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第二階段研究成果是在專題研究的基礎上，提出縣級土地利用總體規劃方案，并對各規劃方案進行比較選擇，明確最優方案進行規劃編制的整體構思與框架，形成的成果有：土地利用總體規劃大綱；土地利用總體規劃大綱說明；土地利用總體規劃圖、城鄉結合部(中心城區)土地利用現狀圖、中心城區土地利用總體規劃圖(即中心城區土地用途和空間管制圖)、土地利用總體規劃圖、重點項目分布圖、重點鎮基本農田分布圖。

第三階段成果是第二階段成果的細化和具體表現，形成的成果有：縣級規劃編制；規劃編制說明；規劃基數轉換工作報告及基數轉換審定說明；除以上第二階段需要的圖件成果外，增加縣土地利用現狀圖、城鄉結合部(中心城區)用地規劃與城市總體規劃銜接圖、縣級(鄉鎮)基本農田分布圖、土地保護和整治開發空間布局圖、縣土地利用規劃現狀數據轉換標示圖、重點鎮土地利用規劃現狀數據轉換標示圖、縣基本農田調整分析圖、重點鎮基本農田調整分析圖等。

土地利用總體規劃的表現形式分為文字成果(包括數據圖表)、圖形(土地利用總體規劃系列圖件)、數據庫三種。文字成果是土地利用總體規劃成果的基礎，是規劃思想與規劃理念的表述，數據圖表是土地利用總體規劃編制研究分析過程的體現；圖形是用地圖的語言，包括符號、線條、色彩等對土地利用總體規劃思想與理念的表達，是對文字成果最直觀、最明了的表現，它反映土地利用總體規劃最終結果的實現形式，并貫穿土地利用總體規劃全過程；土地利用總體規劃數據庫是基于在上述成果實現的基礎上，把文字、圖表、圖形、數據等關聯在一起，建立數據庫，主要是便于土地利用總體規劃實施管理。因此，圖形是土地利用總體規劃成果最基本的表現形式。

在編制縣級土地利用總體規劃時往往需要編制大量的規劃系列圖件，這種圖件屬于專題地圖，是實現土地利用總體規劃意圖最根本的表現方式。它以土地利用總體規劃和縣級區域地理底圖為基礎，根據不同的專題要求和規劃思路，用各種符號、線劃要素以及色彩，表示土地利用現狀及其分布、動態變化、發展趨勢和發展規律。

由于規劃內容，如工礦企業、建設用地規模邊界、基本農田分布區、土地利用功能分區等等在實地上分布形態不同，有點狀分布的、線狀或帶狀的、面狀分布的，通常采用定點符號法、線狀符號法、質底法或這幾種方法相互配合使用。

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建設項目用地預審制度是《土地管理法》確立的一項基本管理制度，是實施土地利用總體規劃，嚴格土地用途管制的一項基本政策工具，也是國家基本建設管理程序的重要環節。建設項目用地預審制度至實施以來，在引導建設單位科學合理選址，促進土地集約節約利用、統籌土地利用和耕地保護、促進國家宏觀調控政策的落實等方面發揮了重要作用，但隨著土地使用制度改革的不斷深入，建設項目用地預審工作中面臨著一些新的問題，本文在簡述當前建設項目用地預審工作面臨的有關問題的基礎上，提出了改善預審工作的建議。

1.建設項目用地預審面臨的問題

1.1經營性與工業項目用地預審程序不規范

依據《建設項目用地預審管理辦法》有關條款規定，建設項目的核準、審批等環節需要按照法律法規規定進行，同時土地管理相關部門還對建設項目中涉及土地利用等方面的工作進行嚴格的審查。通常情況下，建設項目的預審應由建設單位提出預審申請，由國土資源行政管理部門負責審批。

對于非經營性用地而言用地主體以及審查內容比較清晰，因此，按照預審相關程序審批即可。但是經營性用地大部分處在城鎮發展區內，在招標拍賣前主體并不清楚；部分工作人員對經營性用地的預審重要性認識不足，認為沒有預審的必要；另外，就全國來看對于經營性與工業項目的用地預審程序并未統一，一定程度上阻礙了土地預審工作的順利進行；部分地區通過簽訂土地出讓合同等代替土地預審，使一些經營性與工業項目用地繞過預審環節。

1.2土地規劃彈性管理增加預審難度

目前，全國大部分地區各個級別的土地利用總體規劃編制基本完成，并通過了省級土地管理部門的審查，并要求在2020年之前嚴格按照編制的規劃內容實施。和之前的土地利用規劃相比此次的土地規劃彈性管理內容有所增加，加大了用地預審工作的難度。主要表現在以下兩個方面：

首先，將列入重點規劃建設項目單以及在規劃中進行特別說明的項目，均當做符合整體土地利用總體規劃內容處理。這種處理辦法導致在判斷土地利用是否符合總體規劃內容時存在較大的彈性，往往導致增加土地利用規模的情況發生。

其次，各級部門在編制土地利用總體規劃時，會結合實際當地經濟發展情況均預留一些建設用地機動指標，并且未將用地規模和選擇不確定的建設項目列入重大項目規劃表中。當這些建設項目實際落實時，仍需要進行預審，但是國家和地方政府并未制定相關的政策，因此很難判斷其是否符合土地利用總體規劃目標，提高用地預審的工作難度。

對于《國土資源部關于嚴格土地利用總體規劃實施管理的通知》中“已經列入土地利用總體規劃重點建設項目清單”需進一步細化。對于已經列入重點建設項目清單的線性工程，預審階段項目用地和土地利用規劃編制階段有區別，偏移不超過1公里的，可視同符合土地利用總體規劃；面狀交通項目，預審階段，項目形狀有微調，總用地規模不超過規劃編制階段項目總用地規模2%的，也可視同符合土地利用總體規劃；列入規劃重點項目表的民生、環保類項目可以使用城鄉建設用地機動指標，并在項目總規模不突破預留建設用地規模的情況下，視同符合土地利用總體規劃。在此規定范圍外的，符合《土地管理法》第二十六條的相關規定，在預審階段編制土地規劃局部調整方案，并按照規定組織項目聽證和論證；對于不符合《土地管理法》第二十六條規定的，需根據相關規定先修改土地利用總體規劃，按照規定程序報規劃原批準機關批準后上報用地預審。預審是審批建設用地的第一環，起著控制建設項目用地的第一道“閘門”作用，通過對預審階段項目規劃符合性政策的制定，從空間布局和用地規模兩方面加以控制，引導建設單位科學、合理選址，保證土地利用總體規劃的權威性和嚴肅性。

1.3土地使用標準不夠完善

《建設項目用地預審制度管理辦法》對不同建設項目的預審做出了詳細的規定，這些建設項目種類復雜，涵蓋的行業非常之廣，因此，用地預審時很難找到與每個建設項目對應的規定，而且按照預審標準通過的建設項目不一定滿足實際建設項目用地規模的需要。

2.建設項目用地預審建議

2.1制定針對性強的預審審查內容

首先，針對在土地利用總體規劃中涉及到的建設項目和處在其外的建設項目用地，預審審查時均應先明確建設單位，然后再辦理土地利用相關手續，即建設單位根據實際用地情況向國土資源管理部門提出申請，國土資源行政部門按照相關法律法規規定，對建設單位土地利用的各項事宜進行預審。

其次，針對處在城鎮發展區內的土地，在掛牌拍賣前建設單位并不確定，這就土地儲備機構按照相關規定向土地資源行政管理部門提出預審申請。針對該種類型的土地預審時，除了按照土地管理辦法預審外，還應著重考慮城市規劃的整體目標，加強其投資內容、投資強度以及投資對環境影響方面的預審。

2.2加強土地利用總體規劃符合性預審研究

土地利用審批是項目立項以及用地審批的關鍵環節，預審建設項目用地是否符合土地利用總體規劃內容，決定建設項目用地是否通過預審，因此針對新一輪土地利用總體規劃彈性較大的特點，應加強土地利用總體規劃符合性預審研究，為土地利用預審工作的順利開展創造良好的條件。

對于符合土地利用總體規劃的建設項目，應進一步細分項目清單；針對建設項目中的線性工程，在編制土地利用總體規劃時應有所區別，允許其出現1公里內的誤差；另外，針對交通運輸建設項目預審時應適當進行微調，如果其總用地規模未超過土地利用總體規劃的2%，則可認為其符合土地利用總體規劃要求。

