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關鍵詞：基礎設施 投資偏離 掙值管理 神經網絡 預警閥值 預警模型

近年來,我國某些行業已開始進行預警理論的研究，如企業危機管理、銀行危機預警等。預警是指根據系統外部環境及內部條件的變化，對系統未來的不利事件或風險進行預測和報警。預警系統則是實現預警功能即預測和報警兩種功能的一種系統。預警管理則是利用預警系統進行風險管理，并進行風險防范的一種活動。基礎設施項目投資風險預警系統的核心是建立投資偏離預警模型。本文應用掙值管理理論對基礎設施項目實施階段投資偏離進行定量描述，利用神經網絡建立基礎設施項目投資偏離神經網絡預警模型。該模型根據投資風險預警指標體系，預先設定投資偏離預警指標的閥值，根據輸入項目當前的數據利用神經網絡預測出下一階段的投資偏離值，當投資偏離突破閥值時，發出預警信息。限于篇幅，本文僅討論基礎設施項目投資費用偏離的預警模型。

基礎設施項目實施階段投資偏離的定量描述

掙值管理(Earned Value Management，EVM )是測量項目績效的一種方法。EVM通過比較計劃的工作(PV )、實際掙得的工作(EV )和實際的花費(AC )來確定成本和進度是否按照計劃進行。美國項目管理學會PMI(Project Management Institution)在《項目管理知識體系指南》(A Guide to the Project Management Body of Knowledge )PMBOK2000版中，對EV、PV、AC 進行了定義。

投資項目費用的偏離閥值模型

于九如提出，基礎設施項目建設的周期和費用的偏離，可能給投資項目帶來風險。如果其偏離額度超過一定的范圍，使得投資項目的內部收益率低于國家規定的基準收益率，則造成投資項目不可行。筆者對項目投資費用偏離閥值模型進行了討論。

設投資項目的投資為分年度支付，計劃投資總額為C，計劃建設工期為N年，各年投資額為Pk(k=1，2，…，N)，第k年各月的投資額分別為Pki，i 為投資項目的基準收益率。假設N年建設期中可能投資額為X，各年投資Pk(k=1，2，…，N)與計劃投資總額成正比。假定在N年建設期中，從S年(S≤N)開始至第N年末，各年末的收益為Qj（j=S，S+1，…，N），同時，設投資項目建設完工后的經濟壽命期為n年，各年平均盈利額為A，根據文獻可得，第k年i月（記為第tki月）投資費用最大允許偏離閥值Pki為

同理，由施工圖預算、設計概算，按照前面所述的投資計劃各月投資額占總投資的比例，可算出各月施工圖預算和設計概算值，這就是各月投資控制的另兩閥值點，它們與各月計劃投資額的差構成了投資控制的另兩閥值。同樣按照上面的計算方法可計算出各月投資費用偏離的風險率的另兩閥值。結合同類型項目的成功及失敗個例，再取0與Rc(tki)之間適當另兩值為閥值，這樣第tki月投資費用偏離的風險率可以以五級閥值來進行控制。

基礎設施項目投資偏離神經網絡預測模型

人工神經網絡(Artificial Neural Network簡稱ANN)是基于模仿大腦神經網絡結構和功能而建立的一種信息處理系統，是由大量簡單元件相互連接而成的復雜網絡。BP神經網絡（Back-Propagation Network，又叫反向傳播網絡）通常是指基于誤差反向傳播算法(BP算法)的多層前向神經網絡，它是D. E. Rumelhart和J. L. McCelland及其研究小組在1986年研究并設計出來的。BP算法已成為目前應用最為廣泛的神經網絡學習算法。BP神經網絡通常具有―個或多個隱層，三層BP神經網絡拓撲結構如圖1所示，其中，隱層神經元通常采用Sigmoid型傳遞函數，而輸出層神經元則采用線性傳遞函數。這樣的BP神經網絡，當隱層神經元數目足夠多時，可以以任意精度逼近任何一個具有有限間斷點的非線性函數。

筆者曾討論了基礎設施項目投資偏離神經網絡預測模型。該模型采用三層BP神經網絡，輸入神經元設為6，輸出神經元設為1，中間神經元設為12。第一、二層的傳遞函數都選正切Sigmoid函數，第三層選線性傳遞函數。以各月擬完工程計劃投資額Ci0組成輸入矢量，分別以各月完成計劃投資額Ci*，完成實際投資額Ci，投資費用實現率fc(ti)，工程進度實現率fT(ti)，投資費用偏離值c(ti)，工程進度偏離值T(ti)，投資費用偏離率Rc(ti)，工程進度偏離率RT(ti)等為目標矢量，根據項目實施的具體情況選擇第i月前連續幾月的數據為樣本訓練該網絡，預測第i+1月的相應指標。

案例分析

××公路是國道210線的組成路段，起點位于川渝界邱家河，樁號為K152+000，終點位于江北區黑石子，與渝長高速公路連接，樁號為K205+499.268，路線全長53.108公里。沿線有大灣、草坪、王家、沙坪、黑石子互通式立交5處，分離立交16處，大橋18座共計4208m，隧道2座共計379.33m。

現以該公路F合同段來進行分析，對該合同段投資費用風險進行計算，見表1。

由最大允許膨脹閥值X-C=111725.5108萬元，按比例計算可得到F合同段每月投資費用最大允許膨脹閥值為：

111725.5108×10309.33/178049.3439/36=179.6966（萬元）

本合同段于2002年1月開工，由式(6) 可計算出2003年3-9月投資費用偏離的風險率的閥值，見表2。

由表2可設定F合同段投資偏離風險率閥值為0.3。

現以施工單位所做2003年2至9月的計劃值為輸入矢量Ci*，表1的投資費用偏離率組成目標矢量Rc(ti)，對設計的神經網絡進行訓練，網絡訓練結果輸出為

r′=[-0.20882 -0.19861 -0.20503 -0.17618 -0.12746 -0.12746 -0.11208 -0.11732]

訓練結果與目標矢量的誤差為

r=[-0.0033781 -0.0086891 0.010027 0.0015823 -0.010736 0.010564 -2.4449e-005 -8.3374e-005]

利用訓練后的神經網絡進行仿真，輸入2003年10月施工單位所做的計劃值p10=581.212，仿真結果即為該月投資費用偏離率的預測值r10=-0.098588。

2003年10月投資費用偏離率的預測值r10=-0.098588＜0，未出現正偏離，更沒超過閥值，不必預警。

結論

基礎設施項目投資風險預警系統的核心是建立投資偏離預警模型。筆者利用神經網絡建立基礎設施項目投資偏離神經網絡預警模型。該模型預先確定基礎設施項目投資風險的閥值，應用神經網絡實現對基礎設施項目投資偏離的預測，當下一階段的投資風險值突破閥值時，就要進行預警。運用該模型可以對基礎設施項目實施階段的投資偏離進行預警，為基礎設施項目投資風險預警系統的研究奠定了基礎。

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8.周高平，周直，陳遠祥.基礎設施項目投資偏離神經網絡預測模型研究[J].重慶交通學院學報，2005．（24）4

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1.按行業分類：能源項目、交通項目、原材料工業項目、裝備工業項目、農業項目、林業項目、水利項目、生態和環境保護項目、商業和服務業項目、科技、文化、教育、衛生、體育項目以及房地產開發項目等。

2.按投資主體分類：政府投資項目（又分為中央項目、地方項目）、企事業單位投資項目（含外商投資項目、合資項目、民營企業投資項目、社會團體投資項目）、個人投資項目。

3.按項目建設性質分類：新建項目、擴建項目、改建項目。

4.按項目建設階段分類：籌建項目、開工項目、在建項目、建成投產項目、收尾工程項目。

（二）按建設項目的市場性能分類

1.公益性建設項目，主要指為社會提供服務的建設項目，包括國防、科學研究、教育、文化設施、醫療衛生、體育運動、生態和環境保護等建設項目。

2.基礎性建設項目，主要指具有自然壟斷性、建設周期長、投資規模大、投資回收期長、收益低的基礎設施和部分基礎工業建設項目，如能源項目、交通項目、水利項目、城市基礎設施項目等。

3.競爭性建設項目（又稱經營性項目），主要指投資收益好、對市場反應靈敏，具有市場競爭能力的建設項目，如加工工業項目、商業及服務項目、房地產開發項目等。

（三）按政府管理權限分類

劃分為實行審批制、核準制、備案制項目。

1、核準類：工業類、倉儲物流的項目大部分屬于備案類，其中對環境有污染的化工、石油、爆炸等、還有外資企業的工廠類項目屬于核準類。對于實行核準制的項目，企業僅需向政府提交項目申請報告即可，不再經過批準項目建議書、可行性研究報告、節能評估報告和開工報告的程序。

