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摘 要：十提出“大力推進生態文明建設”，其中之一就是要加強生態文明制度建設。加強環境保護，建設生態文明，就必須創新環境保護機制，充分發揮司法機關的能動作用，補充環境行政執法的不足。環境公益訴訟作為社會大眾環境意識的覺醒和司法進步的體現，對促進社會公平、正義，決策的民主化，具有重要作用。本文借鑒環境公益訴訟制度通說理論，分析環境公益訴訟制度的特征，在此基礎上闡明環境公益訴訟制度在生態文明建設中的合理功能，進而提出環境公益訴訟制度在起訴權、審判規則等方面上進行改進的制度構想。

關鍵詞 ：生態文明建設；環境公益訴訟；司法能動

中圖分類號：D925 　文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2015）04-0092-03

一、環境公益訴訟制度的特征考察

環境公益訴訟乃公益訴訟的一種。新修訂的民事訴訟法對于公益訴訟僅有原則性的規定，導致無論是實務界還是理論界對環境公益訴訟的特征見仁見智。理論界認為，環境公益訴訟制度是為了解決對“環境”損害救濟的不確定性建立的特殊制度，不同于對“人”的損害主體，其核心在于協調對“環境”的損害與對“人”的損害的確認[1]。因此，可以把環境公益訴訟定義為：“行政機關、社會組織及公民的行為使環境遭受侵害或有侵害可能時，公民、社會團體或行政機關為維護環境公共利益，向法院提起訴訟的制度。”[2]從定義可知，環境公益訴訟制度具有以下特征：首先，環境公益訴訟針對的是損害環境公共利益的行為，該行為不一定直接損害原告利益。環境公共利益不僅限于經濟利益，還包括健康、審美、娛樂以及環保等多方面的利益[3]。其次，環境公益訴訟提出主體是法律規定的國家機關、社會組織及個人，區別于傳統訴訟中的直接利害關系人。新民事訴訟法將公益訴訟的起訴權賦予法律規定的機關和有關組織。最后，環境公益訴訟原告多為社會團體和個人，但被告往往是大型企事業單位或握有重要權力的部門[4]，導致訴訟雙方力量不平衡，故在審判規則、舉證責任以及訴訟費用的承擔上更傾向于保護公共利益。

二、環境公益訴訟制度在生態文明建設下的功能定位

不同制度的特征決定了不同的制度功能。通過對環境公益訴訟制度特征之考察，我們發現，環境公益訴訟在侵害的利益、提起訴訟的主體以及審判規則與傳統訴訟有著很大差別。環境公益訴訟制度起初是解決“公地悲劇”的一種訴訟手段，它在中國的出現和發展反映了環境公共利益保護的緊迫需要。但不能僅僅將其作為一種手段，在建設生態文明社會下，有必要對環境公益訴訟進行合理定位。新民事訴訟法過于原則的公益訴訟制度設計，也只是更多具有“口號效應”而非制度效應，更多具有道德價值而非法律價值，甚至難免有“立法形象工程”之嫌[5]。正確定位環境公益訴訟制度的功能可以為司法實踐提供原則性的指導。相比較以調整個體間利害關系沖突為對象的傳統民事訴訟，環境公益訴訟不僅有糾紛解決、實體權利保護、不當行為糾正等基本的訴訟功能，還有彌補環境行政執法不足、形成公共政策以及促進社會變革這三大特殊功能。

（一）監督環境行政機關執法，彌補環境行政執法不足

現代社會日趨復雜，政府的公共事務也日益繁多，使得政府對整個社會的管理不可能面面俱到。為了保證國家對社會生活的管理目標，借“私人檢察官”[6]的力量來補充國家力量的不足在現代社會就顯得很有必要。

同時，環境受到損害，部分原因是環境執法機關沒有盡職盡責履行義務。在相當長的一段時間內，我國堅持“經濟至上”的發展觀念，環境保護觀念沒有得到應有的重視，特別是在相當一部分領導干部心中，往往把環境保護工作放在較輕的位置上。為了給“GDP”讓路，不僅不為環境執法工作提供支持，甚至要求環境執法機構消極不作為。迫于壓力，環境執法工作人員只能消極執法。

環境公益訴訟制度賦予公民、社會團體及有關機關以起訴權，可作為監督環境行政執法機關勤勉執法的有效方式。并且，社會成員監督環境執法機關的執法，并對取其不履行職責的行為提起訴訟，也可以彌補環境行政執法的不足。

（二）為公眾參與環境決策提供制度渠道[7]，形成環境公共政策

自由法論者認為法律漏洞乃無可避免，因而承認法官法律不明確的范圍內，可自由創設法律[8]。當下社會關系日趨復雜和價值觀念日益多元化，傳統權利架構體系出現了許多新興利益以及權利雛形，因法律規定的空白使許多問題無法在司法裁判中實現。這就要求司法機關發揮能動作用，即裁判不僅能發揮解決紛爭功能，而且發揮政策功能。由于實體法上，我國法律規范具有較多的一般條款，裁判政策形成的實現就要求法官在法律授權范圍內，運用司法裁量權作出合理裁判，進而使法官通過司法推動政策的形成。授予法官利益衡量權，個案也就被賦予了政策性的價值判斷。現實生活中，法院通過訴訟形成的判決即可做出同類事件進行裁判的先例。雖然大陸法系中，法源以成文法為主，判例處于補充地位，但判例具有相當大的社會統治作用，則屬無可置疑之事權[9]。對案件當事人之外的社會大眾、行政機關等相關者，這些判例很可能會產生類似于確定法律內容的作用，從而成為指導同類行為的基本準則。正如有學者所說，判決所采用的法律準則無論好壞都成了先例，能為今后發生的同類案件事實上提供具有實際約束力的準繩[10]。通過判決的這種擴張效力，環境公益訴訟在很大程度上發揮著形成和促進環境保護公共政策的作用。

（三）推動社會的變革

美國正義之盟的創建人南·艾倫將公益訴訟的結果分為以下四種：（1）執行法律；（2）適用和解釋法律；（3）改革公共機構；（4）激發社會和政治變革[11]。而公益訴訟的目標也正是為了實現公共利益方面的社會與法律變革。成功的公益訴訟會導致現行法律規定的執行或者政府履行其責任的變化，也會導致司法實踐以及法律的解釋發生變化，環境公益訴訟尤其如此。環境公益訴訟為社會大眾參與環境治理以及行政管理提供了渠道，將民眾對環境保護的關心和熱情導向制度內的參與，進而維護社會公共利益[12]。環境公益訴訟制度不僅能夠激發社會主體參與環境公益訴訟實踐的熱情，提供一系列的制度保證社會主體充分發揮其智力、能力等優勢保護環境，而且也能夠優化行政機關的執法工作，促進政府職能的履行，進而保護整個社會的公共利益，推動社會朝更好的方向發展。

三、生態文明建設中完善我國的環境公益訴訟制度的初步構想

環境公益訴訟在我國剛剛起步，還有許多不足。生態環境的日益惡化、民眾等訴訟主體狀告無門的客觀現實，迫切需要我國推進公益訴訟的立法與實踐。在建設生態文明，構建中國特色社會主義的大的背景下，如何更好地發揮環境公益訴訟彌補環境行政執法不足、完善公共政策、促進社會變革這三大特殊的強大功能，筆者認為，應該從完善我國的環境公益訴訟制度入手。

（一）賦予公民個人起訴權，形成對行政執法更強有力的監督與補充

環境公益訴訟制度的首要功能就是彌補環境行政執法的不足。誰可以提起環境公益訴訟，這決定了在多大范圍內社會大眾可以行使監督環境行政執法權，參與社會的管理。通過向公民敞開訴訟的大門，賦予公民環境公益訴訟的起訴資格，不僅是公民環境權的體現，也是環境行政執法力度加強的重要舉措。目前，新民訴中規定有關國家機關和社會團體組織有權利提起侵害公共利益的公益訴訟。法院可以發揮司法能動性、形成公共政策的功能，對個人提起的環境公益訴訟進行具體審查，不能簡單地做出不予受理的決定。如沃爾夫所言：“司法能動主義的基本宗旨就是，法官應該審判案件，而不是回避案件，并廣泛地運用其權力，尤其是透過擴大平等和個人自由的手段，達致促進社會公平，即保護人的尊嚴。”[13]具體來說，針對個人提起的環境公益訴訟，筆者認為，首先，法院審查個人提起環境公益訴訟案件起訴權是否有法律明確規定。其次，若屬于有關國家機關或社會團體，起訴者要舉證說明其曾向相關國家機關或社會團體請求提起公益訴訟且沒得到答復。個人履行完此項形式證明責任后，法院應受理。最后，若個人提起的環境公益訴訟案件起訴權沒有法律明確規定，法院不應當以無法律規定為由不予受理，需結合憲法的精神、環境法的基本原則以及訴訟法的理論等做出決定或裁判。

（二）統一現行的有關環境公益訴訟的民事、行政、刑事審判程序與規則

依訴訟性質可對公益訴訟分為三種：一是行政機關對環境侵害行為依法不具有行政監督和管的理職能，社會主體應以環境侵害行為人為被告提起訴訟。這屬于環境民事公益訴訟。二是行政機關應當依法承擔監督和管理職能，但是若不履職責，社會主體可以以有關行政部門為被告提起訴訟。這屬于環境行政公益訴訟。三是在刑事訴訟法中對于有關環境公益訴訟的犯罪分出一章節進行了專門規定，由檢察機關代表國家對危害國家社會公共利益的行為提起訴訟。由此可見，我國的三大訴訟法對于環境公益訴訟沒有較為統一的規定，甚至在行政訴訟法中都沒有涉及。正像有的學者說的，在傳統法律規則中，不可能包含解決環境污染或者破壞行為所產生的對人的損害進行救濟，不可能也不會對環境損失進行彌補，更因其不考慮環境公益等因素，對未來糾紛的再生、重復和擴大不能形成制約力[14]。在新形勢下我們出于保護環境公共利益、建設生態文明社會的需要，就要對環境公益訴訟的有關規則要進行協調、統一。首先，要把有關環境民事、行政和刑事公益訴訟的有關現行法條整理出來。其次，鑒于環境刑事公益訴訟制度較為明確具體，可以以環境刑事公益訴訟制度為基礎，劃分出環境民事公益訴訟、行政公益訴訟制度。具體說就是，像刑事訴訟法中規定刑事附帶民事訴訟追究民事責任一樣，立法者完全可以以環境刑事公益訴訟制度為基礎，將整理出來的環境民事、行政公益訴訟的有關規定與刑事公益訴訟相協調。最后，這種協調統一絕不是簡單的法律條文的堆砌，是建立在對環境公益訴訟理論的理解基礎之上，是建立在對環境公益訴訟制度的功能把握之上的。

（三）優化與生態文明建設相關的法制運行環境

整個世界由社會和自然構成。社會發展的方式一般有兩種，一是激烈的革命突變；二是平緩的改革漸進。長期以來，我國環境的管理是由各級政府的環境保護機關代表國家對環境進行監督和管理，這種管理體制已經被證明效果很差。環境執法機關不但沒有真正承擔起保護環境的重任，反而構成了對環境的威脅。運用法律的社會變革功能，發揮環境公益訴訟制度的特殊變革功能，就需要優化與生態文明建設相關的法律運行環境。主要包括以下三點：首先，立法上需要明確規定公益訴訟的特征和功能以及具體的操作程序，方便社會公眾了解如何進行正當的保護環境利益，便于監督環境機關嚴格執法；其次，執法上環境行政執法機關依法保護環境公共利益，嚴格按照法律法規授予的權力依法提起環境公益訴訟；最后，司法機關在法治精神和保護環境公共利益的觀念指導下，充分發揮主觀能動性，審理環境公益訴訟案件。

總之，健全環境公益訴訟制度，才能使公民增強環保意識，提高公眾對環境保護的使命感和責任感，更好地建設生態文明和中國特設社會主義。現階段須盡快完善環境保護的法律規定，健全環境公益訴訟制度，用法律武器同危害我國環境公共利益的行為進行抗爭。

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從以上分析中得出的結論是:檢察機關只要是依據民事訴訟法和最高人民法院設定的規則對法院的認定事實活動實施監督，并為了履行監督職責進行調查取證，其調查收集證據和提出新證據的行為便具有合理性和正當性，但如果越出了這一范圍，檢察機關調查取證活動的正當性就可能產生問題。

論人民檢察院發動再審權和對其它民事審判活動的監督權

章武生（復旦大學教授，博士生導師，民訴專業委員會副主任）

現行民事訴訟法規定對錯誤的生效裁判人民檢察院可以依職權發動再審。但是，現行民訴法的這些規定在司法實踐中難以有效地運作，民事檢察工作開展非常困難，檢法之間的摩擦時有發生。并由此引發了理論和實務界對是否應保留檢察機關在民訴中抗訴監督權之爭。其代表性的觀點主要有三種:第一種觀點認為，應取消檢察機關的抗訴監督，把當事人申請再審作為發動再審的唯一途徑。取消的主要理由是檢察機關提起抗訴與民事訴訟的性質、特點不符，干預了屬于私法的民事關系，與處分原則相抵觸。而且檢察機關參加訴訟支持一方當事人，也必然造成當事人訴訟權利和訴訟地位的不平等。[4]第二種觀點認為，檢察機關抗訴監督在現階段不僅不能取消，而且需要進一步加強和完善這一制度，使之在程序上更合理，更具有實效性。因為檢察機關的抗訴是一種制度化的審判監督，它具有當事人申請再審無法比擬的作用。同時，它與處分原則并不沖突，因為從抗訴的實踐看，幾乎百分之百的抗訴案件均起源于當事人的申訴。[5]第三種觀點在加強和完善現行的民事檢察監督制度方面的意見與第二種觀點基本上是相同的，但其不僅僅局限于完善現有的民事檢察監督制度，其認為“檢察機關在這樣的立法面前，作為不大”。檢察機關“應當按照《民事訴訟法》總則的規定，對民事審判活動實施全面的監督。這種全面的監督，不僅僅包括審判監督程序的抗訴，也不僅僅包括上訴程序的抗訴，還應當包括對起訴至判決、裁定執行的全部的監督活動，以及檢察機關對于重要的民事訴訟案件的參與訴訟的權力和對于涉及國有資產權益和社會公益的案件的起訴權。”上述三種主張，均有一定的道理，也有值得商榷之處。筆者認為，對我國民事、檢察機關提起或參與民事訴訟，發動再審的程序，應作如下定位:

1. 對涉及公共利益的民事案件，人民檢察院應有提起訴訟、參加訴訟和發動再審的權力。主要理由是:

首先，人民檢察院參與涉及公共利益的民事案件不違背民事訴訟法理，且符合國際慣例。盡管在市場經濟條件下，民事訴訟是以訴訟主體對其民事權益可自由處分，奉行當事人主義訴訟模式等為基軸運行的，但不少屬平等主體之間民事糾紛的案件（如婚姻、公害等） 均涉及公共利益。鑒于該類案件的民事處分涉及到公益，所以在民事訴訟中為了社會公共利益不僅應限制適用當事人主義原則，而且國家往往需要對這類案件置緣其間。否則允許當事人假借維護私權為名，恣意侵損公共利益而無人過問，只能說是國家的失職。檢察機關因超然于當事人雙方，無疑最適合充當代表國家公權干預特定民事訴訟的角色。在西方“， 作為最高法律秩序和道德秩序的代表者”的檢察機關，對民事訴訟的參與不乏其例。如1976 年法國新民事訴訟法第422 條規定:“在法律專門規定的案件中，檢察機關作為主要當事人提起訴訟”。第423條規定:“除上述案件外，在公共秩序受到損害時，它可以為維護公共秩序而提起訴訟”。在再審之訴的規定上，法國最高法院的再審之訴不僅當事人有權提起，檢察長也可以提起。當事人未及時提起上訴而該判決違反了法律或法院的判決屬越權行為，檢察長可以提起再審之訴。法國的檢察理論認為，檢察機關的職責就是維護公益。[6]在日本、美國等國家也有類似規定。