2.3加強預審用地標準研究

從1992年以來國家對建設項目用地控制非常嚴格，并制定了多項建設項目用地控制指標，并在2012年國土資源部門對《土地使用標準匯編》進行重新修改，對煤炭工程、石油天然氣工程以及電力工程等項目的土地利用審批制定了預審審查參考標準。另外，對于國家頒布土地利用標準未涉及的部分，相關部門應結合當地的土地資源狀況，制定符合本地區特點的用地標準，并將其作為土地利用預審的重要參考進行落實，進而保證土地資源的高效利用。

3.總結

建設項目用地預審是保證土地資源有效利用的重要一環，需要從用地規模以及空間布置兩方面，尋找用地預審工作存在的問題，并嚴格遵守國家土地資源利用的相關規定，加強用地預審問題方面的研究，爭取提高建設項目土地資源利用效率，不斷增加土地利用的經濟效益，進而促進我國經濟的飛速發展。

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中圖分類號:TU98 文獻標識碼:A 文章編號:1672-3791(2012)06(b)-0138-01

自2009年以來,湖南省農村土地綜合整治工作已進入第四個年頭,目前2011年度農村土地綜合整治項目正處于項目申報階段。從前兩年農村土地綜合整治項目實施效果來看,湖南省農村土地綜合整治實際內容較為單一,還是停留在基本農田建設上,未跳出以往土地整理的范疇。究其原因,農村土地綜合整治缺乏科學合理的綜合整治規劃作為引導是重要的一方面。為保障農村綜合整治有規可依,筆者認為有必要理清農村土地綜合整治規劃目的,建立合理的規劃體系,明確規劃的具體內容。

1 農村土地綜合整治規劃目的

編制農村土地綜合整治規劃應達到以下目的:(1)以規劃為龍頭,指導土地綜合整治,引導新農村建設;(2)促進農村“一化三基”建設;(3)建立城鄉統一的規劃體系,促進城鄉統籌發展;(4)建立指導新農村建設的土地利用控制指標體系。

2 農村土地綜合整治規劃體系

為達到農村綜合整治規劃的目的,筆者認為規劃體系可概括為“三個層次,九規合一”?！叭齻€層次”即農村土地綜合整治規劃應包括總體規劃、控制性規劃、專項規劃三個層次;“九規合一”即農村土地綜合整治規劃由土地利用總體規劃、村莊體系規劃等九個子規劃通過有機組合、系統綜合形成。農村土地綜合整治規劃體系。

3 農村土地綜合整治規劃內容

3.1 總體規劃

農村土地綜合整治總體規劃為土地利用總體規劃。在落實上級土地利用總體規劃各項指標的基礎上,編制農村土地綜合整治土地利用總體規劃,土地利用總體規劃應包括以下內容:(1)在分析土地利用現狀、土地利用潛力、土地供需狀況的基礎上確定土地利用目標,調整土地利用結構和布局;(2)劃定土地用途管制區;(3)落實耕地保有量及基本農田保護指標;(4)落實城鄉建設用地控制指標,確定農村居民點數量、用地規模及布局,劃定城鄉建設增減掛鉤區;(5)安排重點基礎設施項目及用地布局;(6)安排生態建設和環境保護用地;(7)安排土地開發、整理、復墾區。

3.2 控制性規劃

3.2.1 村莊體系規劃內容

(1)明確村莊功能分區;(2)根據功能分區布局居住建筑用地、公共服務設施用地、生產倉儲用地、道路交通用地、公用工程設施用地、綠地、水域及其它用地;(3)配置各級居民點之間的通行道路;(4)配置村莊之間給水、排水、電力、通信、供氣等公用工程管線體系。

3.2.2 交通規劃內容

(1)落實國家、省、市、縣交通規劃在區域內的交通項目,即落實過境公路;(2)結合村莊體系規劃,配置各級居民點之間的通行道路;(3)結合農業規?；?、產業化經營的需要,配置主要田間道及生產路。

3.2.3 水利規劃內容

(1)落實國家、省、市、縣水利規劃在區域內的水利項目;(2)結合產業發展及生活需要,配置與國家、省、市、縣水利規劃項目相配套的區域骨干水利工程項目;(3)結合農業規?；?、產業化經營的需要,配置主要的農田水利工程。

3.3 專項規劃

3.3.1 產業發展規劃內容

按照因地制宜、效率優先、可持續發展的原則,結合對村域的自然和資源結構、社會經濟現狀及環境承載能力的分析,確定產業結構及空間布局。

3.3.2 村莊建設規劃內容

(1)居民點內部功能分區;(2)居民點內部街道網(宅前路)布局;(3)公共設施及公用工程布局;(4)房屋建筑布局;(5)房屋建筑戶型設計。

3.3.3 城鄉建設用地增減掛鉤規劃內容

(1)根據土地利用總體規劃,確定拆舊區布局;(2)選定房屋拆遷農民集中安置區;(3)合理布局拆舊建設用地整理復墾工程;(4)根據拆舊區騰退建設用地數量與安置區新增建設用地數量,測算城鄉建設用地增減掛鉤指標。

3.3.4 土地整理開發復墾規劃內容

(1)合理劃分田塊,因地制宜地配置土地平整工程;(2)合理配置農田水利工程,保障“旱能灌、澇能排、漬能降”;(3)合理配置田間路橋工程,保障“物能運、路成網”;(4)適當配置農田防護與生態環境保持工程,提高農田抵抗自然災害的能力及美化農田景觀。

4 結語

通過以上農村土地綜合整治規劃內容體系構建,可實現規劃在農村土地空間上全覆蓋,在農村土地利用、村莊建設、產業發展、環境保護等內容上全涵蓋。從而能夠保障農村各項社會經濟活動有序進行。

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1、總體城市設計的編制階段

現階段總體城市設計一般分為三類，一類是在總體規劃之前開展，這一類總體城市設計項目較少；第二類是與總體規劃編制同步開展，作為總體規劃成果的一部分，如深圳、重慶等地的總體城市設計，這類總體城市設計與總體規劃能較好地融合和呼應；第三類則是在總體規劃編制完成后單獨開展總體城市設計工作，這類總體城市設計只能沿用總體規劃的部分成果作為設計基礎，且沒有法律法規保障總體城市設計的實施。

筆者認為，總體城市設計作為一種戰略性城市設計，在總體規劃之前或與總體規劃同時開展是較好的編制方式，由此可以在總體規劃編制或修編階段將總體城市設計內容納入，而總體規劃作為法定規劃，可以保障總體城市設計內容的實施。

2、總體城市設計的必要性

首先，我國城市特色不夠鮮明，需要從整體的角度地研究如何結合自然資源、城市歷史和環境特點發展自身的獨特風格。

其次，城市環境質量方面存在許多問題，如城市色彩單調、外部環境要素的設計水平較低、城市環境藝術水平不夠等，有待于在總體城市設計階段解決。

再次，雖然在總體規劃階段已經對城市總體空間布局有所考慮，但其內容和深度遠遠不夠。

此外，目前開展的局部城市規劃和設計工作缺乏有效的整體調控依據，缺乏總體城市設計框架的原則指導，難以實現整體環境協調統一。

3、總體城市設計的主要內容

總體城市設計是對整個城市系統各類要素的綜合考慮與設計。研究范圍應與總體規劃相一致，重點研究范圍應是城市的主城區。

總體城市設計內容包括城市總體格局、具體形態設計和專項研究三個方面。

3.1城市總體格局

總體城市設計研究應該從整體入手，把握城市總體格局。研究內容包括城市風貌特色、城市空間景觀結構和城市行為空間結構。

1．城市風貌特色

挖掘和發展城市歷史和自然資源，塑造可識別性強、有歸屬感的城市空間。在總體城市設計中應分析城市的歷史文化環境并加以保留和發揚，加強城市自然環境的利用，突出城市山水環境與城市風貌特色。

2．城市空間景觀結構

城市空間景觀結構主要分為四個方面：

（1）基于城市整體空間形態控制目標的城市結構形態、道路交通設計控制、城市肌理、城市重要界面設計、高度分區、密度分區、城市輪廓線等。

（2）基于城市整體風貌控制目標的城市風貌分區，如景觀特色分區、城市建筑特色分區、城市色彩分區等。

（3）基于城市公共資源分配和組織目標的城市公共空間網絡建構。如城市開放空間系統設計等。開放空間可以讓城市肌理產生變化，也為市民活動提供了場所，亦可構筑反映城市自然環境及歷史文化特色的城市空間景觀。