2、審核類：所有的房地產項目由國家財政出錢建設的項目屬于審批類，包含文、教、衛系統，即圖書館、文化宮、音像器材、書店，教育系統等。對于政府直接投資或以資本金注入方式投資的項目，需報送審批項目建議書和可行性研究報告。對于投資補貼、貸款貼息、轉貸的項目，只審批資金申請報告。

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財政投資最能體現國家意志，它在國民經濟中的作用，不僅在于增加了多少生產能力和公益設施建設，而且體現為一種經濟杠桿，可以直接或間接集中社會資金進行重點配置來解決經濟結構問題，引導社會資源的合理流向，是實施國家產業政策和投資政策的重要工具。因此，在市場經濟條件下，財政資金的項目投資方向不應該也不可能面面俱到，它只能是投向關系國民經濟、社會發展全局和提高人民生活水平的一些重大項目。

一、對社會投資項目的分類

在討論我國財政資金項目投資方向的最適宜領域之前，可先對我國整個社會投資的分類做簡要的分析。一般來說，在市場經濟條件下，社會投資大體可分為三大類別：

1.對競爭性項目的投資

競爭性項目是指投資主體公平參與競爭，市場機制充分發揮作用的項目，它是完全受市場調節的盈利性項目，項目建成后提供的產品是“私人產品”，具有排他性和競爭性，其價格完全通過市場競爭形成。該類項目的范圍是根據其產業性質確定，它是競爭性行業在投資領域的表現形態。競爭性行業一般指那些產業發展比較成熟，行業盈利率較高，經濟效益決定于市場供求的產業部門。就我國目前而言，主要包括：一般加工工業；建筑業；商業、餐飲、倉儲業；咨詢業；金融、保險（商業性部分）以及其他行業等。

2.對基礎性項目的投資

基礎性項目的范圍也是根據其產業屬性來確定的。一般講，基礎性項目是指那些從屬于基礎產業和部分支柱產業部門的投資項目。基礎性項目為生產過程提供“共同生產條件”，部分具有或主要具有“公共產品”的一般特征，即具有公用性、非獨占性和不可分割性，其投入資金數量巨大，建設周期較長、投資回收緩慢，而又關系著國計民生，市場機制在這方面不能有效地發揮作用。具體包括：農、林、牧、漁體利。氣象等基礎設施；能源工業；交通運輸業；郵電通訊業；地質普查與勘探；支柱產業和高新技術產業等。

3.對公益性項目的投資

公益性項目是指為整個社會提供公共性產品和服務的項目。這些產品和服務基本上屬于“純公共產品”，市場機制在這些產品和服務的提供上根本不發揮作用。主要包括：國防建設投資；黨派、團體等設施的建設；政府、公檢司法等政權設施的建設；基礎教育、文化、衛生、國家體育、廣播電視等設施的建設；城市道路、管網的建設；環境保護設施的建設等等。

以上三類投資只是大體的劃分，實際上，在具體分析和操作時，各類投資在外延上有時互有交叉和重疊。

二、我國財政資金項目投資的最適宜領域

那么，在市場經濟條件下，財政資金項目投資方向選擇的最適宜領域是什么呢？盡管這是一個涉及面很廣的問題，在此不可能逐一涉及，但根據西方市場經濟國家和一些新興工業化國家（地區）的歷史經驗，結合我國市場經濟的實踐和取向，筆者認為，在上述三類投資項目中，公益性投資項目應該是財政資金項目投資方向的重點；基礎性投資項目主要是利用財政投資，積極引導國內社會資本和外資參與投資；對于競爭性投資項目，財政資金應徹底退出。但對于一些支柱產業的重點項目和高新技術研發項目，財政資金可以有選擇地給予扶持。由于三類投資在外延上的交叉和重疊，財政資金的具體投資方向及投資方式應主要從以下幾個領域來加以考慮：

1.公共基礎設施投資領域

在市場經濟中，政府提供的公共產品是多種多樣的，其主要的、典型的形式，莫過于各種形式的公共基礎設施。所謂公共基礎設施，包括為社會經濟正常運行所必須的、由國家或社會投資所形成的各種軟件和硬件。一般來說，諸如各類交通運輸、環境保護、農田水利建設。城市基礎設施建設等等，都是在財政資金項目投資方向選擇時，應予以優先考慮的合適領域。然而，所謂財政資金項目投資方向的最適宜領域，并不意味著國家在這方面，也采取過去那種包投資、包建設、包經營的做法。恰恰相反，在市場經濟條件下，許多基礎設施項目，如地鐵、公路等項目的投資來源，應以政府的財政資金做引導，鼓勵和吸引各方投資的參與。如可以利用BOT、TOT的方式吸引國內外社會資本參與城市基礎設施項目的建設開發和運營。這樣不但可以減緩政府財政資金的壓力，而且可以大幅度提高該類項目的建設和運營效率。

2.基礎產業和新興產業領域

基礎產業是對那些在國民經濟中具有基本承載作用的產業群體的總稱，它們構成了國民經濟賴以運行的物質基礎。就我國現階段而言，基礎產業一般應包括農業、能源、郵電通信等部門。其中，農業是基礎產業中的一個特殊的產業，它為人類生存提供最基本的條件，為國民經濟其他產業提供原材料和產品銷售市場，同時，它也是一個既有自然風險又有市場風險的弱質產業。當前我國農業的物質基礎薄弱，抗御自然災害的能力較差，農業比較利益較低，在市場競爭中往往處于不利地位。同時，由于農產品屬初級產品，在需求方面的彈性較小，經常保持相對穩定，而供給方面受自然條件的影響很大，具有很強的波動性。這種供需不平衡狀態的經常發生會破壞國民經濟的正常運行，而這又是難以通過市場來解決的，因此，財政資金應加大對農業項目的投入，改變對農業投資比重偏低的狀況。而郵電通信業作為財政資金投向的選擇之一，重要的是用財政資金引導社會資本的投入。目前經過財政資金的大量投入，我國的郵電通信業已具備了堅實的基礎，這更有利于社會資本的介入。就能源項目而言，財政應著眼于調整能源結構，重點對一些稀缺資源的開發利用項目以及易于獨家壟斷的資源供應項目進行投資。

新興產業是指以高科技研發為依托，能帶來高附加值的，為未來經濟和社會發展提供廣闊的發展空間、提供就業機會的、標志一國國民經濟未來發展水平的產業群體總稱。新興產業的發展，往往由中小型風險企業開始。因為這些企業在發展的初期，風險比較大，又沒有足夠的資產作抵押，往往難以得到銀行貸款，要使其迅速發展起來，一方面需要政府為其創造良好的制度環境；另一方面則需要政府給以財政資金的支持。但從目前的情況看，政府支持新興產業的方式并不是投入大量的資金，而是要利用財政資金的引導作用，為這些項目的投資積聚資金，如設立風險投資基金等。但這并不是我國目前的以財政資金為主的風險投資公司（或基金），而應是社會資本（含居民儲蓄）為主要資金來源的風險投資公司或風險投資基金。

3.重要的資源開發領域

資源的開發與利用，是一個范圍很廣的概念。從國內外的情況來看，適宜于財政投資的資源開發領域，大致包括以下三個方面：

（1）重要的自然資源及大規模的國土開發

重要的自然資源及大規模的國土開發主要包括：對那些關系國計民生的稀缺資源的開發利用項目；具有某些自然壟斷特點，即宜于獨家壟斷，以保證取得良好的規模經濟效應，使社會公眾能享有最低生產成本的資源開發和供應項目（例如城市供水、供電和煤氣）；以及大規模、有計劃的國土開發項目。國外諸如美國對其南部、西部及山地各州的長期開發，國內如對我國中西部廣大地區的開發等等，都是財政資金的項目投資應予重點考慮和確保的。盡管這些方面的巨大投資需求不可能由政府單獨承擔，但政府對上述投資和籌資的義務與責任，則是始終不可推卸的。

（2）人力資源開發投資

人力資源開發投資是重要而典型的財政投資，主要是指教育。在西方經濟發達國家，各國政府可以說都毫無例外地參與了教育這一公共產品的提供。除了極少數的私立學校（主要是教會辦的學校）以外，各種教育，尤其是基礎教育投資，很大程度上是由各級財政分別提供的。之所以如此，首先是教育具有極大的所謂“外溢性”作用，即對社會的發展，經濟的增長有著廣泛的、決定性的影響，教育水平的提高將使整個社會普遍受益；其次，從社會再分配和宏觀調控的角度來看，財政資金投資于教育，有利于緩解各階層的收入差距與分配不公現象，通過公共教育，使社會成員均可享受到國家提供的教育機會和權利。從我國目前的狀況來看，財政對教育的投資與世界平均水平還有著很大的差距，所以我國的財政資金項目投資應適當向人力資源開發領域傾斜，尤其是基礎教育領域。

