少的村莊。較少的村集體經濟決定了辦理村中公益事業，需要從村民手中抽取資源，所謂“村民事業村民辦”這一可以套用在任何具體公共工程和公益事業上面標語所表達的。而這種提取因為缺乏強制手段（村級民主不是國家民主的一個部分，不具有暴力工具的后盾），而在少數反對派拒絕出錢出力時，村干部無計可施。較少的村集體資源也減少了村干部強制村民順應村中大多數人意愿或村中公益事業的能力。這樣一來，在一些村集體資源較少的村莊，在既缺乏村莊輿論壓力，又缺少村莊能人的情況下，村莊中公益事業就可能成為每個村民都期待，但每一件公共工程或公益事業都因為受到少數村民的反對，而辦不下去的狀況，這種狀況會大大損害村民本來可能得到的好處，或為了得到這種好處，而不得不讓每個村民花費更大代價（比如集體建供水設施和每戶打井）。辦理公共工程和公益事業的村民意愿是不成問題，通過村民大會或代表會議形成村務決策也不成問題，但在辦理村務時，村干部卻往往面對著無法逾越的少數反對者的反對，最終致使民主化的村級治理效果不佳。

這就是說，從理論上看，決定民主化村級治理狀況的關鍵是村中可能出現的少數反對派能否被說服成為合作者，或直接說被壓服。如前所述，這取決于村干部的個人能力，村莊輿論壓力以及集體經濟資源的多少。

村干部個人能力和村莊輿論與民主化的村級治理的互動關系，我們已分別討論，本文中，我們重點討論村集體經濟資源對于民主化村級治理的影響。

三、集體資源與民主化村級治理的類型

如前所述，村集體經濟資源在兩個方面深刻地影響著民主化的村級治理，豐富的村集體經濟資源增加了村干部說服或壓服少數反對派的能力，同時，豐富的村集體資源使得民主化村級治理所面對的主要問題，不是經濟資源的提取，而是集體資源的分配，正是在這個意義上，民主化村級治理可以依據村集體資源的多少區分為兩種不同的類型：動員型村級治理和分配型村級治理。

在村集體經濟貧乏的村莊，民主化村級治理包括以下兩個具體過程，一是相對容易達成的關于村莊秩序的決策，特別是修路架橋等公共工程和維護治安等公益事業的決策。而在這些決策達成以后，村干部就必須說服村中的少數反對派以順利完成決策。因為村集體經濟資源的貧乏，村中舉辦公共工程和公益事業所需要的人、財、物資源必須從村民中提取出來，這個從村民中提取人財物資源的過程，往往是公共工程和公益事業能否辦成的關鍵，若村中有少數村民拒絕這種人財物的提取，村干部缺乏對這些村民的強制手段，而只要村中有少數人可以拒絕這種提取，村中的其他村民必然起而效仿。一件于所有村民有益的公共工程和公益事業，因為村干部無法說服少數反對者而最終流產，這種一再流產的好事，反過來會打擊村民對村集體的信心和合作辦理公益事業的信心，村民不再指望有公共的集體利益，而不得不付出更高的代價去追求自我的秩序。

村民不會滿足于每個人自己為政的狀況，而會越來越感受到集體合作的好處。河上架橋方便了每個村民的出行，泥濘的小路為每個村民帶來了麻煩，治安不良則造成了每個村民的不安全感。而因為公共工程等事業的外部性，沒有哪一個單個的村民有能力提供這些每個村民都需要的秩序，村民懷念起人民公社時期的公共工程和公益事業來，村莊秩序成為村民的追求目標。村莊公共秩序受到的破壞越嚴重，村民對公共工程的需要就越強烈，就會有越多的村莊公共輿論要求村干部為村民辦些實事，會有越多的村民愿意為獲得村莊公共秩序而犧牲一些個人暫時的利益，會有越多的對少數反對派的壓力，這種情況下，村莊中若有強人出來擔任村干部，他便可以借助這種輿論上的強勢，以自己的說理能力或身體暴力來說服或壓服村中少數反對派，村中公共工程最終建得越來越多，村莊秩序反過來以遠遠超過村民個人付出的程度回報每個村民，這個強人村干部因此威信更高，為村民提供公共秩序的能力更強，他達成了村集體經濟貧乏村莊中汲取村中經濟資源以維持村莊秩序這一村莊自治的目標。

村莊自治不同于村民自治，以強人治村為特色的村莊自治，容易出現兩個引起村民不滿的問題，一是強人治村時，他選擇的治理目標可能會過于脫離村民愿望的實際，這種對實際的脫離，既可以包括上級安排下來的超出村莊實際需要的種種達標升級活動，也可以包括他因為個人眼界的局限乃至私利考慮而決定下來的公共工程目標。二是強人治村容易出現權力的濫用，尤其是在辦理公共工程等公益事業中，為自己謀取私利，最終導致好的公共工程目標成為村民支出的惡夢，村民手中的資源是提取上去了，公共工程卻遙遙無期。村民因此而失望和憤怒。

村民自治作為一種民主化的村級治理辦法，正是要解決以上村莊自治中可能存在的弱點。一方面，民主化的村級治理通過村民大會或村民代表會議的形式達成公共工程的決策，這就從理論上排除了村莊公共工程脫離村民意愿實際的可能。而在村干部辦理公共工程的過程中，村民不僅有通過村民代表會議等形式監督村干部的制度，而且村民理論上可以通過選舉或罷免村干部來約束村干部的不良行為。正是通過以上兩個過程，民主化村級治理為村集體經濟資源貧乏村莊的村民提供了獲得村莊秩序的信心、渠道和能力，村民因此有更多籌辦公共工程的積極性，村干部也因此有更多舉辦公共工程的雄心和能力。

換句話說，在村集體經濟資源貧乏村莊，村級治理或村莊公共秩序獲得的關鍵，是村干部提取經濟資源的能力，民主化村級治理因為解決了強人治村中容易引起村民不滿的因素，而提高了村民對公共工程的信心和支持力度，從而提高了村干部在辦理村莊公共工程時說服少數反對者和動員村莊資源的能力。顯然，集體經濟資源貧乏村莊的民主化村級治理的核心，正是這種村莊資源動員能力的提高，因此，可以將這種民主化的村級治理稱之為動員型村級治理。

與集體經濟資源貧乏村不同，掌握著大量村集體經濟資源村莊的治理，因為擁有大量可供支配的經濟資源，而具有很強的提供公共工程和公益事業的能力，村莊秩序在某種意義上是不成問題的。但這并不是說掌握有大量集體資源村莊的秩序不會遇到挑戰，這種挑戰同樣來自于村中的少數反對派。

既然掌握有大量經濟資源，村干部便有使用這些經濟資源的理由，而正是村集體經濟資源的使用上面，不受監督的村干部可能會謀取自己的私人好處，集體資源越多，村干部謀取私人好處的危險性就越大。他們名義上是在建一座橋，但事實上這種橋只是方便了村中少數人的出行，而大多數村民獲益不多，甚至他們建橋之初，就是為了將工程承包到自己親友，以撈取個人好處。這樣，在擁有大量集體經濟資源的村莊，民主化的村級治理可以監督村干部的不良行為，防止村干部濫用村集體資源。不通過村民大會或村民代表會議批準的決策，是違反制度的決策，作出違反制度決策的村干部，不僅可能受到村民的責難，而且在決策出現失誤引起爭執時，村干部要承擔程序不合法的責任。

因此，集體資源豐富村莊的村干部們也樂于召開村民大會和村民代表會議來討論如何使用村集體的資源。這時的村干部在召開村民大會或村民代表會議時，他們完全不同于集體經濟貧乏村莊村干部召集村民開會以提高對村莊資源動員能力的動機，他們更多的是需要一個名義上合法的程序，這樣在使用村集體經濟的資源時，可以減少責任的承擔。這種民主化的村級治理，便構成一種分配型的村級治理。

四、動員型村級治理與分配型村級治理的比較

如上所述，因為村莊集體經濟資源的不同，帶來村級治理具體過程和功能重點的不同，這種不同構成了動員型和分配型這樣兩種類型的民主化村級治理機制。通過比較，可以增加對民主化村級治理類型區分的認識。

對于動員型村級治理而言，既然村集體經濟資源貧乏，村集體舉辦公共工程和公益事業，就需要從每個個體村民手中汲取人財物資源，在村級民主缺乏暴力強制的情況下，村干部缺乏強制提取村民資源的能力，他們便可以通過村民代表會議這種形式來討論村務，通過村民大會的形式來動員村民，通過自己的身體力行和與村莊精英人物的個人關系來尋求村中的諸種支持。從民主的形式來看，動員型村級治理關注的焦點不是規范的民主形式，而是這種民主辦法是否真正具有動員村民的能力，或者說動員型的民主化村級治理，更側重于實質民主的層面，若村中有若干具有權威影響的精英人物，村干部將這些精英人物請過來開一個并不規范的村民議事會，這個議事會即可以作出一個有助于建設村莊公共工程和提高村干部工作能力的決策，這個決策可以減少村干部在辦理具體村務中受到反對的阻力，反過來，既然民主化村級治理側重于實質民主的方面，有些時候，通過規范的民主形式比如召開村民大會或由村民選舉的村民代表作出的決策，雖然具有多數人通過的結果，少數反對者卻并不一定認可這個決策，他們具有足夠讓這個大多數人通過的決策擱置下來的能力，他們拒絕為諸如公共工程建設和公益事業投資提供他們應該分攤的份額。他們拒絕分攤，便足以造成動員型村級治理的困境，這就引出動員型村級治理的第二個特點，即其民主更多強調一致通過而不是少數服從多數，重大的村務決策多是妥協的結果，而不是表決的結果，舉凡表決，大都不會有好的治理效果。從這種意義上講，動員型村級治理是一種少數人決定的民主治理制度，以村民代表會議決策重大村務的過程為例，動員型村級治理一般較少采取表決的形式來通過決策，而較多充分討論以達成妥協，參加村民代表會議的人員不僅有正式選舉出來的村民代表，而且有受邀請而來的與決策村務有關的各方面頭面人物。

若在村民代表會議的討論中遇到堅定的反對者，哪怕這些反對者只是極少數，且其反對的理由并不充分，這些極少數的反對派也往往有能力使村務決策半途而廢。這就構成了動員型村級治理中的少數人決定的后果。不僅如此，動員型村級治理中的村民代表會議作出的決策，還需要村民代表具有代表能力，即村民代表有足夠影響村民接受決策的能力，若村民代表的代表能力或代表性不夠，村民代表會議通過的村務決策，同樣會在村干部具體辦理村務時，受到少數村民的反對，這種反對也有致使通過的村務決策流產的可能。