（4）基于城市自然生態格局保護目標的城市綠地系統、城市水系、空間景觀軸線、視覺景觀通廊等。

3．行為空間結構

總體城市設計中需要構筑城市整體的社會文化氛圍，全面關注市民活動，組織富有意義的行為場所，建立社會文化――市民活動――行為場所間的有機聯系。

3.2形態設計內容

總體城市設計中還會涉及一些中觀及微觀層面的具體形態設計，如城市重要節點設計和重點地段設計。

1．城市重要節點設計

城市重要節點指能反映城市形象、地段特色、重要空間特征的小型空間，是城市精神的象征。

1）地標節點，地標節點是城市整體景觀的核心。包括城市中心、副中心，城市歷史地段等。

2）門戶節點

門戶節點包括各方向、各類型的主要交通路徑和城市道路、城市空間的交界點等。在總體城市設計中應重點、精煉地反映城市的景觀、形象特征、歷史文化特色或時代面貌等，把屬于城市內涵的自然特征的文化特質反映出來。

2．城市重點地段指能反映和代表城市歷史和文化、城市特色景觀的物質空間，是城市整體空間環境中的重要組成部分。

3.3專題研究

根據需要，總體城市設計成果內容中也常包括一些專題性研究，如城市廣告與街道設施、社區發展研究、街道尺度研究、公共交通服務模式研究、城市標志與雕塑體系研究等。

4、總體城市設計的成果

總體城市設計成果以管理政策、導則等文字內容為主，輔以必要的圖紙。總體城市設計導則可以包括總圖法則、城市設計通則和城市設計細則。

總圖法則作為總體規劃的前提資料或章節內容跟隨總體規劃一起通過審批而具有法定效力。具體內容包括：城市空間布局；土地使用強度管制區劃和控制指標；確定綠地系統的發展目標及總體布局、給出各級綠地指標和分布形態；劃定綠線、藍線；劃分歷史文化保護及地方傳統特色區域，確定相應的控制指標。

對于城市一般地區，總體城市設計可通過通則式的導則進行引導，具有普適性和間接性特征。對城市重要節點和重點地段，總體城市設計可以提出城市設計細則，具有針對性和直接性。

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二、核查依據

（一）土地利用規劃控制指標。以區政府第次常務會審議通過，區府辦《關于進一步做好鄉鎮土地利用總體規劃修編工作的通知》（府辦〔〕303號）下達的土地利用規劃控制指標為控制。

（二）本轄區城鎮總體規劃。

（三）新農村建設規劃及相關的社會事業發展規劃。

（四）旅游、交通、水利等其他相關專項規劃。

（五）轄區內確定擬建重點項目或獨立選址項目情況。

（六）各鎮鄉街道“”建設用地情況及“十二五”、“十三五”發展構想，重點是“十二五”。

三、核查時間

1．10月8日～10月9日，請各鎮鄉街道派專人到土地利用總體規劃修編辦公室（設在區國土資源局五樓規劃科）領取各鎮鄉街道土地利用總體規劃文本和相關的圖件。

2．10月10日～10月17日，各鎮鄉街道組織專門班子全面核查其行政轄區土地利用總體規劃文本和相關圖件，并提出書面核查意見。

3．10月18日～10月24日，規劃修編工作組分片區全面落實各鎮鄉街道就本轄區提出的規劃核查意見。請各鎮鄉街道按時間安排（見附件1），務必帶上規劃文本和圖件到區國土資源局六樓會議室與規劃修編工作組對接，面對面、線對線、點對點、圖斑對圖斑一次性準確落實核查結果。

4．10月25日～10月30日，規劃修編工作組抽查各鎮鄉街道（重點抽查市區級中心鎮鄉及重點項目所在鎮鄉街道）土地利用總體規劃成果是否圖數一致、是否圖文一致，是否準確上圖。

5．10月31日～11月20日，根據核查意見和抽查結果修改完善各鎮鄉街道土地利用總體規劃，并組織區發展改革委、區教委、區城鄉建委、區交委、區農委、區水利局、區衛生局、區旅游局等相關部門進行審查。根據審查意見，匯總、分析、綜合平衡后，報區政府審定。

6．11月20日～11月25日，上報審批。

四、核查內容

土地利用總體規劃成果包括規劃文本和規劃圖件，按照上述“核查依據”，提出書面核查意見的同時在規劃圖件上注明需要修改的位置范圍。具體核查的內容如下：

（一）文本核查（包括規劃文本、規劃說明及數據分配表）

1．核查規劃的指標

是否與下達的規劃控制指標一致；文本、規劃說明、數據分配表中數據是否一致。

2．核查文本中耕地和基本農田保護章節

（1）是否保障鎮鄉街道耕地保有量和基本農田保有量，布局是否考慮了鎮鄉街道的發展建設，是否科學合理（在基本農田總量不變的前提下，可在各村內進行布局調整）。

（2）涉及有土地開發整理項目的鎮鄉街道，要注意核查規劃文本中的相關章節，核查后備耕地資源開發潛力分析是否合理，確定的重點整理區域和規模是否符合實際。

3．核查文本中城鄉建設用地布局情況

（1）核查城鎮總體規劃范圍是否全部納入土地利用總體規劃，其規劃規模（即允許建設區）與規劃增減掛鉤的規模（即有條件建設區）布局是否切實可行，增減掛鉤潛力分析及方案等是否合理。

（2）核查轄區內重點項目。各鎮鄉街道要與各相關部門做好對接，將上級確定在本轄區內的國家、省、市重點項目、擴大內需項目、民計民生工程以及滿足本轄區的交通、水利、能源、教育、衛生、旅游、公墓、垃圾污水收運站及其他獨立工礦重點項目列入重點項目表，并注明位置、開展年限、范圍等。

（3）核查農民新村、村級服務中心等其他農村公共服務設施、公益事業項目、基礎設施項目等相關內容。

4．核查文本中經濟社會發展指標和發展思路

（1）核查本鎮鄉街道概況是否符合實際情況，年到2020年GDP、城鎮人口、農村人口、城鎮化率、森林覆蓋率等預測指標是否與當地的實際情況相符，如有出入應及時更正。

（2）核查本鎮鄉街道經濟社會發展的方向、重點、途徑和方法等是否與本地的發展規劃一致且切實可行。

（二）圖件核查

1．核查基本農田的布局。要與正在開展的基本農田永久劃定一一對應，土地利用總體規劃圖上的基本農田保護區務必與永久性基本農田劃定的地塊一致；在規劃期間，城鎮規劃區域、農民新村建設點、其他農村公共服務設施、公益事業項目、基礎設施項目等擬規劃建設用地的地塊不應布局基本農田。

2．核查土地開發整理項目區域。土地開發整理項目落實的具置及范圍是否與本轄區開展的土地開發整治項目范圍區一致，若需調整，在圖上注明，做到圖數一致。

3．核查集體建設用地復墾區域。擬復墾的村民宅基地等集體建設用地是否在圖上落實具置等。

4．核點項目落地上圖情況。核查上級確定在本轄區內的國家、省、市重點項目、擴大內需項目、民計民生工程以及滿足本轄區的交通、水利、能源、教育、衛生、旅游、公墓、垃圾污水收運站及其他獨立工礦重點項目是否落到土地利用總體規劃圖上。能明確具置的務必在圖上準確標注出，若暫不能標注重點項目具置的，必須在文本中與能準確上圖的重點項目一并列入重點項目表中。

5．核查土地利用總體規劃是否完全覆蓋城鎮總體規劃。對照城鎮總體規劃底圖范圍與土地利用總體規劃確定的城鎮建設擴展邊界，是否一致，土規擴展邊界可適當大于城鎮總規范圍邊界，但不能超出控制指標。

6．核查農民新村建設點區域。核查區委區政府已經批準建設的208個農民新村是否在土地利用總體規劃圖上規劃為農村居民點；根據農民新村規劃，未來擬建的農民新村有1992個，為保障今后擬建農民新村建設用地符合土地利用總體規劃，請各鎮鄉街道務必認真對待，廣泛聽取意見，科學合理規劃未來幾年擬新建的農民新村點（每個行政村合理分配、適當考慮個數），并規劃為農村居民點，落地上圖。

7．核查其他農村公共服務設施、公益事業項目、基礎設施項目。集鎮社區服務站、村級服務中心、衛生醫療設施、人畜飲水工程、水利灌溉工程、道路改擴建工程、公墓等一并納入土地利用總體規劃。

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目前，世界各國普遍重視加強對濕地的保護與管理，在城市中建立濕地公園對生態維護城市發展都具有巨大效益。城市規劃是為濕地公園提供科學引導和空間支撐的重要前提，濕地公園會成為加快城市經濟發展的強勁動力。以城市經濟和環境發展的方向來看，二者的總體目標一致，存在著相互促進、相互依存的關系；但從利益追求和帶動城市發展的角度看，二者卻存在較大的差異，造成濕地公園項目在空間落實上時常與城市規劃發生矛盾。如何合理解決這種矛盾，是城市發展過程中必須面對的問題。