其次，在我國，檢察機關作為國家專門的法律監督機關，讓其參與涉及公益案件的民事訴訟，還有現實的緊迫感。筆者之所以在民事訴訟中主張保留檢察機關發動再審的權力，主要還緣于現在有許多嚴重侵蝕國家利益、公共利益的行為。我國是以公有制為基礎的社會主義國家，雖然改革開放以來，公有制在國民經濟中的比重有所下降，但仍占相當比重。然而在從計劃經濟向市場經濟的轉軌過程中，國家的利益卻遭到了極大的侵蝕，特別是在國有企業公司化改造，資產重組過程中當事人合謀規避法律，私分、侵吞國有資產，造成的國有資產流失已達到了觸目驚心的地步。在公共投資領域中發包方和承包方為了個人私利或小集團利益，偷工減料，以次充好的事情也屢見不鮮。而在這些案件中，國家不介入，當事人雙方誰也不會主動提起訴訟或再審。在資本主義國家，尚有檢察機關代表國家進行干預，以維護公益，我國作為社會主義國家，檢察機關更不能消極無為。而現行法卻使檢察機關對該類案件的處理顯得軟弱無力。雖然民訴法在總則中規定了檢察機關對民事審判活動有權進行監督，但分則中具體可操作的規定卻十分狹窄。使檢察機關的民事檢察監督處于進退兩難的境地，造成了大量涉及公益案件的檢察監督無法開展。于是，一些學者針對這種情況大聲呼吁:“我國法院監督體系和監督制度存在著重大缺陷，而完善法律監督制度是保障法律充分獲得實施的非常重要的條件”。[7]我們認為，對檢察監督權作適當的擴張是十分必要的，也是可行的。賦予檢察機關對涉及公益的案件廣泛的民事檢察監督權如起訴權、發動再審權，不僅能維護國家公共利益，而且對于發現犯罪分子，懲治腐敗等社會丑惡現象也是大有裨益的。

最后，檢察機關參與涉及公益的民事訴訟，還緣于近年來出現的大量現代訴訟。這類訴訟是圍繞公共利益產生的糾紛基礎上形成的訴訟，其典型形態是與環境污染有關的公害訴訟、消費者權益訴訟、納稅人訴訟等。我國隨著科技和社會化大生產的進步，這類訴訟也在逐漸增多。它與傳統的訴訟相比較有較大的差異。如原被告之間力量對比的較大差異。其裁判不僅直接拘束本案中的訴訟當事人，而且對未涉訟的一般公眾也有拘束力、引導力等特點。在該類型訴訟中的當事人訴訟地位極不平衡，極易使裁決不利于原告一方；而且現代訴訟的任務并非完全是私權糾紛的解決，它還肩負形成社會公共政策的神圣使命。如何衡平當事人之間的訴訟地位，保證裁判的正義性，并使法與世推演及時創設權利、設定義務，成為現代國家所共同面臨的課題。讓檢察院參與該訴訟，使其在社會公共政策的形成中發揮作用，不失為一個很好的考慮。

2. 對于不涉及公共利益的一般民事案件，人民檢察院不能發動再審，當然也不宜提起或參加訴訟。主要理由是:

第一，人民檢察院參與一般民事案件，極易侵犯當事人的處分權，打破雙方當事人平等對抗的格局。對此，上述主張取消檢察機關發動再審權者的理由中已有論述，這里不再贅述。

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公益訴訟最早起源于古羅馬，當時是為避免因國家機關及其工作人員能力不足而導致的維權空白，而賦予普通市民的公益訴訟權利。近代其最早在美國出現，并隨著法案不斷推出而逐步完善，具有公益訴訟主體資格的主要包括政府及檢察院、公益組織等。英國的公益訴訟則在“直接利害關系人”的原則上不斷擴展。大陸法系的一些國家也相繼建立了較完善的公益訴訟體系。目前，我國的公益訴訟制度已經在多領域中有了一定的研究和實踐經驗[1]。

一、公益訴訟制度及其意義

（一）公益訴訟之含義

公益訴訟是對侵犯公共利益的行為而提起救濟權利的一種訴訟手段，是由具有公益訴訟資格的主體，對侵犯不確定多數人利益的行為，向人民法院提起的，請求對侵權行為進行糾正及制裁的一種訴訟活動。

公益訴訟的特征表現為：公益訴訟的原告是無直接利害關系的不特定主體；公益訴訟的原告具有公益性，是一種不確定人數的代表人訴訟制度；公益訴訟受的國家干預性較強；公益訴訟的判決效力具有一定的擴張性。

（二）公益訴訟制度的意義

隨著社會化大生產及全球經濟一體化的深入發展，人類的行動日漸集體化，復雜的社會關系導致一項單獨的人類活動可能會對多數人有益或者有害，從而產生大量“現代型糾紛”。公益訴訟制度的建立對這些“現代型糾紛”具有重要意義。

首先，公益訴訟制度能夠在大規模的侵害案件中，保護勢單力薄的受害人，避免其因舉證困難遭遇敗訴的風險，預防群體糾紛事件，緩解我國社會轉型時期所面臨的復雜社會矛盾。

其次，監督社會中形形的違法行為，減輕行政執法負擔。公共利益的維護一直是行政機關的重要職責，但行政執法供給不足已是世界范圍內的普遍現象，公益訴訟正是一種行之有效的應對措施。

再次，公益訴訟通過合并的方式，將同類的多數人共同利益綁定訴訟，極大得減少了民事訴訟案件的數量，司法資源的配置效率得以提高。

最后，公益訴訟還能夠促進公民和社會主體意識的提升，通過法律規定，程序規范，以及配套的侵權責任制度等的建立，實現了公權與私權的相互融合和制約，避免了“公地悲劇”結果的發生[2]。

二、我國公益訴訟之適用以及存在的諸多問題

（一）新民事訴訟法對公益訴訟的規定

在新的民事訴訟法中規定“對污染環境，侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提訟”，這就在法律的框架內，賦予了公眾更多參與社會事務的權利，使得公益訴訟不再停留在空喊口號的層面。

我們可以看出，我國民事訴訟法對公益訴訟適用范圍包含環境污染侵權及侵犯多數消費者權益，訴訟主體限于機關、組織也就是說沒有賦予公民個人以單獨的公益訴訟權。就現行法律來看，只有《海洋環境保護法》中明確規定了海洋行政主管部門可以就海洋環境污染事件提起損害賠償公益訴訟。

關于公益訴訟的受理條件已不再適用第119條第一項關于“原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織”的一般規定，除此特別規定外，其他應當適用與受理條件的一般規定。

（二）現行公益訴訟制度存在的問題

目前公益訴訟制度相對粗糙，相配套的制度也沒有建立起。何為社會公共利益，有關機關和組織有哪些，公益訴訟的程序跟普通訴訟的程序是否有別等，這些問題都有待立法和司法解釋予以闡明，否則，公益訴訟的立法可能就會成為一個空架子，法院由于缺乏可靠的依據，而依舊按照原有法律來執行，導致公益訴訟被忽略或得不到充分履行[3]。

另外，民事訴訟法第55條中所述的“法律規定的有關機關和組織”，按照狹義的法律來看的話，檢察機關是沒有提起公益訴訟資格的。在我國，經過法律授權的社會團體、組織的法律地位、專業知識、財力、物力都處于弱勢地位，顯然是無法與專業的檢察機關和行政機關相比的，如何權衡立法中的授權仍有待研究。

（三）公益訴訟具有雙重謙抑性

公益訴訟的謙抑性是指公益訴訟的輔和補充性，公益訴訟并非越多越好，而是只有在無法通過私益訴訟或者是私益訴訟不充分、不足夠時才進入公益訴訟，并且國家機關的行政執法應當優先于公益訴訟。

三、我國公益訴訟制度完善的建議

作為一個新型權利救濟的訴訟制度，公益訴訟的原告資格、受案范圍、訴訟程序、舉證責任等規則都有待確立，“拉補丁”式的公益訴訟制度構建方式無法滿足當代法治發展的需求，一些國家和地區已經將公益訴訟制度的專門程序立法提上了法制改革的進程[4]，獨立構建和完善公益訴訟制度相當必要。

第一，擴大原告主體資格，尤其是要明確將檢察院納入公益訴訟主體之列。在立法中我們應當合理確立公民個人及行業協會等社會組織以公益訴訟的權利，進而將公眾的社會監督形式法律化，豐富社會主義民主。同時，檢察院作為國家監督機關，在司法訴訟中具有豐富的資源優勢和專業的訴訟能力，賦予檢察機關公益訴訟主體資格，既有效提高司法審判的效力，又使公共利益得到最大程度維護。

第二，公益訴訟應當有嚴格且明晰的立案標準，受理此列特殊案件應當積極而謹慎。公益訴訟應當有具體明確的被告、訴訟請求和相關事由；應當有訴訟主體以公益訴訟的形式提起，以區分私益訴訟；屬于我國法院受理的民事類訴訟范圍，并且歸受訴的法院管轄。有的學者也提出公民在提起公益訴訟前，應當先向行政機關投訴[5]。這些做法既保證了法院受理的效率和質量，又有效避免累訟、耗訟，進而減少司法資源的浪費，發揮公益訴訟的社會效益。

第三，明確公益訴訟中舉證責任的分配。公益訴訟的案件大多是因侵權行為而引起，在這樣的案件中，訴訟主體經常面臨舉證困難的情況，因此公益訴訟案件宜采用舉證責任倒置的原則，即違法行為、損害的事實和威脅由原告證明，而因果關系和行為人過錯由被告方來承擔舉證責任。

第四，制定公益訴訟的撤訴及和解規則，除證據不足，法院允許撤訴的公益訴訟案件外，應當嚴格限制公益訴訟的撤回。同時也可以在案件受理時即要求公益訴訟主體交納一定數額的保證金，防止在公益訴訟程序啟動后，訴訟人隨意突出或者無故缺席。和解的規則也應當以“維護公益，懲罰侵權”為前提，雙方必須在國家對違法行為予以處罰后方可自行和解。

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對環境公益訴訟主體范疇的確定涉及環境法律關系，而后者的核心則依托于環境利用關系。環境法律關系是環境利用行為主體間發生的具有權利義務內容的社會關系，而環境法律關系的主體是依法享有環境利用權利并承擔環境保護義務的環境利用行為人以及代表國家行使環境監督管理權的行政機關。公民相對于政府而言常常處于天然的弱勢，公民通過合法方式組成的環境保護組織，就成了通過集體的力量對抗不正當或者違法的破壞環境的行為的重要力量。筆者基于制度經濟學的分析范式，對環境公益訴訟的主體，特別是其范疇的確定進行分析。

一、基于產權制度的視角

我國《民事訴訟法》第五十五條規定：“對污染環境等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提訟。”可以看出，目前我國可以提起環境公益訴訟的主體僅限于法律規定的相關機關和組織。一些法律法規雖然間接規定了相關機關作為環境公益訴訟主體的原告資格問題，但卻沒有明確界定機關的主體地位。而根據我國《行政訴訟法》第41條以及《民事訴訟法》第108條的規定，即使目前有人以環境利益損害造成自身利益侵害為由提起公益訴訟的話，也不符合法律關于條件。對環境公益訴訟主體資格的嚴格的限制導致了其開展仍面臨較大的困難。

制度經濟學家諾斯指出：“產權本質上是一種排他性權利”。市場上缺乏明確的產權制度會導致資源的無節制的濫用，直接地表現為環境遭受嚴重破壞。如何消解環境資源被濫用的情形，制度經濟學家科斯提出了現代的產權理論，這對環境治理機制產生較大的影響。人類生存發展所依賴的資源，絕大多數是稀缺資源，因為稀缺資源的使用若毫無約束，則競爭下資源的價值就會殆盡。人類要生存，必須千方百計確立競爭規則。只要不是免費無限供給的資源，某種界定資源使用和收入分配的規則必定存在，這就是制度。雖然環境的有關產權難以界定，導致大量環境資源造成“公地悲劇”，但是環境保護關系到廣大公眾的健康及其享受優美、舒適環境的利益，因此環境公益訴訟制度在各國環境保護領域的適用范圍非常廣泛。

由于環境侵權的特殊性與復雜性，環境資源的產權無法界定。根據產權理論，私產所有者為獲取收益隨之產生的成本也是由個人承擔，因此在其他產權形式下的外部性收益能夠最大程度的”內在化“，從而產生了對個人能夠充分利用好資源的激勵。相比私有產權而言，共有產權是一種十分低效的產權安排，每一位成員平均分享共同體的產權，行使產權的收益歸自己，而由此造成的成本由所有成員共同承擔，這必然造成更多的人同樣想分得同等的資源或者從中得不到自己想要的利益，就不會花費一定的成本對資源環境進行保護。然而資源是有限的，隨著人類對環境資源日益增長的需求，共有資源若按照傳統的侵權理論，無法保護環境。因此，擴大原告主體的范圍，這里的訴訟主體不僅包括直接受害人，而且還應包括社會一般公眾、社會團體、國家機關。目前，我國立法中，只有與損害事實有直接利害關系的人才可以提訟，但是按照這樣的規定將會產生很多不利的后果。根據不告不理的原則，若受害人因某些原因不能提訟，加害人就很有可能逃避法律的制裁。法律的本質是為了彰顯公平與正義，從產權理論和法律現狀來看，我國的立法都遠遠不能滿足現實需求。

二、基于交易費用的視角

制度經濟學的核心概念寓于交易費用之中。所謂的交易費用指的是在完成一筆交易時，交易雙方在買賣前后所產生的各種與此交易相關的成本。其具體細分則有搜尋成本、信息成本、議價成本、決策成本、監督交易進行的成本等。我們現在對環境公益訴訟主體面對的成本進行分析：

搜尋成本在環境訴訟之中表現為訴訟主體在面對紛繁復雜的訴訟事由的時候，為了獲取環境污染的相關信息而獲得的成本。環境公益訴訟基于原告與被侵害的環境要素之間存在某種具體的“合理的關聯”為條件的，而確認這種條件是需要一方負擔起相關的信息搜尋的責任，即在履行舉證責任的過程中或者單純為了提訟而搜尋證據所付出的成本。

信息成本在環境公益訴訟之中表現為環境公益訴訟的雙方為了解決爭端事由在法庭上耗費的成本，這是雙方交換信息的過程中不得不消耗的成本。這是由訴訟本身的性質所決定的，環境訴訟的主體在付出搜尋信息的成本之后互相交換關于環境案件的信息所付出的成本。

議價成本則表現為針對環境公益訴訟的賠償，訴訟雙方進行討價還價的協商成本。因為對于環境公益訴訟所涉及的每一個人來說，和污染方進行協商顯然是不切實際的，所以有一類模式就是推出他們的人進行談判，人在進行的時候就會產生議價的費用。

決策成本在環境公益訴訟之中表現在訴訟主體內部，特別是在人模式下內部的決策和簽訂契約的成本。這一類成本主要是訴訟主體內部結構復雜且涉及面極廣，內部的決策和契約的簽訂較為困難所造成的成本。

最后，監督交易的成本很大程度則表現為環境訴訟之中賠償的清償問題，環境公益訴訟敗訴的一方監督對方是否按照契約內容進行給付，在對方違約的情況下是否追訴等必要費用的支出，都是環境公益訴訟所必要考慮的成本。