在動員型村級治理中，若有一次諸如公共工程建設的決策被一致通過且順利實施，村民可以從中獲得好處，村民下一次就有通過更多如此決策的理由與可能，這樣一來，民主化的村級治理制度在村集體經濟資源貧乏的村莊也可以得到有效運作，村莊動員能力日漸增強，而村莊秩序日漸獲得，在民主與村莊秩序之間，形成了良性循環，這構成了一種增強型的動員型村級治理類型。不過，并非所有動員型村級治理制度都具有增強型的特征。若有多次對全村公益十分重要卻因為少數村民的反對而不能達成決策的事情發生，就會影響村民對集體合作的信心，少數村民也更加敢于聲明個人利益而不顧村莊利益。這樣的少數總是存在，在每一件具體的村務中都會存在，這樣造成民主化村級治理的困境：村莊動員能力下降，村莊日漸失序，在民主與村莊秩序之間形成了負反饋，這構成了減弱型村級治理類型。

對于分配型村級治理而言，因為村集體掌握著豐富的經濟資源，其運作特點便與動員型村級治理十分不同。在民主的形式上看，分配型村級治理因為關注的焦點不是從村民那里汲取資源，而是如何合法地使用村集體占有的資源，因此，這種民主更加注重其形式的層面，村務決策一般會有規范的程序，關注程序合法性，決策過程強調少數服從多數，參與決策人應具有合法的參與身份，非正式參與者沒有表決的資格等。以村民代表會議為例，在作出重大村務決策時，大多強調參加會議人員的合法身份，要有較為規范的會議記錄，參加會議的人員需要簽名以示自己對重大村務決策負擔責任，傾向于用表決的形式通過決策，村民代表的代表能力并不如動員型村級治理村莊那么重要，只要是通過合法程序產生的，什么樣的人當村民代表關系都不很大。與此相關，村民代表會議在決策村務時，少數反對者的聲音往往被大多數人所掩蓋，而顯得過于弱小，而通過的村務決策在村中即使遇到反對者，也不大會中途改變。從這種意義上說，分配型村級治理是一種多數人決定的民主治理制度，在某些時候，多數人可能過于忽視村中少數派的聲音，而構成實質上的多數人****。

五、結語

以上簡略地疏理了民主化村級治理兩種類型的不同，這種疏理對于深化村級治理研究具有重要的意義。以當前展開實證研究的村級治理來講，學術界大多忽視了村級治理類型不同所具有的不同意涵，而將動員型村級治理與分配型村級治理混為一談。一般來講，在城郊農村和經濟發達地區，經濟的發展帶來土地的增值，土地集體所有的產權安排，使得村集體往往可以從升值的土地中獲益甚多，村集體不僅掌握著大量升值的土地資源，而且掌握著土地征用款的使用權，這些集體擁有的資源，就為分配型村級治理提供了村莊前提。此外，那些村辦企業發展較好的富強村莊，也具有分配型村級治理類型所具有的一應特征。從當前這些村集體占有大量經濟資源的村莊數量來看，這類村莊的數量無疑只是農村的極少數，10%左右，但從學術界現有實際研究來看，只占少數的分配型村莊卻受到了多數學者的關懷，而占中國農村90%的動員型村級治理村莊，卻很少受到學者的關注。這顯然不是很正常的現象。換句話說，通過民主化村級治理類型區分，可以凸現分配型村級治理和動員型村級治理所具有的理論意義及它們所代表村莊的實踐意義。

其次，作以上治理類型的區分，有助于讓村級治理研究者特別是實證研究者明確自己研究村莊的類型，從而避免以偏概念，防此在提出理論觀點，特別是政策建議時，有意無意忽略自己調查的個案背景，而作出一統中國農村自己的研究結論。 再次，以上治理類型的區分，還有助于理解學術界在鄉村研究領域的學術和政策爭論。當前學術界的一些爭論，之所以公說公有理，婆說婆有理，并且都有實證研究的支持，往往是爭論雙方缺乏對鄉村治理類型的把握，動員型村級治理村莊的調查當然把握不住分配型村級治理制度的特片，反之亦然。

我們以上所作的關于民主化村級治理的兩分，是關于村級治理研究的一個初步成果，拋磚引玉，希望有更多相關成果出現。

篇（5）

當前學術界對村民自治的研究，包含著兩種十分不同的視角，一種視角主要從民主的方面來研究村民自治制度實施的狀況及其后果，這種視角關注的焦點問題是村民自治制度作為一種民主制度，在當前村莊社會中的實施狀況及其對村民民主意識、民主觀念乃至民主技術的訓練程度，這種視角的研究是當前學術界村民自治研究的主流；另一種視角是從治理的方面研究村民自治制度實施狀況及后果，特別是研究村民自治的實踐可能性，其關注的焦點是村民自治作為一種民主化的村級治理的具體過程、運作基礎及其主要特征，這種視角的研究近年逐步受到學術界的重視，成為村民自治研究由政策性解釋學術研究向政策基礎性學術研究過渡的重要標志。從治理的視角來研究村民自治，村民自治制度安排就變成為一種民主化的村級治理制度，這種制度既不同于傳統的村莊自治，也不同于政權意義上的民主制度，用“村民自治”而不是“村自治”這一概念，表達了前一種治理的含義[1]，村民自治是一種社會民主而非政治民主，則表達了后一種治理的含義。

從治理的角度來研究村民自治，正好與村民自治制度的緣起相關。村民自治制度在廣西一些山區自發產生的時候，就是為了應對解體之后出現的社會失序現象[2]，自發產生的村委會引起國家的重視，既與當時民主化的語境有關，也與當時農村治理面臨的困境有關。而在實踐中和《村委會組織法》的規定來看，村民自治在村莊（行政村）秩序保持中可以起到的作用，應是村民自治的核心要義。民主化村級治理的關鍵即村民的自我管理、自我教育和自我服務的村莊內生秩序狀態，這種狀態是通過四種民主辦法即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督來達到的。從治理角度研究村民自治，實質上就是研究以民主的辦法來形成村莊內生秩序，這些秩序包括經濟的合作（如公共工程建設），抵御上級過度的提取，抗御地痞對村莊的騷擾，以及監督村干部的行為等等，這樣，治理視角所關注的問題就是用民主的辦法來形成內生村莊秩序時的過程、可能及特征。而正是因為村集體經濟資源狀況的不同，造成了用民主的辦法來形成村莊秩序時的過程、可能、特征及其側重點上的不同，這種不同就是我們本文將要重點討論的民主化村級治理的分配型和動員型類型。我們將以村民代表會議的民主決策過程及村民代表能力來展開討論。

二、民主化村級治理的理論過程

若理想化，民主化村級治理可以劃分為兩個相互聯系的部分，一個部分是用民主的辦法來決策村務，其內容包括選舉村干部和村民代表，召開村民會議表決，以村民代表會議的形式進行村務決策和監督；一個部分是用集中的辦法來辦理村務，即由村干部這些具體的村民推選出來的人將村民決策的村務辦理下去。

展開以上兩個部分，第一個部分的實質就是形成村務決策和推選出執行這些村務決策的人員，從理想狀態來講，村民可以隨時罷免自己選出來的村干部及村民代表，實際上則因為罷免需要成本，就為村干部以及村民代表的行為相對脫離村民意愿提供了可能。村干部及村民代表這種相對脫離村民的狀態，必然帶來民主化村級治理的第二個部分即用集中的辦法來辦理村務的后果。相對的脫離既為村干部創造了發揮個人才干的空間，也為村干部提供了謀求私利的機會。

村民代表也是相對脫離于村民的，但一般來講，村民代表較村干部離村民更近，一是因為村民代表是更小范圍村民推選出來的，更重要的是，村民代表并不掌握著村干部一樣辦理村務的權力，而只是決策和監督村務的權力。因此，也可以將村民代表當作村民的一個部分，而單獨將村干部作村務的辦理人，即集中的主體。

從村務決策的形成即村民意愿的角度，村級治理面對的首要問題當然是村集體公益的維護，或說如何在村莊范圍內獲得公益，減少外部性，這種村民意愿的典型是修路架橋和維護治安等具有強烈外部性的公共工程和公益事業，在不能依靠外部的國家和村內個人提供的情況下，村集體辦理這些事業成為最佳選擇，這時候，村民都會有讓村集體來興建這些公共工程和公益事業的愿望和要求，村民也很容易通過村民代表會議或村民會議的形式形成具體的村務決策。

問題是，雖然每個村民都希望獲得公益的好處，但每個村民也會盡可能減少自己為獲益所付出的成本。每一項公共工程和每一件公益事業的受益者或受益者的受益程度都是不平衡的，一些人受益很多，一些人受益無多甚至反受其害，這樣，雖然村民都期待村中公益，卻因為受益不可能均衡，而鮮有在每一件具體的公共工程和公益事業決策中一致同意的情況。少數人服從多數人正是實踐中運行的民主制度的規則，大多數村民或村民代表可以作出村務的決策，但村務的辦理卻難以跨越這些具體村務決策中的少數反對派。

在辦理村務時，村干部缺乏制度上和組織上對付反對派的辦法，雖然這些反對派只是村中的少數派甚至只是個別村民，這時候，村干部可以調用兩種資源，一是村莊輿論壓力，一是個人魅力。當反對大多數村民的少數村民在村莊中處處感受到來自鄉鄰以道德評價為特征的輿論壓力時，他們不得不隨大流，忍受自己的“苦難”。輿論壓力正是傳統社會的特征，涂爾干的“機械關聯”就是這個意思。當前中國農村因為經受巨大變革，“機械關聯”大都解體，村莊輿論壓力難以阻止少數人對自身利益的尋求。個人魅力是村干部可以調用的另一種資源。一個善于說理的人往往可以說服那些不能忍受暫時受到利益損害村民去期待不久的利益回報，一個道德高尚的村干部可以讓村民提高對利益受損的忍受度，一個社會關系多的村干部可以帶來反對者的壓力，而一個性情暴燥、身體強健的村干部，則可以構成對反對者的身體威脅。總而言之，在村莊輿論不能對村中少數反對派構成壓力時，辦理村務的村干部的個人魅力和能力，就成為一種可能的替代手段，現實中這種情況到處可見。