1. 濕地公園規劃的內涵和地位

1.1濕地公園的內涵

1.1.1概念

城市中濕地公園專項規劃在國內外沒有相關的理論研究和概念詮釋。根據編制濕地公園規劃的目的及其在城市發展中的作用，濕地公園規劃可以理解為：根據城市發展戰略部署，在城市總體規劃的指導下，以城市空間為載體，分階段實施的濕地公園策略，并重點制定近期濕地公園項目的計劃，策劃出精品項目的一種規劃形式。

1.1.2特點

作為城市生態恢復與保護主陣地，濕地公園的建設與發展，濕地公園規劃要同其他規劃一樣保持局部利益和整體利益的平衡性。在濕地公園項目選址時，必須關注濕地公園活動的系統性，整體以聯系的觀點來管理濕地公園建設和優化土地利用，從宏觀角度考慮經濟效益與社會、環境效益的平衡。在此，筆者認為濕地公園應具有保持該區域獨特的濕地生態系統并趨近于濕地自然景觀狀態，維持濕地生態系統特有的濕地結構、功能、演替規律，并在盡量不破壞濕地自然棲息地的基礎上，建設相應的“保護”和“娛樂”設施，將濕地生態系統保護、生態旅游和生態環境教育功能有機結合起來等特點。

1.2 濕地公園規劃的地位

1.2.1濕地公園規劃的編制依據總體規劃

濕地公園規劃不屬于法定規劃，在規劃手法、理念上與法定規劃不同。其編制必須依據總體規劃，總規的編制應該圍繞國家濕地公園總體規劃應遵循的基本原則：“保護優先、科學恢復、合理利用、持續發展”。做好濕地生態保護與合理利用相協調、突出生態主題、在保護園內濕地生態系統的完整性和發揮環境效益的同時，合理利用濕地具有的各種資源，充分發揮其經濟效益、社會效益。

1.2.2濕地公園規劃屬于專項規劃

濕地公園規劃在城市中系統性較強，雖沒有獨立的地位但對濕地公園關聯度大，按照城市專項規劃在城市建設中發揮的作用，應當屬于作為指導城市開發的專項規劃，是對總體規劃的有益補充。

2. 濕地公園規劃編制的必要性

2.1加強對城市濕地公園規劃的的引導力度

當前城市所處的經濟社會生態環境正面臨著日趨激烈的競爭態勢，濕地公園是一種特殊的公園類型，規劃設計工作者對林業相關政策的認知理解程度、濕地概念和現場實際情況的了解，決定了一個規劃設計成果的質量更關聯著該項目的成敗和可持續發展。因此，規劃作為引領社會發展的“龍頭”，對引進濕地公園項目的科學性、合理性，保證項目的快速落地和開工建設起著至關重要的作用。

2.2濕地公園和城市規劃之間矛盾的日益突出

傳統的城市規劃從單純的物質空間角度入手，環境經濟意識不夠，項目可操作性不強，目前與招商引資之間的矛盾愈發突出，使規劃略顯被動。濕地公園項目無法落地，用地緊張是城市規劃工作中的突出困難不僅直接影響了濕地公園項目的落實，還使部分引資項目引進程序復雜化。

3. 濕地公園規劃的目的

城市濕地公園是一項復雜的系統工程，對于協調解決濕地公園項目的開發時序、空間布局、用地調整、交通組織、綠化建設等方面是十分必要的。既要確?？傮w規劃中所確立的目標與核心服務功能的正常發揮；又要控制與協調自然資源的合理開發和生態環境的逐步改善。

3.1銜接法定規劃，保證公園用地需求

城市濕地公園專項規劃與法定的總體規劃和控詳規劃銜接緊密，為城市戰略性項目和亮點項目的濕地公園創造條件，體現城市特色。

3.2增加規劃科學性，空間合理布局

濕地公園專項規劃依據城市總體規劃，注重統籌發展，使項目之間在用地上達到合理布局，有效地避免項目無序重復建設，避免先立項、后選址和污染類項目盲目引進的情況，為城市科學發展打下基礎。濕地公園專項規劃將總體規劃中，城市定位、發展目標和發展重點等轉變為有秩序的項目序列，提出可行的分期項目庫儲備，從而提高城市規劃的科學性和可實施性。

4.濕地公園規劃編制的思路和重點

4.1規劃思路

基于對以上問題的分析，依據總體規劃，對規劃范圍內不同層面的城市土地、空間資源進行合理配置，促進城市濕地公園競爭力提升、濕地公園項目落位和濕地公園環境的建設。在編制時實現“一個轉變、一個結合”：

（1）從城市濕地公園“項目”向“空間”轉變。規劃遵從“局部服從整體”的原則，對空間布局進行宏觀研究，從時間和空間上對城市資源進行合理的規劃配置，進而將濕地公園目標落實到空間上。

（2）從“控制規劃”向“應變規劃”轉變

城市建設的各方面的經濟需求對用地布局有很大影響，所以濕地公園規劃在編制時必須注重適應經濟模式：一方面為濕地公園項目提供多個空間選址方案以備選擇，另一方面增加地塊可兼容的用地性質，使用更加靈活，增強規劃的彈性。

4.2編制重點

濕地公園規劃的編制重點有：一是為濕地公園服務，形成濕地公園項目庫序列，為項目提供空間載體；二是在規劃編制時，體現靈活性，注重項目的實際性；三是突出城市的特色，發展戰略性項目；四是注重項目配套服務和濕地公園環境的營建。

4.3規劃內容

城市濕地公園規劃與其他公園規劃設計不同，在分析面臨的機遇與挑戰的基礎上，提出城市濕地公園基本的環條件，規劃包括以下內容：

（1）制定城市濕地公園總體發展戰略，包括指導思想、規劃原則、規劃目標、濕地公園規模、重點。濕地公園區域、分期發展目標和空間濕地公園模式等明確濕地公園規模與范圍，保障規劃區域內滿足一定數量的濕地生態功能連續性和完整性的最低要求，也是總規對項目的第一道控制線。

（2）根據城市濕地公園建設任務，從城市建設用地的角度編制城市分類濕地公園規劃，制定濕地公園功能區及各個功能單元的劃分。合理規劃濕地公園內濕地展示區、游覽活動區、管理服務區等區的空間布局與面積比例。

（3）　明確國家濕地公園的保護對象或主體濕地景觀，對區域內已有的地域代表性濕地景觀或當地地域性典型濕地景觀構成。強調生態保護規劃內容，包括分級保護、旅游承載力的規劃、濕地文化保護等內容。

參考文獻：

[1]高江菡. 我國城市濕地公園恢復保護與開發利用規劃初步研究[D].北京林業大學,2011.

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中圖分類號：TU984 文獻標識碼：A

引言

鎮總體規劃作為一項法定規劃，在我國城鎮化的進程中發揮了極大的引導作用，為促進建設活動的有序進行創造條件。但鎮總體規劃在編制和管理方面都存在不少問題。在規劃編制方面主要表現為規劃前期調研不足、用地布局上不盡合理、公眾參與性較差。在規劃管理方面主要表現為公共服務設施無法有效落地、規劃的經常性調整、兩違建設活動頻繁發生等。

一、磁灶鎮與磁灶鎮總體規劃

（一）磁灶鎮概況

磁灶鎮位于晉江市西北，全鎮轄25個村及社區，人口為15萬，其中10萬為常住戶籍，5萬為外來人口。磁灶鎮有悠久的制陶歷史，磁灶鎮最早的制陶歷史可追溯到南朝，故命名為磁灶鎮。2000年，磁灶鎮被中國建筑衛生陶瓷協會授予“中國陶瓷重鎮”稱號。2010年被確定為泉州市小城鎮綜合改革建設試點鎮，現有磁灶鎮總體規劃就是在此形勢下展開編制，規劃的最終目標是將磁灶打造為干凈整潔的陶瓷現代產業基地。

（二）磁灶鎮總體規劃現狀

1鎮總體發展目標

總的思路為利用磁灶鎮被列為泉州市綜合改革試點小城鎮的契機，充分利用小城鎮建設的重要戰略機遇，力爭在2030年左右將磁灶鎮打造為晉江西北地區現代工貿生態新市鎮。主要有兩個抓手，一個是經濟，另一個為生態。經濟方面，試圖做大做強優勢陶瓷產業，實現產業升級，同時，積極引導印刷業及出口加工業的發展，將磁灶建設成為晉江西北地區可帶動周邊城鎮發展的中心城鎮；生態方面，主要為采取措施改變蓬頭垢面的陶瓷重鎮的不好形象，努力建設“綠色磁灶”、“生態磁灶”。