（3）智力資源開發投資

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一、深化投資體制改革的指導思想和目標

（一）深化投資體制改革的指導思想是：按照完善社會主義市場經濟體制的要求，在國家宏觀調控下充分發揮市場配置資源的基礎性作用，確立企業在投資活動中的主體地位，規范政府投資行為，保護投資者的合法權益，營造有利于各類投資主體公平、有序競爭的市場環境，促進生產要素的合理流動和有效配置，優化投資結構，提高投資效益，推動經濟協調發展和社會全面進步。

（二）深化投資體制改革的目標是：改革政府對企業投資的管理制度，按照“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔風險”的原則，落實企業投資自；合理界定政府投資職能，提高投資決策的科學化、民主化水平，建立投資決策責任追究制度；進一步拓寬項目融資渠道，發展多種融資方式；培育規范的投資中介服務組織，加強行業自律，促進公平競爭；健全投資宏觀調控體系，改進調控方式，完善調控手段；加快投資領域的立法進程；加強投資監管，維護規范的投資和建設市場秩序。通過深化改革和擴大開放，最終建立起市場引導投資、企業自主決策、銀行獨立審貸、融資方式多樣、中介服務規范、宏觀調控有效的新型投資體制。

二、轉變政府管理職能，確立企業的投資主體地位

（一）改革項目審批制度，落實企業投資自。徹底改革現行不分投資主體、不分資金來源、不分項目性質，一律按投資規模大小分別由各級政府及有關部門審批的企業投資管理辦法。對于企業不使用政府投資建設的項目，一律不再實行審批制，區別不同情況實行核準制和備案制。其中，政府僅對重大項目和限制類項目從維護社會公共利益角度進行核準，其他項目無論規模大小，均改為備案制，項目的市場前景、經濟效益、資金來源和產品技術方案等均由企業自主決策、自擔風險，并依法辦理環境保護、土地使用、資源利用、安全生產、城市規劃等許可手續和減免稅確認手續。對于企業使用政府補助、轉貸、貼息投資建設的項目，政府只審批資金申請報告。各地區、各部門要相應改進管理辦法，規范管理行為，不得以任何名義截留下放給企業的投資決策權利。

（二）規范政府核準制。要嚴格限定實行政府核準制的范圍，并根據變化的情況適時調整。《政府核準的投資項目目錄》（以下簡稱《目錄》）由國務院投資主管部門會同有關部門研究提出，報國務院批準后實施。未經國務院批準，各地區、各部門不得擅自增減《目錄》規定的范圍。

企業投資建設實行核準制的項目，僅需向政府提交項目申請報告，不再經過批準項目建議書、可行性研究報告和開工報告的程序。政府對企業提交的項目申請報告，主要從維護經濟安全、合理開發利用資源、保護生態環境、優化重大布局、保障公共利益、防止出現壟斷等方面進行核準。對于外商投資項目，政府還要從市場準入、資本項目管理等方面進行核準。政府有關部門要制定嚴格規范的核準制度，明確核準的范圍、內容、申報程序和辦理時限，并向社會公布，提高辦事效率，增強透明度。

（三）健全備案制。對于《目錄》以外的企業投資項目，實行備案制，除國家另有規定外，由企業按照屬地原則向地方政府投資主管部門備案。備案制的具體實施辦法由省級人民政府自行制定。國務院投資主管部門要對備案工作加強指導和監督，防止以備案的名義變相審批。

（四）擴大大型企業集團的投資決策權。基本建立現代企業制度的特大型企業集團，投資建設《目錄》內的項目，可以按項目單獨申報核準，也可編制中長期發展建設規劃，規劃經國務院或國務院投資主管部門批準后，規劃中屬于《目錄》內的項目不再另行申報核準，只須辦理備案手續。企業集團要及時向國務院有關部門報告規劃執行和項目建設情況。

（五）鼓勵社會投資。放寬社會資本的投資領域，允許社會資本進入法律法規未禁入的基礎設施、公用事業及其他行業和領域。逐步理順公共產品價格，通過注入資本金、貸款貼息、稅收優惠等措施，鼓勵和引導社會資本以獨資、合資、合作、聯營、項目融資等方式，參與經營性的公益事業、基礎設施項目建設。對于涉及國家壟斷資源開發利用、需要統一規劃布局的項目，政府在確定建設規劃后，可向社會公開招標選定項目業主。鼓勵和支持有條件的各種所有制企業進行境外投資。

（六）進一步拓寬企業投資項目的融資渠道。允許各類企業以股權融資方式籌集投資資金，逐步建立起多種募集方式相互補充的多層次資本市場。經國務院投資主管部門和證券監管機構批準，選擇一些收益穩定的基礎設施項目進行試點，通過公開發行股票、可轉換債券等方式籌集建設資金。在嚴格防范風險的前提下，改革企業債券發行管理制度，擴大企業債券發行規模，增加企業債券品種。按照市場化原則改進和完善銀行的固定資產貸款審批和相應的風險管理制度，運用銀團貸款、融資租賃、項目融資、財務顧問等多種業務方式，支持項目建設。允許各種所有制企業按照有關規定申請使用國外貸款。制定相關法規，組織建立中小企業融資和信用擔保體系，鼓勵銀行和各類合格擔保機構對項目融資的擔保方式進行研究創新，采取多種形式增強擔保機構資本實力，推動設立中小企業投資公司，建立和完善創業投資機制。規范發展各類投資基金。鼓勵和促進保險資金間接投資基礎設施和重點建設工程項目。

（七）規范企業投資行為。各類企業都應嚴格遵守國土資源、環境保護、安全生產、城市規劃等法律法規，嚴格執行產業政策和行業準入標準，不得投資建設國家禁止發展的項目；應誠信守法，維護公共利益，確保工程質量，提高投資效益。國有和國有控股企業應按照國有資產管理體制改革和現代企業制度的要求，建立和完善國有資產出資人制度、投資風險約束機制、科學民主的投資決策制度和重大投資責任追究制度。嚴格執行投資項目的法人責任制、資本金制、招標投標制、工程監理制和合同管理制。

三、完善政府投資體制，規范政府投資行為

（一）合理界定政府投資范圍。政府投資主要用于關系國家安全和市場不能有效配置資源的經濟和社會領域，包括加強公益性和公共基礎設施建設，保護和改善生態環境，促進欠發達地區的經濟和社會發展，推進科技進步和高新技術產業化。能夠由社會投資建設的項目，盡可能利用社會資金建設。合理劃分中央政府與地方政府的投資事權。中央政府投資除本級政權等建設外，主要安排跨地區、跨流域以及對經濟和社會發展全局有重大影響的項目。

（二）健全政府投資項目決策機制。進一步完善和堅持科學的決策規則和程序，提高政府投資項目決策的科學化、民主化水平；政府投資項目一般都要經過符合資質要求的咨詢中介機構的評估論證，咨詢評估要引入競爭機制，并制定合理的競爭規則；特別重大的項目還應實行專家評議制度；逐步實行政府投資項目公示制度，廣泛聽取各方面的意見和建議。

（三）規范政府投資資金管理。編制政府投資的中長期規劃和年度計劃，統籌安排、合理使用各類政府投資資金，包括預算內投資、各類專項建設基金、統借國外貸款等。政府投資資金按項目安排，根據資金來源、項目性質和調控需要，可分別采取直接投資、資本金注入、投資補助、轉貸和貸款貼息等方式。以資本金注入方式投入的，要確定出資人代表。要針對不同的資金類型和資金運用方式，確定相應的管理辦法，逐步實現政府投資的決策程序和資金管理的科學化、制度化和規范化。

（四）簡化和規范政府投資項目審批程序，合理劃分審批權限。按照項目性質、資金來源和事權劃分，合理確定中央政府與地方政府之間、國務院投資主管部門與有關部門之間的項目審批權限。對于政府投資項目，采用直接投資和資本金注入方式的，從投資決策角度只審批項目建議書和可行性研究報告，除特殊情況外不再審批開工報告，同時應嚴格政府投資項目的初步設計、概算審批工作；采用投資補助、轉貸和貸款貼息方式的，只審批資金申請報告。具體的權限劃分和審批程序由國務院投資主管部門會同有關方面研究制定，報國務院批準后頒布實施。

（五）加強政府投資項目管理，改進建設實施方式。規范政府投資項目的建設標準，并根據情況變化及時修訂完善。按項目建設進度下達投資資金計劃。加強政府投資項目的中介服務管理，對咨詢評估、招標等中介機構實行資質管理，提高中介服務質量。對非經營性政府投資項目加快推行“代建制”，即通過招標等方式，選擇專業化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，竣工驗收后移交給使用單位。增強投資風險意識，建立和完善政府投資項目的風險管理機制。