除以上兩種辦法以外，村集體經濟成為村干部可以調用的另一種資源。擁有豐富村集體經濟資源的村莊，大多數村民可以不顧少數人的反對而決定資源如何分配與使用，村干部也可以利用村集體資源來建立對村民的獎罰機制，少數村民若反對大多數村民的愿望和決策，他們雖然可以不顧村莊的輿論壓力，卻不得不考慮經濟利益上可能受到的損害，從而不得不照應多數人的愿望。況且村集體經濟資源的豐富，使得村干部可以不從村民那里抽取資源，就可以辦理好村中公益事業。

麻煩出在村集體經濟較少的村莊。較少的村集體經濟決定了辦理村中公益事業，需要從村民手中抽取資源，所謂“村民事業村民辦”這一可以套用在任何具體公共工程和公益事業上面標語所表達的。而這種提取因為缺乏強制手段（村級民主不是國家民主的一個部分，不具有暴力工具的后盾），而在少數反對派拒絕出錢出力時，村干部無計可施。較少的村集體資源也減少了村干部強制村民順應村中大多數人意愿或村中公益事業的能力。這樣一來，在一些村集體資源較少的村莊，在既缺乏村莊輿論壓力，又缺少村莊能人的情況下，村莊中公益事業就可能成為每個村民都期待，但每一件公共工程或公益事業都因為受到少數村民的反對，而辦不下去的狀況，這種狀況會大大損害村民本來可能得到的好處，或為了得到這種好處，而不得不讓每個村民花費更大代價（比如集體建供水設施和每戶打井）。辦理公共工程和公益事業的村民意愿是不成問題，通過村民大會或代表會議形成村務決策也不成問題，但在辦理村務時，村干部卻往往面對著無法逾越的少數反對者的反對，最終致使民主化的村級治理效果不佳。

這就是說，從理論上看，決定民主化村級治理狀況的關鍵是村中可能出現的少數反對派能否被說服成為合作者，或直接說被壓服。如前所述，這取決于村干部的個人能力，村莊輿論壓力以及集體經濟資源的多少。

村干部個人能力和村莊輿論與民主化的村級治理的互動關系，我們已分別討論[3]，本文中，我們重點討論村集體經濟資源對于民主化村級治理的影響。

三、集體資源與民主化村級治理的類型

如前所述，村集體經濟資源在兩個方面深刻地影響著民主化的村級治理，豐富的村集體經濟資源增加了村干部說服或壓服少數反對派的能力，同時，豐富的村集體資源使得民主化村級治理所面對的主要問題，不是經濟資源的提取，而是集體資源的分配，正是在這個意義上，民主化村級治理可以依據村集體資源的多少區分為兩種不同的類型：動員型村級治理和分配型村級治理。

在村集體經濟貧乏的村莊，民主化村級治理包括以下兩個具體過程，一是相對容易達成的關于村莊秩序的決策，特別是修路架橋等公共工程和維護治安等公益事業的決策。而在這些決策達成以后，村干部就必須說服村中的少數反對派以順利完成決策。因為村集體經濟資源的貧乏，村中舉辦公共工程和公益事業所需要的人、財、物資源必須從村民中提取出來，這個從村民中提取人財物資源的過程，往往是公共工程和公益事業能否辦成的關鍵，若村中有少數村民拒絕這種人財物的提取，村干部缺乏對這些村民的強制手段，而只要村中有少數人可以拒絕這種提取，村中的其他村民必然起而效仿。一件于所有村民有益的公共工程和公益事業，因為村干部無法說服少數反對者而最終流產，這種一再流產的好事，反過來會打擊村民對村集體的信心和合作辦理公益事業的信心，村民不再指望有公共的集體利益，而不得不付出更高的代價去追求自我的秩序。

村民不會滿足于每個人自己為政的狀況，而會越來越感受到集體合作的好處。河上架橋方便了每個村民的出行，泥濘的小路為每個村民帶來了麻煩，治安不良則造成了每個村民的不安全感。而因為公共工程等事業的外部性，沒有哪一個單個的村民有能力提供這些每個村民都需要的秩序，村民懷念起時期的公共工程和公益事業來，村莊秩序成為村民的追求目標。村莊公共秩序受到的破壞越嚴重，村民對公共工程的需要就越強烈，就會有越多的村莊公共輿論要求村干部為村民辦些實事，會有越多的村民愿意為獲得村莊公共秩序而犧牲一些個人暫時的利益，會有越多的對少數反對派的壓力，這種情況下，村莊中若有強人出來擔任村干部，他便可以借助這種輿論上的強勢，以自己的說理能力或身體暴力來說服或壓服村中少數反對派，村中公共工程最終建得越來越多，村莊秩序反過來以遠遠超過村民個人付出的程度回報每個村民，這個強人村干部因此威信更高，為村民提供公共秩序的能力更強，他達成了村集體經濟貧乏村莊中汲取村中經濟資源以維持村莊秩序這一村莊自治的目標。

村莊自治不同于村民自治，以強人治村為特色的村莊自治，容易出現兩個引起村民不滿的問題，一是強人治村時，他選擇的治理目標可能會過于脫離村民愿望的實際，這種對實際的脫離，既可以包括上級安排下來的超出村莊實際需要的種種達標升級活動，也可以包括他因為個人眼界的局限乃至私利考慮而決定下來的公共工程目標。二是強人治村容易出現權力的濫用，尤其是在辦理公共工程等公益事業中，為自己謀取私利，最終導致好的公共工程目標成為村民支出的惡夢，村民手中的資源是提取上去了，公共工程卻遙遙無期。村民因此而失望和憤怒。

村民自治作為一種民主化的村級治理辦法，正是要解決以上村莊自治中可能存在的弱點。一方面，民主化的村級治理通過村民大會或村民代表會議的形式達成公共工程的決策，這就從理論上排除了村莊公共工程脫離村民意愿實際的可能。而在村干部辦理公共工程的過程中，村民不僅有通過村民代表會議等形式監督村干部的制度，而且村民理論上可以通過選舉或罷免村干部來約束村干部的不良行為。正是通過以上兩個過程，民主化村級治理為村集體經濟資源貧乏村莊的村民提供了獲得村莊秩序的信心、渠道和能力，村民因此有更多籌辦公共工程的積極性，村干部也因此有更多舉辦公共工程的雄心和能力。

換句話說，在村集體經濟資源貧乏村莊，村級治理或村莊公共秩序獲得的關鍵，是村干部提取經濟資源的能力，民主化村級治理因為解決了強人治村中容易引起村民不滿的因素，而提高了村民對公共工程的信心和支持力度，從而提高了村干部在辦理村莊公共工程時說服少數反對者和動員村莊資源的能力。顯然，集體經濟資源貧乏村莊的民主化村級治理的核心，正是這種村莊資源動員能力的提高，因此，可以將這種民主化的村級治理稱之為動員型村級治理。

與集體經濟資源貧乏村不同，掌握著大量村集體經濟資源村莊的治理，因為擁有大量可供支配的經濟資源，而具有很強的提供公共工程和公益事業的能力，村莊秩序在某種意義上是不成問題的。但這并不是說掌握有大量集體資源村莊的秩序不會遇到挑戰，這種挑戰同樣來自于村中的少數反對派。

既然掌握有大量經濟資源，村干部便有使用這些經濟資源的理由，而正是村集體經濟資源的使用上面，不受監督的村干部可能會謀取自己的私人好處，集體資源越多，村干部謀取私人好處的危險性就越大。他們名義上是在建一座橋，但事實上這種橋只是方便了村中少數人的出行，而大多數村民獲益不多，甚至他們建橋之初，就是為了將工程承包到自己親友，以撈取個人好處。這樣，在擁有大量集體經濟資源的村莊，民主化的村級治理可以監督村干部的不良行為，防止村干部濫用村集體資源。不通過村民大會或村民代表會議批準的決策，是違反制度的決策，作出違反制度決策的村干部，不僅可能受到村民的責難，而且在決策出現失誤引起爭執時，村干部要承擔程序不合法的責任。

因此，集體資源豐富村莊的村干部們也樂于召開村民大會和村民代表會議來討論如何使用村集體的資源。這時的村干部在召開村民大會或村民代表會議時，他們完全不同于集體經濟貧乏村莊村干部召集村民開會以提高對村莊資源動員能力的動機，他們更多的是需要一個名義上合法的程序，這樣在使用村集體經濟的資源時，可以減少責任的承擔。這種民主化的村級治理，便構成一種分配型的村級治理。

四、動員型村級治理與分配型村級治理的比較

如上所述，因為村莊集體經濟資源的不同，帶來村級治理具體過程和功能重點的不同，這種不同構成了動員型和分配型這樣兩種類型的民主化村級治理機制。通過比較，可以增加對民主化村級治理類型區分的認識。

對于動員型村級治理而言，既然村集體經濟資源貧乏，村集體舉辦公共工程和公益事業，就需要從每個個體村民手中汲取人財物資源，在村級民主缺乏暴力強制的情況下，村干部缺乏強制提取村民資源的能力，他們便可以通過村民代表會議這種形式來討論村務，通過村民大會的形式來動員村民，通過自己的身體力行和與村莊精英人物的個人關系來尋求村中的諸種支持。從民主的形式來看，動員型村級治理關注的焦點不是規范的民主形式，而是這種民主辦法是否真正具有動員村民的能力，或者說動員型的民主化村級治理，更側重于實質民主的層面，若村中有若干具有權威影響的精英人物，村干部將這些精英人物請過來開一個并不規范的村民議事會，這個議事會即可以作出一個有助于建設村莊公共工程和提高村干部工作能力的決策，這個決策可以減少村干部在辦理具體村務中受到反對的阻力，反過來，既然民主化村級治理側重于實質民主的方面，有些時候，通過規范的民主形式比如召開村民大會或由村民選舉的村民代表作出的決策，雖然具有多數人通過的結果，少數反對者卻并不一定認可這個決策，他們具有足夠讓這個大多數人通過的決策擱置下來的能力，他們拒絕為諸如公共工程建設和公益事業投資提供他們應該分攤的份額。他們拒絕分攤，便足以造成動員型村級治理的困境，這就引出動員型村級治理的第二個特點，即其民主更多強調一致通過而不是少數服從多數，重大的村務決策多是妥協的結果，而不是表決的結果，舉凡表決，大都不會有好的治理效果。從這種意義上講，動員型村級治理是一種少數人決定的民主治理制度，以村民代表會議決策重大村務的過程為例，動員型村級治理一般較少采取表決的形式來通過決策，而較多充分討論以達成妥協，參加村民代表會議的人員不僅有正式選舉出來的村民代表，而且有受邀請而來的與決策村務有關的各方面頭面人物。