團體環境訴訟的利益是專門指特定的團體的整體或團隊中部分成員的整體利益，它既不同于個別成員的利益、也不同于社會整體的利益。因此具有團體訴訟資格的“團隊”必須事先經行政許可設立才能確認團體資格以參與環境行政或環境民事訴訟。環境訴訟對于個人而言有三大困難：一是環境問題的復雜性讓普通公眾無法傾盡所有參與解決相關環境問題。二是環境訴訟的被告往往是高度組織化的企業和政府，相比之下公民個人顯得勢單力薄，單憑公民個人的力量是無法與之抗衡，即使提訟其勝算的可能性幾乎為零。三是環境訴訟的較高成本使個人難以負擔。根據交易費用理論，在環境公益訴訟中，面對復雜的訴訟是由時，常常需要搜尋相關信息花費費用，訴訟雙方解決訴訟事由消耗成本，訴訟主體內部形成相關決策所需要的成本以及監督交易成本等。這些費用成為公民進行環境公益訴訟的一種負擔。為了平衡訴訟主體的力量，籌措訴訟費用，克服訴訟中的技術困難以及減少搭便車現象，公民往往集結成團體與破壞環境的力量相對抗。環保團體就成為環境保護運動必然的戰略選擇。

三、我國環境公益訴訟主體的構想

確定檢察機關作為公益訴訟原告。今年實施的新《環保法》對提起環境公益訴訟的社會組織資格進行明確界定。之前我國檢察機關僅僅擔負對于刑事案件提訟和矯正的責任，若檢察機關作為公益訴訟主體，將轉變其行政職能。檢察機關提起的公益訴訟稱為民事公益訴訟或行政公益訴訟，檢察機關作為國家法律監督機關，具有獨立性，不易受到外界的干擾。若檢察機關被賦予提起公益訴訟的權利，代表國家利益和社會公共利益提起公益訴訟，不僅具有法律地位的保障，而且相較于環保組織和公民個人，更具有人、財、物等方面的優勢。盡管檢察機關作為公益訴訟原告，會有學者認為這是干涉私權的表現。筆者認為，從實際情況來看，在近些年的司法實踐中，一些地方的人民檢察院也已有了不少對環保性案件提起了公益訴訟的探索。由檢察機關作為公益訴訟的原告，其實完全能夠適應所要求的專業法律能力的。根據訴訟權利平等原則，檢察機關對公益訴訟的介入就大大降低了檢察機關干涉私權的危險。因此，由檢察機關提起公益訴訟，能通過訴訟形式體現行政訴訟維護秩序的功能，有利于構建和諧社會。

地方政府和相關部門的支持。環保組織作為應當的環境公益訴訟主體，對于參與保護環境產生的費用難以承受。即使《新環保法》的頒布，對提起環境公益訴訟的社會組織資格進行了明確界定，但環保組織參與公益訴訟仍舊困難重重。政府及相關部門因代表國家，其地位、權威及實力均有保障。若得到地方政府和相關部門的支持，必將減輕環保組織提訟的負擔，同時政府部門也能為社會樹立保護環境的新形象，帶動更多民眾和相關企業的支持。如我們所知，環境問題具有復雜性，糾紛的解決需要弄清損害的原因、程度，要經過復雜的調查取證和鑒定。單純的環保組織缺乏相應的專業技術對受損環境進行調查，檢察機關雖然在法律程序方面有優勢，但涉及到具體的環境專業問題卻無優勢可言。政府還具有比較專業的人員、技術和設備等條件，能夠滿足環境侵害技術強的特點，對環境損害事實的查證具有有利特點，能夠發揮其優勢對具體環境污染提出訴訟請求。

環保組織和公民自身的努力。環保組織主要通過維權宣傳、糾紛調解等方式維護公眾和社會的環境權益。為了更好的發揮環保組織的力量，環保社會團體應該對其核心組成人員在環保領域有一定的要求，例如，有多年的經驗或者學術成就。當然，對于非核心人員而言，只要熱愛環保事業，愿意積極參與到維護環境權益活動中，各行各業的人均可以參加。作為公益性組織，缺乏專業的知識和人才、技術是其組織無法長遠發展的主要原因。環保組織內部應該充分利用現代社會的社交網絡及國際民間環境組織交流合作的平臺，共同參與并交流環境公益訴訟問題，同時宣傳其環保組織的相關理念及主張，提高對外宣傳和交流的能力。環保組織完善組織內部相應的管理機制，不能只依靠領導者個人威望進行管理，應做到決策民主化，系統而健全的管理機制能夠促進環保組織更好的處理環境維權等事務。最后，環保組織內部成員及公民個人應該提高自身對環境相關問題的認知，掌握環境維護的專業知識并有一定的法律維權意識。

四、結語

根據產權界定的理論與交易費用理論，對我國環境公益訴訟主體的構想，擴大訴訟主體的范圍是我國環境公益訴訟的應有之意。只有擴大了訴訟主體的范圍，才能最大化地降低環境公益訴訟的社會成本，使得整體的社會資源的利用效率得到提高。與此同時，能夠制約環境資源被濫用而不受追溯的情況，使得法律意義上的公平正義的觀點深入人心。

參考文獻

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篇（5）

關鍵詞 ：環境民事公益訴訟 環境行政公益訴訟 司法解釋

* 本文系教育部2012 年度哲學社會科學重大課題攻關項目“生態環境保護的公益訴訟機制研究”（課題號：12JZD037）、2014年度國家哲學社會科學基金重點項目“中國特色環境公益訴訟理論與制度研究”、2011 年度最高人民檢察院檢察理論研究重點課題“民事檢察監督模式研究”（批準號：GJ2011B09）、教育部“新世紀優秀人才支持計劃”（NCET-12-0556）和2013 年度湖南省軟科學項目“環境訴訟創新機制研究”（2013ZK3001）的階段性研究成果之一。

** 作者簡介：顏運秋，中南大學升華特聘教授、博士生導師、中南大學公益訴訟研究中心主任；余彥，中南大學法學院博士研究生。

最高人民法院于2014 年10 月制定了《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋（征求意見稿）》（以下簡稱為《征求意見稿》）并向社會公開，廣泛聽取意見和建議。《征求意見稿》規定，法律規定的機關和有關組織依據民事訴訟法、環境保護法等法律的相關規定，對已經損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的污染環境、破壞生態的行為提起訴訟，符合民事訴訟法相關規定的，人民法院應予受理。應該看到，《征求意見稿》是最高人民法院在立足實際基礎上求真務實并考慮學界及實務界意見后的結果。雖然《征求意見稿》使得新《民事訴訟法》第55 條以及新《環境保護法》第58 條關于環境民事公益訴訟的各方面抽象規定更加具有可操作性，但是距離學界和實務界期待的環境民事公益訴訟制度還有很多問題亟待解決。在這些問題之中，原告范圍、管轄規則以及制度銜接三類問題最為重要，需要引起足夠重視。

一、原告范圍的合理界定

羅馬法諺有云：“無原告即無法官”。任何訴訟的開始都是因為原告的起訴，若無原告起訴行為，整個訴訟程序無法開始。基于原告在訴訟程序中如此重要的作用，對適格原告范圍必須進行準確界定。傳統的訴訟理論對原告范圍限定在“直接利害關系原則”認定范圍內，即只有直接利益受到損害的人才能夠作為原告提起相應訴訟。這種限定顯然對環境民事公益訴訟這一新型訴訟制度的開展極為不利。訴訟以解決社會矛盾為最終目的，當某類社會矛盾以及相應個案大量涌現的時候，相應的訴訟形式就有了存在的基礎。當前我國環境污染日益嚴重，全國多地深陷“十面霾伏”的危險境地之中，如果任由環境問題愈演愈烈，在不久的將來，改革開放30 多年來創造的物質繁榮因為生態環境基礎的崩塌而毀滅并不僅僅是危言聳聽。環境民事公益訴訟無疑是有效遏制環境污染，保護生態環境的良方之一。而環境民事公益訴訟原告資格的擴張就是這項制度能否真正發揮自身應有作用的最大障礙。只有合理厘定環境民事公益訴訟原告的范圍，才能使制度價值既能得到最大發揮，也能避免“訴訟爆炸”帶來過多訴累。就《征求意見稿》針對原告范圍的規定而言，有一定的進步之處：

第一，重申《民事訴訟法》第55 條的規定，再次提及了“法律規定的機關”有提起訴訟的權利。新《環境保護法》第58 條規定：“對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環境保護公益活動連續5 年以上且無違法記錄。提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經濟利益。”而2013 年1 月1 日開始實行的《民事訴訟法》第55 條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”新《環境保護法》第58 條相比《民事訴訟法》第55條而言，對環境公益訴訟原告資格與范圍的規定，嚴格得多。無論按照“特別法優于一般法”還是“新法優于舊法”規則，“法律規定的機關”似乎都沒有提起環境民事公益訴訟的權利。這樣無疑將大量應該適格的原告排除在外，不利于環境民事公益訴訟制度作用的發揮。基于這一問題，《征求意見稿》在第1 條就明確規定上述主體有提起環境民事公益訴訟的權利，有效保障了環境民事公益訴訟適格原告的應有范圍，進而使得環境民事公益訴訟的制度具備了充分發揮其作用的前提條件。

第二，對社會組織提起環境民事公益訴訟的條件有了適當放寬。《征求意見稿》將新《環境保護法》第58 條中的“設區的市級以上人民政府民政部門登記”解釋為“設區的市、自治州、盟、地區，不設區的地級市，直轄市的區、縣以上人民政府民政部門”，使得適格的社會組織范圍有了一定程度的擴展；《征求意見稿》還將“專門從事環境保護公益活動”解釋為“章程確定的宗旨和主要業務范圍是維護社會公共利益，且從事環境保護公益活動”，也使得大量主要從事環境公益活動并少量涉足其他事務的社會組織有了提起環境民事公益訴訟的可能。

但是，在看到上述進步的同時，仍應看到許多更加值得關心的原告范圍問題并沒有得到明確回應，許多一直困擾環境民事公益訴訟的實質問題并沒有得到真正解決。

第一，“法律規定的機關”依然不明確。《征求意見稿》雖然重申《民事訴訟法》第55 條“ 法律規定的機關”有提起訴訟的權利。但是，對于具體哪些“法律規定的機關”有提起訴訟的權利仍然沒有一個令人滿意的解釋。從學界的探討和實務界的具體個案實踐來看，應當重點明確檢察機關以及環保行政機關的起訴權利。

1. 明確檢察機關的環境民事公益訴訟起訴權。檢察機關是國家的法律監督機關，依法行使國家的檢察權。在當代，社會組織、社會關系和社會利益呈現出群體化、集團化的特征，基本權利義務也不再專屬于特定個人，出現了泛個人的、集體的、社會的和社團的權利義務。①就公共環境而言，一旦環境遭到破壞，不但對具體波及到的當事人不利，更是對國家利益和社會公共環境利益的損害。因此，通過檢察機關提起和參與民事訴訟等手段，來加強對環境領域的干預是各國的通用做法。在我國，盡管當前法律沒有明文規定檢察機關擁有提起環境民事公益訴訟的規定，但是在各地檢察機關進行的一系列有益嘗試和制度探索情況看，的確取得了令人滿意的成果，對環境保護也起到了積極的作用。②相對于其他原告，檢察院有著得天獨厚的人力、財力以及專業優勢。明確檢察機關作為環境民事公益訴訟適格原告，能夠更好地遏制環境污染，維護公眾環境利益。

2. 明確環境行政機關的環境民事公益訴訟起訴權。從環境行政職能角度來看，行政機關可以分為環境行政機關和其他行政機關。就其他行政機關而言，由于其職權與編制、預算等均有嚴格的法定性，參與環境民事公益訴訟可能影響其本身職責的行使，因而不應作為環境民事公益訴訟的原告。③而環境行政部門是否能夠作為環境公益訴訟的適格原告，學界存在爭議。④筆者認為，應當賦予環境行政部門提起環境民事公益訴訟的資格。（1）賦予環保行政部門起訴權有利于克服這些部門環境行政權的局限，保障環境監管真正實現。仍舉廣州市番禺區檢察院訴東泰皮革廠一案為例，此案中表面強勢的環保局實際權力極其有限，即只能就污染行為本身進行行政處罰，而對權限以外的環境賠償無能為力。如果本案中檢察院沒有提起公益訴訟，而環保局自身又無起訴權利，則如此嚴重的環境問題就有可能面臨著環境行政層面和法律層面均無法有效解決問題的危險。（2）從已有的環境行政機關作為原告的判例來看，絕大多數取得了較為理想的結果。霍姆斯說：“法律的生命不在于邏輯，而在于經驗。”理想的法律實踐結果也可以成為制度構建的理由。如2007 年“貴州環境民事公益訴訟第一案”—貴陽市“兩湖一庫”管理局訴貴州天峰化工公司案，使得貴陽市百萬市民的飲用水源紅楓湖的水質免受化工生產的污染；2010年“云南環境民事公益訴訟第一案”—昆明市環保局訴三農農牧有限公司案，使得受到污染的大龍潭環境治理費用得到法律保障。可見，環境行政機關作為環境民事公益訴訟的適格原告不僅得到了學理分析層面的證成，更有實踐層面的合理性。但是，環境行政機關提起公益訴訟并非完全沒有限制。由于此項內容涉及后文需要探討的制度銜接問題，此不贅述。

第二，對社會組織提起環境民事公益訴訟的條件沒有實質放開。盡管《征求意見稿》已經對《環境保護法》第58 條中對社會組織提起訴訟的適格要求進行了一定程度的放寬，但是從學界討論和一些地方法院對環境民事公益訴訟的有益嘗試來看，社會組織在環境民事公益訴訟的具體實施過程中仍然困難重重。從應然角度分析，法律應當將盡可能多的社會組織納入到環境民事公益訴訟適格原告范圍之中。根據《社會團體登記管理條例》第6 條第1 款的規定，“國務院民政部門和縣級以上地方各級人民政府民政部門是本級人民政府的社會團體登記管理機關”，但以上規定有例外情況，這種例外情況體現在下列兩個方面。（1）有不需要根據該條例規定登記的社會團體。根據該條例第3 條的規定，“下列團體不屬于本條例規定登記的范圍：( 一) 參加中國人民的人民團體；( 二) 由國務院機構編制管理機關核定，并經國務院批準免于登記的團體；( 三) 機關、團體、企業事業單位內部經本單位批準成立、在本單位內部活動的團體”。這三類團體不需要在民政部門登記，但也屬于合法社會團體，這些社會團體當中的一部分也可能在環境保護以及提起環境民事公益訴訟方面發揮積極作用。（2）需要根據該條例登記，但并不在民政部門登記。根據該條例第6 條第3 款的規定，“法律、行政法規對社會團體的監督管理另有規定的，依照有關法律、行政法規的規定執行”。也就是說，民政部門并非社會團體的唯一登記機關。上述兩種情況的社會團體組織是合法組織，也都有對環境民事公益訴訟制度完善產生積極影響的可能性，若《征求意見稿》在最終定稿時仍對這兩類團體不予關注，僅僅因為注冊的問題就剝奪了其起訴資格，不能不說是一種巨大的遺憾。從實然角度分析，結合新《環境保護法》第58 條和《征求意見稿》的相關規定，有權提起環境公益訴訟的民間環保組織需要：（1）在民政部門登記；（2）登記民政部門級別需要在設區的市級以上。就當前我國社會組織的注冊情況而言，注冊方式主要有：社團注冊、民辦非企業單位注冊、工商注冊、未注冊。其中，工商注冊和未注冊情況下的社會組織當然不符合新法的起訴條件規定，民辦非企業單位注冊雖然符合新法的從寬規定，但是結合“章程確定的宗旨和主要業務范圍是維護社會公共利益，且從事環境保護公益活動的”這一規定，使得民辦非企業單位注冊情況下的適格主體仍然少之又少。至于社團注冊情況，有學者根據調查指出，2008 年76.6% 的由政府發起成立的環保NGO 選擇在民政部門注冊，85.1% 的高校環保社團為高校內部社團，接受校團委領導，不需要注冊。草根環保NGO 一般選擇工商注冊，國際環保NGO尚無法在中國進行注冊。對于未注冊的環保NGO來說，注冊問題是其發展的瓶頸。這些組織的身份合法性問題都沒有得到解決，隨時面臨被取締的風險。⑤由以上調查可以看出，民間環保組織在民政部門登記的，本來就少之又少，加上“設區的市級以上”這一級別限制，僅就注冊標準一項就導致提起生態環境公益訴訟的適格民間環保組織如鳳毛麟角，只手可算。