（六）引入市場機制，充分發揮政府投資的效益。各級政府要創造條件，利用特許經營、投資補助等多種方式，吸引社會資本參與有合理回報和一定投資回收能力的公益事業和公共基礎設施項目建設。對于具有壟斷性的項目，試行特許經營，通過業主招標制度，開展公平競爭，保護公眾利益。已經建成的政府投資項目，具備條件的經過批準可以依法轉讓產權或經營權，以回收的資金滾動投資于社會公益等各類基礎設施建設。

四、加強和改善投資的宏觀調控

（一）完善投資宏觀調控體系。國家發展和改革委員會要在國務院領導下會同有關部門，按照職責分工，密切配合、相互協作、有效運轉、依法監督，調控全社會的投資活動，保持合理投資規模，優化投資結構，提高投資效益，促進國民經濟持續快速協調健康發展和社會全面進步。

（二）改進投資宏觀調控方式。綜合運用經濟的、法律的和必要的行政手段，對全社會投資進行以間接調控方式為主的有效調控。國務院有關部門要依據國民經濟和社會發展中長期規劃，編制教育、科技、衛生、交通、能源、農業、林業、水利、生態建設、環境保護、戰略資源開發等重要領域的發展建設規劃，包括必要的專項發展建設規劃，明確發展的指導思想、戰略目標、總體布局和主要建設項目等。按照規定程序批準的發展建設規劃是投資決策的重要依據。各級政府及其有關部門要努力提高政府投資效益，引導社會投資。制定并適時調整國家固定資產投資指導目錄、外商投資產業指導目錄，明確國家鼓勵、限制和禁止投資的項目。建立投資信息制度，及時政府對投資的調控目標、主要調控政策、重點行業投資狀況和發展趨勢等信息，引導全社會投資活動。建立科學的行業準入制度，規范重點行業的環保標準、安全標準、能耗水耗標準和產品技術、質量標準，防止低水平重復建設。

（三）協調投資宏觀調控手段。根據國民經濟和社會發展要求以及宏觀調控需要，合理確定政府投資規模，保持國家對全社會投資的積極引導和有效調控。靈活運用投資補助、貼息、價格、利率、稅收等多種手段，引導社會投資，優化投資的產業結構和地區結構。適時制定和調整信貸政策，引導中長期貸款的總量和投向。嚴格和規范土地使用制度，充分發揮土地供應對社會投資的調控和引導作用。

（四）加強和改進投資信息、統計工作。加強投資統計工作，改革和完善投資統計制度，進一步及時、準確、全面地反映全社會固定資產存量和投資的運行態勢，并建立各類信息共享機制，為投資宏觀調控提供科學依據。建立投資風險預警和防范體系，加強對宏觀經濟和投資運行的監測分析。

五、加強和改進投資的監督管理

（一）建立和完善政府投資監管體系。建立政府投資責任追究制度，工程咨詢、投資項目決策、設計、施工、監理等部門和單位，都應有相應的責任約束，對不遵守法律法規給國家造成重大損失的，要依法追究有關責任人的行政和法律責任。完善政府投資制衡機制，投資主管部門、財政主管部門以及有關部門，要依據職能分工，對政府投資的管理進行相互監督。審計機關要依法全面履行職責，進一步加強對政府投資項目的審計監督，提高政府投資管理水平和投資效益。完善重大項目稽察制度，建立政府投資項目后評價制度，對政府投資項目進行全過程監管。建立政府投資項目的社會監督機制，鼓勵公眾和新聞媒體對政府投資項目進行監督。

篇（5）

自我國經濟進入轉軌期以來，政府投資呈現持續上升的趨勢。1992～1997年為政府投資平穩增長時期，投資規模從2193.75億元上升到5775.49億元；1998～2000年，政府投資增長較為緩慢，2000年增長僅為1.98％2從2001年開始，政府投資出現了明顯的上升，投資規模共9483.76億元上升到2005年的16277.26億元。政府投資增長幅度較大。除2000年以外，我國政府投資的增長速度都遠遠快于GDP的增長速度，政府投資在很大程度上替代了私人投資，但政府投資卻面臨著效率低下的問題。

一、政府投資效率低下的原因

1.在一定程度上還存在著資金浪費的現象

在政府投資不斷增加的情況下，出現了政府投資效率低和資金浪費的問題：低水平重復建設；不注重經濟核算；“爛尾”工程和“釣魚”工程不斷出現；資金大量流向自立性項目。

2.政府投資方向單一

由于各級政府都把發展經濟，促進增長作為首要任務，因而政府投資的重點主要集中在某些競爭性投資項目和基礎性項目。近十年來，競爭性投資項目一直是政府投資的重點，比重保持在45％左右，基礎性投資項目則從39.22％增長到43％，公益性投資比重卻從18.67％下降到8.2％。

3.政府投資透明度不高

主要表現在政府投資項目的審批、決策上。例如，在政府投資項目審批上，一些政府主管部門不重視項目的可行性研究，根據政績的需要，隨意立項審批；在一些項目決策中，違背基本的科學常識和項目的基本要求，盲目求大，隨意拍腦袋決定等。除此之外，政府投資透明度差，還表現在博弈信息的傳遞上合對參加博弈的限制上。

二、政府投資的必要性

雖然政府投資效率較低但卻有其必要性，主要表現在以下幾個方面：

1.均衡社會投資，發揮宏觀調控作用。在市場經濟條件下，盡管政府投資量不占據主導地位，但對社會投資總量的均衡能夠起到調節作用。當社會投資量呈擴張勢頭，通貨膨脹趨勢嚴重時，政府投資主體通過減少投資量，緩解投資膨脹。當經濟不景氣時，政府投資主體采取增加投資量的途徑，擴大社會需求，推動經濟發展。

2.市場失靈的存在要求政府投資建設項目。在現實中，由于一些因素的干擾，市場這只看不見的手不能正常發揮作用，導致市場失靈。后發展國家要想實施趕超戰略、實現跨越發展，必須要發揮政府的投資主導作用，依靠國家的力量彌補市場的不足，把有限的資源配置到國家急需并積極引導的方向去。

3.為社會民間投資創造良好的投資環境。投資環境的好壞，很重要的一個方面是公用設施和社會基礎設施完善與否。公用設施和社會基礎設施及軟環境建設，有相當部分是無法實現商品化經營或者商品化程度很低，即不能實現投資經濟活動投入產出的良性循環，因此這方面的投資是政府投資主體的義務和責任，是政府投資的一個重點。

三、政府投資效率的改善

1.始終堅持長期持續，穩定，協調發展經濟的方針，是提高投資效益的指導思想、

我國投資效益長期以來不夠理想，原因固然是多方面的，但經濟建設指導思想上脫離實際，片面追求高速度，急于求成，無疑是一個重要的形成因素。實踐證明，投資規模能否同省情相適應，是投資效益能否提高的界限。經濟發展速度過快，投資規模過大，超過所能承受的能力，必然會帶來比例失調，效益下降，使國民經濟的發展陷入困境。我國經濟建設中出現的幾次大折騰，在很大程度上可以說是速度過快，規模過大，超越國力，急于求成的負效應。

2.優化投資結構，是提高投資效益的關鍵所在

在宏觀經濟中，影響投資效益的最大因素，除了投資規模而外，就是投資結構問題。在社會化大生產中，各個行業之間存在相互依存，相互促進，相互制約的內在聯系，社會主義市場經濟又使各個企業，各種經濟實體有著自身的利益，責任及相應的投資自，如何使在自身利益支配下的投資行為與各個產業協調發展的內在要求吻合，是投資結構調整的難度所在。

3.健全項目管理秩序，是提高地方投資效益的主要手段

篇（6）

（三）經縣政府同意，由政府融資平臺從金融機構組織或其他機構（單位）借貸、或資本市場募集的借款，用于固定資產投資的資金；

（四）轉讓、出售、拍賣國有資產及其經營權所得的國有資產權益收入，土地使用權出讓金等其他財政性資金中用于固定資產投資的資金；

（五）法律、法規規定的其他屬于政府性投資的資金。

二、實行政府性投資項目年度計劃申報

（一）申報原則。

1.必須符合國家、省、市相關法律、法規、規章和政策的要求；

2.必須符合全縣國民經濟和社會發展規劃和計劃；

3.必須堅持量力而行、量入為出，綜合平衡、保障重點。

（二）申報要求。

1.申報主體。縣本級投資項目由縣各主管部門提出申請，鎮（區）級投資項目由鎮（區）政府（管委會）提出申請。

2.申報時間。政府性投資項目年度計劃的申報為每年年底之前，逾期不申報的不得列入下一年度實施計劃。

3.申報范圍。政府性投資項目年度計劃申報的范圍包括：

（1）城市市政公用設施基礎性項目；

（2）政府建設的安置房、經濟適用房和廉租住房；

（3）農林水等公共設施建設項目；

（4）交通基礎設施項目；

（5）教育、文化、衛生、體育、廣電等非經營性建設項目；

（6）公檢法司基礎設施建設項目；

（7）政府機關建設項目；

（8）其他需要政府投資、審批的項目。

4.申報內容。申報內容包括：

（1）項目建設法人單位；

（2）項目概況（重點說明項目建設的必要性）；

（3）主要建設內容；

（4）項目計劃總投資；

（5）資金來源有效證明（財政預算安排、上級專項補助政策依據、經財政部門審定的融資計劃）；

（6）建設周期。

三、做好政府性投資項目年度計劃的審定工作

每年9月份起，縣各主管部門及各鎮（區）向縣政府投資主管部門（縣發改委）申報下年度項目投資計劃。縣發改委會同縣財政局、住建局、國土局、規劃局、環保局等主管部門依據縣城鄉建設規劃、土地利用總體規劃等相關規劃、縣財力狀況等，按照項目建設的輕重緩急分為新建、續建（含改擴建）和擬建三大類，進行綜合評審后，向縣政府提出下一年度政府性投資項目投資計劃建議方案，經縣政府常務會議審定通過后，予以下達。