若在村民代表會議的討論中遇到堅定的反對者，哪怕這些反對者只是極少數，且其反對的理由并不充分，這些極少數的反對派也往往有能力使村務決策半途而廢。這就構成了動員型村級治理中的少數人決定的后果。不僅如此，動員型村級治理中的村民代表會議作出的決策，還需要村民代表具有代表能力，即村民代表有足夠影響村民接受決策的能力，若村民代表的代表能力或代表性不夠，村民代表會議通過的村務決策，同樣會在村干部具體辦理村務時，受到少數村民的反對，這種反對也有致使通過的村務決策流產的可能。

在動員型村級治理中，若有一次諸如公共工程建設的決策被一致通過且順利實施，村民可以從中獲得好處，村民下一次就有通過更多如此決策的理由與可能，這樣一來，民主化的村級治理制度在村集體經濟資源貧乏的村莊也可以得到有效運作，村莊動員能力日漸增強，而村莊秩序日漸獲得，在民主與村莊秩序之間，形成了良性循環，這構成了一種增強型的動員型村級治理類型。不過，并非所有動員型村級治理制度都具有增強型的特征。若有多次對全村公益十分重要卻因為少數村民的反對而不能達成決策的事情發生，就會影響村民對集體合作的信心，少數村民也更加敢于聲明個人利益而不顧村莊利益。這樣的少數總是存在，在每一件具體的村務中都會存在，這樣造成民主化村級治理的困境：村莊動員能力下降，村莊日漸失序，在民主與村莊秩序之間形成了負反饋，這構成了減弱型村級治理類型。

對于分配型村級治理而言，因為村集體掌握著豐富的經濟資源，其運作特點便與動員型村級治理十分不同。在民主的形式上看，分配型村級治理因為關注的焦點不是從村民那里汲取資源，而是如何合法地使用村集體占有的資源，因此，這種民主更加注重其形式的層面，村務決策一般會有規范的程序，關注程序合法性，決策過程強調少數服從多數，參與決策人應具有合法的參與身份，非正式參與者沒有表決的資格等。以村民代表會議為例，在作出重大村務決策時，大多強調參加會議人員的合法身份，要有較為規范的會議記錄，參加會議的人員需要簽名以示自己對重大村務決策負擔責任，傾向于用表決的形式通過決策，村民代表的代表能力并不如動員型村級治理村莊那么重要，只要是通過合法程序產生的，什么樣的人當村民代表關系都不很大。與此相關，村民代表會議在決策村務時，少數反對者的聲音往往被大多數人所掩蓋，而顯得過于弱小，而通過的村務決策在村中即使遇到反對者，也不大會中途改變。從這種意義上說，分配型村級治理是一種多數人決定的民主治理制度，在某些時候，多數人可能過于忽視村中少數派的聲音，而構成實質上的多數人專制。

五、結語

以上簡略地疏理了民主化村級治理兩種類型的不同，這種疏理對于深化村級治理研究具有重要的意義。以當前展開實證研究的村級治理來講，學術界大多忽視了村級治理類型不同所具有的不同意涵，而將動員型村級治理與分配型村級治理混為一談。一般來講，在城郊農村和經濟發達地區，經濟的發展帶來土地的增值，土地集體所有的產權安排，使得村集體往往可以從升值的土地中獲益甚多，村集體不僅掌握著大量升值的土地資源，而且掌握著土地征用款的使用權，這些集體擁有的資源，就為分配型村級治理提供了村莊前提。此外，那些村辦企業發展較好的富強村莊，也具有分配型村級治理類型所具有的一應特征。從當前這些村集體占有大量經濟資源的村莊數量來看，這類村莊的數量無疑只是農村的極少數，10%左右，但從學術界現有實際研究來看，只占少數的分配型村莊卻受到了多數學者的關懷，而占中國農村90%的動員型村級治理村莊，卻很少受到學者的關注。這顯然不是很正常的現象。換句話說，通過民主化村級治理類型區分，可以凸現分配型村級治理和動員型村級治理所具有的理論意義及它們所代表村莊的實踐意義。

其次，作以上治理類型的區分，有助于讓村級治理研究者特別是實證研究者明確自己研究村莊的類型，從而避免以偏概念，防此在提出理論觀點，特別是政策建議時，有意無意忽略自己調查的個案背景，而作出一統中國農村自己的研究結論。再次，以上治理類型的區分，還有助于理解學術界在鄉村研究領域的學術和政策爭論。當前學術界的一些爭論，之所以公說公有理，婆說婆有理，并且都有實證研究的支持，往往是爭論雙方缺乏對鄉村治理類型的把握，動員型村級治理村莊的調查當然把握不住分配型村級治理制度的特片，反之亦然。

我們以上所作的關于民主化村級治理的兩分，是關于村級治理研究的一個初步成果，拋磚引玉，希望有更多相關成果出現。

篇（6）

Exploring on the village’s configuration of villager’s democratic governance

He Xuefeng

Abstract

It is very important to explore the village structure of institution of villager’s self-governance when we study the efficacy of its capabilities. We find that the efficacy of villager’s self-governance is limited if village’s social integration is lower， while the capabilities of the democratic governance is great if village’s social integration is higher. The villager’s self-governance is a good institution that may bring out village order， anyway， if we ignore its dependence on the village configuration， we can hardly understand the practical effect of this institution in different regions.

Key Words

Villager’s self-governance， Governance， Social integration， Relationship between town and village

一、引論

學術界對村民自治的關注，存在著兩種分野，一種關注集中于村民自治的民主方面，尤其關注村民自治制度對于中國未來政治制度安排可能具有的影響，這是從外部來關注村民自治；一種關注集中于村民自治的治理方面，將村民自治制度看作一種民主化的村級治理制度，尤其關注這種治理制度對于解決當前農村實際存在問題的能力，這是從農村內部來關注村民自治。總體來講，當前學術界對村民自治民主方面的關注遠遠超過對治理方面的關注，政治學界和海外學者尤其熱心于此。

因為已有太多關于村民自治民主方面的研究(參見景躍進，2001)，本文試圖從村民自治治理的方面來作些討論。村民自治治理的方面可以看作是一種民主化的村級治理，這里的中心詞不是民主而是治理，關注的焦點是民主化村級治理作為一種可供選擇的治理制度，其效能如何，社會基礎如何以及在當下中國特定國家與社會關系狀況下的適宜性如何。

當前關于民主化村級治理的研究相對薄弱，已有的研究主要集中在對村民自治效能的實證調查中，這些實證調查為展開民主化村級治理的理論研究提供了必要的前提（徐勇等，2001）。進一步展開的關于民主化村級治理的研究不僅較少，而且大都建立在一些想當然的信念中，缺乏扎實的實證調查和深入的邏輯推證，這一點在贊成和反對村民自治這一民主化村級治理制度的雙方并無根本不同。還有一點也很有趣，即學術界和地方行政官員對村民自治這一民主化村級治理制度的價值和實踐效果的評價，大多數時候都是恰恰相反的。

就學術界對民主化村級治理的信念而言，大多數學者對以下命題是不加置疑的，如人們相信，真實的競爭性的選舉，一定可以選出村民滿意的村干部，這些村干部在民主化的村級治理中，會保護村民的權益，起碼不會損害村民的權益；又如，人們相信，由村民選舉產生的村民代表，既可以通過村民代表會議的形式決策村務，監督村干部，從而約束村干部的行為，又可以通過在村民代表會議中協商妥協，形成有益于村民的決議，并有能力將這些有益于村民的決議貫徹到村民中去；再如，人們相信，只要是真正對村民有益的事情，只要讓村民有足夠參與表達意見的渠道和民主決策的機會，這種有益于全體村民的好事，就一定可以做成。村民是理性的，他們知道如何選擇于自己有益的決定。等等。

考察民主化村級治理，需要討論這些未加置疑的信念。本文希望通過一個理論考察，來討論一種特定類型村莊即所謂低度社會關聯村莊民主化村級治理的可能性，重點考察民主選舉和村級治理之間的一種可能內在關系。之前，我們來討論民主化村級治理面臨著的共同鄉村關系前提。

二、民主化村級治理的鄉村關系前提

當前村民自治制度安排的一個特點是希望通過村民自治來同時解決村務和政務。1998年通過實施的《村民委員會組織法》不僅規定“村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”，而且規定“村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作”。實踐中，即是希望由村民委員會在處理村務的同時，可以協助鄉鎮完成各種國家任務，典型是收糧派款和計劃生育。 決定村委會不僅負擔村務而且負擔政務的理由，是中國后發外生型現代化對農村社會的強制要求。中國現代化本質上是一種外在強加于農村的任務，在轉型時期，國家通過鄉鎮行政施加于村一級的政務，正體現了這種強加法則。不是村一級是否有政務需要完成，而是應由誰來完成它。從理論上講，源自國家現化要求的政務可以有三種辦法來予完成：第一是由基層政權即鄉鎮行政施達于村，比如由鄉鎮行政直接向農戶收取稅費，控制生育等等。一般地說，由于當前分田到戶造成的事實上小農經濟分散經營的特征，鄉鎮行政無力直接面對千家萬戶的農戶，其中的核心是鄉鎮直接面對農戶的交易費用太高，監督成本也太高，代價太大（溫鐵軍，2000）。這條路一般地說難以走通；第二種辦法是將鄉鎮行政設置向下延伸至村，即在村委會這一村民自治機構以外設立鄉鎮行政下派的另一個村級組織，由這一村級組織來處理政務。這種辦法的好處是將村務和政務分開，壞處是新設機構成本太高；第三種辦法就是當前村民自治制度安排中將政務和村務集于村委會一身的辦法。這種辦法的好處是既可以讓鄉鎮行政安排的政務在村一級有“腿”，又可以降低行政成本。這種辦法的壞處是政務與村務難以分開，有時是政務沖擊了村務，有時是村務不理政務。 以上三種解決村務與政務的辦法都不是完美的辦法，有利也就有弊。事實上，在當前中國轉型期的現代化特定階段，也很難有一種完美的既可以處理好村務又可以解決好政務的辦法。當前村民自治制度安排中希望通過村民自治來同時解決村務和政務的特征，與其說存有制度安排上的缺陷，不如說在村民自治制度運作中，我們如何直面這種缺陷。 換句話說，在討論民主化村級治理時，我們必須面對以政務和村務合一為表征的鄉村關系前提。無論鄉村關系在名義上是領導關系還是指導關系，鄉村之間都存在關系，這種關系一般以鄉鎮行政掌握著較村委會多得多的經濟資源、社會資源、文化資源乃至組織資源為前提，在鄉村關系中，鄉鎮行政為主動的占據優勢的一方，村委會是處于被動和劣勢的一方。