2鎮總體規劃功能分區

按照鎮區道路路網格局和功能分區，將鎮區劃分為“兩軸、四組團”結構形式。具體如圖所示：

圖1 磁灶鎮總體規劃功能分區圖

（1）“兩軸”即“行政、文體、商貿軸”和“生活配套軸”。

“行政、文體、商貿軸”沿陶城西路和陶城東路設置，陶城西路包含磁灶行政中心、體育中心、文娛中心；陶城東路是為印刷產業基地商品交易配套的商貿中心。

“生活配套軸”沿延澤街設置，主要延續延澤舊街的商業氛圍，為中心鎮區的居民提供各類生活配套。

（2）“四組團” 即按照延澤街、陶城西路和陶城東路劃分的“將軍山生態組團”、“舊街生活組團”、“新區生活組團”和“印刷產業基地組團”。其中“將軍山生態組團”為保留的將軍山和馬鞍山的山體部分，作為磁灶中心鎮區綠色背景和生態保育區，該組團除南部山腳下的部分開發建設用地外，原則上不再進行其他的開發建設，以保持山體的完整性。

二、當前鎮總體規劃編制及實施存在的主要問題分析

近幾年，隨著磁灶鎮社會經濟的不斷發展，磁灶鎮總體規劃在維護社會建設有序進行和規劃管理方面發揮了較大的作用，但鎮總體規劃在規劃編制和規劃管理方面還存在不少問題，具體如下：

（一）規劃編制

1前期調研分析不充分

充分的調查研究是規劃成功編制的前提，現有的磁灶鎮總體規劃的基礎資料匯編中，材料相對簡單，多是自然情況與社會情況的簡單介紹，對于用地的地籍和審批情況方面的資料較少，在此基礎上編制的總體規劃，在實施規劃管理的過程中有時難以落實，缺乏可操作性。

2用地布局不科學

現有的磁灶鎮總體規劃中居住用地、工業用地、商業用地混合分布，相互干擾較為嚴重。一方面，有一定污染存在的工業用地沒能引導其入園入基地集中分布，另一方面，公共服務設施過于集中，導致一些地區的教育醫療設施等配置不足，居民使用不便。

3缺乏充分的公眾參與

目前磁灶鎮總體規劃的公眾參與度還不夠強，首先在規劃調研階段，沒有對一定代表性的居民及企業代表進行訪談，了解其對總規劃的一些看法與期望。在規劃調研階段，征求意見還不夠充分，主要是進行了專家論證及聽取了相關部門的反饋意見，但對公眾的參與方面還比較少。另外，在規劃的批后公布階段也僅局限在政府網站及公示欄進行公布，受眾范圍十分有限。

（二）規劃實施

1公共服務設施控制亟待強化

按照城鄉規劃法規定，行政辦公、教育、醫療衛生、文化體育、商業服務、金融郵電、社區服務等基礎設施與公共服務設施，屬于鎮總體規劃的強制性內容部分，但在具體規劃實施中，基礎設施與公共服務實施用地經常被項目用地所侵占，造成規劃無法實施，也間接影響了公眾對于基礎設施與公共服務設施的使用。

2規劃實施過程中調整頻繁

鎮總體規劃是一項法定規劃，鎮總體規劃中關于規劃區范圍、規劃區內建設用地規模、基礎設施和公共服務設施用地、水源地和水系、基本農田和綠化用地、環境保護、自然與歷史文化遺產保護以及防災減災等內容是鎮總體規劃的強制性內容。強制性內容未經法定程序不得隨意修改，但在磁灶鎮總體規劃的具體實施中，為促進項目落地，經常性調整規劃，不是規劃指導項目，而是項目指導規劃，給鎮規劃的實施埋下了很大的隱患。

3違法違規建設現象嚴重

近年來，隨著磁灶鎮總體規劃的不斷完善，規劃在指導城鄉規劃建設方面發揮了重要的作用，但還存在不少問題，違法占地、違法建設現象仍時有發生，部分違法建設占用規劃道路、綠地及公共服務設施用地，嚴重影響了鎮總體規劃的實施。

三、完善鎮總體規劃編制及實施的主要建議

為解決上述問題，本人有針對性地提出以下具體建議：

（一）規劃編制

1進行充分前期調研

本人認為，在進行鎮總體規劃編制時，應該更加深入進行規劃的前期調研工作。前期調研主要是了解規劃區的自然基本情況、社會基本情況及城鄉規劃的具體情況。自然基本情況包括了解規劃區的地形、氣候、水文、土壤等基本情況，為規劃編制奠定堅實的自然環境基礎。社會基本情況主要了解人口、社會經濟、社會團體的基本情況，為未來的規劃用地布局奠定堅實的社會環境基礎。城鄉規劃情況包括了解已經編制的總體規劃、控制性詳細規劃、專項規劃等基本情況，已經批準的法定規劃作為規劃編制的依據，未批準與非法定規劃作為規劃編制的參考，同時鎮總體規劃還需要與國民經濟與社會發展規劃和土地利用規劃相銜接。

2合理優化用地布局

鎮總體規劃的核心就是要確定土地的使用性質。首先，在進行用地布局規劃時應與土地利用規劃充分銜接，只有在土地利用規劃中的建設用地上，才能進行城鄉建設用地的布局。其次，用地布局要充分考慮規劃區的自然情況，坡度較陡，存在自然災害隱患的區域不宜作為城鄉建設用地。再次，用地布局要充分考慮已有設施的現狀及一些設施的共建共享，做到節約、集約用地。

3注重公眾參與

在鎮總體規劃編制初期，要通過調查走訪、座談的方式引入公眾參與，充分聽取公眾的需求，為鎮總體規劃的編制提供參考。在規劃草案階段除要征求專家及部門意見之外，還應該充分征求利害關系人員的意見，對于提出的合理意見予以采納，對于提出的不合理意見給予必要的解釋。在規劃公布與調整階段，還應該建立通暢的信息收集、反饋渠道和救濟上訴渠道，使公眾能夠全程參與規劃的實施。

（二）規劃實施

1嚴格保障公共配套設施的實施

行政辦公、教育、醫療衛生、文化體育、商業服務、金融郵電、社區服務等基礎設施與公共服務設施的落地，關系到人民群眾的切身利益，應予以保障。對基礎設施與公共服務設施可以積極引入政府或民間資本參與建設，保證規劃的實施。如在規劃基礎設施與公共服務設施用地內引入其他項目時，應該要求項目建設時配套建設相關基礎設施與公共服務設施，以保障公共利益。同時，基礎設施與公共服務設施應考慮相鄰地塊的共建共享，使設施使用效率最大化。

2完善調整程序

要調整規劃前，首先要對規劃調整的必要性進行充分的論證，修改鎮總體規劃前，應當對原規劃的實施情況進行總結，并向原審批機關報告；修改涉及鎮總體規劃強制性內容的，應當先向原審批機關提出專題報告，經同意后，方可編制修改方案。同時，規劃調整應提交建設、環保、國土、文化、園林、交通、市政管理等部門進行審查，并組織專家進行論證，注重公眾參與。鎮總規調整只有嚴格按照總規調整的原則和法定程序，才能有效解決鎮總規中的公平性問題，避免陷入隨意調整的泥潭。

3嚴厲打擊“兩違”建設行為

目前，現有鎮違法建設現象突出表現在村莊用地方面，主要為違法占地、違法建設等。筆者認為要解決違法占地、建設問題，一定要依法行政。具體來說，首先要對相關法律法規進行必要的宣傳，讓群眾對相關法律法規有一定的了解。其次，要建立長效管理機制，引導鎮規劃建設，切實解決群眾亟待解決的一些生產生活方面的不便問題。同時，還應該積極引導農村集體經濟的配套發展，通過發展解決現實中存在的具體問題。

小結

綜上，以晉江磁灶鎮為例，近年來鎮總體規劃在維護社會建設有序進行和規劃管理方面發揮了較大的作用，但鎮總體規劃在規劃編制和規劃管理方面還存在不少問題：在規劃編制方面，鎮總規應更加注重前期調研、完善用地布局、注重公眾參與；在規劃管理方面，鎮總規須注重公共服務設施的落地、完善規劃調整程序，采取更加有效措施制止兩違現象發生。參考文獻：