四、加強政府性投資項目年度計劃的執行與管理

（一）經縣政府審定的政府性項目年度投資計劃，是安排年度政府性投資項目的主要依據。計劃一經下達，未經縣政府同意不得更改。計劃執行過程中，因上級政策調整等因素，確需調整政府性項目投資計劃的，須經縣政府常務會議審定同意。

（二）項目年度計劃是項目審批的前置條件。未納入政府性投資項目年度計劃的，縣發改委不得啟動項目審批程序。

（三）政府性投資項目審批實行項目建議書、可行性研究報告、初步設計（含投資概算）審批程序。未經縣發改委審批項目建議書，縣規劃局、國土局、環保局等部門不得進行規劃選址、用地預審、項目環評。

（四）對納入政府投資計劃管理的項目，必須嚴格實行投資控制管理，嚴格以概算控制預算、以預算控制決算；未納入年度政府性項目投資計劃的項目，縣財政部門不得撥付項目前期工作費用和項目建設資金。

（五）縣發改委作為政府性投資項目的綜合管理部門，負責政府性投資項目計劃編制和項目審批等綜合性工作。

（六）縣財政部門作為政府性投資項目資金管理部門，負責對政府性投資項目的財務活動實施管理和監督，做好財政資金的調度和撥付，確保政府投資項目資金專款專用。

（七）政府性投資項目實施主管部門（領辦單位）要認真履行項目計劃申報程序，按照縣政府審定意見認真做好項目審批、資金籌集、投資管理等組織實施工作。

（八）縣監察、審計等部門要對政府性投資項目計劃管理、資金使用、成本控制等工作實行全過程監督管理。

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（一）公開和透明是發揮市場配置資源基礎性作用的重要途徑

經過近30年的改革和實踐，我們打破了傳統計劃經濟體制下高度集中的投資模式，明確了企業作為投資主體、市場引導投資的基本導向，在很大程度上改變了政府直接管理投資的方式，初步形成了投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、建設實施市場化的格局，使投資市場化成為提高投資效率的重要手段。

市場機制越來越多地在政府投資領域中發揮作用，既為投資的公開透明提供了必要的條件，又對進一步擴大投資的公開透明提出了挑戰。中國的市場經濟越是發達，融入經濟全球化越深入，社會對政府投資透明度的要求就會越高。隨著企業的發展和公民參政議政意識的增強，社會對投資公開透明的內容、形式、程序和保障等的要求更高、更迫切，也希望政府相關部門提供更加及時、便利、準確和有效的服務。同時，中國作為WTO成員國，享有在貿易和投資自由化方面的相應權利，負有相關的責任和義務，其中，行政的公開透明作為WTO的一項基本原則，也要求我們提高透明度，增進行政的公平和效率。

（二）公開和透明是投資體制改革的重要前提與基礎

公開和透明，是市場經濟的重要基礎性條件，是保持政府與社會有效溝通的基本途徑。在政府投資方面，由于受傳統計劃經濟體制的影響，在政府投資由封閉運行的狀態向適應市場經濟轉變的過程中，公開和透明成了投資體制改革尤為突出的制約因素，是推進中國投資體制改革的關鍵。所以，必須有計劃的推進政府投資政務公開，增強投資透明度，及時主動政府投資管理的相關信息，包括廣大企業在內的全社會所需求了解的，也是政府行政的基本義務，是投資體制改革的前提和基礎性工作。因此，可以說沒有投資的公開透明，就不可能使企業成為投資的主體，不可能規范并強化對政府投資的監督，不可能發揮市場配置資源的基礎性作用，投資體制改革的目標也就無法實現。

（三）中國在投資公開透明方面進行了積極的探索和嘗試

近年來，中國政府在開放行業準入領域、為私人部門創造投資機會等方面做了大量工作，社會資本在壟斷行業、基礎產業等部門得到了較大發展，政府越來越注重通過經濟和法律的手段對投資活動進行調控。相應地，在建立健全新的投資體制過程中，中央和地方也逐步有序地提高了公開性和透明度，努力使其保持與投資體制改革和政務公開工作整體進程的協調一致。這主要體現在四個方面：一是通過實行核準和備案管理，落實企業投資自，拓寬融資渠道，鼓勵和引導社會投資，逐步確立了企業的投資主體地位。其中，約有80%的企業投資項目實行了備案制。二是規范了政府投資行為。一方面，通過合理界定政府投資范圍，提高決策科學化、民主化水平，在咨詢評估等領域引入競爭機制，推進政府投資項目公示等措施，投資公開透明度大大提高。另一方面，國有企業改革繼續推進，國有資本向能源、原材料、交通、軍工、重大裝備制造和冶金等六大行業集中，社會資本參與壟斷行業、基礎設施與公共事業等領域投資的規模越來越大，非經營性政府投資項目代建工作逐步推開，政府投資運營方式逐步完善。三是轉變了投資宏觀調控方式。逐步改變了過去主要依靠投資項目審批進行宏觀調控的傳統方式，把主要精力放在了編制發展建設規劃、制定和調整產業政策、建立行業準入制度等方面，通過運用經濟、法律和必要的行政手段對社會投資進行調控。四是加強和改進了投資監督管理。投資主管部門正在抓緊研究建立投資責任追究制度，加強重大項目稽察、審計和監督檢查力度，開展了后評價試點，新聞媒體和社會公眾的監督意識日益增強，社會監督機制正在逐步建立。

在投資政務公開和透明方面，我們已經取得了不小的進展，但還有大量工作要做。要加快投資信息公開的相關制度建設，逐步實現投資政務公開法制化。要突出重點，深入研究投資信息公開的范圍、方式和程序、監督和保障等內容，把工作著力點放在社會反映強烈和容易產生腐敗的問題和環節上，抓好工作程序、可配置資源、政府投資項目等方面的公開。要加強投資信息公開工作的組織協調，強化責任和監督考核，妥善處理公開與效率的關系。要深刻認識投資信息公開的必要性和重要意義，把它作為強化工作責任、加強管理監督和從源頭上預防腐敗的重要工作，切實抓出實效。

二、規范權力運行，加強制約監督，是提高政府投資效率的保證

要達到規范政府投資行為、優化投資結構、提高政府投資效率的目標，我們要繼續在科學配置并規范權力的行使，強化投資管理，建立科學、健全、有效的投資監督體系，形成監管合力，促使管理者廉政勤政等方面加大工作力度，確保投資體制改革任務的完成。

一是科學配置權力，規范權力行使。作為投資的主管部門，我們要認真梳理，使投資管理的權力配置職責明確，分工合理，進一步強化程序和責任制度，切實加強行政的層級監督制約。要加快建立政府投資責任追究制度，明確政府投資項目立項、勘查設計、咨詢評估、審批核準、招投標、建設實施等環節相關機構和人員的責任，明確強制性管理程序、責任追究程序和責任追究主體。加快《政府投資條例》等法律法規的立法進程，從法律上規范政府投資管理行為，做到政府投資管理監督有法可依。

二是加強和改進投資管理，提高政府投資績效。要建立公開透明、簡便的投資管理監督流程，促進權力主體、責任主體和監督主體之間的有效溝通。對社會投資項目，主要從法律法規、發展規劃、產業政策、市場準入、資源合理利用、生態環境保護等方面進行監管，努力創造良好的投資環境。對經營性政府投資項目，逐步實行從規劃、立項、咨詢評估、可研審批到預算、建設實施與后評估的全過程管理。對非經營性政府投資代建項目，加快完善工程造價管理、施工監理等配套制度。政府投資項目管理要更加強調專業化，更加重視采用招投標、擔保等市場化手段，保證項目建設順利進行，提高投資效率和效益。同時，要更加重視公眾對項目決策和建設的意見，重視發揮中介組織和專業人士的作用，不斷提高項目決策、建設實施的透明度，有效遏制政府投資領域的腐敗。