在村民自治制度安排中，鄉村關系中鄉鎮行政的優勢并不是以傳統人事上的任免權為依據的。村委會由村民選舉并對村民負責，因此，理論上，村委會與鄉鎮行政是兩個對等的法人實體，鄉鎮行政無權要求村委會一定做什么，村委會也有拒絕鄉鎮行政政務的組織制度上的理由。這種情況下，鄉村關系中政務與村務合一的前提在實踐中就有組織制度以外的辦法，這種辦法在過去的村民自治實踐別是在1998年之前《村組法》試行期間，鄉鎮行政大多是以操縱村委會選舉或直接任免村委會成員這一明顯違反《村組法》的辦法實現的，這一點已為絕大多數農村政治觀察者所觀察到。1998年《村組法》正式頒布實施以后，法律的嚴肅性和執法力度的加大，提高了鄉鎮行政以操縱選舉和直接任免村委會成員的辦法來實現鄉對村控制的成本，而當前農村經濟普遍不景氣，農民負擔過重所造成的鄉村關系的緊張，進一步增強了村對鄉鎮的抵制決心。這種情況下，鄉村關系便存有兩種可能前途，一是鄉鎮行政利用資源優勢來控制村干部，并逐步與村干部結成利益聯盟，村干部為鄉鎮辦理政務，鄉鎮干部對于村干部的一些利己謀私行為不聞不問；二是村干部作為村民選舉的代表，在感受到村民對鄉鎮不滿的同時，作為村民利益的代表抗拒鄉鎮合理不合理的政務要求，抵制鄉鎮行政向村一級的滲透。當然，鄉村關系除此以外還有兩種可能前途，一壞一好。壞的前途是村干部可能利用鄉村關系的緊張，借村民的不滿抵制鄉鎮，借鄉鎮的強力壓制村民，而村干部們則利用鄉村關系的矛盾及制度空隙進行投機，他們本身成為一個既得利益集團。好的前途是村干部憑借自己的責任心和行政智慧，在當前艱難的鄉村關系中，即處理好村務又辦理好政務，即讓村民高興，又讓鄉鎮滿意。 村干部如何行為，并不完全是他們自身的道德感和良心決定的。具體地說，村干部的行為既受鄉村關系政務村務合一這一制度前提的影響，又受村莊本身的社會性質特別是村莊社會關聯度的影響。在當前村民自治制度安排中的村務政務合一這一鄉村關系前提下，尤其決定村干部行為從而決定民主化村級治理這一制度安排效果的，是當前村莊社會的性質。下面我們討論村莊社會的性質。

三、社會關聯度：村級治理的村莊基礎

從理論上，我們都相信制度的有效性是與特定社會基礎相聯系的，具體研究卻容易忽視制度安排的社會基礎，習慣于抽象討論制度本身的好壞與效果。對村民自治這一民主化村級治理制度的討論不應離開它的村莊基礎。

我們在另一項研究中，將構成村民自治制度基礎的村莊性質以傳統文化和社會分化兩個維度進行了區分，并特別討論了缺乏分層與缺失記憶型村莊的權力結構（賀雪峰，2001A）。我們認為，關注村莊社會分層和社區記憶之所以重要，是因為社會分層和社區記憶構成了村莊中人與人之間聯系的性質與程度。社區記憶強烈的村莊不僅構成了村民對村莊的認同，而且構成了村民一致行動的理由。社會分層可以在村莊形成經濟社會資源優勢者，他們較一般村民掌握更多經濟社會資源，這種經濟社會資源的優勢很容易轉而成為人際關系上的優勢，從而具有建立強人際關系的潛力。一般地，在那些社區記憶缺失和社會分層缺乏型的村莊，因為缺乏傳統的社區認同和現代的社區精英，而使村民的聯系減弱，一致行動能力下降，這種一致行動能力的下降，會帶來村莊秩序的嚴重問題，諸如經濟的協作難以達成，無力抵御鄉村組織的過度提取，缺乏一致對付地痞的能力及無力解決社區共同面對的道德難題等等（賀雪峰、仝志輝，2000）。

從本文關注的角度，我們將構成村級治理的村莊基礎簡化為村民一致行動能力的強弱也即村莊社會關聯度的高低。村莊社會關聯度即在村莊中具體的人與人之間關系的程度，或在維護村莊秩序的過程中村民之間所可能結成的一致行動能力。缺乏分層與缺失記憶型村莊，村民與村民之間的關系程度較弱，關系鏈條較短，成為一種低度社會關聯的村莊。在這種低度社會關聯村莊中，村民類似馬克思所說一個一個的馬鈴薯，他們個人所欲的目標，因為難以形成集體行動，而不能達到，村民集體行動所能提供的公共秩序和社會服務因此嚴重不足。 缺乏分層與缺失記憶型村莊大都是低度社會關聯的村莊，社區記憶較強，社會分層明顯的村莊，則更可能構造出村莊的高度社會關聯。強的社區記憶，通過建構村莊認同，不僅使得面子和榮譽對每個村民都很重要，而且使村民在一致行動時，有更多長遠的考慮。當村莊秩序面臨威脅，村莊利益受到損害時，村民有能力行動起來，為獲取村莊秩序和維護村莊利益而行動。明顯的社會分層不僅可以構造出一些掌握優勢資源的村莊精英，而且這些掌握資源的村莊精英很容易獲得一呼百應的行動能力。因此，當這些村莊精英感到需要維護村莊秩序時，他們有能力通過自己的影響來做到這一點。當然，這些具有一呼百應能力的村莊精英，也有能力為了個人的私利破壞村莊集體秩序。 社會關聯這一村民與村民之間具體的關系，便因此具有了影響和決定村莊秩序的能力，正是這種能力，構成了村級治理的村莊基礎。很多時候，不是由于特定的制度安排，而是由特定的村莊性質，決定了村級治理的面貌。舉例來說，人民公社時期，公社幾乎控制著農村所有經濟和組織資源的情況下，南方一些農村的大隊小隊干部卻與村民共守村莊秘密，形成了村莊內的利益庇護關系，以消極的方式對抗著人民公社的強制力量；而在河南這樣的北方農村，人民公社一統到底。直至今天，河南農村仍然經常處于一種自上而下“超常規、大跨度”的運動式動員之中（曹錦清，2000），南方農村與以河南為代表的北方農村構成此種差別的原因何在？其中的一個關鍵方面是南方農村傳統的宗族意識一直存在，村干部在人民公社時期仍然受到強大村莊壓力，而河南等北方農村宗族意識大都較弱，村民之間的社會關聯度很低，原子化的村民無力抵制上級可能脫離農村實際的各種運動，這一點在村民自治背景一樣如此。

四、民主化村級治理的村莊基礎：以低度社會關聯村莊為例

《村民委員會組織法》正式頒布實施以后，村民自治的實施力度大大加強，村民在村干部的選舉和村務的決定權方面，與過去不可同日而語，民主化的村級治理名實漸符。按一般的理解，這種民主化的村級治理，一定可以通過選舉出代表村民利益的能人來為村民當家辦理村務，提供村民所亟需的公共秩序和公共服務，村級治理中村務辦理方面，也一定會大有進展。

現實是否會如以上設想樂觀，還有待民主化村級治理更長時間的實踐。下面我希望通過討論低度社會關聯村莊民主化村級治理可能存有的問題，來作一個純理論上的考察，這種考察有助于我們認識村級治理的村莊基礎這一重要問題。

從理論上講，由村民選舉村干部，村干部就應該成為村民利益的代表者和村莊利益的維護者，特別是在《村民委員會組織法》規定村民可以罷免不合格的村委會成員和具有在村務決策管理和監督方面權力的情況下，村干部的行為會具有典型保護型經紀的特征（杜贊奇，1995）。但是，保護型經紀的行為并不是憑白無故產生的，他們的保護行為一定要有或文化上或經濟上的理由。文化上的理由即他們作為村干部，保護村民的利益可以有一種面子、榮耀和心理上的滿足，這種利益來自于對村莊的認同或村莊共同體意識。經濟上的理由是村干部在與鄉鎮行政據理力爭時，他們認為在經濟上是合算的。在低度社會關聯型村莊，村民是原子化的，村干部很難從原子化村民中獲得自己行為的文化價值，這樣，解決村干部維護村民利益的動機就必須從當村干部的經濟收入方面考慮。事實上，在低度社會關聯村莊，是否出任村干部，的確大多是有經濟收益上考慮的。對于一些優秀的鄉村能人，他們出任村干部的機會成本很高，村干部的報酬大都不能滿足他們的收入預期，而在與掌握優勢資源的鄉鎮等上級交往時，可以提升他們的收益感。因此，一個鄉村能人出任村干部（選舉或任命本質上并無不同），他們缺乏與鄉鎮對立的積極性。

在村干部的報酬不能滿足他們的收益預期時，低度社會關聯村莊出任村干部的鄉村能人便不僅不愿意與鄉鎮對立，而且期望在與鄉鎮行政的交往與合作中增加預期收益。在鄉村關系緊張的背景下，他很快便成為鄉鎮行政在村里的人，村民心中的惡人。這樣的鄉村能人不能讓村民滿意，下次選舉，村里不投這種人的票，而希望選一個“好人”來當村干部。

好人干部不能讓鄉鎮滿意，因為鄉鎮行政難以通過好人干部將政務在村中實施下去。好人干部同樣不能讓村民滿意，因為好人干部往往缺乏過去鄉村強人辦理村務的魄力。村莊事務有時處于癱瘓狀態，村莊秩序失去根基。過去強人干部在辦理村務時的果斷和強悍正是缺乏關聯村莊獲得秩序的關鍵原因。比如一個強人干部可以憑借自己的威信有時甚至是威脅，將村中的糾紛調解了，將村中道路修建了，將地痞無賴威懾住了。面對自己選舉上來但缺乏辦理村務能力的好人干部，村民懷念起以前的強人干部來。這樣，在下一次選舉中，村民會說，還是選一個強人對村中有益些。要有些魄力哦，要選有處理村莊事務的能力和膽略的那種人。下次選舉，有魄力的強悍的鄉村能人便選了上來。