第三，個人的訴訟資格仍然沒有得到承認。盡管在環境民事公益訴訟中，擔心公民個體作為主體將會大大增加案件的數量，甚至出現訴訟爆炸的現象，在我國當前司法資源極其緊張的背景下是有必要的。但是，無論在發達國家還是發展中國家，公民個體在數量上的優勢和內在動力方面的積極性都是其他主體所不能比擬的。⑥國外大量國家的立法均承認個人為環境民事公益訴訟的適格主體，這也應當成為我國環境民事公益訴訟發展的一個方向。在美國，環境公民訴訟制度最早規定于1970 年的《清潔空氣法》之中。該法第304 條（a）款規定：“任何個人”可以“以他自己的名義”對任何違反該法的人（包括國家、環境行政機關及其他個人）提起訴訟，要求違法污染排放者停止侵害行為、恢復原狀或賠償損失。在英國，其《污染控制法》規定，“對公害，任何人均可起訴”⑦。在捷克，法律不僅規定個人有提起環境公益訴訟的權利，而且法律有專門規定政府應當給予通常處于弱勢的個人一方更多支持以及保障環保法律中公共實施和私人實施的并行不悖。⑧印度《憲法》第32 條第2 款規定，“最高法院有權運用任何合適的方法來保障公民基于人身權利法案等法律規定的基本權利”。從此項規定可以看出，印度《憲法》賦予了最高法院非常大的權利，因為“合適”這一詞太過于抽象，因此在法律實踐中，印度最高法院有許多其他國家不可能實行的制度創新，一些法律對普通公民及社會組織的限制也因此少之又少。如印度民事訴訟法典特別規定了涉及公害案件的特別程序。對涉及公害的案件，可以由總檢察長或是任何兩個以上印度公民向法院提起，即使該公民對此公害沒有直接損失的因果關系。⑨其實，環境公益訴訟制度的產生就存在一個邏輯前提，即環境行政部門不可能24 小時毫不間斷地對所有的環境污染源進行有效監控，并對所有可能引發環境污染的隱患進行預判并進行相應處理。再說，公民個人是環境公益的直接受益人和環境公害的直接受害人，是保護環境最原生的權利主體，無論是法律規定的機關的起訴權還是社會組織的起訴權，實際上都是基于民眾的信托或者委托，在法律規定的機關和社會組織怠于行使起訴權時，公民個人的公益起訴權就顯得非常必要，我們沒有理由一概懷疑和否定公民個人的環境公益保護意識和公民個人的環境公益起訴權，至于權利濫用的問題，可以通過制度設計來約束，不可因噎廢食。如何在條件成熟時將個人納入環境民事公益訴訟的原告范圍之內，進一步打開環境公益訴訟私人執行的大門，是這次或者以后立法必須考慮的問題。

二、案件管轄的科學設計

《 征求意見稿》第6 條第1 款規定“：第一審環境民事公益訴訟案件由污染環境、破壞生態行為發生地或者損害結果地的中級以上人民法院管轄。”這就使環境民事公益訴訟的地域管轄以及級別管轄制度得以確定，是一大進步。

第一, 地域管轄的明確。關于環境民事公益訴訟的地域管轄問題，學界莫衷一是。一些學者認為，鑒于環境案件的公益性，適用污染行為發生地專屬管轄較為適宜。⑩筆者認為，與《征求意見稿》第6 條第1 款的規定一致，適用由污染環境、破壞生態行為發生地或者損害結果發生地的人民法院管轄的特殊地域管轄制度更有利于環境民事公益訴訟案件的審理。原因在于結合環境污染及其造成危害的特點來看，特殊地域管轄中的兩地各有利弊：就污染環境、破壞生態行為發生地而言，該地的人民法院更容易掌握環境污染行為的主要證據。但從具體實踐來看，環境民事公益訴訟被告人所在地與環境污染行為發生地通常為同一地點，當地政府的地方保護主義可能對當地法院的公正審理造成一定影響。就損害結果發生地而言，該地的人民法院更容易認定環境污染的具體危害結果，但在廣域環境污染案件中，由于污染行為和污染結果的異地性，使得查清案情的難度較大。鑒于兩地均沒有更為明顯的相對優勢，適用靈活性較強的特殊地域管轄顯然更為合適。更為重要的是，選擇某一具體法院進行案件審理的權利掌握在原告手中，原告完全可以根據自己對案件的考量，自由選擇管轄法院，因而也不存在一些學者所認為的特殊地域管轄給環境民事公益訴訟帶來的消極作用。

第二，級別管轄的基本明確。據不完全統計，截至2014 年6 月24 日，全國共設有310 個環境保護審判組織，其中省高院級別的有6 個，分別位于貴州省、江蘇省、福建省、海南省、重慶市以及湖北省；中院級別的有52 個，基層法院級別的有252個。?《征求意見稿》中將一審審級原則上定位于中級以上人民法院的做法，一定程度上解決了長期以來各地司法機關在探索審理環境民事公益訴訟組織形式雜亂無章的問題，契合了環境民事公益訴訟的案件特點。環境民事公益訴訟維護的是社會公共的利益，涉及面廣，影響大；中級人民法院相對于基層法院而言，案件數量少，審判工作壓力小，人員素質和審判水平要更高，更能符合環境民事公益訴訟的審理要求。?筆者認為，為了確保司法不受地方干擾，第一審環境民事公益訴訟案件不宜在基層人民法院審理，除非高級人民法院指定。《征求意見稿》的規定，可能造成中級人民法院裁量權過大，隨意將第一審環境民事公益訴訟案件踢給基層人民法院，不便于高級人民法院對移送管轄的監督。對于復雜疑難環境民事公益訴訟案件，第一審環境民事公益訴訟案件也不宜在基層人民法院審理，中級人民法院不得認為確有必要的，裁定將本院管轄的第一審環境民事公益訴訟案件交由基層人民法院審理。所以，筆者建議將第6 條第3 款“中級人民法院認為確有必要的，可以在報請高級人民法院批準后，裁定將本院管轄的第一審環境民事公益訴訟案件交由基層人民法院審理”刪除，或者修改為“中級人民法院認為確有必要的，應當將案件移交高級人民法院處理，高級人民法院可以提審，也可以由高級人民法院指定其他中級人民法院或者基層人民法院審理，中級人民法院不得將本院管轄的第一審環境民事公益訴訟案件交由基層人民法院審理”。

第三，《征求意見稿》第6 條第2 款“經最高人民法院批準，高級人民法院可以根據本轄區環境和生態保護的實際情況，在轄區內確定一至五個中級人民法院受理第一審環境民事公益訴訟案件。中級人民法院對于環境民事公益訴訟案件的管轄區域由高級人民法院確定”的規定也使得環境民事公益訴訟案件有了更加有效解決的可能。相對于一般案件，環境民事公益訴訟案件更多涉及公共利益。而環境污染對環境公益的損害多呈現廣域性的特點。由于生態環境問題往往不局限于某一特定既有行政區劃范圍內，跨地區的環境問題時有發生。在這種情況下，傳統的管轄規則不是沒有給予法院足夠的管轄權限，就是使得多地人民法院爭奪管轄權導致案件遲遲不能進入實際審理階段。通過深入探究環境污染的廣域性特點可以發現，環境污染的范圍雖廣，但也同樣遵循著一定的規則分布。例如水域污染主要影響的是河流流經地區，土壤或大氣污染也因為河流或山脈的分隔呈明顯區域分布。《征求意見稿》中提及的管轄規則可以讓各省高級人民法院根據本省省情更好地分配管轄權，從而更好地解決廣域性的環境案件。《征求意見稿》第6 條第2 款的規定，必將要求高院和中院設置更多的環境保護審判組織，而基層法院的環境保護審判組織要進行壓縮，甚至撤銷，以解決“無米下鍋”的人員閑置現象。

但是，《征求意見稿》第6 條也存在明顯的不足。不足之處集中體現在第3 款“中級人民法院認為確有必要的，可以在報請高級人民法院批準后，裁定將本院管轄的第一審環境民事公益訴訟案件交由基層人民法院審理”之中。

第一，對于簡單的環境民事公益訴訟案件，應當認同上述條款規定的合理性。這類案件通常案情簡單，證據認定難度不大，案件影響區域有限，基層人民法院同樣可以勝任此類案件的審判工作。如前文提到的貴陽市“兩湖一庫”管理局訴貴州天峰化工公司案，就是由貴州省貴陽市清鎮市人民法院進行審理并作出判決，此案對我國環境民事公益訴訟制度的發展起到了巨大的示范推動作用。但是，司法實務中，出現很多把傳統民法上相鄰權糾紛的案件等同于生態環境案件的做法，也出現很多把環境損害私益賠償案件等同于生態環境公益案件的做法，我們認為相鄰權糾紛的案件和生態環境案件、環境損害私益賠償案件和生態環境公益案件，分別屬于兩類不同性質的案件，不能混為一談。

第二，針對一些重大疑難案件，上述條款的局限性比較明顯。（1）不存在實際可操作性。相對于基層人民法院，中級人民法院有更為充足的司法資源進行環境民事公益訴訟的案件審理，試問連中級人民法院都基于各種原因無法勝任的案件，有什么理由相信基層人民法院可以進行更有質量的審理工作？管轄權轉移制度的根本目的就在于確保審理結果的公正性，而重大疑難案件恰恰因為其案情復雜，涉及面廣，中級人民法院才考慮將案件進行移送審理。在這種情況下，由高級人民法院提審或指定其他中級人民法院管轄比指定基層人民法院更有可行性，也更能保證公正的審理結果。（2）中級人民法院可能利用該條款惡意適用，歪曲立法本意。根據該條款，中級人民法院認為確有必要的情況下，在向高級人民法院報批后將案件移送基層人民法院，而基層人民法院在一審后如果當事人不服，則二審仍有可能由移送案件的中級人民法院管轄。這里就存在一個悖論，一審都不合適審理的中級人民法院，為何適合審理該案件的二審？從審理程序上來分析，如果一審存在不合理，仍有可能通過二審加以解決，由于二審是制度內常規程序，因此糾偏的成本更小；如果二審存在不合理，則只能通過再審或其他非制度性方法解決，案件糾偏的成本明顯更大，且更容易造成更多后續問題。由于這種情況在法律實施中有實際存在的可能，有必要增設條款加以規避。

三、與其他制度的銜接問題

環境民事公益訴訟制度不能孤立存在，只有與其他關聯制度有機結合且并行不悖才能發揮自身的最大作用。在其他種類繁多的關聯制度當中，與環境行政執法、環境行政公益訴訟以及其他民事訴訟的銜接最為重要。

（一）與環境行政執法的銜接

應該看到，當前環境行政執法仍然是環境保護的主要手段，環境民事公益訴訟應當處于從屬性的輔助地位。大凡環境行政執法和環境民事公益訴訟之間能夠做到各司其職、有機配合、并行不悖的，大多能夠有效地實現環境保護，而那些單靠環境行政執法或企圖以環境民事公益訴訟代替環境行政執法的做法，往往不利于生態環境的保護。從國外的經驗來看，過多或過少地限制環境民事公益訴訟的適用，都不利于環境的有效保護。

印度作為從寬適用環境民事公益訴訟制度的典型國家，大量原本可以通過環境行政執法或其他方式解決的環境糾紛最終都進入到訴訟階段。環境公益訴訟制度大有取行政執法而代之的傾向。由于印度環境民事公益訴訟沒有處理好與環境行政執法的關系，導致了一系列的問題：（1）司法極度擴張，既違背法理，也妨礙行政執法。印度《憲法》第32 條規定，公民有權請求最高法院采取任何合適的程序保護其基本權利。基于這一規定，印度最高法院有如下理解：“《憲法》第32 條的規定不僅是把自由裁量權賦予法院，同時也是把保護公民基本權利的責任交給了法院。法院有權根據這一授權獲得其他附帶的權利，包括創設新的救濟方式和為保護基本權利采用的新的訴訟策略。”?這樣的理解本無可厚非，但是在隨后的法律實踐中，最高法院更加傾向于認為，只要能得到公正的結果，就是適當的程序，不受現存法律甚至是最高法院自己制定的訴訟規則的約束。如此這般重實體、輕程序，對法的安定性造成了極大破壞。而由此帶來的司法過多干預也影響到了環境行政執法。許多遵照在先法律規定而作出的環境行政執法行為，很可能因為最高法院對規則的過多更改而變得無效甚至違法。（2）司法過于主動，環境行政機關無所適從。在印度的環境民事公益訴訟具體個案中，經常出現隨著案件事實逐漸清晰，更多的加害者和受害者可能出現，其他一些政府部門也可能牽扯進來。為了實現保護環境的目的，法官往往會主動追加訴訟主體或允許原告增加新的訴訟請求。例如在印度甘加河（Ganga River）污染案中，原告原本只就幾家污染企業進行起訴，法院隨后主動發出傳票，通知甘加河沿岸所有流經城市的市政府參加訴訟，加上其他新增的大型污染工廠，訴訟主體多達上百個。在印度的司法實踐中，此類案件比比皆是，過于隨意地“主動司法”使得案件越審越復雜，使得更多當事人以及環境行政機關苦于訴累，還有可能要承擔比預期更多的責任，環境行政執法效果大打折扣。（3）原告資格的過度擴張和訴訟時效的過度放寬，環境行政執法效力遲遲不能確定。如前文所述，印度環境民事公益訴訟的原告資格極度寬松。盡管印度法律對環境民事公益訴訟的訴訟時效方面有所規定，但是在實踐中法官考慮到原告可能在收集證據、籌集資金方面存在很多困難，一般都不會因訴訟時效駁回原告的起訴。這就使得很多當事人怠于起訴，環境行政執法的最終效力也因此長期處于不確定的狀態。

德國作為從嚴適用環境民事公益訴訟制度的典型國家，由于訴訟資格過于嚴格，大量環境公益訴訟案件因為原告不適格而被法院拒之門外。環境行政執法缺乏有效制約使得環境保護面臨諸多風險。德國環境公益訴訟今后的重點在于如何擴展適格原告資格范圍，拓寬環境公益訴訟的受案范圍，最終對環境行政執法進行有效的補充、制約。一直以來，德國法院恪守“專有損害”原則，對本國民間環保組織以侵害公共利益為由而提起的環境公益訴訟常常被法院以起訴主體不適格為由駁回。即便德國于2002 年通過了《聯邦自然保全法》，德國環境公益訴訟的范圍也沒有超出自然保全以外的事項，因而其作用也非常有限。舉德國環境與自然保護聯盟北萊茵—西法倫州聯合會（BUND-NRW）以Trianel 電廠有限公司為第三人訴Arnsberg 地區政府案為例，此案中當事人雙方的爭論焦點是《環境法律救濟法》規定的環境保護團體起訴權的范圍。根據該法的規定，獲得資格認證的環境保護團體，僅可以針對違反保護個人權利之法律規范的行政行為提起訴訟。由于原告的部分訴訟請求涉及保護公共環境利益的法律規范，北萊茵—西法倫州高等行政法院將案件提交歐洲法院，澄清該法律問題。2011 年5 月，歐洲法院對德國北萊茵—西法倫州高等行政法院提交的申請作出裁判，認定德國《環境法律救濟法》違反歐盟相關環境保護指令，確認原告的訴訟請求合法，并明確指出歐盟各成員國的法律不應將環境保護團體訴訟的適用范圍局限于侵害個人權利的行政行為。其實，在此案之前，絕大多數民間環保組織提起的環境公益訴訟案件甚至沒有進入訴訟階段，在此案后，由于德國的大陸法系傳統，判例盡管具有一定的指導作用，但遠沒有在英美法系國家中重要，很多環境公益訴訟案件仍然面臨無法起訴的風險。?在這種情況下，德國環境行政機關的環境行政執法都缺乏有效監督，從而可能對生態環境保護帶來重大隱患。