篇（8）

中圖分類號：TL372+.3 獻標識碼：文章編號：2095-2104（2013）1-0020-02

一、我國城市建設投資項目管理存在的問題

1、城市建設投資體制不健全

當前我國城市建設投資機制的突出問題是政府建設項目中的投資、建設、運營管理三分離的投資體制落實不到位。投資與建設、建設與管理混為一體。政府在組織工程項目的實施過程中，往往將行政行為直接融入工程項目的具體過程中，因此，這種行政權力過度集中的行為體現在工程質量、財務管理、招投標等關鍵環節上缺乏有效的監督制約機制，政府肩負著雙重身份，政府既當裁判員又當運動員，結果導致項目投資工期較長、工程質量難以保證，而且難以實施有效監管，容易滋生腐敗現象。

2、投資主體格局單一化

我國當前城市建設一個很大的制約因素是資金緊缺。21世紀以來，我國城市建設雖然通過改革引入了銀行貸款和其他融資方式，初步打破了財政投資的單一渠道，但單一的政府投資主體格局仍未發生多元化和豐富化。當前，在城市建設項目投資中，政府雖處在投資的主體地位，但權責利和產權關系不明確，導致建設、管理、處置脫節，投入產出效益差，資產流失浪費現象嚴重。因而，必須引入其他的投資主體，實現多渠道多主體融資，方能解決當前城市建設中資金緊缺的瓶頸。

3、市場對資源配置的基礎性作用還沒有得到充分發揮

我國城市建設項目投資管理一方面大多處于封閉式運作，缺乏公開、公平的市場競爭，這為很多企業在建設投資項目過程中暗箱操作提供了可能。另外由于缺乏必要的監督約束機制，導致投資支出遠遠超出預算，甚至帶來風險。另一方面，我國城市基礎設施建設大都帶有一定的自然壟斷性，這種高度壟斷經營的局面嚴重有悖市場競爭機制，必然會導致服務質量低下、效率低下等嚴重現象。

4、城市建設投資項目招投標工作不夠規范

我國城市建設投資項目管理普遍存在招投標工作不夠規范，缺乏有效的監督。從調查的情況來看，許多項目存在規避招標或招標不規范現象。有的企業鉆政策的空子，有的應該公開招標的項目利用職權違法分包，還有一些項目標底編制粗糙，項目內容不完整，存在漏算多算這種不符合規定的違法現象司空見慣，嚴重影響城市建設的總體效果。

5、投資管理急需改進

由于城市建設投資項目管理中存在諸多問題，誘發了政府部門的行政亂作為和管理機構的不規范行為，同時也給少數不法分子提供了可乘之機，致使國家遭受嚴重損失。因此，加強城市建設投資項目的管理已是刻不容緩。

二、加強和改進城市建設項目投資管理的建議

要解決好城市建設投資項目中存在的問題，就必須改革和完善投資項目的管理模式及投資管理、投資控制。具體而言，要從以下幾方面著手。

1、建立和完善城市建設項目投資管理制度

建立和完善城市建設項目投資管理制度首要的是完善招投標制度，招標工作的目的，不僅僅是遴選合適的承包商，也是為了保證建設市場的規范化和秩序化。依照招投標法的規定，城市建設工程不僅施工、監理，設備采購要招標，而且在招投標工作中要嚴格實施陽光工程，避免暗箱操作。其次，則要完善投資控制和審計監督制度。最后，則是完善現行的監督制度。城市建設工程目前還是以政府財政投資和政府直屬國有公司，如城司、地產集團等投資為主，往往項目的投資額巨大，因此，必須建立監督制衡機制，紀檢、監察、建設、審計和工程項目的使用部門，都應當在各自的職責范圍內加強對此類投資項目運作過程的監督。

2、轉變政府行政思路和職能，發揮市場在城市建設中的資源配置作用

城市建設投資項目管理要實現資源配置的最優化，要從根本上解決資金瓶頸問題，就必須切實轉變政府的行政思路和行政職能，樹立“政府引導、社會參與、市場運作”的改革方向，充分發揮市場在城市建設中的資源配置作用。政府投資應逐步從經營性項目中退出，集中精力用于基礎設施建設。政府在投資的過程中，不以直接投資者或直接借款人的身份介入項目，而是通過為項目提供市場優惠、特許經營權或管理等方式來組織投融資的機制有效明確產權、分散風險。

3、改革城市建設投資項目管理的模式

加快推進城市建設投資項目市場化進程，把城市建設項目投資管理的各項改革統籌起來，總體規劃部署，妥善處理好市場經濟條件下政府職能與市場配置資源的基礎性作用，激發城市建設項目投資的活力，提高服務水平和工作效率。在建設過程中，要按照市場經濟的運作機制，重點加強政府監督管理體系的改革和完善，充分發揮項目管理公司的企業作用，最終實現決策和監督的科學化，合理化。

4、完善城市建設投資項目財務管理

財務管理是項目管理的核心和重要環節，因此，要實現城市建設投資項目的有效管理，就要理順政府與工程企業之間的關系，尤其是對工程款的支付方式，可以參照政府財政的撥付方式，這樣有利于減少資金在項目各個流程中的積壓，提高資金利用率和投資效益，也有利于更有效的防止腐敗和違法現象的產生。

三、結語

綜上所述，我們可以看出城市建設投資項目管理是一個復雜的系統工程，要實現其健康有序的發展，就必須循序漸進地推進其發展和管理。近年來，隨著我國經濟的飛速發展和城市化建設的加快，尤其是城市建設投資環境的改善，極大的推動著我國城市建設進入了一個快速發展的軌道，城市公益性建設和基礎項目的建設從根本上改變了城市的環境面貌，也增強了城市的綜合實力。我國各地許多地方政府和相關企業都在此方面作了積極的探索，也積累了許多寶貴的經驗，因此我們堅信，隨著改革開放的不斷深人，在全社會的共同努力下，我國城市建設投資項目管理體系一定會走向全新的明天，我們城市建設項目投資管理的許多問題也一定能迎刃而解，一個符合我國國情，科學合理、規范有序的城市建設投資項目管理將推動我國城市建設和經濟的快速有序發展，最終實現社會公共利益和企業利益的雙贏目標。

參考文獻：

[1] 李艷.論城市建設投資開發整體整合[J]. 現代商業. 2007(23)

[2] 王旨.城市建設投資項目管理的問題及建議[J]. 中國工程咨詢. 2007(07)

篇（9）

答：改革開放以來，投資領域進行了一系列改革，基本形成了投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、項目建設市場化的新格局。但是，一些深層次的矛盾和問題還沒有得到根本解決，特別是企業的投資決策權沒有完全落實，市場配置資源的基礎性作用尚未得到充分發揮，政府投資決策的科學化、民主化水平需要進一步提高，投資宏觀調控和監管的有效性需要增強。

推進投資體制改革，是建立和完善社會主義市場經濟體制的重要舉措，對當前加強和改善宏觀調控有特別重要的意義。首先，深化投資體制改革，確立企業的投資主體地位，減少政府對企業生產經營活動的直接干預，有利于更好地發揮市場配置資源的基礎性作用，優化投資結構，提高投資效益，促進國民經濟持續快速協調健康發展和社會全面進步。其次，深化投資體制改革，促進行政管理、國有企業、財政稅收、金融信貸等方面的改革，有利于建立企業和銀行自我激勵、自我約束的機制，促進社會主義市場經濟體制的進一步完善。第三，深化投資體制改革，改進對外商投資和境外投資的管理，有利于進一步擴大對外開放，更好地利用國際國內兩個市場、兩種資源，為經濟發展拓展更為廣闊的空間。第四，深化投資體制改革，加快政府職能轉變，有利于政府把工作重心轉到經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務上來。第五，深化投資體制改革，有利于消除產生投資盲目擴張等問題的體制性根源，增強經濟健康發展的內在活力和動力。

問：請您具體談談深化投資體制改革與當前加強和改善宏觀調控之間的關系?