新上來的強人干部當然不滿足于好人干部樂于維持現狀的狀況，他們希望有所建樹以抵消當村干部的機會成本。但是，如前所述，強人干部因為難以從缺乏社會關聯的村莊獲得文化上的價值，他們會更多從經濟收益上考慮如何補償自己當村干部所損失的機會成本。他是村民選舉上來的，他也有在緊張鄉村關系中抵制鄉鎮行政不合理行為所需要的強悍，但他缺乏抵制鄉鎮行政不合理行為的積極性。一方面，與鄉鎮維持良好關系已構成了他預期收益的重要部分，畢竟鄉鎮掌握著較村莊多得多的各種資源，一方面，他在與鄉鎮的對抗中，是無法獲得缺乏社會關聯的村民對自己的組織化支持的。而強人干部憑借自己的強悍，在處理村務時的能力，使原子化的村民事實上喪失了對他的約束能力。他發現，憑借當前村務與政務合一的鄉村關系前提，他可以在為鄉鎮辦理政務時，獲得利益多多的好處，這種好處不僅有鄉鎮行政對他的贊賞和經濟上的獎勵，而且鄉鎮行政在眼見他憑借自己的強悍辦理村務中謀取私利時，不聞不問。這個村民選上去的強人干部的確具有辦理好村務和維護村莊秩序的能力，但他只是在形成了與鄉鎮行政心照不宣的默契之后，他才找到了出任村干部的經濟上合算的平衡點。他個人的強悍保證他可以不將那些缺乏社會關聯因此缺乏一致行動能力的村民放在眼里。選上來的強人干部在缺乏價值支持和村民強力約束的背景下，變成為贏利型經紀。

這些贏利型經紀往往做過頭了，以至于引起村民的強烈不滿。村民會在下次選舉中，將這些驕橫的強人選下來，再選一個好人上去。好人上去后，他沒有強人的強悍和魄力，他又不能從原子化的村民中獲得強力支持，因此，縱使他有著抵制鄉鎮行政不合理要求和辦理與村民生活息息相關村務的良好愿望，他也缺乏這種能力。他既無個人的強悍，又無來自村民的支持，這是他難以有所作為的實質所在。他無所作為造成的村務政務的癱瘓狀態，再次引起鄉鎮行政和村民雙方的不滿，下次選舉，他便退出了村莊治理的舞臺。

這樣一來，在低度社會關聯村莊的民主化村級治理，竟然可能出現的一種理論上的結果，是村莊治理陷于癱瘓狀態與贏利經紀的交替循環。細心觀察當前中國農村的村級治理，若干地區已有了這種循環的苗頭（賀雪峰，2001B）。

五、結語

以上考察了低度社會關聯村莊民主化村級治理的可能后果。那么，高度社會關聯村莊的民主化村級治理會是一種什么樣的情形呢？作為一種理論上的推論，高度社會關聯村莊，特別是在那些社區記憶和社會分層均可以產生相互塑造的高度社會關聯的村莊，甚至不需要民主化的村級治理這一外來的制度安排，社區內部就會產生一種秩序，這種秩序依賴于傳統和習慣，其提供的成本可以較外來制度安排低廉得多，也有效得多。外來的民主制度安排有時可以發揮作用，不是因為外來的制度真正起了多么重大的作用，而是外來制度碰巧合乎了過去村莊中那些沒有成文寫出來的慣例和傳統。

這似乎是說在村莊秩序的保持中，外來的制度安排諸如村民自治制度沒有什么作用。這當然不是事實。以上所列舉的低度社會關聯村莊和高度社會關聯村莊制度安排效能的結果只是一種理論推斷，即一種理論上的可能性。現實的農村較以上理論可能性要復雜得多。同時，在當前中國處于轉型期的復雜情景下，所有對農村性質及其關于村莊社會關聯度的討論，都具有暫時性。

這還不夠。制度絕不只是一個被動的因素。制度在很多時候是塑造世界的力量，正因此，我們應該對村民自治這一民主化的村級治理制度保持高度關注。良好的制度安排可以創造出巨大的可能性。村民自治制度正是這種能夠創造出村莊秩序巨大可能性的良好制度，這種制度使得一些本來缺乏希望的村莊依靠自身的力量拯救出來。本文考察民主化村級治理的村莊基礎，不是要得出關于村民自治的悲觀結論，而是希望關注農村秩序的學者注意到村民自治制度對村莊性質的依賴。不具體考察到村莊性質這一層面，也許我們得不出多少關于村民自治實踐效能的有用結論。

如何考察村莊性質或如何理解民主化村級治理的村莊基礎？我相信，沒有對實踐的深入了解，沒有對村民自治實踐深入廣泛的田野調查，抽象的理論研究和制度研究是沒有用處的。從純邏輯的角度來推論制度應該具有的效果，總會發現邏輯考察環節的不足。沒有一門實踐的學問可以完全依賴于邏輯推論。一方面，邏輯推論無法把握實踐的全部細節，也無法把握實踐中不同細節不同的重要性。一方面，邏輯可能性總是多樣的，而實踐的結果卻是具體的，在對村民自治的研究別是對村民自治治理方面的學術研究中，更多一些實證的研究，對學術和實踐都會好處多多。

而關于村民自治這一民主化村級治理制度安排來說，本文的考察試圖提供一種與主流所想象的村民自治制度實踐效果略有不同的可能圖景。這種可能圖景不否定村民自治制度對于今天中國農村基層政治實踐的重要價值與作用，但村民自治制度的好并不是其道義和政治正確上的好，而應該是于農民的生活，于農村的發展和于當前中國特定的現代化有益的好。脫離農村實際來討論村民自治制度，以對村民自治的一些想當然的信仰為基礎來討論村民自治的民主價值，不說全錯，起碼有些文不對題。

最后，既然村民自治制度是需要有村莊基礎的，考察村民自治發生作用的村莊基礎，并保持村民自治制度一定的可塑性，可能會給實踐更多一些機會。轉貼于

參考文獻：

曹錦清，2000，《黃河邊的中國》，上海文藝出版社。

杜贊奇，1995《文化、權力與國家》，江蘇人民出版。

賀雪峰，2001A，“缺乏分層與缺失記憶型村莊的權力結構”，《社會學研究》第2期。

賀雪峰，2001B，《遭遇選舉的鄉村社會——荊門市第四屆村委會選舉觀察》，即出版。

賀雪峰、仝志輝，2000，“論村莊社會關聯”（未發表）。

景躍進，2001，“村民自治的意義闡釋和理論化償試”，第二屆中國大陸村級組織建設學術研討會論文，香港中文大學。

篇（7）

依照公共財務的發展要求，在堅持現行區對街鎮分稅制財務體制基本不變的前提下，針對當前街鎮財務財政治理中存在的預算約束軟化、支出治理不嚴、財務監督缺掉、基本工作單薄等問題，進一步增強街鎮財務財政治理工作，關于規范街鎮進出行為，加強街鎮財力，發展街鎮經濟具有主要的實際意義。

全區增強街鎮財務財政治理工作的工作目的是：以統一思想認識為前提，以增強治理準則建設為重點，以明確監管責任為關鍵，以具體履行街鎮國庫集中付出改革為契機，對街鎮執行“編制綜合預算、國庫集中收付、賬戶清算統設、單子收受接管統管、非稅收入統繳”的財務財政治理方法，增強區街兩級財務對街鎮進出的治理監督，推進街鎮財務財政科學化、規范化、精密化治理，完成街鎮“財務收入增進、支出構造優化、債權負擔削減”，進一步加強街鎮財務保運轉、保不變、保均衡、保發展的才能。

二、掌握街鎮財務財政治理工作的基本準則

（一）堅持依法推進、逐漸完善的準則。嚴厲執行《預算法》等司法法律和省、市有關文件精神，將各街鎮及財務所（經管站）的財政進出悉數歸入治理范圍，不斷增強街鎮預算內資金、預算外資金、支農生產和惠農補助以及其他專項資金的進出、分派、撥付等日常監管，進一步規范資金分派次序，增強進出監管。

（二）堅持街鎮對資金治理權限“三不變”的準則。堅持街鎮資金一切權、運用權和財政審批權不變，街鎮財務資金的一切權、運用權歸街鎮，資金節余歸街鎮一切，街鎮原有的各項債務和債權仍由街鎮享有和承當，屬于街鎮財權和事權范圍內的支出，由街鎮按規則的順序審批。

（三）堅持掌握關鍵、規范操作的準則。緊緊掌握街鎮財務預算編制、國庫集中收付、支出方法監管、非稅收入征管及村級資金、財政“雙代管”等關鍵工作和單薄環節，制訂工作辦法，完善治理準則，嚴厲進出行為，規范操作順序，具體提高街鎮財務財政治理程度。

（四）堅持協分配合、增強監督的準則。增強街鎮與區直相關部分和單位的協分配合，區財務局指導監督各街鎮編制和執行預算，各街鎮嚴厲按現行財務體制和各項財政監控制度要求增強進出分派治理，各街鎮財務所負責本街鎮財權事權范圍內的財務進出監管，區直相關部分和單位根據本能機能職責增強財政監管，加強街鎮財務進出活動通明度，嚴控街村兩級舉債搞建設和添加新的債權，使街村兩級財務財政進出進程處于有用的監督治理之下，進一步提高財務資金運用的經濟效益和社會效益。

三、進一步明確增強街鎮財務財政治理工作的首要內容

（一）規范街鎮財務進出預算編制。堅持完善街鎮預算編制審批立案準則。各街鎮科學測算預算表里資金收入與支出，嚴厲依照部分預算治理的準則、內容和順序，編制完好規范的街鎮財務進出綜合預算，街道辦事處年度預算報區縣政府審批；鎮縣政府年度預算經鎮人多量準后，報區縣政府立案。保運轉、保均衡、保建設后仍有財力結余的街鎮，在編制預算時一并編制街鎮償債預算。依照“人員經費按規范、公用經費按定額、專項支出按項目”的方法，區財務部分指導街鎮編制和執行預算，深化財務預算治理準則改革。

（二）具體履行街鎮國庫集中付出改革。將街鎮預算內資金、預算外資金、專項資金、往來資金等財務資金的付出悉數歸入區國庫集中付出改革范圍，共用區級國庫改革收集平臺，由區國庫集中付出中心處理直接付出，由街鎮財務所設立財務零余額賬戶，處理受權付出營業。保存街鎮經管站“雙代管”賬戶，處理村級資金進出營業。保存街鎮財務總預算會計、預算外專戶會計、財務各專項資金會計。清算作廢街鎮一切預算單位銀行賬戶，街鎮預算單位財政由街鎮財務所零戶統管賬戶集中核算。