結合上述兩個國家的經驗教訓，對待環境民事公益訴訟與環境行政執法的科學態度應當是不偏不倚，張弛有度。為了實現兩者之間的良性關系，一方面，結合前文環境行政機關作為適格原告的認定條件，在賦予環境行政機關提起環境民事公益訴訟的權利時，應當尤其注意下列問題：（1）合理界定環境行政機關的范圍。一提到環境行政機關，大多數人都認為其為環保部及其下屬各環保廳、局的同義詞。這樣的認定范圍顯然過窄。在我國，許多部門雖不隸屬于環保部，但都享有專門或一定的環保職權。前者如前文提到過的“兩湖一庫”管理局，后者如農業部、國家林業局等。只有同樣賦予這些部門提起環境民事公益訴訟的權利，才能在法律層面對生態環境進行更為全面的保護。（2）明確環境行政部門提起環境民事公益訴訟的前提：用盡自身職權。作為環境行政機關，這些部門本來就具有相應的環境監管職權，如果對起訴條件不加任何限制，很容易使環保行政機關推卸責任、怠于行政，將屬于本部門日常工作的內容過多地丟給法院，既影響了行政效率，又浪費了司法資源。另一方面，在環境行政執法以及環境民事公益訴訟之間應當留有一定的回旋余地（從民事環境公益訴訟角度稱此為通告期），以便兩種制度的銜接更加從容不迫。

結合《征求意見稿》第11 條的具體規定：“人民法院受理環境民事公益訴訟后，應當在10 日內告知對被告行為負有環境保護監督管理職責的部門。”在受理案件后告知有關部門的規則設計，說明最高人民法院已經認識到了環境民事公益訴訟在環境保護制度體系內的應然地位，是我國環境民事公益訴訟制度的進步。但這并不意味著該條規定是完美無缺的。相反，就《征求意見稿》第11 條而言還有以下三點值得探討：

第一，通告期設定于人民法院受理案件之后是否合適？對于通告期的規定和實踐，美國已經有了較為成熟的經驗。在美國，鑒于環境公益訴訟的目的在于監督環境執法，美國法律規定原告在訴訟提起前60 日告知即將成為被告的污染者或主管機關。?如果公民和社會組織要求停止環境污染、保護生態環境的目的能夠不通過訴訟就得以實現，顯然更加節省時間和金錢成本；同時，60 天的通告期也給予了環境行政機關一個改正的機會，有利于彌補環境行政機關在環境保護事務上的不足，同時也表明了法院對于環境行政執法在環境保護領域居于主要地位的肯定。但是考察《征求意見稿》的類似規定，一方面，通告期設立于案件受理之后，法院必須進行一定的案件審理準備工作，減輕訴累的目的沒有達到；另一方面，由于告知義務由法院進行，且案件受理后即使不進入審理階段，法院也需要作出不予受理或駁回起訴等裁定或決定，這使得法院的工作負擔有不減反增的可能性。反觀美國的通告期制度，法院除了對起訴主體是否履行通告期規定的審查以外在前期基本不介入案件，從而真正減輕了自身負擔。對比之下美國相關法律的規定可能更為合理。

第二，“10 日”的時間長度是否合適？如前文所述，一般情況下美國法律規定的通告期是60 天，這一長度使得可能成為被告的污染者有足夠的時間認真審視自身行為并作出相應補救。反觀《征求意見稿》中“10 日”的時間長度，從當前發達的互聯網技術以及通信技術來看，僅僅完成通知的程序要求是沒有問題的。但是，通告期制度的根本目的并不僅僅是為了讓可能的被告知曉可能的起訴，而在于防止污染者的不當行為對環境保護造成消極影響。如果環境污染者改正了自身行為，消除了環境污染造成的危害結果，環境民事公益訴訟就變得沒有必要。從這一層面來說，只要環境不會因為通告期的適當放寬而受到無法挽回的危害，給予更長的通告時間讓可能的被告改正自身的不當行為就更為合理且必要。

第三，通告期內訴訟程序的兩難境地。根據《征求意見稿》的相關條文來看，人民法院受理環境民事公益訴訟案件后，在通告期以內的訴訟程序如何進行并無具體規定。但是筆者認為，無論法院如何繼續下一步的程序流程，都有可能帶來過多訴累，進而浪費司法資源：（1）由于案件處于通告期內，可能的原告和被告將會如何采取下一步措施都無法確定，后續程序可能處于停滯狀態。在這種狀態下，大量的程序和案件事實都處于懸而未決的狀態，不符合案結事了、效率審判指導原則的要求。（2）如果后續訴訟程序不受通告期的影響繼續進行，則無論是法院還是可能的原告和被告都要為可能開始的訴訟進行各種準備，一旦案件不能進入審理階段即告結束，則所有前期準備工作都是徒勞，不僅浪費了雙方當事人的時間和精力，更浪費了寶貴的司法資源。因此，結合前文的探討，在案件確認能夠進入審理階段之前，法院最大程度地減少對案件的介入應為最佳做法。

結合以上三點分析，我們認為，起訴前置程序是原告必須走的程序，這是對行政權的起碼尊重，也是多數國家通行的做法。只是存在前置時限的差異，鑒于現在交通便利和通訊發達，30 日，足矣！如果案件起訴到了法院，法院不能再踢皮球，將案件踢給行政機關，否則必然延誤對生態環境之保護。筆者建議將《征求意見稿》中第11 條“人民法院受理環境民事公益訴訟后，應當在10 日內告知對被告行為負有環境保護監督管理職責的部門”，修改為“原告在提起環境民事公益訴訟前，應當在30 日內告知對被告行為負有環境保護監督管理職責的部門，環境保護監督管理部門不處理，或者原告對處理不服的，期滿可以起訴”。

（二）與環境行政公益訴訟的銜接

環境行政公益訴訟也是環境民事公益訴訟需要重點關注相互銜接的制度。盡管環境行政公益訴訟制度在當下于法無據，也仍然未被寫進正在審議的《行政訴訟法》修改草案，但在學界的討論?以及各級司法機關的司法活動?中已經對環境行政公益訴訟之于環境保護的作用予以了充分的證成。環境民事公益訴訟和環境行政公益訴訟之間盡管存在諸多差異，但是在許多案件中由于民事關系和行政關系的交叉重合，使得兩類具體類型的公益訴訟存在選擇和銜接的問題。舉山東樂陵市檢察院訴“金鑫化工廠”環境污染案為例，雖然檢察院在本案中僅就金鑫化工廠嚴重污染環境的行為向人民法院提起民事訴訟，但是深入剖析環境污染造成的原因可以發現，作為環境監管機關的環保部門行政失職，怠于行政，適格主體也可以對同一問題提起環境行政公益訴訟。上述案例說明，在某些條件下，環境行政公益訴訟以及環境民事公益訴訟作為一體兩面的關系而同時存在。雖然具體采用哪一具體類型的公益訴訟保護環境取決于適格訴訟主體的自主選擇，但是環境公益案件很多存在民事行政交叉的情形。因此,《征求意見稿》鑒于主題的局限，回避了這個問題。而且，新近修改的《行政訴訟法》依然回避了這個問題，沒有對包括生態環境保護在內的行政公益訴訟作出明確規定。這是立法的一大遺憾。

（三）與其他民事訴訟的銜接與受償順位

與其他民事訴訟相比，除去環境民事公益訴訟的公益屬性這一特殊性，環境民事公益訴訟同樣也屬于民事訴訟的一種，必然涉及同其他民事訴訟的關系。這種關系在《征求意見稿》第27 條已有提及：“法律規定的機關和有關組織提起環境民事公益訴訟的，不影響因同一污染環境、破壞生態行為受到人身、財產損害的公民、法人和其他組織依據民事訴訟法第119 條的規定提起民事訴訟。依據民事訴訟法第119 條的規定提起民事訴訟的原告申請中止訴訟的，人民法院可以予以準許。”也就是說，環境民事公益訴訟案件與其他民事訴訟案件在訴訟程序上應當同等對待。該條規定有效地平衡了公益訴訟與私益訴訟之間的關系，應當予以肯定。但是，在兩類訴訟的受償順位上，《征求意見稿》第29 條規定：“污染者因污染環境、破壞生態同時被環境民事公益訴訟和其他民事訴訟判決承擔責任，其財產不足以履行判決確定的全部義務的，應當先履行其他民事訴訟判決所確定的義務，但法律另有規定的除外。”這一規定存在下列值得商榷之處：

第一，環境污染者存在惡意規避法律，進而逃避法律責任的可能。由于第27 條已經規定環境民事公益訴訟的審理不影響其他民事訴訟案件的審理，第29 條又認定在污染者財產不足以履行全部義務時優先履行其他民事訴訟判決義務。此條規定私益訴訟受償原則上先于公益訴訟，這就可能成為被告與他人進行虛假訴訟以逃避公益訴訟賠償金額的法律依據，或是債權人恐慌于債務人進行公益訴訟賠償后無法實現其債權而對債務人提起訴訟，這樣也將導致許多公益訴訟雖提起，但最終因為民事賠償在先而無法實現。而對于“法律另有規定的除外”，事實上，目前法律對于公益訴訟賠償金額并無其他規定。公共權利和個人權利皆需保障，無所謂先后之分，應當將受償順序改為一般情況按比例清償。因環境民事公益訴訟和其他民事訴訟判決而承擔責任，都是民事責任，應當受到同等的保護，而且環境民事責任帶有重大的公益色彩，意義更為重大。因此，假如按照《征求意見稿》的規定，很有可能存在其他虛假民事訴訟判決，這樣對環境公益的維護極為不利。這必須引起立法者的足夠重視。

篇（6）

中圖分類號：D926.304 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2012）05-0096-03

隨著環境污染和環境破壞問題日益嚴重，環境保護已成為全球關注的熱門話題。“佛山首例公益訴訟案”判賠百萬拉開了環境公益訴訟的序幕。環境公益訴訟目前處于一種“實踐先行，無法可依”的尷尬境地，它的出現對檢察院現有的司法監督職能提出了新的挑戰：不僅要求檢察院發揮原有的司法監督職能，而且要求檢察院發揮啟動環境公益訴訟的職能，即在環境公益訴訟中以原告的身份出現，以維護環境公共利益，使破壞和污染環境者受到相應的法律制裁，充分發揮環境公益訴訟的法治功能。

一、環境公益訴訟的基本涵義及檢察機關的現行職能

“公地悲劇”是經濟學領域的一個現象，在國外有人做了一個實驗來說明“公地悲劇”這一現象：取一塊草地，草地周圍被劃分成幾塊給幾個牧羊人分別專屬使用，草地中間作為公共領域用地――每一個牧羊人均可自由使用，一年后發現，被劃分給個人專用的草地能夠有計劃和有節制地使用，而作為公共用地的草地因為過度放牧而寸草不生。該實驗說明：公共利益處于無人管理和保護時最易受到侵害，而公益訴訟是解決“公地悲劇”的一種訴訟手段，公益訴訟的實踐先行反映了 “公地悲劇”的嚴重性以及對其保護的迫切性。對于公益訴訟的界定，目前理論界與實務界尚存爭議，從世界各國的立法與司法實踐來看，公益訴訟多集中在環境領域，因而在公益訴訟中環境公益訴訟占據了很大的比重。環境公益訴訟是20世紀70年代起源于美國的一種訴訟形態，1970年美國《清潔空氣法》最早確立了環境公益訴訟制度。在我國，隨著生態環境日益惡化以及人們環境維權意識的不斷提高，環境公益訴訟逐漸浮出水面，特別是被稱為環境公益訴訟第一案的中華環保聯合會環境法律中心訴江蘇江陰港集裝箱有限公司環境污染侵權糾紛案，引起社會各界以及有關專家學者的高度關注。[1]關于環境公益訴訟的界定，學界有不同的觀點。有觀點認為，環境公益訴訟是指自然人、法人、政府組織、非政府非營利組織和其他組織認為其環境權即環境公益權受到侵犯時向法院提起的訴訟，或者說是因為法律保護的公共環境利益受到侵犯時向法院提起的訴訟；[2]還有觀點認為，環境公益訴訟是指任何單位和個人都有權對污染環境、破壞自然資源的單位和個人提起經濟公益訴訟，由人民法院依經濟公益訴訟程序進行審判，依法追究責任人的民事、經濟、刑事責任；[3]還有觀點認為，環境公益訴訟是指社會成員，包括公民、企事業單位、社會團體依據法律的特別規定，在環境受到或可能受到污染和破壞的情形下，為維護環境公益不受損害，針對有關民事主體或行政機關而向法院提訟的制度。[4]本文認為環境公益訴訟應以維護環境公共利益為目的，提起環境公益訴訟不是僅為獲得賠償由環境污染而致的經濟損害，而是為了預防、減少和消除可能嚴重影響環境公共權益的環境污染和破壞事件的發生，因此，筆者較為贊同第三種觀點對環境公益訴訟所做的界定。

實踐往往是推動立法的先行者，檢察機關提起公益訴訟是世界各國的通行做法。在法院受理的環境公益訴訟案件中，既有公民個人作為原告，也有社會團體、行政機關以及檢察院作為原告的情形，其中，檢察院提起環境公益訴訟比較常見。在我國，檢察院是否可以作為原告提起環境污染訴訟，理論界尚存爭議。至于檢察院是否能夠提起環境公益訴訟，可以從檢察院的現有職能這一角度進行分析。持“肯定說”的學者認為：檢察院作為我國的法律監督機關，其監督范圍無疑應該包括環境公益訴訟，其監督形式不應局限于事后監督，而應該拓展到事前和事中監督，提訟的方式屬于事中監督的形式。持“否定說”的學者認為：在我國現行的《民事訴訟法》第14條、第15條和《行政訴訟法》第10條規定了檢察機關有權實施“法律監督”和“支持”，但是這些規定僅局限于審判監督和支持，并未明確規定檢察機關對民事與行政案件享有訴權。[5]迄今為止，檢察機關的環境公益訴訟仍停留在理論與實踐的探索層面，檢查院突破現行法律關于其職能定位的限制而大膽啟動環境公益訴訟可解環境污染受害者燃眉之急，但從“法無明確授權即禁止”原則來看，這種義舉不能不說是一種“良性違法行為”。在師出無名的陰影下，檢察機關提起環境公益訴訟無法掩蓋其推動司法改革和司法能動表象下逾越法律的尷尬處境。檢察機關作為法律監督機關首先自己得恪守法律、嚴格依法辦事，其參與司法實踐的前提須得到法律的認可，“循規蹈矩”是法律對公權力的基本要求。[6]解決檢察機關這一尷尬處境的“靈丹妙藥”，筆者認為應該從法律層面對檢察機關的職能進行重新定位。