[1] 李鴻飛、張小娟、王雅梅.小城鎮規劃與設計[M].北京師范大學出版社，2011

[2] 李詠芹.關于控規“熱”下的幾點“冷”思考[J].城市規劃，2008，12

[3] 楊曉東.小城鎮在規劃管理和土地利用方面的一些思考[J].小城鎮建設，2004，5

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（一）科學修編土地利用總體規劃是適應土地管理新形勢的客觀要求。當前和今后一個時期，工業化、城鎮化仍然處于快速發展階段，資源環境約束日益加劇，農用地特別是耕地保護的形勢日趨嚴峻，建設用地供需矛盾非常突出，統籌協調土地利用的任務相當艱巨。就來講，我縣是農業大縣，隨著近年來經濟社會快速發展對建設用地需求的急速增加，發展建設與耕地保護的矛盾十分突出。如何破解保護資源與保障發展的難題，實現全面建設小康社會的宏偉目標，是土地管理面臨的新形勢、新任務。這就要求我們必須從國情、縣情出發，科學修編土地利用總體規劃，統籌土地利用與經濟社會發展，合理調控各類用地總量、結構、布局和時序。

（二）科學修編土地利用總體規劃是落實國家土地政策的重要基礎。黨的全會提出，要堅持最嚴格的耕地保護制度，堅決守住18億畝耕地紅線，實行最嚴格的節約用地制度，從嚴控制城鄉建設用地總規模。年10月23日，國務院又印發了《全國土地利用總體規劃綱要（—年）》。《規劃》包括總量指標、增量指標和效率指標三大類，其中耕地保有量、基本農田保護面積、城鄉建設用地規模、新增建設占用耕地規模、整理復墾開發補充耕地義務量指標這六項為約束性指標，約束性指標是規劃期內不得突破或必須實現的指標。這些指標再次傳遞給我們兩個重要的信號：一是突出對耕地的特殊保護，二是強調對建設用地的控制。這兩大信號突出了耕地保護與控制用地的核心管理意圖，經濟增長方式轉變的土地“閘門”將進一步關緊。落實兩個“最嚴格”的土地管理制度，實現這些指標，關鍵是實施土地用途管制。土地利用總體規劃是土地用途管制的基礎，只有科學修編并嚴格實施土地利用總體規劃，落實土地利用管制措施，才能真正把國家的土地政策落到實處。

（三）科學修編土地利用總體規劃是保障和促進科學發展的現實需要。就我縣實際情況看，隨著近年來經濟社會的快速發展，一大批工業、民生、社會事業、基礎設施等重點建設項目的實施，老的土地利用總體規劃逐漸暴露出一些與經濟社會發展不相適應的問題，制約了經濟建設和社會發展。為保障和促進科學發展，我們必須通過規劃修編，合理安排各業各類用地，推動產業結構優化升級，促進經濟發展方式實現根本轉變；必須通過規劃修編，加強區域調控和管制，統籌安排城鎮和農村建設，促進區域協調發展，形成城鄉經濟社會一體化的發展新格局。特別是以工業化為核心，加大項目建設力度，加快推進城鎮化是當前和今后一個時期全縣工作的重點，這些都必須要有充足的土地指標作為保障。因此，各鄉鎮、各部門要充分認識到其重要性，從發展的角度、戰略的眼光去認識，去謀劃，踏踏實實、認認真真去做，絕不能敷衍塞責、應付了事，給今后發展留下后遺癥。

二、抓住關鍵，突出重點，高水平完成新一輪土地利用總體規劃修編工作

新一輪土地利用總體規劃修編，基期年是年，一直要延續編制到年，時間跨度大，規劃期限長，既要重新確定規劃期間的土地利用戰略目標和方針，又要根據經濟社會發展需求，對土地資源進行調整分配。我們必須理清思路，抓住關鍵，科學統籌，高質量、高標準完成修編任務。

第一，要扎實開展上一輪規劃實施評價工作。規劃實施評價是修編規劃的前提，也是規劃修編前期工作的重要內容。我縣上一輪土地利用總體規劃于年開始修編，年批準實施。由于上輪規劃沒有預期到經濟社會發展的快速推進，以及建設社會主義新農村、中部崛起和我縣“工業強縣”、“項目立縣”戰略的實施，逐漸暴露出發展戰略定位不準、建設用地指標分配無法適應縣域經濟發展，以及土地利用空間布局，尤其是一般農田的布局不合理等問題。為了吸取經驗和教訓，我們對上一輪規劃實施中存在的問題和不足要進行認真研究和評價，提出改進規劃修編工作的對策和建議，增強新一輪規劃的科學性和可操作性。

第二，要認真研究有關重要問題。要從加快轉變土地利用方式的要求出發，有針對性地研究一些重要問題，為規劃修編工作提供支撐。一是充分論證土地資源的承載力，科學分析經濟社會結構變化趨勢，研究提出統籌經濟建設與土地利用的措施。二是對城鎮化進程與農村居民點用地整合進行研究，提出規劃期農村居民點用地的數量和空間布局，并研究實施農村居民點用地整合的新機制和保障措施。三是分析不同類型、不同區域土地的集約利用潛力，研究建立用地集約利用的規劃指標體系，提出盤活存量用地的措施。四是研究我縣社會經濟活動對土地利用的方式、結構、布局的影響，分析社會經濟發展與土地利用的互動關系，提出符合未來發展的土地利用模式。

第三，要正確處理保護耕地與促進發展的關系。保護基本農田是必須堅守的一條紅線，只能提高不能降低。在落實最嚴格的耕地保護政策的同時，我們要清醒地看到，近年來，我縣經濟及城鎮建設快速發展，規模不斷擴大，潛力不斷釋放。雖然今年受金融危機的影響，發展速度會有一定的影響，但總的發展趨勢不會改變。所以我們必須要正確處理好耕地保護特別是基本農田保護與加快發展的關系，圍繞節約集約用地和土地可持續利用的要求，摸清土地資源“家底”，為今后城市拓展、產業發展、項目建設、新農村建設留足空間，確保長遠發展。

第四，要推進節約集約用地。推進節約集約用地是規劃修編的一項主要內容，也是一項主要原則。要按照建設資源節約型和環境友好型社會的要求，堅持把節約和集約利用土地作為經濟社會發展必須遵循的基本準則，切實轉變土地利用方式，強化管理手段，充分發揮市場配置土地的基礎作用，以節約和集約利用土地為核心，統籌安排各業用地，實現經濟社會全面、協調、可持續發展，不斷提高土地利用效率。一是要對毀壞農田、舊宅基地、空心村和廢棄的工礦企業用地進行整理復墾，對能夠利用的低洼地、荒坡、荒溝進行開發，最大限度挖掘我縣土地潛力，增加耕地總量。二是要控制各類建設用地規模，新上的工業項目能不占耕地的盡量不占耕地，城鎮建設、農村住宅和基礎設施建設要科學規劃，合理安排，盡量少占地。三是要優化用地結構和布局，盤活土地存量，改變布局分散、粗放低效利用的現狀。要繼續加大閑置土地清查處置工作，大力推進標準化廠房建設，增加單位土地面積投資強度，提高土地容積率，實現節約集約用地。

第五，要做好相關規劃的協調銜接。國民經濟和社會發展規劃、城鄉建設規劃、產業發展規劃、土地利用總體規劃，有機聯系，密不可分。要加強土地利用總體規劃與國民經濟和社會發展“十一五”規劃、城市總體規劃、村鎮規劃、交通規劃、水利規劃、生態環境建設規劃等相關規劃的銜接，各專項規劃的制定要認真貫徹嚴格保護耕地和節約用地的根本方針，將加快建設節約型社會，提高土地持續利用水平作為重要內容，建設用地不得超過土地利用總體規劃確定的建設用地規模和范圍。要搞好上下級規劃的銜接，下級規劃要服從上級規劃、專項規劃要服從總體規劃。要根據全面建設小康社會的要求，圍繞國民經濟和社會發展規劃，充分考慮城市發展、產業發展、新農村建設等的需要，科學預測未來建設用地需求，統籌協調，留足空間，使規劃真正起到嚴格保護耕地，促進節約集約，推動可持續發展的作用。特別是要圍繞“一城五區、幾個重點鎮、八個重點產業、一項重點工程”的發展思路，搞好用地規劃，留足發展空間；對近期規劃實施的重大項目建設用地，要一宗一宗落實到具體地塊，確保項目順利實施。

三、精心組織，密切配合，確保土地利用總體規劃修編工作順利進行

土地利用總體規劃修編是一項十分復雜的系統工程，涉及面廣，工作難度大，加上9月底前必須提交全部成果，可以說是時間緊、任務重，必須采取過硬措施，狠抓工作落實。

一要加強組織領導。各鄉鎮和各相關部門要把土地利用總體規劃修編工作作為近期的一項重點工作，明確目標，制定計劃，精心組織，協調配合，切實把每個環節的工作抓緊抓實抓好。為了切實做好這項工作，縣里成立了土地利用總體規劃修編工作領導小組，成立了相關編制辦公室。各鄉鎮也要成立相應的工作機構，落實專人負責土地利用總體規劃修編工作。我在這里進一步明確：這項工作各鄉鎮書記是第一責任人，書記、鄉鎮長要親自抓，及時解決修編工作中出現的新情況、新問題；凡是規劃修編工作中的重大事項，要親自過問，由集體研究決定，確保規劃修編不吃“夾生飯”，一次成功。