（三）增強街鎮各類支出治理。結合街鎮實踐，區制訂統一的支出范圍、統一的定額規范、統一的財政核算準則，推進街鎮支出執行按預算、追加支出按順序執行，保證街鎮支出有據可依，財政核算規范通明，審批準則約束有力。增強原始支出憑證正當性的審核，違背財政準則規則的開支果斷不予入賬。街鎮人員工資支出，嚴厲按區編辦、人事、財務部分審核的規范執行；街鎮人員津補助發放，按區委、區縣政府有關規范津補助政策要求，清算規范發放項目、規范和資金起原；街鎮公用支出，嚴厲落實年度款待費限額治理、公事車定點維修、機關文印等規章準則，積極推行使用公事卡，切實降低街鎮“人、車、會和收集、款待”等公用支出；專項資金執行“專人、專戶、專賬”治理，保證專款專用。編制償債預算的街鎮，認真落實專項支出用于歸還債權，由國庫直接付出給債務單位（債務人），努力化解街鎮債權。

（四）落實街鎮非稅收入進出兩條線治理。摸底查詢街鎮各類非稅收入范圍、類別及規劃，明確非稅收入入庫順序，將街鎮自籌資金、代收款子、轄區內上交治理費（承包費）及其他非稅收入悉數統一歸入財務監管。具體清算街鎮單子，對原發放至各單位的單子進行具體清算收受接管，從新換發新版財務單子，執行“限量供給，按月核銷，票款同業，以票控費，應收盡收”，有用杜絕街鎮“重預算內資金，輕預算外治理”和坐收坐支、治理無序等行為。

（五）加速推進街鎮縣政府收購準則改革措施。采取“先試點，后推開”方法，街鎮編制年度預算時一并編制縣政府收購預算。收購支出嚴厲按年度預算執行，屬縣政府收購目次中所列商品或勞務收購支出嚴厲按縣政府收購治理規則順序處理，杜絕違規收購支出。

（六）增強街鎮和村級債權治理。認真落實《國務院辦公廳關于果斷避免發生新的鄉村債權有關問題的通知》（〔〕39號）規則，增強街鎮和村級債務債權治理，嚴禁因舉債建設新增債權。各街鎮要以年7月省審計認定的債務債權金額為基數，具體清算鎖定債務債權，對呆死賬進行審定及賬務調整，分門別類堅持完好的債務債權注銷臺賬，街鎮首要負責人和債務債權人、經辦人簽名確認。要加大債務清收力度，運用經濟、行政、司法等手段，清收單位和個人告貸，將清回收來的資金用于歸還債權，不得挪作他用。對村級債權，要在原清算鎖定的基本上，區別輕重緩急，多管齊下，執行“一債一策”，優先化解與農民好處直接相關、基層矛盾比較集中的債權，優先化解因公益事業建設而構成的個人債權。街鎮和村級“普九”債權化解按上級有關規則執行。

（七）具體規范村級財政、資金“雙代管”工作。嚴厲落實《省縣政府辦公廳關于進一步規范全省村級會計托付服務工作的意見》（政辦發〔〕39號）要求，進一步增強和規范村級財政、資金“雙代管”工作。各街鎮經管站負責鄉村收費單子的發放和核銷治理，鄉村會計核算和會計檔案保督工作，對村級各類資金進出狀況施行監督治理。悉數作廢本來的村出納和村級銀行賬戶，原村會計行使報賬會計本能機能，按期向經管站的記賬會計結算報賬。健全完善村級民主辦財準則、村級財政公開準則、村級財政審計準則、村級財政資金“雙代管”電算化準則，完成鄉村會計治理準則化、財政進出公開化、財政監督民主化。

（八）增強財務資金安全治理。堅持權責清楚的崗位責任制，依據工作需求合理設置財政治理崗位，明確各崗位操作權限，不得運用暫時人員從事財務資金撥款治理工作。堅持完善財務資金治理準則，健全內部核算監督制約機制，嚴厲資金撥付審核，增強印鑒、單子運用治理，增強會計核算，完善對賬和審核準則，嚴厲避免違規操作，堅持健全科學規范、監督制衡、治理有序的財務資金治理規程和運轉順序，保證財務資金撥付和運用安全、高效、便捷。

四、增強對街鎮財務財政治理工作的組織指導

（一）增強指導。為加速推進街鎮財務財政治理改革，成立區增強街鎮財務財政治理工作指導小組（詳細名單附后）。指導小組下設辦公室，負責組織協調、政策宣傳、督導檢查等工作。各街鎮也要成立響應機構，增強對此項工作的組織指導，認真抓好工作落實。

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實事求是，公正合理；定項考評，突出重點；標值量化，計分公開；分類評比，獎罰分明。

二、考評對象

六個行政村

三、考評內容及分值

考評內容分常規工作和中心工作兩大塊，實行千分制。

常規工作主要考核四項（300分）

1、精神文明建設（含黨建群團、老齡老協、民兵預備役等工作），50分；

2、黨風兼政建設（含村級財務管理）和機關效能建設，50分；

3、民生工程150分；（其中：民政工作50分、農醫保工作50分、其他惠農政策落實情況50分）

4、工作執行情況50分。（由黨政聯席會測定）

中心工作主要考核四項（700分）

1、“三農”工作200分；

2、計劃生育工作200分；

3、森林防火工作200分；

4、綜治工作100分。

四、考評方法

考評方法采取“兩個結合”：即平時檢查與年終考評相結合，單位自評與綜合評比相結合。

1、平時檢查和年終考評。平時檢查是對階段性重點工作目標進行定期或不定期督導檢查和總結評比，為年終考評提供依據。年終考評由黨委、政府統一組織，抽調有關各口工作人員組成考評小組，對各單位進行全面考評驗收。

2、單位自評和綜合評比。各單位在年終考評前對所有考評標項進行總結，估價成績，并寫好年終總結報考評組，考評結束后，考評小組工作人員根據考核情況進行初步打分，各口確定最后評分，并形成書面材料報鄉黨政聯席會審定。

五、獎項設置

設立目標管理綜合先進獎和14個單項獎：

1、目標管理綜合先進單位（2名）。根據考評得分排位，取前2名。第一名獎3000元，第二名獎2000元。

2、“三農“工作先進單位。獎2名，第一名獎1500元，第二名獎1000元。

3、計劃生育工作先進單位。獎2名，第一名獎1500元，第二名獎1000元。

4、森林防火工作先進單位。全年沒有發生火警的（以市防火辦通報為依據），各獎1000元。

5、社會治安綜合治理先進單位。獎2名，第一名獎1500元，第二名獎1000元。

6、精神文明建設先進單位，獎2名，各獎500元。

7、黨風廉政和機關效能建設先進單位。獎2名，各獎500元。

8、民生工作先進單位。獎2名，各獎500元。

9、工作執行先進單位。獎2名，各獎500元。

10、基層組織建設先進單位。獎2名，各獎500元。

1—10項資金按照村支書、村委會主任各30%，其他村干部各20%的比例由先進單位直接發放給個人。

11、種養大戶4名，各獎500——1000元。

12、計劃生育先進個人2名，各獎200元。

13、森林防火先進個人2名，各獎200元。

14、老年老協先進個人2名，各獎200元。

15、社會治安綜合治理先進個人2名，各獎200元。

實行一票否決制，計劃生育、森林防火、社會治安綜合治理受到一票否決的，不得評選目標管理綜合先進獎。（計劃生育否決內容：計劃生育單項考評得分排倒數一、二名的；森林防火否決內容：發生過森林火警（以市防火辦通報為據）；社會治安綜合治理否決內容：發生過安全事故或出現非正常上訪的；

所有獎金在鄉財務經費中列支。

六、懲處辦法

1、社會撫養費征收任務未完成的，所欠部分村墊支；

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[中圖分類號]F323 [文獻標識碼]A [文章編號]1003-1650（2016）02-0006-01

1.農村低保與鄉村治理的互動關系

1.1什么是鄉村治理

鄉村治理是治理理論運用于鄉村研究中產生的一個新的分析概念。徐勇教授認為鄉村治理就是公共權力對基層社會的公共事務的管理，亦即使，鄉村政府和其他性質不同的村級組織向鄉村社會提供各種公共物品，實現鄉村社會的有序發展和自主發展。在鄉村治理活動中，治理主體、治理手段、治理內容和治理效果等方面構成了鄉村治理機制。具體我國鄉村治理的情況主要表現為：首先是以鄉鎮政府和村委會為主體的治理結構，以民主選舉、民主決策、民主監督、民主管理為核心內容，進行自我管理、自我教育、自我服務的村民自治委員會，與村黨支部共同管理鄉村社會。鄉村社會是一個熟人群體，這種“面對面”的人情制約和“人言可畏”的壓力對農村社會具有很大的控制力，使得長久積累的村規民約也成為鄉村治理不可或缺的手段之一。另外，還有保障鄉村社會的安全與秩序，組織建設鄉村社會的教育、醫療等事業，以及引導農民建立生產和互助組織等綜合性的治理活動。

1.2農村低保在鄉村治理中的作用

農村最低生活保障制度簡稱“農村低保”，是政府對家庭人均收入低于當地最低生活保障制度標準的農村困難群眾，按最低生活保障標準提供差額補助的制度。該制度作為一種扶貧路徑的新創新，在農村特困群眾定期定量生活救濟制度基礎上逐步發展起來。通過在全國范圍內建立農村最低生活保障制度，將符合條件的農村貧困人口全部納入保障范圍，重點保障病殘、年老體弱、喪失勞動能力的困難農村居民。農村低保的建立主要以地方人民政府為主，實行屬地管理，中央財政對困難地區給予適當的財政補助。在實際踐行中，農村低保制度作為―種配置型資源，使村組干部可變通式地將這種自上而下的資源轉化為一種新治理手段納入鄉政府的治理范圍。農村低保在保障貧困農民最基本的生活需求上發揮了至關重要的作用。使困難群眾能夠維持基本生活，不致因為無法謀生而出現行為越軌，緩解了社會壓力。溫飽問題的解決也為邁向小康奠定了基礎，也為現代化的鄉村治理制度體系的確立建立了平臺。從法律意義上看，通過保障陷入困難的農民群眾的生活，就保障了農民的生存權等合法權益，有利于促進社會公平，維護鄉村社會穩定，為鄉村治理提供了良好的環境。

2.農村低保實施的問題分析

作為社會保障制度中的主體，農村低保在具體實踐中遇到了很多問題。當前，我國農民仍占大多數，農村低保的保障水平和補差額f，示準遠遠落后于城市，與相對成熟的城市低保相比仍處于擴大覆蓋范圍的階段。這些有待完善的問題阻礙了農村低保功能的正常發揮和農村社會的可持續健康發展。主要表現在以下幾方面：