二、檢察機關作為環境公益訴訟主體的應然性分析

環境是一種公共資源，全體社會成員均對之享有環境權益。當環境遭受污染或破壞時，就意味著整個環境公共利益受到了侵害，既然環境侵權具有公害性，那么，所有社會成員都應為維護環境公共利益而尋求司法救濟。傳統的以個人救濟為中心的民事訴訟，很難對公共利益起到保護和救濟作用。而能夠代表社會公共利益進行訴訟的國家機關中，最稱職的非檢察機關莫屬。通過構建環境公益訴訟制度，由檢察機關擔當社會公共利益的維護者，可以彌補我國環境保護制度的不力，使環境公共利益得到司法救濟和保護；環境公益訴訟將復雜的環境社會問題轉化成環境法律問題來加以解決，可防止矛盾升級，推進了法治的完善。

無論是大陸法系還是英美法系國家，檢察機關通常被認為是各種利益的代表，因此，賦予檢察機關以原告資格是許多國家在環境公益訴訟制度中的選擇，如德國《行政法院法》確立了檢察官在行政訴訟中的公益代表人制度，并規定為維護公益，檢察官可以提起任何行政公益訴訟，而此處的公益包含環境公益。[7]檢察機關由“法律監督”和“支持”職能轉變為啟動環境公益訴訟的主體即以原告身份可以節約更多的司法資源，從而避免濫訴發生和訴訟程序的復雜化；同時，檢察機關職能轉變也是實現環境公益訴訟法治功能的要求與體現。具體來講，表現在以下兩方面：

1. 通過環境公益訴訟可加強相關部門對環境法等相關法律的遵守，這要求檢察院職能發生轉變。環境公益訴訟以及環境法治之所以能夠在世界其他國家迅速發展，關鍵是環境公益訴訟的法治功能能夠推動環境法律規則以及相關程序法的不斷完善。檢察機關通過被動監督和支持職能轉變為主動職能，可以強化對實施環境公害、環境污染及環境破壞者的法律制裁和抑制功能，為環境法等相關法律的執行提供了有效的實現平臺，同時也可以促使政府相關部門積極履行管理、監督之職，恪守環境法所課以的保護公共環境權益的義務。由于重視公眾參與環境法律的實施，環境公共利益訴訟對美國環境法律的發展和環境保護產生了及其深刻的影響，同時也有力地保障了美國環境法的良好實施。[8]而我國的環境管理體制呈現出“重管理，輕公眾參與；重行政包攬，輕司法監督”的特點。環境管理部門由于受到僵化的環境管理權的制約，面對諸多環境糾紛顯得束手無策。國外的環境公益訴訟司法實踐證明，環境公益訴訟本身就是遵守和執行環境法的重要方式。但是如果沒有能夠承載環境公共利益的代表來啟動環境公益訴訟，那么再完備的環境法律體系也只是空中樓閣。因此，檢察機關的職能轉變對完善和實現環境公益訴訟的法治功能起著重要的作用；另一方面，完善環境公益訴訟的法治功能也促使檢察機關的職能發生轉變。

2. 實現環境公益訴訟的法治功能促使新的權利的生成，該新型權利需通過檢察機關職能轉變來實現。環境公益訴訟常常把沒有得到相關實體法加以規范以及傳統法理承認的利益作為法律上的概括性權利加以主張。通過環境公益訴訟提出的訴訟主張具有公共利益的內容，該訴訟主張背后的環境公共利益得以承認，即邁向了生成權利的第一步，新的實體權利或法的內容有可能在其后的訴訟過程及訴訟結果中得以形成。環境公益訴訟既是一場法律運動，也是一場權利運動。當某類社會沖突大量涌現時，作為社會正義的最后一道防線，司法必須與時俱進地提供相應的救濟，及時創設權利、設定義務，以便對未來糾紛的再生和擴大形成約束。[9]當環境污染、生態破壞與資源匱乏危及到人類賴以生存和發展的環境時，環境權的理論與實踐就會應運而生。許多國家通過憲法或法律的形式明確了環境權，如1980年《智利共和國憲法》第19條規定：“所有的人都有權生活在一個無污染的環境中，國家有義務監督、保護這些權利，保護自然。”我國關于環境權的規定已初步形成體系，如《環境保護法》規定，任何人都享有在良好的環境下生存的權利；一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。我國的環境權正在從應有權利向實體權利過渡，然而，環境權從應然權利轉為實然權利須借助于司法實踐即環境公益訴訟活動來推動，而能夠有效承載此功能的最有資格的機關乃為檢察機關。檢察機關啟動環境公益訴訟已有多起環境污染案例進行印證，司法實踐的踐行推動相關法律的完善和修改，以期對檢察機關作為訴訟主體作出明確界定。

三、檢察機關參與環境公益訴訟法制化路徑：職能的重新定位

我國現行《民事訴訟法》規定：“機關、社會團體、企業事業單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院”，該條是檢察院支持權的法律依據。基于《民事訴訟法》之規定，許多學者認為檢察機關提起環境公益訴訟的職能定位是支持。如果檢察機關的職能是支持，那么檢察機關就僅僅扮演了為環境公益訴訟吶喊助威的啦啦隊的角色，實質上并未介入環境公益訴訟本身。毋庸置疑，檢察機關不以當事人的身份參與環境公益訴訟過程有利于法官客觀公正地裁判案件，但是檢察機關不以訴訟當事人的身份直接參與環境公益訴訟的整個審判過程，其維護社會公共利益的作用將難以發揮，也就難以最終履行我國《憲法》所賦予檢察機關的法律監督職能。倘若將檢察機關的這種支持權作為一種權利配置的基本路徑和運作模式去推廣，檢察機關必將面臨說話乏力而難以為眾多環境污染受害者伸張正義的尷尬。故檢察機關支持者身份難以推動環境公益訴訟的法制化進程。有的學者堅持“訴訟權說”，認為檢察機關介入環境公益訴訟的身份是原告的訴訟人，筆者認為該觀點混淆了檢察官與一般民事訴訟人之間的職責區別和法律地位的差異。檢察機關作為國家機關其權力配置來自于《憲法》的規定而非環境公益訴訟當事人的委托授權，其法定身份與民事行為的直接沖突導致其法定職責弱化和權限范圍受限，所謂“維護國家利益、社會公共利益”的豪言壯語，必將束之高閣，成為檢察機關不能承受之重。[9]因此，“訴訟權說”將使檢察機關的法律監督權流于形式。

檢察機關應該以何種身份參與環境公益訴訟是學界和實務界討論的熱門話題。檢察機關介入的公益訴訟案件共有200余件，其中近一半是檢察機關以原告資格直接提訟。[10]檢察機關的法律監督權在公益訴訟中定位于公益訴權備受青睞。“訴權是法律監督權的核心權能，訴權能夠使法律監督權欲達到的目的最終付諸司法程序，并使違法行為通過審判受到應有法律制裁……如果沒有訴權，檢察機關的法律監督權將是一種被架空的抽象權力，而法律監督本身將必然是疲軟的、無助的。”[11]我國現行的《民事訴訟法》沒有規定檢察機關可以作為原告提起環境公益訴訟，公益訴訟在我國雖有實踐但沒有制度層面上的設計。世界上絕大多數國家和地區，諸如美國、英國、德國、法國、日本、俄羅斯、我國澳門地區等都賦予了檢察機關提起環境公益訴訟的權利。[6]國外的立法經驗和成功的司法實踐可以為我國借鑒和參考。我國立法機關可通過修改《民事訴訟法》108條第一項關于“原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織”的規定而對原告資格進行擴張，為檢察機關作為適格原告提起環境公益訴訟提供法律依據。檢察機關行使法律監督權與其提起環境公益訴訟不僅不沖突，而且檢察機關以原告身份啟動環境公益訴訟可以將發揮檢察機關法律監督作用與對社會公共利益的司法保護有機地結合起來。此外，無論檢察機關作為原告還是作為監督者，其目的均在于保護社會公共利益而與自己的私利無關，檢察機關在環境公益訴訟中作為原告比其他主體更具有優勢。

檢察機關以原告身份啟動環境公益訴訟的實踐已走在了現行立法前面。為了更好地維護社會公共利益，加強環境保護及生態平衡，國家立法部門應該從法律層面對檢察機關的職能進行重新定位，以更好地推進環境公益訴訟的法制化進程，解決實踐與理論的脫節問題。

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篇（7）

    一、檢察機關代表國家提起民事訴訟的法理依據

    首先,檢察機關本身就是國家利益和社會公共利益的代言人。17 世紀路易十四時法國將國王的律師和人定名為總檢察官,這就是西方檢察制度的最早形式。從產生到現在,大多數國家在設置檢察機關時都始終將其定位于公共利益代言人。其次,檢察機關的權威性說明它適合提起某類民事訴訟,如公益訴訟。作為弱勢群體的受害者和擁有強大經濟、政治實力作后盾的企業、政府之間進行的是“不對稱”的訴訟,受害方常因承受壓力過大被迫放棄訴訟。而憑借自身的司法資源,檢察機關完全有能力在公益訴訟中單獨啟動訴訟程序,使侵害者最終得到應有的制裁。再次,檢察機關具有“超脫性”。在訴訟中,檢察機關與案件無直接利害關系,這更能保證其以超脫的姿態著眼于維護公益權利,而不至于淪為專為受害方牟利的“人”,不至于因追求個人的利益而與侵害方同流合污。最后,檢察機關擁有一支長期從事法律工作的專業隊伍,檢察機關人員熟悉法律,能有效地運用法律手段維護應當被法律保護的利益。

    我國《憲法》第129條規定:檢察機關是我國法律監督機關,《民事訴訟法》第14條規定:檢察機關有權對民事審判活動實行監督,第15條規定:機關、社會團體、企業事業單位對損害 國家、集體或者個人民事權益的行為,可以支持受損害的單位和個人向人民法院起訴。《刑事訴訟法》第99 條第2款規定:如果是國家財產、集體財產遭受損失的,人民檢察院在提起公訴的時候,可以提起附帶民事起訴。此外,《民事訴訟法》第208條規定了檢察機關的抗訴權。從我國的法律規定可以得出結論:檢察機關是國家法律監督機關;檢察機關可以監督民事審判活動;檢察機關對損害國家、集體或者個人民事權益的行為可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴;在刑事訴訟中,對損害國家、集體利益的行為可以提起刑事附帶民事起訴。檢察機關對事實認定錯誤、法律適用錯誤的生效民事、行政判決可以提出抗訴。檢察機關作為提起民事起訴的法律主體,既能最大限度地維護國家社會公益、維護法律秩序,又符合民事訴訟法的發展要求,無疑是提起民事訴訟的最佳法律主體。

    二、國外檢察機關提起民事起訴制度的立法例

    檢察機關提起民事起訴這一制度,最早始于大陸法系的法國。18 世紀大革命后,法國就規定了檢察機關參與民事起訴制度。1806年法國《法國民事起訴法》賦予檢察機關在公法秩序受到損害時,有權為維護公法秩序而提起民事起訴(法國現行《民事起訴法》第423條規定,除法律有特別規定之情形外,在實施妨害公共之訴時,檢察院得為維護公共秩序進行訴訟),檢察機關由此介入經濟爭議的審理過程,隨后資本主義國家紛紛效仿,無論是大陸法系還是英美法系,檢察機關都作為“最高法律秩序和道德秩序的代表者”,以保護公益為依據,對民事爭執和經濟糾紛進行干預。大陸法系和英美法系的國家都陸續規定了檢察機關可以作為國家的代表,提起公益訴訟。1877年和1976年的德國民事起訴法規定,檢察官對于婚姻無效案件、申請禁治產案件、雇傭勞動案件等都可以提起訴訟,或者參加訴訟,可以獨立地提出申訴并提起上訴。在英國,檢察長在民事起訴中代表政府起訴或應訴,私人或私人組織只有在取得檢察長同意后才可就限制干擾公共權利,迫使被告遵守公共義務的情況提起訴訟。如今,檢察機關以公益代表的身份參加民事行政訴訟履行職能已為越來越多的國家法律制度所采納。日本在《民法》、《宗教法人法》、《公職選舉法》、《民事起訴法》、《破產法》、《非訟案件程序法》等法律中規定了檢察官提起民事起訴的制度。新加坡國家檢察署于1997年成立民事行政檢察處,專司民事行政公益訴訟的提起職能。此外,社會主義國家也先后規定了該項制度。前蘇聯是率先實行檢察機關提起民事起訴制度的社會主義國家。繼前蘇聯之后,保加利亞、波蘭、捷克斯洛伐克、匈牙利等東歐國家民事起訴法典,對檢察機關提起民事起訴,均做了明確的規定。越南檢察機關設有民事監督局,負責對民事審判、行政審判等訴訟活動的監督,檢察機關可以作為民事、行政原告起訴。

    這些國家的立法和司法實踐表明,檢察機關提起民事起訴是切實可行的,且已成為世界立法的潮流和趨勢。雖然這兩大法系在檢察機關參與民事起訴的方式、作用、地位有不同之處,但在具體的法律規定中有三個相同點:一是檢察機關參與民事起訴的方式主要有直接提起訴訟和參與訴訟兩種方式;二是對檢察機關參與民事起訴的范圍,除前蘇聯規定的更為廣泛外,大多數國家都限制在涉及國家利益、社會公共利益和公民重大權益且可能影響公益的案件;三是關于檢察機關在民事起訴中的地位,一般規定檢察長可以成為訴訟當事人或訴訟參與人,并幾乎享有當事人和訴訟參與人一樣的權利,但不承擔任何實體后果。

    三、檢察機關提起民事訴訟應注意的問題

    (一)不得違反正當程序的基本規則

    按照程序公正的最低限度要求,法官在審判中不得存有任何偏私,而且須在外觀上使任何正直的人不對其中立性抱有任何合理的懷疑;法官必須給予所有與案件結局有著直接利害關系的人有充分陳述意見的機會,并且對各方的意見和證據平等對待,否則他所制作的裁判就不具有法律效力。在目前的司法體制下,由于檢察機關的多重身份和角色介入到民事訴訟中,其對民事審判活動的監督權必然導致法院中立地位難保;其特殊的地位和訴訟權利(權力)也會使其與對方當事人之間的平等對話產生困難。因此檢察機關在現行法律框架下介入民事訴訟,不得違反正當程序的基本規則,避免對公眾嚴格依法辦事的法律意識產生消極影響。

    (二)應當遵循以下原則

    第一,意思自治原則。檢察機關的起訴權畢竟不同于公民、法人的起訴權。不可能也沒必要所有的公益訴訟案件都由檢察機關來提起。檢察機關提起民事訴訟,必須堅持以“公益”為中心,嚴格限制其案件范圍,避免其不尊重當事人的意思自治或將自己的意志強加于當事人,而包辦當事人的一切事情。第二,最后與最佳救濟原則。對于危害國家、社會公益的民事違法案件不是一律要引入檢察機關民事起訴手段,而是原則上由政府主管部門主動處置為好。只有在政府監管不力或存在救濟障礙的情況下,檢察機關才介入。第三,刑事附帶優先原則。盡可能以刑事公訴作為優先考慮的方向,并在刑事公訴中注意發現需要提起附帶民事訴訟的案源。

    四、我國檢察機關民事起訴制度之構建

    檢察機關在國家機關中的法律監督地位,決定了其是代表國家利益和社會公共利益最合適的訴訟主體,由檢察機關參與和提起民事公益訴訟,能夠彌補我國現行訴訟制度中的不足。然而,構建我國的檢察機關民事起訴制度,無論在法律理念還是在法律制度方面都面臨一些困難。因此,當務之急是要根據我國的實際情況規定檢察機關提起公益訴訟的具體操作程序。

    (一)管轄范圍

    檢察機關提起民事訴訟的范圍應當有一定的限制,它應當區分主次、輕重,只對那些涉及國家利益、社會公共利益或公民重大權益而影響較大的案件提起民事訴訟。主要有以下幾類:第一,侵犯國有、集體所有的資產,造成國有、集體資產流失嚴重的案件;第二,破壞自然資源,造成環境污染的案件;第三,嚴重擾亂市場經濟秩序,妨害國家宏觀經濟管理,侵害社會公共利益的案件;第四,嚴重侵犯弱勢群體如婦女、老人和未成年人合法權益的案件等。