答：深化投資體制改革，是加強和改善宏觀調控的重要舉措。客觀地分析，我國經濟發展中反復出現的一些突出矛盾和問題，其根本原因是經濟體制不完善，機制轉換滯后，經濟結構不合理，增長方式粗放。當前，要把解決某些行業盲目投資、低水平擴張等突出問題所采取的一系列宏觀調控措施落到實處，必須標本兼治，深化經濟體制改革，特別是進一步改革投資體制，建立健全投資主體自主決策、自我約束的機制，強化銀行獨立審貸的責任，減少行政干預，完善政府對投資的宏觀調控體系，有利于從根本上消除投資盲目擴張的沖動，解決經濟生活中存在的深層次矛盾和問題，實現經濟平穩快速發展。另一方面，加強和改善宏觀調控，又為推進投資體制改革提供了有利條件。我們可以抓住投資領域暴露出的突出矛盾和問題，結合宏觀調控的實踐，探索有效的解決辦法，防止出現一管就死、一放就亂，使投資體制改革積極健康地推進。

問：深化投資體制改革的主要目標是什么？

答：深化投資體制改革的總體目標是，按照完善社會主義市場經濟體制的要求，在國家宏觀調控下更大程度地發揮市場配置資源的基礎性作用，最終建立市場引導投資、企業自主決策、銀行獨立審貸、融資方式多樣、中介服務規范、宏觀調控有效的新型投資體制。具體來講，就是要改革政府對企業投資的管理制度，按照“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔風險”的原則，落實企業投資自；合理界定政府投資職能，提高投資決策的科學化、民主化水平，建立投資決策責任追究制度；進一步拓寬項目融資渠道，發展多種融資方式；培育規范的投資中介服務組織，加強行業自律，促進公平競爭；健全投資宏觀調控體系，改進調控方式，完善調控手段；加快投資領域的立法進程；加強投資監管，維護規范的投資和建設市場秩序。

問：《國務院關于投資體制改革的決定》有哪些新的重要舉措？

答：概括地講，《決定》新的重要舉措主要體現在以下四個方面：一是改企業投資項目的審批制為核準制和備案制。《決定》要求，今后對企業不使用政府投資資金的建設項目，一律不再實行審批制，政府只對其中的重大項目和限制類項目進行核準，對其它項目實行備案制。二是合理界定了政府投資的職能。政府投資主要用于關系國家安全和市場不能有效配置資源的經濟社會領域，用于加強公益性和公共基礎設施建設、保護和改善生態環境、促進欠發達地區的經濟社會發展、推進科技進步和高技術產業化。采取直接投資、資本金注入、投資補助、轉貸和貸款貼息等方式，合理使用各類政府投資資金。對非經營性政府投資項目，加快推行“代建制”。三是完善投資宏觀調控體系，改進調控方式。綜合運用經濟的、法律的和必要的行政手段，對全社會投資進行以間接調控方式為主的有效調控。四是完善對政府投資的監督管理，建立政府投資責任追究制度，健全政府投資制衡機制，建立政府投資項目后評估制度和社會監督機制；加強和改進對社會投資的監督管理，建立健全協同配合的企業投資監管體系，依法加強對企業投資活動的監督，建立企業投資誠信制度；加強對投資中介服務機構的監管，對咨詢評估、招標等中介機構實行資質管理。

問：核準制與審批制的區別是什么？

答：核準制與審批制的區別主要體現在三方面：第一，適用的范圍不同。審批制，只適用于政府投資項目和使用政府性資金的企業投資項目；核準制，則適用于企業不使用政府性資金投資建設的重大項目、限制類項目。第二，審核的內容不同。過去的審批制，政府既從社會管理者角度又從投資所有者的角度審核企業的投資項目；核準制，政府只是從社會和經濟公共管理的角度審核企業的投資項目，審核內容主要是“維護經濟安全、合理開發利用資源、保護生態環境、優化重大布局、保障公共利益、防止出現壟斷”等方面，而不再代替投資者對項目的市場前景、經濟效益、資金來源和產品技術方案等進行審核。第三，審核的程序不同。審批制，一般要經過批準“項目建議書”、“可行性研究報告”和“開工報告”三個環節，而核準制只有“項目申請報告”一個環節。

從一定意義上講，實行核準制是我國固定資產投資管理的一項重大制度創新。為保證這一制度的順利實施，作為《決定》的附件，公布了《政府核準的投資項目目錄（2004年本）》。

問：《決定》提出要健全備案制。請問實行備案制的涵義和意義是什么？

篇（10）

目前，我國政府的職能不斷轉變，在深化社會主義經濟體制改革中發揮巨大作用。政府的投資在這個過程中，也正逐步發生改變，將政府投資的重點轉移到基礎性項目和公益性項目中，轉變了過去對于競爭性項目的投資，對于政府投資的轉變，由于是與國計民生相關的產業，對于政府投資管理的發展關注程度不斷提高，對于項目的效益水平也是有了新的要求。但是，在目前的情況來看，我國政府投資項目在管理中還存在一定的問題，這些問題嚴重影響著項目的管理水平，因此，本文針對于我國政府投資管理的現狀進行研究，提出促進項目管理水平進一步提升的建議。

一、我國政府投資項目概述

（一）政府投資項目

所謂政府投資項目，是通過財政投資、發行國債和地方性財政證券的形式，本著推動經濟發展的目的，興建的獨資或合資性質的固定資產投資項目，這些項目能夠滿足社會政治、文化、生活以及國防安全的需要，與我國的國計民生之間息息相關。值得一說的就是，在投資財政來源上還可以利用國外政府的贈款以及由國家參政擔保的國內外金融機構的貸款等，這些來源都是可以滿足政府項目投資的資金需要。

（二）政府投資項目的特征

政府投資的項目有著獨特的性質，與其他企業性質投資的項目之間有著較大的區別。一是政治相關性，對于我國政府投資的項目來說，項目是由政府發起，在落實的過程中是為了完成相關的政治目標，雖然在最高層的政府組織并不直接參與項目的實施和建設，但是對于整個項目的質量和完成度有著最高的決策權力，尤其是可以擁有項目否決權。二是非營利性，政府投資項目和私人投資項目之間最大的區別就是非營利性，政府項目投資的目的是滿足社會生活發展的需要，并不是為了在建設的過程中實現盈利的增加。三是公眾使用，政府投資的項目是為了滿足社會生活發展的需要，為了能夠給與社會公眾更好的服務。四是政府，政府投資的項目，其本質是公眾投資進行建設，在這過工程中政府只是擔任權。政府投資的項目與私人投資的項目之間存在著較大的差距，公眾對于政府投資項目的期望和要求更高，對于政府投資項目的關注度更高。

二、我國政府投資項目管理的現狀

我國政府投資項目的管理方式，現在仍是采用計劃經濟時期的一些管理方式，但是隨著時代的發展，以及社會主義市場化改革的不斷進行，在管理過程中難免會出現一些問題，導致我國政府投資項目在管理上存在一定的問題。

（一）決策缺乏科學性

項目決策在整個項目建設的過程中占據著重要的地位，對于整個項目的實施成功起著決定性的作用。但是由于政府投資具有無償性，所以在整個建設的過程中沒有還本付息的壓力，在決策的過程中會由于信息的不全面，以及缺乏長期發展的考慮，再加上沒有相關的制度s束，對于決策失誤導致的投資失敗追究責任的懲罰力度較小，導致我國的政府投資項目在決策的過程中過于隨意，不僅是會造成資源的浪費，還可能會延長政府的投資周期，不利于政府投資項目的開展。

（二）缺乏項目管理的專業人才

我國政府投資項目的數量不斷增加，對于項目的管理對數是由政府的領導班子組成項目管理的負責人，或者是有相關的部門或者是下屬單位中臨時抽調管理人員，這些項目的管理人員區分相關的專業知識，或者是對于專業項目管理的知識了解不全面，在項目建設中會出現項目管理混亂的情況，不能實現專業化的管理。另外，在項目的管理中需要高級職稱和中級職稱有機配置形成項目管理指揮部，但現實的情況缺是高級職稱多是掛名的，較少能夠實現真正合理科學的配置高級職稱的管理人員。這些情況不僅不能夠實現項目管理的目的，還會對項目的完成產生不利影響。

（三）政府監控力度不夠

政府投資項目中還存在著重視施工，但是對于監工管理的重視程度不夠的問題。尤其是，現在對于政府投資項目的管理，只有一些相關的規定和條例，但是并沒有形成統一的法律監管體系，造成在監管的過程中，部分監理人員的專業素質不高，在監理的過程中出現多種問題。同時，還存在施工單位對于項目隨意更改的問題，項目的設計圖紙是項目建設的重要指導工具，但是在實際的施工中，但是對于施工單位對于設計的更改不夠重視，甚至是默認這種行為，這種現象對于項目的建設可能會存在潛在的威脅。

三、完善政府投資項目管理的建議

針對于政府投資項目管理中存在的問題，需要不斷的改進，才能實現政府投資建設項目的初衷。

（一）健全完善決策機制

首先，是在項目建設開始前，開展項目前期的準備工作，在這個過程中建立項目儲備庫，從完善城市發展，實現國計民生的角度出發，對于整個社會服務事業進行統一的數據調查，并在數據庫中分析現有的政府投資模式，掌握最新的決策方法。其次，還要組建一批高素質、事業心強的專業前期隊伍，對于項目的投資、方案以及規劃和評估工作進行細致的分析，制定出科學合理的項目實施方案。最后，在項目決策的過程中，還應該符合國家的政策方針，在全社會范圍內進行意見和建議的征求，提高決策過程的透明度，利用定性和定量的方法科學決策。