農村低保工作管理失范。在實施中行政性強、效率低下、缺乏監督、管理粗放、工作透明度有待提高。鄉村治理仍然是由上而下、政府主導的行政體制，鄉鎮政府并不能了解基層社會的具體情況，低保名額的確定主要由熟悉鄉村情況的村委干部來完成，而村級干部在具體執行中受鄉鎮政府約束少，農民整體科學文化素質偏低，信息不對稱，因而容易發生主體越位的現象。當前，我國縣級以下的民政部門只設立了少量的低保科，辦公手段滯后，缺乏專門部門和人員的管理和監督。由于農民的一些實際實物收入不易貨幣化，且農作物等受外界影響較大，且一些困難群眾外出務工的臨時收入也難以評定，村干部在衡量時具有很大的隨意陛。另外，那些流入城市的農民也沒能被覆蓋在保障范圍之內。其次，低保制度方面缺乏統一立法和專門性的規范農村低保工作的文件，只有民政部印發的《關于加快農村社會保障制度建設的建議》以及《農村社會保障體系建設指導方案》，各地具體執行和出臺的政策又缺乏權威性和法律依據。這是執行程序混亂的最重要的原因。

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二、主要做法

（一）建立“四項機制”，加強工作指導

一是建立工作例會機制。建立了由區委書記任組長的村級公共服務和社會管理改革工作領導小組例會制度，每個月召開一次會議，通報村級公共服務和社會管理改革工作情況，分析研究出現的問題，并提出具體意見和解決措施。二是建立區級領導聯系村制度。由區委、區人大、區政府、區政協等區級領導各聯系一個示范村，全面指導示范村村級公共服務和社會管理改革工作的推進。三是建立協作配合機制。將“七大類”村級公共服務和社會管理改革實施項目，細分為62個小項、132個子項，明確實施主體和責任單位，制定工作方案，緊密配合、分工協作，合力做好村級公共服務和社會管理改革工作。四是建立政策配套機制。出臺統籌建設、分類供給、民主管理、經費保障、人才保障機制五大相關配套政策，同時制定《成都市青白江區公共服務和公共管理村級專項資金管理細則》、《青白江區推進村級公共服務和社會管理改革試點實施方案》等文件，印制《青白江區村級公共服務和社會管理改革工作手冊》等資料，為村改工作的推進提供政策指導。

（二）加大宣傳力度，提高群眾知曉率

一是多載體全方位宣傳。通過電視、網絡專刊、《新青白江》內刊、短信彩鈴、宣傳車等多種載體，在全區范圍內進行村級公共服務和社會管理改革工作的宣傳。以姚渡鎮蘆稿村改革實踐為背景，采取村民自拍自演的方式拍攝電視短劇《青江春來早》，通過宣傳改革中村民的身邊人、身邊事，把政策原原本本交給群眾，向群眾講清、講透了“為什么改、改什么、怎么改、改了有什么好處”等問題。二是多形式廣范圍宣傳。以焰火晚會、知識競賽、文藝調演、攝影展等群眾喜聞樂見的活動形式，在全區范圍內開展大面積、多輪次、持續性宣傳，受到群眾的普遍歡迎。針對農村婦女、老人等文化程度偏低的非民主議事“主力軍”群體，通過發放印有改革相關內容的茶杯、圍裙、購物袋等“宣傳品”，爭取其理解并激發其參與改革的積極性。

（三）規范民主程序，充分尊重民意

一是扎實開展民意調查。配合區委組織部、區民政局積極健全村級治理機制，通過“一戶一表”、“兩個公示”的方式，制作《項目表決表》，再次以“一戶一表”的方式征求村民意見，經村民同意后組織實施，并對實施的項目在村務公開欄予以公示。二是創新開展“項目送達告知”。在全市創新性開展“項目送達告知”制度，讓群眾全面知曉項目情況，提高群眾參與率知曉率。三是認真落實“六步工作法”。嚴格按照民主程序“六步工作法”實施項目，確保項目實施不走樣，注重民主管理實效，堅持做到“事事記錄，步步公示”，不僅在操作中要做到民主管理，還在管理中體現實際效果，群眾對改革的知曉度、參與度和滿意度顯著提高。

（四）積極開展融資，優化資金使用

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2004年6月18日，武義縣白洋接到后陳村的村民代表聚集在村委會會議室，選舉產生了全國第一個村務監督委員會，以一個機構、兩項制度為標志的村務監督委員會制度誕生，由此后陳村進入“以制治村”、“分權治村”的新階段，實現了村務監督機制在體制上的重大創新。

村務監督委員會制度創新緣起

1.根本原因：村民自治陷入“半拉子”民主困境

我國村民自治是廣大農民群眾參與基層社會事務管理的一種直接民主形式，自1988年起，村民自治基本上得到廣大干部群眾的理解與支持，村民民主意識大大增強。在四個民主環節上，民主選舉己步入成熟期，日益規范，形成了一整套系統的制度體系。然而，選舉之后的民主決策、民主管理和民主監督在大多數村莊，還沒有得到有效落實，由于事實上絕大多數的村莊不存在真正的民主監督，民主監督有名無實，使得民主決策與民主管理成為了一句空話。村務公開來被當做民主監督的主要形式，可是這些公開卻是假公開、半公開、應付檢查公開；村民理財與村務監督小組由于在很多地方受到黨支部與村委會主要干部的擎肘，它們也只是一個擺設。我國農村以村民自治為主要內容的農村基層民主建設逐漸成為“半拉子”民主。

2.直接原因：公共財產增值中出現治理危機

隨著武義縣域經濟的快速發展，基礎設施建設全面鋪開，武義縣城郊及工業園區周圍的村莊集體經濟隨之迅速發展。2000年后，后陳村在土地征用，黃沙開采，青苗補償費、魚塘承包，村集體房租金等項目上的公共收入激增，村集體財產的增加使村民與村集體的利益關聯顯著增強，很多城郊農村擁有了數額較多的公共財產。村級組織可支配的權力資源不斷增加,給部分村干部提供了機會。因村務不公開、管理不民主、監督不落實,村干部違法亂紀的案件頻發,侵犯村民權益的事件時有發生。連續幾年，后陳村的招待費都超過10萬元，有的村干部甚至把家里造房子買的鎖都拿到村里報銷。由此引發村民的強烈不滿，先后有400多名村民進行了四次大規模的集體上訪，村民的有組織抗爭取得重大的進展。

農村公共財產不僅面臨著難以預測的市場風險，同時還面臨著人群體的道德風險。由于缺乏監督制約，部分村干部禁不起金錢的誘惑，從而造成農村公共財產的大規模流失，引發干群矛盾升級，村莊秩序嚴重失控。

破解“半拉子”民主困境之有效性思考

“后陳經驗”的生成是后陳村、當地政府和社會各界互動的結果，從“組織重建”到“權利保障”，后陳村在提升村民代表會議職權的基礎上，建立村務監督委員會，行使村務監督權，使村民的民利得到了較好的保障，構建了村級權力制衡機制，促進了精英競爭與公共財產增值中的公共參，增強了村民代表會議的地位和村莊公共權力的合法性基礎，從而實現了對村級事務的有效監管。

而后陳村村務監督委員會的生長并非一帆風順，它遭遇了村莊既有格局和“地方性知識”的考驗，經歷了成長中的沖突與磨合，“后陳經驗”能否真正破解“半拉子”民主困境值得我們思考。

1.監督委員會能否有效運作？

村務監督委員會畢竟是一個新生事物，它對村兩委管理工作具有否決的建議權，但沒有決定權，最終的決定權屬于村民代表會議。然而，這種建議權是否真正能對兩委的管理產生監督作用，或者如何產生效用，似乎沒有一個有效的模式。除了建議權外，村監委并沒有其他權力來保證其監督作用，使之行而有效。

村務監督委員會的工作就是對村務進行監督檢查，特別是對財務進行嚴格把關，這在很大程度上限制了村干部的自由裁量權，對習慣了說一不二的村官而言不營于上了一個緊箍咒。而村民代表在推選監委會成員時往往選擇“愛挑刺”的硬漢，他們直來直去的性格和溝通方式增添了與村干部正常工作交流的難度。因此，在村莊治理過程中，村干部與監委會相互之間的摩擦在所難免，然而這種摩擦極有可能影響村務監督委員會與村兩委的關系，從而影響農村社會的和諧。

2.監督者受誰監督？

后陳村創新的村務監督委員會，對兩委進行監督，這是一種體制內的監督，而體制外的監督依然沒有保障。在“一個機構，兩項制度”中，村務監督委員會由村民代表會議選舉產生，經村民代表會議授權實施監督，并對村民代表會議負責。如此，在村務監督委員會與村民代表會議之間建立了一種委托關系，村務監督委員會只能在村民代表會議的授權范圍之內進行村務監督。在成為兩委的制約力量后，村務監督委員會仍無法擺脫委托——困境。當村民不在場時，如何保證監委會成員對村民的責任，監督者受誰監督？一旦監督者與村兩委“合謀”，或是監督者權力產生異變，那么村務監督委員會便名存實亡，村民自治又將陷入另一種民主困境之中。

3.村民自治的“草根性”何以增強?

村民因在村莊治理中所飾演的角色不同，其政治人特征出現了階層分化的趨勢，產生了普通村民與村莊非治理精英兩個階層。在國家的制度安排中，村民自治是廣大農民群眾參與基層社會事務管理的一種直接民主形式，而參與是微型民主的本質。當前，在后陳村的治理精英、非治理精英和普通村民這三個村治行動主體中，治理精英與非治理精英之間、非治理精英與普通村民之間的互動較多，而治理精英與普通村民之間的聯系較少。在一定程度上，后陳村的村級治理狀況取決于村莊精英階層之間的博弈，村民自治依然停留在精英的層面。普通村民對村治的影響力依然不足，他們主要通過非治理精英的“在場”來行使自己的民利進而達到對治理精英的監控。然而，普通村民與非治理精英的聯系主要依托于監委會與村民代表聯系戶制度，他們之間仍然缺乏強有力的監督制約機制。于是，一旦出現治理精英與非治理精英的合謀，普通村民將處于非常被動的地位。（作者單位：浙江師范大學）

參考文獻：

［1］ 方雨輝，《社會管理創新在金華》［M］，北京：中國環境科學出版社，20011年第1版，第117頁。