    (二)案件來源

    1.群眾舉報;2.檢察機關也可以自己發現線索,如與本院未檢、批捕、反瀆等部門建立聯系,及時提供此類案件線索。

    (三)檢察機關提起民事起訴的法律地位

篇（8）

公民訴訟制度誕生于20世紀70年代，是美國環境保護運動的產物。美國國會為了彌補政府在治理環境中的失靈現象，規定了公民訴訟制度。1970年的《清潔空氣法》和1972年的《清潔水法》以公民訴訟條款的形式規定了環境公民訴訟。現在，大部分美國聯邦環境法律都規定了公民訴訟制度，在保護環境方面發揮了制度價值，值得我國借鑒。

一、 公民訴訟制度

公民訴訟沒有統一的概念，歸納總結為：美國聯邦或者州法律、行政規章中規定了公民訴訟條款的，為了維護該法律的實施，依公民訴訟條款的授權，任何美國公民有權代表自己對違反該項環境法律、法規的違法行為人或者機構（包括政府機構）提起訴訟。

（一）公民訴訟的原告

公民訴訟的原告資格范圍較為廣泛。法律規定公民訴訟的原告是“任何人”，不同的法律對“任何人”的界定范圍不同。如《資源保護和再生法》把“任何人”界定為包括個人、信托基金機構、商號、合股公司、公司、法人（包括政府法人）、合伙、社團、州政府、市、鎮等市政當局、州委員會、州政府機構、任何洲際法律實體（包括所有的部門和機構）和美國聯邦政府的任何機構 。1986年最高法院在一個判例中將美國政府排除在原告范圍之外，所以在公民訴訟中，原告主要是除政府和政府機構以外的私主體，這與公民訴訟制度以公眾監督、公眾參與的立法目的一致。

（二）公民訴訟的案件范圍

哪些案件可以提起公民訴訟？美國的公民訴訟可訴范圍受到法律嚴格界定，美國公民或者組織只能在規定了公民訴訟條款的法律領域提起公民訴訟，沒有規定公民訴訟條款的法律領域就不存在公民訴訟制度，即只有《清潔空氣法》《瀕危野生動物法》等包含了公民訴訟條款的16部法律領域存在公民訴訟可能，而在《聯邦殺蟲劑、殺真菌劑和滅鼠劑法》等法律領域不存在公民訴訟制度，因為這些法律沒有公民訴訟條款。公民訴訟條款所規定的可以提起公民訴訟的案件包括：（1）針對違反授予公民訴訟的聯邦或州環境法律條款和依據該法授權頒布的任何行政規章的行為 ，包括針對污染者提起的公民執行之訴和針對行政機關的行政行為提起的“司法審查訴訟”。（2）針對行政機關的“督促履職之訴”是以聯邦或州環境法律的行政執法機關的不作為違法行為提起的公民訴訟。

（三）被告和訴訟類型

公民訴訟的被告由法律明確規定。一般來說，公民訴訟的被告包括了私主體和公主體，即個人、民間組織和美國政府、政府機構都有可能稱為公民訴訟的被告，具體范圍由每一部法律具體規定。美國的訴訟類型劃分與我國不同，公民訴訟的屬于美國法律制度體系中的“民事訴訟”。在美國的法律制度體系中，“訴訟”分為“刑事訴訟”與“民事訴訟”兩類。刑事訴訟指依據刑事法律提起的訴訟，而民事訴訟則是指除刑事訴訟外，在美國法院提起的其他所有訴訟。美國的民事訴訟不僅包括私法領域內的侵權、合同或其他民事糾紛等普民事訴訟，還包括屬于公法領域內的涉及公共利益的訴訟 即行政訴訟。

（四）公民訴訟的限制

美國法律對公民訴訟的提起設置了一定的限制。公民訴訟的提起受到前置通知程序的限制。在美國聯邦法律的公民訴訟條款中規定了前置通知程序。前置通知程序是指如果公民訴訟的原告有提起公民訴訟之意圖，首先應該在起訴前將被控違法行為以及自己起訴之意圖向違法行為人和政府主管部門發出通知，在原告發出通知之日起一定期限內，任何人不得提起環境公民訴訟。

公民訴訟還會受到行政機關勤勉地實施法律的限制。也就是說，如果聯邦環境法律的執行機構或違法者針對符合公民訴訟條款可訴范圍的違法行為，已經或正在采取一定的實施法律行為，那么，公民訴訟將會受到阻止。

（五）管轄法院和訴訟費用的負擔

公民訴訟由被控違法行為發生地或其他被控事項發生地所在區域的聯邦地區法院。在訴訟費用的承擔方面，美國聯邦最高法院于1796年基于公平、正義理念確立的“美國規則”，規定訴訟當事人無論其是勝訴方還是敗訴方均需各自承擔訴訟費用。公民訴訟中，訴訟費用一般比較高昂，有些公民訴訟案件長達十幾年的審理過程中，當事人支付各項訴訟費就達到百萬美元。嚴格適用“美國規則”會使美國公眾對公民訴訟望而卻步。為了激勵、促進公共政策的私體執行，國會規定了公民訴訟的“律師費轉移制度”。即法官可以根據案情在有合適的理由的情況下，將訴訟費判由任何一方當事人承擔，或將勝訴方或實質勝訴的律師費判由敗訴方負擔。突出和激勵公眾參與的積極性。

二、我國環境公益訴訟的構建

我國是成文法國家，法律作為司法機關和公民行為的指引必須明確具體，法律模糊帶來的弊端會導致實施障礙，最終影響法律的威信，我國的環境公益訴訟制度正面臨這一狀況，有必要完善之。借鑒美國的環境公民訴訟制度，構建我國的環境公益訴訟制度應當從立法上完善一下幾個方面：

（一）明確環境公益訴訟案件范圍

環境公益訴訟在訴訟主體資格上明顯區別于其他私益訴訟，基于此特點該制度所采取的訴訟程序等也會異于私益訴訟，明確環境公益訴訟的案件范圍即哪些案件可以提起環境公益訴訟可以適用公益訴訟特別程序非常重要。我國的訴訟程序法都規定了相應的案件范圍，作為原告起訴和法院受理的依據，進行法律的適用。

美國的公民訴訟是在法律中直接規定公民訴訟條款，通過授權進行公民訴訟的公民訴訟條款明確相受案范圍。我國立法可以參考這一模式，立法機關可以針對相關法律進行修訂，在《環境保護法》等環境資源法律和民訴法、行政訴訟法中添加環境公益訴訟條款。通過法律條文授權具體的環境損害可以提起環境公益訴訟，如在我國《水污染防治法》的中規定：第九條排放水污染物，不得超過國家或者地方規定的水污染物排放標準和重點水污染物排放總量控制指標 。公民或者社會團體可以對超過國家或者地方標準的排污單位或個人提起環境公益訴訟。又如在《環境保護法》中可以規定“為了保護本國的空氣、水、土地或其他自然資源等環境公共利益免受污染、損害或破壞，任何公民或社會團體可以對損害環境公共利益或則將會損害環境公共利益的行為提起環境公益訴訟。”

依照公民訴訟條款所制定的環境公益訴訟條款受案范圍明確、具體，公民或社會團體只有在環境法律規定環境公益訴訟條款時才能救該法依據該條款提起環境公益訴訟，沒有環境公益訴訟條款的授權則不能提起環境公益訴訟，避免了案件范圍的模糊性，指引性和可操作性強。法律修改壓力下，值得借鑒。

（二）突出公眾參與，擴大原告主體范圍

美國的公民訴訟制度是在公眾大規模的環境保護運動中誕生的，公眾參與、公眾監督是這一制度的特色。環境公共利益本身涉及廣泛的社會公眾，構建這一制度必然以公眾參與為核心，否則就失去了其本來的價值。環境公益訴訟的性質決定了它的原告范圍較為廣泛，我國的環境法和訴訟法對公益訴訟的原告并沒有做明確的規定，僅是《環保法》第58條對社會團體提起公益訴訟作出了規定，沒有涉及其他原告。造成司法實踐中不同法院對提起環境公益訴訟的同一原告態度不同。參照美國公民訴訟制度，突出公眾監督、公眾參與，我國環境公益訴訟制度原告：

1.環境民事公益訴訟中的原告范圍。環境民事公益訴訟是針對污染環境、破壞環境、降低環境價值等侵權行為進行的損失賠償訴訟，通過訴訟獲得環境賠償金或者補償金可以用于生態恢復和補償，環境民事公益訴訟的原告范圍應當盡量廣泛，增強社會監督，彌補政府執法不足和行政罰款的數額過低等缺陷。另外我國現階段信息公開不足也要求環境民事公益訴訟的原告范圍廣泛。應當包括公民、社會團體、對自然環境負有監管職責的國家行政管理機關。

2.環境行政公益訴訟的原告范圍。環境行政公益訴訟是針對國家行政管理機關侵害環境公益的行政違法行為所提起的行政訴訟，行政訴訟的被告特定為國家機關或授權行政行政權的組織，在原告范圍上略窄于環境民事公益訴訟，應當包括公民、法人、社會團體等私主體。

在我國的環境公益訴訟實踐中，檢察機關也可以作為原告提起環境公益訴訟，越來越多學者認為檢察機關并不是提起環境公益訴訟的最佳主體。根據我國憲法和法律的規定，代表環境公共利益的國家機關并非檢察機關。如《環境保護法》明確規定國家環境保護的代表是環境保護行政主管部門，資源管理的代表是法律授權的代表國家行使國家所有權的機關。而且根據憲法、檢察院組織法等法律，檢察機關的主要工作職能是負責刑事公訴和法律監督，它應當從打擊犯罪和監督法律實施領域維護公共利益。如果賦予檢察機關環境公益訴訟原告資格，不僅會加大檢察機關的工作負擔，而且會使其自身即擔任原告又擔任法律監督者，造成權力體系混亂。在法律專業化時代，檢察機關相對于其他主體不具有環境保護專業知識優勢，所以，不應當賦予檢察機關原告資格。

（三）環境公益訴訟的被告與訴訟類型

美國公民訴訟的被告既包括了普通民事主體，也包括了美國政府機構等行政機關。由于美國的訴訟類型與我國不同，所以美國公民訴訟屬于“民事訴訟”范疇。我國是依據被告以及適用法律不同將訴訟劃分為民事訴訟、行政訴訟、刑事訴訟三種類型。依據公民訴訟中的被告不同，按照我國法律分別適用民事訴訟法和行政訴訟法。所以我國的環境公益訴訟依據被告的不同可以劃分為環境民事公益訴訟和環境行政公益訴訟。

（四）設置環境公益訴訟前置程序

公民環境訴訟中，為了提高解決糾紛的效率，防止無意義的訴訟，對公民訴訟作了限制。在我國《環境法》修正案的審議過程中，立法機關沒有賦予公民原告資格，主要出于防止濫用訴訟權利的情況。為防止濫訴情況，可以借鑒公民訴訟中的限制條款，為我國的環境公益訴訟設置前置程序。

對于原告提起環境公益訴訟設置提前通知程序和勤勉地執行法律的督促程序。

1.在環境民事公益訴訟中，原告在提起公民訴訟前，必須向違法行為人、當地環境保護行政機關發出通知，告知將要對違法者的行為提起環境公益訴訟。在通知發出之日起六十日內，不得提起環境公益訴訟。通知程序是提起環境民事公益訴訟不可逾越的，如果公益訴訟原告沒有履行通知程序直接提起公益訴訟，法院可以拒絕受理。起訴前的通知程序可以是違法者知曉其即將被起訴的情況，及時糾正其違法行為，減少對環境的損害，同時可以彌補政府的執法漏洞，加強行政監管。

2.在環境行政公益訴訟中，設置提前通知程序和勤勉執法督促程序。公益訴訟原告針對行政侵權行為提起環境公益訴訟，應當提前60天通知作出違法行政行為的行政機關，行政機關可以及時的糾正其違法行為，消除不良影響。如果行為機關在通知期限內，完全消除不良影響，原告不能針對同一違法行為不再提起環境公益訴訟。環境公益訴訟原告對負有相應管理職責的行政機關的不作為提起公益訴訟，必須先提起勤勉執法督促程序，原告提前60天通知不作為行政機關，如果行政機關在通知期限內積極作為，履行監管職責，原告不能針對不作為行政行為提起環境公益訴訟。

法制與社會

在我國環境侵權由侵權行為地或者被告住所地人民法院管轄。現有訴訟程序法中僅涉及案件受理費的負擔，通常律師費用由雙方當事人各自負擔。環境公益訴訟的特點案件本身復雜、取證難、鑒定費用高、律師費用高，由與案件沒有直接利害關系的公民、社會團體負擔這筆費用不僅會造成實質的不公平，還會打擊公眾提起環境公益訴訟的積極性。可以借鑒公民訴訟的“律師費用轉移制度”，建立我國環境公益訴訟的“訴訟費用轉移制度”，即在環境公益訴訟案件中，法院可以依法律規定，將訴訟費用（包括案件受理費、律師費、鑒定費等）判由一方當事人承擔，或依據法律規定將訴訟費判由實質的敗訴方承擔，一方當事人或者實質敗訴方通常是污染行為人。

篇（9）

一、社會問題凸顯，司法程序有待改善

隨著我國改革開放的深入發展，社會交往中經濟利益往往占據了主導地位，可是被忽視的環境利益、弱勢群體的利益和其他社會公共利益恰恰成為了社會整體發展的短板，反過來阻礙了社會整體的健康高速發展。所以在經濟高速的現代文明，人權和公共利益也受到越來越高的重視。

近年來，為此不少地方職能部門以及社會團體甚至個人都積極投身到開展公益訴訟的探索中來，但成效并不顯著，往往是熱情很高結果卻差強人意。這由于在我國的訴訟法領域中該類訴訟主體缺位、司法實踐難以操作等問題所導致，公益訴訟難以向深度發展，在突破該類訴訟瓶頸乏力的情況下，公益訴訟的道路越走越窄。“究其原因，主要是立法層面和程序規制方面還有不欠缺。”［1］使得大量有訴訟需求的個體或單位不能得到應有的法律保護,甚至可能導致權力的濫用。

我國現行訴訟法律對原告主體資格限制在“直接利害關系”上，在每一個訴訟關系中，可能存在多層次權利需求，而“直接利害關系”使得在立體層面上的多個權利需求變得分散，進一步發展會使觸發該法律關系的事實或者行為不能得到全方面的調整。這樣的法律調節機制存在于中國現行的大行政體制下的社會中，不免會帶來“后訴訟憂慮”，隨之而來的可能就沒能及時釋放的訴請轉變為對政府行政行為不滿的上訪、控告。這也是我國現在數量一直高居不下的又一因素。在這樣的背景下，是行政權力的擴大，它剝奪了法律應當承擔的社會調節功能，而“法律，以它威嚴的平等，阻止富人和窮人，睡在橋下，沿街乞討或偷竊面包。”［2］

法律的擔當是社會自我完善的過程，而不單單是行政管理的手段的補充，這就要求現階段建立起較為完善的訴訟制度來保護當事人的合法權利。可眾所周知，我國目前尚未建立完善的憲法審查體制，在行政權力擴張的同時，也最需要對其進行約束。因為我國不同于三權分立制度下的西方法治國家，欠缺的法律制約也不可能在短時間內補齊，所以只能在現有的法律體系下，利用司法資源從訴訟法的救濟范圍和救濟力上做文章。