篇（9）

二、工作任務

分析研究城鎮、村莊存量集約土地利用潛力，科學確定全區以實現耕地總量動態平衡戰略目標和加強耕地保護為重點。進行人口、耕地和各類農業用地需求預測，搞好與相關規劃部門的銜接，確定城鎮、村莊用地控制范圍規模和國民經濟各行業用地指標，同時把礦產資源規劃和土地開發、整理、復墾專項規劃納入到土地利用總體規劃，并確定年和年的專項規劃用地項目，為“十一五”規劃的順利實施提供用地保障。變更詳查成果基礎上，更新各級土地利用現狀圖件，繪制區級（125000鎮級（125000村級（110000土地利用規劃圖件，形成修編后的規劃大綱、規劃方案、規劃文本、專題報告等各項文字成果及電子圖件，報上級政府審核、批復。

三、規劃時限與規劃范圍

（一）規劃時限

以年為規劃目標年，本次規劃修編以年為規劃基期。以年為近期目標年。

（二）規劃范圍

本次規劃修編采用區、鎮二級規劃同步開展的方式進行。按照市里的安排。

1.區級土地利用總體規劃的范圍為本區行政管轄范圍。

2.區負責編制區、鎮二級規劃。

3.包括：發改局、農業、旅游、環保、計生、交通、統計、規劃、體育、衛生、畜牧、教育、公安等。全區國民經濟各部門專項土地利用規劃。

四、工作步驟與時間安排

1.前期準備工作

結合區實際，組織成立規劃修編領導小組。研究制定工作方案。確定專題研究內容、項目，落實經費和辦公地點，召開全區動員大會。

2.調查研究、用地預測

采取上下結合方式，根據《區規劃修編工作方案》要求。區鎮同步開展，由區政府統一組織部署，國土分局牽頭，搞好各部門、各行業的協調銜接。各部門要進行土地利用需求量預測，分析土地利用現狀，確定重點項目、重點區域，經區規劃修編領導小組充分論證的基礎上，擬定規劃期內全區土地利用發展戰略，各類用地的規模，空間布局建設用地控制范圍等。提出有代表性的專題報告和部門用地計劃。編制專題土地利用規劃報告，作為新一輪全區土地利用總體規劃的重要依據。

3.規劃修編前期成果

進行綜合評估，確定各部門用地計劃的前提下。編寫規劃修編大綱，編制修編前期準備工作報告、現行規劃實施評價報告、土地利用規劃重大問題研究報告及五大專題報區土地利用總體規劃修編領導小組審定通過后，聘請專家審定，上報上級政府。

五、成果要求

組織今后規劃期內實施指導全區土地利用的依據和準則，區土地利用總體規劃修編成果是新一輪規劃意圖與決策的體現。規劃修編主要成果包括：主件、附件、規劃依據等有關資料圖件。

主件：

（一）區級土地利用總體規劃報告文體

（二）區級土地利用總體規劃文本說明

（三）區級土地利用總體規劃現狀圖

（四）區級土地利用總體規劃規劃圖

（五）區級土地利用總體規劃信息系統成果

附件：

（一）區級土地利用總體規劃基本農田保護和耕地保有量研究

（二）區級土地利用總體規劃土地集約利用研究

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Abstract：According to Huainan city construction planning practice, through to the present stage city short-term construction planning the necessary analysis and understanding of programming, dynamic city construction planning of new thinking and new method, so that the city government through the recent construction planning of city planning implementation, implementation of the current construction of the city government guidance and control.

Key words：city；first phase construction planning；moving

中圖分類號：TU984.11+1文獻標識碼：A文章編號：

前言：近期建設規劃是依據法定已批城市總體規劃的要求，確定近期建設目標、內容和實際部署，并對城市近期內發展布局和主要建設項目作出安排，為各單項工程設計提供依據。近期建設規劃是實施城市總體規劃的第一階段，是落實城市總體規劃的基本內容。由于城市近期建設規劃要貫徹城市建設遠景與近期相結合，以近期為主的方針；因此，城市近期建設規劃對安排城市各項近期建設項目，解決近期建設實際問題，指導當前各項建設，具有很大的現實和經濟意義。但傳統的編制思路存在一些不足，主要表現在以下幾個方面：

1.傳統編制方法的不足之處

從傳統編制方法來看，城市近期建設規劃僅作為城市總體規劃的一個專項，在總體規劃審批后，僅對近5年的各項建設用地規模和布局、基礎設施、環境與綠化、民生工程、園區建設等目標與重點有所安排和考慮。而城市總體規劃年限一般為15-20年，因而當近期建設規劃年限過后（即城市總體規劃實施5年后），不再編制相應時期的近期建設規劃，使相應時期內的城市建設重點、時序、規模、投資等內容和總體規劃后10-15年沒有合理安排，降低了總體規劃對城市建設引導。此外，傳統的城市近期建設規劃計劃性強，缺乏對宏觀環境經濟的變化和市場經濟規律的認識，使規劃對近期建設項目安排不、不足且又缺乏應變能力，削弱了近期建設規劃的實施性。同時，由于沒有有效的實施措施和管理規定相制約，造成建設項目分散、配套實施不全、環境景觀零亂和效益低下的局面，給城市建設和管理帶來很大的被動。

2.編制動態性近期建設規劃必要性

在“十二五”開局之年，我國城市建設規模與速度出現前所未有的景象，及時編制近期建設規劃可更好地落實城市總體規劃，補充、調整近期建設方向與內容，實現城市建設的動態引導和管理，為政府行使宏觀調控職能干預城市建設提供重要參考依據。

2.1適應經濟社會發展的需要

國家產業政策及經濟發展等方面的變化，城市土地資源利用日益市場化，將使城市產業結構和空間布局發生重大變化；住房市場化，給城市建設帶來新的機遇與挑戰；建設和諧城市、生態城市已成為實現城市可持續發展的重要目標。因此，編制動態性近期建設規劃可及時調整城市規劃建設的重點和發展方向，不斷調整實施城市總體規劃的步驟和內容，體現市場經濟下規劃對城市建設的引導和調控作用，使城市實現有序建設和可持續發展。

2.2增強規劃的宏觀調控力度

在市場經濟的條件下，房地產開發商不可避免地要考慮經濟效益，出現片面追求高容積率和高利潤等急功近利的問題，導致在一定程度上對社會利益和整體利益的損害，如中小學、幼兒園、醫療等公益性設施實施難度加大，公共綠地被侵占等問題。編制動態性近期建設規劃作為政府行使宏觀調控職能干預建設的重要手段，勢必增強其宏觀調控能力，實現政府對城市建設的積極引導和控制作用。

2.3具體落實政府對城市近期工作的安排

編制動態性近期建設規劃可有機地將城市社會經濟、近期項目和各項事業近期建設計劃結合起來，使規劃更好地服務于計劃，適應其調節與選擇的需要，對計劃制定和政府決策起到咨詢和參謀作用。

2.4提供規劃可操作性

編制動態性近期建設規劃可提高規劃對市場的引導和規劃的可操作性，使城市管理部門能夠依據城市發展與市場走勢的變化，及時有效地調整各種關系，真正發揮規劃在城市建設中的作用。

3.編制動態性近期建設的思路與特點

編制動態性近期建設規劃是以解決城市存在的突出問題為原則，根據上一年城市建設的情況與近期建設規劃實施情況，適時調整和補充今后五年城市建設的思路與項目安排等，其主要思路與特點如下：

3.1體現規劃的龍頭作用

動態性近期建設規劃的編制方法一改以往由規劃部門綜合各有關部門發展設想等做法，而是規劃部門的主動行動，即先由規劃部門提出規劃方案，再征求各有關部門的意見，并根據各部的反饋意見進行修改、補充與完善后，上報市政府審批。這樣，規劃部門可以以城市總體規劃為基礎，根據城市當前建設的熱點和急需解決的問題，而不再是完全根據各部門的利用和發展建設要求，從規劃布局、城市發展、城市建設等方面，提出城市近期建設的發展方向和建設重點，為政府決策提供依據，為計劃提供可選擇的建設內容，有利于規劃龍頭作用的發揮。

3.2對上一輪近期建設規劃的研判

通過對上一輪近期建設規劃執行情況的回顧，可從中總結和分析出規劃編制工作中的經驗和不足，發現問題，使新一輪近期建設規劃更能體現政府的意圖，更能貼近現實，避免不必要的浪費和損失。