（二）提高投資控制意識

政府項目投資雖然是非盈利性的，但是在項目實施的過程中還需要對于項目的投資進行控制，在項目的預算中引入科學的機制，對于項目的整體的質量、管理以及工期都要控制在合理的范圍內，防止出現由于工期的延長而需要后續投資的問題。尤其是要與施工單位簽訂合同，在合同中確立最終完工期限和完工質量要求，并對工程質量和工程期限制定相關的獎懲措施，降低施工單位偷工減料的投機行為的產生概率。在工程質量的確定時，還需要對于市場上工程造價進行對比，防止出現浪費投資的現象。

（二）規范政府投資項目的行為

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關鍵詞：

財政；投資評審；預算管理；結合

伴隨著我國經濟和社會的快速發展政府財政收入和預算資金管理逐漸被人們關注，政府的財政投資評審工作能夠有效加強財政投資預算管理是否合理，提高財政投資效益。將財政投資評審英語預算管理有機結合，能夠及時有效發現并解決財政評審和預算管理工作中存在的問題，實現投資效益最大化。

一、財政投資評審和預算管理存在的問題

目前我國財政預算編制投入大量人力、物力，取得了明顯的成效，但仍存在一些問題。財政局應在平時工作中，應及時發現各級單位部門預算管理存在的問題，積極尋找解決方法，才能保障財政預算管理能夠有效進行。

(一)財政預算編制不合理

財政預算編制不能詳細考察根據地方經濟發展和財政投資情況進行預算編制，壓低預算指標，預算單位經費和預算人員投入量不夠，這造成了預算資金周轉困難，常發生上半年預算資金緊張，下半年以預算追加等方式彌補預算資金緊張，預算編制不嚴謹，有些單位在預算編制的實際操作工作中，決策帶有隨意性，這樣的預算追加不具科學性、合理性。財政預算編制時間也不合理，主要表現在大多數單位部門編制預算報告的時間在下班半年，僅僅用兩三個月就把財政預算報告編制完成，由于編制時間很短，很多資料無法收集完整，很多基礎性工作也無法全面展開，一些政策性、技術性的工作很難做到細致周密。單位預算的編制任務主要集中在財務部門，許多部門配合積極性不高，相互推諉，影響預算編制的合理性。

(二)財政預算執行力度不夠

財政預算資金經過高價政府層層審批后撥付到各個單位部門，供單位實行預算投資項目的建設。部分工作雖已安排到預算方案，但由于各種原因未能如期開展，形成大量財政存量資金；部分項目建設時間較長，往年的結轉和結語都有可能影響到預算執行力度。但經調查發現，有些財政單位存在隨意改變資金適用方向和挪用資金等違法行為，導致大量公共基礎建設項目無法正常建設。財政預算資金超支現象十分嚴重，主要表現在沒有合理估計預算資金額和財政資金浪費，導致有些項目資金支出緊湊甚至不能正常開展工作，這些現象大大削弱了預算編制的作用，增加財政負擔，引發分配不公，甚至給有些不守規矩的財政人員提供機會，擾亂政府正常開展工作。

(三)預算管理制度不健全

2008年以后我國的經濟發展發生了巨大的變化，國家現行的預算管理制度不健全，缺少實施的可行性研究，如預算法不能全面指導預算管理工作；預算編制時間、細化程度、公開程度都無法可依。單位在實施預算管理時無法可依，只能根據財務人員的經驗和領導的主觀意見來決策投資項目是否合理。

(四)預算監督管理落實不到位

單位雖然具備良好的內部控制管理體系，對財政資金的編制和使用控制在相應的范圍內，但若預算監督管理工作落實不到位，這些預算管理工作就不能有效執行，發揮出真正的意義。有些單位缺乏實施有效的預算資金監督管理工作，使得財政部門不能實施有效掌握預算資金的去向和使用效率，弱化預算執行的嚴肅性。甚至出現有些單位領導沒有認識到預算監督的重要性，導致整個單位自上而下忽視預算管理監督工作完成進度。

二、財政投資評審工作現狀

單位領導必須重視財政投資評審工作，才能保障國家財政投資項目方向的正確性，確保每一筆預算資金能夠落實到投資項目中去，從無形中提高單位財政預算資金的使用效率。

(一)投資評審工作的必要性

財政投資評審是財政預算管理的重要組成部分，它是由財政部門內部專設財政評審的機構，依據國家法律、法規和部門規章的規定，運用專業的技術手段，從工程經濟和財政管理的角度出發，對財政支出項目全過程進行技術性審核與評價的財政監督管理活動。投資評審工作能夠利用自身業務特點和先進技術，達到依法行政、科學理財，建設公共財政設施，提高財政資金的使用效益落實科學發展、構建和諧社會的效果。

(二)投資評審工作的不足

目前我國財政投資審評工作進展較為緩慢，參與的深度和廣度還不夠，僅僅依靠國家政府機構的授權形式評審工作；審評范圍較為狹窄，不能全方位設計機構預算資金來源去向，更不能保障預算資金的安全性。評審工作只注重事后評審工作，缺乏從源頭上對財政投資的控制，財政投資評審小組建設基礎薄弱，評審小組成員人數較少且專業知識儲備不夠，不能利用先進有效評價方法來審評預算工作。

三、完善財政投資評審工作的不足

單位應根據自身的法陣水平，合理構建評審小組成員并配備專業的基礎設施，保障評審工作能夠正常開展。積極擴展評審工作的工作范圍，廣泛調查各個單位預算資金使用情況，做出科學合理的評審報告。從源頭上對財政資金投入項目的預算進行評審，給財務部門提供評審意見，確保每一筆資金的安全性。

四、財政投資評審與預算管理有機結合，保障單位正常開展預算項目投資

(一)事前評審投資項目預算編制，確保投資合理性

單位的財政投資評審小組應事前對財政預算編制進行審評，規范預算編制流程，評估投資項目是否合理。財政投資預算編制應根據單位上一年度的資金使用狀況和未來經濟發展特征，運用一系列計算方法，計算出單位下一年度的預算資金。同時財政投資預算資金編制工作應從年初開始，報賬資料收集全面，在長時間的編制過程中能夠保障發現的錯誤能夠及時有效解決。將財政資金預算工作落實到每一部門中，加強各部門之間溝通，保障財務部門能夠及時收集預算編制依據。

(二)利用財政投資評審工作，督促預算執行工作

單位機構應利用平時財政投資評審工作中總結的預算管理執行力度不夠請款，反應到單位領導或上級單位，利用領導施壓，確保財政投資項目能夠正常開展。單位可將預算報告中的項目投資任務落實到各個部門或工作人員身上，合理授權，明確每個人的權責。完善單位預算資金使用制度，確保每一筆財政資金能夠用到投資項目建設中去，嚴查項目資金使用方向，不得隨意更改財政資金使用用途，杜絕資金浪費，保障單位財政投資項目工作能夠正常進行。

(三)健全預算管理制度

首先國家政府應積極制定相關預算管理程序規范性文件，利用投資評審中反映出的問題進一步細化各單位預算編制時間、程序、方法和預算管理措施。是單位行使預算管理時變無法為有法，這能夠進一步提高預算編制的準確性，消除現象，提高單位財政投資評審和預算管理的工作效率。

(四)投資評審能夠促進預算管理監督工作落實

財政投資評審工作能夠利用評審報告判斷出單位是否落實預算監督管理工作，從而達到單位真正實施監督管理效果。首先對單位領導的工作行為進行全方位監控，以防他們授意指使財務人員謀取私利；對財政資金的接觸人員也要落實監督管理工作，監督他們的工作行為是否規范；對投資項目的監督工位可謂是重中之重，有些投資項目所涉及的資金較大，所以監管工作必不可少，在監管的過程中，要落實資金使用方向和使用效益，以防他人挪用資金。單位還應建立獎懲機制，這不僅能夠保障財政投資項目的執行力度，還能夠提高單位監督管理工作效率。提高單位領導對預算管理和財政投資評審工作的認識，在工作中要督促預算管理監督的落實，保障監督管理工作的執行力度。

五、總結

完善財政投資項目的實施為國家的發展做基礎性建設，能夠保障人民群眾的利益，所以單位必須重視財政投資評審和預算管理兩項基礎工作。投資評審工作能夠有效加強預算管理的規范性，在評審工作中能夠及時發現單位預算管理存在的問題，而完善的預算管理體系能夠提高評審工作效率，所以單位應將投資評審和預算管理有機結合，利用科學方法發現問題、重視問題、解決問題，正確判定單位財政投資項目是否合理，為單位創造更多利益。

參考文獻：

[1]廣西財政廳課題組.財政投資評審與預算管理有機結合問題研究[J].經濟研究參考，2015，17：14-18.

[2]汲燕.財政投資項目評審研究[D].天津財經大學，2014.