就當前社會問題分析來看，我國行政行為所管理的對象，恰好與上述的社會公共利益和公民個人利益密不可分。每一個行政行為都可能引發諸多涉及公益的問題，比如環境問題、養老保險問題、外來人員子女教育問題、食品安全問題，在執行行政管理行為時如果忽視了對弱勢群體的保護或者嚴重影響了公眾正常的生活，而利益受損者又不能通過嚴格的行政訴訟原告資格審查時，作為法律監督機關，檢察機關是可以就行政行為的合法性、合理性進行立案監督的，這就引起第二個議題——我國檢察機關提起公益訴訟的法律依據。

二、我國憲法和行政訴訟法為檢察機關提起行政公益訴訟制度提供了法律依據

我國是人民民主的社會主義國家，國家的性質決定了國家利益和人民利益的一致性。將公訴權介入到刑事、民事和行政訴訟中，既是檢察機關法律監督的自我完善，也是維護國家和人民利益的重要途徑。作為國家的法律監督機關，檢察機關的職責范圍不應僅僅局限于刑事訴訟監督，相應擴展到對行政行為的監督，賦予檢察機關更廣泛的行政監督權。

從世界的角度看，憲法是在泛原告資格下的立法背景中制定的，使得它成為個人為保證在公眾義務履行過程中公眾利益的正當性而提起的訴訟的有力支持，擴展的"司法途徑"為民眾（組織）提供了分享法制的一個必要要素，將建立起一個更有力的保護個人權利的框架。而我國憲法還賦予了檢察機關法律監督者的地位，檢察機關行使法律監督權，對行政權和審判權進行制約。與此同時，我國《行政訴訟法》確立的行政訴訟基本原則之一便是：人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督。這一原則也為檢察機關行使行政公益訴訟權提供了法律支持。

根據我國《行政訴訟法》第一條的規定，其立法核心目的是:“保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使職權。”所以不論是環境問題還是人權保障問題，這類公益事業必然屬于實現保護公民、法人和其他組織的合法權益的范疇。

我國行政訴訟法第十條也規定：“人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督。”這樣的監督是廣泛的，具有約束力的監督。不僅在實體上可以滿足上述實體權利保護的需求，同時在行政訴訟的過程中可以有效的控制訴訟法律的規范性與合法性，將預防和治理能夠高效的統一。

檢察機關行使法律監督權，監督對象包應括行政行為和司法行為。但在司法實踐中，由于長期受“唯刑事論”思想的影響，把憲法關于檢察機關的法律監督性質的定位片面的理解為刑事訴訟監督，而對于行政權尤其是因行政行為而產生的行政訴訟及訴訟后執行，并沒有努力踐行檢察機關的監督權。這是與憲法賦予檢察機關法律監督權的立法本意不相符的。

將訴訟權介入到公益訴訟中，既是檢察機關法律監督的自我完善，也是監督行政權行使維護國家和人民利益的重要途徑。

三、行政公益訴訟制度的法律定性

隨著社會法制的進程，程序的價值不再被僅僅定位于效率、穩定和安全,而越來越與法治、民主、自由、人權、正義等價值目標相關聯,且聯結的關節點正在于現代程序控制權力濫用以保障人權的價值指向。［3］

在我國現行行政訴訟的原告身份局僅限于具體行政行為的相對人，但在實踐中，具體行政行為可能會對其他利益相關人和社會的公共利益帶來不確定的影響。如何協調難以由行政訴訟調節的利益關系，單靠我國目前推行的制度顯然不是解決問題的根本辦法，甚至可能給司法機關帶來不必要的訴訟難題，反觀當事人的利益卻很難得到及時的保障。

檢察機關在行使行政訴訟監督職權時，應有的放矢的對缺乏具體行政行為或者行政干預而導致公民或公共利益受損的事實予以法律保護。檢察機關的這種介入不是要取原行政訴訟中行政相對人的地位而代之，卻是為了彌補行政訴訟中原覆蓋救濟對象的不足。在行政訴訟調整范圍內引入公益訴訟制度，恰好填補了這一空白。充分保證了社會公共利益和每一項具體行政行為做出后的輻射人群都能有充分的權利訴求。在暢通了利益群體的權利表達途徑后，也為曾經缺乏法律支持的很多調查取證、有關部門進行調節和完善涉訪涉訴案件經辦程序等問題找到了解決答案。權利的保障體現在程序的正當上，相較于我國現行的一些民生和公共利益的保護舉措，公益訴訟制度顯然更具有其法律的穩定性與合憲性。

現代我國有大量的學者主張建立行政訴訟的法典，未來將會造就行政訴訟制度上原則的統一，程序法中規定有關實體規則。這樣一來，把法律監督和程序救濟有力的結合起來，公益訴訟正是其中起到重要銜接的一環。塑造健康、公正的程序，所依靠的正是此類看似邊緣化的制度。

四、國際上，檢察機關在參與行政公益訴訟時的做法

在國外，有檢察機關提起行政公益訴訟是大多法制發達國家的做法，檢察機關以國家和公共利益代表人的身份參與行政公益訴訟以成為各法系國家的共識。相比較而言，大陸法系國家因具有獨立的行政法院系統，其在司法實踐中能夠形成較為完善的行政訴訟制度，檢察官可以作為行政審判組織的組成部分，代表政府或公共利益參與訴訟活動。

例如法國，依據《聯邦行政法》規定，最高檢察官、州立高等檢察官和地方檢察官分別作為聯邦、州和地方的公共利益代表人，參與三級法院的行政訴訟、捍衛公共利益。在美國，檢察機關提起行政公益訴訟的理論依據是“私人檢察總長”理論，即檢察官擁有“主張他人利益的資格”，按照這個理論，國會為了保護公共利益，可以授權檢察總長對行政機關的行為申請司法審查，國會也有權依法指定其他當事人作為私人檢察總長，主張公共利益。

五、我國如何由檢察機關開啟行政公益訴訟制度

作為我國唯一的法律監督機關，人民檢察院擔負著偉大的歷史使命，這不光是完成刑事案件的訴訟或者進行民事抗訴案件的提起，不斷完善現有法律制度、維護被忽視的社會利益都需要人民檢察的努力進取。

要建立行政公益訴訟，我們不能盲目的選擇某一法治發達國家的模式去建立自己的公益訴訟制度，還需要從每一個基層檢察機關出發，建立行對應的機制。這將是一個吸收淘汰的過程，做出公益訴訟的選擇不能僅由檢察機關一家“包辦”，從我國的立法到人民法院的受、立按標準以及行政機關的行政規范都會發生類似滾雪球般的效應。

這必然會涉及到對抽象行政的可訴性、辦案人員的結構調配、復議主體的內涵和外延的在討論，以及行政訴訟法律關系的變化，不過這已超了出本文的討論范圍。

注釋：

［1］《云南省檢察院檢察長王田海談檢察機關環境公益訴訟原告資格》，載《檢察日報》,2011年3月10日,第002版.

［2］. Anatole France(1844-1924)，1921年諾貝爾獎獲得者.

［3］孫莉：《在“維護”與“監督”之間——立法目的分析》,載《南京工業大學學報（社會科學版）》D920.0,2007,6(1).

參考文獻：

［1］檢察機關提起行政公益訴訟的可能性,法制快報［N］.2010年12月, 第008版.

［2］李雄.社會法視野下的公益訴訟,檢察日報［N］.2011年5月12日,第003版。

篇（10）

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檢察機關提起環境公益訴訟的法理歷史及其法律保障建議

自然資源損害救濟體系:美國經驗及對中國的啟示

篇（11）

隨著行政權的日益擴大，損害公共利益的行政行為日益增多，為限制行政權的擴張，許多國家開始在行政訴訟領域引人公益訴訟制度。在我國社會經濟生活中，同樣存在大量國家利益、社會公共利益受侵害的現象，卻由于現行公益訴訟的缺失，無法通過保護利益方式中最有效的方式—訴訟來維護國家利益、社會公共利益。近年來，隨著一些直接關系國家利益和社會公共利益案例的出現，行政公益訴訟引起了廣泛的社會關注，并逐漸成為一個司法熱點話題。目前，我國法學工作者對行政公益訴訟理論的討論和研究正在不斷深人，但行政公益訴訟本身在立法上仍是一片空白。從保護公共利益、建設法治社會角度看，應在借鑒域外經驗基礎上，完善我國訴訟立法，建立有中國特色的行政公益訴訟制度。

一、建立并完善行政公益訴訟制度是現代法治的基本要求

公益訴訟起源于古羅馬，是和私益訴訟相對而言的，“私益訴訟是保護個人所有權利的訴訟，僅特定人才可提起，公益訴訟是保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規定外，凡市民均可提起。”公益訴訟雖早在古羅馬就已存在，但引起廣泛關注卻是在20世紀。隨著高科技的迅速發展，人們的生產、生活日益社會化，現代社會的政府廣泛地干預社會的教育、衛生、經濟、文化、福利事業，管理范圍不斷擴大，隨著現代行政法的發展，行政權日益強大、極度擴張，不時侵害私人權利主體的合法利益和社會公共利益。侵害前者的利益的違法行政行為，受侵害權利主體可以依法提起行政訴訟;對于侵害公共利益的違法行政行為，世界主要法治國家都建立了類似的行政公益訴訟制度。行政公益訴訟是指特定的國家機關、社會組織、個人認為行政機關或法律授權組織所實施的行政行為侵害了公共利益，以維護公共利益為目的，依法向人民法院起訴，人民法院依法進行審理和判決的活動。

同傳統行政訴訟相比，作為公民、法人或其他組織針對損害社會公共利益的行為提起的行政公益訴訟有以下幾方面的特征:第一，起訴主體的廣泛性。“行政法上的原告資格概念與司法上的原告資格概念都不是靜止不變的”，公益訴訟正是原告資格不斷拓寬、公民提起行政訴訟的渠道越來越暢通的產物。行政公益訴訟的起訴主體不局限于具體合法權利直接受到不法侵害者，其他特定國家機關、團體和個人也可以以公眾利益受到侵害為由代表國家和公眾提起訴訟。第二，訴訟目的的公益性。雖然有的行政公益訴訟也會牽涉到起訴者的私益，但行政公益訴訟的目的主要是為了確保行政行為的客觀合法性、維護社會公共利益、維護法律的尊嚴與社會正義。從這個意義上說，行政公益訴訟的設立承載著更多的社會責任。第三，訴訟功能的預防性。行政公益訴訟的提起不以發生實質的損害為要件，當國家機關的違法行為、不當行為或者不行為，即使還沒有達到使公民、法人的利益遭受現實損害的時候，無法律上直接利害關系的人也可以訴請司法機關對其進行司法審查，因此，行政公益訴訟的功能具有明顯的預防性質。

在我國，從現行行政訴訟法及其相關規定中都找不到有關公益訴訟的痕跡，行政公益訴訟在我國立法上還是一片空白。立法上無規定并不等于實踐中不存在，隨著大眾法治意識、權利意識的提高，一些關乎國家、社會公共利益的案例不時見諸于報端，在社會上，在學術界掀起層層波浪。例如，嚴正學訴椒江文體局不履行法定職責案、沈某訴浙江桐鄉市國稅局行政不作為案、杭州一市民狀告杭州市規劃局違反規定在西湖風景規劃區內批準建立非旅游設施案、南京市紫金山觀景臺案等，這類實際上屬于行政公益訴訟的案件中，法院都以公民原告不適格、公民主張的公共利益不屬行政訴訟保護的訴的利益范圍為由駁回了公民的起訴。在強調現代法治，強調維護公共權利的今天，建立我國行政公益訴訟制度勢在必行。

二、構建行政公益訴訟制度是促進社會和諧和完善法治的有效措施

當前，我國正在建設和諧的社會主義法治國家，和諧與法治成為當代社會的兩大主旋律。構建行政公益訴訟制度對促進社會和諧和完善國家法治具有突出的現實意義。因為:

(一)構建行政公益訴訟制度源于對公共利益保障的需求

維護和保障社會公共利益是實現社會和諧的題中之意。在當前我國廳政公益訴訟制度缺失的現狀下，維護公共利益常常因沒有具體可操作的措施而成為一種法律口號，違法行政作為或不作為對公共利益的侵害得不到有效遏制。這在國有資產流失、公共資金的不當使用、環境污染(不僅僅是自然環境，還包括市場競爭環境，文化環境等)等方面尤為突出。大量維護公益的行政訴訟均因起訴人與被訴行政行為無直接利害關系，不具備原告資格而被駁回起訴。可見，基于維護公共利益的需要，建立行政公益訴訟制度有著迫切的現實意義。

(二)構建行政公益訴訟制度能促進行政機關依法行政

依法治國的基礎在于依法行政。不可回避的現實問題是，政府機關及其公務員并不是超脫一切利害關系之外的，他們本身也組成了若干集團和階層，互相間也有形形的利害關系，行政執法過程中的地方保護主義、集團保護主義現象比比皆是，都說明了這個問題。建立行政公益訴訟制度，將行政權的行使納人司法審查的范圍，通過法院對行政公益案件的審理，審查某個政府機關的某項行政行為的合法性，就可以審查某個政府機關公務員與行政權有關的某項行為的合法性，使權力得到有效的監督和制約。

(三)構建行政套益訴訟制度是完善行政訴訟制度的需要

完整的訴訟制度，既應當有對公民、法人和其他組織合法權益的救濟，也應當有對國家和公共利益的保護。缺少行政公益訴訟，是我國行政訴訟制度的一個重大缺陷。首先，行政訴訟法的立法宗旨決定了建立行政公益訴訟的必要性。行政訴訟法的兩大宗旨表明，行政訴訟中既應有私益之訴，也應有公益之訴，現行《行政訴訟法》欠缺對行政公益訴訟的規定，顯然有違其立法宗旨。其次，建立行政公益訴訟制度是行政訴訟受案范圍拓展的要求。行政訴訟的發展要求我國《行政訴訟法》要確立對抽象行政行為至少是規章以下的行政規范性文件的審查制度，而行政公益訴訟制度不失為一種較好的選擇。再者，行政訴訟原告資格全面拓展也要求我國建立行政公益訴訟制度。

三、構建我國行政公益訴訟制度的具體設想

(一)實現多元化的行政會益訴訟主體

“在社會利益上，每個人都是為權利而斗爭的天生的斗士。”參照各國經驗并結合我國實際情況，筆者認為在我國提起行政公益訴訟的主體應實行多元化，包括檢察機關、社會團體、普通公民等都可以提起公益訴訟。檢察機關作為國家的法律監督機關，在行政程序意義上的監督應該是全面的、完整的，現階段的行政訴訟監督實際上是一種嘗試性監督，具有不完整性。因此，對損害國家利益和社會公共利益的行政機關，檢察機關應代表國家提起行政公益訴訟。社會團體的主要功能是對成員利益及社會公益的維護，以及對政府活動的參與和監督。社團應在不特定多數的成員利益和社會利益受到侵害的時候代表成員提起行政公益訴訟。如在工商部門對生產劣質食品的廠家不加治理的情況下，消費者協會即可代表廣大的消費者對工商部門提起公益行政訴訟。另外，應允許普通公民對損害國家利益和社會公共利益的行政行為向人民法院提起行政公益訴訟的權利。

(二)明確行政公益訴訟的受案范圍

行政行為侵害社會公益往往涉及國家利益、社會利益、廣泛的不特定多數人的利益，因此，公民、法人或者其他組織認為損害公共利益或者有損害公共利益之危險的行政行為都應確定為行政公益訴訟的受案范圍，它包括具體行政行為和抽象行政行為。現實生活中，主要集中在:污染環境、破壞生態平衡;侵害廣大消費者權益;危害社會公眾生命和身體健康;擾亂市場經濟秩序;國有資產流失;破壞社會公益事業;危害公共安全等領域。

(三)確立行政公益訴訟的舉證責任