3.3規劃是動態的、連續的

動態性近期建設規劃編制作為年度性工作，具有明顯的動態和連續性，這是適應城市功能不斷發展和調整、城市空間結構不斷更新和優化的需要，在短期內使城市道路交通、基礎設施、城市景觀和環境面貌等方面有所改善；根據城市建設狀況及時調整和控制城市建設中的重心，能促進城市各項功能建設保持動態平衡，從而實現規劃對城市建設的動態引導和管理。

3.4強調解決城市重點建設的問題

動態性近期建設規劃是以解決城市建設中隨著政策環境的變化存在的突出矛盾、提出城市建設重點、實現城市有序發展為目標的，并可根據城市近期發展需要提出優先項目計劃，為城市建設留有余地。

淮南市根據當前資源型城市存在的綜合環境混亂、城市基礎設施滯后、綠地廣場偏少、沉陷區面積不斷擴大等問題，在2011-2015年近期建設規劃中，提出了轉型與跨越的發展戰略思路，著重于提高城市載體為功能、盤活現有土地存量，提出的建設重點是：1+6的新區建設即1為山南新區，6分別為濱淮河新區、濱高塘湖新區、濱瓦埠湖新區、鳳凰湖新區、焦崗湖新區、潘集新區； 4+7的產業園區建設。注重城市景觀和環境的綜合改善、城市綠化與市民廣場、道路交通與基礎設施、舊區改造與新區開發、產業調整及公共配套設施的完善與提高等。

4.編制動態性近期建設的內容與方法

4.1主要內容

淮南市近期建設規劃是以國務已批的淮南市城市總體規劃（2010-2020年）所確定的城市發展方向和目標為依據，通過對上一輪近期建設規劃設施情況的總結，對當前城市建設中存在的問題和規劃中亟待解決的問題進行分析，合理安排近期土地投放量、提出近期建設的主要項目，確定近期建設范圍和建設步驟，估算近期項目總造價和制定實施措施等。因此，淮南市近期建設規劃以主城區為重點，結合城市近期建設實際情況，提出近期建設規劃編制的重點項目。主要編制內容如下：一是對中心城區近期擬開發建設地區和規劃建設項目用地的土地使用計劃、開發方式、開發強度等進行研究和合理安排；二是從有利于城市近期經濟建設和城市空間景觀形成與發展的需要出發，改善城市整體形象，對城市近期建設進行合理的空間布局；三是挖潛城市現有土地存量，提高城市土地利用率；四是結合淮南創建綠色生態城市，重點規劃建設生態公園、道路綠化景觀帶和、濱河湖景觀帶等項目；五是進一步完善保障房和棚戶區改造工程，積極進行經濟適用房和商品房的建設。

4.2編制方法

編制動態性近期建設規劃淮南還處在剛剛起步階段，近期建設規劃作為政府重要的年度性工作，是城市規劃局的一項重要的年度工作，該項工作建議由規劃局牽頭，各區縣、局等有關部門參與，規劃編制工作委托規劃院完成。工作階段分以下幾個步驟：一是每年1月份開始，在上一年編制的近期建設規劃基礎上，對上一年城市建設情況進行調查?，F狀調查與收集的內容有：土地利用、項目審批與實施情況，住宅、公共設施、道路交通和市政工程等實施建設情況，以及城市景觀、綠地廣場、城市綜合環境整治、環保、防災等方面與近期規劃編制相關的資料；二是每年2月份，收集各有關部門當年的工作計劃和建設項目安排情況，對上一年編制的近期鬼狐執行情況進行回顧，分析下一年度要實施和重點急需解決的問題；三是每年3--7月份編制規劃方案，依據本年的政府工作報告，找出近期建設規劃急需安排的規劃項目，合理估算近期建設所需投資；四是8-10月份，規劃方案向各部門征求意見，修改、補充與完善方案，規劃局組織專家評審并進行網上公示，規劃局政府審批；五是每年11―12月份，在政府安排下一年度規劃建設計劃與任務時，以近期建設為依據，為政府確定下一年度提供建設項目參考。

結語

編制動態性城市近期建設規劃它不僅符合城市社會、經濟、環境發展建設的需要，及時地為當前的城市建設項目提供預先安排和設想；為政府適應不斷變化的經濟環境作出正確的判定與決策，及時提供咨詢；同時為政府確定年度建設項目提供參考范圍，避免先決策后作可行性研究的現象。城市政府試圖通過動態性近期建設規劃的編制實踐，實現對城市總體規劃和政府年度計劃的落實。目前，編制動態性城市近期建設規劃已成為淮南市一項重要的年度性工作。

篇（11）

近期建設規劃必須嚴格依據城市總體規劃，體現城市總體規劃的基本原則。近期建設規劃是根據總體規劃目標而作出的具體的近期安排。但是，近期建設規劃并不是在時序上，把總體規劃目標做簡單的分解；在空間上簡單地按比例縮小。它必須針對城市總體規劃實施過程中存在的不足，面對城市發展過程產生的新情況、新問題，從現實條件出發，對城市總體規劃實施情況進行反饋和調整。這是城市規劃領域的“與時俱進”。只有通過近期建設規劃滾動調校，才能有效地增強城市總體規劃的動態引導和實時調控的作用。所以，近期建設規劃編制過程中，在“遵循”城市總體規劃基本原則的同時，對城市總體規劃的實施效果進行全面、系統的總結、反思和檢討，并通過近期建設規劃進行“調整”，十分必要。

二、“剛性”與“彈性”的關系。

《國務院關于加強城鄉規劃監督管理》的通知中明確規定，自2003年7月1日起，凡未按要求編制和調整近期建設規劃的，停止新申請建設項目的選址，項目不符合近期建設規劃要求的，城鄉規劃部門不得核發選址意見書，計劃部門不得批準建設項目建議書，國土資源部門不得受理建設用地申請。這就給近期建設規劃賦予了法律地位?！胺ǘā北旧砭蛷娬{了近期建設規劃控制要素的“剛性化”。比如，近期建設重點和發展規模、重點發展區域，近期建設用地總量、空間分布和實施時序，以及生態敏感區、城市綠地區、文物保護區、水源保護區、風景名勝區等需要嚴格禁止開發和限制開發的地域，就必須強化法定的“剛性”約束力。也就是規劃要明確“不該建什么”的內容。這應該 是我們編制近期建設規劃的主要內容。從另一個角度來講，規劃要明確“應該建什么、在哪里建、建多大規模、什么時候建（即定性、定位、定量、定時）”，也有一個剛性約束的問題。所以，從這個意義上講，近期建設規劃應該以“剛性”為主，只有具備法定的“剛性”，明確以“八線圖”為核心的強制性內容，即紅線（道路）、綠線（綠地）、藍線（水體）、紫線（文物保護區）、橙線（高壓和微波通廊）、黃線（重點公益性公共設施）、灰線（山體）、青線（視廊線），才能保證規劃的“有效實施”，才能增強規劃執法的保障度，才能充分實現城市規劃維護“社會公平”的職能。但是，在市場經濟條件下，隨著城市建設投資主體的多元化，城市某些區域的未來發展具有多種可能性，亦即地塊的用途往往具有極大的不可預見性。我們在近期建設規劃中，再繼續對生產力空間布局，人口空間轉移，城鄉建設的空間發展和功能定位，均作剛性規定，顯然難以適應市場經濟發展的可變性和靈活性的要求。而且也是“搬起石頭砸自己腳”。同時，從城市社會學的角度來講，一個廣泛使用強制力的城市規劃體系，實際上加大了城市規劃有效實施的“社會成本”。所以，針對大量不確定因素的存在，我們在近期建設規劃中，對城鄉經濟社會發展的空間安排需要有一定的“彈性”。這就要求我們的近期建設規劃，要從注重“布局規劃”轉向“項目規劃”，要在城市近期建設用地布局的基礎上，提出城市近期用地項目和建設項目，建立項目庫，明確項目的實施要求；同時，要根據市場經濟的規律，研究我們的城市地塊用途規劃管制，有必要學習借鑒歐美國家的區劃（Zoning）制度，結合各城市實際，推行《各類建設用地適建范圍表》地塊用途管制制度。給建設者和投資商提供一定的自由度和靈活性，使其能夠按照市場經濟規律進行動作開發。

三、“道”與“術”的關系。

長期以來，我們的城市規劃往往難以擺脫“規劃規劃、紙上畫畫、墻上掛掛、一句空話”的窘境，從某種意義上來講，與我們規劃界長期看重“圖面功夫”，專注于技術層面的東西，而忽略了城市規劃實施政策的研究。這實際上也是對城市規劃的本質認識不足的反映。